Memorie van toelichting - Regels met betrekking tot de waterschappen (Waterschapswet)

MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoud

blz

A. INLEIDING

  • - 
    De plaats van de waterschappen in het staatsbestel 2. Nieuwe wettelijke regels naast de regelgevende bevoegdheid der provinciën 3 Herziening bestaande wetgeving; nieuwe wetgeving en deregulering 4. De opzet van het wetsontwerp 5. Advisering over het wets ontwerp 6. Artikelnummering

B. TOELICHTING OP DE ON-DERDELEN VAN HET WETSONTWERP

9 10

TITEL I DE WATERSCHAPPEN, HUN INSTELLING. OPHEFFING EN REGLE-MENTERING

  • - 
    Algemene uitgangspunten voor de waterschapsorganisatie

10 2. Wettelijke waarborgen voor de besluitvorming 11 3. Financiële voorzieningen bij opheffing

13 4. Het goedkeuringsvereiste 14 5. Interprovinciale waterschappen 16 6 Het achterwege blijven van interprovinciale overeenstenv ming, rol van het oppertoezicht 16 7. Rol van het oppertoezicht bij nalaten van de provincies 17 8 Bijzondere wettelijke waarborgen bij het versterkte oppertoezicht

Artikelsgewijze toelichting

TITEL II DE SAMENSTELLING EN INRICHTING VAN HET WATER-SCHAPSBESTUUR

  • - 
    Het algemeen bestuur

21 §1. Algemene beginselen van de samenstelling

21 1. Functioneel bestuur

21 2 Vertegenwoordiging van categorieën belanghebbenden 22 3. De verdere doorwerking der beginselen

24 52 De in de wet op te nemen regels 24 1. Wettelijke opsomming der categorieën

24 2 Toedeling van bestuurszetels aan de categorieën

27 3. Kwaliteitszetels

28 4. Vertegenwoordiging vanuit inliggende waterschappen 29 §3 De verkiezing van de leden van het algemeen bestuur

29 1 De behoefte aan wettelijke beginselen 29 2. De keuze van het soort kiesstel sel

30 3. Overwegingen bij de keuze tussen beide stelsels 31 Direct en indirect kiesrecht

32 Open kandidaatstelling

34 Enkelvoudig kiesrecht

34 Kiesdrempel

35 Kiesdistrict

35 De opzet van de regeling van het kiesrecht 36 §4 De inrichting van het algemeen bestuur

36 2 Het dagelijks bestuur

36 51. De samenstelling

36 §2 De inrichting

38 3 De voorzitter

39 4 De afdelingen

41 5. De secretaris

Artikelgewijze toelichting

Tweede Kamer veraaderjaar 1986-1987, 19995, nr. 3

TITEL III DE BEVOEGDHEID VAN HET TITEL VI SLOT-EN OVERGANGSBEPA-WATERSCHAPSBESTUUR

LINGEN

104

1 De bevoegdheid tot regeling en bestuur 54 2. Waterschap en medebewind

55 3. Toedeling en overdracht van bevoegdheden 56 4. De verordenende bevoegdheid van het algemeen bestuur; keurbevoegdheid

Artikelsgewijze toelichting

Artikelsgewijze toelichting

104

BIJLAGE I: Toetsing uit een oogpunt van terughoudendheid met regelgeving 107

BIJLAGE II: Vergelijkend overzicht artikelen in bestaande wetten en artikelen van het ontwerp

111

TITEL IV DE FINANCIEN VAN HET WATERSCHAP

DE BEGROTING EN DE REKENING

  • - 
    Inleiding

72 2. Het begrotingstoezicht

72 3. De inrichting van de begroting en de rekening

73 4. De rekening

Artikelsgewijze toelichting

B. DE WATERSCHAPSBELAS-TINGEN

  • - 
    De wettelijke regeling van het
  • - 
    financieel bestel Regeling van de waterschaps-

belastingen

79 §1. Bestaande wettelijke basis 79 §2 De opzet van de ontworpen regeling

79 §3. De regeling in de algemene bepalingen 80 §4 Goedkeuringsvereiste belas tingverordeningen

80 3. De waterschapsomslag

81 §1. Algemeen

81 52 Toedeling van kosten

81 §3. De omslagplichtigen

83 §4. Wettelijke normering in verband met het belang 83 §5 Classificatie en omslagklassen

84 §6. Pachtersomslag

85 57. Heffingsmaatstaf voor het ongebouwd en het gebouwd

Artikelsgewijze toelichting

TITEL V HET TOEZICHT

  • - 
    De grondwettelijke opdracht tot regeling

89 2. Het preventief toezicht

90 3. Het repressief toezicht en het administratief beroep 93 3a. Het beroep tegen het besluit tot vaststelling of wijziging van een keur 95 4. Regels inzake het goedkeuringsrecht

96 5. De gronden voor vernietiging 98 6. De verdere regeling van het vernietigingsrecht

98 7. De gevolgen van de vernietiging 101 8. Toezicht interprovinciaal waterschap 102 9 Beslechting van geschillen van bestuur tussen waterschappen 103

Tweede Kamer, veraaderjaar 1986-1987, 19995, nr. 3

A. INLEIDING

  • - 
    De plaats van de waterschappen in het staatsbestel

De organisatie van de waterstaatkundige verzorging van ons land geeft de laatste decennia een ontwikkeling te zien waarbij het waterschapsbestel, als één van haar componenten, een proces doormaakt van vernieuwing en aanpassing aan bestuurlijke veranderingen. Nog niet zo heel lang geleden konden waterschappen worden gekenmerkt als instellingen die in betrekkelijk klein verband waren georiënteerd op instandhouding van hoofdzakelijk ongebouwde onroerende goederen. Alleen in enkele gebieden werden van oudsher waterstaatstaken in groter verband uitgeoefend, zoals met name door die waterschappen welke de naam dragen van (hoog)heemraadschappen. Inmiddels is in het grootste deel van het land nog slechts sprake van waterschappen van «regionale» omvang met een op de moderne eisen afgestemd bestuurlijk en technisch apparaat. Die situatie is bereikt deels door concentratie van bestaande waterschappen, deels door oprichting van waterschappen om bepaalde taken zoals de waterkering of de waterzuivering in groter verband te doen aanvatten. Het zijn de provincies die daarvoor de zorg dragen -en ook moeten dragen -uit hoofde van haar verantwoordelijkheid voor de waterstaatkundige verzorging binnen haar gebied. Men kan voor de hierbedoelde ontwikkeling een reeks van oorzaken aanwijzen. Daarvan is wellicht de meest in het oog springende het niveau van de waterstaatszorg in de naoorlogse tijd, dat vereist is in het dichtbevolkte en waterstaatkundig in meer dan een opzicht kwetsbare land, een niveau dat mogelijk wordt gemaakt door het ter beschikking komen van steeds moderner technische middelen. Die waterstaatszorg vergt grote investeringen en daarbij een bestuurskracht die zich uitstrekt over grote waterstaatkundige gebiedseenheden. Daarbij komt dat naarmate ook de uitoefening van andere overheidstaken -als ruimtelijke ordening, natuurbehoud, milieubeheer en drinkwatervoorziening -is uitgebreid en geïntensiveerd, deze raakvlakken meer uitdrukkelijk de aandacht zijn gaan vragen van de waterschappen.

Een ander facet is de ontwikkeling van het nationaal beleid op het gebied van de waterstaatszorg, dat juist in deze periode vorm krijgt door nieuwe of ontworpen wetgeving: Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 1981, 573), Wet op de Waterhuishouding (Kamerstukken II 1982-83, 17367) en nota's voor de middellange en lange termijn zoals de nota Waterhuishouding (Kamerstukken II, 1984-85, 18793) en de Nota inzake het beheer van de waterkeringen langs de Nederlandse kust (Kamerstukken II 1977-78, 14481). Deze laten zien dat voor realisering op het gedecentraliseerde niveau een naar waterstaatkundige gebieden georganiseerde waterstaatszorg moeilijk kan worden gemist.

De waterschapstaak heeft met dit alles een wijdere dimensie verkregen. Het besloten, of zo men wil, wat sektarische karakter van deze lichamen bestaat niet meer. In plaats daarvan is eerder hun regionale en nationale betekenis naar voren gekomen, zeker naarmate er door reorganisatie meer grote waterschappen zijn ontstaan.

In dit verband moge in herinnering worden gebracht het rapport van de in 1968 door de regering ingestelde Studiecommissie waterschappen. Deze commissie, onder voorzitterschap van de toenmalige commissaris der Koningin in de provincie Noord-Holland, mr. F. Kranenburg, had tot taak een diepgaand onderzoek in te stellen naar de functie en structuur van de waterschappen en hun verhouding tot andere openbare lichamen. In haar in 1974 uitgebrachte rapport, komt deze commissie tot de slotsom, dat de plaatselijke en regionale waterstaatszorg ook in de

toekomst door in die zorg gespecialiseerde lichamen dient te worden uitgeoefend. Ook bij het opstellen van de nieuwe grondwettelijke bepaling die betrekking heeft op het waterschap (thans artikel 133) zijn de beschouwingen en conclusies van dat rapport betrokken. Zo is in de toelichting op het ontwerp tot herziening van de grondwettelijke bepalingen betreffende de waterstaat (Kamerstukken II 1975-76, 13993) overwogen, met verwijzing tevens naar dat rapport, dat de waterstaatszorg, en wel in het bijzonder die voor de waterkering en de waterhuishouding, een specifiek element van het overheidsbestuur is dat een eigen plaats in de gedecentraliseerde bestuursorganisatie verdient. Om die reden is in het grondwetshoofdstuk betreffende de openbare lichamen, tezamen met -en na -provincies en gemeenten, een afzonderlijk artikel gewijd aan de waterschappen. In de lijn van datzelfde lagen de overwegingen van de regeringsnota betreffende het waterschapsbestel, die in 1977 is uitgebracht ten behoeve van de gedachtenwisseling met de Tweede Kamer over dat rapport, een regeringsnota uitgebracht betreffende het waterschapsbestel. In die nota is onder meer overwogen dat de zorg voor de waterkering en de waterhuishouding -met uitzondering wellicht van het zuiveringstechnisch beheer -voor een doeltreffende uitoefening daarvan gebonden blijft aan beheersgebieden die door waterstaatkundige grenzen worden bepaald. Daarbij is ook overwogen dat bij die bestanddelen van de waterstaatszorg, en op dat gedecentraliseerde niveau, bepaalde groepen in bijzondere mate zijn betrokken. Geconcludeerd is dat onder die omstandigheden de waterschapsvorm de beste organisatievorm biedt, zowel uit een oogpunt van afstemming van taken op het object als uit een oogpunt van deelneming aan het bestuur van de meest betrokkenen die zelf de financiële lasten dragen. De algemene strekking van deze overwegingen en conclusies is in 1978 door de Tweede Kamer, bij de behandeling van de Nota betreffende het waterschapsbestel (Kamerstukken 1976-77, 14480), bij monde van de Vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat aanvaard (Kamerstukken 1977-78, 0CV9).

Evenzeer is echter bij die gelegenheid naar voren gekomen dat in deze tijd, waar sterk de nadruk wordt gelegd op waarborgen voor openheid en democratische beïnvloeding van het beleid, het (voort)bestaan binnen de gedecentraliseerde eenheidstaat van zelfstandige lichamen met een «functionele» bestuurstaak -naast algemeen bestuur -niet goed verdedigbaar is wanneer niet de zekerheid bestaat dat aan bepaalde eisen is voldaan. Zo zullen er, zoals in genoemde regeringsnota ook uitdrukkelijk is gesteld, waarborgen moeten zijn zowel op het vlak van de totstandkoming (instelling) van die lichamen zelf als voor een onderlinge afstemming van functioneel bestuur met het algemeen bestuur. De waterstaatszorg zal wat de hoofdlijnen ervan betreft moeten zijn «ingebed» in het algemeen bestuur. Dat behoort tot de taak van het provinciaal gezag, en wel door de uitoefening van het klassieke toezicht, verder onderbouwd door nieuwe administratiefrechtelijke beïnvloedingsmogelijkheden: vaststelling van de plannen in complementair overleg met het waterschap, en het geven van aanwijzingen. Ook de nieuwe en ontworpen medebewindswetgeving (Wet verontreiniging oppervlaktewateren, ontwerp Wet op de waterhuishouding) gaan daarvanuit.

Verder zullen ook wat de structuur van het waterschap zelf betreft de verdere voorwaarden voor het kunnen functioneren in evenbedoelde zin aanwezig moeten zijn, door verbreding van de bestuurssamenstelling, aanpassing van de regeling van het actief en passief kiesrecht, besluitvorming door het algemeen bestuur enz.

  • - 
    Nieuwe wettelijke regels naast de regelgevende bevoegdheid der provincies

Wanneer wordt geconstateerd dat op een aantal punten de ontwikkeling van het waterschapsbestel moet doorwerken in de bestuurlijke structuur van het waterschap zelf -en in een aantal gebieden mogelijk ook nog in de organisatie van de waterstaatszorg -is allereerst de vraag aan de orde hoe een en ander naar huidig recht zijn beslag krijgt. Voorop moet worden gesteld dat de formele weg daartoe is gelegen in de besluiten van provinciale staten, te nemen op basis van de in de organieke wet -thans de Provinciewet (Stb. 1972, 17) -omschreven constituerende en regelgevende bevoegdheden van de provincie, speciaal op het gebied van de waterstaat (artikel 98 e.v. van de Provinciewet).

Provinciale besturen, en niet de wetgever worden in die wet geroepen om vorm en inhoud te geven aan het regiem en het kader waarbinnen waterschappen hun taak hebben uit te oefenen. Dienovereenkomstig hebben provinciale staten die taak, zowel voor het eigen gebied als -waar nodig -interprovinciaal aangevat. Tot dit laatste bestaat ook alle reden. Provinciale staten immers kunnen, waar het gaat om gedecentraliseerd bestuur, het beste afmeten hoe de waterstaatszorg binnen hun gebied het meest doeltreffend is georganiseerd en hoe daarbij kan worden bewerkstelligd dat de waterschapsactiviteiten tevens zijn afgestemd op de behartiging van belangen die tot de taak behoort van de provincie zelf of van de gemeenten. Voorts ook welke waterschapstaken een zodanige draagwijdte bezitten dat de desbetreffende waterschappelijke besluiten aan voorafgaande toezicht moeten zijn onderworpen, en verder wat de onderlinge zwaarte is van de categorieën belangen en belanghebbenden en hoe -in verband daarmee -zeggenschap en financiële toerekening het beste kunnen worden geregeld. Afgezien nog van het feit dat die competentie behoort aan provinciale staten, biedt het feit dat dit soort onderwerpen wordt geregeld door wijziging of aanpassing van algemene of bijzondere reglementen voor de waterschappen, het grote voordeel van soepelheid en snelheid van totstandkoming. De rol van de centrale overheid komt tot uitdrukking bij de uitoefening van het toezicht op de provincie. Ingevolge de Provinciewet zijn de betreffende provinciale besluiten onderworpen aan de goedkeuring van de Kroon. Bij de uitoefening van het goedkeuringsrecht is primair de verantwoordelijkheid aan de orde die de centrale overheid draagt voor het waterschapsbestel, uit een oogpunt van doelmatige organisatie van de waterstaatszorg in het land; een punt dat in het bijzonder naar voren komt als waterstaatkundige gebieden zich over meer dan een provincie uitstrekken. Die verantwoordelijkheid heeft ook betrekking op de keuze van de bestuursvormen in het algemeen -functioneel bestuur ter onderscheid van algemeen bestuur, verdeling van taken tussen provincie en waterschap -en de handhaving van de wezenlijke kenmerken daarvan.

Goedkeuring als vorm van toezicht houdt in dat het inzicht van het provinciaal bestuur wordt getoetst aan dat van de centrale overheid. Die toetsing zal marginaal zijn, althans waar het onderwerpen betreft ten aanzien waarvan het provinciaal bestuur beleidsvrijheid heeft en er geen sprake is van strijd met het recht. Marginaal toezicht dient dan om uitwassen te voorkomen. Er kunnen zich echter principiële kwesties voordoen die de wezenskenmerken van het waterschap betreffen -of bepalend zijn voor de (evenwichtige) verdeling van bevoegdheden van provincie en waterschap -en die deswege noodzaken tot eenheid van benadering door de provincies. Inzoverre dat het geval is, is het niet langer uitsluitend een zaak van het goedkeuringsbeleid doch ligt het uiteindelijk op de weg van de wetgever om zich daarover uit te spreken

en zodoende rechtseenheid te scheppen of te bewaren. De wetgever kan daarbij niet op de stoel van de provinciale wetgever gaan zitten. Hij zal de aanknopingspunten moeten bieden voor provinciale staten, met dien verstande dat hij daarbij -al naar gelang het onderwerp zich daartoe leent -enige uitwerking kan geven, zonder provinciale staten in een keurslijf te dwingen. Dat er van principiële kwesties in bovenbedoelde zin sprake is, is al naar voren gekomen uit meergenoemde nota betreffende het waterschapsbestel en de daarop gevolgde behandeling in de Vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat. Voorts ook uit de analyses in de rapporten die nadien op initiatief van de Unie van Waterschappen zijn uitgebracht over respectievelijk het bestuur en de financiën van het waterschap (naar de voorzitters van de desbetreffende commissies bekend geworden als het rapport van de Commissie-Merkx en dat van de Commissie-Elfferich). Daarvoor behoeft slechts te worden verwezen naar de vragen die de hantering (of handhaving) van het beginsel dat samenhang veronderstelt tussen belang, betaling en zeggenschap, oproept.

Reeds in meergenoemde regeringsnota inzake het waterschapsbestel (1977) is gesteld dat er behoefte bestaat aan wettelijke regels die de grondslagen betreffen van de waterschapsstructuur. Tevens is in die nota gewezen op de noodzaak dat in het kader van het zg. oppertoezicht ruimere wettelijke bevoegdheden aan de centrale overheid ter beschikking staan om (in het uiterste geval) zelf de nodige besluiten tot instelling of reglementering te bevorderen, wanneer provinciale (of interprovinciale) besluitvorming om welke reden dan ook blijvend tekort schiet of achterwege blijft. In dit verband moet echter evenzeer de nadruk worden gelegd op het karakter van de rolverdeling in deze tussen enerzijds rijk en anderzijds de provincie. Immers de verdeling van bevoegdheden tussen provincies en waterschappen is primair -het is reeds gezegd -een zaak van de provinciale wetgever. Dit maakt ook deel uit van de gedecentraliseerde opzet van onze staatsinrichting. Die opzet veronderstelt echter wel -om reëel te kunnen functioneren -dat er een redelijke mate van consensus bestaat tussen rijk en provincies dat zij (de provincies) die toedeling van bevoegdheden richting waterschappen tot stand brengen respectievelijk in stand houden.

Op die basis kan de wetgever dan ook volstaan met het stellen van een beperkt aantal regels aan de uitoefening van de provinciale bevoegdheden tot oprichting en instelling van waterschappen en tot regeling van de taken van die lichamen. Ware die consensus er niet dan zou -in het uiterste geval -regulering van bovenaf nog slechts een oplossing kunnen bieden voor een goede bestuurlijke organisatie van de waterstaatkundige verzorging van ons land op het regionale niveau.

De grondwetgever heeft zich deze beide punten aangetrokken. Immers in artikel 133, eerste lid, van de Grondwet is, met vooropstelling van de rol van provinciale staten gesteld dat die colleges bij de uitoefening van hun reglementerende, en andere verordenende bevoegdheden ten aanzien van de waterschappen, moeten handelen met inachtneming van bij de wet gestelde regels. Tevens is in dat artikellid het primaat van de aan provinciale staten toekomende verordenende bevoegdheid geclausuleerd door de bepaling dat daarvan bij wet kan worden afgeweken. Overigens dient voor alle duidelijkheid hierbij te worden vermeld dat met die grondwetsbepaling, zoals destijds ook bij de totstandkoming van de zijde van de regering is verklaard, geen concrete beleidsdoeleinden voor ogen staan. De grondwetsformule beoogt enkel de gewone wetgeving de ruimte te bieden om initiatieven te kunnen ontwikkelen. Daarvoor moet nog worden gewezen op het volgende.

  • - 
    Herziening bestaande wetgeving; nieuwe wetgeving en deregulering De huidige -organieke -wetgeving die van toepassing is voor de waterschappen stelt aan provinciale staten geen regels in de hiervoor besproken zin; d.w.z. regels die betrekking hebben op inrichting en samenstelling van de waterschapsbesturen of andere in de reglementering op te nemen onderwerpen die deze functionele bestuursvorm typeren. De wettelijke regels die thans in de organieke wetgeving voorkomen dateren, afgezien van hetgeen in de Provinciewet is opgenomen over de bevoegdheden van de provincie ten opzichte van het waterschapsbestel en de waterschappen, van de tijd na de grondwetsherziening van 1887. De daarin bij het afzonderlijke hoofdstuk over het «waterstaatsbestuur» vervatte opdracht gaf aanleiding nieuwe wettelijke regels te stellen ten aanzien van het waterstaatsbestuur en het door de Kroon uit te oefenen oppertoezicht (Waterstaatswet 1900, Stb. 176) alsmede ten aanzien van de bevoegdheid van de waterschappen tot de vaststelling van strafverordeningen (Keurenwet, Stb. 1895, 139). Daarnaast dienden ook enkele bijzondere bevoegdheden van de waterschappen te worden geregeld voor het geval van «dringend of dreigend gevaar», en voor het verhaal van kosten van politiedwang en belastingen. Aan verdere regels omtrent de uitoefening van de provinciale bevoegdheden op het gebied van reglementering van de waterschappen gaf -zoals hiervoor uiteengezet -de rol van toen nog hoofdzakelijk van lokale betekenis zijnde waterschappen geen aanleiding, anders dan nu het geval is.

Intussen is evenwel ook al enige tijd gebleken dat die bestaande organieke -d.w.z. door de Grondwet gevorderde -wetgeving moet worden herzien en wel om tal van redenen, waarbij vooral moet worden gedacht aan de ontwikkelingen van het stelsel van administratieve rechtsbescherming en ook die van de provinciale reglementering zelf. Deze herziening is in het vooruitzicht van een «algemene» Waterschapswet, waarin de nieuwe wetgeving een plaats zou kunnen krijgen, aangehouden. (Behoudens enkele incidentele wijzigingen van de Waterstaatswet 1900 en vervanging van de Bevoegdhedenwet door de Bevoegdhedenwet waterschappen vanwege de vantoepassingverklaring van de algemene regels voor heffing en invordering van belastingen ook voor de waterschappen). Deze «algemene» Waterschapswet biedt immers de gelegenheid om alle voor de waterschappen wettelijk te regelen onderwerpen te rangschikken zo veel mogelijk overeenkomstig de opzet van het ontwerp voor een nieuwe Gemeentewet (Kamerstukken II, 1985-86, 19403) (bestuursorganen, verordenende en andere bevoegdheden, financiën en toezicht). Het voordeel hiervan is dat daarmede de toegankelijkheid van de nu over wetten en reglementen verspreid geregelde onderwerpen wordt vergroot en tevens de plaats van het waterschap herkenbaar naar voren komt.

Aldus beschouwd zal de Waterschapswet plaats moeten bieden aan zowel de herziening van bestaande wettelijke regels als aan de vaststelling van regels die de grondslagen betreffen van de waterschapsstructuur. Ten aanzien van de herziening van de bestaande wetgeving moet nog worden gewezen op de tekst van artikel 133, tweede en derde lid, van de herziene Grondwet. In dat tweede lid wordt n.l. de in de oude Grondwet vervatte opdracht tot het stellen van regels aangaande de verordenende bevoegdheid van de waterschapsbesturen uitgebreid met het stellen van regels aangaande hun andere bevoegdheden en de openbaarheid van hun vergaderingen. Het derde lid van dat grondwetsartikel vermeldt thans de opdracht tot het stellen van regels aangaande het provinciale en «overige toezicht» (De oude Grondwet sprak van het toezicht en het oppertoezicht). Ten aanzien van de regeling van de grondslagen van de waterschapsstructuur dient nog te worden gewezen op het essentiële verschilpunt

met de provincie-en gemeentewet. De wetgever kan ten aanzien van waterschappen niet uitgaan van een eenvormig bestuursmodel zoals provincies en gemeenten (afgezien van bepaalde differentiaties voor de grote gemeenten) die bezitten. Uitgangspunt voor de wetgever bij het stellen van deze regels kan niet anders zijn dan dat regels worden gesteld aan de uitoefening van in de Grondwet (artikel 133, eerste lid) primair aan de provincies toegekende bevoegdheden op het gebied van het waterschapsbestel. De reikwijdte en omvang van die regels voorzover zij dwingend recht bevatten, zal n.l. in de eerste plaats worden bepaald door hetgeen van zo wezenlijke betekenis moet worden geacht voor het waterschap als vorm van functioneel bestuur dat een uitspraak daarover moet worden gedaan door de wetgever. Tot die essentialia behoort naar het oordeel van de regering zeker de samenhang tussen belang, betaling en zeggenschap (waaraan overigens door de provincie op eigentijdse wijze vorm moet kunnen worden gegeven). Bij het ontwerpen van deze algemene regels is niet enkel te rade gegaan bij de algemene standpuntbepaling en conclusies waartoe het rapport van de studiecommissie waterschappen en de regeringsnota met betrekking tot het waterschapsbestel aanleiding heeft gegeven, doch ook bij de nadien verschenen rapporten van de Cie-Merkx en de Cie-Elfferich.

Het zoeken naar een systematische opzet voor het gehele complex van regels geeft ook aanleiding tot de vraag in hoeverre andere onderwerpen die thans in de algemene of bijzondere provinciale waterschapsreglementen op soms uiteenlopende wijze zijn geregeld (en soms zelfs nauwelijks zijn geregeld), zich er toe lenen om in het geheel van de Waterschapswet te worden betrokken.

Deze vraag dient positief te worden beantwoord inzoverre aan de inhoud of formulering van die regels redelijkerwijs geen provinciale beleidsopvattingen ten grondslag kunnen worden gelegd -althans niet zodanige opvattingen dat het gewicht daarvan behoort te prevaleren boven het belang van zo groot mogelijke eenheid van het positieve recht en van rechtsterminologie. Van sommige onderwerpen -zoals bijv. het eedsformulier -kan bovendien worden gesteld dat zij naar hun aard meer in aanmerking komen voor regeling bij wet. Het is voorts in het licht van de voorgaande beschouwingen vanzelfsprekend te achten dat bij het streven naar eenmaking en het bezien van de onderwerpen die uit dien hoofde in aanmerking kunnen komen voor «overheveling» van reglement naar de formele wet, terughoudend te werk moet worden gegaan. Waar de mogelijkheid daartoe echter aanwezig blijkt, wordt ook de toegankelijkheid van dit deel van het recht bevorderd en kan de provinciale reglementering worden ontlast (gedereguleerd).

Bij dit laatste moet er ook nog op worden gewezen dat onder de regels welke zich lenen voor eenmaking -althans regeling bij formele wet -er zich ook zullen bevinden die, zoals bijv. de regeling van de bestuursdwang, tezijnertijd blijken thuis te horen in het verband van de algemene regels van bestuursrecht, die ingevolge artikel 107, tweede lid, van de Grondwet moeten worden vastgesteld. De voorbereiding daarvan geschiedt onder primaire verantwoordelijkheid van de Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken.

Anderzijds moet hierbij worden bedacht dat de omstandigheid, dat de formele wetgever zelf in enig onderwerp heeft voorzien, niet verhindert dat de provinciale wetgever regels stelt, mits die maar niet met de Waterschapswet in strijd zijn (vgl. thans artikel 80 Provinciewet). Dat leidt er toe dat op die punten waar in die wet een uitputtende, andere regels uitsluitende, regeling wordt beoogd, zulks ook uit de wetstekst moet blijken om twijfel over mogelijke strijd met de wet geheel of althans zoveel mogelijk uit te sluiten.

Verder zal de totstandkoming van de Waterschapswet zal er toe leiden dat gelijktijdig de Keurenwet en de Bevoegdhedenwet waterschappen kunnen worden ingetrokken en dat een aanzienlijk aantal bepalingen van de Waterstaatswet 1900 kunnen komen te vervallen (zie daarvoor ook het hiernavolgende en de toelichting op de afzonderlijke titels van het ontwerp). Van belang is ook de vraag -in verband met artikel 144a van de huidige Provinciewet -of dit voorstel van wet leidt tot wijziging van de behoefte aan financiële middelen voor de uitoefening van taken of activiteiten van de provincies. Die vraag moet ontkennend worden beantwoord, gelet ook op hetgeen hierboven is gesteld over aard en strekking van de Waterschapswet. En tenslotte is ook hier aan de orde de noodzaak tot terughoudendheid op het punt van regelgeving. Een verslag van de toetsing van dit ontwerp aan de hand van de daarvoor door de Ministerraad vastgestelde aanwijzingen is als bijlage 1 bij deze memorie van toelichting gevoegd.

  • - 
    De opzet van het wetsontwerp

Zoals hiervoren als is aangegeven, is in grote lijn de indeling gevolgd van het ontwerp van de herziene Gemeentewet.

Titel IV -de financiën van het waterschap -heeft grotendeels betrekking op onderwerpen die nu zijn geregeld in de reglementen zoals de begroting en rekening van het waterschap, alsmede de waterschapsbelastingen. Bij de laatste is opgenomen de regeling die in hoofdstuk 4 van de Bevoegdhedenwet waterschappen is opgenomen over de bevoegdheden tot heffing en invordering en die aansluit op de vantoepassingverklaring van de Algemene wet inzake Rijksbelastingen en de Invorderingswet. Titel V geeft regels over het provinciale toezicht. Daarin komen behalve de ontwikkeling van het wettelijk stelsel van administratiefrechtelijke rechtsbescherming ook tot uitdrukking de inzichten over de beperking van het preventief toezicht, grotendeels analoog aan de inzichten die zijn ontwikkeld in het kader van het decentralisatiebeleid. Naast algemene regels over (de omvang van) het provinciale toezicht zijn ook enkele bepalingen opgenomen over het toezicht op dat toezicht -het oppertoezicht -uit te oefenen door de Kroon, hetzij in beroep hetzij door schorsing of vernietiging. Titel VI bevat de overgangs-en slotbepalingen. Daarin wordt onder meer geregeld welke wettelijke regelingen op het gebied van de waterstaatswetgeving komen te vervallen (Keurenwet, Bevoegdhedenwet waterschappen en een -aanzienlijk -deel van de Waterstaatswet 1900) en welke andere wetten worden gewijzigd.

  • - 
    Advisering over het wetsontwerp

Aan de basis van het onderhavige wetsontwerp heeft gestaan het rapport van de door mijn toenmalige ambtsvoorganger ingestelde ambtelijke werkgroep van deskundigen uit de kring van het rijk (Verkeer en Waterstaat, Binnenlandse Za een), alsmede van de provincies en waterschappen (de provinciale en de waterschapsdeskundigen werden aangewezen door resp. het IPO-water en het dagelijks bestuur van de Unie van Waterschappen). Dit rapport dat mij met begeleidend schrijven op 2 april 1984 is aangeboden, droeg de vorm van een voorontwerp van wet met memorie van toelichting. Nadat vervolgens, ook nadat daarover nog nader bestuurlijk overleg had plaats gevonden met zowel het IPO-water als met de Unie van Waterschappen, het regeringsontwerp was totstandgekomen, is het advies gevraagd van de Raad van de Waterstaat. Dit advies refereerde in feite geheel aan het raport dat over het ontwerp was opgesteld door de

Staatscommissie voor de Waterstaatswetgeving, een vaste commissie van de Raad. In dat rapport wordt in het algemeen instemming betuigd met het om advies toegezonden ontwerp. De genoemde Staatscommissie legt er nog de nadruk op dat binnen het bestel, waarin dat ontwerp voorziet, de waterschappen hun taken met voldoende mate van zelfstandigheid zullen kunnen uitoefenen, terwijl daarnaast recht is gedaan aan de plaats die de provincies ingevolge de Grondwet innemen als wetgever ten opzichte van ae waterschappen. Aan de opmerkingen in bedoeld rapport (en de enkele opmerking die de Raad daaraan nog heeft toegevoegd) wordt in de desbetreffende passages van de memorie van toelichting aandacht geschonken. Ook de Raad van State heeft van dat advies kennis kunnen nemen. De tekst van het advies tenslotte van de Raad van State (en van het naar aanleiding daarvan uitgebracht nader rapport) bevindt zich bij de blauw gedrukte stukken die het wetsontwerp vergezellen.

  • - 
    De nummering van de artikelen

De nummering van de artikelen in het onderhavige wetsontwerp is ten opzichte van die van het ontwerp waarover de Raad van State heeft geadviseerd, om practische redenen ongewijzigd gelaten. Aldus kunnen het advies van de Raad van State, het nader rapport, het ontwerp van wet en de memorie van toelichting worden gelezen zonder de noodzaak van transponering van de artikelnummers. Deze methode heeft er eveneens toe geleid dat, waar artikelen na het advies van de Raad van State zijn geschrapt, de nummers van die artikelen in de nummering in dit ontwerp ontbreken: m.a.w. tengevolge hiervan kent dit ontwerp geen doorlopende nummering. Anderzijds zijn de na het advies van de Raad van State toegevoegde artikelen voorzien van een nummer met een «a» (met dien verstande dat in de nummering van het aan de Raad van State gezonden ontwerp al waren opgenomen de nummers 212a, 253a, 316a en 415a). De definitieve nummering ten behoeve van de plaatsing in het Staatsblad zal doorlopend zijn. Deze zal ingevolge artikel 6.11, tweede lid, worden verzorgd door de Minister van Justitie (zie ook de toelichting op artikel 6.11).

B. TOELICHTING OP DE ONDERDELEN VAN HET WETSONTWERP TITEL I. DE WATERSCHAPPEN, HUN INSTELLING, OPHEFFING EN REGLEMENTERING

  • - 
    Algemene uitgangspunten voor de waterschapsorganisatie

Voor de uitoefening van de bevoegdheid op het gebied van de waterschapsorganisatie, zijn enkele uitgangspunten van bijzonder belang. Allereerst de keuze van de bestuursvorm. Voor dat punt kan, na hetgeen hierover in de inleidende beschouwingen over de positie van de waterschappen in het staatsbestel is uiteengezet, op deze plaats worden volstaan met te wijzen op de doeleinden waarvoor van deze functionele bestuursvorm gebruik kan worden gemaakt. De taakopdracht moet nl. primair zijn gelegen op het gebied van waterkering en waterhuishouding. Dienovereenkomstig zijn dan ookin de inleidende bepaling van het wetsontwerp -die beide taken als hoofdtaken vooropgesteld (artikel 1, tweede lid). Dit betekent niet dat die taken, ook waar het de lokale en regionale waterstaatszorg aangaat, slechts aan waterschappen kunnen worden opgedragen. Wel moet tot de algemene uitgangspunten van een goede organisatie van de waterstaatszorg worden gerekend dat de lokale

en de regionale waterstaatszorg (op het gebied van waterkering en waterhuishouding) primair in aanmerking komen om aan waterschappen te worden opgedragen.

Daarnaast is er het vraagstuk van de uitgangspunten die moeten gelden bij de waterschapsorganisatie -n.a.v. de waterschapsindeling -en de eventuele vormgeving van die uitgangspunten.

De eerdergenoemde regeringsnota betreffende het waterschapsbestel beveelt aan om de norm te hanteren dat beheerseenheden moeten worden verkregen die beschikken over de nodige bestuurskracht en een goed uitgerust apparaat en die uit een oogpunt van de waterstaatkundige verzorging van de streek, en de betrokkenheid van de belanghebbenden daarbij, als een samenhangend geheel kunnen worden beschouwd. Voor het overige zal de schaal waarop de aldus primair decentraal uitgeoefende overheidstaak wordt uitgeoefend worden bepaald door overwegingen van efficiënt gebruik van de middelen. In bedoelde regeringsnota is evenwel beklemtoond dat dit algemene uitgangspunt er niet toe kan leiden dat voor de waterschappen een éénvormig model kan worden ontworpen, noch wat hun formaat noch wat hun taak aangaat, doch dat er sprake zal blijven van differentiatie op grond van zowel waterstaatkundige als bestuurlijke motieven. Voorts is er daarbij op gewezen dat de bepaling van de toekomstige organisatie van de waterstaatszorg moet worden gezien als een proces dat zich geleidelijk vanuit de bestaande situatie zal moeten ontwikkelen, met begrip ook voor de historisch gegroeide verhoudingen. Op grond van die overweging is toen ook geconcludeerd dat het op de weg van de provincies zal liggen om basisschetsen tot stand te brengen voor de waterschapsindeling. Deze zouden dan tevens in het kader van het oppertoezicht een aanknopingspunt kunnen bieden voor de centrale overheid om hun inzichten daaromtrent kenbaar te maken aan het provinciaal gezag.

