Memorie van toelichting - Regelen omtrent de door de overheid gefinancierde rechtsbijstand (Wet op de rechtsbijstand) - Hoofdinhoud

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoudsopgave

blz.

1.

Inleiding

1 2.

Voorgeschiedenis

2 3.

Beschrijving van de huidige situatie

3 4.

Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

4 5.

De bestuurlijke organisatie van de rechtsbijstand

5 6.

De organisatie van de verlening van rechtsbijstand

7 7.

De financiële bepalingen

9 8.

Controle en toezicht op de verlening van rechtsbijstand

11 9.

Financiële gevolgen van het wetsvoorstel

13 10. Dereguleringsaspecten

Artikelsgewijze toelichting

ALGEMEEN

• - 

  Inleiding

De zorg voor de verlening van rechtsbijstand vormt in een sociale rechtsstaat het materiële sluitstuk op de rechtsbescherming. Op alle terreinen van het recht is de afgelopen decennia de behoefte aan het inwinnen van juridisch advies en aan bijstand bij procedures toegenomen. De van overheidswege gefinancierde rechtsbijstand heeft dan ook een aanzienlijke groei doorgemaakt. Hetzelfde geldt voor het aanbod van rechtshulpverleners. De wetgeving is aan deze ontwikkelingen nog niet aangepast. De plicht van de wetgever om te zorgen voor de verlening van rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen is sinds 1983 opgenomen in artikel 18, tweede lid, van de Grondwet. Vijfentwintig jaar voordien had de overheid het reeds tot haar zorg gerekend op dit terrein in een wettelijke regeling te voorzien door de totstandbrenging in 1957 van de Wet rechtsbijstand aan on-en minvermogenden (hierna: WROM), in werking getreden op 1 januari 1958. Enkele jaren eerder was reeds een wettelijke regeling getroffen voor de verlening van rechtsbijstand in strafzaken.

21033 2FISSN0921 -7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat 's-Gravenhage 1992

Dit wetsvoorstel strekt ertoe een structurele regeling te bieden voor de verlening van rechtsbijstand aan hen die daarvoor zelf niet over voldoende financiële middelen beschikken in zowel civiele en bestuursrechtelijke zaken als in strafzaken. De nieuwe wet zal de WROM en de in 1983 tot stand gekomen Wet tijdelijke voorzieningen rechtsbijstand (Stb. 1983, 642) vervangen, evenals enkele bepalingen uit de Advocatenwet en het Wetboek van Strafvordering. Ons streven is erop gericht de nieuwe wet op 1 januari 1993 in werking te laten treden.

• - 

  Voorgeschiedenis

Al bijna vijftien jaar wordt gewerkt aan een nieuwe wet op de rechtsbijstand. Enkele malen is een concept-wettekst gepubliceerd; bij andere gelegenheden werden notities wereldkundig gemaakt over mogelijke hoofdlijnen van een wettelijke regeling. Twee factoren stonden steeds in de weg aan de totstandkoming van een nieuwe wettelijke regeling. Op de eerste plaats was dat het feit dat, sinds het begin van de jaren tachtig, de overheid voor steeds stringenter budgettaire beperkingen gesteld werd. Een zo open systeem als de van overheidswege gefinancierde rechtsbijstand steeds geweest was, zou niet gehandhaafd kunnen blijven. Louter een codificatie van de inmiddels gegroeide praktijk zou niet voldoende zijn. Er diende derhalve gezocht te worden naar sturings-en beheersingsinstrumenten. De tweede factor waardoor wetgeving uitbleef hangt hier nauw mee samen: ingrepen in het bestaande systeem, gericht op meer beheersbaarheid, betekenden onvermijdelijk een beperking van de vrijheid die de rechtshulpverleners tot dan toe genoten hadden. Het is niet onbegrijpelijk dat daardoor de opeenvolgende voorstellen op veel weerstand gestuit zijn. Deze weerstand gaf telkens weer aanleiding de gedane voorstellen te heroverwegen. Het resultaat was dat volstaan werd met partiële, door budgettaire noodzaak ingegeven, wetswijzigingen. Zo werd in het begin van de jaren tachtig een eigen bijdrage ingevoerd voor een deel van de onder de 'WROM vallende rechtzoekenden. Later werd de eigenbijdrageplicht uitgebreid tot allen die een aanspraak aan de WROM kunnen ontlenen. Ook werden de vergoedingen voor toegevoegde raadslieden met tien procent verlaagd. De vele beschouwingen die in de loop van de jaren over de gefinancierde rechtshulp zijn verschenen zullen hier niet alle worden gememoreerd. Waar nodig, zullen zij elders in deze toelichting aangehaald worden. Wel dient hier melding gemaakt te worden van de eind 1988 ingestelde Commissie toekomstige structuur gefinancierde rechtshulp, naar haar voorzitter genoemd de commissie-Polak. Deze commissie had de ondankbare taak om, na alle publicaties die al verschenen waren, zich nog een keer te buigen over de vraag hoe de gefinancierde rechtshulp beter beheersbaar gemaakt zou kunnen worden, opdat voor de toekomst de schoksgewijze effecten die zich op de begroting van het ministerie van Justitie hebben voorgedaan vermeden zouden kunnen worden. De commissie-Polak beantwoordde deze vraag door voorop te stellen dat een voorziening als de van overheidswege gefinancierde rechtsbijstand principieel niet volledig beheersbaar gemaakt kan worden, onder verwijzing naar het grondrechtelijk en rechtsstatelijk karakter van de voorziening. De commissie voegde daar echter aan toe dat een zekere mate van beheersbaarheid, althans voor een lopend begrotingsjaar, wel bevorderd kan worden: door de ramingen zo goed mogelijk in overeenstemming te brengen met de reële uitgaven, en door de invoering van een systeem van contractsadvocatuur. Het eerstgenoemde is vooralsnog gerealiseerd door een besluit van het vorige kabinet, de ramingen voor de gefinancierde rechtshulp structureel te verhogen met een bedrag oplopend tot f 50 miljoen.

Het tweede onderdeel, de contractsadvocatuur, werd uitgewerkt in het concept-voorstel van wet dat wij in oktober 1990 gepubliceerd hebben. Dit concept is ter consultatie toegezonden aan een aantal belangenorganisaties. Met de opmerkingen die deze consultatieronde heeft opgeleverd is zo goed mogelijk rekening gehouden in het thans voorliggende wetsvoorstel. Gebleken is dat de contractsadvocatuur, zoals ook reeds eerder het geval was, bijzonder veel weerstand ontmoet. De balie heeft de vrees uitgesproken dat advocaten, door het aangaan van contractuele bindingen, hun onafhankelijkheid zouden verliezen, en dat de hoogte van de contractsvergoedingen als financieel instrument door de overheid gebruikt zou kunnen worden. Hoewel wij deze argumenten niet overtuigend achten, achten wij het evenmin opportuun een systeem in te voeren waartegen kennelijk zoveel weerstand bestaat. Nader overleg met de balie heeft dan ook geleid tot een aantal wijzigingen in het wetsvoorstel, die tezamen naar onze mening een goed alternatief vormen. Verderop in deze memorie zal waar nodig ingegaan worden op de verschillen tussen dit wetsvoorstel en het eerder gepubliceerde concept. Over het in oktober 1990 gepubliceerde concept is ook het advies ingewonnen van de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten. Ook voor de verschillende onderdelen van dit advies geldt dat er bij de betreffende passages in deze memorie melding van gemaakt zal worden. Daarbij zal blijken dat wij met een groot deel van de opmerkingen van de commissie rekening hebben gehouden. Hier kan alvast opgemerkt worden dat wij, door af te stappen van het voorgestelde systeem van contractsadvocatuur, mede tegemoet komen aan de dienaangaande door de commissie uitgesproken twijfel. Het voorstel inzake de contractsadvocatuur was vooral ingegeven door de noodzaak tot een betere beheersing van de kosten te komen. Als het aantal zaken in een jaar de raming te boven zou gaan, zou het meerdere, tot een marge van 10%, niet tot uitbetaling komen. Inmiddels zijn dusdanige vorderingen gemaakt met een verbetering van de controle op het systeem -in paragraaf 8 wordt daar uitvoerig op ingegaan -dat wij menen dat de effecten daarvan ruimschoots zullen opwegen tegen die van de contractsadvocatuur. Het kritisch bezien van het aantal zaken dat in het systeem van gefinancierde rechtshulp komt levert naar onze mening ook een zuiverder instrument op dan het compenseren van de volumegroei in de vorm van het niet uitbetalen van een aantal toevoegingen. Een aspect van de contractsadvocatuur waar de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten wel perspectief in zag, namelijk kwaliteitsverhoging en specialisatie, is in dit wetsvoorstel behouden: daarin voorzien de voorwaarden die bij de inschrijving van advocaten gesteld kunnen worden.

• - 

  Beschrijving van de huidige situatie

Aangezien dit wetsvoorstel weliswaar beoogt een aantal organisatorische en bestuurlijke wijzigingen tot stand te brengen, maar anderzijds voor wat betreft de feitelijke rechtshulpverlening nauw aansluit bij de gegroeide praktijk, wordt hier een korte beschrijving van die praktijk gegeven. Vanaf 1974 zijn in alle arrondissementen bureaus voor rechtshulp tot stand gekomen, in de vorm van privaatrechtelijke, door de overheid gefinancierde stichtingen. De bureaus hebben een tweeledige taak: rechtshulpverlening en de beslissing over toevoegingsaanvragen. Het desgevraagd toevoegen van advocaten aan minder draagkrachtige rechtzoekenden is een taak die in de WROM nog is opgedragen aan de zogeheten bureaus van consultatie. De pendant hiervan voor strafzaken is de op de Advocatenwet gebaseerde raad van rechtsbijstand. Op basis van delegatie is deze taak overgenomen door de bureaus voor rechtshulp. Zij beslissen over de toewijzing of afwijzing van toevoegingsverzoeken, en, in geval van toewijzing, over de hoogte van de op te leggen eigen bijdrage. De rechtshulpverlenende taak van de bureaus heeft zich in de loop der jaren ontwikkeld. Bij hun oprichting, in de jaren zeventig, stond de gedachte voorop dat de bureaus een makkelijk toegankelijke spreekuurvoorziening zouden moeten vormen. Gaandeweg werd ook verdergaande hulp verleend: meer bewerkelijke adviezen, contacten met de wederpartij, en in een aantal gevallen bijstand ter zitting. Zowel uit een oogpunt van doelmatigheid van de hulpverlening aan de rechtzoekende -die immers niet doorverwezen hoeft te worden -als uit een oogpunt van bevordering van de kwaliteit beoordelen wij deze ontwikkeling positief. Het aantal medewerkers van de bureaus voor rechtshulp is beperkt gebleven: in totaal zijn er nu circa 220 juristen in vaste dienst werkzaam. De reguliere formatie van de bureaus is al een aantal jaren niet uitgebreid, wel zijn er extra formatieplaatsen toegekend voor bijzondere werkzaamheden zoals de hulp aan asielzoekers. De advocatuur heeft van oudsher zogeheten pro deo bijstand verleend aan onvermogende rechtzoekenden. Na de totstandkoming van de WROM in 1957 kregen advocaten voor hun werkzaamheden een vergoeding van f 50,-per zaak. Sindsdien zijn de vergoedingen aanzienlijk verhoogd, zij het niet tot een voor de balie aanvaardbaar niveau. Momenteel zijn de aan de advocaten te verstrekken vergoedingen gebaseerd op het Besluit vergoedingen rechtsbijstand (het zogenoemde Moduulbesluit) en het Besluit vergoedingen rechtsbijstand in strafzaken. Het aantal advocaten is de afgelopen decennia spectaculair gegroeid: rond 1970 telde de balie nog circa 2 000 leden, nu zijn dat er bijna 6 500. Het overgrote deel van hen neemt ook deel in het systeem van van overheidswege gefinancierde rechtsbijstand. Sommigen leggen zich daar in het bijzonder op toe: de sociale advocatuur (naar schatting zo'n 600 a 700 advocaten) is sinds het midden van de jaren zeventig een apart segment van de beroepsgroep gaan vormen.

