Memorie van toelichting - Regelen voor de indiening en behandeling van en de beschikking op verzoekschriften om gratie (Gratiewet) - Hoofdinhoud
2, eerste lid, van de herziene Grondwet bepaalt dat gratie wordt verleend bij koninklijk besluit na advies van een bij de wet aangewezen gerecht en met inachtneming van bij of krachtens de wet te stellen voorschriften. Thans zijn de regels voor de behandeling van en de beschikking op verzoekschriften om gratie vervat in een algemene maatregel van Rijksbestuur, te weten de Gratieregeling 1976 (Stb. 378). Met het oog op de voorbereiding van de vervanging van de Gratieregeling 1976 door een wettelijke regeling bepaalt Additioneel Artikel XXVI van de Grondwet dat artikel 122, eerste lid, eerst na vijfjaren of op een bij of krachtens de wette bepalen eerder tijdstip in werking treedt, en dat tot dien het bepaalde in artikel 77, eerste en tweede lid, van de Grondwet naar de tekst van 1972 van kracht blijft. Dit betekent dat de door de herziene Grondwet verlangde wettelijke regeling uiterlijk op 17 februari 1988 haar beslag moet hebben gekregen. Met het thans voorliggende ontwerp van een Gratiewet wordt beoogd aan deze grondwettelijke voorschriften te voldoen. Artikel 122, eerste lid, van de herziene Grondwet biedt materieel in twee opzichten mogelijkheden tot verruiming van het gratierecht in vergelijking met artikel 77, eerste lid, van de Grondwet naar de tekst van 1972. Spreekt laatstgenoemde bepaling over «het recht van gratie van straffen door rechterlijk vonnis opgelegd», artikel 122, eerste lid,van de herziene Grondwet luidt «gratie wordt verleend ». Met deze formulering is in de eerste plaats beoogd gratie niet alleen mogelijk te laten zijn van straffen doch ook van maatregelen. In de tweede plaats sluit de gebruikte formulering de mogelijkheid in een bevoegdheid in het leven te roepen gratie te verlenen van tuchtstraffen en tuchtmaatregelen. Dat de grondwetgever deze verruimingen uitdrukkelijk op het oog heeft gehad blijkt uit de desbetreffende parlementaire stukken (zie Kamerstukken II 1979-1980,16162, nrs. 3-4, blz. 23 en 24). Nu de in artikel 122 van de herziene Grondwet gebezigde formulering ook niet spreekt van straffen «door rechterlijk vonnis opgelegd» is voorts iedere twijfel weggenomen over de vraag of bij koninklijk besluit gratie kan worden verleend van straffen die krachtens vonnis van een buitenlandse rechter zijn opgelegd, doch in Nederland worden ten uitvoer gelegd. De mogelijkheid daartoe zal in het Nederlandse recht, na inwerkingtreding van
de Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen (zie Kamerstukken 18129), zijn gegeven. Wij hebben ons diepgaand beraden over de vraag of, en zo ja in hoeverre, reeds nu aan de door de herziene Grondwet geopende mogelijkheden tot gratieverlening van strafrechtelijke maatregelen en tot gratieverlening van tuchtstraffen en tuchtmaatregelen gevolg dient te worden gegeven. Dat beraad heeft enerzijds tot de conclusie geleid dat deze gelegenheid wel dient te worden aangegrepen om te komen tot de voorziening in de mogelijkheid van gratieverlening voor bepaalde strafrechtelijke maatregelen. Daartoe behoeven niet alleen de bepalingen van de hier voorgestelde Gratiewet ten opzichte van die van de Gratieregeling 1976 aanpassing, doch is eveneens een wijziging vereist van de bepalingen van het Wetboek van Strafvordering, welke de voorschriften bevatten voor het indienen van verzoekschriften om gratie en de rechtsgevolgen daarvan regelen. Anderzijds zijn wij tot de slotsom gekomen dat de mogelijkheid zich te bedienen van het gratierecht in geval van tuchtrechtelijke straffen of maatregelen geen. althans nog geen uitwerking behoeft. Beide conclusies verdienen nadere toelichting. Straffen en maatregelen zijn doctrinair wei te onderscheiden. Maatregelen missen in beginsel het aan straffen eigen schuldvergeldend element. Zij zien vooral op de toekomst en beogen te strekken tot beveiliging van de maatschappij, tot genezing of behandeling, of tot verbetering en opvoeding van de wetsovertreder. Toch is, zeker in de praktijk, de grens tussen straffen en maatregelen niet scherp. Beide zijn te beschouwen als sancties, als reacties op strafbaar gestelde gedragingen. Ook straffen hebben maatschappij beveiligende en opvoedende oogmerken, ook maatregelen hebben soms «vergeldende» kenmerken (denk aan de ontneming van wederrechtelijk genoten voordeel). Er is, kortom, gelet op de vaagheid van het verschil in materiële zin tussen straffen (met inbegrip van bijkomende straffen) en maatregelen, geen goede reden om ten aanzien van de toepasselijkheid van het gratierecht een doctrinair onderscheid tussen beide sanctievormen te handhaven. Dit is in beginsel reeds door de Grondwetgever aanvaard. Strafrechtelijke maatregelen zijn in het Nederlands strafrecht voorzien in het Wetboek van Strafrecht, in de Wet op de economische delicten (WED) en in enkele bijzondere wetten. Het Wetboek van Strafrecht kent, naast de in Titel MA van het Eerste Boek voorziene maatregelen, maatregelen in Titel VIIIA, houdende bijzondere bepalingen voor jeugdige personen. In de Wet op de economische delicten bepaalt artikel 8 welke maatregelen in geval van veroordeling wegens een economisch delict kunnen worden opgelegd. Enkele bijzondere wetten kennen nog de mogelijkheid tot het opleggen van maatregelen, welke voor de invoering van de Wet vermogenssancties nog niet in het Wetboek van Strafrecht, doch wel in de WED waren voorzien. Deze voorzieningen in die bijzondere wetten kunnen thans vervallen. De bestaande strafrechtelijke maatregelen laten zich onderscheiden in maatregelen waarvan de administratie of de rechter de tenuitvoerlegging te allen tijde kan beëindigen en maatregelen ten aanzien waarvan een dergelijke bevoegdheid niet wettelijk gegeven is. Zo kan de plaatsing in een psychiatrisch ziekenhuis, ingevolge artikel 37 Sr. gelast, blijkens artikel 47 van het wetsvoorstel bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen, door de geneesheerdirecteur of de rechter op verzoek van de patiënt, of de in artikel 8 van dat wetsvoorstel bedoelde personen worden beëindigd. Artikel 38i Sr., waarvan de invoeging is voorzien in wetsontwerp 11932, geeft de Minister van Justitie de bevoegdheid een krachtens artikel 37a gelaste ter beschikkingstelling te beëindigen. Jeugdt.b.r. en plaatsing in een inrichting voor buitengewone behandeling, opgelegd krachtens artikel 77h Sr., kan blijkens de artikelen 77q, tweede lid, resp. 77r, tweede lid, Sr. te allen tijde van regeringswege worden opgeheven.
De maatregel van ondertoezichtstelling, opgelegd krachtens artikel 77h Sr. kan blijkens artikel 258, tweede lid, BW te allen tijde door de kinderrechter worden opgeheven. Gelet op deze wettelijke bevoegdheden lijkt het niet nodig voor deze strafrechtelijke maatregelen de mogelijkheid te openen beëindiging of verkorting van de tenuitvoerlegging door middel van het gratie-instrument te verkrijgen. De dan resterende maatregelen zijn: -de onttrekking aan het verkeer, voorzien in artikel 36 b Sr.; -de verplichting tot betaling aan de Staat van een geldbedrag ter ontneming van het geschatte voordeel, door middel van of uit het strafbare feit verkregen, voorzien in artikel 36e Sr. en in artikel 8, onder a, WED; -verbeurdverklaring, als maatregel opgelegd krachtens de bijzondere bepalingen voor jeugdige personen (zie artikel 77i, Sr.); -onderbewindstelling van de onderneming van de veroordeelde, voorzien in artikel 8, onder b, WED; -de verplichting tot verrichting van hetgeen wederrechtelijk is nagelaten, tenietdoening van hetgeen wederrechtelijk is verricht en verrichting van prestaties tot het goedmaken van een en ander, op kosten van de veroordeelde, voorzien in artikel 8, onder c, WED.