De ontwikkeling op het gebied van de waterschapsindeling en toedeling van taken aan waterschappen heeft sindsdien niet stilgestaan. Deze is voortgegaan in de lijn ook van vorenbedoelde in de regeringsnota omschreven algemene norm. Verder mag worden aangenomen dat de in algemene zin beoogde toekomstige organisatie van waterstaatszorg grotendeels al haar beslag zal hebben gekregen tegen het tijdstip waarop de Waterschapswet het Staatsblad heeft bereikt. In zoverre bestaat er dan ook geen aanleiding voor het in de wet opnemen van een bepaling die aan de colleges van provinciale staten de vaststelling van basisschetsen voorschrijft. Dat neemt niet weg dat ook in de periode na de invoering van de Waterschapswet de situatie zich kan gaan voordoen dat nieuwe of gewijzigde inzichten omtrent de waterstaatkundige verzorging aanleiding vormen om een wijziging te overwegen in de organisatie daarvan voorzover het waterschappen betreft. De feitelijke aanleiding daartoe kan bijv. gelegen zijn in de totstandkoming van een waterhuishoudingsplan (in de zin van de Wet op de waterhuishouding) waarbij ook wensen en behoeften op organisatorisch gebied vaste vorm kunnen krijgen.

  • - 
    Wettelijke waarborgen voor de besluitvorming

Artikel 13 van de Waterstaatswet 1900 verbiedt aan provinciale staten om besluiten van de onderhavige strekking in behandeling te nemen voordat belanghebbenden in de gelegenheid zijn gesteld daarvan kennis te nemen en hun eventuele bezwaren daartegen bij provinciale staten in te dienen. De regeling van deze procedure moet, gemeten naar hetgeen naar huidige opvattingen voor de voorbereiding van dit soort besluiten moet gelden, te summier worden geacht en geeft bovendien een onvolledig

beeld van de door de provincies toegepaste procedures. Afgezien daarvan, het gaat hier om de wijze waarop zowel openbare als individuele belangen worden gewaarborgd. De regeling daarvan verdient een plaats in de wet, zeker ook uit een oogpunt van rechtseenheid.

Een bijzondere plaats dient te worden ingeruimd voor het bestuurlijk overleg in de voorbereidingsfase waarin de gedachten vorm krijgen die uiteindelijk moeten leiden tot het opstellen van een ontwerpbesluit. Het is niet alleen een vanzelfsprekende zaak dat waterschapsbesturen die het aangaat worden betrokken bij dat ontwerp maar ook dat zij bij het daaraan voorafgaande stadium van gedachtenbepaling hun inzicht kunnen inbrengen. In elk geval ware te voorkomen dat zij met een afgerond produkt van gedeputeerde staten worden geconfronteerd op een tijdstip dat waterstaatkundige en bestuurlijke uitgangspunten a.h.w. zijn uitgekristalliseerd. Soortgelijke overwegingen leiden tot het vereiste voor een betrokkenheid van gemeenten. (In dit opzicht kan een vergelijking worden gemaakt met wettelijke procedureregels die van toepassing zijn op de voorbereiding van een gemeentelijke herindeling, thans de artikelen 164-166a van de Gemeentewet).

Overigens behoeft het initiatief tot wijziging van de waterschapsorganisatie niet uitsluitend te zijn gelegen bij het provinciaal bestuur. Ook het waterschapsbestuur kan uit eigen beweging komen met een voorstel, hetzij tot wijziging van de waterschapsorganisatie waarvan het desbetreffende waterschap deel uitmaakt hetzij tot wijziging van de eigen organisatie (zoals deze in het reglement is vastgelegd). Het verdient de voorkeur ook aan die situatie de regel te verbinden dat gedeputeerde staten bij hun standpuntbepaling daaromtrent niet eenzijdig te werk gaan maar dat zij de besturen die het aangaat daarbij betrekt.

De hierboven aangegeven vereisten hebben vorm gekregen in artikel 1.3. Zijn gedeputeerde staten, na het bedoelde bestuurlijk overleg, van oordeel dat een ontwerp-besluit van bepaalde strekking in voorbereiding moet worden genomen, dan zullen zij daartoe overgaan, tenzij er aanleiding is om over de principiële kant daarvan eerst nog een principe-uitspraak te vragen aan provinciale staten (bijv. op basis van een nota).

Ook over de uitwerking van een dergelijk (ontwerp)-besluit dient, alvorens dit in de openbaarheid wordt gebracht met het waterschap overleg te zijn gepleegd. Dit vereiste is opgenomen in artikel 1.4, dat ook de verdere procedure bevat die moet worden gevolgd in verband met belangen van derden. Het eerste lid van dat artikel schrijft nl. voor, dat gelegenheid moet worden gegeven tot het indienen van bezwaren tegen het ontwerpbesluit bij gedeputeerde staten voordat het aan provinciale staten wordt voorgelegd. Daardoor bestaat de mogelijkheid dat gedeputeerde staten het ontwerp wijzigen naar aanleiding van de bij hen ingekomen bezwaren (en een over die bezwaren uitgebracht advies van de desbetreffende provinciale commissie van advies en bijstand, bijv. vanwege bezwaren uit de sfeer van recreatie en landschapsschoon). In dat geval zou dus het ontwerpbesluit kunnen afwijken van het ontwerp zoals het aanvankelijk ter visie heeft gelegen. Het gewijzigde ontwerp-besluit kan bij bepaalde belanghebbenden aanleiding geven tot nieuwe bezwaren. Daarom is in het vijfde lid voorgeschreven dat provinciale staten, ingeval het ontwerp-besluit aanmerkelijke wijziging heeft ondergaan aan belanghebbenden de gelegenheid bieden tot indiening van bezwaren tegen de wijziging. De bedoeling hiervan is dat provinciale staten die (nieuwe) bezwaren in beschouwing kunnen nemen samen met de tegen het aanvankelijk ontwerp ingediende bezwaarschriften die gedeputeerde staten ingevolge het derde lid moeten overleggen bij hun voorstel aan provinciale staten.

De beslissing, die provinciale staten bij de vaststelling van hun besluit nemen aangaande de bezwaren tegen het ontwerpbesluit, is een eindbeslissing (afgezien van de goedkeuring waaraan het besluit is onderworpen ingevolge artikel 1.5, eerste lid).

Door de Unie van Waterschappen, evenals door de Raad van de Waterstaat in zijn advies, is bepleit de mogelijkheid te openen dat bezwaren waaraan door provinciale staten is voorbijgegaan vervolgens door de Raad van State worden onderzocht in het kader van de goedkeuringsprocedure. Daartoe zou, in de visie van die Unie en die Raad het Kroonberoep zoals dat voor provinciale staten openstaat tegen de beslissing van de minister van Verkeer en Waterstaat tot onthouding van goedkeuring, eveneens -met toepasselijkheid van dezelfde bepalingen van de Raad van State -moeten worden opengesteld aan waterschappen tegen een ministeriële beslissing; d.w.z. wanneer goedkeuring is verleend aan het provinciale besluit (verordening) terwijl aan de bezwaren van waterschapszijde geheel of gedeeltelijk is voorbijgegaan (ingevolge artikel 1.4, zesde lid moeten nl. de bezwaarschriften bij de goed te keuren provinciale praktijk is -zodat de minister deze in zijn oordeelvorming kan betrekken). Te dien aanzien stel ik voorop de rol van de minister van Verkeer en Waterstaat, om een desbetreffend besluit van provinciale staten te toetsen aan de algemene inzichten van de centrale overheid omtrent de doelmatige organisatie van de waterstaatkundige verzorging (inclusief derhalve een doelmatige taakverdeling tussen provincie en waterschappen), meebrengt dat deze minister ook toetst de besluitvorming van provinciale staten ten aanzien van van waterschapszijde gemaakte bezwaren die ook voor de ministeriële toetsing relevant (kunnen) zijn.

Weliswaar is het horen van de Raad van State alleen verplicht bij een voorgenomen weigering en niet bij een voorgenomen goedkeuring. Voor de Raad van de Waterstaat was dat grond om in haar meergenoemd advies te bepleiten, dat zo niet aan het waterschap een eigen administratief beroepsrecht wordt toegekend, dan toch het horen van de Raad van State wordt voorgeschreven bij een voorgenomen ministeriële goedkeuring ingeval die goedkeuring zou impliceren dat bepaalde van waterschapszijde -door provinciale staten gepasseerde -bezwaren ook door de minister niet zouden worden gehonoreerd. Tegen dit subsidiaire voorstel in het advies van de Raad van de Waterstaat pleiten principieel gezien dezelfde overwegingen als tegen het meer primair in dat advies voorgestelde zelfstandig administratief beroep voor het waterschap «onderliggend» orgaan. De positie in deze van het waterschapsbestuur dient wel te zijn onderscheiden van die van provinciale staten over wier beslissing de ministeriële beslissing zich rechtstreeks uitstrekt. Een administratief beroep op de Kroon kan daar niet worden gemist omdat er anders geen waarborg in de vorm van een volledige heroverweging door een tweede instantie aanwezig zou zijn. Voor een waterschapsbestuur daarentegen, dat bezwaren heeft tegen het ministerieel goed te keuren besluit van provinciale staten is de minister van Verkeer en Waterstaat zodanige instantie. Het is eventueel aan hem om te beslissen of hij in de concrete bezwaren aan leiding ziet daarover advies in te winnen bij de Raad van State.

  • - 
    Financiële voorzieningen bij opheffing

Niet is overgenomen de regeling van artikel 14 van de Waterstaatswet 1900. Dit artikel schrijft voor dat bij een besluit tot opheffing, vereniging of splitsing van waterschappen beschikkingen moeten worden getroffen omtrent de bezittingen en schulden van die waterschappen en dat daarbij in het oog moet worden gehouden dat hetgeen na voldoening der

schulden van de bezittingen overblijft, voorzover dat niet moet strekken tot bekostiging van het onderhoud van werken of van andere lasten, aan de ingelanden van de opgeheven instelling ten goede moet komen.

Deze bepaling moet als verouderd worden beschouwd. Dat een regeling van dien aard destijds in de wet is opgenomen valt te verklaren uit het feit dat waterschappen, zoals zij destijds fungeerden als lichamen ter behartiging van voornamelijk particuliere agrarische belangen, kenmerken bezaten waardoor hun vermogen vergelijkbaar was met een goederengemeenschap van een privaatrechtelijk samenwerkingsverband. Dat karakter hebben de waterschappen gezien hun huidige taak en bestuurssamenstelling al lang niet meer. Op zich laat zich nog wel de opvatting verdedigen die een onderscheid maakt tussen enerzijds bezittingen van het waterschap die voor de publieke dienst zijn bestemd (en die zonder meer zouden moeten overgaan op het nieuwe waterschap) en anderzijds bezittingen die het waterschap in de loop der jaren door beleggingen of op andere wijze heeft verworven. Laatstbedoelde bezittingen zouden in dat geval kunnen worden verdeeld onder de omslagplichtigen in het waterschapsgebied en op die wijze aan hen ten goede komen, zoals artikel 14 van de Waterstaatswet 1900 bepaalt. Het meest zuiver is het echter indien in aanmerking wordt genomen dat de eigendommen en eventuele tegoeden op de rekening van het waterschap voortkomen uit gelden die daartoe zijn opgebracht door belastingplichtigen op basis van een publiekrechtelijke omslagplicht met als uitsluitend doel dat deze worden aangewend voor de behartiging van een publiek belang. Gaat men daarvanuit, dan is er voor een ten goede komen van een positief saldo in de vorm van uitkeringen aan de ingelanden (dus een privatisering van het waterschapsvermogen) geen plaats, doch zal dit alleen kunnen worden geëffectueerd binnen het waterschapsverband. Een mogelijkheid daartoe, waarvan ook thans bij samenvoeging van waterschappen wel gebruik wordt gemaakt is, dat bij de regeling van de omslagplicht van het nieuwe waterschap een overgangsregeling wordt getroffen wegens welke de ingelanden van het ene waterschap, dat een groter vermogen inbrengt dan het andere, tijdelijk lager worden belast. Met een dergelijke overgangsregeling wordt een egalisatie van de omslag bereikt langs een meer geleidelijke weg waardoor onbillijkheden in financieel opzicht kunnen worden voorkomen. In dit verband moge worden gewezen op de parallel met de regelingen die worden getroffen bij samenvoeging van gemeenten en ook op artikel 254 der Gemeentewet, dat de mogelijkheid opent van verschillende financiële beheren binnen het gebied van een gemeente.

  • - 
    Het goedkeuringsvereiste

De besluiten van provinciale staten, waarbij deze hun verordenende bevoegdheid uitoefenen behoeven op grond van artikel 100 jo. 98 van de Provinciewet goedkeuring van de Kroon. Dit goed keuringsvereiste omvat zowel de instelling en opheffing als de reglementering. De aard van de verantwoordelijkheid welke het rijk draagt ten aanzien van de organisatie van de waterstaatszorg, en waaraan nu eenmaal naast provinciale ook nationale aspecten verbonden zijn, brengt mee dat deze vorm van preventief toezicht ook wordt gehandhaafd, zoals is uiteengezet in onderdeel 2 van de Inleiding van deze memorie van toelichting.

Met betrekking tot de zorg voor een goede organisatie van de waterstaatszorg zij er op gewezen dat, evenals in de fase van de voorbereiding van het ontwerpbesluit de rijksvertegenwoordigers aan de hand van bepaalde uitgangspunten hun visie moeten kunnen geven ten aanzien van de door het provinciaal bestuur voorgestane oplossing, zo ook bij de ministeriële toetsing van het definitieve besluit van provinciale staten die uitgangspunten tot gelding moeten komen.

In de meergenoemde regeringsnota betreffende het waterschapsbestel werden in Hoofdstuk 2 ten aanzien van de organisatie van de waterstaatszorg een aantal voorwaarden geformuleerd. Deze komen er op neer dat die zorg doelmatig en -waar mogelijk gedecentraliseerd moeten worden uitgeoefend en dat de uitoefening van die zorg moet geschieden met afweging van alle betrokken belangen. Op basis van die voorwaarden is in bedoeld hoofdstuk van de nota een genuanceerde omschrijving gegeven van de uitgangspunten die van belang zijn bij de keuze van het waterschap als organisatievorm. Geconcludeerd is dat, voorzover het betreft de uitoefening van de regionale en de plaatselijke waterstaatszorg, het waterschap de voorkeur heeft als organisatievorm voor de kwantiteitszorg en de waterkeringszorg. Het motief dat daarvoor geldt is de gebondenheid van de beheersuitoefening aan waterstaatkundige grenzen (die slechts in beperkte mate samenvallen met gemeentelijke en provinciale grenzen) en de betrokkenheid daarbij van belanghebbenden. Dit uitgangspunt kan o.m. een rol spelen bij de goedkeuring van besluiten tot opheffing van waterschappen.

Een algemene norm waaraan besluiten tot opheffing, wijziging of instelling van waterschappen kunnen worden getoetst, is omschreven op blz. 16 van meergenoemde regeringsnota, waar nl. ten aanzien van de waterschapsindeling is gesteld dat waterschappen behoren te zijn beheerseenheden die beschikken over de nodige bestuurskracht en een goed toegerust apparaat en die uit een oogpunt van waterstaatkundige verzorging van de streek en de betrokkenheid van de specifieke belanghebbenden als een samenhangend geheel kunnen worden beschouwd. Voor de opdracht van het zuiveringsbeheer komt daarbij nog de eis van een voldoende breed financieel draagvlak.

Deze uitgangspunten dragen een algemeen karakter. In de regeringsnota is dan ook op blz. 17 geconcludeerd dat waterstaatkundige en bestuurlijke overwegingen aanleiding kunnen geven tot differentiatie.

Toch kan het bijvoorbeeld zijn dat een provinciaal bestuur voor de waterschapsindeling van een bepaald aan een andere provincie grenzend gebied de voorkeur geeft of blijft geven aan een provinciale oplossing, terwijl de Minister van Verkeer en Waterstaat met verwijzing naar bijv. eerdere beleidsuitspraken in de Nota Waterhuishouding de keuze van een interprovinciale oplossing geboden acht (deze problematiek komt overigens nog nader aan de orde bij de hoofdstukken 3 en 4). Afgezien van het aspect van de bestuurlijke organisatie van de waterstaatszorg, kan ook de verdere inhoud van het reglement aanleiding geven tot onthouding van goedkeuring.

Dit zal het geval zijn waar de kenmerken van het waterschap als functionele bestuursvorm op het gebied van de waterstaatszorg in het geding zijn, in het bijzonder tegen de achtergrond van het leidende beginsel «belang betalingzeggenschap».

Het voorgaande betekent ook dat, voorzover noch de bestuurlijke organisatie van de waterstaatszorg noch die andere genoemde essentialia in een besluit tot vaststelling of wijziging van een reglement aan de orde zijn, een voorafgaand toezicht in de vorm van een goedkeuringsvereiste niet strikt nodig is. Gezien het algemene streven van de regering om het voorafgaand toezicht zoveel mogelijk te beperken, is daaraan voor het onderhavige goedkeuringsvereiste ook in de omschrijving daarvan in de wet zelf (artikel 1.5) vorm gegeven. Het tweede lid bepaalt nl. dat ten aanzien van de reglementering het goedkeuringsvereiste betrekking heeft op de regeling van de taak en het gebied van het waterschap, zijn bestuurssa-

menstelling en de regeling van de heffing van de omslagplicht. (Voor wat dit laatste betreft: het reglement kan met inachtneming van artikel 4.16 bepalen welke categorieën in de omslagplicht door het waterschapsbestuur worden betrokken).

Deze regeling van het goedkeuringsvereiste komt er op neer dat ten aanzien van bepalingen in het reglement, die niet deze in de wet genoemde onderwerpen betreffen, enkel gebruik zal kunnen worden gemaakt van het recht tot schorsing resp. vernietiging, indien deze zouden moeten worden geoordeeld in strijd te zijn met de wet (de Waterschapswet" ef eventueel een andere wet) of met het algemeen belang. Voor dat laatste is van belang de in artikel 1.4, laatste lid, omschreven verplichting tot toezending aan de minister van Verkeer en Waterstaat.

  • - 
    Interprovinciale waterschappen

Bij het stellen van regelen omtrent het opheffen, het instellen en reglementeren van waterschappen door provinciale staten, dient ook rekening te worden gehouden met de situatie dat het gebied, waarvan de waterstaatkundige verzorging aan een waterschap is of wordt opgedragen, is gelegen in meer dan een provincie. Artikel 63 van de Waterstaatswet 1900 bepaalt thans dat de colleges van provinciale staten dier provincies een gemeenschappelijk besluit nemen (d.w.z. ieder van de colleges neemt een gelijkluidend besluit dat vermeldt dat het door de colleges gezamenlijk is vastgesteld). Het bijzondere van deze figuur is dat de wet daarmede de bevoegdheid geeft voor elk van de onderscheidene colleges om, met medewerking van elk van de onderscheiden andere colleges, een besluit te nemen waarvan de werking zich gedeeltelijk uitstrekt buiten het eigen provinciale grondgebied.

Met betrekking tot de vraag, of er ten aanzien van de waterstaatkundige verzorging van een gebied dat in meer dan een provincie is gelegen, een regeling -welke dan ook -moet worden getroffen van de interprovinciale problematiek, berust derhalve de beslissingsbevoegdheid bij de betreffende provinciale besturen.

Niettemin kan zich het geval voordoen dat de veronderstelde gemeenschappelijke besluitvorming op provinciaal niveau achterwege blijft. Daarbij moet worden onderscheiden tussen enerzijds het geval dat de provinciale besturen het onderling niet eens worden en anderzijds het geval dat provinciale staten zich op het standpunt stellen dat aan een interprovinciale regeling geen behoefte bestaat terwijl de centrale overheid vanwege de zorg van de algemene zorg voor de waterstaatkundige organisatie van het land een andere mening is toegedaan, (zie verder de uiteenzetting in de respectieve onderdelen 2 en 3).

  • - 
    Het achterwege blijven van interprovinciale overeenstemming; rol van het oppertoezicht

Artikel 63 van de Waterstaatswet 1900, handelende over de gemeenschappelijke besluitvorming, verwijst voor het geval er geen interprovinciale samenwerking wordt bereikt naar artikel 4 van die wet. Dat artikel ziet heel in het algemeen op de situatie dat «provincies zich niet met elkaar verstaan over de belangen van de waterstaat twee of meer provincies gemeenschappelijk aangaande», hetgeen zowel op zaken de waterschapsorganisatie betreffende slaat, alsook op andere gemeenschappelijke waterstaatsaangelegenheden. Met het oog hierop voorziet nu het ontwerp in artikel 1.7. op een bijzondere, op de (niet) oprichting van een interprovinciaal waterschap toegesneden regeling om uit de impasse te kunnen geraken.

Tweede Kamer vemaderjaar 1986-1987, 19995, nr. 3

Dit artikel voorziet nl. in de mogelijkheid dat het noodzakelijk te achten besluit wordt genomen door de Kroon in plaats van door de colleges van provinciale staten en dat zodanig besluit wordt voorbereid door de Minister van Verkeer en Waterstaat in plaats van door de colleges van gedeputeerde staten. Uitdrukkelijk is bepaald dat aan het artikel toepassing kan worden gegeven niet alleen wanneer er tussen de betrokken besturen geen overeenstemming is maar ook indien blijkt dat de betrokken besturen «niet binnen redelijke tijd» met elkander tot overeenstemming kunnen komen. Denkbaar is dat bijv. één van die besturen zodanig talmt met zich over zijn standpunt ten opzichte van de anderen te verklaren dat hierdoor de constatering dat er geen overeenstemming is niet mogelijk is. Op die wijze zou de bedoeling van deze bepaling kunnen worden gefrustreerd. De minister zal het feit dat een redelijke termijn is verstreken bijvoorbeeld kunnen vaststellen nadat hij zelf eerst nog een termijn heeft genoemd. Er zij daarbij op gewezen dat de strekking van die bepaling -overeem komstig die van het huidige artikel 4 van de Waterstaatswet 1900 -met zich brengt dat de Kroon bevoegd wordt verklaard tot besluitvorming over de zaak in haar volle omvang en dat de Kroon zich dus niet bij voorbaat hoeft te beperken tot het beslissen omtrent een oplossing van een of meerdere punten, waaromtrent tussen de colleges van provinciale besturen verschil van inzicht is gebleken te bestaan. Zonodig zal ook een beslissing moeten worden genomen over bezwaren die tegen het door de Minister van Verkeer en Waterstaat voorgestelde besluit zijn ingebracht van de zijde der provincies, de waterschappen of andere belanghebbenden Vanwege dat aspect is in het tweede lid van artikel 1.7 voor het terzake door de Raad van State uit te brengen advies voorgeschreven dat de Afdeling geschillen van bestuur daarvoor wordt ingeschakeld.

  • - 
    Rol van het oppertoezicht bij nalaten van de provincies

Het achterwege blijven van besluitvorming op provinciaal niveau -tot instelling of reglementering van een interprovinciaal waterschap -kan zijn oorzaak ook vinden in de omstandigheid dat de provinciale besturen dit nalaten. Daarbij kan het zijn dat gesproken moet worden van een nalaten zonder meer. Het kan ook zijn dat het nalaten het gevolg is van een bewust afzien van een oplossing in de sfeer van de waterschapsorganisatie omdat de provinciale besturen menen dat over een definitieve oplossing onderling geen overeenstemming valt te bereiken zodat volstaan wordt met bijv. een regeling in de louter financiële sfeer. Mogelijk is tenslotte ook dat de provinciale staten aanvankelijk wel tot een gemeenschappelijk besluit zijn gekomen, doch dat aan dat besluit de goedkeuring door de Kroon is onthouden, en dat vervolgens een nieuw besluit achterwege blijft. De huidige artikelen 63 jo. 4 van de Waterstaatswet 1900 bieden dan niet de mogelijkheid aan de Kroon om zelf tot regeling over te gaan. Bij de behandeling van het nieuwe grondwetsartikel 133 is, met het oog op situaties als deze, ervoor gepleit dat de wetgever de Kroon ruimere bevoegdheden tot ingrijpen zou moeten verschaffen, waarbij ook is onderstreept dat de redactie van de ontworpen grondwetsbepaling er mede op gericht was de wetgever daartoe ook de nodige armslag te verschaffen. (Zie bovenaan de bladzijden 2 en 7 van de desbetreffende memorie van antwoord: Kamerstukken II 1976-1977, 13993, nr. 6.) De hierbedoelde bevoegdheden voor de Kroon zijn omschreven in de ontworpen artikelen 1.8. en 1.9.

Het volgende zij nog opgemerkt met betrekking tot de reikwijdte van het voorstel tot bevoegdheidstoekenning aan de Kroon. Alhoewel de gevallen waarin de provinciale besturen enerzijds en de centrale overheid

anderzijds fundamenteel van inzicht verschillen over de vraag van de noodzakelijkheid van instelling en reglementering van waterschappen, zich vooral kunnen voordoen ten aanzien van de waterstaatkundige verzorging van een in meer dan een provincie gelegen gebied, kan het toch ook zijn dat zodanig verschil van inzicht zich openbaart ten aanzien van een binnenprovinciaal gebied. De vraag is dan gewettigd of de Kroon ook niet voor dat laatste geval -de binnenprovinciale situatie -de bevoegdheid zou moeten verkrijgen om uiteindelijk in te kunnen grijpen in de bestaande waterstaatkundige organisatie van de provincie. Daarvoor moet worden bedacht dat het uit een oogpunt van de verantwoordelijkheid die de regering heeft voor de goede waterstaatkundige organisatie van het land geen principieel verschil maakt, of het gebied waar de oplossing ontbreekt nu provinciaal of interprovinciaal is. Staatsrechtelijk gaat het in beide gevallen om een mogelijk ingrijpen in de primaire provinciale bevoegdheid. Bovendien is in beide gevallen de vraag aan de orde of daarvoor voldoende zwaarwegende argumenten aanwezig zijn. En tenslotte zullen, waar het hier gaat om een beperking van een in de wet -de Waterschapswet -neergelegde bevoegdheid van provinciale staten, dezelfde wettelijke waarborgen zijn vereist voor een behoorlijke voorbereiding van het regeringsbesluit.

Om deze redenen wordt voorgesteld om de regeling van wettelijke mogelijkheid tot ingrijpen, alsmede de regeling van de waarborgen (in de bijzondere voorbereidingsprocedure), een zodanige reikwijdte te geven dat deze van toepassing is ongeacht of de problematiek provinciaal of interprovinciaal is.

  • - 
    Bijzondere wettelijke waarborgen bij het versterkte oppertoezicht De aard van een dergelijke bestuurlijke ingreep door de Kroon in de organisatie van de waterstaatkundige verzorging, die tot de taak van de staten der provincies moet worden gerekend, vergt niet alleen een zekere terughoudendheid, doch bovendien een gang van zaken die met de nodige wettelijke waarborgen is omgeven. In ieder geval zal moeten worden vastgesteld dat de staten der provincie (of provincies), daartoe door de Kroon uitgenodigd, niet alsnog tot (gemeenschappelijke) besluitvorming wensen over te gaan. Het formele middel daartoe is dat van een Koninklijk besluit waarin de uitnodiging tot het binnen een daarbij aangegeven termijn nemen van een besluit van een bepaalde strekking is vervat. Een verdere waarborg is dat tot het bevorderen van bedoeld uitnodigings-K.B. niet kan worden overgegaan dan nadat aan enkele voorwaarden is voldaan. In elk geval zal, zoals het tweede lid van artikel 1.8 bepaalt, door de Minister van Verkeer en Waterstaat aan het provinciaal bestuur (of de provinciale besturen) gemotiveerd moeten worden medegedeeld dat het nemen van maatregelen op provinciaal niveau gewenst wordt geacht; op grond van het derde lid zal er binnen drie maanden na die mededeling overleg moeten plaatsvinden. Leidt dat overleg niet tot overeenstemming dan zal de Minister kunnen overgaan tot het bevorderen van een uitnodigings-K.B. Hetzelfde geldt ook in het geval dat het bestuurlijk overleg tussen minister en provinciaal bestuur of besturen wel tot overeenstemming heeft geleid doch daaraan geen uitvoering wordt gegeven op een wijze die als een handelen binnen redelijke termijn kan worden aangemerkt.

Om te kunnen vaststellen of aan de uitnodiging al dan niet gevolg wordt gegeven, is het praktisch gezien gewenst dat de uitnodiging vergezeld gaat van een termijnstelling. De te stellen termijn zal o.m. afhankelijk zijn van de aard en omvang van de besluiten die nog zijn te

nemen. Bovendien voorziet artikel 1.9. nog in de mogelijkheid van een verlenging van de termijn.

Pas wanneer is vastgesteld dat geen gevolg is gegeven aan de bij Koninklijk besluit gedane uitnodiging, doordat de daaraan verbonden termijn is verstreken, zal de Minister van Verkeer en Waterstaat kunnen aanvangen met de procedure die moet leiden tot het bevorderen van een algemene maatregel van bestuur. Deze minister zal daarbij ook tijdig, dus bij het voorbereiden van die maatregel, overleg moeten plegen met zijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken. Deze is immers vanwege de positie van de provincies in het bijzonder bij het nemen van deze formele stap betrokken.

De Minister van Verkeer en Waterstaat zal overigens ingevolge de hier voorgestelde regeling overeenkomstige procedurevoorschriften in acht moeten nemen als gold het de voorbereiding van een door gedeputeerde staten te nemen besluit; d.w.z. overleg met de betrokken waterschappen, tervisielegging van het ontwerpbesluit, en het overleggen van de ingekomen bezwaarschriften bij de voordracht tot het te nemen (Koninklijk) besluit. Over de bezwaren zal worden beslist op advies van de Raad van State wiens advies in een contentieuse procedure wordt voorbereid door de Afdeling geschillen van bestuur.

Een bijzondere waarborg tenslotte is de introductie -in het derde lid van artikel 1.9 -van de figuur van de z.g. gedelegeerde wetgeving die nl. het parlement de mogelijkheid biedt om binnen twee maanden de inwerkingtreding van het regeringsbesluit ter discussie te stellen. Dat kan ertoe leiden dat de Tweede Kamer uitspreekt dat de aangelegenheid ware te regelen bij bijzondere wet in plaats van bij algemene maatregel van bestuur. Tenslotte zij nog vermeld dat de Raad van de Waterstaat blijkens zijn advies van oordeel is dat, gezien de waarborgen waarmee de totstandkoming van de uiteindelijke beslissing is omgeven, met de in de artikelen 1.8 en 1.9 voorgestelde regeling kan worden ingestemd.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1.1. Het begrip waterschap, zoals het ook in de herziene Grondwet voorkomt, is op zich voldoende duidelijk en behoeft dus als zodanig evenmin als de begrippen gemeente en provincie een definitie. Het is gewenst om, juist ook met het oog op de algemene bevoegdheidsbepaling van artikel 1.2. dat mede betrekking heeftop de bevoegdheid tot het instellen van waterschappen, te beschikken over een algemene wettelijke afgrenzing van de mogelijkheid tot het instellen van waterschappen. De hiertoe dienende omschrijving van wat waterschappen zijn -in een inleidende bepaling van de Waterschapswet -biedt als nevenvoordeel de gelegenheid tot typering van het waterschap ter onderscheiding van andere openbare lichamen met verordenende en bestuursbevoegdheden, in het bijzonder gemeenten en provincies. Met deze beide laatsten hebben de waterschappen gemeen dat hun (bijzondere) bestuursfunctie zich uitstrekt over een bepaald in hun reglement omschreven gebied. In tegenstelling echter tot provincies en gemeenten -die in het kader van hun algemene bestuurlijke taak ook bepaalde taken van waterstaatkundige aard kunnen uitoefenen -zijn de waterschappen georiënteerd op een doel dat geheel gelegen is in de waterstaatkundige verzorging van een bepaald omschreven gebied waarbij groepen belanghebbenden zijn te onderscheiden. De in artikel 1.1. gebruikte terminologie «de waterstaatkundige verzorging van een

bepaald gebied» geeft de hierbedoelde feitelijke band tussen taak en een bepaald omschreven gebied aan. De begrenzing en de omvang van een dergelijk gebied worden primair bepaald door waterstaatkundige factoren en in verband daarmee door overwegingen van doelmatig beheer, waardoor die begrenzing meestal niet de gemeentegrenzen kan volgen doch deze grenzen telkens doorsnijdt, evenals in een aantal delen van het land de provinciale grenzen. Deze omschrijving legt tevens vast dat waterschappen alleen kunnen worden ingesteld voor de vervulling van taken welke aanwijsbaar strekken ten behoeve van een bepaald gebied. Daartoe kunnen gerekend worden te behoren al die taken die worden gevat onder de (hoofd)taken waterkering en waterhuishouding (kwantiteits-en kwaliteitsbeheer van het oppervlaktewater). Deze laatsten vormen de hoofdtaken van het waterschap. Weg-en vaarwegbeheer kunnen daarnaast, afhankelijk ook van de relatie van de concrete objecten tot het waterschapsgebied, neventaken van een waterschap zijn. De neventaken kunnen, gelijk de Raad van de Waterstaat stelt in zijn advies, worden opgedragen aan ieder waterschap, of dat nu een hoofdtaak heeft op het gebied van de waterhuishouding dan wel op dat van de waterkering dan wel op dat van de waterhuishouding en de waterkering. Artikel 1.2. De huidige bevoegdheidsbepaling voor provinciale staten, welke nog is geformuleerd op basis van artikel 206 (oud) van de Grondwet, staat in artikel 98 van de huidige Provinciewet (Stb. 1962, 17). Zij omvat, naast de bevoegdheid tot opheffing en instelling van waterschappen, de bevoegdheid tot reglementering als zodanig. Nu echter de door het nieuwe artikel 133, tweede lid, van de Grondwet gevorderde regels omtrent de uitoefening van de provinciale bevoegdheid zullen worden opgenomen in de Waterschapswet, ligt het in de rede dat ook de omschrijving van die bevoegdheid zelf primair een plaats krijgt in de Waterschapswet. Dienovereenkomstig komt een artikel van die strekking dan ook niet meer voor in het bij Koninklijke boodschap van 14 januari 1987 ingediende ontwerp van wet, houdende nieuwe bepalingen met betrekking tot provincies (Provinciewet) met dien verstande dat ingevolge artikel 269b van dat wetsontwerp artikel 98 van de huidige Provinciewet van toepassing blijft tot het tijdstip van inwerkingtreding van de Waterschapswet. De bevoegdheidsomschrijving voor provinciale staten aangaande de waterschapsreglementering dient in de Waterschapswet even ruim te zijn als in artikel 98 van de huidige Provinciewet. Zij zal de reglementering zoals deze thans op grond van die bepaling plaatsvindt in haar geheel moeten omvatten. Dit laatste leidt er toe dat de bevoegdheidsomschrijving iets verder dient te gaan dan een herhaling van de opsomming van de in artikel 133, tweede lid, van de herziene Grondwet genoemde onderwerpen. Dit grondwetsartikel, geeft de opsomming van door dat bestuur te regelen onderwerpen vanuit een wat andere benadering nl. in verband met het feit dat van de wetgever wordt gevorderd om ten aanzien van de provinciale uitoefening van de regelingsbevoegdheid bepaalde wettelijke voorschriften te stellen. Echter moet er voor de algemene bevoegdheidsomschrijving van provinciale staten rekening mee worden gehouden dat in het waterschapsreglement bepalingen kunnen voorkomen waarvan de inhoud niet noodzakelijkerwijs behoeft te vallen onder die onderwerpen waarop de opdracht van de grondwetgever aan de formele wetgever betrekking heeft (bijv. bepalingen omtrent de financiële gevolgen voor de omslagplicht bij het opnemen van een gebied in groter waterschapsverband, eventueel ook strafbepalingen). Daarom wordt in de bevoegdheidsomschrijving zoals die is opgenomen in het onderhavige artikel 1.2., de herhaling van de desbetreffende bewoordingen van artikel 133, tweede lid, van de herziene Grondwet

gecompleteerd met de woorden «de verdere reglementering van de waterschappen». Met het voorschrift tenslotte dat provinciale staten hun in het onderhavige artikel 1.2. van het ontwerp omschreven bevoegdheid uitoefenen bij provinciale verordening, wordt gevolg gegeven aan de daarmede corresponderende formulering in meergenoemd artikel 133, tweede lid, van de herziene Grondwet.