• - 

  Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

In de eerste plaats strekt het voorstel ertoe om degenen die zelf over onvoldoende financiële middelen beschikken om te voorzien in de verlening van rechtsbijstand een aanspraak te bieden op door de overheid betaalde bijstand. Met het vastleggen van deze aanspraak wordt voldaan aan de grondwettelijke opdracht om wettelijke regels te stellen omtrent het verlenen van rechtsbijstcnd aan minder draagkrachtigen. De wetgever is behalve aan de Grondwet ook gebonden aan artikel 6 van het Europese verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Uit het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak Airey (NJ 1980, 376) blijkt dat een staat onder omstandigheden de verplichting heeft een voorziening te treffen, zodat aan betrokkenen in een rechtszaak, in geval van onvermogen, van overheidswege rechtsbijstand wordt verleend. Het ontbreken van zodanige rechtsbijstand, aldus het Hof, kan een schending opleveren van het in artikel 6 van het Verdrag besloten recht op toegang tot de rechter. Het stelsel van inkomensgrenzen en eigen bijdragen mag er niet toe leiden dat de toegang tot de rechter wordt belemmerd, wil niet tekort worden gedaan aan de grondwettelijke en verdragsrechtelijke verplichting om te zorgen voor de verstrekking van rechtsbijstand van overheidswege aan degenen die onvermogend zijn. Nergens blijkt dat de te verstrekken rechtsbijstand kosteloos moet zijn. Bij de totstandkoming van artikel 18, tweede lid, van de Grondwet is uitdrukkelijk van regeringszijde gesteld dat een stelsel waarbij al naar gelang de draagkracht een verschil wordt gemaakt tussen kosteloos en tegen verminderd tarief procederen grondwettelijk niet mag worden uitgesloten. Een zekere eigen bijdrage in de kosten van de door de staat te betalen rechtsbijstand is dus toegestaan. In het wetsvoorstel wordt voor de bepaling wie onder het bereik van de regeling vallen dezelfde inkomensgrens gehanteerd als, voor samenwonenden, in de huidige WROM voorkomt. Deze grens is historisch gegroeid: voor 1981 was het, zonder wettelijke criteria, aan de bureaus van consultatie overgelaten te beslissen wanneer iemand als on-of minvermogend werd aangemerkt. Bij de invoering van een eigenbijdrageregeling was het noodzakelijk, ook inkomensgrenzen in de wet op te nemen. De grens die in de praktijk door de meeste bureaus van consultatie gehanteerd werd, werd toen de wettelijke norm. Daar onder wordt in het huidige wetsvoorstel meer gedifferentieerd dan in de WROM het geval is. Aldus kan een geleidelijk oplopende schaal van eigen bijdragen gecreëerd worden. Deze bijdragen zijn weliswaar hoger, en in sommige gevallen zelfs aanzienlijk hoger, dan de huidige eigen bijdragen, maar komen naar onze mening niet in strijd met de eisen van de Grondwet en het Europese verdrag. De tweede doelstelling betreft het voorzien in een voldoende aanbod van door de overheid gefinancierde rechtsbijstand. Daartoe is in het wetsvoorstel bepaald, dit in aansluiting op hetgeen in de praktijk reeds enkele decennia geldt, dat de verlening van rechtsbijstand geschiedt door de advocatuur en door de bureaus voor rechtshulp. Ter bevordering van de toegankelijkheid kunnen de bureaus voor hun spreekuurvoorziening ook overeenkomsten met advocaten aangaan. Het wetsvoorstel laat in het midden of deze advocaten op het bureau, of op hun eigen kantoor spreekuur zullen houden. De derde doelstelling betreft de budgettaire beheersing van het voorziene stelsel van door de overheid gefinancierde rechtsbijstand. Dit wetsvoorstel beoogt niet een bezuiniging aan te brengen in de kosten van gefinancierde rechtsbijstand, maar beoogt wel enige instrumenten te bieden om die kosten beter beheersbaar te doen zijn. Twee instrumenten komen ook reeds in de bestaande wetgeving voor: het stellen van een inkomensgrens tot waar een rechtzoekende nog recht heeft op van overheidswege gefinancierde rechtsbijstand en het betalen door de rechtzoekende van een eigen bijdrage. Daarnaast beoogt het wetsvoorstel de controleerbaarheid van het stelsel aanzienlijk te verbeteren. Daartoe worden instrumenten gecreëerd om een effectiever toezicht te kunnen uitoefenen op de vaststelling van de financiële draagkracht van rechtzoekenden, op de afgifte van een toevoeging, en op de door de rechtshulpverleners geleverde prestaties. Ter ondersteuning hiervan is de bevoegdheid gecreëerd om organisatorische voorschriften te geven, een model voor een aanvraagformulier voor te schrijven, en bij algemene maatregel van bestuur toevoegingscriteria vast te leggen. Als sluitstuk van de verbeterde controle wordt een inspectie voor de rechtsbijstandverlening in het leven geroepen. Op de hier genoemde aspecten wordt bij de betreffende onderdelen van deze memorie nader ingegaan. Als vierde hoofdlijn, ten slotte, kan genoemd worden een modernisering van de bestuurlijke organisatie. Deze wordt hieronder in paragraaf 5 toegelicht.

• - 

  De bestuurlijke organisatie van de rechtsbijstand

In de nieuwe organisatie wordt een centrale plaats toegedacht aan de raden voor rechtsbijstand die er in elk van de vijf hofressorten zullen komen. Aan iedere raad is een bureau verbonden, dat wordt aangeduid als het bureau rechtsbijstandvoorziening. Voorts financiert de raad in elk arrondissement een stichting rechtsbijstand. De raad krijgt niet alleen de verantwoordelijkheid voor de afgifte van en controle op toevoegingsaanvragen, maar ook voor het controleren en uitbetalen van declaraties (een taak die nu bij de griffies van de rechtbanken ligt), voor het inschrijven van advocaten, voor het financieren van de stichtingen rechtsbijstand, en voor andere zich voordoende organisatorische taken, zoals de regeling van piketdiensten. Meer dan thans het geval is zal derhalve het hele beleid ten aanzien van de gefinancierde rechtsbijstand in één orgaan worden ondergebracht. Het eerste lid van artikel 8 bevat een belangrijke richtsnoer voor de werkwijze van de raad: hij dient zorg te dragen voor een zo doelmatig mogelijke besteding van de hem ter beschikking staande middelen. Elders in het wetsvoorstel wordt aan dit beginsel nadere inhoud gegeven, zoals in de artikelen 18, tweede lid, en 25, vierde lid. Het bureau rechtsbijstandvoorziening is, onder de directe verantwoordelijkheid van de raad, met de uitvoering van de zojuist genoemde taken belast De werkzaamheden van de huidige bureaus voor rechtshulp worden derhalve in tweeën gedeeld: de rechtsbijstandverlenende taak blijft berusten bij de stichtingen rechtsbijstand in de arrondissementen, terwijl alle overige taken bij het bureau rechtsbijstandvoorziening worden ondergebracht. De keuze om laatstgenoemde taken ressortsgewijs te organiseren is vooral ingegeven door de schaalgrootte. Met name in de kleinere arrondissementen is, naar uit recent onderzoek gebleken is, eigenlijk geen doelmatige organisatie mogelijk. Door samenvoeging van de werkzaamheden op ressortsniveau kan die doelmatigheid wel bereikt worden. Voorts is het de vraag of voor negentien arrondissementsraden, waar aanvankelijk aan werd gedacht, wel voldoende ervaren en deskundige bestuurders gevonden kunnen worden. Wij verwachten dat dit voor de vijf ressortsraden geen problemen zal opleveren. Bovendien werden, met name door de balie, maar ook wel door sommige bureaus voor rechtshulp, nadelen gezien in de combinatie van het zelf zijn van rechtshulpverlener en het verrichten van administratieve en toezichthoudende taken ten opzichte van de advocatuur. Tussen beide werkzaamheden wordt nu een duidelijke scheiding aangebracht. De raden dienen hun beleid vast te leggen in jaarplannen, die de goedkeuring van de minister van Justitie behoeven. Het instrument van het jaarplan biedt het voordeel dat waar mogelijk rekening gehouden kan worden met de bijzondere omstandigheden in de regio, waaraan een uniforme wettelijke regeling geen recht zou doen. Anderzijds moeten al te willekeurige verschillen en rechtsongelijkheid vermeden worden. Daartoe dient de goedkeuringsbevoegdheid van de minister van Justitie. Met de invoering van een jaarplan als bestuursinstrument wordt aangesloten bij het totstandbrengen van een zogeheten planning en controlcyclus, zoals die ook bij de rechterlijke organisatie is ingevoerd. Voor het beleid op langere termijn zal de raad een beleidsplan moeten opstellen, waarvan jaarlijks de concretisering in het jaarplan kan plaatsvinden. Wij zijn ons ervan bewust dat in het jaarplan een aantal zaken geregeld dient te worden waarvoor wellicht gedurende een aantal jaren eenzelfde beleid gevoerd zal worden. In dat geval zal uiteraard met die constatering volstaan kunnen worden, en zal niet telkenjare het beleid opnieuw beschreven dienen te worden. Voor sommige praktische onderwerpen waar het omwille van doelmatigheid en controleerbaarheid noodzakelijk is uniformiteit tot stand te brengen, kan dit beter vooraf geschieden dan achteraf via toetsing van de jaarplannen. Daarom kent de wet in een aantal gevallen aan de minister van Justitie de bevoegdheid toe regels te stellen omtrent de inrichting en indiening van bepaalde stukken: van het jaarplan (artikel 8, derde lid), van het door de raad uit te brengen jaarverslag (artikel 10, derde lid), van de begroting van de raad (artikel 43, vierde lid), alsmede omtrent de formulieren waarmee toevoegingen aangevraagd worden (artikel 25, tweede lid) en declaraties worden ingediend (artikel 38, derde lid). Een vergelijkbare bevoegdheid bestaat met betrekking tot de inrichting van het bureau rechtsbijstandvoorziening (artikel 12, vijfde lid). Van regeling van onderwerpen bij algemene maatregel van bestuur is een zo terughoudend mogelijk gebruik gemaakt. De wet voorziet er een voor de criteria op grond waarvan een toevoeging verstrekt kan worden, een voor de vaststelling van de draagkracht van rechtzoekenden, waarin ook regels gesteld kunnen worden omtrent de door de gemeenten af te geven verklaring omtrent inkomen en vermogen, en een voor de vaststelling van de aan rechtsbijstandverleners toekomende vergoedingen. De twee laatstgenoemde besluiten bestaan ookthans: respectievelijk het Besluit Financiële Toevoegingsgrenzen en de beide moduulbesluiten. Voorts bevat het vierde lid van artikel 37 de bepaling dat de in dat artikel genoemde eigen bijdragen bij algemene maatregel van bestuur gewijzigd kunnen worden.

Zoals uit het voorgaande moge blijken wordt aan de raden een vrij zware bestuurstaak toegedacht. Dat stelt hoge eisen aan hun samenstelling. In de wettekst wordt volstaan met een algemene aanduiding: juridische, financiële, bestuurlijke of maatschappelijke deskundigheid of ervaring (artikel 3, tweede lid). Eerder in dit hoofdstuk gaven wij al aan dat wij verwachten voor de vijf ressorten in voldoende mate geverseerde bestuurders beschikbaar te zullen vinden. Tot de deskundigheden die in de raden vertegenwoordigd dienen te zijn behoort uiteraard ook de juridische deskundigheid. Het ligt voor de hand dat in elk ressort enkele rechtsbijstandverleners, zoals leden van de balie, tot lid van de raad benoemd worden. Dezen zijn echter ook belanghebbenden bij de door de raad uit te voeren taken. Daarom is bepaald dat zij geen meerderheid in de raad mogen vormen (artikel 3, derde lid). Voor de stichtingen kan volstaan worden met een klein bestuur, waarvan een lid van de raad deel uit dient te maken. Met dit laatste wordt verzekerd dat in de raad deskundigheid aanwezig is met betrekking tot de gang van zaken in elk van de arrondissementen binnen het ressort. Nu wij gekozen hebben voor een model waarin de stichtingen rechtsbijstand geen administratieve en toezichthoudende taken hebben ten opzichte van de advocatuur, is er ook geen reden advocaten in de besturen van de stichtingen op te nemen. Er is immers eerder sprake van een concurrentiemodel: naast de advocaten in het arrondissement wordt rechtsbijstand ook verleend door de medewerkers van de stichtingen. De ene rechtsbijstandverlener dient dan niet de andere te gaan besturen. De stichtingen dienen een werkplan op te stellen, dat deel uitmaakt van het jaarplan van de raad (artikel 24, eerste lid).