Wat de onttrekking aan het verkeer betreft -hoezeer ook bedoeld als ordemaatregel, doch in de praktijk in haar effect vaak niet te onderscheiden van de straf van verbeurdverklaring -lijkt het invoeren van een bevoegdheid tot gratieverlening op zijn plaats. Zo ook voor de maatregel van verbeurdverklaring uit het strafrecht voor jeugdigen. Weliswaar moet worden onderkend dat dikwijls, met name wanneer aan het verkeer onttrokken voorwerpen reeds zijn vernietigd, of wanneer hun ongecontroleerd bezit uit een oogpunt van een bescherming van het algemeen belang onverantwoord is, het niet mogelijk zal zijn deze maatregel door gratie ongedaan te maken -iets wat overigens ook bij de nu reeds gratieerbare bijkomende straf van verbeurdverklaring het geval kan zijn -, doch er zijn toch gevallen denkbaar waarin gratiëring zin heeft, bij voorbeeld wanneer voor een wegens illegaal bezit aan het verkeer onttrokken vuurwapen of zendinstallatie kort na de rechterlijke uitspraak alsnog een machtiging wordt verkregen. Geldt een en ander ook voor de ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel? Daaromtrent zij erop gewezen, dat ingevolge artikel 577b Sv. de rechter, die de in artikel 36e Sr. bedoelde maatregel heeft opgelegd, het daarmee gemoeide bedrag op verzoek van de veroordeelde kan verminderen of kwijtschelden. Deze bevoegdheid is mede ingevoerd, omdat, anders dan van geldboeten -ter zake waarvan geen rechterlijke matigingsbevoegdheid bestaat -van maatregelen geen gratie mogelijk was (Kamerstukken II, 1977-1978,15012, nrs. 1-3, blz. 57). Men kan zich afvragen of daarnaast nog behoefte bestaat aan het openen van de mogelijkheid tot gratieverlening van deze maatregel. Ingevolge het zesde lid van artikel 577b Sv. kan de veroordeelde een dergelijk verzoek niet meer tot de rechter richten nadat twee jaar zijn verstreken sedert de dag waarop het bedrag geheel is betaald of verhaald. Zouden nadien zich omstandigheden voordoen waaraan de veroordeelde meent aanspraak te kunnen ontlenen voor vermindering of kwijtschelding van de maatregel, dan kan alleen de opening van de mogelijkheid tot gratieverlening soelaas bieden. Resteert de vraag of de invoering van gratie van de in artikel 8, onder b en c van de WED bedoelde maatregelen zinvol kan zijn. Immers, ingevolge artikel 10, tweede lid, WED kan de rechter die de maatregel heeft opgelegd op verzoek van de veroordeelde bij latere beslissing in de reeds gegeven regeling wijziging brengen. Hier is, anders dan in artikel 577b Sv., geen termijn gesteld, waarbinnen de veroordeelde zijn verzoek moet doen. Wat de onderbewindstelling van een onderneming van de veroordeelde betreft, mag worden aangenomen dat de rechter analoog aan artikel 411 BW, de bewindvoering zal doen beëindigen zodra hij tot de conclusie is gekomen dat de veroordeelde weer voldoende orde op het bestuur van zijn goederen
heeft gesteld. Hier, evenals bij de in artikel 8, onder c, WED bedoelde maatregel, is niet in te zien welke betekenis aan het gratierecht, naast de ruime bevoegdheden van de veroordelende rechter, nog dient toe te komen. Het teniet doen van de verplichting tot schadevergoeding ter zake van prestaties die reeds zijn verricht, zou voorts een slag in de lucht zijn, omdat die prestaties niet onverschuldigd zijn verricht en dan ook niet op de gelaedeerde zijn te verhalen. Een en ander brengt ons tot de conclusie, dat de door de herziene Grondwet geopende mogelijkheid tot uitbreiding van de toepasselijkheid van het gratierecht wat de strafrechtelijke maatregelen betreft slechts toepassing behoeft te vinden in geval van oplegging van de in de artikelen 36b (onttrekking aan het verkeer), 36e (ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel), 77h (voor zover dat de ontrekking van het verkeer betreft) en 77i (verbeurdverklaring als maatregel in het strafrecht voc jeugdigen) bedoelde maatregelen. Van de hierboven besproken strafrechtelijke maatregelen wordt de onttrekking aan het verkeer veruit het meest toegepast. Het volgende overzicht geeft inzicht in de praktische betekenis van elk der maatregelen:
Onttrekking aan het verkeer
Mis-
Over-
Totaal drijven
tredingen
1977
2963
4699
7662 1978
2902
4206
7108 1979
3346
3360
6706 1980
4808
3482
8290 1981
4024
2689
6713198 2
3307
_i
-
-1983
3230
-
-
1 Sedert 1982 worden deze gegevens niet meer verzameld.
Verbeurdverklaring opgelegd door de kinderrechter
Als maat-
Als bijregel
komende straf
1976
31319 7 7
364 1978
31619 7 9
22219 8 0
243 1981
186 1982
241 1983
225
Maatregelen van de Wet op de economische delicten (voor de wijziging met de invoering van de Wet vermogenssancties).
Onder-
Storting
Ontneming
Goedbewind"
waarborg-
verkregen
making stelling
som
voordeel
1975 1976 1977 1978
11979 I980 1981 1982 1983
17 3
13 6
4 14
4 32
2135
1426
19 6
-
41 3
Wij hebben om een reeks van redenen er van afgezien in dit wetsontwerp voorzieningen te treffen met het oog op gratieverlening terzake van tuchtrechtelijke straffen of maatregelen. Het geheel van regelingen, die in de een of andere vorm tuchtrecht bevatten is zeer omvangrijk en omvat vogels van zeer uiteenlopende pluimage. De verscheidenheid is zo bont, dat het moeilijk is een alomvattende beschrijving te geven van wat onder tuchtrecht dient te worden verstaan. In de betrekkelijk schaarse literatuur over het tuchtrecht bestaat geen eenstemmigheid over de juiste aanduiding van de wezenskenmerken van het tuchtrecht, noch over de wijze waarop de verschillende tuchtrechtelijke regelingen zouden behoren te worden gerubriceerd (vgl. J. F. Taat, Beschouwingen over tuchtrecht, 1984, A. A. M. van Agt en O. A. C. Verpaalen, Preadviezen voor de N.J.V., 1971; H. de Doelder, Terrein en beginselen van tuchtrecht, 1981). Er bestaan ook geen algemeen aanvaarde beginselen van tuchtrecht en op belangrijke terreinen van het tuchtrecht is de wetgeving in beweging (bij voorbeeld militair tuchtrecht, het tuchtrecht voor beroepen in de individuele gezondheidszorg, het advocatentuchtrecht, het tuchtrecht voor notarissen enz.). Vele vormen van tuchtrecht kenmerken zich door procedures, waarbij de bevoegdheid tot het opleggen van tuchtstraffen of -maatregelen in eerste aanleg in handen is gelegd van een hiërarchisch hogere autoriteit, of van een administratieve instantie, met een beroepsgang op een rechterlijke, althans mede uit rechters samengestelde instantie. Alleen die laatste instanties zijn redelijkerwijze aan te duiden als gerechten, waarvan ingevolge artikel 122, eerste lid, van de herziene Grondwet, advies zou dienen te zijn verkregen alvorens gratie zou kunnen worden verleend. Het is echter niet goed te verdedigen, dat gratie wel van straffen of maatregelen in beroep uitgesproken of bevestigd mogelijk zou zijn, maar niet van zulke straffen of maatregelen, bij onherroepelijke beslissing van een strafoplegger in eerste aanleg opgelegd. Op zich zelf betekent het vorenstaande niet, dat de mogelijkheid om opgelegde tuchtstraffen of -maatregelen te wijzigen of kwijt te schelden op voorhand wordt afgewezen. Integendeel, er bestaan reeds voorbeelden in de wetgeving waar de Kroon een dergelijke bevoegdheid is toegekend. Te denken valt aan artikel 51 van de Schepenwet, of aan artikel 40 van de Luchtvaartrampenwet. Een soortgelijke bevoegdheid van de Kroon wordt overwogen ten aanzien van tuchtmaatregelen opgelegd aan personen beroepshalve werkzaam in de individuele gezondheidszorg. Het is heel wel denkbaar dat ook voor andere tuchtrechtelijke regelingen de invoering van een dergelijke bevoegdheid in overweging wordt genomen. Uiteraard zal de behoefte daaraan moeten zijn gebleken. In elk geval zal een dergelijke invoering niet zonder voorafgaand overleg met vertegenwoordigers van de beroepsgroepen, waarop de tuchtregeling betrekking heeft en met de door die regeling in het leven geroepen tuchtrechtelijke instanties kunnen plaatsvinden. Dergelijk overleg dient te worden geëntameerd door de bewindsman of -vrouw, die primair voor de wetgeving waarin de desbetreffende tuchtrechtelijke regeling is opgenomen verantwoordelijk is. Het zal duidelijk zijn, dat het hier om een vanuit één punt moeilijk overzienbaar terrein gaat en dat alleen al de tijd die met de benodigde terreinverkenning gemoeid zal zijn het onmogelijk maakt binnen de in Additioneel artikel XXVI van de herziene Grondwet gestelde termijn met een volledige regeling van het gratierecht ter zake van tuchtrechtelijke beslissingen te komen. Het lijkt op het eerst gezicht ook verstandiger in een dergelijke gratieregeling niet in abstracto, geldend voor allerlei tuchtsystemen, in de Gratiewet te voorzien, doch dit per tuchtregeling in beschouwing te nemen en zo nodig uit te werken. Daarbij kan dan bij voorbeeld worden overwogen of de bevoegdheid tot vermindering of tenietdoening van tuchtstraffen of -maatregelen aan de Kroon dient te worden geattribueerd, dan wel aan een binnen de beroepsgroep zelve functionerende instantie.
II. Toelichting op de voorgestelde bepalingen ter vervanging van de Gratieregeling 1976
De Gratieregeling 1976 is van betrekkelijk recente datum en heeft in de praktijk haar waarde bewezen. Wij menen dan ook dat die regeling model dient te staan voor de door de herziene Grondwet verlangde wettelijke regeling. Wel hebben wij aanleiding gevonden om in het wetsvoorstel een nieuwe bepaling op te nemen (artikel 2), waarin de algemene gronden worden omschreven waarop gratie kan worden verleend. Daarin komt de erkenning tot uitdrukking dat beslissingen tot het al of niet verlenen van gratie administratieve beslissingen zijn, die op in de wet verankerde grondslagen dienen te worden genomen, behoren te beantwoorden aan in het algemeen rechtsbewustzijn levende beginselen van behoorlijk bestuur en, wanneer zij tot afwijzing strekken, dienen te zijn gemotiveerd. Voorts is het onvermijdelijk gebleken de bepalingen van de Gratieregeling 1976 op bepaalde punten te herschrijven of aan te vullen in het licht van enkele na 1976 tot stand gekomen wetten of ingediende wetsvoorstellen. Daarvan noemen wij: -het voorstel van Rijkswet militaire strafrechtspraak (Kamerstukken 17804 (R 1228)); -de Wet vermogenssancties, in verband met de invoering van de mogelijkheid van gratieverlening van bepaalde maatregelen; -het wetsvoorstel overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen, als gevolg waarvan voorzieningen moeten worden getroffen ter gratiëring van rechterlijke beslissingen waarvan de tenuitvoerlegging naar een vreemde staat is overgedragen, alsmede van buitenlandse rechterlijke beslissingen, die in Nederland kunnen worden ten uitvoer gelegd (Kamerstukken 18129); -het voorstel van wet tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering, het Burgerlijk Wetboek en de Beginselenwet voor de kinderbescherming in verband met verlaging van de leeftijd waarop volgens het Burgerlijk Wetboek de meerderjarigheid wordt bereikt tot achttien jaren (Kamerstukken 15416); -de (Grond)wettelijke afschaffing van de doodstraf; en -het wetsvoorstel tot herziening van de regeling betreffende de voorwaardelijke veroordeling en de voorwaardelijke invrijheidstelling (Kamerstukken 18674).