Artikelen 1.3-1.4. Voor de toelichting op deze artikelen moge worden verwezen naar onderdeel 2 van de algemene toelichting op Titel I.

Artikel 1.5. eerste lid. Reeds in de toelichting op artikel 1.2 werd uiteengezet om welke redenen het gewenst moet worden geacht in de Waterschapswet een bepaling op te nemen die de verordenende bevoegdheid ten aanzien van de waterschappen primair legt bij provinciale staten. Daarop sluit aan dat ook het vereiste van goedkeuring van de verordeningen, die provinciale staten met uitoefening van die bevoegdheid hebben vastgesteld, in deze wet wordt opgenomen.

Op de verlening van goedkeuring zijn verder de algemene bepalingen van de Provinciewet inzake het toezicht op het provinciaal bestuur, van toepassing. Artikel 1.6. Evenals in het ontwerp bij de artikelen 1.3 en 1.4 op het punt van de besluitvorming ten aanzien van waterstaatkundige verzorging van binnen één provincie gelegen gebieden reeds in een meer uitgewerkte regeling is voorzien dan het huidige artikel 13 van de Waterstaatswet 1900, dient ook het in genoemd artikel 63 van die wet opgenomen beginsel van gemeenschappelijke besluitvorming opnieuw te worden uitgewerkt op een wijze die aansluit op die van de ontwerp-artikelen 1.3-1.4. Het beginsel van de gemeenschappelijkheid dient door te werken in de procedure ter vaststelling van het constituerende besluit, bedoeld in de artikelen 1.3-1.4. Ter onderstreping van het gemeenschappelijk karakter van de hieraan voor de colleges van gedeputeerde staten verbonden werkzaamheden, is de onderhavige bepaling opgenomen welke de instelling van een commissie uit het midden van de betrokken besturen voorschrijft. De gemeenschappelijke werkzaamheden strekken zich uit van het in overleg met het dagelijks bestuur van de betrokken waterschappen voorbereiden van een ontwerpbesluit tot en met het dienen van advies aan provinciale staten over eventuele ingekomen bezwaren tegen het aan de staten aangeboden voorstel.

Artikelen 1.7 t/m 1.9. Voor de toelichting moge worden verwezen naar het voorafgaand algemeen deel (onderdelen 7 t/m 9).

TITEL II DE SAMENSTELLING EN INRICHTING VAN HET WATERSCHAPS-BESTUUR

  • - 
    Het algemeen bestuur

§ 1 Algemene beginselen van de samenstelling

  • - 
    Functioneel bestuur

Zoals in het wetsontwerp (artikel 1.1) tot uitdrukking is gebracht, draagt het waterschap het kenmerk dat het is belast -en ook uitsluitend belast kan zijn -met taken die de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied betreffen. Daarin is het kenmerkend onderscheid gelegen van het waterschap -als organisatievorm van functioneel gedecentraliseerd

bestuur -ten opzichte van andere gedecentraliseerde besturen, zoals de provincies en de gemeenten zijn. Overigens dient daarbij niet uit het oog te worden verloren dat het provinciaal gezag ~ een op basis van algemene verkiezingen samengesteld college -de reglementaire taak of taken van het waterschap bepaalt en toezicht uitoefent op de wijze waarop het waterschap aan zijn taak uitvoering geeft, met inbegrip van de afstemming met beleidsterreinen waar verantwoordelijkheden liggen van gemeenten en provincie(s).

Het functioneel bepaalde karakter van de waterschapstaak en de plaats van het waterschap binnen het openbaar bestuur maken het mogelijk en gewenst om voor de samenstelling van zijn bestuur aan te sluiten bij de rechtstreeks en continu betrokken belangen. Daarbij moet worden onderscheiden naar hetgeen waarin die belangen zijn belichaamd, respectievelijk naar de hoedanigheid waarin men drager is van zo'n belang. Dit leidt tot een bestuurssamenstelling, op grondslag van vertegenwoordiging van categorieën van belangen. Kortom een wijze van samenstelling van het algemeen bestuur van het waterschap welke correspondeert met het typisch kenmerk van het waterschap als openbaar lichaam dat alleen is belast met waterstaatkundige taken. Ware dat niet zo, dan zou van een onderscheidend vermogen van het waterschap niet of slechts moeilijk kunnen worden gesproken.

Dit uitgangspunt voor de bestuurssamenstelling sluit niet alleen onmiddellijk aan op dat van artikel 1.1, waarin nl. het waterschap zelve als instituut zijn afbakening vindt, doch is ook zö fundamenteel dat het voorop ware te stellen in de algemene bepaling over de bestuurssamenstelling, zoals die is opgenomen in artikel 2.2.

  • - 
    Vertegenwoordiging van categorieën belanghebbenden

De hierboven ontvouwde gedachtengang, waarop het beginsel van de functionele bestuurssamenstelling is gebaseerd, bevat tevens het algemene richtsnoer voor de provinciale staten bij de regeling van dit punt in het waterschapsreglement. De huidige waterschapsreglementering vertoont in deze nog geen eenheid van benadering, hetgeen ook moet worden geweten aan de omstandigheid dat de ontwikkeling van het inzicht over de vraag welke de draagwijdte van de waterschapstaak is, en welke belangen daarin zodanig naar voren komen dat zij in het bestuur een aparte vertegenwoordiging behoeven, nu eenmaal gedecentraliseerd -met alle verscheidenheid van dien -heeft plaatsgevonden.

Het is daarom van belang te achten dat in de Waterschapswet, direct aansluitend op het beginsel van de functionele bestuurssamenstelling ook wordt aangegeven welke de categorieën van belanghebbenden zijn die voor vertegenwoordiging in het algemeen bestuur in aanmerking komen.

Wezenlijk is daarvoor het uitgangspunt dat men kiest. Dit is gelegen in het functionele karakter van het waterschapsbestuur. Dat karakter vindt zijn uitdrukking op tweeërlei wijze: nl. zowel in de zeggenschap (kiesrecht), die bepalend is voor bestuurssamenstelling, als in de wijze van financiering. Voor het waterschap vormt nl., evenzeer als zijn bestuurssamenstelling, toerekening van kosten aan specifieke belangen het wezenskenmerk. Uit beiderlei oogpunt -zeggenschap en draagplicht -is vereist dat er sprake is van een rechtstreeks en continu belang bij de waterschapsactiviteit.

Voorzover bij dat belang sprake is van een fysieke gebondenheid aan onroerende ongebouwde en gebouwde goederen, gelegen in het gebied op welks waterstaatkundige verzorging de waterschapstaak per definitie

is gericht, kan worden onderscheiden tussen tweeërlei soort belang: t.w. enerzijds het belang bij de instandhouding van het onroerend goed als vermogensobject en anderzijds het belang van de mogelijkheid tot feitelijke aanwending overeenkomstig het gebruik waartoe het is bestemd; en wel onder zo gunstig mogelijke omstandigheden voorzover die laatste afhankelijk zijn van die waterstaatkundige verzorging. Bij het agrarisch gebruik staat centraal het bereiken of handhaven van de opbrengst, bij het gebruik van andere onroerende goederen is dat vooral het belang om gevrijwaard te zijn van stoornis in het gebruik door invloeden die zijn terug te voeren op hetzij de zorg voor de waterkering hetzij die voor de waterbeheersing. Enkel op grond hiervan moeten in het waterschapsbestuur zijn vertegenwoordigd zowel zij die op grond van het eigendomsrecht -of eventueel een ander zakelijk recht -het genot hebben van het onroerend goed, als zij die het onroerend goed rechtens in gebruik hebben.

Tot die laatsten behoren ook zij die zelf niet de eigendom of een zakelijk recht van gebruik hebben doch die hun gebruiksrecht bezitten op grond van een contractuele verhouding: het pachtcontract voor wat betreft het ongebouwd tot agrarisch gebruik bestemd onroerend goed, en het huurcontract voor het gebouwd onroerend goed. Dat die belanghebbenden tot nu toe als regel niet -althans niet als zodanig -zijn vertegenwoordigd in het waterschapsbestuur, hangt ook samen met het feit dat zij niet in de omslagheffing zijn betrokken, of zoals de pachters, niet rechtstreeks in de omslag konden worden betrokken (zie ook toelichting op Titel IV, onderdeel B 7). Juist echter ten aanzien van de gebruikers van het agrarisch ongebouwd wordt allerwege de behoefte gevoeld aan een directe vertegenwoordiging (door middel van aan dezen toe te kennen kiesrecht). Geconstateerd moet worden dat, zeker ook wat deze laatste groep betreft, een oplossing in zicht is voor de problemen op het gebied van de realisering van de directe omslagplicht en pachtersregistratie, die (te) lange tijd een belemmering zijn geweest voor een recht op vertegenwoordiging en het actief kiesrecht van deze groep belanghebbenden. Hoewel de wenselijkheid van dit actieve en passieve kiesrecht voor pachters derhalve niet ter discussie staat, en daaraan een zo ruim mogelijke uitleg wordt gegeven kan niet worden voorbijgegaan aan het systeem van de Pachtwet (Stb. 1958, 37) dat, voorzover in dit verband van belang, dwingend voorschrijft dat een pachtovereenkomst en een overeenkomst tot wijziging daarvan binnen een bepaalde termijn aan de grondkamer ter goedkeuring dienen te worden gezonden. Uit artikel 11a van de Pachtwet vloeit voort dat overtreding van deze verplichting in beginsel strafbaar is. Indien in dit wetsontwerp dan ook wordt gesproken van pachtersstemrecht, omslag en -registratie zij bedacht dat de ondergetekenden hier het oog hebben op pachters die aan de door de Pachtwet in deze gestelde voorwaarde hebben voldaan, met dien verstande dat sprake dient te zijn van een door de betreffende grondkamer goedgekeurd pachtcontract, ongeacht de duur van de overeengekomen pachtperiode.

Anderzijds kan de doorvoering van het beginsel van functioneel bestuur evenwel niet beperkt blijven tot invoering van pachtersvertegenwoordiging en pachtersstemrecht. Zij dient zich uit te strekken over allen die een rechtstreeks en duurzaam belang bij het waterschap hebben. Daarvoor dienen als gezegd naast de zakelijk gerechtigden ook de persoonlijk gebruiksgerechtigden van zowel het gebouwd alsook die van het ongebouwd (ook het niet agrarische zoals sport-en natuurterreinen) in beschouwing te worden genomen.

Toch is ook die benadering die stoelt op gebondenheid van het belang aan een bepaald onroerend goed nog niet ruim genoeg, gezien de draagwijdte van de waterschapsactiviteit binnen de samenleving. Ook dient nl. in aanmerking te worden genomen dat het waterschap door de wijze waarop zijn bestuur inhoud geeft aan zijn op de waterstaatkundige verzorging toegeschreven taken een zeer wezenlijke betekenis heeft voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu; zaken derhalve waarop iedere inwoner in het gebied waarover de waterschapszorg zich uitstrekt, in principe aanspraak heeft (vlg. hiermee de omschrijving van het betreffende sociale grondrecht in artikel 21 van de Grondwet). Behalve aan de bescherming tegen onmiddelijk gevaar van overstroming of van aantasting van de waterkwaliteit dient te worden gedacht aan het feit dat het waterschap nu eenmaal door de wijze waarop het zijn taak verricht raakt aan zaken als natuurbehoud, recreatie en landschapsschoon; kortom al die zaken waar eenieder als inwoner binnen het waterschapsgebied in principe baat bij kan hebben. Inzoverre hebben juist de inwoners, naast het specifieke belang bij de waterschapstaak als gebruiker van woonruimten (waaronder begrepen de uit dat gebruik voortvloeiende huishoudelijke vervuiling waarvoor ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren een forfaitaire verontreinigingsheffing moet worden betaald), ook een daarvan te onderscheiden rechtstreeks en continu belang van meer algemene aard, dat niet fysiek gebonden is aan hun woning doch aan het waterschapsgebied als geheel.

  • - 
    De verdere doorwerking der beginselen

Samengevat kan het voorgaande worden aangeduid als een meer volledige doorwerking van het beginsel van functioneel bestuur in de bestuurssamenstelling. Daarmee wordt recht gedaan aan de plaats van het waterschap en zijn taak, zoals die zich heeft ontwikkeld als onderdeel van overheidszorg. De wens tot verbreding van het waterschapsbestuur moet ook worden gezien tegen de achtergrond van de behoefte aan democratisering in het algemeen. Deze zal voor wat de bestuurssamenstelling betreft slechts kunnen worden bereikt door toepassing en uitwerking van evengenoemd beginsel.

Daarnaast zal nl. rekening moeten worden gehouden met het andere -hierboven al genoemde financiële wezenskenmerk van het waterschapsbestuur, t.w. dat de kosten daarvan niet worden gedekt uit algemene middelen maar bijna geheel door heffing van omslag. Het zou in strijd zijn met het democratisch principe indien uitbreiding van de voor de bestuurssamenstelling in aanmerking te nemen categorieën niet gepaard gaat met een eveneens op het bezit van rechtstreeks en continu belang afgestemde regeling van de financiële draagplicht. Voor de op dat punt in de Waterschapswet te formuleren algemene beginselen (Categorieën van mogelijke omslagplichtigen etc.) zij verwezen naar Hoofstuk XIV van het ontwerp.

De wijze van samenstelling van het algemeen bestuur is thans niet wettelijk geregeld. Het betreft hier een onderwerp ten aanzien waarvan de wetgever ingevolge de algemene opdracht van de grondwetgever (artikel 133 van de Grondwet) regels moet stellen.

§2. De in de wet op te nemen regels

  • - 
    Wettelijke opsomming der categorieën

Hierboven zijn al de redenen uiteengezet die er voor pleiten het beginsel van de functionele samenstelling in de wet op te nemen. De wijze waarop echter dat beginsel is geformuleerd, nl. een samenstelling op basis van vertegenwoordiging van categorieën van belanghebbenden, maakt het gewenst over de uitwerking van dat beginsel enkele uitgangspunten in de wet op te nemen.

Allereerst welke de bedoelde categorieën zijn die in het algemeen bestuur kunnen zijn vertegenwoordigd. Voorop zij gesteld dat het voor de wetgever onmogelijk is om bij voorbaat voor ieder waterschap, ongeacht zijn taak en omvang, in beslissende zin vast te leggen dat categorieën van belanghebbenden zonder meer, dus zonder dat provinciale staten daar nog over zouden behoeven te beslissen, in het bestuur moeten zijn vertegenwoordigd. De wetgever kan daarvoor niet op de stoel van de provinciale wetgever gaan zitten. Die wetgever moet de categorieën van belanghebbenden aangeven die bij ieder waterschap voor vertegenwoordiging in aanmerking moeten worden gebracht. Met de -limitatieve -opsomming daarvan in de wet, en de verdere uitwerking die daaraan wordt gegeven bij de regeling van de toekenning van het stemrecht voor de waterschapsverkiezingen, wordt een norm gegeven voor de manier waarop provinciale staten ten aanzien van de verbrede bestuurssamenstelling der waterschappen te werk moeten gaan. De norm zal zowel rechtscheppend zijn -door de uitdrukkelijke aanwijzing van pachters en ingezetenen als afzonderlijke belangencategorieën -als uniformerend.

Aan het beginsel van de functionele samenstelling van het waterschapsbestuur, en de opsomming van de bij de samenstelling daarvan in aanmerking te nemen categorieën van belanghebbenden, is vorm gegeven in artikel 2.2, dat deel uitmaakt van Titel II (de samenstelling en de inrichting van het waterschapsbestuur). Daarin worden voor de dragers van rechtstreekse en continue belangen bij de waterschappelijke behartiging van taken in beginsel vijf hoedanigheden onderscheiden, hetgeen leidt tot de volgende omschrijving van vijf categorieën: a. de zakelijk gerechtigden tot ongebouwde onroerende goederen; b. pachters (en anderen die op grond van een persoonlijk recht het agrarisch gebruik van ongebouwde onroerende goederen hebben); c. de zakelijk gerechtigden tot gebouwde onroerende goederen; d. de ingezetenen; e. degenen die op grond van een zakelijk of persoonlijk recht gebouwde onroerende goederen in gebruik hebben als bedrijfsruimte.

Nadere toelichting is vereist van hetgeen wordt bedoeld met de categorieën onder de letters d en e.

Zoals eerder uiteengezet in §1 is aan de wijze waarop taken door het waterschap worden behartigd ook nog een wijder belang betrokken dat in het algemeen allen in het gebied van het water schap aangaat. Tot dat belang kunnen (bijv.) worden gerekend: natuurbehoud, bosbeheer, landschapsschoon, recreatie. Dragers van dat belang zijn dus bij uitstek degenen die woonruimte in gebruik hebben; dezelfden derhalve die als zodanig ook reeds een eigen belang hebben bij de gebruiksmogelijkheid van dat onroerend goed, voorzover direct afhankelijk van waterstaatkundige condities die voorwerp zijn van de waterschapszorg. De duidelijkheid van de vertegenwoordiging in het waterschapsbestuur is er mee gediend om ingezetenen als afzonderlijke categorie te onderkennen, zowel uit het oogpunt van het evengenoemde algemene belang als dat van het gebruikersbelang bij het woongebouwd.

Met de categorie gebruikers van het «bedrijfsgebouwd» (de categorie bedoeld onder e) wordt de vertegenwoordiging beoogd van degenen die bij de uitoefening van hun bedrijf vooral belang hebben bij het gebruik dat van het oppervlaktewater kan worden gemaakt (voor lozingen, onttrekkingen, eventueel ook voor scheepvaart) en die daarom een specifiek belang hebben bij de zorg voor de waterkwaliteit en kwantiteit. Uiteraard bestaat ook aan de kant van die gebruikers belang bij de waterkeringszorg.

Echter is hun specifieke belang zowel naar inhoud als financiële consequenties te onderscheiden van die van de gebruikers «woongebouwd», waarbij nog komt dat de bewoners worden vertegenwoordigd als «ingezetenen».

De bovengegeven opsomming van vijf afzonderlijke categorieën van belanghebbenden omvat allen die een rechtstreeks en continu belang hebben bij de vervulling van de waterschapstaak, met gevolg dat daarnaast niet andere categorieën in de desbetreffende reglementen van waterschappen naar gelang van hun taak (bijv. zuiveringsschappen) behoeven te worden onderscheiden.

Ter verduidelijking diene nog het volgende. De onderhavige -limitatieve -opsomming zal aanleiding kunnen geven tot enige aanpassing in de vormgeving van de geledingen in de bestuurssamenstelling, althans wat de benaming van de vertegenwoordigingen daarin betreft. Zeker is dat het geval voor de belanghebbenden «pachters» die vanwege afwezigheid van een eigen omslagplicht (zoals hierboven uiteengezet) tot nu toe geen rechtstreekse vertegenwoordiging kunnen bezitten. Voor de categorie «ingezetenen» bestaat tot nu toe alleen grond voor een eigen vertegenwoordiging wanneer ook in een eigen daarop toegesneden omslagplicht is voorzien (vanwege een meeromvattend «algemeen belang»), hetgeen in feite in de huidige reglementen niet voorkomt. Wel daarentegen pleegt in de reglementen van met waterkwaliteitszorg belaste waterschappen te zijn voorzien in een afzonderlijke vertegenwoordiging «huishoudelijke vervuilers», en ook «industriële vervuilers». Voor een zodanige eigen vertegenwoordiging bestaat goede reden omdat vervuilers een specifiek belang hebben bij de waterkwaliteitszorg. Op zich hebben anderen, zoals de agrarische gebruikers, ook belang bij de waterkwaliteitszorg. De vervuilers evenwel -die lozers zijn -zijn bij uitstek belanghebbend, en wel niet alleen vanwege hun belang bij de instandhouding van de mogelijkheid tot afvoer en verwerking van afvalwater maar ook omdat zij wegens de kosten van de verontreinigingsbestrijding een specifieke heffing zijn verschuldigd aan het waterschap (waardoor zij ook een rechtstreeks belang hebben bij het uitgavenbeleid, dat nl. van invloed is op de tariefhoogte).

In de voorgestelde constructie van artikel 2.2 (vijf categorieën) zal de vertegenwoordiging huishoudelijke vervuilers kunnen opgaan in die van de algemene categorie «ingezetenen»; huishoudelijke vervuilers en gebruikers woongebouwd zijn immers dezelfden. Evenzo gaan de «industriële vervuilers» op in de meer algemene categorie «gebruikers bedrijfsgebouwd».

Overigens is deze in artikel 2.2 opgenomen opsomming van vijf categorieën niet bedoeld als aanduiding van een vaste structuur voor de bestuurssamenstelling van elk waterschap. Het is immers aan provinciale staten als reglementerend gezag om te bepalen welke categorieën in het waterschapsbestuur zijn vertegenwoordigd en hoe dat het meest doelmatig kan geschieden. Evenals voor de toedeling van zetels (waarover hieronder bij onderdeel 2) zal daarvoor de algemene maatstaf moeten gelden van de aard en de zwaarte van het belang (artikel 2.3). Daarbij dient ook in het oog te worden gehouden of en in welke mate belanghebbenden in de kostentoedeling (zie het hoofdstuk over de omslagen) zijn betrokken. Omtrent de structuur van de bestuurssamenstelling dient nog te worden opgemerkt dat handhaving van het beginsel van de functionele bestuurssamenstelling vergt dat categorieën van belanghebbenden zoveel mogelijk afzonderlijk zijn vertegenwoordigd. Een eventuele bundeling van categorieën (uit overwegingen van doelmatigheid bijv.) die daarmee te weinig rekening houdt, en die verhindert dat de stem van een categorie van belanghebbenden (aangenomen dat provinciale staten

menen dat deze moet zijn vertegenwoordigd en dus bij de zeteltoedeling moet meewegen) onvoldoende zelfstandig in het bestuur kan doorklinken, is met dat in artikel 2.2 neergelegde wettelijk beginsel in strijd.

  • - 
    Toedeling van bestuurszetels aan de categorieën

De functionele samenstelling van het algemeen bestuur, welke tot gevolg heeft dat de zeggenschap in het algemeen bestuur wordt toegekend aan vertegenwoordigers van belangencategorieën, maakt ook de toedeling van de zetels aan die categorieën nodig (in tegenstelling tot de samenstelling van andere vertegenwoordigende colleges -van algemeen bestuur -waar de zetelverdeling afhangt van de verkiezingsuitslag). Een exacte maatstaf voor de zetelverdeling, zoals de kiesdeler die is voor de op basis van algemeen kiesrecht samengestelde colleges, is voor de samenstelling van het algemeen bestuur niet voorhanden. In het beginsel van de functionele samenstelling ligt opgesloten dat moet worden gestreefd naar een zetelverdeling in het algemeen bestuur die in harmonie is met de betrokkenheid van onderscheidene categorieën (groepen) van belanghebbenden, zodat dat college ook in dat opzicht is ingericht op een afgewogen oordeelsvorming. Voor de bepaling van het globaal gewicht, dat -uitgedrukt in het zetelaantal -aan de categorieën in het algemeen bestuur moet worden toegekend, zal de inhoud der bestanddelen van de betreffende waterstaatstaak in aanmerking moeten worden genomen. Daarbij dient men zich er rekenschap van te geven dat de relatieve zwaarte (intensiteit) van het belang dat de onderscheidene categorieën in de totaliteit van de taakuitoefening van het waterschap bezitten geen vast gegeven vormt, doch zowel afhangt van het takenpakket van het waterschap als van de waterstaatkundige omstandigheden van het gebied met de verzorging waarvan het waterschap is belast. Daardoor kan het zijn dat de mate van de betrokkenheid van eenzelfde categorie niet steeds in alle waterschappen dezelfde is. De hoogte van de betaling, die door de afzonderlijke categorieën in de vorm van afdracht van waterschapsbelasting geschiedt, vormt daarvoor slechts een ruwe indicatie. Het kan immers zeer wel zijn dat de behartiging van een bepaalde taak -bijv. de zorg voor de waterkering of voor de waterkwaliteit -relatief veel hogere kosten met zich meebrengt dan de behartiging van een andere taak -bijv. die van de detailwaterbeheersing -zonder op die enkele grond zou kunnen worden gezegd dat de zwaarte van de met de juiste vervulling van de ene taak verbonden belangen relatief van minder gewicht is dan die van de andere. Bovendien kunnen de kosten verbonden aan een bepaalde waterschapstaak in de tijd variëren. Men kan hoogstens zeggen dat bij bepaalde taken of bestanddelen ervan het zwaartepunt van de betrokkenheid over een zekere tijdspanne gezien bij de bepaalde categorieën is gelegen. Een constatering echter die zou toelaten daaruit algemene regels af te leiden voor de zetelverdeling is niet mogelijk. In feite komt ook de Commissie Waterschapsbestuur tot die conclusie, waar zij in de bijlage van haar rapport een globale indicatie geeft voor de zetelverdeling van enkele denkbeeldige waterschappen.

Zoals hierboven bleek is het niet werkbaar de omvang van de betaling steeds een directe maatstaf voor de zetelverdeling te doen zijn. Dat neemt niet weg dat naast het belang (en, onder omstandigheden, ook de baat) die men bij de taakuitoefening van het waterschap heeft, ook het onderworpen zijn aan een waterschapsomslag of andere belasting mede de rechtvaardiging vormt voor de onmiddellijke en rechtstreekse betrokkenheid. Om die reden zou de omvang van de betaling over een bepaalde periode bezien dan ook redelijkerwijs in de zetelverdeling tot uitdrukking behoren te komen, vooral teneinde te voorkomen dat een louter op aard

en mate van belangen afgestemde zetelverdeling geen recht zou doen aan de financiële draagplicht van een categorie. Dit laatste betekent tevens dat een aanmerkelijke verschuiving in de verdeling van de lasten, bijvoorbeeld als gevolg van een gewijzigde manier van toedeling van kosten aan belangen (of van de ontwikkeling van een bepaalde kostensoort), tevens aanleiding behoort te zijn om te bezien of de bestaande zeteltoe-en verdeling niet moet worden aangepast, in het licht ook van de handhaving van het algemene beginsel «belangbetalingzeggenschap».

  • - 
    Kwaliteitszetels

Ook is het mogelijk dat niet voor een belangencategorie als geheel doch voor een individuele belanghebbende de zeteltoedeling -en vervolgens de bezetting van die zetels na op basis van enkelvoudig stemrecht gehouden verkiezingen -tot zekere onevenredigheden, gezien de mate van hun belang én de omvang door hen verrichte betaling, leidt. Zo kan het zijn dat in het gebied van een bepaald waterschap individuele belanghebbenden zijn aan te wijzen wier onmiddellijke betrokkenheid bij de taakuitoefening van het waterschap door de geografische uitgestrektheid van hun belang, al dan niet gecombineerd met die van de omslagplichtigheid, van dien aard is dat het niet meer dan redelijk is dat zij rechtstreeks in het algemeen bestuur zijn vertegenwoordigd, zonder daarvoor afhankelijk te zijn van de waterschapsverkiezing. Dit kan zich voordoen ten aanzien van (bijv.) de vertegenwoordiging van het ongebouwd. Bedacht moet nl. worden dat de categorie zakelijk gerechtigden tot het ongebouwd in het waterschapsgebied niet uitsluitend agrariërs omvat maar ook eigenaren van bos en natuurterreinen, hetgeen behalve particulieren ook kunnen zijn natuurbeschermingsorganisaties en recreatieschappen. Indien de concrete situatie daartoe aanleiding geeft zal het reglement de vertegenwoordiging van die niet-agrarische belangen afzonderlijk (en extra) kunnen waarborgen door dergelijke belanghebbenden individueel, of -als het om meerdere gaat -gezamenlijk, het benoemingsrecht van een eigen vertegenwoordiger toe te kennen.

Hetzelfde kan zich voordoen ten aanzien van de vertegenwoordiging van het gebouwd (bijv. de exploitant van een nationale luchthaven). Artikel 2.3, tweede lid, geeft het reglement uitdrukkelijk de ruimte voor een regeling in bovenbedoelde zin.

Overigens is het niet geheel ondenkbaar dat in een concreet geval het aantal van zulke specifieke belanghebbenden praktisch gezien te groot moet worden geoordeeld voor het langs de weg van een gemeenschappelijke benoeming aanwijzen van een vertegenwoordiger voor een kwaliteitszetel. In zo'n geval zouden provinciale staten ook kunnen overwegen om die belanghebbenden aan te merken als een te onderscheiden deel van een of meer in artikel 2.2, tweede lid, omschreven categorieën en deze, bijv. alle gerechtigden tot bos-of natuurterreinen, kiesrecht toe te kennen voor een eigen vertegenwoordiger.

Intussen dient niet uit het oog te worden verloren dat het creëren van een kwaliteitszetel door toekenning van een benoemingsrecht (of eventueel door kiesrecht voor een deelcategorie) niet los kan staan van de vertegenwoordiging van de desbetreffende categorie of categorieën van belanghebbenden als geheel. Voorwaarde is dus dat daarmede een evenwichtige verhouding van de belangenvertegenwoordiging binnen de desbetreffende categorie geen geweld wordt aangedaan.

Anderzijds vloeit uit de functionele samenstelling en het bovenomschreven criterium voor de zetelverdeling voort, dat het niet (langer) mogelijk zal zijn om de samenstelling van het algemeen bestuur bij reglement zodanig te regelen dat rechtstreeks een zetel wordt toegekend aan een instelling of organisatie op de enkele grond dat deze een bij de taakuitoefening van het waterschap betrokken belang behartigt.

De mogelijkheid daarvoor (die blijft) is de verkiezing van personen die door zodanige organisatie of instelling kandidaat zijn gesteld. Afgezien evenwel daarvan, zijn er voor rechtspersonen die opkomen voor de «aanverwante belangen», de middelen van inspraak, bezwaar en beroep. Er is daarom geen reden hun, buiten het stelsel van «belangbetalingzeggenschap» om, een buitengewone of geprivilegieerde plaats toe te kennen in de vorm van een kwaliteitszetel.

  • - 
    Vertegenwoordiging vanuit inliggende waterschappen

Bij enkele zeer grote boezembeherende waterschappen doet zich thans de situatie voor dat daarbinnen kleinere zg. inliggende waterschappen met zelfstandige taakuitoefening zijn belast. Meestal is deze beperkt tot de zg. fijne peilbeheersing. Daarnaast komt het voor dat de zuiveringstaak in een groot gebied is opgedragen aan een zuiveringsschap, terwijl de overige waterstaatszorg binnen dat gebied opgedragen is aan de reeds bestaande waterschappen. Beide gevallen zijn duidelijke voorbeelden van een situatie waarin de waterhuishoudkundige samenhang van de taakuitoefening de behoefte rechtvaardigt aan enige vorm van combinatie van bestuurslidmaatschap(pen) om zo ook belangen vanuit het met een nevengeschikte taak belaste waterschap of waterschappen vertegenwoordigd te laten zijn. De onderlinge afstemming van maatregelen en beslissingen zal ook langs die weg zijn gebaat.Geen voldoende rechtvaardiging is bijv. aanwezig daar waar de directe waterhuishoudkundige samenhang ontbreekt, zoals bijv. tussen een dijkwaterschap en kwaliteitsbeherende (detailwaterbeheersings-)waterschappen. In een aantal reglementen wordt bij de zeteltoedeling rekening gehouden met bedoelde waterhuishoudkundige samenhang door rechtstreek zetels toe te delen aan inliggende waterschappen.

Het ontwerp, dat er om eerdergenoemde redenen van uitgaat dat de bestuurssamenstelling geschiedt uitsluitend op basis van vertegenwoordiging van categorieën van belanghebbenden, biedt geen plaats voor het toekennen van een zetel enkel op basis van kwaliteit van bestuurder van een ander «inliggend» waterschap. Dat doet er niet aan af dat combinatie van lidmaatschappen (het ontwerp laat die mogelijkheid open; vlg. artikel 2.21) zeer nuttig moet worden geacht. Zij zal dan echter moeten worden gerealiseerd via de verkiezing. Het zou een oneigenlijk gebruik zijn van artikel 2.3, tweede lid, om een waterschapsbestuur in het reglement een kwaliteitszetel toe te kennen. Het komt er dus op neer dat de besturen van de «inliggende» waterschappen actief moeten zijn bij de kandidaatstelling. Dit zal uiteraard worden vergemakkelijkt indien het inliggend waterschap tevens kiesdistrict is voor het overliggende waterschap. Voorts is het in dergelijke gevallen van praktisch belang wanneer de verkiezingen voor inliggende en overliggende waterschappen tegelijkertijd worden gehouden. Een andere mogelijkheid is bovendien dat zij, die in de «inliggende» waterschappen als vertegenwoordigers van bepaalde categorieën zijn gekozen, worden aangewezen als «kiesmannen» voor de verkiezing van vertegenwoordigers van overeenkomstige categorieën in het overliggende waterschap. Artikel 2.12a laat die mogelijkheid uitdrukkelijk open, er overigens van uitgaande dat het waterschapsreglement bij uitstek de plaats is die soort voorzieningen te treffen.

§ 3. De verkiezing van de leden van het algemeen bestuur

  • - 
    De behoefte aan wettelijke beginselen

Tot de beginselen die bij de bestuurssamenstelling aan de orde zijn behoort dat het algemeen bestuur wordt samengesteld op basis van

verkiezing (behoudens dat met betrekking tot de zg. kwaliteitszetels een benoemingsrecht kan worden toegekend bij reglement; artikel 2.3, tweede lid).

Voor een duidelijk inzicht in het karakter van die verkiezing moge eerst worden gewezen op het feit dat reeds in het reglement op basis van het algemene in artikel 2.3. geformuleerde wettelijk criterium een verdeling van zetels tot stand wordt gebracht; die verdeling moet dan geacht worden in overeenstemming te zijn met de relatieve verschillen in gewicht van de belangen die categorieën rechthebbenden bij de vervulling van de waterschapstaak hebben en die haar representanten in het algemeen bestuur vertegenwoordigen. Daarnaast dient echter redelijke mate van zekerheid te bestaan dat die individuele vertegenwoordigers ook daadwerkelijk kunnen worden geacht ieder voor zich zelf representatief te zijn of althans gezamenlijk representatief voor de categorie (of categorieën of onderdelen van categorieën) die zij vertegenwoordigen. Het komt er m.a.w. op neer dat het algemeen bestuur representatief moet zijn in tweeërlei opzicht, zowel voor wat betreft de belangen als voor wat betreft degenen die deze belangen als gekozenen vertegenwoordigen. Voor de representativiteit van de gekozenen liggen de primaire voorwaarden besloten in het kiesstelsel. Behalve enkele wettelijke waarborgen die noodzakelijk zijn uit het algemene gezichtspunt van de democratie zoals het beginsel van open kandidaatstelling, zijn er ook een aantal waarborgen waarvan de regeling een meer specifieke benadering vragen. Zo is bijvoorbeeld voor de vraag van de representativiteit van de vertegenwoordiging verder ook relevant dat er binnen het waterschapsgebied een zeker onderscheid kan bestaan in de behoefte en omvang van de waterstaatkundige verzorging, waar de stemgerechtigden zich rechtstreeks bij betrokken gevoelen en die dan ook reden zijn tot indeling van het waterschap in afdelingen of districten. Mede met het oog op de opkomst bij verkiezingen dient er dan ook grote waarde aan te worden toegekend dat, voorzover aard en omvang van het waterschapsgebied daartoe aanleiding geven, de verkiezingen zoveel mogelijk districtsgewijs plaatsvinden. Dit houdt dus in dat in elk district afzonderlijk kandidaten worden gesteld en gekozen. Ook echter indien het waterschapsgebied geen aanleiding geeft tot indeling in districten, is een zekere geografische spreiding van de te verkiezen vertegenwoordigers welhaast een voorwaarde voor een voldoende representativiteit.

  • - 
    De keuze van het soort kiesstelsel

Hierboven werden enkele uitgangspunten geformuleerd die zullen moeten doorwerken in de wettelijke bepalingen omtrent de uitoefening van het kiesrecht. Het gaat daarbij, als gezegd om de vastlegging van beginselen waarbij rekening dient te worden gehouden met de kenmerken van het functioneel waterstaatsbestuur. Deze kenmerken dienen, zoals hierna wordt uiteengezet, ook niet buiten beschouwing te worden gelaten wanneer de vraag aan de orde komt op welke wijze zij die stemrecht bezitten door de uitoefening van dat stemrecht bepalen wie zitting hebben in het algemeen bestuur.

Globaal kan hierbij onderscheid worden gemaakt tussen twee mogelijkheden, nl. tussen het lijstenstelsel en het personenstelsel.