• - 

  De organisatie van de verlening van rechtsbijstand

Het wetsvoorstel gaat ervan uit dat de van overheidswege gefinancierde rechtsbijstand in hoofdzaak verleend wordt door twee groepen: ingeschreven advocaten en medewerkers van de stichtingen rechtsbijstand. Advocaten die willen deelnemen aan de gefinancierde rechtsbijstand kunnen zich laten inschrijven door de raad (artikel 15). De hiervoor benodigde werkzaamheden zullen door het bureau rechtsbijstandvoorziening verricht worden. Aan de inschrijving worden voorwaarden verbonden, waarin de raad een zekere mate van vrijheid heeft: in het jaarplan dienen er nadere regels voor gegeven te worden (artikel 16). De wet somt slechts de onderwerpen op met betrekking waartoe voorwaarden gesteld kunnen worden: a. een minimum aantal zaken waarvoor een advocaat jaarlijks kan worden toegevoegd (teneinde nodeloze administratieve handelingen te vermijden ten aanzien van advocaten die slechts sporadisch een toevoeging behandelen en om het voorschotsysteem niet al te zeer te belasten), respectievelijk een maximum aantal zaken (teneinde uitwassen te voorkomen; het vast te stellen maximum zal afgestemd kunnen worden op de aard van de praktijk van de betreffende advocaat); b. deskundigheidseisen: langzamerhand is de opvatting dat een advocaat niet het hele gebied van het recht kan bestrijken gemeengoed geworden. De inschrijving kan dan ook beperkt worden tot enkele rechtsgebieden waarop de advocaat geacht wordt deskundig te zijn. Dat kan bijvoorbeeld getoetst worden aan de hand van het aantal op die gebieden behandelde zaken of het gevolgd hebben van speciale cursussen. Ook kunnen wij ons voorstellen dat de aanwezigheid op een kantoor van een ervaren advocaat, die binnen de beroepsgroep geldt als erkend deskundige op een bepaald terrein, voldoende waarborg vormt dat ook anderen op dat kantoor kwalitatief toereikende rechtsbijstand op dat gebied zullen leveren; c. organisatorische eisen, waarbij bij voorbeeld gedacht kan worden aan de verplichting een deugdelijke urenadministratie bij te houden, maar ook aan de eis dat eenmanskantoren zich slechts kunnen inschrijven als zij een behoorlijke regeling hebben getroffen om doorverwijzing of continuïteit in geval van ziekte of vakantie te waarborgen; d. vanzelfsprekend kunnen ook eisen gesteld worden aan de verslaglegging die van de advocaat verwacht mag worden. Deze eisen zullen uiteraard niet zo ver gaan dat daarmee het beroepsgeheim van de advocaat in het geding kan komen. Als de raad weigert een advocaat in te schrijven, of besluit de inschrijving van een advocaat door te halen, staat daartegen bezwaar en beroep open op grond van het bepaalde in hoofdstuk: VII van het wetsvoorstel. De met rechtsbijstandverlening belaste medewerkers van de stichtingen rechtsbijstand dienen te voldoen aan de eisen van artikel 2 van de Advocatenwet. Ook in andere opzichten is hun positie gelijkgesteld aan die van advocaten. De wet stelt een klachtenregeling, vergelijkbaar met het voor advocaten geldende tuchtrecht, verplicht en de medewerkers dienen een opleiding te volgen die gelijkwaardig is aan de beroepsopleiding voor advocaten. Ook het feit dat de Hoge Raad heeft bepaald dat aan deze medewerkers een verschoningsrecht toekomt (HR 25-1-1985, NJ 192) draagt ertoe bij dat hun positie met die van advocaten vergeleken kan worden. De vraag is gerezen of de huidige medewerkers van de bureaus voor rechtshulp ook niet de mogelijkheid zouden moeten hebben, zich als advocaat te laten inschrijven. Het Hof van Discipline heeft onlangs uitgesproken dat de bureaus voor rechtshulp zozeer een sleutelrol vervullen in het systeem van gefinancierde rechtshulp, dat dit aan de toelating als advocaat in de weg staat. Ook in de toekomst is het aan het Hof, hierover te oordelen. Wij menen dat de constructie die in dit wetsvoorstel gekozen is -waarbij een strikte scheiding wordt aangebracht tussen de stichtingen rechtsbijstand enerzijds en het bureau rechtsbijstandvoorziening anderzijds -het mogelijk maakt dat na inwerkingtreding van deze wet een verzoek om inschrijving wel gehonoreerd zal worden. Het wetsvoorstel bevat een bepaling dat het aantal juristen in vaste dienst van de stichtingen niet meer mag bedragen dan tien procent van het aantal ingeschreven advocaten. Enerzijds berust deze bepaling op de gedachte dat het niet wenselijk is de gesubsidieerde sector een steeds grotere plaats te laten innemen ten opzichte van de marktsector. Anderzijds is het een realiteit dat de advocatuur een mogelijke groei van de bureaus als een bedreiging ervaart. Door een maximeringsbepaling kan deze vrees weggenomen worden. De bepaling biedt ruimte ten opzichte van de huidige omvang van de bureaus: de ervaring met de rechtsbijstand aan asielzoekers heeft geleerd dat het soms noodzakelijk kan zijn tijdelijke maatregelen te treffen, waaraan een wettelijke beperking van de formatie dan niet in de weg mag staan. Ook zal moeten blijken hoe de feitelijke verhoudingen komen te liggen: het is immers nog niet bekend, hoeveel advocaten zich zullen laten inschrijven. In de praktijk zullen voor de stichtingen en hun medewerkers vergelijkbare eisen gelden als de hiervoor genoemde inschrijvingsvoorwaarden. De raad zal daarvoor in het jaarplan voorzieningen moeten treffen (artikel 21, derde lid).

Wat de werkzaamheden van de rechtsbijstandverleners betreft wordt een onderscheid gemaakt tussen het houden van spreekuren en het verlenen van rechtsbijstand op basis van een toevoeging. In de bepaling over de taak van de stichtingen rechtsbijstand (artikel 20) is voorop gesteld dat zij een goed toegankelijke voorziening in het arrondissement dienen te vormen, waartoe de rechtzoekende zich kan wenden voor het verkrijgen van rechtskundig advies. Voor dit doel kunnen de stichtingen ook overeenkomsten aangaan met ingeschreven advocaten. De rechtzoekende kan dan voor deze bijstand een keuze maken uit de ingeschreven advocaten met wie de evenbedoelde overeenkomst is aangegaan. Het is afhankelijk van de lokale situatie en het aantal advocaten met wie door de stichting terzake een overeenkomst is gesloten, of er sprake is van een reële vrije advocatenkeuze. Naarmate meer advocaten zich laten inschrijven en met de stichting een overeenkomst sluiten, zal de vrije advocatenkeuze meer relevantie krijgen. De spreekuurvoorziening is voor de rechtzoekenden kosteloos. Als sprake is van verdergaande hulp zal deze, ook als deze hulp door een medewerker van de stichting wordt verleend, op basis van een toevoeging moeten geschieden. De rechtzoekende is dan een eigen bijdrage verschuldigd. De rechtzoekende kan zijn verzoek om toevoeging richten op een door hem aangewezen en ingeschreven advocaat en in bijzondere gevallen op een niet ingeschreven advocaat. Wij hebben ervan afgezien in de wet een definitie op te nemen die de verdergaande hulp afbakent ten opzichte van de spreekuurhulp. Wij hebben voor ogen dat tot de spreekuurhulp datgene gerekend wordt wat op het spreekuur zelf afgedaan kan worden, en zo nodig wat eenvoudig nawerk. Een exacte omschrijving daarvan is echter niet te geven. Teneinde nodeloze kosten te vermijden dient afhandeling van zaken via de spreekuurvoorziening zoveel mogelijk bevorderd te worden. Daarom is de mogelijkheid daartoe ook aangemerkt als een grond voor het weigeren van een toevoeging (artikel 25, vierde lid).

In aansluiting op de bestaande praktijk biedt de wet ook de mogelijkheid dat in beperkte mate rechtsbijstand verleend wordt door anderen dan advocaten en medewerkers van de stichtingen. In artikel 14, eerste lid, onder c, worden notarissen en deurwaarders met name genoemd. Bij «anderen» kan bij voorbeeld gedacht worden aan fiscalisten. De hier bedoelde rechtsbijstandverleners zullen, als daar behoefte aan bestaat, ingeschakeld kunnen worden bij het houden van spreekuren, of zij zullen op bepaalde rechtsgebieden toevoegingen kunnen behandelen.

• - 

  De financiële bepalingen

De in dit wetsvoorstel opgenomen financiële bepalingen hebben betrekking op de vaststelling van de draagkracht van rechtzoekenden, de hoogte van de door dezen te betalen eigen bijdrage, de aan rechtsbijstandverleners toe te kennen vergoedingen, en de begroting van de raad. De systematiek van dit deel van het wetsvoorstel is niet anders dan die van de huidige WROM; wel ondergaat de hoogte van een aantal bedragen een ingrijpende wijziging.

De vergoedingen voor toegevoegde rechtsbijstandverleners zullen, evenals nu het geval is, in een algemene maatregel van bestuur worden geregeld. Wij hebben toegezegd dat het niveau van de vergoedingen aan advocaten met 25% verhoogd zal worden. De tekst van het wetsvoorstel laat de ruimte, deze verhoging gedifferentieerd toe te passen. Daarbij kan gedacht worden aan een onderscheid tussen stagiaires en meer ervaren advocaten, of aan een extra vergoeding voor diegenen die van de van overheidswege gefinancierde rechtsbijstand hun hoofdbezigheid maken. Beslissingen hierover willen wij niet nemen zonder overleg met de balie. Een preciezere omschrijving van de gedifferentieerde tarieven -zoals gevraagd door de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten -kunnen wij derhalve nog niet geven. Niet alleen kan de vergoeding ten opzichte van de rechtsbijstandverleners gedifferentieerd worden toegepast; de vergoeding is ook afhankelijk van de aard van de zaak waarin rechtsbijstand is verleend en van de concrete verrichtingen. Dit levert tezamen een dusdanig verfijnd stelsel op dat het niet goed doenlijk is de essentialia daarvan in de wet op te nemen, zoals de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten heeft voorgesteld. Het enkel vermelden van een normbedrag zou geen zin hebben, omdat de werkelijke betekenis van dat bedrag pas blijkt uit het samenstel van wegings en correctiefactoren zoals dat in de moduulbesluiten voorkomt. Al sinds jaren bestaat er een facultatieve algemene voorschotregeling voor toegevoegde advocaten. Ter vereenvoudiging van de uitvoering van de wet is nu bepaald dat alle ingeschreven advocaten deelnemer zullen zijn in de voorschotregeling. Aan advocaten die toevoegingen behandelen zonder dat zij ingeschreven zijn zullen geen voorschotten worden verstrekt. In de regeling van inkomensgrenzen en eigen bijdragen wordt een aantal wijzigingen aangebracht. Als uitvloeisel van de enkele jaren geleden uitgevoerde Heroverweging rechtsbijstand is onder verantwoordelijkheid van het vorige kabinet een wetsvoorstel ingediend waarin de bovengrens tot waar een rechtzoekende in aanmerking zou komen voor van overheidswege gefinancierde rechtsbijstand verlaagd werd tot het modale inkomen (Kamerstukken II, 1987-1988, 20705). Voor de groep rechtzoekenden die ten gevolge hiervan buiten het bereik van de WROM zou komen te vallen werd de mogelijkheid geopend toch gefinancierde rechtsbijstand te ontvangen, tegen betaling van een eigen bijdrage gelijk aan de vergoeding die de advocaat van de staat zou ontvangen, met een maximum van eenmaal het moduulbedrag (f. 950,-). Tegen dat wetsvoorstel, dat tegelijk met de indiening van het onderhavige wetsvoorstel is ingetrokken, is, binnen en buiten het parlement, veel verzet gerezen. De kritiek had in hoofdzaak betrekking op het feit dat geen samenhang werd geboden met de verdere regeling van de rechtsbijstand, en op de hoogte van de eigen bijdrage voor de bovenmodale inkomens. In het thans voorliggende wetsvoorstel wordt, rekening houdend met de geuite kritiek, aangeknoopt bij het hierboven genoemde voorstel. De gevraagde samenhang wordt thans wel geboden. In plaats van een eigen bijdrage voor alle bovenmodale inkomens wordt nu gedifferentieerd in meer inkomenscategorieën, waarbij de maximale bijdrage van f 950,-uitsluitend geldt voor de hoogste inkomenscategorie. De laagste eigen bijdrage -die sinds 1981 niet is verhoogd -wordt

licht opgetrokken: van f 50,-naar f 60,-en het onderscheid tussen adviezen en procedures komt te vervallen. Tussen de laagste en de hoogste eigen bijdrage wordt, meer dan dat nu het geval is, een evenwichtig oplopend tarief ingevoerd. Wij ontveinzen ons niet dat hierdoor voor de tussenliggende inkomenscategorieën de bijdrage substantieel wordt verhoogd. Mede in het licht van de bijdragen die in andere overheidsregelingen van de gebruiker gevraagd worden, achten wij deze verhoging echter aanvaardbaar. Ter bepaling van de gedachten geven wij enkele cijfers. De in de wet opgenomen netto bovengrens komt overeen met een brutobedrag van f 54000,-per jaar. De ziekenfondsgrens bedraagt thans f 50 900,-bruto. Bij een modaal gezinsinkomen van f 42 000,-is de rechtzoekende een eigen bijdrage verschuldigd van f 460,-. De voor de verlening van gefinancierde rechtsbijstand gehanteerde normen worden ook meer met andere regelingen in overeenstemming gebracht door een wijziging in het verschil tussen de voor alleenstaanden en voor samenwonenden te hanteren inkomensgrenzen. Dit verschil bedroeg f 175,-voor alle inkomenscategorieën. In plaats daarvan is nu bepaald dat de inkomensgrenzen voor alleenstaanden zeventig procent bedragen van die voor samenwonenden. De hierboven vermelde Heroverweging rechtsbijstand heeft ook geleid tot het besluit enkele tot nu toe bij de bepaling van de draagkracht gehanteerde aftrekposten te schrappen. Alleen de aftrek van de alimentatieverplichtingen zal gehandhaafd blijven. Dit zal tot uitdrukking komen in de krachtens artikel 36, vierde lid te geven nadere regels. Nieuw is dat voor de verdergaande rechtsbijstand door medewerkers van de stichtingen ook een eigen bijdrage opgelegd zal worden. De rechtsbijstand van adviserende aard op de spreekuren door zowel medewerkers van de stichtingen als -en ook dat is nieuw -door advocaten die daartoe een overeenkomst met de raad zijn aangegaan, zal kosteloos blijven respectievelijk worden. Een rechtzoekende kan dus altijd een kosteloos advies ontvangen, waaronder een advies over de zin van een door hem te voeren procedure. Ook dit is een reden waarom wij de hierboven aangeduide verhoging van eigen bijdragen aanvaardbaar achten. In sommige gevallen achten wij het ook voor verdergaande rechtsbijstand niet redelijk, een eigen bijdrage op te leggen. Te denken valt aan asielzoekers, en onder omstandigheden aan gedetineerden. Bij algemene maatregel van bestuur zullen hiervoor regels gesteld worden.