Wij zullen nader uiteenzetten tot welke aanpassingen elk der bovengenoemde wettelijke regelingen in de onderhavige ontwerp-Gratiewetten opzichte van de Gratieregeling 1976 aanleiding heeft gegeven. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om ook op enkele punten van de Gratieregeling 1976 af te wijken. Het betreft hier kwesties, die de praktijk van het gratierecht heeft opgeroepen, en waarvoor bij deze een oplossing wordt gezocht. Ten slotte wordt voorgesteld, vooruitlopend op de indiening van wetsvoorstellen met betrekking tot dienstverlening, welke binnenkort kunnen worden tegemoet gezien, de mogelijkheid in de Gratiewet te openen om deze alternatieve sanctie ook in het kader van de beslissing op gratieverzoeken toepassing te laten vinden. De uitoefening van het recht van gratie behoort tot de bevoegdheid van de Kroon. De Grondwet schrijft voor dat deze bevoegdheid slechts na advisering door de rechter kan worden uitgeoefend en accentueert daarmede het belang dat aan deze advisering moet worden gehecht. Immers, er dient voor te worden gewaakt dat het gratierecht op een wijze wordt uitgeoefend waardoor op ongepaste wijze in de rechtspraak zou worden ingegrepen. Het gratie-instrument strekt er niet toe de Kroon in de gelegenheid te stellen van een van de rechter afwijkend inzicht te doen blijken omtrent de strafrechtstoepassing, doch om ertoe bij te dragen dat door de onafhankelijke rechter opgelegde sancties in overeenstemming met eisen van rechtvaar-
digheid, humaniteit en doelmatigheid ten uitvoer worden gelegd. De praktijk laat zien dat het gratierecht doorgaans in overeenstemming met de inzichten van de adviserende rechter wordt toegepast, zoals moge blijken uit onderstaand overzicht.
Jaar
Aantal beslissingen
Conform advies
Gunstiger
Ongun;
1980
6123
95%
4,82%
0,18% 1981
5491
94,52%
5,37%
0,11% 1982
6983
96,91%
3,01%
0,08% 1983
7489
96,60%
3,36%
0,04% 1983
8620
96,14%
2,92%
0,94%
De Grondwet, noch de Gratieregeling 1976 bevatten enig criterium aan de hand waarvan dient te worden getoetst of gratieverzoeken voor inwilliging vatbaar zijn. Dat is weliicht vanuit een historisch perspectief verklaarbaar, wanneer wordt teruggegaan tot de tijd waarin gratie als prerogatief van het Staatshoofd naar diens goedertierenheid werd verleend. Tegenwoordig is er geen reden om de uitoefening van het gratierecht niet met andere overheidsbeslissingen op één lijn te stellen, voor wat betreft de aan het overheidshandelen te stellen eisen van behoorlijk bestuur. Dat verlangt onzes inziens, dat de voor de uitoefening van het gratiebeleid verantwoordelijke bewindslieden gebonden dienen te zijn aan bepaalde in het algemeen rechtsbewustzijn levende beginselen, (geen willekeur, doch consistentie in het beleid), dat de gronden waarop zij dat beleid doen berusten voor de justitiabele kenbaar zijn en dat de wijze waarop daaraan toepassing wordt gegeven tegenover hem met redenen wordt omkleed. Beslissingen omtrent gratieverzoeken zijn individuele beslissingen op de omstandigheden van het individuele geval toegesneden. Die omstandigheden kunnen van geval tot geval zeer sterk uiteenlopen en het is ondoenlijk in de wet bij benadering een opsomming te geven van alle concrete omstandigheden die een verzoekschrift om gratie voor inwilliging vatbaar zouden maken. Dit neemt niet weg dat zich in de praktijk van het gratierecht twee algemene gronden hebben ontwikkeld, waaraan gratieverzoeken plegen te worden getoetst. Dit is in de eerste plaats het zich voordoen van omstandigheden, waarmede de rechter bij het opleggen van de straf onvoldoende rekening heeft gehouden of geen rekening heeft kunnen houden en die, waren zij hem op dat tijdstip wel of voldoende bekend geweest, hem aanleiding zouden hebben gegeven tot het nemen van een andere, voor de veroordeelde gunstiger, beslissing. In de gevallen waarin positief op een gratieverzoek wordt beslist vindt deze grond meestal toepassing. Daarnaast wordt de tenuitvoerlegging van straffen ook op haar doelmatigheid getoetst. Met name bij langere vrijheidsstraffen kan zich een situatie ontwikkelen waarin met de verdere tenuitvoerlegging van de straf geen enkel in ons strafrecht erkend doel in redelijkheid meer wordt gediend, zodat verkorting van de straf door middel van gratie verantwoord wordt geacht. Deze benadering heeft zich vooral ontwikkeld onder invloed van de sinds enige jaren bestaande z.g. volgprocedure voor langgestraften. Deze procedure houdt in dat langgestraften (in de regel veroordeelden tot straffen van 6 jaar of langer) na één derde van hun straftijd aan een (nader) klinischpsychologisch onderzoek worden onderworpen, waaruit de conclusie kan voortkomen dat, mede gelet op de in artikel 26 van de Beginselenwet gevangeniswezen gegeven opdracht («de tenuitvoerlegging van de straf wordt mede dienstbaar gemaakt aan de terugkeer van de veroordeelde in de maatschappij»), de straf haar doel heeft gediend, en dat een verdere tenuitvoerlegging geen zin meer heeft. Een dergelijke conclusie kan leiden tot een voorstel om de mogelijkheid van ambtshalve gratieverlening te onderzoeken.
Wij menen er goed aan te doen deze beide gronden in de wette verankeren. Een der consequenties van dit voorstel is, dat beslissingen waarin verzoekschriften om gratie niet of niet volledig worden gehonoreerd jegens de betrokkene inhoudelijker kunnen worden gemotiveerd, dan tot op heden gebruikelijk is. De kennisgeving waarmede de veroordeelde en de verzoeker, zo deze een ander is, van een afwijzende beslissing op de hoogte worden gebracht luidt thans: «De in uw verzoekschrift aangevoerde motieven en de uit het ingestelde onderzoek naar voren gekomen omstandigheden hebben niet tot een gunstige beslissing kunnen leiden.». Wanneer wij voorstellen, uitdrukkelijk te bepalen dat de betrokkene onder opgaaf van redenen van een afwijzende beslissing in kennis dient te worden gesteld (artikel 18, tweede lid) zal de bovenaangehaalde standaardformule niet gehandhaafd kunnen worden. Intussen ontveinzen wij ons niet dat het onvermijdelijk zal zijn dat ook in de toekomst zal worden teruggevallen op bepaalde, aan de bewoordingen van het voorgestelde artikel 2 ontleende, vaste formuleringen. Het grote -en jaarlijks nog altijd stijgende -aantal te behandelen gratieverzoeken en het navenant te nemen aantal afwijzende beslissingen noopt daar nu eenmaal toe. De hierna volgende cijfers geven daarvan een beeld:
Jaar
Aantal
Aantal
Aantal
Percentage
Percentage verzoeken
straffen
afwijzende
per aantal
per aantal beslissingen
straffen
verzoeken
1980
5083
6123
4463
(73%)
(88%) 1981
4408
5491
3882
(71%)
(88%) 1982
5212
6983
4910
(70%)
(94%) 1983
5796
7489
5501
(73,5%)
(95%) 1984
6636
8620
6116
(71%)
(92%)
Niettemin zal, zo de voorgestelde bepalingen tot wet worden verheven, worden getracht afwijzende beslissingen van een meer op het individuele geval toegesneden motivering te voorzien, waarin in eenvoudige bewoordingen de redenen worden uiteengezet waarom het verzoek niet voor (volledige) inwilliging in aanmerking komt. De Gratieregeling 1976, die met de inwerkingtreding van de thans voorgestelde wet zal worden ingetrokken, is een algemene maatregel van Rijksbestuur. Die vorm is destijds gekozen omdat de Gratieregeling mede betrekking heeft op verzoekschriften om gratie van straffen opgelegd bij vonnis van de Nederlandse militaire rechter in de Nederlandse Antillen en omdat de rechtsmacht van de militaire rechter op Rijkswetgeving berust. De voorgestelde herziening van de militaire strafrechtspraak en de herziening van de rechterlijke organisatie, die daarmee samenhangt, zal in dit opzicht een belangrijke verandering aanbrengen. De militaire strafrechtspraak zal in handen worden gelegd van militaire kamers bij burgerlijke gerechten van Nederland en van de Nederlandse Antillen, welke in beginsel het commune Nederlandse strafprocesrecht toepassen. Tot het verlenen van gratie van straffen door de burgerlijke rechter van de Nederlandse Antillen opgelegd, is de Gouverneur bevoegd, ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen (zie Stb. 1955,136). Zonder nadere voorziening zou als gevolg van de toekenning van bevoegdheid aan de Antilliaanse rechter krachtens de Wet militaire strafrechtspraak de Gouverneur ook bevoegd worden tot gratieverlening van straffen, die krachtens die wet door de Antilliaanse rechter zouden zijn opgelegd. Uitgaande van het in de Wet militaire strafrechtspraak neergelegde beginsel, dat de militaire strafrechtspleging, ook al is die over verschillende rechterlijke instanties binnen het Koninkrijk verspreid, volgens dezelfde regels op het terrein van strafvordering geschiedt, is het wenselijk dat de bevoegdheid tot gratieverlening aan alle aan de militaire strafrechtspraak onderworpen personen bij één instantie geconcentreerd blijft, en wel bij de