Kenmerkend is voor het lijstenstelsel dat aan de verkiezing alleen kan worden deelgenomen door een groepering met een lijst waarop een of meer kandidaten voorkomen. Dit is het stelsel van de Kieswet, die geldt voor de verkiezingen voor de Staten-Generaal, voor provinciale staten en voor de gemeenteraad. Het personenstelsel wordt gekenmerkt door individuele kandidaatstelling.

Het onderscheid is niet van principieel belang ontbloot. Bij het personenstelsel staat voorop de persoon die voor een bepaalde plaats in het algemeen bestuur kandideert, bij het lijstenstelsel valt het accent meer op de al dan niet politiek georiënteerde groep waarvoor men kandidaat is.

Op zichzelf beschouwd is het een aantrekkelijke gedachte indien ook voor waterschapsverkiezingen een stelsel geldt dat geheel of grotendeels hetzelfde is als dat voor provinciale staten en gemeenteraden; of sterker nog wellicht, er dienen goede redenen te zijn om voor waterschapsverkiezingen te komen tot de keuze van een kiesstelsel dat anders is dan dat voor andere vertegenwoordigende lichamen van gedecentraliseerd bestuur. Ook wanneer men dat laatste tot uitgangspunt neemt voor zijn beschouwingswijze, is voor een objectieve benadering van dit vraagstuk vereist dat wordt nagegaan welk kiesstelsel het beste aansluit bij de structuur van het waterschap en tevens hoe groot voor waterschapsverkiezingen de relevantie is van de kenmerken van het lijstenstelsel.

  • - 
    Overwegingen bij de keuze tussen beide stelsels

Voor een goed inzicht in de keuzevraag moet worden gewezen op enkele verschillen die er zijn tussen doel en strekking van verkiezingen voor enerzijds vertegenwoordigende lichamen van algemeen bestuur en anderzijds het vertegenwoordigend lichaam van een waterschapsbestuur.

Bij de verkiezingen voor provinciale staten en gemeenteraden gaat het om lichamen met een algemene bestuurstaak. Deze verkiezingen hebben dan ook tot doel om uit te maken in welke onderlinge krachtsverhoudingen de aan de verkiezingen deelnemende partijen (en impliciet de voor die partijen kandiderende personen) het beleid voor de komende zittingsperiode zullen gaan bepalen. Tot dat beleid behoort ook de besluitvorming over prioriteiten bij de verdeling van zorg en financiële middelen over de veelheid van overheidstaken en over de daarmee corresponderende overheidssectoren. Partijvorming heeft voor de kiezers tot voordeel dat zij voor de kiezers de duidelijkheid kan bevorderen over de gezindheid van de kandidaten en ook dat zij ten goede kan komen aan de efficiency van de besluitvorming door de leden van het college.

Bij waterschappen gaat het daarentegen niet om een algemene bestuurstaak. Voor het bestuur van een waterschap is de essentie gelegen in de bepaling van de wijze (en de tijdstippen) waarop vorm en inhoud wordt gegeven aan de uitvoering van zijn in het reglement omschreven taak op het gebied van de waterstaatszorg. Dat bestuur is ingevolge datzelfde reglement samengesteld uit vertegenwoordigers van categorieën van belanghebbenden, in een verhouding die geacht mag worden zo goed mogelijk overeen te stemmen met de relatieve zwaarte van de betrokkenheid van die categorieën bij de waterschapstaak. Voor deze vertegenwoordigers staat centraal dat zij deelnemen aan het waterschapsbestuur op grond van hun aanwijzing door de onderscheidene categorieën, na daartoe gehouden verkiezingen. Aangenomen mag worden dat in die constellatie hun functionele plaats van groter belang is dan hun politieke overtuiging, ook al zal deze laatste ook in een functioneel bestuur toch wel van enige -zij het niet primaire betekenis -kunnen blijken te zijn. Daarbij komt, naast de aard van de vertegenwoordiging, nog een ander kenmerkend verschil met verkiezingen, zoals die worden gehouden voor provinciale staten en gemeenteraden, nl. voor wat betreft de reikwijdte van hetgeen door de waterschapsverkiezingen uiteindelijk wordt bepaald: De waterschapsverkiezing strekt niet tot het totstandbrengen van de verdeling van de totaliteit van de zetels over groeperingen -deze is immers reeds met inachtneming van het algemene wettelijke criterium

(artikel 2.3) vastgelegd in het reglement en vormt dus bij de verkiezingen een vaststaand gegeven -doch enkel nog om de bezetting van de aan de onderscheidenen categorieën toegedeelde aantallen bestuurszetels. Alleen daarover wordt van de stemgerechtigden, elk voor de categorie of categorieën waartoe zij behoren, een uitspraak gevraagd.

Daarbij moet nog in aanmerking worden genomen dat waterschappen meestal zijn ingedeeld in kiesdistricten zodat de te houden verkiezing meestal slechts betrekking heeft op een gedeelte van het totale aantal bestuurszetels. Dit aantal zal in dat geval zelden meer dan 5 zijn, afhankelijk van het aantal kiesdistricten en van de zetelverdeling over de categorieën, die kan verschillen naar gelang van het «soort» waterschap (allin waterschap of waterschap belast met een of meer onderdelen van de waterstaatkundige verzorging).

Uit het vorengaande moge blijken dat het aan het lijstenstelsel verbonden aspect van partij-of groepsvorming, en eventueel ook dat het kandidaat stellen en verkiezen van personen naar onderscheid van hun programmatische achtergrond, niet goed aansluit bij het karakter van het waterschap en zijn taak en bij de daarin te vertegenwoordigen geledingen. Daarmee is echter nog niet alles gezegd over de merites van het lijstenstelsel in vergelijking tot het personenstelsel.

Tot de kenmerken van het lijstenstelsel behoort dat het een optimale evenredige vertegenwoordiging waarborgt. Zou dat stelsel nl. worden gevolgd voor waterschapsverkiezingen dan zou zulks betekenen dat de voor de respectieve categorieën bestemde aantallen zetels over de kandidatenlijsten worden verdeeld door de aantallen behaalde stemmen te delen door de kiesdeler.

Voor waterschapsverkiezingen, die nu nog vaak geschieden per vakature is zulks anders. Men kan dan zijn stem enkel uitbrengen op één kandidaat en gekozen is degene die de meerderheid heeft behaald van het aantal stemmen dat per vakature is uitgebracht.

Men kan het op zijn minst onbevredigend vinden dat op die wijze een meerderheid -ook al kan dat een absolute meerderheid zijn -beslissend is en dat het gezamenlijke aantal van de ter zake van de verschillende vakatures uitgebrachte stemmen die tot de minderheid behoren geen uitdrukking vindt in de toewijzing van de zetels. Men zou zelfs verder kunnen gaan door te stellen dat dit stelsel een minder democratisch gehalte bezit en dat enkel al om die reden het lijstenstelsel zonder meer de voorkeur verdient. Daarbij dient evenwel niet uit het oog te worden verloren dat het democratisch gehalte niet staat of valt met de keuze tussen stemmen op kandidatenlijsten of stemmen op individuele kandidaten, temeer omdat -zoals elders in deze memorie is samengevat -het democratisch gehalte van het waterschap ook al op allerlei wijzen wordt verzekerd of versterkt, o.a. door het vooropstellen van direct kiesrecht, de open kandidaatstelling en verbreding van de voor vertegenwoordiging in aanmerking komende categorieën en door afschaffing in het algemeen van het meervoudig kiesrecht.

Daarbij komt nog dat de mogelijkheid aanwezig is het personenstelsel zodanig in te richten dat verkiezingen leiden tot een sterke mate van evenredige vertegenwoordiging; zodat invoering van dat stelsel ook in dat opzicht ten goede komt aan de algemene doelstelling de invloed van de direct belanghebbenden te versterken.

Het hier beoogde resultaat kan worden bereikt met een kiesstelsel waarbij wel individuele kandidaten worden gesteld -het personenstelsel

derhalve -doch de kandidaatstelling en de stemming betrekking hebben op de totaliteit van de voor de categorie (in het district) beschikbare zetels. Het verschil met verkiezingen (personenstelsel) per vakature is dan gelegen in de omstandigheid dat niet uitsluitend kandidaten worden gekozen die de absolute meerderheid hebben behaald doch kandidaten in de volgorde van het aantal op ieder van hen afzonderlijk uitgebrachte stemmen. Bij de keuze van het personenstelsel met uitsluiting van het lijstenstelsel mist men een praktisch voordeel dat aan dat laatste stelstel is verbonden, nl. dat indien een gekozen lid tussentijds wegvalt door overlijden of eventueel ontslag er een volgende op de lijst als zijn opvolger kan worden benoemd. Bij het personenstelsel zou de complicatie kunnen ontstaan dat tussentijds een opvolger moet worden gekozen. Men kan die complicatie echter gemakkelijk ontgaan door gelijktijdig met de verkiezing van een lid ook de verkiezing van een plaatsvervangend lid, dat bestemd is om de plaats van het lid bij diens overlijden of ontslag in te nemen, wordt gekozen. Vele waterschappen kennen trouwens in hun reglement al het instituut van een dergelijk plaatsvervangend lid dat in belang is van de continuïteit.

  • - 
    Direct en indirect kiesrecht

Hierboven werd in onderdeel 1 reeds gesteld dat direct kiesrecht de voorkeur verdient. Een te geringe opkomst kan echter afbreuk doen aan de representativiteit van de gekozenen, met gevolg dat toekenning van direct kiesrecht onvoldoende aan zijn doel zou beantwoorden. Behoudens voor wat betreft de categorie zakelijk gerechtigden tot het ongebouwd -die van oudsher het direct kiesrecht bezitten -en de nieuwe categorie waartoe de pachters behoren, is een voldoende deelname aan verkiezing door de tot een bepaalde categorie behorende belanghebbenden geen vanzelfsprekende zaak. In feite komt het er op neer dat, ook al ligt het op zich voor de hand dat zij die rechtstreeks in de omslag kunnen worden betrokken ook zelf kiesrecht bezitten, niettemin aan het belang van de representativiteit van de vertegenwoordigers zwaarder gewicht moet worden toegekend. Voor de categorie zakelijk gerechtigden tot het gebouwd betekent dit dat direct kiesrecht primair wordt gesteld maar dat aan provinciale staten de subsidiaire mogelijkheid wordt gelaten te bepalen dat de leden van de gemeenteraden als kiesmannen optreden. Grond hiervoor kan zijn een kennelijk gebleken of te verwachten gering opkomstpercentage; niet louter het praktisch argument van een gemakkelijk bundeling met de ingezetenenvertegenwoordigers. Ten aanzien van die laatste categorie geldt dat zij, hoewel als bewoners tevens dragers van een rechtstreeks en continu belang dat aan het gebruik van het woongebouwd is verbonden, typerend zijn voor degenen die bij het waterschap een algemeen belang hebben. Dat «algemeen taakbelang» maakt dat bij uitstek het met de vertegenwoordiging bereikte doel bereikt kan worden door toekenning van kiesrecht aan gemeenteraadsleden, die immers op basis van algemene verkiezingen zijn gekozen. Een minder bevredigend resultaat, eerder een geringe opkomst, is te verwachten indien alle ingevolge de Kieswet kiesgerechtigden (andermaal) naar de stembus zouden worden geroepen voor de verkiezing van enkele vertegenwoordigers in een waterschapsbestuur. Tenslotte is in artikel 2.2 ook de mogelijkheid voorzien van een afzonderlijke vertegenwoordiging van het specifiek bij het gebruik van het bedrijfsgebouwd (handel-en industrie) betrokken belang. Thans zijn het vooral de besturen van de grote waterschappen, uitsluitend of mede met

een zuiveringstaak belast, die over zodanige vertegenwoordiging beschikken, nl. door leden die worden aangewezen door het dagelijks bestuur van de Kamer van Koophandel en Fabrieken; soms ook deels -ter vertegenwoordiging van het zg. agrarisch bedrijfsgebouwd (bio-industrie e.d.) -door de leden van de Gewestelijke Raad van het Landbouwschap. Aansluitend bij die situatie, gaat het wetsontwerp er in artikel 2.12 vanuit dat, wanneer het reglementerend gezag tot een aparte vertegenwoordiging (dus naast de zakelijk gerechtigden tot het gebouwd in het algemeen) besluit, het stemrecht het beste kan worden toegekend aan de leden van het algemeen bestuur van de betreffende Kamer of Kamers resp. Gewestelijke Raad.

  • - 
    Open kandidaatstelling

Het zou te ver gaan een dergelijke «stroomlijning», als in het voorafgaand omschreven ten aanzien van het actief kiesrecht, ook toe te passen ten aanzien van de bevoegdheid tot kandidaatstelling. Deze dient open te blijven. Dit is dan ook uitdrukkelijk zo bepaald in artikel 2.6.

Daarbij moet ook worden bedacht dat vanuit belangenorganisaties of eventueel vanuit politieke partijen het initiatief kan worden genomen tot het uit de eigen kring naar voren brengen van door haar geschikt geachte kandidaten. Hetzelfde zou kunnen worden gesteld ten aanzien van de mogelijkheid dat het algemeen bestuur zelf eigen kandidaten stelt, ware het niet dat zulks toch niet goed verenigbaar lijkt met de algemene doelstelling om invloed van de rechtstreeks belanghebbenden (bij de waterschapstaak) te verzekeren en te verbreden. De mogelijkheid tot kandidaatstelling door het algemeen bestuur -zoals die nu in de reglementen nog wel voorkomt -ware daarom te beperken tot het geval dat er minder kandidaten zijn gesteld dan er zetels beschikbaar zijn. Artikel 2.7, voorziet daarin.

  • - 
    Enkelvoudig stemrecht

Vele reglementen kennen nu het stelsel van meervoudig kiesrecht met een aflopende stemschaal. Meervoudig stemrecht vindt als zodanig zijn oorsprong in de gedachte dat er een relatie dient te zijn tussen belang betaling en zeggenschap. Ook de wet gaat ten principale van deze relatie uit (zie ook de bijzondere bepalingen over de waterschapsomslag, artikelen 4.16 e.v).Daarmee is evenwel nog niet gezegd dat de mate van zeggenschap ook evenredig zou dienen te zijn aan het belang. Zolang er sprake was van rechtstreekse zeggenschap van belanghebbenden in de ingelandenvergadering was daarvoor goede grond aanwezig. Die grond is evenwel aan het meervoudig stemrecht komen te vervallen sinds de waterschapsbesturen zijn samengesteld uit aantallen vertegenwoordigers. In plaats daarvan is nu de omvang van de betaling door een categorie van belanghebbenden in haar geheel tot een factor die mede in aanmerking is te nemen bij de zetelverdeling (zie artikel 2.3). Meervoudig kiesrecht zou dus enkel nog betekenis hebben voor de verkiezing van de personen die de aan de categorieën belanghebbenden ingevolge reglement toekomende zetels gaan bezetten. Gezien echter de schaalvergroting van de waterschappen en de dientengevolge groter geworden aantallen kiesgerechtigden zou meervoudig kiesrecht ook voor de verkiezing van de personen in het algemeen nog van slechts geringe betekenis kunnen zijn. Dat betekent evenwel nog niet dat een relatief groot belastbaar belang in het waterschapsgebied nimmer aanleiding zou kunnen zijn om daaraan uitdrukking te geven bij de aanwijzing van de vertegenwoordigers. Artikel Tweede Kamer vprqaderjaar 1986-1987, 19995, nr. 3

2.3, tweede lid, opent dan ook met het oog op die omstandigheid de mogelijkheid om aan bepaalde belanghebbenden een benoemingsrecht toe te kennen.

De hierbovengenoemde overwegingen die in het algemeen pleiten voor afschaffing van meervoudig kiesrecht (ook in zijn al door de degressieve stemschaal afgezwakte vorm) gelden in mindere mate voor de nog bestaande kleine inliggende waterschappen, wier taak nagenoeg geheel ligt op het vlak van de detailwaterbeheersing en waar grondeigenaren en (erf)pachters voor de aanwendingsmogelijkheid van hun ongebouwd afhankelijk zijn van de fijne peilbeheersing. In dat geval zou, zoals ook door de Commissie Waterschapsbestuur (blz. 27 van haar rapport) is bepleit, toekenning in het reglement van meervoudig stemrecht nog mogelijk moeten worden geacht. Artikel 2.14, dat het beginsel van enkelvoudig stemrecht stelt, biedt daartoe dan ook -in het tweede lid -de ruimte aan het reglementerend gezag.

  • - 
    Kiesdrempel

In het verlengde van de beschouwing over het enkelvoudig kiesrecht ligt de constatering dat aan belanghebbenden, wier recht onroerende goederen betreft van een zeer geringe oppervlakte of met een zeer geringe belastbare opbrengst, niettemin het kiesrecht toekomt op gelijke voet met andere belanghebbenden. Het zou te ver gaan daaruit de noodzaak af te leiden om die principiële gelijkheid tot uiterste door te voeren, zodat het niet langer mogelijk zou zijn -zoals in de meeste waterschapsreglementen voorkomt -een kiesdrempel vast te stellen. Een algemene wettelijke maatstaf daarvoor, d.w.z., hetzij voor de instelling van een kiesdrempel als zodanig hetzij voor de hoogte daarvan, valt niet te geven. Volstaan wordt met de mogelijkheid van een kiesdrempel open te laten in de artikelen 2.9 en 2.10, zonder deze voor te schrijven.

  • - 
    Kiesdistrict

Naar gelang van de grootte van het waterschapsgebied zal er behoefte zijn aan bijzondere voorzieningen om een redelijke mate van spreiding van de vertegenwoordigers ook in geografisch opzicht te waarborgen. Aan provinciale staten is overgelaten om te beoordelen of en in welke mate die behoefte er is en om daarin zonodig te voorzien. Het lijkt niet nodig dat van die mogelijkheid steeds voor alle categorieën gebruik wordt gemaakt, noch dat dit voor alle categorieën op dezelfde wijze geschiedt. Voor de verkiezing van de door gemeenteraadsleden aan te wijzen vertegenwoordigers van de ingezetenen kunnen de kiesdistricten bijv. zo worden vastgesteld dat daarvoor de gemeentegrenzen worden aangehouden, terwijl het voor wat betreft de vertegenwoordigers van ongebouwd en gebouwd in de rede zal liggen aan te sluiten bij het gebied van de afdelingen (vgl. artikel 2.39). Overigens kan het voorkomen dat de grenzen van het waterschapsgebied het gemeentelijk gebied zodanig doorkruisen of dat de inwonerintallen van de onderscheidene gemeenten zodanig uiteenlopen, dat de instelling van kiesdistricten niet voldoende is om het optreden van zekere discrepanties te voorkomen. Van de indeling in kiesdistricten moet worden onderscheiden de indeling in stemdistricten. Deze laatste zijn een technischorganisatorische voorziening voor het uitbrengen van stemmen en de vaststelling vervolgens van de verkiezingsuitslag. De regeling daarvan kan aan het reglement worden overgelaten.

  • - 
    De opzet van de regeling van het kiesrecht

In het onderhavige onderdeel van het wetsontwerp wordt uitvoering gegeven aan de grondgedachten, zoals die hierboven zijn uiteengezet, voor het systeem van verkiezing van het algemeen bestuur.

Aangevangen wordt met bepalingen waaruit blijkt dat voor de samenstelling van het algemeen bestuur periodiek verkiezingen moeten plaatsvinden, en wel zowel voor leden als voor plaatsvervangende leden. Daarop volgen bepalingen over de kandidaatstelling en de bevoegdheid daartoe, gevolgd door een omschrijving van de stemgerechtigdheid voor elk van de categorieën waarvoor het wetsontwerp in direkt kiesrecht voorziet. Tot de essentialia van deze verkiezingen behoort, evenals voor andere verkiezingen, dat er kiezersregistratie is. Gezien de beperkingen die daaruit kunnen voortvloeien voor het feitelijk kiesgerechtigd zijn en de rechtsmiddelen die daarbij open moeten staan, dient ook dat punt wettelijk te worden geregeld (met zoveel mogelijk vantoepassingverklaring van de Kieswet). Tenslotte zijn wettelijke voorzieningen nodig voor de gevallen waarin de vraag rijst wie tot uitoefening van het stemrecht bevoegd is.

Zoals gezegd gaat het bij de regeling van het kiesrecht om het stellen van algemene beginselen. Onderwerpen die meer in het algemeen de gang van zaken voor, tijdens en na de verkiezing betreffen, kunnen worden overgelaten aan de waterschapsreglementering. Gedacht moet worden aan o.a. de kandidaatstelling, de stemming, de stemopneming, de vaststelling van de uitslag, het onderzoek van de geloofsbrieven; zaken die nu onderwerp van vrij omvangrijke regeling in de bestaande reglementen zijn. Het zou te ver voeren deze bijv. uit overweging van uniformiteit in de formele wet te gaan regelen. Een uitdrukkelijke opdracht tot regeling aan de provincies is onnodig en ook niet goed op zijn plaats, waar immers de algemene bevoegdheidsomschrijving tot reglementering mede kan worden geacht het stellen van de onderhavige regels te omvatten. Wel is het gewenst dat de regels die in de onderscheidene provincies op dit punt gelden niet zonder noodzaak uiteenlopen. Deze regels zullen bestanddeel dienen te zijn van de reglementering, tevens in dier voege dat vaststelling daarvan niet wordt gedelegeerd aan waterschapsbesturen. Het zou bovendien zijn toe te juichen indien de provincies zouden nagaan in hoeverre behoefte aan meer uniformiteit aanwezig is, waartoe ook de vraag van een modelkiesreglement tezamen met de Unie van Waterschappen in overweging zou kunnen worden genomen.

§ 4. De inrichting van het algemeen bestuur Dit onderwerp geeft geen aanleiding tot een algemene beschouwing. Verwezen moge worden naar de toelichting op de afzonderlijke artikelen, t.w. de artikelen 2.20 -2.27.

  • - 
    Het dagelijks bestuur

§ 1. De samenstelling

Artikel 2.28 bevat een tweetal beginselen voor de samenstelling van het dagelijks bestuur. In de eerste plaats dat dit bestuur naast de door de Kroon benoemde voorzitter van het waterschap (zie de artikelen 2.34 e.v.) wordt gevormd door een aantal leden, waarvan het aantal ter regeling wordt overgelaten aan provinciale staten. Maatgevend voor dat aantal zal zijn het aantal leden waaruit het algemeen bestuur is samengesteld, welk laatste op zijn beurt weer afhankelijk is van de omvang van het waterschapsgebied en de daarin door het waterschap te vervullen taken.

Het rapport van de Commissie Waterschapsbestuur geeft daarvoor in bijlage 3 een aantal voorbeelden ter indicatie. De voorzitter vormt met de andere leden een collegiaal bestuur, waarvoor zij gezamenlijk verantwoording afleggen (vgl. artikel 3.33). Daaruit volgt ook dat de uitoefening van bestuursbevoegdheden door individuele bestuursleden uitsluitend zal kunnen geschieden krachtens mandaat en niet krachtens delegatie (zie artikel 3.32, tweede lid).

Uit hetgeen in het algemeen deel is opgemerkt over het functionele karakter van het waterschapsbestuur vloeit ook het vereiste voort dat de samenstelling van het dagelijks bestuur een zekere afspiegeling vormt van de (functionele) wijze waarop dat algemeen bestuur is samengesteld. Het is om die reden dat dit beginsel uitdrukkelijk is opgenomen, en wel in de tweede volzin van dit artikel 2.28.

Met de in artikel 2.29 opgenomen regel dat benoeming van de leden van het dagelijks bestuur -met uitzondering van die van de voorzitter -geschiedt door het algemeen bestuur, wordt de bijzondere wettelijke regeling verlaten die thans is opgenomen in de Waterstaatswet 1900 (§8. Benoeming, schorsing en ontslag van bestuurders van waterschappen, veenschappen en veenpolders). Artikel 15 van die wet bepaalt thans dat niet alleen de voorzitter maar ook de leden van het dagelijks bestuur van waterschappen, belast met verdediging tegen zeewater, water van het IJsselmeer of oppervlaktewater van de grote rivieren door de Kroon worden benoemd. Het argument daarvoor, en voor de eveneens in dat artikel gestelde leeftijdsgrens van 65 jaar, was destijds dat het oppertoezicht er over had te waken dat het dagelijks bestuur van deze waterschappen berekend is voor zijn taak «vermits het behoud van de bodem afhangt van een bekwaam, actief en vooral krachtig bestuurspersoneel». Dit argument moge vroeger hebben gegolden, bij de hedendaagse organisatie van het waterschapsbestel in de provincies is dat niet meer het geval waarbij nog komt dat voor gedeputeerden en wethouders van gemeenten een voorschrift van die strekking evenmin geldt. Om diezelfde reden bestaat ook geen behoefte aan een uitdrukkelijk voorschrift als in artikel 17 van de Waterstaatswet 1900, dat het mogelijk maakt om in de reglementen van andere dan de bovenbedoelde met waterkeringszorg belaste waterschappen, de benoeming van voorzitter en van de leden van het dagelijks bestuur op te dragen aan de Kroon.

De benoeming van de voorzitter van deze waterschappen wordt wel, evenals die van de voorzitter van alle andere waterschappen, aan de Kroon voorbehouden, doch dat is geschied om andere redenen die worden genoemd in de toelichting op artikel 2.34.

Tevens is ingevolge artikel 2.28 bepaald dat de door het algemeen bestuur te benoemen leden worden genomen uit het algemeen bestuur. Dit laatste ligt het meest in de lijn van de overwegingen voor de functionele samenstelling van het bestuur. De vraag is echter of iedere mogelijkheid moet worden uitgesloten dat personen die niet lid zijn van het algemeen bestuur worden benoemd tot lid van het dagelijks bestuur of dat die mogelijkheid er in beginsel moet zijn, met het oog op de behoefte van de praktijk bijvoorbeeld ter vervulling van een tussentijds opengevallen plaats. In het artikel is gekozen voor de laatste mogelijkheid met de beperking dat gedeputeerde staten moeten instemmen met het gebruik van die mogelijkheid.

De duur van de benoeming is gesteld op vier jaar; aansluitende op de zittingsduur van het algemeen bestuur (ingevolge artikel 2.4). De gebruikelijke periode in de bestaande waterschapsreglementering is thans vier of zes jaar.

In tal van reglementen wordt de wijze van aftreden van de leden van het dagelijks bestuur nog geregeld door middel van een rooster van aftreden, zodat telkens na verloop van bijv. 2 jaren opnieuw in de benoeming van een of meer leden moet worden voorzien. Een dergelijke gang van zaken kan een belemmering zijn in het vinden van geschikte opvolgers, indien nl. in verband met de bestaande interne verdeling van de werkzaamheden voor de vervulling van een vacature bepaalde kwaliteiten zijn vereist. Wanneer daarentegen de leden van het dagelijks bestuur reglementair genoopt zijn om gelijktijdig af te treden, is het gemakkelijker om de aan onderscheidene vacatures toe te delen werkzaamheden of functies te laten wisselen waarmede de mogelijkheid tot het vinden van geschikte kandidaten in het algemeen bestuur wordt vergroot. Ook is het dan mogelijk om bij de spreiding van de taken binnen dat bestuur ook, indien daartoe aanleiding zou zijn, te letten op de herkomst van de uit het algemeen bestuur te benoemen leden. Weliswaar staat het algemeen bestuur niet zozeer in het teken van de partijpolitieke afspiegeling op de wijze als dit voor provinciale staten en de gemeenteraad het geval is, doch niet kan worden ontkend dat van enige politisering van dat college sprake kan zijn, ook al omdat althans van één categorie, die van de ingezetenen (en mogelijk ook die van de zakelijk gerechtigden tot het gebouwd) de vertegenwoordigers zullen worden gekozen door de leden van de gemeenteraad. Tenslotte opent een periodiek aftreden van het dagelijks bestuur -in haar geheel -de mogelijkheid voor het algemeen bestuur om, wanneer het zittende dagelijks bestuur zijn vertrouwen niet of niet voldoende heeft, over te gaan tot de benoeming van een geheel nieuw bestuur (onverminderd de mogelijkheid tot tussentijds ontslag van leden van het dagelijks bestuur wegens gebrek aan vertrouwen). Bovenstaande overwegingen hebben geleid tot de voorkeur van een gelijktijdig aftreden (hetgeen dus instelling van een rooster in het reglement uitsluit). Dit wordt bereikt door het tijdstip van aftreden te koppelen aan het tijdstip van het optreden van het nieuw gekozen algemeen bestuur.

In navolging van het ontwerp-herziene Gemeentewet is tevens voorzien in de bevoegdheid van het algemeen bestuur om over te gaan tot ontslag, zowel van individuele leden van het dagelijks bestuur als collectief ontslag, op grond dat deze leden niet langer het vertrouwen bezitten. Ontslag kan het aangewezen middel zijn om de verstoorde relatie tussen het algemeen en het dagelijks bestuur te beëindigen. Deze ontslagbevoegdbeid is dus gebaseerd op het primaat van het algemeen bestuur. Tegen ontslag op deze grond -en eventueel misbruik van die bevoegdheid -kan worden opgekomen in een arobprocedure.

§ 2. De inrichting van het dagelijks bestuur Evenals ten aanzien van de vergadering van het algemeen bestuur zal de wet, ingevolge het bepaalde in artikel 133 van de Grondwet, ook ten aanzien van het dagelijks bestuur regels moeten geven omtrent de openbaarheid van de vergaderingen. Anders dan in de vergadering van het algemeen bestuur wordt in die van het dagelijks bestuur veelal vergaderd over zaken die nog verkeren in het stadium van een voorstel of van een voorlopig voorstel, waarover de gedachtenvorming binnen het bestuur veelal nog moet plaatsvinden. Daarvoor leent in het algemeen openbare vergadering zich niet. Ter vergelijking diene dat de Wet openbaarheid van bestuur voor stukken, die in vergaderingen als deze ter tafel liggen, een uitzondering op de verplichting tot openbaarmaking inhoudt. Het ware derhalve in beginsel aan het dagelijks bestuur zelf over te laten om te beslissen in welke gevallen het in het openbaar vergadert

(artikel 2.30). Het dagelijks bestuur zal dit kunnen doen door afwijkingen van het vergaderen met gesloten deuren op te nemen in zijn eigen reglement van orde. Verder zijn er de gevallen waarin het reglement aan het dagelijks bestuur zal voorschrijven dat het zijn vergadering in het openbaar houdt omdat de materie als zodanig het openbaarheidsvereiste met zich meebrengt: Zo bijv. de vergadering waarin vóór de verkiezingen de ingeleverde kandidatenlijsten worden onderzocht en wordt beraadslaagd over de vaststelling van de rechtsgeldigheid van die lijsten, of het horen van bezwaarden tegen beschikkingen.

Het opleggen van een verplichting tot geheimhouding voor het dagelijks bestuur is in artikel 2.31 geregeld op overeenkomstige wijze als dit in artikel 2.25 is geschied ten aanzien van het algemeen bestuur. Het dagelijks bestuur kan de door hem ten aanzien van een bepaalde zaak opgelegde geheimhoudingsplicht opheffen; het is daartoe evenwel niet meer bevoegd indien het zich over die zaak tot het algemeen bestuur heeft gewend, in welk geval nl. alleen nog het algemeen bestuur daartoe de bevoegdheid bezit. Wat betreft de geheimhoudingsplicht die aan het dagelijks bestuur is opgelegd -door de voorzitter, het bestuursorgaan van een afdeling of een waterschapscommissie -geldt ingevolge het tweede lid dat het dagelijks bestuur die geheimhouding niet zelf kan doorbreken door deze op te heffen doch dat zij daartoe het verzoek moet doen aan het betreffende orgaan ofwel aan het algemeen bestuur.

Artikel 2.32 leidt ertoe dat de bezoldiging van de leden van het dagelijks bestuur -dus met inbegrip van de voorzitter -geschiedt door het algemeen bestuur. Alhoewel in de artikelen 2.34 en 2.35a het recht tot benoeming van de voorzitter en de bevoegdheid tot regeling van zijn rechtspositie is toegekend aan de Kroon, lijkt het niet noodzakelijk de Kroon tevens aan te wijzen als bevoegd gezag voor de regeling van bezoldiging en pensioen. Het feit bovendien dat de waterschappen onderling nogal in taak en omvang kunnen uiteenlopen maakt dat die beide laatstgenoemde onderwerpen zich minder goed lenen voor het opstellen van algemene landelijk te hanteren normen. Veeleer ware het aan provinciale staten over te laten om hier regels te stellen, evenals ten aanzien van de bezoldiging van de andere leden van het dagelijks bestuur.

Voor de wijze van toekenning van pensioenen -zowel van het eigen pensioen als het nabestaanden pensioen -kan voor de onderhavige leden van het dagelijks bestuur het beste worden aangesloten bij de in de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (Stb. 1969, 564) getroffen regeling, waartoe artikel 130 van die wet zal moeten worden aangepast. Voor degenen die reeds een pensioen genieten zal een overgangsregeling moeten worden getroffen.

  • - 
    De voorzitter

Voor het recht tot benoeming van de voorzitter van het waterschap gelden thans verschillende regelingen, respectievelijk bij wet en bij reglement. Van de voorzitters der waterschappen, belast met verdediging tegen zeewater, het water van het IJsselmeer of het hoog oppervlaktewater van de grote rivieren is ingevolge artikel 15 van de Waterstaatswet 1900 het benoemingsrecht voorbehouden aan de Kroon. Ten aanzien van een aantal andere waterschappen is bij reglement de benoeming van de voorzitter opgedragen aan de Kroon; daartoe biedt nl. artikel 17 van de Waterstaatswet 1900 de mogelijkheid. Daarnaast staan de reglementen, waarbij is bepaald dat de benoeming van de voorzitter geschiedt door de

gedeputeerde staten ofwel dat deze geschiedt door het algemeen bestuur onder goedkeuring van gedeputeerde staten.

Handhaving van dit onderscheid, dat historisch zo is gegroeid, zou zich niet verdragen met de schaal waarop thans taken en verantwoordelijkheden op het gebied van waterstaatkundige verzorging aan waterschappen zijn toegekend. Het scheppen van een uniforme regeling is dus noodzakelijk. De vraag aan welk gezag de benoeming van de voorzitter moet worden toegekend is daarmede evenwel nog niet beantwoord. In aanmerking dient te worden genomen, dat de voorzitter, die naar buiten optreedt als exponent van het waterschap en die ingeval van bijzondere omstandigheden met zelfstandig uit te oefenen bevoegdheden is bekleed (vgl. artikel 3.40 e.v.), als een belangrijke factor -en tevens als een van de waarborgen -moet worden beschouwd voor het gedurig functioneren van het waterschap. Dit laatste raakt niet alleen zaken waarvoor het provinciale gezag in eerste instantie verantwoordelijk is maar ook zaken die komen voor de directe verantwoordelijkheid van het rijk. Echter dient voor de keuze tussen een benoeming op rijks-en een op provinciaal niveau bovenal de overweging te gelden dat waterschappen naast provincies en gemeenten bestanddeel zijn van het gedecentraliseerde bestuur. Ook de plaats van de waterschappen in de Grondwet getuigt daarvan. In dat licht bezien is er geen grond om de verantwoordelijkheid die het rijk heeft bij de benoeming van de voorzitter van een waterschap een duidelijk ander gewicht toe te kennen dan die bij de benoeming van een burgemeester, ook al is voor deze laatste in de Grondwet zelf bepaald dat hij door de Kroon wordt benoemd.

Op grond van al deze overwegingen wordt in het tweede lid van artikel 2.34 voorgesteld de benoeming van de voorzitter op te dragen aan de Kroon, met dien verstande dat gedeputeerde staten hun oordeel moeten geven aan de aanbeveling die voor die benoeming wordt opgesteld door het algemeen bestuur. De aanbeveling is niet bindend. De Minister van Verkeer en Waterstaat dient de mogelijkheid te bezitten om, wanneer hij van mening is dat de beide op de aanbeveling geplaatste personen ongeschikt zijn, een nieuwe aanbeveling te verzoeken. De regeling houdt dus in dat eerst nog eenmaal om een nieuwe aanbeveling moet zijn verzocht, voordat eventueel buiten de aanbeveling een persoon ter benoeming kan worden voorgedragen aan de Kroon. Ook dan bestaat echter ingevolge het derde lid van dat artikel de hoorplicht.