• - 

  Controle en toezicht op de verlening van rechtsbijstand

Wij hechten veel belang aan een verbetering van de controle op het systeem van de gefinancierde rechtsbijstand. Dat heeft niet alleen te maken met het algemene beleid van de overheid gericht op het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik van voorzieningen, maar ook met het feit dat het systeem van gefinancierde rechtsbijstand nu zo open is dat het zeer kwetsbaar is voor verwijten dat er door hetzij rechtzoekenden hetzij advocaten daadwerkelijk misbruik of oneigenlijk gebruik van gemaakt kan worden. Bij een zo grote kwetsbaarheid -die bevestigd is door de zakelijke bevindingen van de Algemene Rekenkamer (Kamerstukken II, 1988-1989, 21125) en van een door ons ministerie uitgevoerd onderzoek naar de praktijk van de adviestoevoegingen (Klemmend advies? Rapport WODC/HDORR van maart 1990) -kan een voorziening op de lange duur niet gedijen. Het risico dreigt dat de voorziening uit een oogpunt van doelmatige besteding van overheidsgelden niet meer serieus genomen wordt, en deswege een afnemende prioriteit krijgt bij de politieke besluitvorming over de aanwending van middelen. Alleen al daarom is het zaak, de geloofwaardigheid van het systeem te versterken.

Een belangrijke nieuwe ontwikkeling is de grondige doorlichting van de administratieve organisatie van de huidige bureaus voor rechtshulp. Met behulp van een extern adviesbureau is een gedetailleerde beschrijving van de administratieve procedures opgesteld, waarbij ook veel aandacht besteed is aan de kwalitatieve en kwantitatieve aspecten van de informatie waarover het bureau moet kunnen beschikken om tot een verantwoorde beslissing over een toevoegingsaanvraag te komen. Gebruik makend van de bevindingen van dit onderzoek zullen de toekomstige bureaus rechtsbijstandvoorziening optimaal voor hun taak geëquipeerd kunnen worden. De eerste stap in de controle is die op de draagkracht van de rechtzoekenden. Overleg met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft ertoe geleid dat deze controle aanzienlijk verbeterd kan worden. De gemeenten zullen de eigen opgave van de rechtzoekende omtrent zijn inkomen en vermogen controleren aan de hand van door deze over te leggen bewijsstukken. Daarnaast beschikt de gemeente over eigen gegevens, uit de bevolkingsboekhouding en soms bij de sociale dienst, die voor verificatie gebruikt kunnen worden. De gemeenten zullen geen actief onderzoek hoeven in te stellen: die taak wordt gelegd bij het bureau rechtsbijstandvoorziening. De wet geeft het bureau de bevoegdheid bij de belastingdienst, de bedrijfsverenigingen, en enkele andere met name genoemde instellingen, gegevens op te vragen (artikel 26, tweede lid). Naast de controle van een individuele aanvraag zal het bureau ook in de loop van het jaar steekproefsgewijs onderzoek kunnen verrichten (artikel 26, vierde lid). De Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten heeft zich afgevraagd of de rol van de gemeenten in deze wel gehandhaafd moet worden. Wij menen dat dit inderdaad de voorkeur verdient. De gemeenten beschikken over enkele gegevens waar de bureaus niet over beschikken. Bovendien zijn de gemeenten voor de rechtzoekenden veel makkelijker bereikbaar dan de bureaus. Wij zijn ervoor erkentelijk dat ook de VNG het afgeven van verklaringen omtrent inkomen en vermogen ziet als een onderdeel van de serviceverlenende taak van de gemeente ten opzichte van de burger, en dat de bereidheid bestaat de controle op de door de rechtzoekende verstrekte gegevens te verbeteren. Onder deze omstandigheden achten wij het zelfs een goede zaak dat de afgifte van de verklaringen omtrent inkomen en vermogen door de gemeenten gehandhaafd blijft. Teneinde echter nodeloos werk voor de gemeenten te vermijden willen wij de mogelijkheid openen om in gevallen waarin de geringe draagkracht van de rechtzoekende evident is, met een eenvoudiger verklaring dan die van de burgemeester van de woonplaats te volstaan. In verband hiermee is de laatste volzin van het vierde lid van artikel 26 opgenomen. Deze bepaling zal onder meer toepassing kunnen vinden in gevallen waarin de rechtzoekende in het genot is van een bijstandsuitkering. Voor de toekenning daarvan heeft immers al een inkomens en vermogenstoets plaatsgevonden. Na de beoordeling van de draagkracht dient de toevoegingsaanvraag inhoudelijk getoetst te worden. Voor de kwaliteit van de besluitvorming hierover is het hiervoor genoemde onderzoek naar de administratieve organisatie van de bureaus van groot belang. De wet verschaft daarbij enkele instrumenten: toevoegingscriteria worden bij algemene maatregel van bestuur vastgelegd (artikel 13, tweede lid), en de minister van Justitie stelt het formulier vast waarop de aanvraag moet worden gedaan (artikel 25, tweede lid). Het derde lid van artikel 25 omschrijft waaraan een toevoegingsverzoek inhoudelijk moet voldoen: het verzoek moet een genoegzame omschrijving bevatten van de feiten en omstandigheden betreffende het rechtsprobleem waarvoor rechtsbijstand wordt gevraagd, de aan te voeren gronden dan wel een aanduiding van de werkzaam-

heden op basis van de toevoeging die ter zake van het rechtsprobleem nodig worden geacht. Een goede toetsing heeft niet alleen betrekking op het toe-of afwijzen van rechtsbijstand, maar ook op de vraag welke vorm van rechtsbijstand geïndiceerd is. De in de praktijk al voorkomende situatie dat een toevoeging geweigerd wordt omdat langs andere weg eenvoudige afdoening mogelijk is, is nu uitdrukkelijk in de wet vermeld (artikel 25, vierde lid). Ten slotte dient een goede controle plaats te vinden op de door de rechtsbijstandverlener ingediende declaratie. Deze zal in de toekomst geschieden door het bureau rechtsbijstandvoorziening, en niet meer door de rechtbankgriffie. Hierdoor wordt bereikt dat de vooraf verstrekte gegevens over de voorgenomen rechtsbijstand, en de informatie achteraf over de daadwerkelijk geleverde prestatie, met elkaar vergeleken kunnen worden. Als achteraf blijkt dat bij de aanvraag een onjuiste voorstelling van zaken is gegeven, kan dat alsnog leiden tot intrekking van de toevoeging (artikel 35, eerste lid, onder a.). Als een dergelijke constatering bij een bepaalde advocaat regelmatig wordt gedaan kan doorhaling van de inschrijving volgen (artikel 18, tweede lid, onder b.). Het sluitstuk van de verbetering van de controle is de oprichting van een inspectie voor de rechtsbijstand. De directe controle op aanvraag en declaratie ligt bij het bureau rechtsbijstandvoorziening; de taak van de inspectie is algemener. Met de hierna volgende toelichting op de taak die wij voor ogen hebben gaan wij tevens in op een opmerking van de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten, die de mening uitsprak dat de oprichting van een aparte inspectie overbodig zou zijn. Vooropgesteld zij dat slechts een deel van de taak van de inspectie een toezichthoudende is; daarnaast is zij belast met algemene advisering over de kwaliteit van de voorziening. Voor wat de toezichthoudende taak betreft denken wij op de eerste plaats aan de wijze waarop de raden en de bureaus hun taak uitoefenen. De directe verantwoordelijkheid voor het bureau ligt uiteraard bij de raad; de mspectie zal in aanvulling daarop tot een afstandelijker oordeel kunnen komen, en bovendien, doordat zij landelijk is opgezet, de werkwijze van andere raden en bureaus bij dat oordeel kunnen betrekken. Een ander aspect van de taak van de inspectie is het volgende. Een bureau zal zijn controlerende werkzaamheden vooral uitvoeren naar aanleiding van concrete, individuele aanvragen. Er kan echter aanleiding zijn de casuïstiek te boven te gaan, en tot een meer stelselmatige beoordeling van het gedrag van een rechtsbijstandverlener te komen. Hiervoor is de inspectie bij uitstek geschikt. De bevindingen van een onderzoek kunnen ertoe leiden dat de inspectie zelf met aanbevelingen komt, gericht tot de raad of tot de minister. Ook kan een nader onderzoek, waarbij inzage in dossiers vereist is, noodzakelijk blijken. Als het een medewerker van een stichting rechtsbijstand betreft kan de inspectie dan verwijzen naar de in artikel 23, tweede lid, voorziene klachtencommissie. Als het een advocaat betreft kan de inspectie verwijzen naar de deken of de in de Advocatenwet geregelde raad van discipline. Artikel 54 van het wetsvoorstel geeft daarvoor enkele nadere regels. Wij zijn derhalve van mening dat er voor de inspectie een substantiële taak ligt. Wij zijn er echter niet op uit een enorm apparaat in het leven te roepen: bij een redelijke uitoefening van de hiervoor genoemde werkzaamheden moet met enkele inspecteurs, die adequate ondersteuning krïjgen, volstaan kunnen worden.

• - 

  Financiële gevolgen van het wetsvoorstel

In de gefinancierde rechtsbijstand duurt het een paar jaar voordat het volledige effect van maatregelen met een financieel gevolg zichtbaar wordt. Een onder de vigeur van de nieuwe regeling afgegeven toevoeging komt immers pas na beëindiging van de rechtsbijstand tot

uitbetaling. Na drie jaar is bijna van een volledige doorwerking sprake. Teneinde een zo goed mogelijk beeld te geven van de gevolgen van dit wetsvoorstel worden daarom hier de cijfers genoemd uit de raming voor het jaar 1996: drie jaar na de beoogde inwerkingtreding op 1 januari 1993. Het financiële kader (de meerjarenraming) is vanaf 1992 verlaagd overeenkomstig de taaksteliing uit de tussenbalans. Die taakstelling loopt op tot f 20 miljoen in 1994 en volgende jaren. De meerjarenraming houdt verder rekening met een autonome groei in de vraag naar rechtsbijstand. Voor 1996 is bij effectuering van de in het kader van de tussenbalans overeengekomen ombuigingstaakstelling, en bij voor het overige ongewijzigd beleid, voor gefinancierde rechtsbijstand in de meerjarenramingen een bedrag voorzien van f371 miljoen: een stijging met ruim f 31 miljoen ten opzichte van 1992, en een stijging met ruim f 25 miljoen ten opzichte van 1993. Het overgrote deel van dat bedrag is geraamd voor de kosten van toegevoegde raadslieden: f312 miljoen. Voor de bureaus is geraamd f 51 miljoen, terwijl nog een bedrag van f 8 miljoen voor overige kosten is opgenomen. Het voorliggende wetsvoorstel leidt tot een aantal verschuivingen in de besteding van de beschikbare middelen. Het belangrijkste financiële effect wordt opgeroepen door de verhoging van de vergoedingen voor toegevoegde raadslieden met 25%. Deze verhoging wordt niet in de wet zelf geregeld, maar in de op artikel 38 van het wetsvoorstel te baseren algemene maatregel van bestuur. Er is een bedrag van f 79 miljoen (inclusief BTW) mee gemoeid. Daarnaast brengt de versterking van de infrastructuur (raden en bureaus) extra kosten met zich mee. Hiervoor is voor 1996 een bedrag geraamd van f 6 miljoen. De meerkosten worden voor een deel gefinancierd uit de opbrengst van de verhoging van de eigen bijdragen: f43 miljoen. Voorts bevat het voorstel een aantal maatregelen die effect op het volume hebben: de intensivering van de controle, de bredere toepassing van de voorwaardelijke toevoeging, en de invoering van een vermogenstoets in strafzaken. Ook de afweging ten gevolge van de hogere eigen bijdrage en de verlaging van de inkomensgrenzen voor alleenstaanden hebben gevolgen voor het volume. Het gecombineerde effect van deze maatregelen wordt voor 1996 geraamd op f45 miljoen. Het moge duidelijk zijn dat de ramingen een aantal onzekerheden bevatten: het effect van sommige maatregelen is niet nauwkeurig voorspelbaar, en bovendien beïnvloeden de maatregelen elkaar onderling. Met inachtneming van deze onzekerheid -die zowel positief als negatief kan uitvallen -achten wij het voldoende verantwoord te stellen dat het geheel van uit het wetsvoorstel voortvloeiende maatregelen, waaronder die ter uitvoering van de tussenbalans, voldoende is om binnen het gestelde kader te blijven.