Kroon, handelende op voordracht van de (Nederlandse) Minister van Justitie en -in voorkomend geval -van die van Defensie. Nu de voorgestelde nieuwe wettelijke regeling van de militaire strafrechtspraak niet langer voorziet in een afzonderlijke codificatie (bij Rijkswet) van de militaire strafrechtspleging en in een afzonderlijke militairrechterlijke organisatie, doch uitgaat van de integratie van de militaire strafrechtspraak -zowel in Nederland als in de Nederlandse Antillen -in de gewone rechterlijke organisatie en van de toepasselijkheid van het Nederlandse Wetboek van Strafvordering, behoudens uitdrukkelijk voorziene uitzonderingen, lijkt het niet noodzakelijk de regeling van het gratierecht geheel de vorm van een Rijksregeling te geven. Volstaan kan worden met een regeling bij gewone wet, zij het dat met het oog op de behandeling van en de beschikking op verzoekschriften om gratie van beslissingen, gewezen door de ingevolge de Wet militaire strafrechtspraak bevoegde rechter bij Rijkswet de thans voorgestelde Gratiewet van overeenkomstige toepassing dient te worden verklaard. Daartoe is een apart ontwerp van Rijkswet opgesteld. Daarin is tevens rekening gehouden met de mogelijkheid dat de voorgestelde Gratiewet eerder in werking treedt dan de Wet militaire strafrechtspraak en dat in de tussenliggende periode ook een regeling dient te gelden voor gratieverlening van straffen door de militaire rechter ingevolge de thans nog bestaande Rechtsplegingen bij de Zeemacht en bij de Land-en de Luchtmacht opgelegd, ongeacht of die rechter in Nederland of in de Nederlandse Antillen zitting houdt. Met het oog daarop is in het genoemde ontwerp van Rijkswet een overgangsregeling voorzien. Zoals hierboven werd toegelicht, stellen wij ons voor om gratieverlening van bepaalde strafrechtelijke maatregelen mogelijk te maken. De maatregel van onttrekking aan het verkeer kan niet alleen bij de einduitspraak, maar ook bij afzonderlijke rechterlijke beschikking op vordering van het openbaar ministerie worden opgelegd (vgl. artikel 36b, eerste lid, onder 4e Sr.). Met het oog daarop wordt in het wetsontwerp, in overeenstemming met artikel 138 Sv. gesproken over «rechterlijke beslissingen», waar de gratieregeling 1976 de termen vonnis, arrest of sententie bezigde. Ingevolge het wetsontwerp overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen zal het mogelijk worden dat de tenuitvoerlegging van door de Nederlandse rechter opgelegde straffen en maatregelen naar het buitenland wordt overgedragen en dat de tenuitvoerlegging van door een buitenlandse rechter opgelegde straffen en maatregelen in Nederland plaatsvindt. De op deze vorm van internationale rechtshulp in strafzaken betrekking hebbende verdragen bepalen alle, dat in zulke gevallen de staat die een tenuitvoerlegging overdraagt niettemin het recht behoudt te beslissen op gratieverzoeken betreffende de in die staat gewezen rechterlijke beslissingen, maartevens dat de staat die de tenuitvoerlegging overneemt eveneens zijn gratierecht kan uitoefenen op de binnen zijn grondgebied ten uitvoer te leggen straffen of maatregelen. Voor beide situaties dient de Nederlandse wetgeving voorzieningen te bevatten. Wat de eerste situatie betreft dient te worden bedacht, dat na overdracht van de tenuitvoerlegging van een Nederlandse rechterlijke beslissing, het Nederlands openbaar ministerie niet langer met die tenuitvoerlegging is belast. Mede daarom is in de definitie in artikel 1 van «openbaar ministerie» een andere formule gekozen dan die in artikel 1 van de Gratieregeling 1976. Voorts dient er in te worden voorzien dat de autoriteiten van de vreemde staat, aan welke de tenuitvoerlegging van een Nederlands rechterlijke beslissing is overgedragen, worden geïnformeerd omtrent gunstige beslissingen op in Nederland behandelde gratieverzoeken. Immers dergelijke beslissingen zullen het recht tot tenuitvoerlegging in de vreemde staat doen vervallen. Die voorziening bevat artikel 18, vijfde lid, onder a. Voor wat de tenuitvoerlegging van buitenlandse rechterlijke beslissingen in Nederland betreft zij er op gewezen, dat een dergelijke tenuitvoerlegging in beginsel krachtens een beslissing van de Nederlandse rechter overeen-
komstig de in het wetsontwerp overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen voorziene exequaturprocedure plaatsvindt. Die procedure leidt er toe dat de Nederlandse rechter de door de buitenlandse rechter opgelegde sanctie omzet in een Nederlandse, welke met toepassing van de op de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen betrekking hebbende bepalingen van het Nederlandse Wetboek van Strafrecht, Wetboek van Strafvordering of enige andere strafwet wordt tenuitvoergelegd. Op deze beslissingen zijn alle bepalingen betreffende de wijze van indiening, de behandeling van en de beslissing op verzoekschriften om gratie zonder meer toepasbaar. Slechts dient te worden bepaald dat de autoriteiten van de staat, die de tenuitvoerlegging aan Nederland overdroeg, van een gunstige gratiebeslissing in kennis worden gesteld. Het wetsontwerp overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen voorziet echter ook situaties, waarbij de tenuitvoerlegging van buitenlandse vonnissen in Nederland niet door middel van een rechterlijke exequaturprocedure behoeft te geschieden. Enerzijds is dat het in artikel 43 van dat wetsontwerp geregelde geval, waarin de tenuitvoerlegging van een buitenlandse vrijheidsstraf zonder nadere aanpassing wordt overgenomen, zij het niet dan na advisering door de bijzondere kamer van het Gerechtshof te Arnhem. Voor deze uitzonderlijke situatie wordt deze kamer aangewezen als het gerecht dat over een gratieverzoek moet worden gehoord. Omdat het hier gaat om de tenuitvoerlegging van een rechterlijke beslissing die niet door een Nederlandse rechter is gewezen, dient voor dit bijzondere geval duidelijk te worden gemaakt welk openbaar ministerie over een gratieverzoek verslag dient te doen. Dat is, blijkens de definitie in artikel 1, het openbaar ministerie, dat met de tenuitvoerlegging van de buitenlandse beslissing in Nederland is belast, zijnde het openbaar ministerie dat ingevolge artikel 15 of 17 van het wetsvoorstel overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen door de Minister van Justitie in de zaak is betrokken. Een andere situatie vloeit voort uit de regeling in de wet (het wetsontwerp) overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen van de overname van de tenuitvoerlegging van geldboeten en verbeurdverklaringen. Zulks zal in beginsel geschieden buiten de rechter om in handen van het openbaar ministerie, zij het dat tegen een beslissing van het openbaar ministerie een bezwaarschrift bij de arrondissementsrechtbank kan worden ingediend. Voor de gevallen dat die rechtbank een dergelijk bezwaarschrift ongegrond verklaart wijst het onderhavige wetsontwerp niettemin dat gerecht aan als hetgene dat over een eventueel gratieverzoek moet worden gehoord (zie artikel 3, tweede lid, onder b). Van beslissingen van het openbaar ministerie, waartegen geen bezwaarschrift is ingediend, wordt geen mogelijkheid tot gratieverlening in Nederland opengesteld. Dit, omdat redelijkerwijs geen rechter kan worden aangewezen, die omtrent zulke verzoeken zinvol van advies kan dienen. Te bedenke ware, dat niets de veroordeelde overigens belet in voorkomend geval een gratieverzoek te richten tot de autoriteiten van de staat die de tenuitvoerlegging van de boete of de verbeurdverklaring aan Nederland heeft overgedragen. Onder invloed van de wijzigingen die in het Wetboek van Strafrecht zullen worden aangebracht in verband met de verlaging van de meerderjarigheidsgrens zijn in sommige bepalingen van het voorliggende wetsontwerp andere formuleringen gekozen dan in de vergelijkbare bepalingen van de Gratieregeling 1976. Dit is met name het geval in de artikelen 13, vijfde lid, 15, eerste lid, 17, eerste lid en 18, derde lid. Deze andere formuleringen zullen overigens voor zich zelf spreken. De afschaffing van de doodstraf, waarin artikel 114 van de herziene Grondwet voorziet, heeft tot gevolg dat in het wetsontwerp geen met artikel 20 van de Gratieregeling 1976 corresponderende bepaling behoeft te worden opgenomen. De wijzigingen in het Wetboek van Strafvordering met betrekking tot betekeningsvoorschriften hebben voorts genoopt tot een herformulering van artikel 18, derde lid, op dit punt.
In het wetsvoorstel tot herziening van de regeling betreffende de voorwaardelijke veroordeling en de voorwaardelijke invrijheidstelling wordt een regeling voorgesteld volgens welke een vordering tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijk opgelegde straf, wegens schending van de algemene voorwaarde dat voor het einde van de proeftijd geen nieuw strafbaar feit is begaan, ware te richten tot en wordt behandeld door de rechter bij welke de vervolging van het nieuwe feit aanhangig is gemaakt. Aldus kan een last tot tenuitvoerlegging van een aanvankelijk voorwaardelijk opgelegde straf worden gegeven door een andere rechter dan degene welke de straf oplegde. Dat roept de vraag op welke rechter nu dient te adviseren over een verzoekschrift om gratie van een dergelijke straf. Degene die de straf aanvankelijk oplegde, of degene, die vervolgens de gehele of gedeeltelijke tenuitvoerlegging daarvan gelastte. Wij menen, dat de laatstgenoemde daarvoor het meest in aanmerking komt. Immers deze is het laatst bij de zaak betrokken geweest en heeft uiteindelijk beslissing genomen over datgene waartegen een verzoekschrift om gratie zich in hoofdzaak zal richten, namelijk de vatbaarheid voor tenuitvoerlegging van een opgelegde straf. Met het oog op deze bijzonderheid is in de tweede volzin van het eerste lid van artikel 3 van de ontwerp-Gratiewet een afzonderlijk voorschrift opgenomen. Afgezien van de hierboven toegelichte punten, die alle verband houden met sedert 1976 tot stand gekomen of in gevorderde voorbereiding zijnde wetgeving, is op nog een enkel ander punt een afwijking voorgesteld van de bepalingen van de Gratieregeling 1976, voortkomend uit praktijkervaringen met de toepassing van die regeling. Het betreft: -het bepaalde in artikel 3, eerste lid, omtrent het voorleggen van gratieverzoeken aan het Staatshoofd; -een aanvulling van artikel 5, betreffende het horen van degene aan wie de straf of maatregel waarvan gratie wordt verzocht is opgelegd; -artikel 7, tweede lid, betreffende de motivering van adviezen waaromtrent niet met eenparigheid van stemmen door het geraadpleegde gerecht is geadviseerd; -de vaststelling van de maximale duur van de proeftijd in geval van voorwaardelijke gratieverlening (artikel 14) en -een precisering in artikel 17 van de momenten waarop een voorwaardelijke gratieverlening kan worden herroepen.