Voor de benoembaarheid tot voorzitter gelden, waar de voorzitter anders dan de andere leden van het dagelijks bestuur geen lid is van het algemeen bestuur, niet de in artikel 2.27 omschreven vereisten voor de benoembaarheid. Het lijkt ook niet nodig deze op te nemen in de wet, waar immers niet te vrezen valt dat de Kroon een te jeugdig persoon of iemand die uit het kiesrecht is ontzet tot voorzitter zal benoemen. Voor in dit opzicht vergelijkbare functionaris als de burgemeester zijn trouwens evenmin dergelijke eisen voor de benoembaarheid in de wet opgenomen. Wel wordt in het ontwerp van de herziene gemeentewet het vereiste van het nederlanderschap gesteld, vanwege de voorgenomen wetgeving inzake de benoembaarheid van vreemdelingen in openbare dienst. Dienovereenkomstig is dat vereiste ook opgenomen in artikel 2.35.

Gelet op de onafhankelijke positie die de door de Kroon benoemde voorzitter inneemt binnen het waterschap, moet worden aangenomen dat hij geen lid behoort te zijn (of te kunnen worden) van het algemeen bestuur van het waterschap waarvan hij de voorzitter is. (Dit laatste in tegenstelling tot de andere leden van het dagelijks bestuur die ingevolge

artikel 2.29, tweede lid juist -in beginsel -uit het algemeen bestuur worden gekozen). Tevens zal de onafhankelijke positie van de voorzitter er mee zijn gebaat indien vast staat dat hij in het algemeen geen lid kan zijn van een college van burgemeester en wethouders (en dus na zijn benoeming tot voorzitter een dergelijke functie ook niet kan gaan bekleden). Alleen voor zeer bijzondere gevallen zou hiervan moeten kunnen worden afgeweken. Met het oog op mogelijk nog bestaande combinaties van betrekkingen voorziet artikel 6.4 in een overgangsbepaling. Overigens stelt het woord «enkel» in het eerste lid van artikel 2.35 buiten twijfel dat de daar opgenomen opsomming van imcompatibiliteiten is bedoeld als limitatief.

De rechtspositie van de voorzitter van waterschappen vindt thans geen regeiing bij of krachtens de Ambtenarenwet doch bij of krachtens provinciale verordening. Gezien het voorstel in artikel 2.34 om de benoeming van de voorzitters van waterschappen op te dragen aan de Kroon, ligt het in de rede om de voorzitter ook wat de grondslag van de regeling van zijn rechtspositie betreft op een lijn te stellen met de burgemeester. Weliswaar is deze laatste niet zoals de voorzitter in artikel 2 van de Ambtenarenwet van de werking van die wet uitgesloten, doch in het ontwerp van de herziene Gemeentewet wordt voorgesteld de wettelijke basis voor de regeling van diens rechtspositie te verleggen van de Ambtenarenwet naar de Gemeentewet. Een analoge situatie wordt ten aanzien van de voorzitter van het waterschap geschapen indien enerzijds de niet-vantoepassingverklaring van de Ambtenarenwet wordt opgeheven (artikel 6.10a) en anderzijds in de plaats van artikel 125 van die wet, dat de Kroon opdraagt om de rechtspositie te regelen van de vanwege het rijk benoemde ambtenaren in het algemeen, een bijzondere bepaling (ex specialis) in de Waterschapswet wordt opgenomen waarbij de Kroon wordt opgedragen de rechtspositie van de voorzitter te regelen bij algemene maatregel van bestuur (artikel 2.35a).

Tot slot vereist toelichting de bepaling van artikel 2.37: Een overeenkomstige bepaling ten aanzien van de Commissaris van de Koningin en van de burgemeester komt thans voor in respectievelijk artikel 55 der Provinciewet en artikel 71 van het ontwerp van de herziene gemeentewet. Beoogd is niet enkel de ontheffing van militaire verplichtingen maar ook van niet-militaire verplichtingen, zoals de noodwachtplicht.

  • - 
    De afdelingen

Waterschapsconcentratie waarbij kleine waterschappen in een nieuw gevormd waterschap zijn samengevoegd, of in een bestaand waterschap zijn opgenomen, heeft als neveneffect dat in de betreffende waterschapsgebieden de afstand tussen bestuurders en waterschapsbestuur groter wordt. Het bezwaar daarvan kan zich vooral doen gevoelen bij de onderdelen van de waterstaatkundige verzorging die -zoals de fijne peilbeheersing -zich beperken tot een afzonderlijk binnen het waterschap gelegen poldergebied, en waarmede de ingelanden in dat gebied in hun dagelijks bestaan mee te maken hebben. Om toch het bezwaar van de afstand bestuurbestuurden wat te ondervangen en «ambtelijk» bestuur te beperken, zijn, althans in enkele provincies, bij de opheffing van polderwaterschappen die zuiver waterstaatkundig een afzonderlijk beheer van de microwaterhuishouding kenden doch die naar de bij waterschaps concentratie aangelegde maatstaven (bestuurskracht, financieel draagvlak) een te geringe taak bezaten voor een zelfstandig waterschap, voorzieningen getroffen, waardoor zij binnen het waterschap als bestuurlijke eenheid bleven voortbestaan; het zijn de zg. afdelingen of districten van een waterschap.

Zo kan het zijn dat een nieuw gevormd waterschap met het oog op de microwaterhuishouding is opgedeeld in afdelingen (waarvan het territoir dan in feite hetzelfde is als dat van enkele voormalige kleine waterschappen); daarnaast komt het ook voor dat er binnen het waterschap een of meer poldergebieden zijn die als afdeling fungeren. Deze constructie, die inhoudt dat er binnen het waterschap afdelingen zijn waar afdelingsorganen bij de lokale waterstaatszorg zijn ingeschakeld, past ook goed in de algemene lijn van de functionele decentralisatie van waterstaatszorg. Indien het verder betekent dat daarmede tegemoet wordt gekomen aan plaatselijke behoefte om bij de feitelijke waterstaatszorg onmiddellijk betrokken te (blijven) zijn, is dit ook van grote waarde te achten voor het goede functioneren van die betreffende waterschappen.

De instelling -bij reglement -van afdelingen die een eigen bestuursorgaan bezitten, schept de mogelijkheid om de wensen en behoeften op het gebied van het dagelijks beheer zo dicht mogelijk vanuit de betrokkenen zelf te signaleren; door het doen van voorstellen tot uitvoering van onderhouds-en verbeteringswerken, door de advisering inzake door het waterschapsbestuur te nemen besluiten (peilbesluiten en keuren) en voorts over de begroting en rekening die op het gebied van de afdeling betrekking hebben alsmede over de vast te stellen afdelingsomslag, d.i. de bijzondere waterschapsbelasting die door het Waterschap wordt geheven ter dekking van de specifieke kosten van de waterstaatszorg binnen de afdeling. Periodieke afdelingsvergaderingen die voor ieder toegankelijk zijn en waar ieder voor zijn belang kan opkomen vormen hiervoor, naar ook in de praktijk is gebleken, een goed middel. Ook komt het voor dat de afdeling niet enkel een adviserende bevoegdheid heeft doch dat haar de taak is toegekend tot de vaststelling van ontwerpen van keurvoorschriften, van de leggers, van het peilbesluit en van de afdelingsbegroting. Deze worden dan uiteindelijk door het waterschapsbestuur vastgesteld ingevolge het reglement. Echter pleegt dat reglement tevens, met het oog op een eventueel verschil van inzicht tussen afdelings-en waterschapsbestuur, te voorzien in een geschillenregeling. Daarnaast kunnen de afdelingen zijn belast met het voeren van het dagelijks beheer. Deze kunnen omvatten bestuursrechtelijke handelingen zoals het nemen van beschikkingen (vergunningen) als ook andere rechtshandelingen zoals het doen geschieden van bepaalde onderhoudswerkzaamheden. Verder kan aan afdelingen de schouwvoering en de uitoefening van bepaalde bevoegdheden in geval van buitengewone omstandigheden worden opgedragen.

Voor de juridische basis voor het nemen van besluiten door het afdelingsbestuur is de mandaatsfiguur de meest gebruikelijke: d.w.z. aan het bevoegde afdelingsorgaan wordt bij reglement de bevoegdheid toegekend om te handelen namens -en dus onder directe verantwoordelijkheid van -het dagelijks bestuur van het waterschap.

Echter dient ruimte te worden gelaten voor ontwikkelingen waarbij de afdelingen op het gebied van het dagelijks beheer van de microwaterhuishouding krachtens delegatie optreden, onverminderd de uiteindelijke verantwoordelijkheid van het waterschapsbestuur voor het functioneren van de afdeling.

Het ontwerp houdt in Titel III, dat handelt over de bevoegdheden van het waterschapsbestuur, daarmede rekening. Daarin wordt immers uitgegaan van de mogelijkheid dat bij reglement bevoegdheden van het algemeen bestuur worden toegekend aan een afdeling (artikel 3.31), dat

bij reglement het algemeen bestuur tot overdracht van bevoegdheden aan een afdeling bevoegd wordt verklaard (artikel 3.26) en tenslotte ook dat het reglement het mogelijk maakt voor het algemeen bestuur om een afdeling te bekleden met bepaalde bevoegdheden van het dagelijks bestuur (artikel 3.31).

Ook hier geldt overigens dat de mate waarin in het algemeen bestuur tot instelling van afdelingen en tot voorziening in de mogelijkheid van toekenning of overdracht van bevoegdheden moet worden overgegaan niet vanuit één centraal gezichtspunt is te beoordelen doch aan het reglementerende gezag moet worden overgelaten. In het ontwerp is in Titel III (de samenstelling en inrichting van het waterschapsbestuur) de bevoegdheid tot instelling van afdelingen neergelegd in een afzonderlijke bepaling (art. 2.38) met opdracht aan het reglementerend gezag tot regeling van taak, samenstelling en inrichting van de afdelingen.

Verder zal het van aard en omvang van de aan de afdeling toebedeelde of opgedragen taken afhangen welke afdelingsorganen er zijn en hoe het afdelingsbestuur verder is ingericht. Het kan zijn dat het afdelingsbestuur beperkt is tot een afdelingsraad, gekozen door -of benoemd op voordracht van -de vergadering van ingelanden van de afdeling. Het kan ook zijn dat er een verenigde vergadering is die gekozen wordt door de ingelanden met daarnaast een afdelingsbestuur dat belast is met het dagelijks beheer. Bij de feitelijke voorbereiding en uitvoering van de taken zal het waterschapspersoneel ten dienste staan.

Het is niet nodig voor de wijze van samenstelling en (eventuele) verkiezing van de afdelingsbesturen de eisen die gelden voor de bestuursorganen van het waterschap alle zonder meer van toepassing te verklaren. Aan de afdeling en zijn eigen organen zal immers niet het algemene waterschapsbestuur in haar gebied kunnen worden opgedragen doch slechts bepaalde daarvan afgeleide taken op het gebied van advisering en voorbereiding van de besluitvorming in het waterschapsbestuur en op het gebied van het dagelijks beheer; principiële besluiten voor het afdelingsgebied, zoals het polder-of bemalingspeil, de uit te voeren werken etc, zullen steeds door het waterschapsbestuur zelf moeten worden genomen.

Evenmin zullen voor de bestuurssamenstelling en inrichting bijzondere voorschriften behoeven te worden gesteld. Samenstelling en inrichting zullen moeten worden bezien afhankelijk van de concrete behoefte aan inschakeling van afdelingsorganen bij onderdelen van de waterschapstaak. Het reglement zal bijv. kunnen voorzien in een gekozen afdelingsbestuur, dat bestaat uit de vanuit de afdeling gekozen leden van het algemeen bestuur. De Raad van de Waterstaat pleit ervoor in zijn advies dat plaatsvervangende leden deel uitmaken van een afdelingsbestuur. Inderdaad kan het een voordeel betekenen dat plaatsvervangende leden van het algemeen bestuur, die als zodanig tezijnertijd tot het lidmaatschap van het algemeen (en ook dagelijks bestuur) kunnen worden geroepen, personen zijn die als bestuurder van een afdeling binnen het bestuur van een afdeling functioneren of hebben gefunctioneerd. De wet laat daartoe de ruimte aan het reglement.

Een practisch voordeel zal het zijn indien de afdeling tevens kiesdistrict is. Wanneer daarentegen meer behoefte is aan een afdelingsbestuur waarvan de leden niet zonder meer tevens lid zijn van het algemeen bestuur, kan rechtstreekse verkiezing worden voorgeschreven, bijv. in die zin dat stemgerechtigd zijn allen die worden aangeslagen in de afdelingsomslag.

Teneinde aan te geven dat het hier slechts kan gaan om bestuurseenheden met een beperkte, aan de reglementaire taak van het waterschap afgeleide opdracht, wordt in de wetstekst (artikel 2.38) gesproken over afdelingen die kunnen worden ingesteld in het belang van de behartiging van taken die aan het waterschap zijn opgedragen. De «afdeling» en zijn eigen bestuursorganen zijn daarmede onderscheiden van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur die -met de voorzitter -in hun functionele samenstelling de primaire bestuursorganen zijn voor het gehele waterschapsgebied. De bevoegdheid tot instelling van afdelingen wordt niet, zoals de Commissie Waterschapsbestuur en ook de Raad van de Waterstaat in hun rapporten bepleiten, overgelaten aan het waterschapsbestuur. Aan provinciale Staten is voorbehouden in het reglement te bepalen dat daarbij tot instelling wordt overgegaan dan wel dat zij dit overlaten aan het waterschapsbestuur. Het gaat hier immers om een zo wezenlijk element van de inrichting van het waterschap dat de primaire bevoegdheid bij provinciale staten moet worden gelegd, analoog ook aan de algemene bevoegdheidsbepaling in artikel 1.3. In het reglement zal aan het waterschapsbestuur kunnen worden opgedragen om daarbij aangewezen onderwerpen, die de samenstelling, de bevoegdheden en de inrichting van de afdeling betreffen, nader te regelen bij waterschapsverordening. De woorden «bij of krachtens reglement» laten daartoe de ruimte.

  • - 
    De secretaris

De functie van secretaris van een waterschap heeft een tweeledige inhoud. Behalve dat hij het hoofd is van het administratieve apparaat (hoofd van dienst), treedt hij op als eerste adviseur van de bestuursorganen bij alle aangelegenheden van bestuurlijke, juridische of financiële aard. Zelf is hij dus geen bestuursorgaan. Hij heeft echter door zijn taak een bestuurlijke positie. Enkele onderwerpen die voor zijn positie naast de bestuursorganen van principiële betekenis zijn dienen in in het verband van de bepalingen over het bestuur van het waterschap te worden vastgelegd, terwijl voor een aantal andere onderwerpen volstaan kan worden met provinciale staten tot regeling daarvan te roepen.

Aan een afzonderlijke bepaling dat er in ieder waterschap een secretaris is, lijkt geen behoefte. De situatie -zoals die zich voorheen wel voordeed ~ dat de secretariaatsfunctie door een van de leden van het dagelijks bestuur met zijn eigen functie werd gecombineerd, is bij de huidige waterschappen en hun taak nauwelijks meer denkbaar. Wel komt het gewenst voor in één bepaling (artikel 2.41) te omschrijven wat voor de inhoud van het secretarisambt en zijn formele positie van principiële betekenis is. De formulering in de eerste volzin van artikel 2.41, dat de secretaris de bestuursorganen van het waterschap «ter zijde» staat drukt uit wat in die functie wezenlijk is. De secretaris verleend bijstand aan die bestuursorganen, d.w.z. zowel aan elk van deze afzonderlijk als aan de individuele leden van het algemeen en dagelijks bestuur.

Bij de vervulling van zijn taak staat de secretaris tot de bestuursorganen niet in een hiërarchische maar in een functionele verhouding.

Verder wordt in de tweede volzin van dat artikel uitdrukkelijk bepaald dat de secretaris in de bestuursvergaderingen aanwezig is (vgl. ook artikel 73 van de Provinciewet). Dat dit recht in de wet wordt vastgelegd en niet slechts wordt verondersteld is te meer noodzakelijk, nu van de secretaris in dezelfde bepaling wordt gevorderd dat hij de stukken die van het bestuur uitgaan, op grond van binnen het bestuur genomen beslissingen,

mede ondertekent. Het feit dat hij het recht heeft om aanwezig te zijn, sluit verder in dat hij in de vergadering een adviserende stem bezit, zodat het niet nodig is ook dat afzonderlijk in de wet te bepalen.

Omtrent de benoeming van de secretaris ware, in het voetspoor van hetgeen artikel 87 van de Provinciewet en artikel 103 van het ontwerp herziene Gemeentewet inhouden ten aanzien van de griffier en de gemeentesecretaris, te bepalen dat deze geschiedt door het algemeen bestuur op voordracht van het dagelijks bestuur (artikel 2.39). Het feit dat een voordracht is voorgeschreven, en niet slechts een aanbeveling, geeft aan wat de zwaarte is van de invloed die moet worden toegekend aan de invloed van het dagelijks bestuur bij die benoeming. De beslissing om over te gaan tot schorsing van de secretaris moet van zodanig gewicht worden geacht dat de bevoegdheid daartoe is voorbehouden aan het algemeen bestuur (artikel 2.40), met de mogelijkheid voor het dagelijks bestuur om desnoods een voorlopige maatregel te nemen.

Artikelsgewijze toelichting (artt. 2.1-2.14)

Artikel 2.1. In deze inleidende bepaling wordt vastgesteld welke de bestuursorganen zijn van het waterschap. Dit betekent onder meer dat er naast een dagelijks bestuur ook steeds een algemeen bestuur zal zijn, dat optreedt als vertegenwoordigend college in het waterschap. De situatie dat er nog enkele kleine waterschappen zijn die kunnen volstaan met een ingelandenvergadering (ook wel geheten vergadering van gecommitteerden of hoofdgeërfden) zal door de waterschapsconcentratie tot het verleden gaan behoren. In ieder geval stelt deze bepaling buiten twijfel dat ieder waterschap de hiergenoemde (drie) bestuursorganen heeft. Het gaat hierbij enkel om de functionele aanduiding; provinciale staten zijn vrij om elk van deze bestuursorganen een eigen benaming toe te kennen, zoals die van dijkgraaf aan de voorzitter, of die van verenigde vergadering aan het algemeen bestuur.

Artikelen 2.2 en 2.3. Voor de toelichting op deze artikelen moge worden verwezen naar het algemeen deel van deze memorie van toelichting. Artikel 2.4, eerste en tweede lid. De meeste waterschapsreglementen kennen thans voor de leden van het algemeen bestuur een zittingstermijn van 6 jaren, met dien verstande dat is voorgeschreven dat iedere drie jaar de helft van het aantal leden aftreedt. Daarbij wordt dus voorzien in een rooster van aftreden. Dit regime wijkt af van de wettelijke regeling voor andere vertegenwoordigende colleges waarvoor de zittingsduur ingevolge Grondwet, Provinciewet respectievelijk gemeentewet is vastgesteld op 4 jaren, met dien verstande dat binnen die termijn verkiezingen worden gehouden.

Enig argument voor een langere zittingsduur voor de leden van het waterschapsbestuur is gelegen in de andere wijze van totstandkoming van de samenstelling van dat bestuur. Anders dan bij bedoelde andere vertegenwoordigende colleges is deze niet uitsluitend het resultaat van verkiezingen doch is deze in hoofdlijnen al bepaald in het reglement dat de verdeling aangeeft van het aantal zetels over de vertegenwoordigde categorieën. Verkiezingen voor het waterschapsbestuur zijn bepalend voor de vraag wie de zetels innemen. In zoverre zou er dus aanleiding kunnen zijn dat de zittingsduur van deze leden langer is. Daarbij komt dat aan het voor waterschapsbesturen gebruikelijke systeem, dat een gedeelte van het bestuur periodiek aftreedt ( waarna verkiezingen plaatsvinden) het voordeel is verbonden dat de continuïteit gewaarborgd blijft. Bij een tegelijk aftreden van alle leden zou die continuïteit in gevaar

kunnen komen, wanneer nl. geen of weinig van de zittende leden zich opnieuw kandidaat zou stellen of kandidaat zou worden gesteld en het nieuwe algemene bestuur -en daarmede ook het dagelijks bestuur -geheel of bijna geheel zou zijn samengesteld uit nieuwe leden. Intussen is dit de theoretische mogelijkheid. De situatie dat zich bij waterschapsverkiezingen -al betreffen die dan ook slechts de helft van het reglementaire aantal leden -een zodanig omvangrijke vernieuwing voordoet, blijkt in de praktijk zeldzaam. Anderzijds moet worden bedacht dat indien de kiezers van oordeel zouden zijn dat het waterschapsbestuur tekort is geschoten, deze de mogelijkheid moeten bezitten om een geheel nieuw bestuur te kiezen. Het belang van de continuïteit moge bovendien vroeger zwaar hebben gewogen toen de feitelijke werkzaamheden in belangrijke mate door het bestuur zelf werden verricht, bij de huidige schaalvergroting van de waterschappen bezitten deze een ruim ambtelijk apparaat dat in staat moet worden geacht de situatie van een in aanmerkelijk vernieuwde samenstelling optredend bestuur te kunnen opvangen. Dit alles overwegende, zijn er toch niet voldoende zware gronden aanwezig om ten aanzien van waterschapsbesturen een regeling voor te stellen die afwijkt van de geldende voor de andere vertegenwoordigende colleges van openbaar bestuur. Derhalve is in het ontwerp ook voor waterschapsbesturen vastgelegd een zittingsduur van 4 jaren waarna het voltallige algemeen bestuur periodiek aftreedt en verkiezingen worden gehouden. Deze bepaling gaat er dus vanuit dat telkens na vier jaar een nieuw gekozen algemeen bestuur optreedt.

Nu zou zich het geval kunnen voordoen, althans in theorie dat tijdens de zittingsperiode het waterschapsbestuur door collectief aftreden is verdwenen. Als gezegd gaat het hier om een theoretisch geval, waarvan nauwelijks voorstelbaar is dat het zich bij de huidige wijze van samenstelling van het waterschapsbestuurzal kunnen voordoen. Niettemin houdt de Waterstaatswet 1900 (totstandgekomen in een tijd dat het nog de eigenaren van het ongebouwd waren die in hoofdzaak participeerden in het bestuur) in artikel 18 een bepaling die met het geval van een bestuurloosheid van het waterschap rekening houdt. Die bepaling schrijft nl. voor dat in zo'n geval gedeputeerden de middelen beramen «teneinde op de in het reglement omschreven wijze een nieuw bestuur optrede», met de mogelijkheid dat gedeputeerde staten uiteindelijk zelf een nieuw bestuur benoemen. Het lijkt dat in het huidige waterschapsbestel een dergelijke afzonderlijke voorziening wel kan worden gemist. In het uiterste geval zal toepassing van artikel 3.5 uitkomst kunnen brengen. Deze bepaling geeft een bijzondere voorziening in geval het waterschapsbestuur nalaat de door reglement, algemene maatregel van bestuur of wet gevorderde besluiten te nemen (verwaarlozingsregeling), waaronder ook het geval kan worden gerekend dat er geen functionerend bestuur aanwezig zou zijn.

Artikel 2.5. Vele doch niet alle waterschappen kennen het instituut van het plaatsvervangerschap voor de leden van het algemeen bestuur. Bij de waterschappen waarvan het reglement niet voorschrijft dat er plaatsvervangende leden moeten zijn, ontstaat ingeval van overlijden (of eventueel al dan niet vrijwillig ontslag) van het lid een vacature die moet worden vervuld door ofwel een tussentijdse verkiezing (tenzij het betreft een lid dat voorkomt uit een lijst waaronder door een partij of groepering aan de verkiezingen is deelgenomen) ofwel door aanwijzing van een nieuwe vertegenwoordiger vanwege de instantie die ingevolge het reglement een of meer leden benoemt. Aangezien de mogelijkheid van een rechtstreekse benoeming slechts uitzondering zal zijn (vgl. artikel 2.3, tweede lid) en

verkiezing van leden de hoofdregel zal zijn, zal, wanneer er geen plaatsvervanger beschikbaar is, bijna altijd een tussentijdse verkiezing moeten worden gehouden ter vervulling van de vacature. Aantrekkelijk is deze consequentie van het personenstelstel niet. Neemt men daarbij bovendien in beschouwing dat, zoals ook bij artikel 2.1 is uiteengezet, het zwaartepunt van de wettelijke bevoegdheden van het waterschapsbestuur ingevolge deze wet komt te ligggen bij het algemeen bestuur (voor zover het reglement dat niet alreeds inhoudt), dan volgt daaruit de wenselijkheid dat er -ook vanwege de continuïteit -voor ieder lid van het algemeen bestuur een plaatsvervangend lid is, dat bestemd is om bij ontslag of overlijden de opengevallen plaats in te nemen. Het ontwerp voorziet daarom uitdrukkelijk in de mogelijkheid van verkiezing van plaatsvervangende leden. Ook hier geldt dat het aan het reglement kan worden overgelaten daarin te voorzien.

Intussen beperkt die mogelijkheid, tot reglementaire instelling van het instituut van een plaatsvervangend lidmaatschap, zich -blijkens de tekst van het artikel -uitdrukkelijk tot «enkel» het geval van ontslag of overlijden van het lid. Het artikel opent m.a.w. geen mogelijkheid tot plaatsvervulling door een plaatsvervangend lid wanneer het lid door ziekte of andere oorzaken is verhinderd. De Raad van de Waterstaat heeft zodanige uitbreiding van de mogelijkheden in dit artikel wel bepleit, en wel met het argument dat daarmede kan worden veilig gesteld dat alle belangen evenwichtig zijn vertegenwoordigd, terwijl een vaker optreden als plaatsvervanger ook zou kunnen leiden tot een «volwaardiger plaatsvervangerschap».

Deze suggestie in dat advies is niet gevolgd. Ik ben van oordeel dat het in deze gewenst is een praktische oplossing te bieden voor het probleem -dat er bij het lijstenstelsel niet is -nl. het niet automatisch beschikbaar zijn van een nieuw lid. Daarin voorziet deze bepaling, waarmee in dit opzicht een situatie wordt gecreëerd gelijk aan die wanneer een lid van een vertegenwoordigend college van algemeen bestuur (waarvan de leden worden gekozen volgens het lijstenstelsel) moet worden vervangen. Het uitbreiden van de mogelijkheid van het plaatsvervangerschap bij waterschapsbesturen tot ook het geval van ziekte of ontstentenis zou daarentegen een ongelijkheid ten opzichte van vertegenwoordigende lichamen als de beide Kamers der Staten-Generaal, provinciale staten en de gemeenteraad. Het argument van de Raad van de Waterstaat dat een ruimere mogelijkheid tot plaatsvervanging ook zou dienen tot veiligstelling van een «evenwichtige vertegenwoordiging van belangen» lijkt me een misvatting, waar het hier al betreft een systeem gebaseerd op vertegenwoordiging van bepaald omschreven categorieën van belanghebbenden volgens een reglementair bepaalde zetelverdeling. Het argument dat e.e.a. een volwaardiger plaatsvervangerschap zou opleveren tendeert naar een pleidooi voor (althans de mogelijkheid van) een feitelijk gedeeld lidmaatschap, hetgeen naar mijn oordeel eerder afbreuk doet aan het vereiste van een volwaardig algemeen bestuur. Wat dit laatste punt betreft, acht ik dan ook een betere suggestie van de Raad de combinatie van functie van plaatsvervangend lid van het algemeen bestuur en lid van een afdelingsbestuur (zie ook de toelichting op het onderdeel dat betrekking heeft op de afdelingen).

Artikel 2.6. In dit artikel zijn een aantal voorschriften verenigd die achtereenvolgens betrekking hebben op de wijze van kandidaatstelling en de opgave waarbij de kandidaatstelling geschiedt. Elk voor zich zijn zij bepalend voor de keuze van het personenstelsel en wel voor die vorm van het personenstelsel waarbij de verkiezing geschiedt per categorie (eerste lid). Het in het tweede lid omschreven verbod om voor meer categorieën tegelijk te kandieren benadrukt het personlijke karakter van de kandidatuur, en voorkomt een mogelijke verstoring van de verkiezing tijdens en na de procedure.

De overwegingen, die tot de keuze van het personenstelsel hebben geleid, zijn genoemd in de algemene toelichting op deze paragraaf over de waterschapsverkiezing.

Op grond van deze bepalingen kan bij reglement niet de mogelijkheid worden geopend tot kandidaatstelling door het inleveren van een kandidatenlijst (ook niet wanneer deze slechts een naam zou bevatten). In plaats daarvan moet worden overgelegd een lijst met handtekeningen (vierde lid) ter ondersteuning van één bepaalde kandidaat (derde lid). Door dit laatste en door het voorschrift van het vijfde lid, dat het verbod behelst om meer dan een opgave te ondertekenen, wordt ook ten opzichte van hen die kandidaat stellen het persoonlijk karakter van hun deelneming aan de verkiezingsprocedure vastgelegd.

Artikel 2.7. Het eerste lid geeft een voorziening om uitkomst te bieden uit de moeilijkheid die zou kunnen ontstaan indien er om welke reden dan ook geen of te weinig kandidaten zijn gesteld. In dat geval is het algemeen bestuur als zodanig bevoegd tot aanvullende kandidaatstelling, hetgeen dus een uitzondering oplevert van artikel 2.8 waarin de bevoegdheid tot kandidaatstelling is voorbehouden aan individuele personen die voldoen aan het vereiste voor opneming in het kiesregister.

In het tweede lid is rekening gehouden met de situatie dat het aantal kandidaten dat voor één categorie van belanghebbenden is gesteld, gelijk aan het voor die categorie bestemde aantal plaatsen. Feitelijk ontbreekt dan de noodzaak tot het houden van verkiezingen. Artikel 2.4 gaat echter uit van het principe dat het algemeen bestuur slechts bestaat uit leden die zijn aangewezen na gehouden verkiezingen. In verband daarmee bepaalt dit artikellid dat de kandidaten dan worden aangemerkt als te zijn gekozen.

Artikel.8. Overeenkomstig de in het algemeen deel gegeven uiteenzetting omtrent de hoofdbeginselen van het stemrecht wordt met deze bepaling inhoud gegeven aan het beginsel van open kandidaatstelling: Eenieder die behoort tot de desbetreffende categorie van belanghebbenden -ongeacht of in reglementen gebruik is gemaakt van de vervangende mogelijkheid tot invoering van indirect kiesrecht -is bevoegd tot kandidaatstelling. Ook wanneer voor vertegenwoordigers van ingezetenen of van het woon-of industrieel gebouwd sprake is van getrapte verkiezingen, kan elke willekeurige groep van belanghebbenden, die tenminste het vereiste minimumaantal handtekeningen kan opbrengen, een kandidaat stellen. Eerst wanneer van die bevoegdheid geen gebruik is gemaakt treedt de in artikel 2.7, eerste lid omschreven verplichting voor het algemeen bestuur tot kandidaatstelling in werking.

Uitbreidingen en beperkingen van de bevoegdheid tot uitoefening van het stemrecht dienen ook te gelden voor de bevoegdheid tot kandidaat-stelling, hetgeen in het tweede lid tot uitdrukking is gebracht.

Artikel 2.9, eerste lid. Aansluitend bij de huidige situatie wordt aan het stemrecht de voorwaarde verbonden dat de belanghebbende is geregistreerd. Omtrent de verplichting voor de waterschappen tot het aan-en bijhouden van een register, als omtrent de mogelijkheden van een bezwarenprocedure; zie de artikelen 2.18 en 2.19.

De mogelijkheid tot het stellen van een extra vereiste voor het stemrecht ligt besloten in het tweede lid dat betrekking heeft op de zg. kiesdrempel, waarover reeds gesproken is in het algemeen deel van de toelichting op dit hoofdstuk.

Artikelen 2.9 tot en met 2.12a. Voor een (nadere) toelichting op deze artikelen zij verwezen naar §3, onderdeel 4 (het onderdeel direct en indirect kiesrecht).

Artikel 2.12a. Voor een toelichting op dit artikel zij verwezen naar §2, onderdeel 4 (vertegenwoordiging vanuit inliggende waterschappen).

Artikel 2.13. Tot de eigenaren behoren ook degenen wier eigendom met een zakelijk recht is bezwaard. Aangenomen mag worden dat het rechtstreeks en continu belang van de zakelijk gerechtigde tot het gebruik -in het algemeen dus dat van de erfpachter -sterker is dan dat van de blote eigenaar, zodat eerstgenoemde het stemrecht moet worden toegekend. Het artikel stelt dit buiten twijfel op een wijze die in waterschapsreglementen de thans gebruikelijke is. De opsomming van zakelijke rechten is niet uitputtend. Bijzondere zakelijke rechten, zoals het vooral in de provincie Groningen voorkomende «recht van beklemming» kunnen in de betreffende reglementsbepaling worden opgenomen.

Artikel 2.14. Voor de toelichting op dit artikel moge allereerst worden verwezen naar de uiteenzetting in het algemeen deel dat betrekking heeft op deze paragraaf. Het eerste lid stelt als beginsel voorop dat elke kiezer één stem toekomt (one man one vote), waarbij het tweede lid voorziet in een bevoegdheid tot afwijking bij reglement ten aanzien van waterschappen die de detailwaterbeheersing, d.i. kleinschalige ontwatering en regulering van de waterstand in sloten en andere kleine watergangen en in kleine waterlopen, tot hoofdtaak hebben. Die afwijking bestaat in de mogelijkheid tot vaststelling van een stemschaal. Het derde lid, dat voorziet in de mogelijkheid tot vaststelling van een bepaalde stemwaarde, staat een afwijking tot op het «one man one vote» beginsel op grond van geheel andere overwegingen: De situatie kan zich voordoen dat het waterschapsgebied mede een gedeelte omvat van een grote stedelijke gemeente waarvan de raad vanwege het totaal aantal inwoners uit een aantal leden bestaat dat veel groter is dan bijv. dat van een landelijke gemeente die geheel in het gebied van datzelfde waterschapsgebied is gelegen. Toekenning van een stemwaarde zal voorkomen dat zulks zou leiden tot een ongerechtvaardigd overwicht van de vertegenwoordiging van de ene gemeente -bij de stemming over de gestelde kandidaten -boven die van andere gemeenten. Een andere overweging die ertoe kan leiden een stemwaarde toe te kennen voor elke gemeente, is gelegen in het feit dat in een grote gemeente het aantal inwoners per raadslid aanzienlijk hoger is dan in een kleine gemeente. Het is evenwel aan provinciale staten overgelaten te beoordelen of de vaststelling van stemwaarden nodig is.

Artikel 2.15. De artikelen B3 en B4 van de Kieswet omschrijven degenen die van de uitoefening van het kiesrecht zijn uitgesloten. Deze uitsluiting komt in die bepalingen voor als sanctie op bepaalde (strafbare) gedragingen. Het moge duidelijk zijn dat degenen aan wie om die redenen de bevoegdheid tot uitoefening van het kiesrecht is ontzegd terzake van de verkiezingen die vallen onder het bereik van de Kieswet -verkiezingen derhalve van de leden van de Staten-Generaal, provinciale staten en de gemeenteraad -ook niet behoren deel te nemen aan waterschapsverkiezingen. Voor deze uitsluiting kan derhalve eenvoudigweg worden verwezen naar de Kieswet.

Daarop dient één beperking te worden aangebracht. Artikel B3 kent nl. behalve de uitslui ting wegens gedragingen ook de uitsluiting wegens de aan krankzinnigheid of zwakheid van vermogens toe te kennen gevolgen: verlies van beschikking of beheer over goederen dan wel plaatsing in een

krankzinnigengesticht. Dergelijke omstandigheden maken degenen die het actief kiesrecht bezitten ongeschikt om hun wil te bepalen terzake van de personen die deel uit gaan maken van een bestuur. Dit geldt uit de aard der zaak ook voor waterschapsverkiezingen. Het zou echter te ver gaan indien in dat geval de belangen van deze betrokkenen op geen enkele wijze door het stemrecht tot uitdrukking zou kunnen worden gebracht. Hun stemrecht is immers niet louter gebonden aan hun persoon doch is tevens rechtstreeks gebonden -en ook ontleend -aan hun recht op onroerende goederen gelegen in het door het waterschap te verzorgen gebied. Daarom is voor dezen de voorziening getroffen dat hun stemrecht, evenals in het geval bijv. dat zij minderjarig zijn, kan worden uitgeoefend door een wettelijke vertegenwoordiger (zoals dit nu ook in de waterschapsreglementen pleegt te zijn geregeld). Met een dergelijke uitoefening van het stemrecht door de wettelijke vertegenwoordiger is ook de ontwerptekst in overeenstemming. Deze spreekt nl., evenmin als de Kieswet, niet over uitsluiting van het kiesrecht doch slechts over uitsluiting van de bevoegdheid tot uitoefening van het kiesrecht. Het gaat nl. om personen die als rechthebbende ten aanzien van onroerende goederen wel op de kiezerslijst van het waterschap voorkomen (voorzover althans registratie bij de wet is voorgeschreven). Voor de juiste toepassing van dit artikel is dus wel noodzakelijk dat de rechterlijke colleges aan de waterschappen opgaaf doen van de onherroepelijke uitspraken die leiden tot bedoelde uitsluiting.