• - 

  Dereguleringsaspecten

Dit wetsvoorstel is getoetst aan de Aanwijzingen inzake terughoudendheid met regelgeving (Stcrt. 1984, 232). Het onderhavige wetsvoorstel zal de Wet rechtsbijstand aan on-en minvermogenden (Stb. 1957, 233) en de Wet tijdelijke voorzieningen rechtsbijstand (Stb. 1983, 642) vervangen, en beoogt een nieuwe structurele regeling te bieden voor de verlening van de door de overheid gefinancierde rechtsbijstand. De doelstelling van dit wetsvoorstel is weergegeven in paragraaf 4 van deze memorie. Door de nieuwe bestuurlijke organisatie van de rechtsbijstand, zoals uiteengezet in paragraaf 5, zal de werkbelasting van de centrale overheid, behalve in de eerste jaren na de inwerkingtreding van de wet, afnemen. De belasting van de rechterlijke macht zal enerzijds toenemen doordat

tegen meer beslissingen dan thans het geval is -met name die betreffende de inschrijving van advocaten -beroep ingesteld kan worden. Anderzijds wordt de mogelijkheid gecreëerd om bezwaar te maken bij een commissie van de raad. Wij verwachten dat per saldo de belasting niet noemenswaardig meer zal zijn dan thans het geval is. Tegenover de extra lasten voor het apparaat en het personeel van de inspectie voor de rechtsbijstandverlening staan baten ten gevolge van een betere controle en een beter toezicht op de verlening van rechtsbijstand. De Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten heeft dit wetsvoorstel overeenkomstig haar taakomschrijving in het instellingsbesluit getoetst «uit een oogpunt van een sober en terughoudend wetgevingsbeleid en aan de Aanwijzingen voor de terughoudendheid met regelgeving». Haar advies, uitgebracht op 21 december 1990, is als bijlage bij deze memorie gevoegd. Uit deze memorie blijkt op welke wijze met het advies rekening is gehouden.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1

In deze bepaling worden enkele begrippen gedefinieerd die in deze wet veelvuldig worden gebezigd In het algemeen gedeelte van deze memorie is reeds aangegeven wat de plaats is van de raad voor rechtsbijstand, het bureau rechtsbijstandvoorziening en de stichtingen rechtsbijstand. Wij hebben aan de term rechtsbijstand de voorkeur gegeven boven de term rechtshulp, aangezien de eerstgenoemde term direct aansluit bij de in artikel 18, tweede lid, van de Grondwet gebezigde terminologie. De begripsomschrijving van rechtsbijstand geeft aan dat het bij deze wet gaat om bijstand van juridische aard aan een individuele rechtzoekende. Met deze laatste wordt gedoeld op degene die zelf over onvoldoende financiële middelen beschikt om te voorzien in rechtsbijstand. Het door de raad voor rechtsbijstand jaarlijks op te stellen jaarplan vervult een belangrijke functie in de opzet van deze wet: decentralisatie van de organisatie van de verlening van rechtsbijstand. Met het oog op de veelvuldige verwijzing naar dit plan is de term in dit artikel gedefinieerd. Om dezelfde reden zijn ook de begrippen rechtsbijstandverlener en toevoeging, dat wil zeggen het toevoegen door het bureau rechtsbijstandvoorziening van een advocaat aan een rechtzoekende, gedefinieerd.

Artikel 2-7

De raad heeft rechtspersoonlijkheid uit hoofde van de wet. In de raad hebben negen leden zitting. Allen, met inbegrip van de voorzitter, worden benoemd door de minister van Justitie. De raad zal een breed geschakeerde samenstelling moeten hebben. Vanwege de relevante aspecten van het besturen van de raad is bepaald dat de leden over deskundigheid of ervaring op juridisch, financieel, bestuurlijk of maatschappelijk terrein moeten beschikken. Voorts moeten er enkele rechtsbijstandverleners kunnen worden benoemd. De bepalingen van deze afdeling die betrekking hebben op de benoembaarheid en het ontslag behoeven geen bijzondere toelichting. Zij mogen voor zichzelf spreken. Anders dan in het eerder gepubliceerde concept is nu een bepaling opgenomen dat alle leden van de raad een tegemoetkoming voor hun werkzaamheden zullen ontvangen. Daarmee komen wij tegemoet aan een opmerking van de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten. De directeur van het bureau rechtsbijstandvoorziening en een vertegenwoordiger van de

door de raad gefinancierde stichtingen wonen als adviserend lid de vergaderingen van de raad bij.

Artikel 8-10

Op de taak van de raad met betrekking tot de verlening van rechtsbijstand op regionaal niveau en het toezicht op de uitvoering van de rechtsbijstandverlening is in het algemeen gedeelte van deze memorie reeds voldoende ingegaan. Ook de betekenis en de inhoud van het jaarplan kwamen eerder in deze memorie ter sprake. Uit de inhoud van het jaarplan blijkt op welke wijze de raad zich de uitvoering van zijn taak met betrekking tot de rechtsbijstandverlening voorstelt. Ter illustratie van het belang van dit jaarplan volgt hieronder een opsomming van hetgeen op grond van verschillende bepalingen van deze wet in het plan dient te worden opgenomen: -de samenstelling en de werkwijze van de door de raad ingestelde commissies voor de uitvoering of voorbereiding van bepaalde werkzaamheden (artikel 9); -de inrichting, werkwijze en personeelsformatie van het bureau (artikel 12, vierde lid) en van de stichting (artikel 21, derde lid); -regels inzake het aangaan van een overeenkomst tot het verlenen van rechtsbijstand op bepaalde rechtsterreinen met personen die niet zijn advocaat of medewerker van een stichting (artikel 14, tweede lid); -de voorwaarden waaraan een ingeschreven advocaat moet voldoen (artikel 16, tweede lid); -de begroting van de raad voor rechtsbijstand (artikel 43, tweede lid). Voorts zal het door de stichtingen op te stellen werkplan deel uitmaken van het jaarplan van de raad (artikel 24, eerste lid).

Met het oog op een praktische werkwijze van de raad is in artikel 9 bepaald dat de raad commissies kan instellen voor de uitvoering of voorbereiding van bepaalde werkzaamheden. Van deze commissies kunnen ook anderen dan (het beperkte aantal) leden van de raad deel uitmaken. Als sluitstuk van de cyclus die begint met het ter goedkeuring indienen van een jaarplan, dient de raad jaarlijks verslag uit te brengen over het voorgaande jaar. De financiële verantwoording (artikel 43, derde lid) maakt hier deel van uit. Het verslag is openbaar. Met deze bepaling wordt uiteraard niet uitgesloten dat de raad een verkorte versie als extern jaarverslag publiceert. De in artikel 10 voorgeschreven verslaglegging kan er ook toe bijdragen dat tijdig knelpunten bij de verlening van rechtsbijstand worden gesignaleerd die kunnen leiden tot een aanpassing van de geldende regelgeving of tot wijzigingen in de organisatie van de rechtsbijstandverlening. In artikel 10, vierde lid, is voorzien in de bevoegdheid van de minister van Justitie om, indien gewenst, aan de raad om nadere inlichtingen te verzoeken. Deze inlichtingen zullen, met het oog op de vertrouwelijkheid van de relatie tussen rechtzoekende en degene die rechtsbijstand verleent, niet tot individuele rechtzoekenden te herleiden mogen zijn.

Artikel 11-12

De hoofdtaak van het bureau rechtsbijstandvoorziening zal zijn het geheel van werkzaamheden rond de aanvraag en uitbetaling van toevoegingen. Het bureau kan nadere gegevens opvragen betreffende de draagkracht van de verzoeker, en daar steekproefsgewijs controle op uitvoeren (artikel 26, tweede en vierde lid), het bureau toetst het belang en de gegrondheid van de zaak waarvoor een toevoeging wordt aangevraagd (artikel 25), en het draagt zorg voor de controle op en uitbetaling van declaraties (artikel 38). De controlerende taak van het bureau, apart

vermeld in artikel 11 onder d., kan ertoe leiden dat het bureau de raad of de inspectie verzoekt een nader onderzoek in te stellen, eventueel met inschakeling van de raad van discipline (artikel 54). Voorts fungeert het bureau als het beleidsvoorbereidende en uitvoerende orgaan van de raad en verricht het de nodige organisatorische taken (artikel 11, onder a. en e.). De leiding van het bureau berust bij een door de raad te benoemen directeur, die als adviserend lid de vergaderingen van de raad bijwoont (artikel 7). Uit een oogpunt van continuïteit is bepaald dat het personeel van de bureaus, evenals dat van de huidige bureaus voor rechtshulp, een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht zal hebben (artikel 12, derde lid). In verband met de noodzakelijke automatisering en ter bevordering van een doelmatige werkwijze van de inspectie dienen de bureaus in de vijf ressorten op dezelfde wijze georganiseerd te zijn. Daarom is aan de minister van Justitie de bevoegdheid toegekend, nadere regels te stellen omtrent de inrichting en werkwijze van het bureau (artikel 12, vijfde lid.)

Artikel 13

In dit artikel is de begrenzing van de voorziening van gefinancierde rechtsbijstand vastgelegd. De werking van de wet strekt niet verder dan in de Nederlandse rechtssfeer liggende rechtsbelangen. Er kunnen zich gevallen voordoen waarin betwijfeld kan worden of aan dit criterium voldaan is. Als het bureau tot een negatieve beslissing komt, is het altijd mogelijk het oordeel van de rechter daarover in te roepen. In dit verband is het ook van belang te wijzen op de instelling van de Commissie-Swart, die is belast met een onderzoek naar de vraag of in het licht van de toenemende internationale strafrechtelijke samenwerking bepalingen in het Wetboek van Strafvordering wijziging of aanvulling behoeven, in het bijzonder met het oog op de rechten van de verdachte en andere belanghebbenden. Wat de personele werkingssfeer van de wet betreft, zijn de inkomensgrenzen van het hieronder toe te lichten artikel 36 bepalend. Deze grenzen zullen in de praktijk vooral gehanteerd worden bij de beslissing op een verzoek om toevoeging. Bij cliënten die zich op een spreekuur vervoegen kan moeilijk eerst een onderzoek naar inkomen en vermogen worden ingesteld. Uit het eerste lid vloeit voort dat zowel natuurlijke personen als rechtspersonen op grond van deze wet aanspraak hebben op van overheidswege gefinancierde rechtsbijstand. Een beperking van de onderhavige voorziening tot natuurlijke personen hebben wij overwogen, maar bij nadere overweging afgewezen. Het zal, zo menen wij, een uitzondering blijven dat een rechtspersoon aanspraak kan hebben op van overheidswege gefinancierde rechtsbijstand. Wij kunnen ons evenwel omstandigheden voorstellen dat aan een zelfstandige die zijn beroep of bedrijf in de vorm van een rechtspersoon uitoefent -en waar het financiële resultaat van de rechtspersoon samenvalt met het inkomen van de zelfstandige -een toevoeging wordt verstrekt, bijvoorbeeld als het voortbestaan van de rechtspersoon in het geding is. Er valt naar onze mening niet aan te ontkomen dat in de praktijk van geval tot geval een beoordeling wordt gemaakt. Aan een extern bureau is verzocht advies uit te brengen over de vraag hoe de draagkracht van een rechtspersoon gemeten dient te worden.

In het tweede lid is een begrenzing aangebracht die gelegen is in het belang van de door de rechtzoekende aanhangig gemaakte zaak. Door te bepalen dat er een redelijke verhouding moet zijn tussen de aan de rechtsbijstandverlening verbonden kosten en het belang van de zaak.

wordt aangegeven dat alleen voor reële rechtsbelangen rechtsbijstand van overheidswege zal worden verleend. De beoordeling daarvan is thans geheel overgelaten aan de bureaus, die daarvoor een leidraad hebben opgesteld. In het wetsvoorstel is nu bepaald dat voor het hele land geldende criteria bij algemene maatregel van bestuur gegeven zullen worden. Het gaat hierbij om een gedetailleerde en specifieke regeling die zich meer leent voor vaststelling bij een algemene maatregel van bestuur dan bij formele wet. Wat betreft het eerste criterium (het verzoek is kennelijk van elke grond ontbloot) dient gedacht te worden aan juridisch formele gronden als het verstreken zijn van wettelijk vastgestelde termijnen, zoals beroeps-en verjaringstermijnen. Ook een verzoek om rechtsbijstand voor een kansloze procedure of een kansloos verweer alleen om uitstel van betaling of uitstel van executie van een straf of van een administratiefrechtelijke beschikking te verkrijgen, dient in onze ogen niet gehonoreerd te worden. Wie met het oog daarop procedeert, doet een beroep op de rechter dat niets te maken heeft met rechtsbescherming. Rechtsbijstand heeft in een dergelijk geval een buitensporige uitgave tot gevolg waarvoor de openbare middelen niet bedoeld zijn. Het belang van de zaak kan materieel en/of immateneel van aard zijn. Het zal niet eenvoudig zijn voor immateriële belangen algemeen geldende criteria te geven. Indien het om financiële belangen gaat, ligt het voor de hand dat geen rechtsbijstand wordt verleend indien het in geld uitgedrukte belang te gering is. Hierbij kan een absolute grens worden vastgesteld, maar kunnen tevens inkomensafhankelijke grenzen worden bepaald. Onderscheid moet voorts gemaakt worden tussen de gevallen waarbij het gaat om eenmalige verplichtingen en gevallen waarbij het handelt om duurverplichtingen. Nadere criteria zullen niet alleen vastgesteld worden voor de verlening van rechtsbijstand in civiele zaken maar ook voor die in strafzaken.