Hierna zal bij de artikelsgewijze toelichting op elk van die punten nader worden ingegaan. Bijzondere voorschriften zijn ten slotte opgenomen met het oog op de in de nabije toekomst te verwachten voorstellen tot wettelijke regeling van de dienstverlening als alternatieve sanctie. Ook bij de toepassing van het gratierecht zal die sanctiemodaliteit een rol kunnen vervullen, doordat bij voorbeeld bij wijze van gratie een vrijheidsstraf wordt omgezet in dienstverlening. Het komt ons voor dat aan een dergelijke omzetting het beste naar analogie van de aan artikel 13 van de Gratieregeling 1976 ontleende regeling van de gratieverlening onder voorwaarde van betaling van een bepaalde geldsom of de vergoeding van schade gestalte kan worden gegeven. Door in artikel 13 van de Gratiewet te bepalen dat als voorwaarde kan worden gesteld dat de veroordeelde bepaalde werkzaamheden ten algemene nutte verricht, overeenkomstig de daartoe vastgestelde wettelijke voorschriften, wordt zeker gesteld, dat voor wat betreft de verschillende facetten van de dienstverlening (maximale duur, de organisatie, de sociale positie van de tewerkgestelde etc.) in gratiezaken geen andere, ten nadele van de veroordeelde strekkende, gang van zaken wordt gevolgd dan in geval van dienstverlening opgelegd door de rechterlijke instanties. Zolang de wettelijke regeling van de dienstverlening als sanctie nog niet is vastgesteld kan de Gratiewet echter niet verder in détail treden. Wel is voorzienbaar dat bijzondere voorschriften nodig zijn met het oog op de informatie van
degene die de zorg voor de coördinatie van het dienstverleningsproject zal hebben (zie artikel 18, derde lid, tweede volzin van de ontwerp-Gratiewet) en op de situatie die ontstaat wanneer een tewerkstelling niet naar bevrediging verloopt en het op een herroeping van de voorwaardelijke gratieverlening aankomt (zie artikel 17, derde lid). Uiteraard dragen de hier besproken bepalingen in zoverre een provisorisch karakter, dat naar aanleiding van de voorbereiding en behandeling van de wetsvoorstellen inzake de dienstverlening zal moeten worden bezien, of zij nog aanpassing behoeven. Wij menen echter, dat dit ons er niet van moet weerhouden reeds nu voorstellen te doen met betrekking tot de vorm waarin de figuur van dienstverlening bij de toepassing van het gratierecht onzes inziens zal moeten functioneren.
III. Artikelen 1 tot en met 20 van de ontwerp-Gratiewet
Artikel 1
De begripsbepaling van de term «openbaar ministerie» is, in vergelijking met die van artikel 1 van de Gratieregeling 1976, uitgebreid. De eerste volzin, die met dat artikel materieel overeenkomt, ziet mede op het geval waarin de last tot tenuitvoerlegging (waarmede het openbaar ministerie is belast) wordt gegeven door een andere rechter, dan de rechter die de straf aanvankelijk, geheel of gedeeltelijk voorwaardelijk, oplegde. In de tweede volzin is bij de omschrijving van de term openbaar ministerie beoogd rekening te houden met situaties waarin de tenuitvoerlegging van een door de Nederlandse rechter opgelegde straf of maatregel naar een vreemde staat is overgedragen. Voor het bijzondere geval van artikel 43 van het wetsvoorstel overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen is een aparte voorziening nodig, omdat in dat geval er geen relatie is tussen het met de tenuitvoerlegging van een buitenlandse rechterlijke beslissing belaste openbaar ministerie en enig Nederlands gerecht.
Artikel 2
Uit het gebruik van het woord «kan» in de aanhef blijkt dat de justitiabele geen afdwingbaar recht op gratieverlening kan doen gelden. Uitoefening van het gratierecht is een bevoegdheid van de Kroon. De beide gronden voor gratieverlening dienen, nu zij betrekkelijk ruim geformuleerd zijn, als een uitputtende opsomming te worden beschouwd. Deze gronden laten naar ons inzicht niet toe dat het gratie-instrument als collectieve maatregel ter verlichting van een noodsituatie bij het gevangeniswezen wordt gehanteerd. Wanneer er al aanleiding mocht worden gevonden in bepaalde omstandigheden of gebeurtenissen om aan bepaalde groepen van veroordeelden dispensatie te verlenen van de tenuitvoerlegging van aan hen opgelegde straffen of strafgedeelten, dan is de bij wet te verlenen amnestie daarvoor het aangewezen instrument. De onder a geformuleerde grond voor gratieverlening onderscheidt zich wel van de in artikel 457, eerste lid, onder 2e, van het Wetboek van Strafvordering genoemde grond voor herziening van veroordelingen. In dit artikel van de Gratiewet gaat het uitsluitend om omstandigheden, die de beslissing met betrekking tot de bepaling van de hoogte of de soort van straf of maatregel zouden hebben beïnvloed. Artikel 457 Sv. heeft betrekking op omstandigheden, die het inzicht wijzigen omtrent de strafbaarheid van het feit, omtrent de strafbaarheid of vervolgbaarheid om de dader of omtrent de kwalificatie van het telastegelegde feit. Onderdeel a is aldus geformuleerd, dat niet alleen omstandigheden, die op het tijdstip van de rechterlijke beslissing nog niet bestonden in beschouwing komen maar ook omstandigheden, die op dat tijdstip of voordien voorzienbaar waren doch waaraan, naar achteraf moet worden geconsta-
teerd, door de rechter geen of onvoldoende betekenis is gehecht. De formulering is ruim genoeg om daar ook de omstandigheid onder te laten vallen, dat de rechter blijkt de wet onjuist te hebben toegepast, bij voorbeeld door twee onverenigbare hoofdstraffen op te leggen (hetgeen in een uitzonderlijk geval wel is voorgekomen). Het zal duidelijk zijn, dat uit het advies van de rechter zal moeten blijken of hij in de door de verzoeker aangedragen omstandigheid inderdaad reden vindt om te veronderstellen, dat hij een andere straf of maatregel zou hebben opgelegd, of zelfs daarvan zou hebben afgezien en volstaan met het uitspreken van een schuldigverklaring. Inmiddels hoeft dat oordeel niet steeds volstrekt doorslaggevend te zijn. Indien iemand bijvoorbeeld gratie verzoekt ter zake van een twintigtal door verschillende gerechten opgelegde boetes, en alle gehoorde gerechten op één na adviseren het gratieverzoek in te willigen, dan ligt het in de rede, dat niettemin het gratieverzoek volledig zal worden gehonoreerd, ook voor de boete, waarop afwijzend werd geadviseerd. De onder b geformuleerde gratiegrond is, zoals gezegd in het algemeen gedeelte van de toelichting, primair gericht op langgestraften. Dat neemt niet weg dat ook bij korte straffen een doelmatigheidstoetsing tot gratieverlening kan leiden. Wanneer bij voorbeeld een rechter adviseert een vrijheidsstraf van 10 dagen te verminderen tot 4 dagen, wordt dikwijls voorgesteld de vrijheidsstraf dan maar geheel kwijt te schelden, eventueel onder voorwaarde van het betalen van een geldsom. Met de strafrechtstoepassing wordt niet slechts één doel nagestreefd doch uiteenlopende doelen. Tot die doelen behoren conflictoplossing, vergelding, inprenting van normbesef en boetedoening, generale preventie, en beveiliging van de maatschappij, resocialisatie. Welk doel in het concrete geval wordt nagestreefd zal allereerst afhankelijk zijn van de aard van het gepleegde delict, maar voorts ook van de fase van de strafrechtspleging waarin de afdoening van de zaak zich bevindt. Bij veroordelingen tot geldboeten komen de twee laatstgenoemde doelen in het geheel niet in beeld. Die doelen spelen vooral bij de tenuitvoerlegging van lange vrijheidsstraffen een voorname rol. Kortom, men zal zich bij de toetsing aan deze grond voor gratieverlening ervan moeten vergewissen of de motieven, die de rechter tot de keuze van de opgelegde straf of maatregel hebben gebracht nog gelden en of de functie die de tenuitvoerlegging of verdere tenuitvoerlegging van die beslissing is toegedacht nog kan worden waargemaakt. Zo is bij voorbeeld denkbaar, dat de rechter met het opleggen van een bepaalde sanctie primair beoogd heeft de veroordeelde ertoe te brengen onmiddellijk met zijn verboden gedrag te stoppen en verdere herhaling te voorkomen. Indien echter de tenuitvoerlegging van die sanctie, door traag optreden van de daarmee belaste instanties, vele maanden op zich laat wachten, is het effect, dat de rechter met de strafoplegging beoogde goeddeels verloren gegaan. Dan zou hij daarin aanleiding kunnen vinden om op de in onderdeel b genoemde grond tot inwilliging van een gratieverzoek te adviseren. Men kan natuurlijk stellen, dat met de tenuitvoerlegging van een rechterlijke beslissing altijd het met de strafrechtstoepassing na te streven doel, dat rechterlijke beslissingen worden ten uitvoer gelegd, wordt gediend. Om een dergelijke cirkelredenering te voorkomen zijn de woorden «in redelijkheid» gebezigd. Waar het om gaat, is dat die tenuitvoerlegging of verdere tenuitvoerlegging nog een inhoudelijke betekenis, nog zin heeft.