Artikelen 2.16-2. 17. Een voorziening is vereist voor het geval het onroerend goed, als feitelijke grondslag voor het kiesrecht, op naam staat van meerdere rechthebbenden. In reglementen komt de bepaling voor dat het stemrecht toekomt aan degene die daartoe is gemachtigd. Veelal is echter de praktijk dat degene, die in het kadaster als eerste wordt vermeld, wordt opgenomen in het kiezersregister.

In artikel 2.16 wordt nu een bepaling voorgesteld die van toepassing is voor alle medegerechtigden, hetzij krachtens zakelijk hetzij persoonlijk recht. Deze houdt in dat van degenen die ingevolge de wet stemgerechtigd zijn -d.w.z. de rechthebbenden ten aanzien van het onroerend goed -alleen diegene het stemrecht kan uitoefenen die daartoe door zijn medegerechtigde is gemachtigd. Hetzelfde geldt voor de bevoegdheid tot kandidaatstelling (zie artikel 2.8, tweede lid).

Een bijzondere regeling is getroffen in artikel 2.17 ten aanzien van in de huwelijkse gemeenschap vallende onroerende goederen. Staan deze goederen op naam van beide echtgenoten dan zou, ingevolge artikel 2.16, de ene echtgenoot de ander moeten machtigen tot uitoefening van het stemrecht. Eenvoudiger lijkt het voor dat geval beide echtgenoten bevoegd te achten (met dien verstande dat slechts een van beide daadwerkelijk een stem kan uitbrengen), ook in het licht van de regeling die noodzakelijk moet worden geacht indien in huwelijks gemeenschap vallende goederen op naam van één van beiden staan: Zo komt het bijv. vaak voor dat onroerende goederen bij beide echtgenoten in gebruik, zoals de gemeenschappelijke woning, in het kadaster staan op naam van de man, bijgevolg deze laatste ook als kiesgerechtigde in het kiesregister van het waterschap wordt opgenomen. Dat laatste heeft dan weer tot gevolg dat in dat geval de vrouw, hoewel deelgenoot in het huwelijks vermogen waartoe het goed (waaraan het kiesrecht kwalitatief is verbonden) behoort, van het actief kiesrecht blijft verstoken. Zij zou enkel stemrecht kunnen uitoefenen wanneer haar man haar daartoe volmacht zou willen verlenen (ook het omgekeerde, dat de gehuwde man geen stemrecht bezit, zou zich kunnen voordoen). Het optreden van een dergelijke situatie, door de handelwijze van waterschappen, is destijds voor de Tweede-Kamerleden mevrouw Van Heel-Kasteel en de heer

Schakel aanleiding geweest tot het stellen van schriftelijke vragen aan de minister van Verkeer en Waterstaat. Deze heeft daarop geantwoord dat het kiesrecht der vrouw regeling zou moeten vinden in de Waterschapswet (Zitting 1979-1980, Aanhangsel blz. 3231). Artikel 2.17 bevat deze regeling. Deze houdt in dat een gehuwde die wegens de kadastrale of contractuele tenaamstelling van het gemeenschappelijk onroerend goed niet zelf rechtstreeks het kiesrecht zou bezitten, te allen tijde dat kiesrecht kan uitoefenen in de plaats van haar of zijn echtgenoot, zonder dat daarvoor nog een nadere akte is vereist.

Artikel 2.19. Het huidige recht voorziet voor hen die als belanghebbende bezwaar hebben tegen de plaatsing of niet plaatsing op de kiezerslijst van een waterschap in een administratieve rechtsgang. Deze bezwaren worden in eerste instantie behandeld door gedeputeerde staten, tegen wier beslissing ingevolge artikel 19, onderdeel VIII sub c, van de Waterstaatswet 1900 beroep open staat op de Kroon. Voor bezwaren tegen de kiezerslijst voor de verkiezing van andere vertegenwoordigende lichamen voorziet de Kieswet in een rechtsgang bij de gewone rechter. Deze aparte rechtsgang voor bezwaren tegen de kieslijst van de waterschappen is historisch, gezien de plaats van de waterschappen, wel te verklaren. Nu evenwel dit punt als onderdeel van het kiesrecht in de Waterschapswet wordt geregeld is handhaving van een aparte rechtsgang niet langer noodzakelijk en ligt het, in het licht ook van het streven naar uniformiteit, meer voor de hand daarvoor aan te sluiten bij de op dat punt volledige uitgewerkte procedure die wordt geboden door de Kieswet.

Artikel 2.20, eerste lid. De vereisten voor het passief kiesrecht zijn in dit artikel beperkt tot twee, t.w. de eis van meerderjarigheid en de -negatieve eis -dat de betrokkene niet het kiesrecht is ontzegd. Evenals voor de verkiesbaarheid tot lid van de andere vertegenwoordigde lichamen -de Staten Generaal, provinciale staten en de gemeenteraad -moeten deze vereisten gelden voor de verkiesbaarheid tot lid van een algemeen bestuur van een waterschap.

Het vereiste van meerderjarigheid is in de tekst uitgedrukt door de minimumleeftijd van achttien jaar, aangezien er van kan worden uitgegaan dat ten tijde van de totstandkoming van de Waterschapswet de meerderjarigheidsgrens tot die leeftijd zal zijn verlaagd. Zie ook artikel 6.4 van dit ontwerp. Niet is opgenomen een maximumleeftijdsgrens. In een aantal waterschapsreglementen komt nu nog een maximumleeftijd van 65 jaar voor. In de huidige wetgeving geldt voor de verkiesbaarheid tot lid van de Staten-Generaal, van provinciale staten en van de gemeenteraad geen maximumleeftijd. Er is geen aanleiding voor de wetgever om hieromtrent, voor wat betreft de vervulling van het lidmaatschap van het algemeen bestuur van een waterschap, een ander oordeel te hebben. Overigens zij nog verwezen naar de toelichting op artikel 2.29 voor de overwegingen voor het doen vervallen van de in artikel 15 van de Waterstaatswet 1900 omschreven maximumleeftijd voor leden van het dagelijks bestuur. De eis dat men niet uit het kiesrecht moet zijn ontzet spreekt voor zich. Het ontwerp noemt niet de gronden voor uitsluiting maar verwijst daarvoor naar de Kieswet, evenals het ontwerp van de herziene Gemeentewet (artikel 12). Ingevolge artikel 54 van de herziene Grondwet, dat in de daartoe nog te wijzigen Kieswet zal moeten doorwerken, kunnen van het kiesrecht nog slechts twee groepen van gevallen worden uitgesloten: te weten, zij die daartoe wegens een daartoe bij de wet aangewezen delict bij onherroepelijke rechterlijke uitspraak zijn veroordeeld tot een vrijheidsstraf van

tenminste een jaar en daarbij tevens zijn ontzet uit het kiesrecht en zij die krachtens onherroepelijk rechtelijke uitspraak wegens een geestelijke stoornis onbekwaam zijn rechtshandelingen te verrichten.

De eis van het bezit van de Nederlandse nationaliteit is niet opgenomen. Die eis geldt thans wel voor andere vertegenwoordigende colleges ingevolge de Grondwet, zij het dat artikel 130 van de Grondwet het voor de wetgever mogelijk maakt om niet-ingezetenen kiesrecht te verlenen voor de gemeenteraad. In dat licht bezien bestaat er geen noodzaak de eis van het Nederlanderschap voor waterschapsbestuurders in de wet op te nemen. Ook uit een oogpunt van uniformiteit bestaat er aan regelgeving op dit punt geen behoefte. Deze zou eerder een belemmering kunnen opleveren voor het geval de tot kandidaatstelling bevoegden, voorzover zij tot een bepaalde categorie behoren, zich in het algemeen bestuur vertegenwoordigd zouden willen laten zien door een persoon die geen Nederlander is. Bijv. voor wat de eigenaren of gebruikers van ongebouwde onroerende goederen betreft, door een buitenlander die een aanzienlijke hoeveelheid onroerend goed in eigendom of gebruik heeft, hetgeen zich met name in langs de grens gelegen waterschapsgebieden kan voordoen. Voor wat het zg. bedrijfsgebouwd betreft kan de behoefte bestaan aan verkiezing van een buitenlander die als directeur (of in een andere functie) is verbonden aan een in het waterschapsgebied gelegen bedrijf.

Niet is gesteld de eis van het bezit van een bepaalde hoedanigheid, zoals die van «ingezetenschap» of van «zelf te behoren tot de categorie van belanghebbenden die wordt vertegenwoordigd». Het bezit van deze hoedanigheden is zonder meer van belang te achten zodat met instemming kan worden verwezen naar het meergenoemde rapport van de Commissie Waterschapsbestuur (blz. 29), waarin deze wijst op de waarde van een dergelijke binding aan de hoedanigheid van belanghebbende.

Niettemin moet in het ontworpen stelstel, waarbij zetels niet worden ingenomen na benoeming maar na verkiezing, het aan de kiezers worden overgelaten of zij een bepaalde «kandidaat ook bij gemis aan hoedanigheid» al dan niet hun stem willen geven.

De omschrijving van de vereisten voor het passief kiesrecht is limitatief. Zij kan dus niet bij reglement worden aangevuld.

derde lid. De hieromschreven sanctie is dezelfde als die ingevolge artikel W van de Kieswet geldt voor leden van lichamen die worden gekozen volgens algemeen kiesrecht. Met de van overeenkomstige toepassingverklaring van artikel W 6 van die wet is voorzien in een wettelijke procedure bij omstandigheden die automatisch tot verval van lidmaatschap leiden, inclusief de bezwaren-en beroepsprocedure.

Artikel 2.22, derde lid. Door deze bepaling gaan voor de leden van het algemeen bestuur, die handelen in strijd met de in dit artikel gestelde beletselen, dezelfde sancties gelden als voor de leden van andere vertegenwoordigende colleges.

Artikel 2.23. Evenals de in het voorgaande artikel opgenomen vereisten voor het passief kiesrecht, is ook het vereiste dat bij ambtsaanvaarding de zuiveringseed en de ambtseed (dan wel, in plaats daarvan, respectievelijk de verklaring en de belofte) wordt afgelegd van dien aard dat het, met het eedsformulier in de organieke wet thuis hoort. Wat het eedsformulier betreft zij gewezen op de bevoegdheid tot het afleggen van de eed (verklaring of belofte) in het fries, als voorzien in de Wet van 1 1 mei 1 956, houdende enige regelen betreffende het gebruik van de friese taal in het bijzonder in het rechtsverkeer (Stb. 242).

Tweede Kamer, veraaderjaar 1986-1987, 19995, nr. 3

Artikel 2.24. Artikel 133 van de herziene Grondwet schrijft voor dat de wet regels dient te geven voor de openbaarheid van vergaderingen van waterschapsbesturen. Op deze wijze is dus in de grondwet zeker gesteld dat de wetgever zelf dat punt moet regelen. In de desbetreffende passage op blz. 5 van de memorie van toelichting (en ook op blz. 8 van de memorie van antwoord) op het ontwerp dat tot dat grondwetsartikel heeft geleid, is «de diversiteit in bestuursorganen van de waterschappen» genoemd als reden om er van af te zien het beginsel van de openbaarheid van vergaderingen van waterschapsbesturen in de grondwet op te nemen, althans niet op de wijze als voor de vergaderingen van gemeenteraad en provinciale staten. Wel is bij die gelegenheid beklemtoond dat evenals ten aanzien van andere vertegenwoordigende organen ook hier het beginsel van openbaarheid moet gelden. Aldus is dit ook in het eerste lid van het onderhavige artikel neergelegd.

Niet is voorzien in een opsomming van gevallen waarin van dat beginsel kan worden afgeweken. De overweging daarvoor is dat zulk een beperkende opsomming ook niet geldt voor vertegenwoordigende organen als provinciale staten en de Staten-Generaal. Voor de gemeenteraad geldt nog wel een dergelijke opsomming in artikel 50 van de gemeentewet doch zoals ook uit de toelichting op het ontwerp van de herziene gemeentewet blijkt is daarin, vanwege de aan zo'n opsomming verbonden bezwaren, van het opnemen daarvan afgezien. In plaats daarvan wordt er in het tweede en derde lid van dit artikel vanuitgegaan dat het algemeen bestuur zelf beslist over het met gesloten deuren vergaderen. Dit brengt met zich dat dit bestuur bij het nemen van een besluit daarover in het concrete geval zal moeten afwegen tussen het belang van de openbaarheid van vergadering en van het belang dat door het met gesloten deuren vergaderen wordt beschermd. Overigens zal het algemeen bestuur zich er daarbij rekenschap van moeten geven dat het enkele feit dat over een bepaalde zaak met gesloten deuren is vergaderd niet verhinderd dat de op de desbetreffende zaak betrekking hebbende stukken openbaar moeten worden gemaakt wanneer daarom met beroep op de Wet openbaarheid van bestuur wordt verzocht. Aan een dergelijk verzoek zal immers alleen dan niet behoeven te worden voldaan indien en voorzover het stukken betreft die vallen onder de in die wet ((artikel 4) genoemde uitzonderingen. Ten aanzien van het verslag van een besloten vergadering is in het vierde lid uitdrukkelijk bepaald dat de beslissing omtrent openbaarmaking aan het algemeen bestuur is voorbehouden.

Van openbaarmaking van het verslag zal trouwens, evenmin als van het mondeling verstrekken van inlichtingen over het in een besloten vergadering behandelde, sprake kunnen zijn indien het zaken betreft ten aanzien waarvan een geheimhoudingsplicht is opgelegd op grond van het volgende artikel.

Artikel 2.25. Aangezien de bevoegdheid tot het opleggen van de verplichting tot geheimhouding een beperking inhoudt van de vrijheid van meningsuiting dient deze ingevolge artikel 7 van de herziene Grondwet bij formele wet te worden geregeld. Hieraan wordt gevolg gegeven door voor de gevallen waarin deze verplichting kan worden opgelegd te verwijzen naar de uitzonderingsgronden die zijn opgenomen in artikel 4 van de Wet openbaarheid van bestuur.

Het eerste en het tweede lid betreffen de bevoegdheid van het algemeen bestuur, respectievelijk van het dagelijks bestuur en van de voorzitter alsmede van een afdeling of commissie, om geheimhouding op te leggen. Geheimhouding kan ingevolge het tweede lid zowel worden opgelegd aan het algemeen bestuur als aan het individuele raadslid dat vertrouwelijk inlichtingen desgevraagd heeft verkregen. Over de voortduring van een

ingevolge het tweede lid aan het algemeen bestuur opgelegde geheimhoudingsverplichting beslist het algemeen bestuur zelf, als hoogste bestuursorgaan. Artikel 2.26. Evenals ten aanzien van de leden van andere vertegenwoordigende organen van met openbaar bestuur belaste lichamen, dient ook ten aanzien van de leden van het algemeen bestuur te gelden dat zij niet kunnen worden gebonden door het mandaat van hun kiezers. Temeer waar deze bij een bepaalde beslissing de rechtstreekse belanghebbenden kunnen zijn en het algemeen bestuur zijn beslissingen moet kunnen nemen onder afweging van alle betrokken belangen. Aan het verbod om met last te stemmen is niet toegevoegd een verbod tot ruggespraak; enerzijds omdat een dergelijk verbod, voorzover ruggespraak zou kunnen leiden tot mandaat, overbodig is, en anderzijds omdat een dergelijk verbod te ver zou gaan, voorzover daaraan de betekenis zou kunnen worden gehecht dat het de vertegenwoordigers van een bepaalde categorie van belanghebbenden zou verbieden overleg te plegen met hun achterban, hetgeen uiteraard niet de bedoeling kan zijn. Om die reden komt trouwens het verbod tot ruggespraak ook niet meer voor in de nieuwe grondwetsbepalingen inzake de werkwijze van de Staten-Generaal.

Artikel 2.27. De bepaling is zo geredigeerd dat de onschendbaarheid niet slechts geldt voor de leden van het algemeen bestuur doch voor een ieder die deelneemt aan de beraadslagingen van het algemeen bestuur. Onder die bepaling vallen dus ook ambtenaren die aanwezig zijn tot het verlenen van bijstand. Deze stellen zich aldus niet bloot aan sancties wegens hetgeen zij ter vergadering zeggen of schriftelijk overleggen. Ware dat wel het geval dan zou dat de openbaarheid van bestuur niet ten goede komen.

Artikelen 2.28-2.41. Voor de toelichting op deze artikelen zij verwezen naar de onderdelen 2 tot en met 5 van de toelichting hierboven op Titel II.

TITEL III. DE BEVOEGDHEID VAN HET WATERSCHAPSBESTUUR

  • - 
    Bevoegdheid tot regeling en bestuur

Regeling en bestuur geschieden ter behartiging van taken die het waterschap zijn opgedragen. In de eerste plaats zijn dit de taken die zijn omschreven in het waterschapsreglement; m.a.w. de reglementaire taak van het waterschap. Naast deze reglementaire taak kan sprake zijn van opdracht tot uitvoering van taken in medebewind. Een bekend voorbeeld van medebewind ingevolge de formele wet is de taak die de waterschappen vervullen in het kader van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in samenhang met hun reglementaire taak.

Gegeven het algemene doel van het waterschap dat ingevolge artikel 1.1, is gelegen in de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied, zal ook de medebewindstaak daarop betrekking dienen te hebben. In de waterschapspraktijk zal veelal sprake zijn van een combinatie van beide. Er zal dan ook geen scherp onderscheid bestaan tussen taakbehartiging ter vervulling van de reglementaire taak en die ter vervulling van een opdracht gegeven bij provinciale verordening (andere dan het waterschapsreglement) of bij een hogere regeling.

Het voorgaande leidt er toe dat de bevoegdheid tot regeling en bestuur, op het terrein van respectievelijk de reglementaire taak en de medebewindstaak is opgenomen in één artikel, te weten in artikel 3.1, eerste lid, dat de inleidende bepaling vormt van deze titel.

Deze bevoegdheid wordt gekoppeld aan de taakopdracht. Er wordt in die bepaling nl. gesproken over de bevoegdheid tot regeling en bestuur «ter behartiging van de taken die het waterschap zijn opgedragen». Voor de omschrijving van de ingevolge het waterschapsreglement uit te oefenen verordenende bevoegdheid, betekent dit dat de verwijzing naar het «huishoudelijk belang van de instelling» als het bevoegdheidscriterium is losgelaten. De nieuwe bepaling wijkt in dit opzicht niet alleen af van het huidige artikel 1 van de Keurenwet doch ook van de overeenkomstige bevoegdheidsomschrijving voor de besturen der provincies en gemeenten. Deze verwijzing naar een taakopdracht is in overeenstemming met het wezen van het waterschap en met diens plaats binnen de Nederlandse staatsrichting; dit komt trouwens ook tot uitdrukking in artikel 1.1 van dit ontwerp. Anders immers dan provincies en gemeenten, bezitten waterschappen niet een aan een algemene bestuurstaak verbonden autonome bevoegdheidssfeer. Zij zijn er met een bepaalde omschreven taakopdracht, waarbij de zorg voor de waterkering en die voor de waterhuishouding de hoofdtaken zijn die kunnen worden opgedragen.

De verbinding tussen bevoegdheid en taakopdracht en het loslaten van de verwijzing naar «het huishoudelijk belang van die instellingen» sluit tevens aan bij de jongste grondwetswijziging. Daarbij is immers het artikel 207 van de oude Grondwet, waarmede artikel 1 van de Keurenwet overeenkwam, komen te vervallen, tegelijk overigens met het artikel 206 dat naast de reglementen ook «de bestaande inrichtingen der waterschappen» als bron van taken en bevoegdheden noemde. Het nieuwe grondwetsartikel 133 bepaalt dat de provinciale verordening de taakomschrijving inhoudt (behoudens regeling bij of krachtens de wet). Daarnaast is er geen plaats meer voor taken waarvan de inhoud enkel wordt «bepaald» door de inrichting van het waterschap, zoals eventuele gewoonterechtelijke taken. Voorzover deze taken nog bestaan en het voortbestaan daarvan wenselijk wordt geoordeeld, zullen deze moeten worden opgenomen in het waterschapsreglement.

  • - 
    Waterschap en medebewind

Hierboven werd gewezen op het feit dat de reglementaire en de medebewindszaak beide moeten worden beschouwd als elementen van de gehele waterschapstaak. Evenals voor de reglementaire taakopdracht dient ook voor de medebewindsfiguur de wettelijke basis in deze wet te woeden neergelegd, d.w.z. de wettelijke basis voor het feit dat bij hogere regeling van de waterschapsbesturen kan worden gevorderd dat deze medewerking verlenen aan de uitvoering daarvan.

Voor provinciale staten is thans de grondslag van de bevoegdheid tot het vorderen van medewerking van de waterschapsbesturen gelegen in artikel 85 van de Provinciewet. Een voorbeeld van uitoefening van die bevoegdheid vormen de bepalingen in waterschapsreglementen die voorschriften inhouden ter zake van leggers van waterstaatswerken. Verder kan worden gewezen op bepalingen in provinciale verordeningen op het gebied van de waterstaat waarbij de waterschapsbesturen de handhaving van politiebepalingen wordt opgedragen (zie voor dat punt ook de bepaling over de uitoefening van bestuursdwang, opgenomen in artikel 3.6 en de daarop gegeven toelichting). Ook kan in dit verband worden genoemd artikel 12 van de Wet verontreiniging oppervlakte wateren. Daarbij wordt namelijk van het provinciaal bestuur medewerking gevorderd, welke medewerking er in bestaat dat dit bestuur op zijn beurt medewerking vordert van het waterschapsbestuur, bestaande uit de vaststelling van een beheersplan.

Voor wat betreft de bevoegdheid tot het vorderen van medewerking aan de uitvoering van een wet of algemene maatregel van bestuur dient, zolang de organieke wet -de Waterschapswet -ontbreekt, de betreffende bijzondere wet de grondslag in te houden. Een algemene wettelijke grondslag voor medebewind, in die zin, dat van het waterschapsbestuur medewerking kan worden gevorderd bij wet, algemene maatregel van bestuur of provinciale verordening, is nu slechts op indirecte wijze vervat in artikel 45 van de Waterstaatswet 1900. Deze bepaling bevat de z.g. verwaarlozingsregeling voor het geval waterschapsbesturen nalatig zijn in het verlenen van de gevorderde medewerking. Nu echter de Waterschapswet algemene beginselen zal gaan bevatten dient een bepaling, die het beginsel dat medewerking van de waterschapsbesturen kan worden gevorderd inhoudt, in die organieke wet te worden opgenomen, gelijk dit beginsel ten aanzien van provincies en gemeenten voorkomt in artikel 94 van de Provinciewet respectievelijk artikel 114 (ontwerp) van de herziene gemeentewet. Voor het waterschap is de verwaarlozingsregeling -als één geheel betrekking hebbende op de reglementaire en medebewindstaak -opgenomen in artikel 3.5.

  • - 
    Toedeling en overdracht van bevoegdheden

Tot nu toe is ingegaan op de bevoegdheid -in algemene zin -waarover het waterschapsbestuur voor de uitoefening van zijn taak beschikt. Het wetsontwerp gaat er vanuit dat die algemene bevoegdheid -evenals na te noemen bijzondere bevoegdheden -wordt uitgeoefend door de respectievelijk daarvoor in aanmerking komende bestuursorganen van het waterschap. Hiervoor is van belang dat in het ontwerp een artikel 2.1 is opgenomen, bepalende dat het bestuur van een waterschap bestaat uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. (Bovendien houdt artikel 2.39 rekening met een indeling van het waterschap in afdelingen, die weer over een eigen bestuur kunnen beschikken.)

De huidige wetgeving gaat er niet vanuit dat elk waterschap beschikt over zowel een algemeen als een dagelijks bestuur. Zo heeft de wetgever destijds bij artikel 1 van de Keurenwet, regelende de verordenende bevoegdheid van de waterschappen, aan provinciale staten overgelaten te bepalen (bij het reglement) welk orgaan die bevoegdheid uitoefent.

Aansluitende evenwel bij de ontwikkeling van het waterschapsinstituut sindsdien (men zie de inleidende beschouwing van deze memorie van toelichting), en meer in het bijzonder bij de ontwikkeling van de bestuursinrichting, moet worden geconcludeerd dat de bevoegdheid tot regeling en bestuur -in de Waterschapswet -ware te leggen bij het algemeen bestuur als het vertegenwoordigend lichaam, op de wijze als dat nu ook het geval is in de Provincie-en de gemeentewet. Dit laatste betekent, dat het algemeen bestuur met alle bestuurlijk gezag is bekleed, voor zover geen bevoegdheden rechtstreeks aan andere bestuursorganen van het waterschap (of aan een afdeling) worden toegekend. Dit beginsel is nu opgenomen in artikel 3.21.

Aan provinciale staten moet worden overgelaten om na te gaan of en in hoeverre het de voorkeur verdient om bij het reglement voor het waterschap bepaalde bevoegdheden van regeling en bestuur toe te kennen aan het dagelijks bestuur c.q. het afdelingsbestuur. Dat kan bijv. betreffen de bevoegdheid tot het verrichten van bepaalde vermogensrechtelijke handelingen. Een andere mogelijkheid is dat bij dat reglement aan het algemeen bestuur de mogelijkheid wordt gelaten om zelf het dagelijks bestuur bepaalde bevoegdheden toe te kennen (wel te onderscheiden van

delegatie, waarbij sprake is van overdracht van bevoegdheden). De vorm van bevoegdheidstoekenning geschiedt dan niet bij doch krachtens reglement. Verder zullen de provinciale staten in het reglement moeten bepalen welk bestuursorgaan de bevoegdheden uitoefent ter vervulling van medebewindstaken waartoe het bestuur wordt geroepen bij provinciale verordening respectievelijk bij wet of algemene maatregel van bestuur.

De algemene bepaling van artikel 3.21 laat ook de mogelijkheid open dat bij of krachtens de wet een ander bestuursorgaan dan het algemeen bestuur wordt aangewezen. Er zal echter niet veel aanleiding zijn om van die mogelijkheid gebruik te maken, althans niet buiten de gevallen die de Waterschapswet zelf noemt. Dit laatste doet zich voor bij de artikelen 3.34 -3.37 waar een aantal aan de Bevoegdhedenwet waterschappen ontleende bevoegdheden worden omschreven voor situaties van dringend of dreigend gevaar. De aard van die bevoegdheden brengt met zich dat deze daar worden gelegd bij het dagelijks bestuur c.q. de voorzitter. Verder wordt in artikel 3.40 een bijzondere bestuursbevoegdheid toegekend aan de voorzitter, om in bijzondere gevallen te kunnen optreden in de plaats van het algemeen of dagelijks bestuur.

Afgezien echter van het hier aangeduide stelsel van bevoegdheidstoekenning, waarbij de in artikel 3.21 omschreven bevoegdheid van het algemeen bestuur tot regeling en bestuur centraal staat, zal er op grond van overwegingen van doelmatig bestuur behoefte zijn aan de mogelijkheid tot delegatie door het algemeen bestuur aan andere bestuursorganen, met name aan het dagelijks bestuur; een en ander te regelen bij het reglement. Dat beginsel is vastgelegd in artikel 3.27. Voor een verdere uiteenzetting over dat artikel moge worden verwezen naar het artikelsgewijze gedeelte van deze toelichting.

  • - 
    De verordenende bevoegdheid van het algemeen bestuur; keurbevoegdheid Hierboven is (onderdeel 1) ingegaan op de bevoegdheid tot regeling en bestuur door het waterschap, waarbij ook is uiteengezet waarom die bevoegdheid in artikel 3.1 zodanig is omschreven dat zij gekoppeld is aan de taak van het waterschap. In het verlengde hiervan ligt dat de verordenende bevoegdheid van het algemeen bestuur alleen kan strekken ter behartiging van de taak die het waterschap ontleent aan het reglement. Eveneens is hierboven uiteengezet waarom vervanging van het in artikel 1 Keurenwet voorkomende criterium «het huishoudelijk belang van het waterschap» gewenst is.

Ook in een ander opzicht wijkt deze nieuwe bepaling af van artikel 1 Keurenwet. In navolging van artikel 90 Provinciewet en van de in artikel 149 van het ontwerp-Gemeentewet voorgestelde bepaling voor de verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad, wordt in de eerste plaats aan het algemeen bestuur overgelaten te bepalen welke verordeningen ter behartiging van de waterschapstaken nodig zijn (artikel 3.22). Het hangt van de in het waterschapsreglement omschreven taken af, op het gebied van welke onderwerpen verordeningen zullen kunnen worden vastgesteld. Een wettelijke opsomming van die taken is dus niet nodig. De algemene omschrijving van de verordenende bevoegdheid impliceert tevens dat daarmede het in artikel 4 van de Keurenwet opgesloten voorbehoud ten aanzien van de zg. keurbevoegdheid komt te vervallen; d.i. de bevoegdheid tot het vaststellen van verordeningen, op overtreding waarvan straf kan worden gesteld of waarvan de handhaving door

bestuursdwang mogelijk wordt gemaakt. Ingevolge artikel 4 van de Keurenwet is het nu geheel aan provinciale staten overgelaten om aan het waterschapsbestuur keurbevoegdheid toe te kennen dan wel om het punt van de strafbaarstelling en de uitoefening van bestuursdwang op te nemen in het waterschapsreglement. Provinciale staten kunnen zich bij het gebruik maken van die bevoegdheid door eigen criteria en de gevolgde traditie laten leiden. Inmiddels heeft zich de zaak echter zo ontwikkeld dat de meeste waterschappen over keurbevoegdheid beschikken, welke tendens zich zonder twijfel bij verdere concentratie van de waterschappen per provincie zal voortzetten. Overigens heeft de toekenning van keurbevoegdheid aan waterschappen -zoals in de huidige waterschapsreglementen voorkomt -niet verhinderd dat daarnaast in een aantal algemene of bijzondere waterschapsreglementen nog bepalingen voorkomen, inhoudende een gebod of verbod (meestal betrekking hebbende op de bescherming van waterstaatswerken in het algemeen) waarvan de niet-naleving met straf wordt bedreigd. Deze bevoegdheid van de provinciale wetgever blijft ook in het nieuwe stelsel gehandhaafd, zij het dat bepalingen van dien aard in wezen niet goed passen in een waterschapsreglement. Zo provinciale staten al niet mochten menen dat de vaststelling van dergelijke gebods-of verbodsbepalingen hoe dan ook aan het waterschap kan worden overgelaten, is toch in elk geval bij regeling op provinciaal niveau niet het waterschapsreglement maar een bijzondere provinciale verordening (vgl. de thans bestaande provinciale dijksverordeningen) daarvoor de aangewezen plaats.

Artikelsgewijze toelichting (artt. 3.1-3.41)

Artikel 3.1. In het algemeen deel van de toelichting op deze titel (onderdelen 1 en 2) is gewezen op de samenhang tussen de bevoegdheidsuitoefening op grond van respectievelijk de reglementaire taak en de medewerking aan de uitvoering van een hogere regeling. Deze samenhang wordt in dit artikel benadrukt doordat beide elementen zijn opgenomen in twee leden die tezamen één bepaling vormen.

Artikel 3.2. Als onderdeel van de gedecentraliseerde eenheidsstaat staat het waterschapsbestuur bij de uitoefening van taken op het gebied van regeling en bestuur in een verticale relatie tot de provincie en het rijk. Deze relatie strekt zich niet alleen uit over handelingen die worden beheerst door het bij de wet geregelde toezicht en oppertoezicht doch is van veel wijdere strekking. Zowel aan de zijde van het waterschap als aan de zijde van de provincie en het waterschap kunnen zich situaties voordoen van wederzijdse afhankelijkheid bij de realisering van het beleid, hetzij omdat het ene gezag daarvoor de medewerking nodig heeft van het andere hetzij omdat het (voorgenomen) handelen van het ene gezag gevolgen in zich draagt voor een beleidssector op een ander bestuursniveau. Dit verschijnsel, dat zich overigens ook voordoet in de sfeer van het medebewind, betreft de complementariteit van het handelen op de onderscheidene bestuursniveaus. Daarvoor zijn informatie en overleg van zodanig essentieel belang, dat een wettelijke verplichting daartoe, zoals in deze bepaling en in de navolgende omschreven, noodzakelijk moet worden geacht. Uit de aard der zaak is het bieden van deze mogelijkheid ook van belang in de «toezichtrelatie», reden waarom in het vereiste van vooroverleg ook is voorzien ten aanzien van de uitoefening van de bevoegdheid tot (onthouding van) goedkeuring en vernietiging in het kader van de regeling van het toezicht. Zie de toelichting op de artikelen 5.2, tweede lid en 5.9, tweede lid, tweede volzin.

Artikel 3.3. Ingevolge het tweede lid van deze bepaling dienen de verzoeken om «bericht en raad», die van rijkswege tot het waterschap worden gericht, te worden geleid langs gedeputeerde staten. Evenzo dient ook het dienen van bericht en raad, naar aanleiding van zo'n verzoek, via gedeputeerde staten te lopen. Dit wettelijk vereiste vloeit voort uit de positie van gedeputeerde staten, als bestuursorgaan dat het toezicht uitoefent op de waterstaat binnen de provincie en, meer in het bijzonder op de wijze waarop waterschappen hun taken uitoefenen. Temeer is tussenkomst van gedeputeerde staten van belang, aangezien bij het verzoek om bericht en raad, respectievelijk het dienen daarvan, ook aanleiding kan zijn voor beschouwingen over de wijze waarop het waterschapsbestuur de waterschapstaak uitoefent en de zienswijze van dat bestuur over die taak. Dit geldt uiteraard niet in het geval het bericht en raad betrekking heeft op het verschaffen van feitelijke informatie. De slotbijzin beoogt dit buiten twijfel te stellen. Hierbij moet worden gedacht aan het verstrekken van inlichtingen waaraan de Rijkswaterstaat behoeft heeft in het belang van het feitelijk beheer van rijkswateren. Overigens laat dit onverlet de in artikel 75 van de Waterstaatswet 1900 bedoelde verplichting om ingeval van buitengewone riviercorrespondentie aan de Rijkswaterstaat alle verlangde inlichtingen te verschaffen omtrent de toestand van de waterkering. Hetzelfde geldt de aan de Inspecteur voor de Milieuhygiëne te verschaf -fen informatie.

Artikel 3.4. Deze bepaling heeft dezelfde strekking als die van het overeenkomstige artikel 3 van de Keurenwet. Zij regelt de bevoegdheid van het waterschapsbestuur als lagere wetgever ten opzichte van de hogere regeling, t.w. een formele wet, een algemene maatregel van bestuur, een provinciale verordening. Anders dan in artikel 3 van de Keurenwet, is in de opsomming van categorieën hogere regelingen het waterschapsreglement niet opgenomen. Deze vormt immers geen afzonderlijke categorie doch valt onder het begrip provinciale verordening, dan wel, indien het reglement is vastgesteld door de Kroon (vgl. artikel 4 van de Waterstaatswet 1900) onder het begrip algemene maatregel van bestuur. Eerste lid. Met het oog op het geval dat ten tijde van de vaststelling van de waterschapsverordening reeds een hogere regeling bestaat die regels bevat over hetzelfde onderwerp, voorziet deze bepaling in de aanvullingsbevoegdheid voor het waterschapsbestuur. Zij verklaart dit bestuur uitdrukkelijk tot regeling van hetzelfde onderwerp bevoegd mits de getroffen regeling niet met die van het hogere gezag in strijd is. Te wijzen valt op het verschil in formulering met het huidige artikel 3 Keurenwet. Deze laatste bepaling is nl. niet geformuleerd als een bevoegdheid tot regeling doch als een verbod tot regeling van punten waarin reeds bij de hogere regeling in is voorzien; de bedoeling om te voorkomen, dat de waterschapsverordening zich zou begeven op het terrein van het hogere gezag, staat in die bepaling dus voorop. De nieuwe bepaling beoogt eveneens de algemene beperking aan te geven waaraan het waterschapsbestuur bij de uitoefening van zijn verordenende bevoegdheid is onderworpen aan de beperking van de wetgevende bevoegdheid van het waterschapsbestuur. Zij komt echter, gebaseerd op het uitgangspunt dat het waterschapsbestuur binnen het raam van de reglementaire taak van het waterschap een vrije regelingsbevoegdheid bezit, tot een positieve formulering; in navolging tevens van het huidige artikel 80 van de Provinciewet en van artikel 1 20 ontwerp-Gemeentewet. Afgezien echter van deze omzetting van een verbodsbepaling in een bevoegdheidsbepaling, zal toepassing van de onderhavige nieuwe

bepaling tot een zelfde resultaat leiden als die van de overeenkomstige bepaling in artikel 3 van de Keurenwet. Wanneer nl. een waterschapsbestuur er toe zou zijn overgegaan in de waterschapsverordening een punt te regelen waarvoor een hogere regeling -in verband met hetzelfde onderwerp -reeds een (andere) voorziening bevat -is de lagere regeling op dat punt onverbindend te achten. Zo is het bijv. in het geval dat de waterschapsverordening een regeling geeft over de omvang van de onderhoudsplicht van watergangen terwijl die verplichting al is opgenomen in het waterschapsreglement.