Artikel 14

Op de inhoud van dit artikel is al ingegaan in het algemene deel van deze memorie. De in onderdeel c. van het eerste lid genoemde notarissen, deurwaarders en anderen zullen slechts in beperkte mate gefinancierde rechtsbijstand verlenen. Daarom worden zij elders in deze memorie niet telkens genoemd, maar wordt doorgaans volstaan met de vermelding van de belangrijkste groepen rechtsbijstandverleners: de ingeschreven advocaten en de medewerkers van de stichtingen.

AiHkal 15-18

Het inschrijven van advocaten zal een van de taken zijn die, onder verantwoordelijkheid van de raad, door het bureau rechtsbijstandvoorziening uitgevoerd moeten worden. Elke advocaat die aan de door de raad gestelde voorwaarden voldoet kan zich doen inschrijven. In paragraaf 6 van deze memorie is nader ingegaan op de inschrijvingsvoorwaarden. Als een ingeschreven advocaat niet aan die voorwaarden voldoet kan de raad de inschrijving doorhalen (artikel 18, tweede lid, onder a.). Omdat denkbaar is dat rekening gehouden wordt met de mate waarin niet aan de voorwaarden is voldaan, of dat een advocaat een termijn gegund wordt om alsnog aan de voorwaarden te voldoen, is deze bepaling geformuleerd als een discretionaire bevoegdheid van de raad. Eenzelfde bevoegdheid geldt voor de gevallen, bedoeld in het tweede lid onder b.: de inschrijving kan doorgehaald worden indien naar het oordeel van de raad genoegzaam is gebleken dat de rechtsbijstandverlening door de advocaat niet voldoet aan redelijkerwijs te stellen eisen van doelma-

tigheid. Hierbij is gedacht aan gevallen als het bij herhaling aanvragen van nodeloze toevoegingen, het in verhouding tot anderen veefvuldig procederen in plaats van de zaak met advies afdoen, of het in vergelijking tot anderen besteden van onevenredig veel tijd aan zaken. Uiteraard dient hierbij rekening gehouden te worden met de aard van de praktijk van de betreffende advocaat; mede daarom is ook hier een discretionaire bevoegdheid toegekend. In bijzondere gevaïlen moet het mogelijk zijn dat ook door niet-ingeschreven advocaten gefinancierde rechtsbijstand wordt verleend. Daarop ziet artikel 17. De bepaling maakt onder meer duidelijk dat het beginsel van vrijeadvocatenkeuze prevaleert boven de eis van inschrijving. In een enkel geval zal de bijstand van de op deze wijze gekozen raadsman voor de rechtzoekende financieel minder aantrekkelijk zijn dan de van overheidswege verstrekte rechtsbijstand. Dit zal zich voordoen wanneer de rechtzoekende behoefte heeft aan rechtsbijstand van eenvoudige aard en met het oog daarop toepassing vraagt van dit artikel. Indien het om dergelijke rechtsbijstand gaat, maar er niettemin voldoende belang is om een toevoeging te rechtvaardigen, zal de rechtzoekende een eigen bijdrage moeten voldoen. Wij achten deze consequentie in het systeem van het wetsvoorstel onvermijdelijk. Uit de formulering blijkt dat het om uitzonderingsgevallen moet gaan: het beroep op de vrije advocatenkeus mag niet de uitweg worden voor de advocaat die voor inschrijving niet in aanmerking komt.

Artikel 19-24

In deze bepalingen wordt geregeld hoe de verhouding tussen de raad en de door hem gefinancierde stichtingen rechtsbijstand is. De raad: -keurt de statuten van de stichting goed; -is vertegenwoordigd in het bestuur; -keurt de benoeming van een directeur en diens plaatsvervanger goed; -regelt in het jaarplan de inrichting, werkwijze en personeelsformatie van de stichting; -stelt een klachtenregeling vast; -keurt het werkplan van de stichting goed. Uit artikel 43, tweede lid, blijkt dat de begroting van de stichting onderdeel uitmaakt van de begroting van de raad. In deze begroting zal ook een post opgenomen moeten worden voor de vergoeding van ingeschreven advocaten met wie een spreekuurovereenkomst is aangegaan (artikel 21, vierde lid).

Dat de juridische personeelsformatie van de stichting aan een maximum gebonden is (artikel 22) is in het algemene deel van deze memorie al toegelicht. De stichtingen zijn de voortzetting van de huidige bureaus voor rechtshulp, voor zover het hun rechtsbijstandverlenende taak betreft. Alle overige taken van de huidige bureaus worden overgedragen aan het bureau rechtsbijstandvoorziening. Anders dan de medewerkers van het bureau rechtsbijstandvoorziening zullen de medewerkers van de stichtingen een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht hebben. De klachtenregeling die door artikel 23, tweede lid, vereist wordt is de pendant van het voor advocaten geldende tuchtrecht. Deze regeling zal kunnen aansluiten bij de bestaande, en naar onze indruk goed functionerende, klachtenregeling van de bureaus. Overigens merken wij op dat het voornemen bestaat om de raden voor rechtsbijstand bij de inwerkingtreding van de wet aan te wijzen als administratief orgaan in de zin van de Wet openbaarheid van bestuur (Stb. 1978, 581)

en van de Wet nationale ombudsman (Stb. 1987, 591). De sanctie op de gegrondverklaring van een klacht is van interne, administratieve aard: de raad kan in een dergelijk geval bepalen dat de betrokken rechtsbijstandverlener wordt uitgesloten van de verdere verlening van een door de raad te bepalen vorm van rechtsbijstand. Ter wille van de uniformiteit bepaalt het derde lid dat de klachtenregeling eerst van kracht wordt nadat deze door de minister van Justitie is goedgekeurd. De eis dat in het werkplan van de stichting aandacht besteed moet worden aan de toegankelijkheid van de voorziening sluit aan bij de huidige eis dat de bureaus voor rechtshulp een reglement van openstelling bij de minister indienen.

Artikel 25-29

Deze bepalingen hebben betrekking op de beslissing tot afgifte of weigering van een toevoeging. In het eerste lid van artikel 25 is onder woorden gebracht dat in de toekomst niet alleen advocaten, maar ook juridische medewerkers van de bureaus voor rechtsbijstand voor verdergaande rechtsbijstand een toevoeging zullen moeten aanvragen. Het tweede en derde lid van artikel 25 zijn bedoeld om het bureau het materiaal te verschaffen op grond waarvan het een gefundeerde beslissing over een toevoegingsaanvraag kan nemen. De aanvraag dient op een standaardformulier ingediend te worden, waarvan de minister het model vaststelt. Hiervoor was ook door de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten gepleit. Zowel de aard van het rechtsprobleern als de door de rechtsbijstandverlener te verrichten handelingen zullen bij de aanvraag vermeld moeten worden. Het bureau toetst vervolgens het belang en de gegrondheid van de zaak, mede aan de hand van de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde criteria (artikel 13, tweede lid). Als de zaak eenvoudig, dit wil zeggen via de spreekuurvoorziening, afgedaan kan worden, kan het bureau de toevoeging weigeren. Deze weigeringsgrond, die ook nu in de praktijk veelvuldig gehanteerd wordt, is thans in de wettekst (artikel 25, vierde lid) opgenomen. Het streven naar een zo doelmatig mogelijke afdoening van de vraag naar rechtsbijstand wordt hiermee tot uitdrukking gebracht. Het vijfde lid, dat naar zijn strekking overeenkomt met artikel 15, tweede lid, van de WROM, bepaalt dat als een rechtsbijstandverlener een toevoeging wil weigeren, hij daarvoor de instemming van het bureau nodig heeft. Het bureau kan dan nagaan of een andere rechtsbijstandverlener voor de behandeling van de zaak beschikbaar is. De bepaling biedt een -in de praktijk zelden noodzakelijke -waarborg dat een rechtzoekende die naar het oordeel van het bureau voor een toevoeging in aanmerking komt, niet van rechtsbijstand verstoken zal blijven. Het zesde lid van artikel 25 geeft enkele regels voor de inrichting van het toevoegingsbewijs. Op de verklaring omtrent inkomen en vermogen, en de daarop uit te voeren controle, zijn wij in het algemene deel van deze memorie al ingegaan. Artikel 27 biedt een voorziening voor het geval de rechtzoekende niet in staat is voldoende bewijsstukken voor de vaststelling van zijn draagkracht over te leggen. Als er uitsluitend sprake is van een tijdsprobleem -het verzoek om toevoeging is spoedeisend en de bewijsstukken zijn niet tijdig voorhanden -zal dit artikel niet toegepast behoeven te worden. Voor dergelijke gevallen bestaat de regeling van de voorlopige toevoeging (artikel 31). In beginsel wordt de toevoegingsaanvraag schriftelijk afgehandeld door het bureau rechtsbijstandvoorziening. In gevallen waarin de aanvraag onvolledig of onduidelijk is, zal het bureau doorgaans om

nadere schriftelijke informatie verzoeken. De mogelijkheid is echter opengehouden, in artikel 28, dat het bureau de rechtzoekende in persoon hoort. Indien een tegenpartij van iemand die voor kosteloze rechtsbijstand in aanmerking wil komen van mening is dat de ander zijn draagkracht lager voorstelt dan in werkelijkheid het geval is, moet hij dat kenbaar kunnen maken. Daarop ziet de tweede volzin van artikel 28. In artikel 29 wordt verwezen naar de algemene mogelijkheid die de wet opent, tegen beslissingen van het bureau bezwaar te maken. Zo nodig kan de behandeling van dit bezwaar nog gevolgd worden door een beroep op de onafhankelijke rechter (artikelen 46 en 47).

Artikel 30 -32

Het huidige artikel 15a van de WROM is overgenomen in artikel 30. De rechter kan de toevoeging geheel of gedeeltelijk vernietigen. De rechter zal van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken als naar zijn oordeel het belang van de zaak geringer is dan het bureau kennelijk aannam bij de beslissing tot toevoeging, maar ook als uit de in het geding overgelegde stukken blijkt dat de draagkracht van de rechtzoekende groter is dan in de verklaring omtrent inkomen en vermogen was opgegeven. In het Vergoedingenbesluit zal een voorziening worden opgenomen om te vermijden dat een advocaat aan wie de reden van de vernietiging niet valt toe te rekenen, van een vergoeding verstoken blijft. Zoals hiervoor al is opgemerkt, beoogt artikel 31 een voorziening te geven voor het geval met een toevoegingsbeslissing niet lang kan worden gewacht gezien het spoedeisende karakter van de zaak, maar nog onvoldoende gegevens beschikbaar zijn. Doorgaans zal het bureau in dergelijke gevallen al wel over het belang van de zaak kunnen oordelen, maar nog niet over de draagkracht. Er kan dan een voorlopige toevoeging afgegeven worden. Als de definitieve beslissing -die zo snel mogelijk na de voorlopige genomen moet worden -inhoudt dat geen toevoeging verstrekt wordt, zal de rechtzoekende zelf voor de diensten van zijn advocaat moeten betalen. De werkingssfeer van de in de huidige WROM voorkomende bepaling inzake de voorwaardelijke toevoeging wordt uitgebreid. Op de eerste plaats zal ook een voorwaardelijke toevoeging worden afgegeven indien de kosten van rechtsbijstand verhaald kunnen worden op een derde (artikel 32, eerste lid). Dit naast de reeds bestaande mogelijk van een voorwaardelijke toevoeging als het verzoek om rechtsbijstand betrekking heeft op een aanmerkelijk financieel belang. Voorts is het onbevredigend dat in geval van echtscheiding een beroep wordt gedaan op financiering van overheidswege, als het gezamenlijke inkomen of vermogen van de scheidende echtelieden boven de draagkrachtgrenzen van deze wet uitgaat. In de praktijk komt het nu voor dat de echtscheiding in zo'n geval toch wordt geregeld op basis van een toevoeging, die dan wordt afgegeven ten behoeve van degene -veelal de vrouw -die ten tijde van de echtscheiding niet over inkomen of vermogen kan beschikken. Daarom is bepaald dat in geval van echtscheiding te allen tijde een voorwaardelijke toevoeging afgegeven dient te worden, tenzij aanstonds blijkt dat beide partijen voor een toevoeging in aanmerking komen (artikel 32, tweede lid). Aan de hand van de vastgestelde alimentatie en de boedelscheiding kan achteraf eenvoudig worden vastgesteld in hoeverre de gewezen echtelieden binnen de draagkrachtgrenzen van deze wet vallen.