Artikel 3
De meeste afwijkingen die in artikel 3 voorkomen ten opzichte van artikel 2 van de Gratieregeling 1976 zijn in het algemeen gedeelte reeds toegelicht. Daarnaar zij verwezen. In navolging van de in artikel 122, eerste lid, van de herziene Grondwet gebezigde terminologie, wordt in het onderhavige wetsontwerp telkens gesproken van het advies van «het gerecht» en niet, zoals de Gratieregeling 1976 doet, van het advies van «de rechter».
Uit de thans voorgestelde terminologie blijkt ondubbelzinnig dat het gaat om het verkrijgen van het advies van de rechterlijke instantie, die de straf of maatregel heeft opgelegd of de tenuitvoerlegging daarvan heeft gelast, en niet van de rechterlijke ambtenaren die dat gedaan hebben. Zo kan bij voorbeeld over een gratieverzoek betreffende meerdere door verschillende kantonrechters van hetzelfde kantongerecht aan één persoon opgelegde straffen, door één dier kantonrechters worden geadviseerd indien dat de doelmatigheid zou dienen. Bij «wettelijke voorschriften» in het eerste lid, moet worden gedacht aan de artikelen 558 e.v. Sv., die bij afzonderlijk wetsontwerp overigens aan wijziging worden onderworpen. Daarin wordt wettelijk voorgeschreven van welke straffen en maatregelen gratie kan worden verzocht. Voorts is voorgeschreven dat de rechterlijke beslissing kracht van gewijsde moet hebben bekomen voordat van een daarbij opgelegde straf of maatregel gratie kan worden verzocht en verleend. De term «verandering» van straf ziet op gevallen waarin bij voorbeeld een aan een jeugdige opgelegde gevangenisstraf bij wege van gratie wordt omgezet in een plaatsing in een tuchtschool. Aan het slot van het eerste lid wordt niet langer voorgeschreven dat verzoekschriften die niet bij het Staatshoofd zijn ingediend aan het Staatshoofd moeten worden voorgelegd, voordat het advies van de rechter wordt ingewonnen, doch dat zulks in een dergelijk geval onverwijld dient te geschieden. Met deze redactie wordt beoogd het mogelijk te maken dat van een verzoekschrift om gratie, dat bij voorbeeld bij de Minister is ingediend en door deze aan het Staatshoofd moet worden voorgelegd, gelijktijdig een afschrift aan de griffier van het gerecht dat het vonnis of arrest heeft uitgesproken wordt toegezonden, zodat de indiener kan profiteren van de uit artikel 559, eerste lid, Sv. voortvloeiende wettelijke opschorting van de tenuitvoerlegging van de straf. Moet het verzoekschrift eerst worden toegezonden aan het Staatshoofd en zijn teruggezonden alvorens het naar het tot advisering geroepen gerecht kan worden doorgezonden, dan zal al gauw de in het bestaande artikel 558, eerste lid, Sv. genoemde terme de grace van acht dagen zijn verlopen. Het krachtens het derde lid aangewezen gerecht bedoeld in artikel 43 van het wetsvoorstel overdracht van tenuitvoerlegging strafvonnissen, is de bijzondere kamer van het gerechtshof te Arnhem, ingesteld krachtens artikel 73 van de Wet op de rechterlijke organisatie. Deze kamer brengt advies uit aan de Minister van Justitie, na een veroordeelde te hebben gehoord, althans opgeroepen, over de vraag of een aan deze in het buitenland opgelegde tot vrijheidsbeneming strekkende sanctie zonder toepassing van de strafrechtelijke exequaturprocedure in Nederland ware ten uitvoer te leggen. In het vierde lid wordt gesproken over een verzoekschrift, waarop ingevolge deze wet of de Gratieregeling 1976 binnen één jaar voor de indiening van het tweede verzoekschrift is beschikt, ten einde duidelijk te maken dat de in dit lid voorziene regel niet geldt in gevallen waarin na overdracht van de tenuitvoerlegging van een strafrechtelijke beslissing eerst een gratieverzoek is ingediend en behandeld in een vreemde staat. Aan een bepaling, als vervat in het tweede lid van artikel 3 van de Gratieregeling 1976, lijkt in het licht van het voorstel van Rijkswet militaire strafrechtspraak geen behoefte meer te bestaan.
Artikel 4
Dit artikel is nagenoeg woordelijk gelijk aan artikel 4 van de Gratieregeling 1976. In het derde lid is verduidelijkt, dat artikel 560a van het Wetboek van Strafvordering alleen voorziet in de mogelijkheid van opschorting of schorsing van vrijheidsstraffen.
Artikel 5
In dit artikel is voorgeschreven dat degene aan wie de straf of maatregel waarvan gratie wordt verzocht is opgelegd zo enigszins mogelijk door of vanwege het openbaar ministerie wordt gehoord. Dit horen kan in opdracht van het openbaar ministerie geschieden door de politie of, als de veroordeelde gedetineerd is, door de directeur van de inrichting, aan de hand van een vragenformulier. Zulks is op het ogenblik reeds praktijk. Mogelijkheden tot vereenvoudiging van de procedures worden thans onderzocht. Daarmede beoogt de voorgestelde bepaling rekening te houden. In feite vormt dit voorschrift een explicitering van de verplichting dat het verslag van het openbaar ministerie alle inlichtingen dient te behelzen die op de beoordeling van het verzoek van invloed kunnen zijn. Aldus kan ook worden vastgesteld of de betrokkene, indien het verzoekschrift niet van hem afkomstig is, al of niet daarmee instemt, een factor die van belang is gezien artikel 560b van het Wetboek van Strafvordering. Het zal in de praktijk niet altijd mogelijk zijn de betrokkene te (doen) horen. Vooral ware te denken aan de gevallen waarin deze zich buitenslands bevindt.
Artikelen 6-12
Deze artikelen stemmen eveneens nagenoeg woordelijk overeen met de gelijk genummerde artikelen van de Gratieregeling 1976. Artikel 7, tweede lid, schrijft thans voor dat indien een rechterlijk advies niet met eenparigheid van stemmen wordt vastgesteld, de daarvoor aangevoerde gronden en de stemverhouding in het advies moeten worden meegedeeld. In een dergelijk geval, zo blijkt uit artikel 8, tweede lid, is de Minister niet gemachtigd zelf op het verzoekschrift te beschikken. Aan het slot van artikel 12 is niet met zoveel woorden voorgeschreven dat bij de inwinning van nader advies de artikelen 4-7 van overeenkomstige toepassing zijn. Dit, omdat in zulke gevallen vaak alleen behoefte bestaat aan nadere advisering door het gerecht en het niet nodig wordt gevonden opnieuw het openbaar ministerie daarbij te betrekken.
Artikelen 13-17
Deze artikelen regelen op dezelfde voet als de Gratieregeling 1976 de voorwaardelijke gratieverlening. Enkele van de redactionele aanpassingen, met name de verwijzing naar de bijzondere strafbepalingen voor jeugdige personen (en niet «minderjarigen») zijn in het algemeen gedeelte van de toelichting reeds verklaard. De tekst van het voorgestelde artikel 13 stemt in hoofdzaak overeen met artikel 13 van de bestaande Gratieregeling 1976. De beperkingsgronden bij het stellen van voorwaarden zijn uitgebreid met de levensbeschouwelijke vrijheid. Deze uitbreiding is opgenomen om te voldoen aan de grondwettelijke opdracht om godsdienst en levensovertuiging gelijkelijk te behandelen. Behalve op de waarborgen van de artikelen 1 en 6 van de Grondwet kan bovendien gewezen worden op artikel 9 Europees Mensenrechtenverdrag en artikel 18 Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, die eveneens de vrijheid van levensovertuiging vastleggen. Wij achten het hoogst onwaarschijnlijk, dat de gratiëring van strafrechtelijke maatregelen onder voorwaarden zal geschieden. Daarom kan in dit artikel, alsook in de artikelen 14, 15, 17 en 18, derde lid, worden gesproken van «de veroordeelde», waar elders wordt gesproken over degene aan wie de straf of maatregel werd opgelegd. Het tweede lid van artikel 13 is in het algemeen gedeelte reeds toegelicht. Vermeld zij nog, dat de in het tweede en derde lid genoemde voorwaarden geen limitatieve opsomming vormen, doch slechts voorbeelden.