Overigens moet van deze situatie te worden onderscheiden het geval, dat de waterschapsverordening en de hogere regeling een zelfde punt regelen doch met het oog op verschillende belangen. Dan zullen de beide regelingen immers in de regel ook verschillende onderwerpen betreffen. Zouden beide regelingen zich niet goed met elkaar verdragen dan zal niet de onderhavige bepaling (evenmin als thans artikel 3 van de Keurenwet) toepassing kunnen vinden doch zal los daarvan door het hogere gezag moeten worden bezien of er uit andere hoofde wegens strijd met het recht of met het algemeen belang grond bestaat voor onthouding van goedkeuring respectievelijk vernietiging.

Tweede lid. De redactie van deze bepaling is nagenoeg gelijkluidend aan die van artikel 3, tweede lid, van de Keurenwet. Deze voorziet in het geval dat, na regeling van een bepaald onderwerp in een waterschapsverordening, het hogere gezag zich het onderwerp geheel of gedeeltelijk aantrekt. De strekking hiervan is, dat de bepalingen in de waterschapsverordening bij het van kracht worden van de hogere regeling komen te vervallen, waarna het waterschapsbestuur opnieuw -met inachtneming thans van het eerste lid -zal moeten nagaan in hoeverre de (nieuwere) hogere regeling ruimte tot aanvullende regeling laat, gesteld dat daaraan behoefte blijkt te bestaan.

Dit stelsel, voor zover inhoudende dat de regeling in de waterschapsverordening in eerste instantie in zijn geheel komt te vervallen, laat dus niet de mogelijkheid open dat, wanneer de hogere regeling zich eventueel slechts met een deel van het onderwerp zou inlaten, het overige gedeelte in stand blijft. Bestond die mogelijkheid wel, dan zou dat leiden tot splitsing in een onverbindend en een verbindend gedeelte van de waterschapsverordening. Evenals destijds bij de totstandkoming van artikel 3 van de Keurenwet is geschied, wordt deze mogelijkheid afgewezen aangezien daardoor in veel gevallen de burger in onzekerheid zou komen te verkeren over de mate van verbindendheid van de verordening, hetgeen afbreuk zou doen aan de rechtszekerheid.

De in het eerste en tweede lid opgenomen voorzieningen, welke hierboven zijn toegelicht, hebben geen betrekking op het geval van samenloop van bepalingen in een waterschaps-en een gemeenteverordening. Beide verordeningen zijn immers van gelijke rangorde. Bovendien bestaat de kans dat er sprake is van regeling van hetzelfde onderwerp in beide verordeningen; al is die kans niet groot, aangezien het gemeentebestuur niet is geroepen tot bescherming van waterstaatkundige belangen naast een waterschap. Aan gedeputeerde staten is de taak om in het kader van het door hen te hanteren goedkeurings-of vernietigingsrecht van waterschapsverordeningen er op toe te zien dat geen met elkander strijdige bepalingen gaan gelden of in stand blijven. Voor wat de waterschapskeur betreft biedt de vaststellingsprocedure daarvan aan het gemeentebestuur de gelegenheid van zijn zienswijze daaromtrent te doen blijken, waarvoor van belang is de in artikel 3.24 voorgeschreven toezending van de ontwerp-keur aan de betrokken gemeentebesturen.

In het algemeen beschouwd, zullen gedeputeerde staten hier voor zoveel nodig het overleg tussen gemeenten en waterschappen moeten stimuleren. Is naar hun oordeel een bevredigende oplossing niet te bereiken zonder aanpassing van de gemeentelijke verordening dan kunnen zij rechtstreeks bevorderen dat de Kroon daartoe gebruik maakt van het goedkeurings-of vernietigingsrecht.

Artikel.5. Dit artikel heeft betrekking op de taakverwaarlozing. Zoals uit het onderstaande blijkt wijkt deze regeling in enkele opzichten af van artikel 45 van de Waterstaatswet 1900. Laatstbedoelde bepaling houdt enkel de regeling in voor verwaarlozing van de medebewindstaak, terwijl de verwaarlozing van de reglementaire taak is overgelaten aan de provinciale wetgever. Evenmin echter als voor de bevoegdheidsomschrijving tot regeling en bestuur (zie toelichting op artikel 3.1) heeft het ook ten aanzien van de regeling van de consequenties van verwaarlozing van taakbehartiging zin om het onderscheid te handhaven tussen de reglementaire en de medebewindstaak. De in het onderhavige artikel opgenomen regeling geldt dus de taakverwaarlozing als geheel. Voor de formulering heeft dit er toe geleid dat niet zoals in het artikel 45 van de Waterstaatswet 1900 wordt gesproken van het weigeren of nalaten van medewerking aan de uitvoering, maar van het niet of niet behoorlijk nemen van de ingevolge reglementaire of medebewindstaak gevorderde besluiten. Het eerste lid wijst het dagelijks bestuur aan als vervangend gezag ingeval van taakverwaarlozing door het algemeen bestuur. Tevens wordt rekening gehouden met de in artikel 3.2 omschreven figuur dat bij of krachtens wet of reglement taken van het algemeen bestuur of van het dagelijks bestuur zijn opgedragen aan een afdeling en dat deze die opgedragen taak verwaarloost.

Het tweede lid wijst gedeputeerde staten aan als vervangend gezag indien het dagelijks bestuur nalaat de gevorderde besluiten, waaronder mede begrepen die waartoe de toepasselijkheid van het eerste lid leidt, te nemen. De aanwijzingen van gedeputeerde staten als vervangend gezag past beter in de huidige bestuurlijke verhoudingen dan de in meergenoemd artikel 45 van de Waterstaatswet ten aanzien van de verwaarlozing van de medebewindstaak voorziene bevoegdheid voor gedeputeerde staten om in dat geval de opdracht te verlenen aan de voorzitter van het waterschapsbestuur of aan een bijzondere commissaris. Het sluitstuk wordt gevormd door artikel 97 van de Provinciewet dat de mogelijkheid geeft dat de Kroon bij weigerachtigheid of nalatigheid van gedeputeerde staten opdracht geeft aan de Commissaris der Koningin.

Uitdrukkelijk is in het tweede lid bepaald dat gedeputeerde staten handelen als vervangend gezag namens -en ten laste van -het nalatige waterschapsbestuur. Het betekent ook dat het besluit van gedeputeerde staten valt te beschouwen als een besluit van het waterschapsbestuur, met de daaruit voor het waterschap voortvloeiende aansprakelijkheid voor de kosten.

Artikelen 3.6 t/m 3.16a. Deze bepalingen hebben tot onderwerp de mogelijkheden die het waterschapsbestuur ten dienste staan voor de feitelijke handhaving van de regels met de uitvoering waarvan zij uit hoofde van de reglementaire taak en eventuele medebewindstaken zijn belast. De kern van deze mogelijkheden is gelegen in de toepassing van bestuursdwang. De huidige wetgeving beperkt zich op dit punt tot de omschrijving van de algemene bevoegdheid in artikel 14 van de Keurenwet en artikel 4 van

de Revoegdhedenwet waterschappen. Artikel 5 van laatstgenoemde wet reg alt het verhaal van de kosten van bestuursdwang.

Met het geheel van deze bepalingen wordt beoogd tot een uitgewerkte regeling te komen, waarin alle aan de toepassing van bestuursdwang verbonden bevoegdheden een plaats krijgen en waarmede bovendien enkele nieuwe elementen aan het arsenaal worden toegevoegd.

De opzet komt in hoofdlijn neer op het volgende.

Na de omschrijving van de algemene bevoegdheid tot bestuursdwang in artikel 3.6., worden in de artikelen 3.7 -3.9 de bij toepassing van bestuursdwang door of namens het waterschapsbestuur uit te oefenen bijzondere bevoegdheden, alsmede de daarbij in acht te nemen beperkingen en verplichtingen, nader omschreven, met name die tot het meevoeren en opslaan van goederen en die tot het binnentreden van woningen.

In aansluiting hierop is een regeling opgenomen met betrekking tot de vraag welke organen van het waterschapsbestuur tot uitoefening van de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwangbevoegd zijn (3.10) en welke procedure moet worden gevolgd voordat het voornemen tot toepassing van bestuursdwang ten uitvoer mag worden gelegd (3.11).

Vervolgens worden geregeld de aansprakelijkheid voor de kosten (3.12) en het verhaal daarvan (3.13).

Daarna zijn nog opgenomen een tweetal bijzondere bepalingen inzake respectievelijk de beschikkingsbevoegdheid van het waterschapsbestuur ten aanzien van de opgeslagen goederen die niet kunnen worden teruggegeven (3.14) en inzake de toepassing van bestuursdwang door gedeputeerde staten wanneer de verwaarlozingsregeling van artikel 3.5, tweede lid, toepassing vindt (3.15).

De reeks artikelen wordt afgesloten met de nieuwe mogelijkheid tot bepaling van een bestuurlijke dwangsom (met recht van parate executie) indien toepassing van bestuursdwang redelijkerwijs niet tot de mogelijkheden behoort (3.16).

De tekst van de bepalingen is grotendeels ontleend aan het ontwerp voor de nieuwe gemeentewet (artikelen 125 e.v.) zodat voor de toelichting naar die van dat ontwerp moge worden verwezen, behoudens voor wat betreft een aantal of voor het waterschap en de waterstaatswetgeving specifieke punten waarop hieronder artikelsgewijs afzonderlijk wordt ingegaan. Artikel 3.6. In dit artikel wordt in één bepaling de grondslag gelegd voor de uitoefening van bestuursdwang. Het betreft zowel de bestuursdwang ter handhaving van de waterschapskeur als de bestuursdwang ter uitvoering van aan het waterschapsbestuur opgedragen handhaving van bepalingen in het waterschapsreglement, in een (andere) provinciale verordening of in wetten en algemene maatregelen van bestuur.

Thans is ten aanzien van de handhaving van keurbepalingen door het waterschapsbestuur de bevoegdheid daartoe geregeld in de Keurenwet (artikel 14, tweede lid) en ten aanzien van bepalingen in waterschapsreglementen en provinciale verordeningen in de Bevoegdhedenwet waterschappen (artikel 3, eerste lid, onder a). De bevoegdheid tot bestuursdwang ter handhaving van wetten en algemene maatregelen van bestuur wordt gegeven in de desbetreffende bijzondere wetten (vgl. bijvoorbeeld artikel 24 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren).

De nieuwe -algemene -bepaling over de bestuursdwang stelt buiten twijfel -evenals thans ook reeds artikel 4, eerste lid, onder a, van de Bevoegdhedenwet waterschappen -dat bestuursdwang niet alleen mogelijk is wanneer wordt gehandeld of nagelaten in strijd met hetgeen in de betreffende regels zelve is omschreven doch ook in ruimere zin bij strijd met op die regels gebaseerde nadere regels, bevelen of vergunnings-en ontheffingsvoorschriften.

In verband met de bestuursdwang bij niet-naleving van een bevel past nog een opmerking over artikel 4, eerste lid, onder b van de Bevoegdhedenwet waterschappen. Deze bepaling breidt de mogelijkheid tot bestuursdwang uit tot die gevallen waarin het vooraf gegeven bevel niet op een provinciale verordening berust doch een andere grondslag heeft. Deze kan zijn een uit de ongeschreven inrichting van het waterschap voortvloeiende onderhoudsplicht. Doordat, zoals ook in de toelichting op artikel 1 is uiteengezet, het begrip «inrichting» zijn hierbedoelde wettelijke betekenis niet meer heeft, is ook deze bijzondere grondslag voor de bevelsbevoegdheid komen te vervallen. Daarnaast biedt het onder b van artikel 4, eerste lid, van de Bevoegdhedenwet waterschappen gestelde ook de grondslag voor het -vrij zeldzame -geval dat sprake is van een door gedeputeerde staten op grond van artikel 38 van de Waterstaatswet 1900 aan een waterschapsbestuur gegeven bevel met betrekking tot een waterstaatswerk waarvan het onderhoud niet berust bij het waterschap en dat vervolgens het waterschapsbestuur -op grond van dat artikel geroepen zijnde tot toezicht op de naleving van dat bevel -op zijn beurt een aan de onderhoudsplichtige gericht bevel op dat wetsartikel wil doen steunen. Deze mogelijkheid wordt nu gedekt door de ruime formulering van de onderhavige nieuwe bepaling. Gelet op het voorgaande bestaat dus aan (afzonderlijke) handhaving van artikel 4, eerste lid, onder b, van de Bevoegdhedenwet waterschappen geen behoefte.

Artikel 3.10. Eerste lid. Aangezien de zorg voor het toezicht op de naleving van regels op het gebied van de waterstaat bestanddeel is van de dagelijks bestuurstaak waarmede het dagelijks bestuur als bestuursorgaan van het waterschap in eerste instantie is belast, ligt het voor de hand dat de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang, ter handhaving van die regels, primair wordt uitgeoefend door dat dagelijks bestuur. Ook het artikel 4 van de Bevoegdhedenwet waterschappen, dat betrekking heeft op bestuursdwang ter handhaving van de uitvoering van bepalingen in het reglement van het waterschap en in andere provinciale verordeningen gaat hier vanuit. Voor wat betreft de handhaving van keurbepalingen laat thans artikel 14 van de Keurenwet het aan het reglement over om aan te wijzen welk gezag bevoegd is tot uitvoering van keuren, doch de bestaande praktijk van waterschapsreglementering doet er geen twijfel over bestaan dat met de bestaande wijze van bestuurlijke inrichting van waterschappen het dagelijks bestuur het aangewezen gezag is en daarmede ook het gezag dat de bevoegdheid tot bestuursdwang uitoefent.

Tweede lid. Hetzelfde geldt ten aanzien van de uitoefening door de voorzitter van het waterschap van de hem bij de wet (zie artikel 3.40 van het ontwerp) toegekende bevoegdheid om bij dringend of dreigend gevaar die maatregelen te nemen waartoe onder normale omstandigheden de bevoegdheid berust bij respectievelijk het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur. Voor een snel en doeltreffend handelen onder zulke omstandigheden is het noodzakelijk dat de voorzit ter kan beschikken over de bevoegdheid tot het zonder ruggespraak met het dagelijks bestuur toepassen van bestuursdwang.

Derde en vierde lid. Voor het overige is de bevoegdheid tot uitoefening van bestuursdwang, door anderen dan het dagelijks bestuur, beperkt tot het geval aan de voorzitter of een afdelingsbestuur bevoegdheden zijn overgedragen. Zij bezitten dan ook de mogelijkheid tot uitoefening van bestuursdwang mits dat dan ook uitdrukkelijk zo is bepaald bij die overdracht of toekenning van bevoegdheden. Toepassing van bestuursdwang door ambtenaren, buiten opdracht van een daartoe bevoegd orgaan, dient echter voor alle gevallen ongewenst te worden geacht. Daarom wordt die mogelijkheid in het vierde lid zonder meer uitgesloten.

Artikel 3.13. De in dit artikel opgenomen regeling maakt het mogelijk dat de kosten van bestuursdwang worden ingevorderd bij dwangbevel. Het artikel is identiek aan artikel 5 van de Bevoegdhedenwet waterschappen, met dien verstande dat niet is overgenomen de regeling van het tweede tot en met het vierde lid van dat artikel welke voorziet in de mogelijkheid van betekening van het dwangbevel door de postbesteller. Die regeling is nl. gebleken niet goed te verwezenlijken te zijn. Zij bezit voor de huidige praktijk geen betekenis. Verder is in het onderhavige ontwerp-artikel in navolging van het ontwerp-Gemeentewet de mogelijkheid opgenomen dat, nadat door het aantekenen van verzet tegen het dwangbevel de tenuitvoerlegging ex lege is geschorst, de rechter op verzoek van het waterschapsbestuur de schorsing van de tenuitvoerlegging opheft. Artikelen 3.17 -3.20. In deze reeks artikelen worden enkele algemene regelen gesteld omtrent de verplichting tot bekendmaking van algemeen verbindende besluiten en de inwerkingtreding ervan. Deze artikelen houden geen uitputtende regelingen in. Zij beperken zich, in overeenstemming met het in het algemeen deel omschreven uitgangspunt van het ontwerp, tot datgene waarvan een uniforme grondslag in de wet gewenst moet worden geacht. De regeling treedt dus bijv. niet in de mate waarin de bekendmaking dient te geschieden. De term «bekendmaking» is gekozen in navolging van artikel 88 van de (herziene) Grondwet, zodat niet langer wordt gesproken van «afkondiging» zoals thans in de na te noemen artikelen van de Keurenwet.

Tot bedoelde algemene regelen behoren voorschriften omtrent hetgeen bij de bekendmaking dient te worden vermeld, de gevolgen van de bekendmaking voor het tijdstip van inwerkingtreding alsmede -ingeval het keuren betreft -de instanties waaraan de besluiten moeten worden bekendgemaakt. Het punt van de bekendmaking van besluiten vindt thans enkel voor de keuren wettelijke regeling in de artikelen 11-13 van de Keurenwet. De in de artikelen 3.1 7 -3.1 8 van het ontwerp omschreven regelen gelden ook andere algemeen verbindende besluiten zoals belastingverordeningen.

De nieuwe regeling verschilt verder slechts in details van de huidige in de artikelen 11-13 van de Keurenwet voor keuren getroffen regeling. In navolging van de ontwerp-Gemeentewet is in artikel 3.18 de termijn van inwerkingtreding gesteld op acht dagen na bekendmaking (artikel 12 Keurenwet bevat een termijn van drie dagen). Verder is in artikel 3.19 ook bepaald dat de bekendgemaakte keur ook aan de betrokken gemeentebesturen wordt toegezonden. Artikel 13 Keurenwet voorziet hierin nu niet. Niet is overgenomen het laatste lid van dat artikel, hetwelk voorschrijft dat het origineel van het besluit tot vaststelling van de keur in het archief moet worden bewaard. Een dergelijk voorschrift, dat ook in de gemeentewet en de Provinciewet niet voorkomt, kan in dit tijdsbestek ten opzichte van de besturen van de huidige waterschappen als overbodig worden aangemerkt.

Nieuw is tenslotte ook dat, in navolging van artikel 145 van het ontwerp Gemeentewet buiten twijfel is gesteld dat de regeling ook geldt voor intrekkingsbesluiten. Artikelen 3.21 -3.22. Voor de toelichting op deze artikelen moge worden verwezen naar onderdeel 4 van het algemeen deel van de toelichting op Titel III. In artikel 3.22, tweede lid, is, om iedere twijfel daaromtrent uit te sluiten, de bevoegdheid van het algemeen bestuur tot regeling van de onderhoudsplicht omschreven.

Artikel 3.23. Een wettelijke regeling, waarbij de totstandkoming van waterschapsbesluiten ook met procedurele waarborgen is omkleed bestaat nu enkel in artikel 7 van de Keurenwet.

Er bestaat evenwel goede reden om de regeling van dit soort waarborgen een veel bredere strekking te geven, zowel inhoudelijk gezien als naar toepassingsgebied. In elk geval behoren daaronder ook te vallen de besluiten die bepalend zijn voor de omslagplicht van de ingelanden, alsmede voor een aantal belangrijke besluiten op het gebied van het operationeel waterstaatkundig beheer. Wat die laatste categorie van besluiten betreft, moge ook nog worden verwezen naar de uiteenzetting -bij Titel V -op het onderdeel preventief toezicht. Daar is nl. overwogen dat enerzijds aan provinciale staten moet worden overgelaten in welke mate voor die besluiten preventief toezicht moet gelden, doch dat anderzijds tenminste de eis mag worden gesteld dat voor deze besluiten -in verband met de afstemming daarvan op belangen die niet primair in het kader van het waterschapsbestuur maar in dat van het «algemeen» bestuur worden behartigd -een met voldoende waarborgen omgeven procedure wordt gevolgd. Het betreft met name de peilbesluiten en de besluiten tot vaststelling van plannen tot uitvoering van werken voor de waterbeheersing. Het vorenstaande heeft geleid tot het tweede lid van de onderhavige bepaling, waarin nl. de werkingssfeer wordt aangeduid.

Daaronder vallen, naast de hierboven aangeduide soorten van besluiten, ook de besluiten tot vaststelling van de legger alsmede die tot vaststelling van verordeningen (vgl. artikel 3.22). Het vereiste dat het waterschap zijn verordeningen brengt onder de werking van zijn inspraakverordening strekt zich niet uit tot belastingverordeningen. De reden hiervoor is, dat dergelijke verordeningen, afgezien van de fiscaaltechnische elementen die in artikel 4.13 zijn omschreven, bestemd zijn tot vaststelling van het belastingtarief van de omslagheffing. Dat tarief vloeit al voort uit enerzijds de begroting -waarvoor een eigen procedure van voorbereiding en openbare behandeling geldt -en anderzijds de algemene kostentoedeling aan categorieën. Met dat laatste wordt geduid op het basisbesluit ex artikel 4.1 7 dat als verordening reeds uit eigen hoofde onder de werking van dit artikel 3.23 valt.

Inhoudelijk is voor de regeling van dit onderwerp aangesloten bij de ontwikkelingen op het gebied van de inspraak die evenals voor de waterschappelijke besluitvorming ook -in het bijzonder -voor de gemeentelijke besluitvorming in de afgelopen decennia hebben plaatsgevonden. Voor de gemeentelijke besluitvorming heeft deze in het ontwerp herziene Gemeentewet geleid tot een regeling in artikel 1 51 die voor het gemeentebestuur de verplichting bevat tot vaststelling van een zg. inspraakverordening. De onderhavige ontwerp-bepaling van de Waterschapswet is hierop in belangrijke mate geënt. In het derde lid worden aan de inhoud van de inspraakverordening enige -minimale -eisen gesteld; het algemeen bestuur ware immers een grote mate van vrijheid te laten bij het vormgeven van de regeling,

toegesneden op lokale gewoonten en behoeften. In navolging van meergenoemd artikel 151 van de herziene Gemeentewet is voorzien in een klachtrecht, dat strekt in het belang van de rechtsbescherming, te meer waar het kan gaan om handelwijzen van organen van het waterschapsbestuur die niet zijn aan te merken als beschikkingen in de zin van de Wet arob. Bovendien kan het een aanknopingspunt bieden om na te gaan hoe de inspraakverordening werkt hetgeen er op zijn beurt toe kan leiden dat een aanpassing van die verordening in overweging wordt genomen. Tenslotte moet hier worden vermeld dat het enkele feit dat bij inspraak verordening in een algemene voor eenieder bestemde mogelijkheid tot inspraak is voorzien, het waterschap nog niet ontslaat van zijn verantwoordelijkheid om na te gaan of ten aanzien van bepaalde (categorieën van) direct belanghebbenden -waaronder ook organisaties -niet sprake is van een meer dan algemene betrokkenheid die het gewenst maakt hun de ontwerpbesluiten ook rechtstreeks toe te zenden om commentaar (een voorbeeld hiervan zijn de instanties of organisaties die het beheer hebben van natuur-, bos-of recreatieterreinen). Voor de categorie «gemeentebesturen in het gebied waarvan de verordening van toepassing zal zijn» is zelfs de noodzaak aanwezig om dit uitdrukkelijk in deze wet (artikel 3.24, eerste lid) vast te leggen (zie de toelichting op dat artikellid).

Artikel 3.24. Voor de verordeningen waarvan de overtreding met straf wordt bedreigd, of handhaving door bestuursdwang mogelijk wordt gemaakt, is de van oudsher bestaande benaming «keur» gehandhaafd. Het eerste lid van dit artikel -betreffende de toezending van het ontwerpbesluit aan de betrokken gemeentebesturen (met het oog op een mogelijk conflict tussen de hantering van de keursbevoegdheid en het gemeentelijk belang) -correspondeert met het voorstel in artikel 7, tweede lid, van de Keurenwet (die wet komt met de totstandkoming van de Waterschapswet te vervallen: artikel 6.1 van dit ontwerp). Dat artikel 7 van de Keurenwet bevat ook impliciet in het eerste lid de verplichting tot bekendmaking en tot het geven van gelegenheid tot indiening van bezwaren aan belanghebbenden in het algemeen, doch dit behoeft hier niet afzonderlijk te worden geregeld, nu de keuren behoren tot de verordeningen ten aanzien waarvan artikel 3.23 het waterschapsbestuur de verplichting oplegt daarvoor een met waarborgen omgeven inspraakprocedure vast te stellen. Het tweede lid bevat de verplichting tot toezending van de keur aan gedeputeerde staten, en wel niet ter goedkeuring -zoals artikel 7 van de Keurenwet nu voorschrijft -maar met het oog op het door gedeputeerde staten uit te oefenen recht tot schorsing of vernietiging. Voor de overwegingen die hebben geleid tot het voorstel tot afschaffing van het vooraf~ gaand toezicht van gedeputeerde staten, welke overwegingen ook van toepassing zijn op de besluiten tot vaststelling of wijziging van een keur, zij verwezen naar de uiteenzetting in Titel V (het toezicht) in onderdeel 3 (het repressief toezicht en het administratief beroep). Overigens is ook door de Raad van de Waterstaat in zijn advies over het voorontwerp gepleit voor afschaffing van het voorafgaand toezicht op de keur.

Tenslotte zij in dit verband nog opgemerkt dat niet is overgenomen het voorschrift van artikel 1 6 van de Keurenwet dat de geldingsduur van de keur verbindt aan een termijn van tien jaren, binnen welke termijn een keur moet worden herzien. Deze bepaling waarmede destijds bij de totstandkoming van de Keurenwet werd beoogd te voorkomen dat verouderde keurbepalingen zouden worden gehandhaafd, gaf bovendien aan gedeputeerde staten de gelegenheid om er op toe te zien dat de keuren geen bepalingen bevatten die wegens verouderde omstandigheden Tweede Kamer, veraaderjaar 1986-1987, 19995, nr. 3

of wegens bij de toepassing gerezen bezwaren niet gehandhaafd kunnen worden. De waterschappen moeten in staat worden geacht daarin zelf voldoende diligent te zijn. Voor deze veronderstelling is te meer reden, nu de waterschappen meer dan voorheen -vóór de waterschapsconcentratie in de laatste decennia -wellicht het geval was, ook op dat punt zijn bewerktuigd. Dit laatste laat uiteraard onverlet de bevoegdheid van de provinciale wetgever om, wanneer deze daartoe aanleiding mocht vinden, in het waterschapsreglement voor (bepaalde) keuren de periodieke herziening daarvan voor te schrijven. In verband met het voorgaande kan het wettelijk voorschrift van zowel voormeld artikel 16 als dat van artikel 17 van de Keurenwet, inhoudende dat jaarlijks in het Provinciaal Blad een overzicht wordt geplaatst van de titels der in het afgelopen jaar goedgekeurde keuren, worden gemist.

Artikel 3.25. Deze bepaling komt overeen met die van de artikelen 5 en 6 van de Keurenwet. Overtreding van de keur omvat ook overtreding van aan een keurvergunning verbonden voorschriften. Een afzonderlijke vantoepassingverklaring, zoals thans in artikel 18, derde lid, van de Waterstaatswet 1900 is daarvoor niet nodig.

Artikel 3.26. Ingevolge artikel 125, tweede lid, van de Ambtenarenwet 1929 behoort de bezoldiging van waterschapsambtenaren tot de onderwerpen waaromtrent regelen moeten worden gesteld door «het bevoegd gezag» van de provincies of van de waterschappen. Welk orgaan van welk lichaam het bevoegd gezag is, hangt in de eerste plaats af van hetgeen het reglement daarover bepaalt. Er bestaat nogal wat verscheidenheid in de wijze waarop in de onderscheidene provincies de toekenning van de onderhavige bevoegdheid is geregeld. In grote lijnen komt het er op neer dat de reglementen de bevoegdheid toekennen aan het algemeen bestuur; behoudens dat daarin ten aanzien van bepaalde ambtenaren -de secretaris, de penningmeester, de hoofden van dienst en meestal ook ten aanzien van de ontvanger -ofwel de bevoegdheid tot regeling van hun bezoldiging is voorbehouden aan gedeputeerde staten ofwel die regeling aan de goedkeuring van dat college is onderworpen.

Genoemd artikel 125 van de Ambtenarenwet bevat een algemene beperking ten aanzien van deze bevoegdheid tot regeling door het bevoegde gezag van de lagere overheid nl. voor zover bij of krachtens de wet niet anders is bepaald.

De onderhavige bepaling van het ontwerp van wet legt vast dat de bezoldiging van ambtenaren in dienst van een waterschap wordt vastgesteld door het algemeen bestuur van het desbetreffende waterschap. Het stelt daarnaast dat de vaststelling van die bezoldiging op basis van functiewaardering dient te geschieden met inachtneming van de rijkswaarderingsverhoudingen. De volgende overweging ligt hieraan ten grondslag. In het kader van het gecoördineerde arbeidsvoorwaardenbeleid wordt -onder meer -gestreefd naar op elkaar afgestemde bezoldigingsverhoudingen binnen de overheidsdienst. Uitgangspunt daarbij is dat voor gelijkwaardige overheidsfuncties een gelijke bezoldiging behoort te gelden. De herziening van het gemeentelijke salarisstelsel per 1-1-1981 en het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren per 1-1-1984 zijn hierop gebaseerd. Gelet op het vorenstaande ligt het dan ook voor de hand dat ook de besturen van de waterschappen aansluiting zoeken bij de nieuwe systematiek en het personeel indelen op basis van functiewaardering en met inachtneming van de rijkswaarderingsverhoudingen.

In dit verband verdient vermelding dat op dit moment een tripartite (provincies, waterschappen, Binnenlandse Zaken) samengestelde werkgroep bezig is met de opstelling van normen voor de bezoldiging van de hoofden van dienst bij de waterschappen. Na vaststelling kunnen de waterschapsbesturen deze normen hanteren bij de indeling van de hoofden van dienst. In het kader van het toezicht ex art. 126 van de Ambtenarenwet 1929, geven de provincies namens -en na overleg met -de minister van Binnenlandse Zaken zgn. «verklaringen van geen bzwaar» af op gemeentelijke bezoldigingsverordeningen die zijn herzien i.v.m. het van kracht worden van de nieuwe gemeentelijke salarisstructuur. Bij het toezicht op de herziening van de bezoldigingsstructuur van de waterschappen zal dezelfde procedure worden gevolgd.

Artikel 3.27. Eerste lid. Aansluitend op de voorgaande bepalingen van dit hoofdstuk, waarbij de bevoegdheden van het algemeen bestuur zijn omschreven tot regeling en bestuur, wordt in deze bepaling voorzien in een algemene grondslg voor de bevoegdheidverklaring van dat bestuur tot overdracht (delegatie) van die bevoegdheden. De bepaling laat aan provinciale staten over om bij reglement de strekking en de omvang van die overdrachtsbevoegdheid vast te stellen, evenals thans het geval is.

Bij delegatie van regelingsbevoegdheid, op grond van het reglement, zal het bijv. kunnen gaan om het stellen van nadere voorschriften ter uitwerking van bij keur of andere waterschapsverordening gegeven algemene voorschriften. Verder kunnen bij reglement bijv. tal van bevoegdheden tot het verrichten van handelingen op het gebied van privaatrechtelijk beheer worden overgedragen (voorzover het reglement dergelijke bevoegdheden niet al rechtstreeks toekent aan het dagelijks bestuur).

Tweede lid. Op de algemene regel dat aan provinciale staten wordt overgelaten de grenzen te bepalen van de delegatiebevoegdheid van het algemeen bestuur, dient een uitzondering te worden gemaakt voor de overdracht van de keurbevoegdheid. Vanwege het verstrekkende karakter van de bevoegdheid tot het stellen van voorschriften op overtreding waarvan straf wordt gesteld, is te dien aanzien een wettelijke beperking tot overdracht van uitwerkingsbevoegdheid op zijn plaats. Een gelijke beperking komt thans voor in artikel 88 van de Provinciewet met betrekking tot delegatie aan gedeputeerde staten.

Derde lid. De overdracht van bevoegdheden door het algemeen bestuur heeft niet automatisch ten gevolge dat de wettelijke regels die zijn gesteld betreffende de uitoefening van die bevoegdheden -en het toezicht daarop -ook gelden voor het dagelijks bestuur of de afdeling waaraan overdracht van bevoegdheden heeft plaatsgevonden. Een uitdrukkelijke bepaling van die strekking is dus nodig.

Niet van overeenkomstige toepassing worden verklaard de regels omtrent vergaderingen. Deze raken de werkwijze van de organen van het waterschap. Zij zijn dus als zodanig rechtstreeks van toepassing. De vergaderingen van de afdelingsbesturen zijn openbaar (artikel 2.42 juncto 2.34), die van het dagelijks bestuur niet. Delegatie van beslissingsbevoegdheid van het dagelijks bestuur kan dus inhouden dat de gedelegeerde besluiten niet in een openbare vergadering worden genomen, tenzij het bestuur daartoe besluit (artikel 2.31).

Artikel 3.28. Dit artikel omschrijft de kern van de bevoegdheden en taken van het dagelijks bestuur, ter functionele onderscheiding van het algemeen bestuur. (Op de onderscheiding van de taken van deze beide organen werd ook reeds ingegaan in onderdeel 3 van de algemene Tweede Kamer veraaderjaar 1986-1987, 19995, nr. 3

toelichting). Deswege bevat het eerste lid de grondregel dat het verrichten van al die handelingen die naar hun aard het dagelijksbestuur van een waterschap betreffen tot de bevoegdheid behoort van het dagelijks bestuur. Artikel 3.29. De in deze bepaling omschreven bevoegdheden komen overeen met hetgeen thans is bepaald in respectievelijk artikel 15 van de Keurenwet en artikel 3 van de Bevoegdhedenwet waterschappen.

Artikel 3.30. De beslissingsbevoegdheid tot het voeren van rechtsgedingen behoort tot de algemene, in artikel 3.21 omschreven bevoegdheid tot regeling en bestuur. Die bevoegdheid berust, zoals in dat artikel is bepaald bij het algemeen bestuur van het waterschap, behoudens afwijkende regeling ingevolge het reglement of (eventueel) een wet. Toch dient er rekening mee te worden gehouden dat, ter bewaring van de mogelijkheden tot rechtsuitoefening door het waterschap in het algemeen, slagvaardig door het dagelijks bestuur moet worden opgetreden, zodat ook de opdracht tot het verrichten van de daarvoor nodige maatregelen bij dat bestuur moet worden gelegd; bijv. het stuiten van verjaringstermijnen en het vragen van verlof tot het leggen van conservatoire beslagen. Deze algemene taak is in het eerste lid voor het dagelijks bestuur omschreven. Daarnaast zijn er de rechtshandelingen van verdergaande strekking in de sfeer van het burgerlijk en strafprocesrecht, tot het nemen waarvan het dagelijks bestuur bevoegd ware te verklaren, enkel al vanwege het feit dat de beslissing daaromtrent op zo korte termijn moet worden genomen dat daarvoor het bijeenkomen van het algemeen bestuur niet kan worden afgewacht. Het betreft met name ook het instellen van een kortgedingprocedure (in het midden gelaten of deze niet ook reeds tot de conservatoire maatregelen als bedoeld in het eerste lid, zou moeten worden gerekend; men vergelijke de ruime uitleg die in dat opzicht wordt gegeven aan artikel 209, onder letter r, van de Gemeentewet). Voorts de voeging in strafzaken, hangende de behandeling van een strafzaak tegen degene die verdacht wordt van een strafbaar feit dat aan het waterschap schade heeft veroorzaakt. Hierop ziet het tweede lid. Daarin is evenwel het voorbehoud opgenomen, dat het algemeen bestuur niet zelf reeds de beslissing, zoals met name ten aanzien van een kortgedingprocedure het geval kan zijn, heeft ger omen.