Artikel 33-34

Artikel 33 bepaalt dat de toevoeging uitsluitend geldt voor het rechtsbelang waarvoor zij is afgegeven. In de op artikel 13, tweede lid, van het

wetsvoorstel gebaseerde algemene maatregel van bestuur zal aan het begrip rechtsbelang nader inhoud gegeven kunnen worden. Opdat bij de beoordeling van een toevoegingsverzoek voor een volgende instantie ook de initiële aanvraag betrokken kan worden, is bepaald dat hierover beslist dient te worden door hetzelfde bureau dat ook de eerdere toevoeging heeft afgegeven (artikel 34, eerste lid). Alleen advocaten die zijn ingeschreven op het tableau in het arrondissement Den Haag, zijn bevoegd in civiele cassatiezaken op te treden. Daarom dient een toevoeging voor een cassatiezaak te allen tijde te worden afgegeven door het bureau in het ressort 's-Gravenhage (artikel 34, tweede lid). Voor strafzaken geldt deze bepaling niet (artikel 44, eerste lid).

Artikel 35

Dit artikel regelt de wijziging, beëindiging en intrekking van een toevoeging. De onderdelen a. tot en met c. van het eerste lid zijn ontleend aan de Wet rechtsbijstand aan on-en minvermogenden en spreken voor zich. Als gedurende de verlening van rechtsbijstand de financiële draagkracht van de verzoeker aanzienlijk blijkt te zijn toegenomen, kan op die grond de toevoeging worden beëindigd of ingetrokken (eerste lid, onder d.). Deze bepaling, waarvan de ratio is dat de overheid geen middelen beschikbaar hoeft te blijven stellen als de rechtzoekende inmiddels voldoende draagkrachtig is, betekent een verruiming ten opzichte van het huidige artikel 21 van de WROM. Als het bureau tot wijziging, beëindiging of intrekking beslist, dient dit schriftelijk en gemotiveerd aan de verzoeker medegedeeld te worden (vierde lid). Ook tegen deze beslissing kan de verzoeker een bezwaarschrift indienen. Het vijfde lid van dit artikel correspondeert met het vijfde lid van artikel 25.

Artikel 36 en 37

De van overheidswege gefinancierde rechtsbijstand behoort niet te worden verleend aan degenen wier financiële draagkracht voldoende is. In dit wetsvoorstel is daarom een duidelijke norm opgenomen met betrekking tot de bepaling van iemands financiële draagkracht, te weten het netto maandinkomen. Met deze regeling wordt aangesloten bij de opzet van de WROM. In het eerste lid van artikel 36 wordt onderscheid gemaakt tussen alleenstaanden en hen die met een of meer anderen een gemeenschappelijke huishouding voeren. Van dit laatste is sprake bij het huwelijk, althans voor zover de echtgenoten niet duurzaam van elkaar gescheiden leven, bij zgn. eenoudergezinnen, waarbij een of meer minderjarige kinderen ten laste van de rechtzoekende komen, alsmede bij niet-huwelijkse samenlevingsvormen. In het laatste geval gaat het om een samenleving van niet gehuwde personen van verschillend of gelijk geslacht die duurzaam een gezamenlijke huishouding voeren, tenzij het betreft personen tussen wie bloedverwantschap in de eerste of tweede graad bestaat. Zoals in paragraaf 7 van deze memorie uiteen is gezet, en wij komen daarop hier terug in verband met een vraag van de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten, zijn de in de WROM opgenomen bedragen historisch gegroeid. In die zin kan er dus niet, zoals de commissie vraagt, een objectieve rechtvaardiging voor gegeven worden. Wel wijzen wij erop dat de bureaus van consultatie destijds bij de vaststelling van hun beleid mede het oog hebben gehad op in andere

regelingen voorkomende inkomensgrenzen, en dat dit ook onderwerp van discussie is geweest bij de incorporatie van de inkomensgrenzen in de WROM in 1981. Gezien het feit dat wie buiten het bereik van de WROM valt voor het inroepen van rechtsbijstand het commerciële advocatentarief moet betalen, achten wij een grens zoals, in navolging van de WROM, in dit wetsvoorstel opgenomen is zeker niet aan de hoge kant. Omgerekend komt deze grens neer op wat minder dan 1,5 maal het modale inkomen. Een belangrijke vraag die in het kader van dit wetsvoorstel onder ogen moet worden gezien en beantwoord, betreft de vraag of in artikel 36, eerste lid, niet uitdrukkelijk zou moeten worden vastgelegd dat bij de vaststelling van de financiële draagkracht van het individu zou moeten worden uitgegaan, in plaats van, zoals thans ook in de WROM is bepaald, van de financiële draagkracht van de partner. Dit teneinde een mogelijke onverenigbaarheid van de regeling met het in de Grondwet en in verschillende internationale regelingen vastgelegde verbod van discriminatie tussen mannen en vrouwen te voorkomen. In mei 1989 bracht de Commissie draagkrachtvaststelling gefinancierde rechtshulp (commissie Gisolf) haar rapport uit, waarin werd geadviseerd een meer geïndividualiseerde draagkrachtvaststelling in te voeren. Het advies kwam kort gezegd erop neer dat in het algemeen slechts rekening zou moeten worden gehouden met de financiële draagkracht van de persoon die aanspraak heeft op een vordering, dan wel op wie een rechtsplicht rust. Bij rechtsverhoudingen waarbij de partner rechtens geen rol speelt, is er volgens de commissie geen reden om rekening te houden met het inkomen van die partner. In 1990 verscheen het rapport «Discriminatie in de rechtshulp? Financiële afhankelijkheid als mogeiijke drempel». In dit rapport is het resultaat neergelegd van het onderzoek, verricht door het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) en het Wetenschappelijk Onder-zoeks-en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van Justitie, naar de vraag of de huidige regeling van de bepaling van de financiële draagkracht in de praktijk indirect discriminerend werkt ten aanzien van vrouwen bij de toegang tot de rechtsbijstandverlening. Uit het genoemde onderzoek blijkt dat op grond van het onderzoeksmateriaal de veronderstelde indirecte discriminatie niet duidelijk kan worden aangetoond. De slotconclusie van het rapport is dat op grond van de getrokken conclusies en aanbevelingen (blz. 46 en 47 van het rapport; hier niet integraal weergegeven) individualisering van de methode van draagkrachtvaststelling niet lijkt aan te bevelen: een dergelijke maatregel -aldus het rapport -kan in ieder geval niet zonder meer worden verdedigd met een beroep op het bestaan van indirecte discriminatie. Voor het antwoord op de onderhavige vraag of het hanteren van de zogenaamde partnertoets een ontoelaatbare vorm van onderscheid oplevert, dient te worden nagegaan wat de werking en de betekenis zijn van het gelijkheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Deze bepaling verbiedt iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen en, omgekeerd, iedere gelijke behandeling van ongelijke gevallen. Daar gevallen in de praktijk nooit geheel gelijk zijn, gaat het er om of a. gezien vanuit de regeling de gevallen in een relevant aspect als gelijk dienen te worden beschouwd (of niet), en b. zo ja, of een objectieve en redelijke grond aanwezig is voor een ongelijke behandeling tussen de gevallen. De wetgever heeft een zekere beoordelingsvrijheid met betrekking tot de vraag of gevallen voor de toepassing van het gelijkheidsbeginsel als gelijk moeten worden beschouwd en of, in het bevestigende geval, er een objectieve en redelijke grond aanwezig is om die gevallen in verschillende zin te regelen.

In concreto is de kernvraag of het handhaven van de partnertoets meebrengt dat niet alleen vrouwen vaker een beroep moeten doen op het inkomen van hun partner, maar tevens dat zij ten gevolge daarvan verstoken blijven van rechtsbijstand of om die reden afzien van rechtsbijstand. De eerste vraag is of financieel afhankelijke vrouwen onevenredig meer dan mannen in een vergelijkbare positie een nadelig effect ondervinden ten gevolge van de partnertoets. Wij zijn geneigd die vraag ontkennend te beantwoorden op grond van de volgende overwegingen. In de eerste plaats is de regelgeving sekseneutraal. Zowel de in financieel opzicht afhankelijke man als vrouw ondervinden hetzelfde (nadelige) effect. Daarnaast wezen wij hiervoor reeds op de uitkomsten van het onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau en het WODC «Discriminatie in de rechtshulp?». Een van die uitkomsten luidde dat op grond van het onderzoeksmateriaal de veronderstelde indirecte discriminatie niet duidelijk kan worden aangetoond. Wij willen hier verder wijzen op de omstandigheid dat in casu de ongelijke behandeling een wel zeer indirect effect is van de regeling. Het verstoken blijven van rechtsbijstand is geen direct gevolg van de regeling, maar uitsluitend een indirect gevolg, namelijk als de partner een blokkade blijkt te vormen. Indien al zou moeten worden aangenomen, dat zich in casu ongelijke behandeling voordoet, rijst de vraag of er een objectieve en redelijke grond is voor de ongelijke behandeling tussen die gevallen. Van belang is hier het doel van de wet: kort gezegd, het verlenen van rechtsbijstand aan degenen die daarvoor zelf niet voldoende financiële draagkracht hebben. Deze doelstelling mag legitiem heten. De Grondwet stipuleert in artikel 18, tweede lid, zelfs dat een regeling als neergelegd in deze wet tot stand moet worden gebracht. Aan die doelstelling is iedere gedachte aan discriminatie vreemd. De volgende vraag is of het middel, waarmee de bovenbedoelde doelstelling wordt nagestreefd, namelijk de partnertoets, in een redelijke verhouding staat tot die doelstelling. De partnertoets wordt gehanteerd omdat samenwonenden (al dan niet gehuwd) geacht mogen worden een economische leefeenheid te vormen, waarbinnen inkomsten en uitgaven in beginsel gedeeld moeten worden. Op grond van bovenstaande overwegingen menen wij dat het hanteren van de partnertoets geacht kan worden in evenredige verhouding te staan tot de doelstelling van deze wet. De vraag of de onderhavige regeling in strijd is met het gelijkheidsbeginsel beantwoorden wij ontkennend. Anders dan thans het geval is, hebben wij in dit wetsvoorstel de partnertoets in de wet neergelegd (artikel 36, derde lid). Daarin wordt bepaald dat het inkomen en het vermogen van de echtgenoot of echtgenote, met wie de rechtzoekende niet duurzaam gescheiden leeft, alsmede van de partner, van verschillend of gelijk geslacht, met wie duurzaam een gezamenlijke huishouding wordt gevoerd, mede in aanmerking worden genomen. Personen met wie een bloedverwantschap in de eerste of tweede graad bestaat blijven voor de vaststelling van het inkomen of vermogen buiten beschouwing.

Op de wijzigingen in de inkomensgrenzen en eigen bijdragen is in het algemeen deel van deze memorie al ingegaan. Zij behoeven hier geen nadere toelichting. De indexeringsbepaling is anders geredigeerd dan in de huidige WROM. Teneinde te vermijden dat degenen die voor een bijstandsuitkering in aanmerking komen na verloop van tijd meer dan de laagste eigen bijdrage zouden moeten betalen, is de indexering nu gekoppeld aan de wijziging van het normbedrag van de Algemene Bijstandswet.

Zoals in paragraaf 4 van deze memorie reeds is gesteld, vormen de eigen bijdragen -naast effectieve controle -een belangrijk instrument voor de beheersing van de kosten van rechtsbijstand. De ontwikkeling van de uitgaven kan zodanig zijn dat op korte termijn een verhoging van de bijdragen noodzakelijk is. Daarom is in de laatste volzin van het vierde lid van artikel 37 de mogelijkheid voorzien van een verhoging bij algemene maatregei van bestuur Ter vergelijking volgt hieronder een tabel waarin de huidige inkomensgrenzen en eigen bijdragen in de WROM worden vergeleken met die van het wetsvoorstel.