Artikel 14 vraagt op twee punten nadere toelichting. Allereerst stellen wij voor de duur van de proeftijd voor alle gevallen op maximaal twee jaren te bepalen. Dit voorstel is ingegeven door de overweging dat in de praktijk in geval van voorwaardelijke gratie nimmer een proeftijd van langer dan twee jaren wordt bepaald, zodat daaraan geen behoefte bestaat. Te bedenken ware, dat het moment waarop het feit werd gepleegd, dat aanleiding was voor de veroordeling, waarvan gratie wordt gevraagd, doorgaans al behoorlijk ver in het verleden zal liggen. Het wordt bezwaarlijk geacht door het stellen van een proeftijd van meer dan twee jaren dat feit de veroordeelde nog zo lang «na te dragen». Voorts past de voorgestelde verkorting van de maximale duur van de proeftijd in de lijn van de wetsvoorstellen tot herziening van de regeling van de voorwaardelijke veroordeling, waarin de proeftijd eveneens in beginsel op twee jaren wordt gemaximeerd. Aan dat wetsvoorstel ontlenen wij overigens ook de suggestie om de eerste zin van het eerste lid van artikel 14 anders te formuleren dan in de Gratieregeling 1976. Door niet te bepalen dat de voorwaarden alleen gedurende de proeftijd gelden, maar tot het moment waarop de proeftijd verstrijkt, wordt rekening gehouden met de bepaling van het tweede lid, dat de proeftijd niet loopt gedurende de tijd dat de veroordeelde rechtens zijn vrijheid is ontnomen. Het is immers wel denkbaar, dat de veroordeelde juist in die periode de gestelde voorwaarden schendt, bij voorbeeld door het plegen van strafbare feiten. De toevoeging in artikel 15, eerste lid, van de particuliere persoon aan wie een opdracht tot het verlenen van hulp en steun ter zake van de naleving van bijzondere voorwaarden aan jeugdigen opgelegd kan worden gegeven, is ontleend aan artikel 77aa, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht, in welk artikel bij Wet van 12 mei 1976 (Stb. 282) de mogelijkheid van inschakeling van particuliere personen in vergelijkbare gevallen eveneens is gegeven. Het is niet ondenkbaar dat voorwaardelijk gratie wordt verleend ter zake van straffen waarvan de tenuitvoerlegging aan een vreemde staat is overgedragen. Uiteraard heeft voorwaardelijke gratie in een dergelijke situatie alleen zin als er mogelijkheden bestaan de naleving van de gestelde voorwaarden doeltreffend te controleren. Hoewel er geen internationale verdragen bestaan die verplichten tot internationale samenwerking op dit gebied (met name het Europees Verdrag inzake het toezicht op voorwaardelijk veroordeelden of voorwaardelijk in vrijheid gestelden (Trb. 1966, 55 en 1982, 53) heeft slechts betrekking op overname van het toezicht op de naleving van voorwaarden bij rechterlijke beslissing opgelegd) behoeft niet te worden uitgesloten dat tussen nationale reclasseringsinstellingen zodanige internationale contacten groeien, dat gratieverlening onder voorwaarden, die het gedrag van een zich in het buitenland bevindende veroordeelde betreffen, zinvol kan zijn. Het tweede lid van artikel 17 is, in vergelijking met dezelfde bepaling van de Gratieregeling 1976, herschreven en op één punt aangevuld. De overeenkomstige bepaling van de Gratieregeling 1976 regelde nl. uitsluitend de herroeping van een voorwaardelijke gratieverlening, waarbij een bepaalde proeftijd is vastgesteld. Indien als enige voorwaarden de voorwaarden bedoeld in artikel 13, tweede lid, worden gesteld, dan wordt er geen proeftijd bepaald, doch alleen een of meer termijnen, waarbinnen de geldsom moet worden betaald of schade moet worden vergoed. Als zulks niet binnen de eindtermijn geschiedt kan de gratieverlening eveneens worden herroepen. Niet geregeld was echter hoe lang na het verstrijken van die termijn die herroeping nog kan plaatsvinden. Daarin voorziet nu artikel 17, tweede lid, van het wetsontwerp. De herroepingstermijn is voor laatstbedoelde gevallen iets langer gesteld dan de herroepingstermijn in geval van niet naleving van andere voorwaarden tijdens een proeftijd, omdat rekening gehouden moet worden met de mogelijkheid, dat de gegratieerde op het allerlaatst alsnog aan zijn financiële verplichtingen
heeft voldaan, en zulks pas enige tijd na het verstrijken van de eindtermijn (uit bank-of giroafschriften) blijkt. Het derde lid van artikel 17 heeft betrekking op het geval waarin als voorwaarde voor gratieverlening is gesteld dat de veroordeelde bepaalde arbeid ten algemene nutte verricht (dienstverlening) doch blijkt dat hij deze voorwaarde niet naar behoren naleeft en de gratieverlening wordt herroepen. Het is praktisch niet goed mogelijk om, zoals in het daarop volgende lid, een evenredigheidsnorm vast te leggen tussen de gebrekkig of slechts gedeeltelijk verrichte werkzaamheden en de duur van een vrijheidsstraf, op basis waarvan een vermindering van het nog ten uitvoer te leggen gedeelte kan worden berekend. De Kroon zal hier naar bevind van omstandigheden moeten beoordelen in hoeverre de mate waarin en de wijze waarop werkzaamheden dan nog wel zijn verricht tot vermindering van de duur van de te ondergane vrijheidsstraf aanleiding geven.
Artikel 18
Dit artikel komt voor wat de leden 1, 2 en 4 betreft, materieel overeen met artikel 18 van de Gratieregeling 1976, afgezien van de toevoeging in het tweede lid, dat de redenen voor de afwijzing van een gratieverzoek aan degene aan wie de straf of maatregel werd opgelegd (en aan de verzoeker, zo deze een ander is) dienen te worden opgegeven. In het derde lid zijn de voorschriften over betekening en kennisgeving van de inhoud van voorwaarden op één lijn gebracht met de overeenkomstige voorstellen in het wetsontwerp tot herziening van de regeling betreffende de voorwaardelijke veroordeling. Dit houdt in dat die voorwaarden alleen aan de veroordeelde in persoon worden betekend en dat daarvan aan anderen door toezending van een gewone of aangetekende brief over de post wordt kennis gegeven. Toegevoegd is de kennisgeving aan degene die de zorg heeft voor de coördinatie van een dienstverleningsproject, alsmede de kennisgeving aan de raad voor de kinderbescherming. Dit laatste houdt rechtstreeks verband met het bepaalde in artikel 13, vijfde lid. Het vijfde lid voorziet in een verplichting tot informatie van buitenlandse autoriteiten in gevallen waarin gratie is verleend ter zake van hetzij Nederlandse rechterlijke beslissingen waarvan de tenuitvoerlegging naar het buitenland is overgedragen, hetzij buitenlandse rechterlijke beslissingen waarvan de tenuitvoerlegging naar Nederland is overgedragen. In dit verband zij er op gewezen, dat overdracht van de tenuitvoerlegging van Nederlandse rechterlijke beslissingen naar het buitenland niet in de weg hoeft te staan aan de verplichting tot uitreiking of betekening van stukken aan personen in het buitenland. Daartoe kan van de in artikel 588 van het Wetboek van Strafvordering aangegeven procedures gebruik worden gemaakt.
Artikel 19
Ook dit artikel is, behoudens een enkele aanpassing in de verwijzingen, identiek aan artikel 19 van de Gratieregeling 1976. Artikel 20 van die regeling heeft, wegens de afschaffing van de doodstraf, geen plaats in het onderhavige wetsontwerp.
Artikel 20
Dit artikel is ten opzichte van artikel 21 van de Gratieregeling 1976 redactioneel aangepast. De aanpassingen zijn toegelicht in het algemeen gedeelte.
IV. Toelichting op de voorgestelde wijziging van het Wetboek van Straf vordering en enkele andere wetten in verband met de vaststelling van de Gratiewet De in dit wetsontwerp opgenomen wijzigingen van de bepalingen in het Wetboek van Strafvordering betreffende de indiening van verzoekschriften om gratie en de gevolgen daarvan voor de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen vloeien hoofdzakelijk voort uit het voorstel ook gratie van bepaalde maatregelen mogelijk te maken. Eerder in deze toelichting is uiteengezet waarom wij het niet noodzakelijk achten de gratieprocedure in alle gevallen toepasselijk te laten zijn waarin om vermindering of kwijtschelding, dan wel wijziging van de termen van opgelegde maatregelen wordt verzocht. Waar de wet zelf al in de mogelijkheid voorziet hetzij voor de rechter hetzij voor de administratie om op verzoek van degene aan wie een strafrechtelijke maatregel is opgelegd, de tenuitvoerlegging daarvan te allen tijde te beëindigen of te bekorten, opent de toepasselijkheid van het gratieinstrument geen nieuwe mogelijkheden. Alleen waar dergelijke bevoegdheden niet gegeven zijn, is de toepasselijkheid van het gratierecht zinvol. Dit betreft de maatregelen van onttrekking aan het verkeer (voorzien in zowel het volwassenenstrafrecht als het strafrecht voor jeugdigen), ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel, voor zover de rechter geen verzoek om vermindering of kwijtschelding van het daarmee gemoeide bedrag meer in behandeling kan nemen, en verbeurdverklaring als maatregel voorzien in het strafrecht voor jeugdigen. Deze conclusie is neergelegd in het derde lid van nieuwe artikel 558 Sv., dat aangeeft voor welke maatregelen het gratieinstrument toepasselijk is. Voor de volledigheid is daaraan voorafgaand bepaald, dat alle door de Nederlandse strafrechter opgelegde hoofd-en bijkomende straffen gratieerbaar zijn, ongeacht of de tenuitvoerlegging van die straffen in Nederland plaats moet vinden of naar het buitenland is overgedragen en ongeacht of de Nederlandse strafrechter die straffen heeft opgelegd na een hier te lande ingestelde vervolging of ingevolge een exequaturprocedure, voorzien in het wetsvoorstel overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen. Voorts maakt het tweede lid duidelijk dat ook sommige straffen, die niet door de Nederlandse strafrechter zijn opgelegd, maar wel hier te lande ten uitvoer te leggen zijn, hier gegratieerd kunnen worden. In de volgende artikelen is, waar nodig, naast de term «straf» of «straffen» telkens de term «maatregel» of «maatregelen» toegevoegd. Omdat de gratieerbare maatregel van onttrekking aan het verkeer niet alleen bij vonnis of arrest, maar ook bij afzonderlijke rechterlijke beschikking kan worden uitgesproken, zijn de woorden vonnis of arrest, waar die in de artikelen 558-560b Sv. voorkomen, vervangen door «rechterlijke beslissing» (vgl. artikel 138 Sv). Op één punt dient in de genoemde artikelen van het Wetboek van Strafvordering een uitdrukkelijke nadere voorziening te worden getroffen in het licht van de door het wetsvoorstel overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen getroffen regeling van de overdracht naar het buitenland van de tenuitvoerlegging van Nederlandse rechterlijke beslissingen. Van zulke beslissingen zal, zoals gezegd, ook na overdracht in Nederland gratie kunnen worden verzocht. Niettemin is na de overdracht geen Nederlands openbaar ministerie meer met de tenuitvoerlegging daarvan belast, zodat de kennisgeving van gratieverzoeken aan het openbaar ministerie, voorgeschreven in in artikel 559, tweede en derde lid, geen zin heeft. In dit verband zij opgemerkt, dat de tenuitvoerlegging van bij Nederlandse rechterlijke beslissing opgelegde straffen of maatregelen eerst naar het buitenland kan worden overgedragen, als die beslissing voortenuitvoerlegging vatbaar is, dat wil zeggen na het verstrijken van de in het in dit wetsontwerp tot artikel 558a vernummerde artikel bedoelde terme de grace van acht dagen. Uit een en ander volgt tevens, dat de in artikel 560, eerste
lid, bedoelde opschorting geen betrekking heeft op de tenuitvoerlegging van straffen of maatregelen, welke aan het buitenland is overgedragen.
V. Artikelen 21 tot en met 26
Artikel 21
In het nieuw voorgestelde artikel 558 Sv behoeft nog een enkel punt, na het hierboven gestelde, nadere toelichting. Zoals eerder in deze toelichting reeds werd opgemerkt, biedt artikel 577b Sv de mogelijkheid dat de rechter, die de in artikel 36e van het Wetboek van Strafrecht bedoelde maatregel heeft opgelegd, het daarin vastgestelde bedrag op verzoek van de veroordeelde vermindert of kwijtscheldt. Daarop stelt het zesde lid van dat artikel de beperking, dat een dergelijk verzoek niet meer kan worden gedaan nadat twee jaren zijn verstreken sedert de dag waarop het bedrag, of het laatste gedeelte daarvan, is betaald of verhaald. Eerst dan is de maatregel rechtens onherroepelijk. De maatregel van onttrekking aan het verkeer kan ook worden uitgesproken zonder dat degene, die het betreft, wordt veroordeeld. In dat geval is de betrokkene aan te merken als belanghebbende, die krachtens artikel 552b Sv. zich over de uitgesproken maatregel kan beklagen. Een dergelijk klaagschrift kan, blijkens het tweede lid van artikel 552b tot drie maanden nadat de beslissing uitvoerbaar is geworden worden ingediend. Eerst dan is de maatregel rechtens als onherroepelijk te beschouwen. Uit het vierde lid van het voorgestelde artikel 558 Sv. volgt, dat met verzoeken om vermindering, verandering of kwijtschelding van andere dan in het derde lid bedoelde maatregelen niet de in de volgende artikelen en de Gratiewet te volgen procedure dient te worden bewandeld. De term «verandering» in deze bepaling ziet op -nietgratieerbare -maatregelen, bedoeld in artikel 8, onder c, van de Wet op de economische delicten, in de regeling waarvan de rechter, blijkens artikel 10, tweede lid, van die wet «wijzigingen» kan brengen. Door laatstgenoemde bepaling zijn ook de in het slot van het vierde lid van artikel 558 Sv. gekozen bewoordingen geïnspireerd. Voorgesteld wordt het bestaande tweede lid van artikel 559a te schrappen, omdat dit in de praktijk nodeloos omslachtig blijkt te zijn. In plaats daarvan lijkt het voldoende te bepalen dat een opschorting van de tenuitvoerlegging of ingang van de straf of maatregel niet plaatsvindt als degene aan wie de straf of de maatregel is opgelegd schriftelijk te kennen geeft dat niet te wensen. Wanneer dit al gebeurt, geschiedt zulks toch al meestal in het door de betrokkene ingediende gratieverzoek zelve. Wel verlangt de rechtszekerheid, dat niet met een mondelinge kennisgeving wordt volstaan. Hoewel het voor de hand ligt dat de kennisgeving bij de griffie wordt gedaan, heeft het weinig zin dit dwingend voor te schrijven, omdat daarmee niet wordt voorkomen, dat de adressant zich tot een andere instantie (het Staatshoofd, de minister, de officier van justitie) richt. Waar het om gaat is, dat er een schriftelijke verklaring van degene aan wie een straf of maatregel is opgelegd voorhanden is, waaruit het met de tenuitvoerlegging belaste openbaar ministerie kan afleiden dat een ingediend voorschrift om gratie het recht tot tenuitvoerlegging niet opschort. In het tweede lid van artikel 560, onder 2e, wordt allereerst voorgesteld de tussenzin «vervangende hechtenis daaronder niet begrepen» te schrappen. De reden daarvoor is, dat het in de praktijk nogal eens voorkomt, dat veroordeelden tot vrijheidsstraf ook nog vervangende hechtenis moeten ondergaan ter zake van een of meer bij andere veroordeling opgelegde geldboeten, welke zij niet hebben betaald, en dat in zulke gevallen dikwijls kansloze gratieverzoeken worden ingediend met als primair oogmerk opschorting te verkrijgen van de aansluitende tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis. De gronden waarop bij de vaststelling van het huidige artikel 560 Sv. bij wet van 21 maart 1973, Stb. 135, werd geopteerd
voor het in beginsel niet-toekennen van opschortende werking aan gratieverzoeken ter zake van aansluitend aan een principaal opgelegde vrijheidsstraf executeerbare andere vrijheidsstraffen, gelden in feite evenzeer voor aansluitende principale vrijheidsstraffen als voor aansluitende vervangende hechtenis. Uit de memorie van toelichting op het wetsontwerp, dat uiteindelijk de wet van 21 maart 1973 is geworden, blijkt trouwens dat men bij het redigeren van de uitzondering in artikel 560, tweede lid, onder 2e, voornamelijk het oog had op situaties, waarin door iemand, die reeds vervangende hechtenis voor een opgelegde geldboete ondergaat, gratie wordt verzocht van een tweede geldboetestraf, waarvoor opnieuw vervangende hechtenis dreigt (zie Kamerstukken II 1971-1972, 11933, nr. 3, blz. 6) ook al volgt dit niet uit de gekozen redactie van de wetsbepaling. De voorgestelde schrapping van de uitzonderingspositie voor de vervangende hechtenis doet uiteraard niet af aan de krachtens artikel 560a aan de Minister toekomende bevoegdheid incidenteel te bepalen dat een vervangende hechtenis niet aansluitend aan een principale vrijheidsstraf wordt ten uitvoer gelegd, hangende de beslissing op een gratieverzoek ter zake van de opgelegde geldboete. Voorts wordt niet afgedaan aan het voorschrift van artikel 573, laatste lid, Sv. waaruit volgt, dat een vervangende hechtenis in beginsel niet kan worden ten uitvoer gelegd (ook niet aansluitend aan een principale vrijheidsstraf) binnen veertien dagen na een schriftelijke waarschuwing aan de veroordeelde. Ten slotte is de hier besproken bepaling redactioneel gewijzigd ten einde buiten twijfel te stellen, dat ook als een verzoek om gratie wordt ingediend op een tijdstip dat de tenuitvoerlegging van een andere vrijheidsstraf aan de veroordeelde wel reeds is aangevangen, maar bij voorbeeld krachtens artikel 68, eerste lid, tweede volzin, Sv., of een der artikelen 46 of 47 van de Beginselenwet Gevangeniswezen is geschorst of onderbroken, die indiening niet automatisch opschortende werking heeft ten aanzien van de tenuitvoerlegging van de vervolgstraf. De overige wijzigingen in de artikelen van het Wetboek van Strafvordering zullen, na de eerder gegeven uiteenzettingen, geen nadere toelichting behoeven.
Artikel 22
De aanvulling van de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag vloeit voort uit het voorstel gratie mogelijk te maken van bepaalde maatregelen.
Artikelen 23 tot en met 25
Ingevolge de Wet vermogenssancties is de voorheen in artikel 8 van de Wet op de economische delicten voorziene maatregel, bestaande uit het opleggen van de verplichting tot storting van een waarborgsom (in geval van misdrijf voor een bedrag van ten hoogste f10000 0 en voor een tijd van ten hoogste drie jaren en in geval van overtreding voor een bedrag van ten hoogste f 50 000 en voor een tijd van ten hoogste twee jaren) als strafrechtelijke maatregel vervallen. Daarvoor in de plaats is in artikel 14c van het Wetboek van Strafrecht in algemene zin de bevoegdheid aan de rechter toegekend om in geval van voorwaardelijke veroordeling als bijzondere voorwaarde te stellen de storting van een door hem vast te stellen waarborgsom, ten hoogste gelijk aan het verschil tussen het maximum van de geldboete die voor het feit kan worden opgelegd en de opgelegde boete. Voorts is bij de Wet vermogenssancties in het Wetboek van Strafrecht de maatregel, houdende de verplichting tot betaling aan de Staat van een geldbedrag ter ontneming van het geschatte voordeel, door middel van of uit het strafbare feit verkregen, ingevoerd (artikel 36e). In drie wetten, de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Afvalstoffenwet en de Interimwet
bodemsanering, zijn het storten van een waarborgsom en de ontneming van het wederrechtelijk genoten voordeel nog, op de voet van het oude artikel 8 WED, als strafrechtelijke maatregelen opgenomen. Er is, in het licht van het bovenstaande, aanleiding ook in die wetten beide maatregelen te laten vervallen en te volstaan met gebruikmaking van de in artikelen 14c en 36e Sr. gegeven bevoegdheden. Daarmee vervalt tevens de relevantie van de vraag of de mogelijkheid van gratieverlening van de in deze bijzondere wetten nog voorziene maatregelen moet worden ingevoerd.
Artikel 26
In verband met het voorschrift van Additioneel artikel XXVI van de herziene Grondwet is de inwerkingtreding van deze wet, alsmede van artikel 122, eerste lid, van de Grondwet uiterlijk gesteld op 1 januari 1988. De voorgestelde overgangsbepaling moge voor zich zelf spreken.
De Minister van Justitie, F. Korthals Altes De Staatssecretaris van Justitie, V. N. M. Korte-van Hemel