Vergelijkende tabel inkomensgrenzen gehuwden/samenwonenden Inkomensgrenzen WROM vanaf 1-1-92

Inkomensgrenzen wetsvoorstel

Netto inkomen tot

Eigen bijdrage

Netto mkomen tot

Eigen bijdrage

1700

25/50

1715

60 1 900

100 1 975

2000

150 2100

220 2 200

290 2300

120

2300

380 2 400

460 2475

180

2500

550 2625

335

2600

660 2 700

760 2750

460

2800

850 2900

620

2900

950

Vergelijkende tabel inkomensgrenzen alleenstaanden Inkomensgrenzen WROM vanaf 1-1-92

Inkomensgrenzen wetsvoorstel

Netto inkomen tot

eigen bijdrage

netto inkomen tot

eigen bijdrage

1525

1800

2125

2300 2450

2575 2725

25/50

120

18033 5

460620

1 200 1 330 1400 1 470 1 540 1 610 1 680 1 750 1 820 1 890 1 960 2030

60 100 150 22029 0 380 460 550 660 760 850 950

Artikel 38

Dit artikel verschaft de basis voor de regeling van de aan toegevoegde rechtsbijstandverleners toekomende vergoedingen. De tekst van het eerste lid laat de ruimte, de vergoedingen gedifferentieerd toe te kennen. Daarbij is niet in de eerste plaats gedacht aan een differentiatie tussen de verschillende categorieën rechtsbijstandverleners, maar juist aan onderscheid binnen een categorie. Wij kunnen ons voorstellen dat de voorgenomen verhoging van de vergoedingen voor advocaten in meerdere mate toekomt aan meer ervaren advocaten, of aan advocaten die zich in het bijzonder op de van overheidswege gefinancierde rechtsbijstand toeleggen, dan aan anderen. Bij algemene maatregel van bestuur kan hieraan uitwerking worden gegeven. In het kader van verbetering van de controle op alle onderdelen van het systeem van gefinancierde rechtsbijstand is in het derde lid ook voor de declaratie bepaald dat deze dient te geschieden op een formulier

waarvan het model door de Minister van Justitie wordt vastgesteld. De beslissing van het bureau tot vaststelling van de vergoeding is onderworpen aan bezwaar en beroep. Hierdoor zal de aparte beroepsregeling die in de huidige vergoedingenbesluiten nog voorkomt in de toekomst overbodig zijn. In het vierde lid wordt een wettelijke basis verschaft aan de reeds sinds een aantal jaren bestaande algemene voorschotregeling voor toegevoegde advocaten. Thans is deelname aan deze voorschotregeling facultatief; om redenen van administratieve doelmatigheid is in het wetsvoorstel bepaald dat aan alle ingeschreven advocaten een voorschot zal worden toegekend. Het vijfde lid brengt tot uitdrukking dat als door medewerkers van een stichting rechtsbijstand op basis van een toevoeging werkzaamheden worden verricht, de vergoeding daarvoor niet aan hen persoonlijk maar aan de stichting verschuldigd is. Of, en zo ja, in welke mate deze toevoegingsvergoedingen ook daadwerkelijk aan de stichtingen ten goede zullen komen, zal in een financieringsregeling worden uitgewerkt.

Artikel 39

Dit artikel sluit geheel aan bij de huidige regeling. De rechtzoekende is de eigen bijdrage verschuldigd aan de rechtsbijstandverlener. Op diens vergoeding wordt de eigen bijdrage in mindering gebracht (artikel 38, tweede lid). Als de rechtzoekende zijn verplichting niet tijdig nakomt, levert dat een grond op voor intrekking van de toevoeging (artikel 35, eerste lid, onder c.). De eigen bijdrage loopt op tot f 950. In veel gevallen echter bedraagt de vergoeding voor de toegevoegde rechtsbijstandverlener minder. De rechtzoekende hoeft dan, hoewel op het toevoegingsbewijs het bedrag van f 950 vermeld staat, niet meer te betalen dan het bedrag van de vergoeding. Voor de laagste eigenbijdragecategorieën heeft deze bepaling geen effect; voor de hogere eigen bijdragen zal veelal gelden dat de feitelijke betalingsverplichting geringer is dan de opgelegde bijdrage. Het vijfde lid van dit artikel is de pendant van het vijfde lid van artikel 38.

Artikel 40 -42

Aan de verlening van rechtsbijstand zijn meer kosten verbonden dan alleen de vergoeding voor de toegevoegde rechtsbijstandverlener. In het Vergoedingenbesluit zal hiervoor een voorziening worden getroffen (artikel 40). Het ligt niet in de bedoeling af te wijken van de thans reeds hiervoor bestaande regeling. Artikel 41 brengt tot uitdrukking dat de kosten van de verrichtingen van deurwaarders, die met het verlenen van rechtsbijstand gepaard kunnen gaan, voor rekening van de Staat komen. Krachtens de huidige wet kunnen bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over onder meer de gegevens die de advocaat aan het bureau dient te verstrekken inzake de wijze waarop de zaak is beemdigd. In verband met de door ons beoogde verbetering van de controlemogelijkheden is nu voor een wat ruimere omschrijving gekozen: gegevens inzake de wijze waarop de zaak is behandeld (artikel 42, tweede lid, onder c).

Artikel 43

De begroting bevat de financiële vertaling van de voorstellen die de raad in het jaarplan doet, en van de onderdelen die uit het budget van de raad betaald worden. Dat zijn de baten en lasten van de raad zelf, van

het bureau, van de stichtingen, en van de rechtsbijstand op basis van een toevoeging. De jaarrekeningen van de raden en bureaus dienen door een accountant te worden goedgekeurd.

Artikel 44 en 45

De rechtsbijstand in strafzaken en civiele zaken is thans nog gescheiden geregeld. De vigerende regeling van de strafrechtelijke rechtsbijstand is zeer summier; de daarop gegroeide praktijk is goeddeels conform aan die in civiele zaken. Het belangrijkste verschil is dat in strafzaken geen eigen bijdrage wordt opgelegd. In deze wet kan dan ook volstaan worden met het uitzonderen van enkele bepalingen; voor het overige is het gehele regime van de wet ook in strafzaken van toepassing. Dat betekent dat nu ook voor strafzaken de in artikel 36 opgenomen inkomensgrenzen worden gesteld (hetgeen aansluit bij de door bijna alle bureaus gehanteerde praktijk) en dat strafzaken onderdeel uitmaken van het aantal zaken waarvoor een ingeschreven advocaat kan worden toegevoegd. De in het eerste lid van artikel 44 genoemde uitzonderingen betreffen: -de voorwaardelijke toevoeging (artikel 32); -de cassatie in strafzaken (artikel 34, tweede lid); -de eigen bijdrage van de rechtzoekende (artikelen 37, 38, tweede lid en 39). De verwijzing in het derde lid van artikel 44 naar artikel 37 van het Wetboek van Strafvordering hoeft uiteraard niet te beletten dat op de spreekuren van de stichtingen eenvoudige adviezen in strafzaken gegeven worden, evenals dat thans het geval is. In de overgangsbepalingen worden de nodige wijzigingen aangebracht in de Advocatenwet en het Wetboek van Strafvordering.

Artikel 46 en 47

In het eerste lid van artikel 46 wordt aangegeven dat de bepalingen inzake bezwaar en beroep betrekking hebben op de hoofdstukken III tot en met VI van deze wet, dat wil zeggen op alle beslissingen van de raad of het bureau inzake: -het inschrijven van advocaten of het weigeren of doorhalen van een inschrijving; -het verstrekken of weigeren van een toevoeging; -het opleggen van een eigen bijdrage. Op hoofdstuk II zijn de genoemde bepalingen niet van toepassing, aangezien de inhoud daarvan betreft de werkwijze van raad en bureau, waartegen niet door individuele belanghebbenden opgekomen kan worden. De tekst van de bepalingen van hoofdstuk VII kan summier zijn, omdat op het beoogde tijdstip van inwerkingtreding van deze wet ook de Algemene wet bestuursrecht, die een uitputtende regeling geeft van het toepasselijke procesrecht, in werking zal treden. Tevens zal de thans voorgestelde regeling nader worden bezien in het licht van het komende wetsvoorstel voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie. Conform laatstgenoemde wet dient het instellen van beroep vooraf gegaan te worden door het maken van bezwaar. De raden zullen ten behoeve van deze procedure een bezwaarschriftencommissie moeten instellen (artikel 46, tweede lid). Aangezien de organisatie van de rechtsbijstandverlening in dit wetsvoorstel per ressort geschiedt, kan beroep worden ingesteld bij de president van het gerechtshof of een door deze aan te wijzen raadsheer.

Artikel 48-54 (Hoofdstuk VIII)

Nieuw is dit hoofdstuk over de inspectie voor de rechtsbijstandverlening. De minister van Justitie is in algemene zin verantwoordelijk voor de rechtsbijstandverlening, en de raden zijn dat voor de uitvoering ervan in hun ressort. Doel van de voorgestelde inspectie is te waarborgen dat de rechtsbijstandverlening zich in de goede richting ontwikkelt en dat een rechtmatige besteding van overheidsgelden verzekerd is. De inspectie zal moeten toezien op de kwaliteit van de rechtsbijstandverlening, op het voorzieningenniveau en niet in de laatste plaats op de wijze waarop de op de begroting voor de post rechtsbijstand uitgetrokken gelden worden besteed. De ambtenaren van de inspectie zullen voor een goede taakuitoefening over de nodige bevoegdheden moeten beschikken. Zo zullen zij toegang moeten hebben tot de kantoren van bureaus en van individuele advocaten die rechtsbijstand in de zin van deze wet hebben verleend. De algemene verantwoordelijkheid van de minister van Justitie en de raden voor de rechtsbijstandverlening mag echter niet zover strekken dat zij door tussenkomst van de inspecteurs kennis zouden kunnen nemen van bescheiden die op individuele rechtzoekenden betrekking hebben. De bevoegdheden van de inspectie bij het verkrijgen van toegang tot advocatenkantoren zijn, blijkens het navolgende, begrensd. Daartoe is bepaald, mede met het oog op de vertrouwelijkheid van de relatie tussen de rechtsbijstandverïener en de rechtzoekende, dat de bevindingen van ingesteld onderzoek worden overgelegd aan de minister van Justitie of de raad zonder dat deze tot individuele rechtzoekenden herleidbaar zijn. Artikel 50, tweede lid, ziet daarop. Bovendien is uitdrukkelijk gewag gemaakt van het verschoningsrecht dat advocaten en bureaumedewerkers toekomt (artikel 52, tweede lid). Hun plicht informatie over een bepaalde zaak te verstrekken hoeft zich derhalve niet uit te strekken tot vertrouwelijke informatie over de inhoud van de zaak. De inspecteurs zullen mogelijke knelpunten bij de rechtsbijstandverlening en oneigenlijke wijzen van uitvoering van deze wet ter kennis moeten brengen van de minister van Justitie of de raad, opdat maatregelen ter zake kunnen worden genomen. Aan de inspectie komt niet de bevoegdheid toe, inzage te nemen in de dossiers van de rechtsbijstandverleners. Indien de inspectie meent dat daar aanleiding toe bestaat, dient zij de zaak aanhangig te maken bij de deken of de raad van discipline (artikel 54). In aanvulling op de maatregelen die de raad krachtens de Advocatenwet kan nemen zijn in het wetsvoorstel twee maatregelen opgenomen die zijn toegesneden op de inschrijving van advocaten. Uit het bovenstaande moge blijken dat wij de inspectie mede zien als een instrument om de rechtsbijstandverlening op een kwalitatief hoogwaardig niveau te brengen en te houden. De in dit voorstel aan de inspectie toegekende bevoegdheden hebben daarop het oog, naast de taak die gericht is op een rechtmatige besteding van de op de begroting van het ministerie van Justitie uitgetrokken gelden. Dat laatste doel is, zeker voor de minister die coördinerend bewindsman is voor de fraudebestrijding, een belangrijke prioriteit.

Artikel 55

Dit artikel bevat de standaardgeheimhoudingsbepaling. Indien het wetsvoorstel tot aanpassing van een aantal wetten aan de eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht wet is geworden, kan dit artikel worden geschrapt.

Artikel 56

De in dit artikel voorgestelde wijzigingen van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering betreffen tekstuele aanpassingen.

Artikel 57

Daar waar in het Wetboek van Strafvordering wordt gesproken over raad van rechtsbijstand, dient deze term, gelet op de nieuwe organisatie van de verlening van rechtsbijstand, te worden vervangen door: bureau rechtsbijstandvoorziening. De wijziging van de aanhef van artikel 41, eerste lid, voorziet erin dat het bureau in kennis wordt gesteld van een ambtshalve toevoeging door de president van de rechtbank.

Artikel 58

Deze wijziging van de Wet op het Notarisambt sluit aan bij de huidige regeling.

Artikel 59, 60, 61, 64, 65

Ook voor degenen die in de toekomst zullen vallen onder het bereik van Wet op de rechtsbijstand, zal, conform de huidige regeling, een verlaagd griffierecht gelden. De voorgestelde wijzigingen in deze artikelen strekken daartoe. Wij merken overigens op dat de voorgestelde wijzigingen nader zullen worden bezien in het licht van het bepaalde in het komende wetsvoorstel voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie.

Artikel 62, 63, 66, 67, 68

Deze aanpassingen zijn van tekstuele aard.

Artikel 69

In dit artikel zijn enkele noodzakelijke overgangsbepalingen opgenomen. Op de beoogde datum van inwerkingtreding van deze wet zal er nog geen sprake zijn van het bestaan van de raden voor rechtsbijstand. Het is daarom nodig om een voorziening te treffen voor die gevallen waarin de wet aan de raad een bevoegdheid toekent. Bepaald is dat in de bedoelde gevallen de desbetreffende bevoegdheid voor de eerste maal wordt uitgeoefend door de minister van Justitie. Dit houdt uiteraard in dat deze uitoefening zal geschieden in nauwe samenspraak met degenen die in de toekomst bij de uitvoering van de wet zullen worden betrokken. De ons voor ogen staande projectmatige aanpak van de invoering van de nieuwe wet biedt ampele mogelijkheden voor betrokkenheid en inspraak bij de op grond van het onderhavige artikel -voor één keer -uit te oefenen ministeriële bevoegdheden.

Artikel 70

De datum van inwerkingtreding van deze wet sluit aan bij de datum waarop de Wet tijdelijke voorzieningen rechtsbijstand expireert. Deze overgangsbepaling strekt er verder toe deze wet niet terug te laten werken.

De Minister van Justitie, E. M. H. Hirsch Ballin De Staatssecretaris van Justitie, A. Kosto