Evenzo dient het dagelijks bestuur bevoegd te zijn tot het spoedshalve gebruik maken van rechtsmiddelen bezwaar en beroep, die anders door verloop van de daarvoor gestelde termijn verloren zouden gaan. Het is gewenst ook deze bevoegdheid in dit artikel (het derde lid) vast te leggen voorzover zij niet reeds uit bijzondere wetten volgen -zoals in fiscale zaken op grond van de Algemene Wet inzake rijksbelastingen die ingevolge de Bevoegdhedenwet waterschappen van toepassing is.

Deze besluiten tot het instellen van bezwaar en beroep zijn in het algemeen van zodanig belang dat zij door het algemeen bestuur, hangende de procedure dienen te worden bekrachtigd. Het probleem dat zich daarbij kan voordoen is de vergaderingfrequentie van dat bestuur. Althans bij sommige (kleine) waterschappen pleegt deze nog wel eens tot één of twee maal per jaar te zijn beperkt. Ten aanzien van die waterschappen zullen provinciale staten bij het reglement een aangepaste regeling op dit punt dienen te treffen bijv. door in de plaats van bekrachtiging door het algemeen bestuur voor te schrijven dat het desbetreffende besluit van het dagelijks bestuur binnen zekere termijn door gedeputeerde staten moet zijn goedgekeurd.

Van het vereiste van de bekrachtiging achteraf door het algemeen bestuur, zullen in elk geval moeten zijn uitgezonderd de hierbedoelde rechtshandelingen die worden verricht door het dagelijks bestuur in procedures die door dat bestuur zijn ingesteld op grond van delegatie door het algemeen bestuur. Weliswaar behoort immers de bevoegdheid tot het voeren van rechtsgedingen (met uitzondering van die tot het instellen van een kortgeding) tot de uitsluitende bevoegdheid van het algemeen bestuur, doch dit bestuur kan die bevoegdheid, indien en voorzover het reglement dit mogelijk maakt, delegeren aan het dagelijks bestuur. Het is de provinciale wetgever die bij de reglementering van de desbetreffende waterschappen heeft te bezien in hoeverre de bevoegdheid tot delegatie mogelijk moet worden gemaakt. (Zie ook artikel 3.27 van dit ontwerp.)

In dit verband zij ook nog genoemd de bevoegdheid tot het instellen van de verzoeksschriftenprocedure, bedoeld in artikel 125h van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, welke het oog heeft op de inning van kleine geldvorderingen. Het reglement zal ook delegatie van die bevoegdheid kunnen toestaan.

Artikel 3.31. Wanneer de bestuursopbouw van het waterschap erin voorziet dat binnen het waterschap afdelingen functioneren met een eigen bestuurlijke taak, vergt dit laatste dat aan (de besturen van) die afdelingen ook bepaalde bevoegdheden van het dagelijks bestuur kunnen worden toebedeeld. Het reglement kan dergelijke bevoegdheden ofwel rechtstreeks aan een afdeling toekennen ofwel de mogelijkheid openen van een dergelijke toekenning door het algemeen bestuur.

De uitoefening van taken en bevoegdheden door afdelingen van het waterschap kunnen voor het waterschap verplichtingen doen ontstaan die nopen tot het verrichten van betalingen. Denkbaar is dat het algemeen bestuur -mits het reglement daarin voorziet -aan de afdelingen de bevoegdheid toekent tot het geven van betalingsopdrachten aan de comptabele van het waterschap. Voor de afdelingsbestuurders betekent dit tevens dat zij ingevolge artikel 4.15 persoonlijk aansprakelijk kunnen worden gesteld voor betalingen die niet rechtmatig zijn gedaan. Ook met het oog daarop is het noodzakelijk -hetgeen in de tweede volzin is bepaald -dat de toekenning van de onderhavige bevoegdheid met zoveel woorden in het desbetreffende besluit van het algemeen bestuur moet worden vermeld zodat twijfel is uitgesloten over de vraag of die bevoegd heid al dan niet automatisch ligt opgesloten in de bij dat besluit toegekende bestuursbevoegdheid. Artikel 3.32. In de praktijk van het waterschapsbestuur bestaat de behoefte aan de mogelijkheid dat bepaalde bevoegdheden van het dagelijks bestuur, waarover collegiale besluitvorming strict genomen niet noodzakelijk behoeft te worden geacht, kunnen worden uitgeoefend door de voorzitter dan wel door een of meer andere leden van dat bestuur. Er vanuitgaande dat het bestuur collegiaal moet worden gevoerd en dat het gevoerde bestuur door een collectieve verantwoordelijkheid moet worden gedragen (zie ook artikel 3.33), leent zich hiervoor niet de figuur van delegatie doch zal gebruik moeten worden gemaakt van die van het mandaat. In overeenstemming ook met hetgeen thans als algemeen beginsel van administratief recht wordt aanvaard, is voor mandaatsverlening welke niet geschiedt aan ondergeschikten een basis vereist in de regeling waarbij de te mandateren bevoegd heid wordt geschapen. Teneinde mogelijke twijfel uit te sluiten is een algemene basis voor het mandaat ook opgenomen in het wettelijk stelsel van bevoegdheden dat de wet in hoofdstuk XI ten aanzien van het dagelijks bestuur beoogt.

Het artikel geeft verder de wezenlijke kenmerken weer van de mandaatsverhouding. Daartoe kan ook behoren, hetgeen in het derde lid -eveneens orn twijfel uit te sluiten -uitdrukkelijk is gesteld dat het dagelijks bestuur, als orgaan dat het mandaat heeft verleend, aanwijzingen (instructies) kan geven aan zijn leden die krachtens mandaat handelen.

Artikel 3.33. Ten aanzien van de regeling van de verantwoordingsplicht van de leden van het dagelijks bestuur -welke bepaling overigens voor zichzelf spreekt -zij nog gewezen op het feit dat daarnaast in een afzonderlijke bepaling (artikel 3.41) de verantwoordingsplicht is opgenomen voor de voorzitter.

Artikelen 3.34 -3.37. De inhoud van deze artikelen komt nagenoeg overeen met die van de artikelen 6-9 van de Bevoegdhedenwet waterschappen, die wordt ingetrokken. De nieuwe regeling wijkt op twee punten af van de bestaande. In artikel 3.34 is de afwijkingsbevoegdheid van het dagelijks bestuur zodanig omschreven dat deze ook geldt ten aanzien van wetten, zij het met uitzondering van de Grondwet. De bestaande regeling van artikel 6 van de Bevoegdhedenwet waterschappen geeft de bedoelde bevoegdheid enkel ten aanzien van voorschriften van de lagere wetgever. Het valt evenwel niet in te zien waarom bij dringend of dreigend gevaar ook niet wettelijke voorschriften, die anders een belemmering zouden zijn voor het treffen van maatregelen, tijdelijk opzij zouden moeten kunnen worden gezet, mits de Grondwet het toelaat. (Eenzelfde ruimte is bijv. ook voorzien voor de burgemeester in artikel 174 van het ontwerp-Gemeentewet). De onderhavige bevoegdheid is voor het dagelijks bestuur op dit punt niet onbeperkt doch zal moeten worden uitgeoefend met inachtneming van de bestuurlijke verhoudingen, met name dus met inachtneming van bevelen en aanwijzingen van het door de wet aangewezen hoger of coördinerend gezag. De verhouding tussen de bevoegdheden van de burgemeester ingevolge de Rampenwet (Stb. 1985, 88) en die van het waterschapsbestuur komt er op neer dat in de eerste plaats sprake zal zijn van een coördinatie in het kader van het door de burgemeester te voeren beleid. Slechts in uiterste noodzaak zal de burgemeester met gebruik van de hem in artikel 11, eerste lid, van de Rampenwet gegeven bevelsbevoegdheid dwingend hebben op te treden (zie ook Kamerstukken II, 1981/82, 16978, nr. 3, blz. 7, 8 en 9, en 1982/83, 16978, nr. 5, blz. 21 en 22).

Ook artikel 3.37 wijkt af van het bestaande recht, in zoverre dat daarin niet, zoals in artikel 9 van de Bevoegdhedenwet waterschappen, het bezit van de daar omschreven wettelijke bevoegdheid afhankelijk is gesteld van reglementaire toekenning. Aan zodanig voorbehoud bestaat, gelet op de bestuurskracht van de met waterkeringszorg belaste waterschappen geen behoefte meer.

Artikelen 3.38 -3.41. Voor de positie van de voorzitter als orgaan van het waterschapsbestuur, waarvan de in deze artikelen omschreven bevoegdheden de algemene neerslag vormen, zij verwezen naar de toelichting op de artikelen van hoofdstuk VI. Voor de ruime in artikel 3.40 omschreven bevoegdheid van de voorzitter tot uitoefening van de bevoegdheden van het algemeen en het dagelijks bestuur moet voldaan zijn aan een dubbele voorwaarde. Er moet sprake zijn van dringend of dreigend gevaar, in dezelfde zin als vereist is voor de bijzondere wettelijke bevoegdheden die het dagelijks bestuur toekomen ingevolge artikel 3.34; bovendien moet er sprake zijn van omstandigheden die geen voorafgaande bijeenroeping gedogen hetgeen meestal het geval zal zijn wanneer voor het nemen van onmiddellijke beveiligingsmaatregelen bij dringend of dreigend gevaar voor dijkdoorbraak of overstroming de

onmiddellijke inbezitneming van materialen of desnoods verwijdering van gebouwen vereist is. De meeste, zo niet alle reglementen, bevatten tegenwoordig al een bepaling van de strekking van dit ontwerp-artikel. Hetzelfde geldt voor de verantwoordingsplicht voor de voorzitter in relatie met zijn bevoegdheidsuitoefening.

TITEL IV. DE FINANCIEN VAN HET WATERSCHAP A. DE BEGROTING EN DE REKENING

  • - 
    Inleiding

In de de Waterschapswet horen, evenals in de Provinciewet en de (herziene) gemeentewet, enkele voorzieningen te worden opgenomen in verband met de vaststelling van de begroting en van de rekening. Regeling van deze onderwerpen kan echter in vergelijking tot die beide andere wetten summier zijn, met name in vergelijking tot de gemeentewet, en wel om tal van redenen die ook uit de artikelsgewijze toelichting blijken. De bepalingen zijn in hoofdzaak ontleend aan die van het ontwerp van de herziene gemeentewet, afgezien van enkele te signaleren verschillen: bijv. dat voor waterschappen met hun beperkte taak geen rekening behoeft te worden gehouden met instelling van bedrijven of afzonderlijke diensttakken. Ook hier geldt de regelingsbevoegdheid van provinciale staten als uitgangspunt. Een aantal punten draagt echter een zodanig algemeen karakter dat, afgezien nog van eenheid van procedure (en daarin gelegen waarborgen) aan wettelijke regeling hoe dan ook de voorkeur ware te geven; zoals de regeling betreffende het doen van de verplichte uitgaven (bezien in verband ook met de verouderde regeling van de artikelen 61, 62 en 63 van de Waterstaatswet 1900). Verder de bevoegdheid voor het dagelijks bestuur tot het doen van uitgaven zonder dat de raming nog is goedgekeurd, met daartegenover de wettelijke aansprakelijkheid van de individuele leden van dat bestuur bij niet-goedkeuring achteraf.

Voorts, in verband met de vaststelling van de rekening, de wettelijke aansprakelijkheid en aansprakelijkstelling van die leden bij gebleken onregelmatig gedane uitgaven. Bovendien is er aanleiding het goedkeuringsvereiste met betrekking tot de begroting aan een onderzoek te onderwerpen, hetgeen hieronder aan de orde komt.

  • - 
    Het begrotingstoezicht

De thans bestaande waterschapsreglementen schrijven voor dat de waterschapsbegroting onderworpen is aan de voorafgaande goedkeuring van gedeputeerde staten. In het ontwerp van de herziene gemeentewet is het goedkeuringsvereiste komen te vervallen (met uitzondering van «armlastige» gemeenten die een beroep doen op artikel 12 van de Financiële verhoudingswet, Stb. 1984, 560). Afschaffing van het goedkeuringsvereiste wordt in dat voorstel van wet gemotiveerd met de grond dat met het financieel toezicht grote terughoudendheid moet worden betracht Dit laatste vloeit voort uit het algemene streven naar decentralisatie en deregulering. Hetgeen hier voor gemeenten geldt, geldt voor het financieel toezicht op de waterschappen, en wel in zo mogelijk nog sterkere mate. Kenmerkend verschil met de financiën van gemeenten is nl , dat de financiering van de waterschapstaak (afgezien van bepaalde doeluitkeringen) bijna geheel geschiedt door middel van specifieke omslagen.

Bepalend voor de hoogte van de aanslagen zijn, afgezien van de omvang van de kosten zelf, achtereenvolgens de kostentoedelingsverordening van het waterschap (artikel 4.18) en het jaarlijks tegelijk met de begroting vast te stellen besluit tot vaststelling van het belastingtarief dat bestanddeel is van de belastingverordening. Beide verordeningen (dus ook wijziging daarvan) zijn aan voorafgaande goedkeuring van gedeputeerde staten onderworpen. Doch afgezien daarvan zullen allereerst de leden van het algemeen bestuur, als vertegenwoordigers tevens van degenen op wie de omslagen komen te drukken, een eigen en rechtstreeks belang inbrengen voor een gezond financieel beleid. Zou niettemin blijken dat de begroting als geheel dan wel bepaalde uitgaven daarop naar het oordeel van gedeputeerde staten in strijd is met het financieel belang van het waterschap, dan kunnen zij ten aanzien van het besluit van het waterschapsbestuur tot begrotingsvaststelling gebruik maken van hun algemene bevoegdheid van artikel 5.9 om een besluit geheel dan wel gedeeltelijk schorsen of vernietigen. Met het oog op die repressieve vorm van begrotingstoezicht voorziet het artikel over de begrotingsvaststelling (artikel 4.3) in de wettelijke verplichting (en termijn) tot het inzenden van het desbetreffend besluit met toebehoren aan gedeputeerde staten, vergezeld van een nota betreffende de financiële toestand, en eventuele bezwaarschriften. Wat deze laatste betreft, mag worden aangenomen dat het waterschapsbestuur een gemotiveerd standpunt daaromtrent zal bijvoegen. Het zou te ver gaan om, zoals de Raad van de Waterstaat in zijn advies suggereert, het waterschapsbestuur daartoe uitdrukkelijk bij wet te verplichten.

  • - 
    De inrichting van de begroting en de rekening

De comptabiliteitsvoorschriften waaraan het waterschap is gehouden bij de inrichting van zijn begroting en rekening volgen thans uit het waterschapsreglement. Het zijn de voorschriften die gedeputeerde staten stellen ter uitvoering van de bepalingen in het reglement die betrekking hebben op het begrotings-, het rekenings-en het kasbeheer. Tot die voorschriften behoren ook de modellen voor de inrichting van begroting en rekening.

Al geruime tijd geleden is de behoefte geconstateerd aan uniformering van dit soort voorschriften, teneinde een objectieve beoordeling van dezelfde kosten-en batensoorten mogelijk te maken. Een belangrijke stap om te komen tot uniformering is gezet doordat destijds op initiatief van de Unie van Waterschappen een commissie comptabiliteitsvoorschriften waterschappen is opgericht die was belast met het opstellen van landelijke modellen. De colleges van gedeputeerde staten hebben van deze modellen wel gebruik gemaakt doch in onderling verschillende mate en ook op verschillende wijze waardoor het beoogde doel nog maar gedeeltelijk werd bereikt. Het gebrek aan uniformiteit blijkt in de praktijk een belemmering voor de onderlinge vergelijkbaarheid en ook voor de toegankelijkheid van de begroting voor derden. Zo met name voor het Centraal Bureau voor de Statistiek bij het verrichten van analyses en berekeningen uit gegevens van de begroting en rekening die van belang zijn voor het totaalbeeld van de nationale economie. Ook van de zijde van het Bureau verificatie (van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten) dat deskundige bijstand verleent voor de controle op het geldbeheer van waterschappen, is het verlangen geuit naar volgens uniforme voorschriften ingerichte stukken.

In dit verband moge ook worden gewezen op de uniformiteit die er op dit punt bestaat bij de begroting en rekening van gemeenten, waarvoor immers ingevolge artikel 241 gemeentewet (artikel 188 van het ontwerp Gemeentewet herzien) landelijke voorschriften worden gesteld bij algemene maatregel van bestuur.

Het stellen van uniforme voorschriften ten aanzien van gemeenten krachtens de gemeentewet is niet op een lijn te stellen met waterschappen voor wie provinciale staten primair wetgever zijn. Dit neemt evenwel niet weg dat door formele vaststelling op centraal niveau zekerheid kan worden geschapen voor de zozeer gewenste uniformiteit. Het betreft hier bovendien een onderwerp waarvoor uniformiteit past in het raam van de doelstelling van de Waterschapswet. Er zijn op dit punt geen omstandigheden aan te wijzen die dwingen tot differentiatie per provincie. Behoefte aan differentiatie kan er wel zijn naar gelang van het soort waterschap. Daarmee is in overeenstemming dat onlangs door evengenoemde Commissie comptabiliteitsvoorschriften waterschappen een nieuw model (model B) is ontworpen, bedoeld voor grote allin waterschappen en kwaliteitsbeherende waterschappen die behoefte hebben aan een op bedrijfsmatig beheer afgestemde inrichting van hun begroting en rekening dus op de wijze van de moderne bedrijfsadministratie.

In genoemde commissie hebben naast deskundigen uit de kring van de waterschappen zelf, ook zitting (ambtelijke) deskundigen aangewezen door de provincies (IPO), de minister van Verkeer en Waterstaat en het Centraal bureau voor de Statistiek. Deze commissie zal de door haar ontworpen voorschriften verder kunnen begeleiden en waar nodig aan de gezamenlijke provincies in IPO-verband voorstellen kunnen doen tot aanpassing of verbetering. De Unie van Waterschappen onder welker auspiciën deze commissie werkzaam is, zal deze voorstellen kunnen aanbieden. Op grond van deze overwegingen wordt voorgesteld dat de onderhavige comptabiliteitsvoorschriften worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur nadat daarover het advies is gevraagd aan de provinciale besturen. Deze kunnen daarvoor beschikken over de voorstellen van de genoemde commissie. Aldus wordt op de bestaande situatie voortgebouwd.

  • - 
    De rekening

Het overleggen van een ontwerp-rekening door het dagelijks bestuur aan het algemeen bestuur, zoals in artikel 4.7 wordt voorgeschreven, dient een tweeledig doel. Allereerst is zij het middel tot het afleggen van verantwoording voor het gevoerde geldelijk en financieel beheer. Daarnaast biedt de ontwerp-rekening de gelegenheid tot evaluatie van het in het afgelopen jaar gevoerde beleid, aan de hand van het verslag dat ook inzicht geeft in de cijfers. Overeenkomstig hetgeen nu al in veel reglementen is bepaald, wordt tevens voorgeschreven de overlegging van een accountantsrapport. De accountant gaat na of de rekening juist is opgesteld en of zich geen onregelmatigheden hebben voorgedaan, en ook of de verrichte beheershandelingen in overeenstemming zijn met de efficiency.

Zeker voor de evaluatie van het beleid is essentieel dat de rekening vóór de begrotingsbehandeling aan het algemeen bestuur ter beschikking staat, zodat dat bestuur ook aan de hand van de gepresenteerde gegevens nog bepaalde wijzigingen ten aanzien van de ontwerpbegroting kan overwegen. In dat opzicht is trouwens tijdige kennisneming van de rekening ook voor gedeputeerde staten wenselijk. Op grond van deze overwegingen is in artikel 4.8 een uniforme termijn gesteld waarop de rekening moet zijn vastgesteld, nl. uiterlijk op 1 september.

In genoemd artikel 4.8 wordt de bevoegdheid tot vaststelling van de rekening gelegd bij het algemeen bestuur, met verplichting in artikel 4.9 de rekening daarna aan gedeputeerde staten toe te zenden ter kennisneming, dus niet ter goedkeuring. Dit betekent een wijziging in vergelijking tot de huidige situatie voorzover de reglementen voorschrijven dat de rekening onderworpen is aan goedkeuring van gedeputeerde staten. In sommige reglementen wordt zelfs nog voorgeschreven dat gedeputeerde staten de rekening vaststellen. Dat laatste, vaststelling van de rekening door hetzelfde orgaan dat ook het (financieel) toezicht op het waterschap heeft, houdt in feite een vermenging in van verantwoordelijkheden. Ten aanzien van goedkeuring van de rekening moet worden geoordeeld dat deze in wezen aan het accountantsonderzoek geen element toevoegt. Zou overigens het algemeen bestuur, na geconstateerde onregelmatigheden de rekening ongewijzigd vaststellen, dan staat gedeputeerde staten het vernietigingsrecht ter beschikking.

Artikelsgewijze toelichting (artt. 4.1-4.11)

Artikel 4.1, eerste lid. Met deze bepaling wordt aangegeven dai alle activiteiten op de begroting moeten worden vermeld en tevens dat bij het algemeen bestuur alle bevoegdheid is geconcentreerd om te beslissen over de vraag welke activiteiten binnen het raam van de reglementaire taakopdracht moeten worden ondernomen. Deze beslissing zal plaatsvinden op basis van afweging en prioriteitenstelling. Een richtsnoer zal daarbij kunnen worden gevonden in de meerjarenraming waarvan het reglement de vaststelling kan voorschrijven, eventueel beperkt tot een bepaald beleidsonderdeel, zoals het kwaliteitsbeheer. Voor de vraag of het opstellen van een dergelijke meerjarenraming uitdrukkelijk bij wet zou moeten worden voorgeschreven, zij verwezen naar de toelichting op artikel 4.2.

De term «financiële middelen» is iets ruimer dan inkomsten omdat daaronder ook de eventueel aan te wenden reserves zijn begrepen. Onder «andere financiële middelen» kunnen bijvoorbeeld ook worden gerangschikt bijdragen van inliggende waterschappen aan een boezembeherend waterschap.

derde lid. Het algemeen bestuur moet zorg dragen voor een begroting die niet alleen boekhoudkundig maar ook reëel sluitend is. Dit laatste komt neer op een instructienorm voor het algemeen bestuur. Het is immers primair dat bestuur waarop de verplichting rust tot het voeren van een zodanig financieel beleid dat naderhand de omslag niet spronggewijs behoeft te worden verhoogd. Wel wordt -zoals uit de tweede volzin blijkt -aan het algemeen bestuur een zekere ruimte gelaten om van het evenwichtvereiste af te wijken indien nl. een redelijk perspectief bestaat op herstel. In feite zal dit perspectief niet kunnen zijn gelegen in de verwachting op hogere belastingopbrengst -waar immers de norm juist is gesteld om de noodzaak tot extra verhoging van de omslag tegen te gaan -maar in het uitzicht op uitkeringen in de vorm van bijdragen of subsidies van het rijk of van anderen, die berusten op daarvoor bestaande regelingen of die anderszins zijn toegezegd.

Ten aanzien van het evenwichtsvereiste heeft de Raad van de Waterstaat er in zijn advies op gewezen dat afwijking van dat vereiste er ook een kan zijn in positieve zin, nl. in de vorm van reserves t.b.v. toekomstige grotere uitgaven, waarbij dan het perspectief op evenwichtsherstel uit de aard der zaak zal zijn gelegen in het vooruitzicht dat die uitgaven daadwerkelijk zullen moeten worden gedaan.

Artikel 4.2, eerste lid. Het voorschrift dat het ontwerp van de jaarlijkse begroting vergezeld moet zijn van een nota omtrent de financiële toestand is in overeenstemming met het geldende gebruik bij de waterschappen om dit te doen bij of in de aanbiedingsbrief. Dit gebruik wordt op deze wijze a.h.w. in de wet zelf verankerd. Nieuw daarentegen is de verplichting tot vaststelling van de kostentoe deling (zoveel mogelijk) per taak en per categorie van belanghebbenden die vertegenwoordigd is in het waterschapsbestuur. Voor de toelichting daarop zij allereerst verwezen naar het gestelde in het hoofdstuk over «DE WATERSCHAPSBELASTINGEN» (§2, onderdeel 3).

Overwogen is om evenals in het ontwerp van de herziene Gemeentewet, het voorschrift op te nemen dat bij de ontwerpbegroting een meerjaren raming moet worden gevoegd (d.w.z. een meerjarenraming over een periode van ten minste drie jaren). Zij is echter geen regel. De verklaring hiervoor is dat de noodzaak voor een meerjarenraming nu eenmaal niet aanwezig is voor ieder waterschap, doch mede afhankelijk is van zijn taak en omvang. Tot de waterschappen waaraan bij reglement de vaststelling van een meerjarenbegroting is voorgeschreven behoren in elk geval de waterschappen die zijn belast met het kwaliteitsbeheer. Dit geschiedt met het oog op de wettelijk vereiste goedkeuring van de tarieven in de heffingsverordening. Van deze waterschappen wordt zo'n raming, die een inzicht moet verschaffen in het effect van de investeringen, dus verlangd. Verder zijn er in de onderscheidene provincies ook tal van met kwantiteitsbeheer belaste waterschappen waaraan bij reglement een meerjarenraming (soms tot vijf jaar) is voorgeschreven. Er zijn daarnaast echter ook waterschappen waarvan naar het oordeel van provinciale staten de financiële toestand nog wel voldoende is te overzien aan de hand van de éénjarige begroting. Aan een algemeen voorschrift is gezien de diversiteit van de waterschappen hier geen behoefte. Daarom wordt aan provinciale staten overgelaten om in het reglement aan het waterschap de meerjarenraming voor te schrijven. Overigens zal overlegging van een meerjarenraming in elk geval van belang zijn indien de begroting niet in evenwicht is (zie artikel 4.1).

Artikel 4.5. Naar analogie van hetgeen in het ontwerp van de Herziene Gemeentewet (artikel 193) daarover is opgenomen, is in het ontwerp Waterschapswet uitdrukkelijk omschreven welke uitgaven in ieder geval in de begroting moeten worden opgenomen omdat zij als verplichte uitgaven moeten worden beschouwd. Dat in deze wettelijke opsomming onder letter a de opeisbare schulden zijn opgevoerd spreekt voor zich. Bij de onder letter b bedoelde uitgaven die bij of krachtens de wet zijn opgelegd moet worden gedacht aan de betaling van belastingen zoals onroerend goed belasting, de loonbelasting en ook de rijksheffing inzake de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (wegens lozingen van zuiveringsinstallaties).

De onder c genoemde kosten betreffen hetgeen het waterschapsbestuur heeft te verrichten in medebewind. De in de slotbijzin opgenomen beperking «voorzover die uitgaven niet ten laste van anderen zijn gebracht» heeft betrekking op het geval dat de kosten rechtstreeks worden voldaan door een andere overheid, bijvoorbeeld door een subsidie van het rijk.

De verplichting de onder c bedoelde kosten op de begroting te brengen en de in het tweede en derde lid van artikel 4.6 opgenomen sanctie, vormen de pendant in de begrotingssfeer van hetgeen in wijder verband is geregeld als zg. verwaarlozingsregeling, wanneer het waterschapsbestuur in gebreke blijft bij de uitvoering van zijn reglementaire en medebewindstaken Men zie daarvoor artikel 3.5.

Wat nu de rol van gedeputeerde staten in het algemeen betreft, deze zullen er op moeten toezien dat de hun door het waterschapsbestuur toegezonden begroting niet alleen in evenwicht is doch ook dat de verplichte uitgaven zijn opgevoerd. Zij kunnen op gebreken in dit opzicht ook worden geattendeerd door derden die bezwaar hebben tegen de ontwerpbegroting. Artikel 4.6 geeft dus een bijzondere verwaarlozingsregeling, doordat het nl. gedeputeerde staten bevoegd verklaart om in de plaats van een weigerachtig algemeen bestuur alsnog bepaalde uitgaven in de begroting op te nemen, eventueel onder gelijktijdige verlaging van andere begrotingsposten, vanwege het vereiste van de evenwichtige begroting.

Ten gevolge van deze laatste bepaling zal er niet langer behoefte zijn aan de andere mogelijkheid zoals die thans in de artikelen 61 en 62 van de Waterstaatswet 1900 worden geboden voor het geval het waterschap weigert aan de daaromschreven betalingsverplichtingen te voldoen. Op grond van die bepalingen zijn gedeputeerde staten nl. bevoegd om tot invordering over te gaan door middel van een bijzondere omslag. De behoefte aan een dergelijke omslag zou zich kunnen voordoen indien het waterschap zelf niet over voldoende eigen geldmiddelen of voor executie vatbare goederen zou beschikken. Met deze regeling, die uitmondt in het plaatsen van de verplichte uitgaaf op de begroting, wordt dit doel langs eenvoudiger weg bereikt. Het waterschap zal immers zijn heffing moeten aanpassen aan de hoogte van de uitgaven, waarmede geldmiddelen ter betaling van de inschuld door het waterschap ter beschikking zullen komen. Zou het waterschapsbestuur ook in dat geval weigeren tot de uitbetaling over te gaan, dan kunnen gedeputeerde staten ingevolge het laatste lid die opdracht zelf geven.

Artikelen 4.7 -4.9. Deze bepalingen corresponderen met die van het ontwerp van de herziene Gemeentewet.

Ten aanzien van de regeling van de persoonlijke aansprakelijkheid, als bedoeld in artikel 4.15, derde tot en met vijfde lid moet nog op het volgende worden gewezen.

Tot degenen die eventueel persoonlijk aansprakelijk kunnen worden gesteld behoren ook de leden van afdelingsbesturen, indien hun ingevolge artikel 3.31, eerste lid, de bevoegdheid tot het verrichten van de betreffende financiële handelingen door het algemeen bestuur is toegekend.

Tot het doen van uitgaven als bedoeld in het eerste lid behoort ook het doen ontstaan van betalingsverplichtingen, zoals het doen van bestellingen en acceptaties.

Artikel 4.10, eerste en tweede lid. De onderhavige verplichting tot regelstelling is bedoeld als waarborg voor de totstandkoming van regels op het gebied van organisatie en financiële administratie en beheer van de vermogenswaarden. De bepaling beperkt zich overigens tot het stellen van de norm, nl. het voldoen aan de eisen van doelmatigheid en controle. Aan het waterschapsbestuur kan worden overgelaten hieraan uitwerking te geven. Het provinciaal toezicht staat hier borg voor. Evenmin als voor de overeenkomstige verplichting die voor gemeentebesturen is voorzien in de ontwerp herziene Gemeentewet is hier preventief toezicht noodzakelijk te achten. Met een toezendingsplicht (zie het tweede lid) kan worden volstaan. Omtrent de bedoeling van de te stellen regels, moge nog in het algemeen worden opgemerkt dat de organisatie moet worden opgezet, niet enkel ten behoeve van de verantwoording van en controle op het

financieel beheer, maar met een wijder doel dat informatieverschaffing omvat omtrent de ontwikkeling van bezit aan onroerend goed, voorraden, vorderingen en schulden, evenals geschiktheid voor controle op de efficiency. derde lid. Ter toelichting op dit artikellid kan worden gewezen op het -ten aanzien van het financieel beheer -te maken onderscheid tussen drie functies, t.w. de financiële beheersfunctie, de administratieve functie en de kassiersfunctie. Eerstgenoemde functie berust bij het dagelijks bestuur. De administratieve functie en de kassiersfunctie berusten van oudsher bij één persoon, die de titel van ontvanger (ook wel penningmeester of rentmeester) draagt. Bij de waterschappen was deze functie in veel gevallen gecombineerd met die van secretaris. Niettemin is een dergelijke combinatie uit een oogpunt van controle op de geldmiddelen niet geheel zonder bezwaar, waar immers de betrokken ambtenaar als secretaris beleidsadviseur is van het dagelijks bestuur en hij dus een zekere invloed kan uitoefenen op het financieel beheer. Beter is het in deze de desbetreffende functie te scheiden, zoals thans in het voetspoor van artikel 127a gemeentewet in een aantal waterschappen al het geval is. Het derde lid stelt dit nu als regel. Overigens sluit het feit dat alleen ambtenaren met administratie en beheer kunnen worden belast uit, dat die taak aan derden, bijv. een bankinstelling, wordt uitbesteed.

Artikel 4.11. Deze bepaling hangt nauw samen met de voorgaande die betrekking heeft op het zodanig inzichtelijk doen zijn van de administratie dat deze (ook) dienstbaar is aan een goede uitoefening van de financiële controle. Op het geldelijk beheer en de boekhouding dient regelmatig controle te worden uitgeoefend ter voorkoming van frauduleuze handelingen. Daarom is thans dan ook reeds in de (meeste) waterschapsreglementen voorgeschreven dat de controle geschiedt door een of meer aangewezen deskundigen. Daartoe wordt veelal ingeschakeld het verificatiebureau van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Daarnaast staat de controle op de jaarlijks door de zorg van het dagelijks bestuur op te stellen rekening van het waterschap. Daarom is in het tweede lid bepaald dat het algemeen bestuur in de desbetreffende verordening bepaalt welke registeraccountant het ingevolge artikel 4.12, tweede lid vereiste onderzoek instelt.

B. DE WATERSCHAPSBELASTINGEN

  • - 
    Wettelijke regeling van het financieel bestel

Ten aanzien van de financiële middelen waarover het waterschap moet kunnen beschikken ter dekking van zijn uitgaven, en de regeling daarvan die valt aan te duiden als het financieel bestel van de waterschappen, dient een onderscheid te worden gemaakt naar bronnen van inkomsten t.w. die uit eigen belastingen en uit bijdragen van andere overheden; primair dient echter een onderscheid te worden gemaakt dat zich richt naar de belangen die met de taakuitoefening van het waterschap worden gediend: voor zover het nl. betreft belangen die kunnen worden toegeschreven aan rechtstreeks en continu belanghebbenden binnen het waterschapsgebied, beschikt het waterschap overeenkomstig zijn karakter van openbaar lichaam met een functionele taakomschrijving in het reglement, over een eigen belastinggebied. De omvang ervan wordt bepaald in het reglement. Mitsdien is nu de wettelijke grondslag voor belastingheffing dezelfde als die voor de provinciale bevoegdheid tot waterschapsreglementering als zodanig is omschreven in artikel 98 van de Provinciewet.

Voorzover het waterschap met de uitvoering van zijn taak tevens belangen dient die het waterschapsgebied te boven gaan, de zg. bovenwaterschappelijke belangen, maken bijdragen van rijk en provincie deel uit van het onderhavige financieel bestel van de waterschappen.Dit doet zich voor bij de zorg voor de hoofdwaterkeringen en incidenteel ook bij de zorg voor bevaarbare waterlopen.

Deze bijdragen, die zijn aan te merken als doeluitkeringen, hebben thans, met uitzondering van die welke geschieden in het kader van de Deltawet en de uitvoering van de Wet uitkeringen wegen (WUW), geen aparte wettelijke grondslag. De vraag is dan ook gewettigd of, voor zover zij een blijvend karakter hebben, zodanige grondslag niet zou moeten worden totstandgebracht. Een algemene wettelijke grondslag voor doeluitkeringen in de kosten van beheer en onderhoud van hoofdwaterkeringen werd al in het vooruitzicht gesteld in de in 1977 verschenen regeringsnota «Het beheer van de waterkeringen langs de Nederlandse kust» (Kamerstukken II, 1976-77, 14481). Momenteel is een Wet op de waterkering in voorbereiding waarvan de uitkeringsregeling een integrerend onderdeel is. De Waterschapswet zal dan ook niet de plaats zijn om een wettelijke basis te geven aan (en aanspraak op) dit soort uitkeringen. Regeling van het financieel bestel van de waterschappen dient zich te beperken tot het aangeven van beginselen, die wezenlijk zijn voor het waterschap als functioneel bestuurslichaam en deswege voor de samenhang tussen belang, betaling en zeggenschap.

  • - 
    Regeling van de waterschapsbelastingen

§ 1. Bestaande wettelijke basis Als gezegd, geschiedt de regeling van waterschapsbelastingen thans -voorzover niet, zoals de verontreinigingsheffing, bij wet -bij of krachtens reglement; d.w.z. in hoofdzaak in het reglement zelf, alsmede in de mate waarin het reglement dat toelaat, bij belastingverordening van het waterschap. De bevoegdheid van het waterschap tot belastingheffing berust via de reglementeringsbevoegdheid der provincie indirect op de wet (98 Provinciewet). De bevoegdheden van het waterschap op het gebied van de heffing en in vordering daarentegen berusten rechtstreeks op de wet, t.w. de Bevoegdhedenwet waterschappen. Met de totstandkoming in 1978 van die wet, ter vervanging van de uit 1900 daterende Bevoegdhedenwet, werd ook het stelsel van rechtswaarborgen voor de belastingplichtigen op een lijn gebracht met dat voor degenen die zijn onderworpen aan rijks-, provinciale of gemeentelijke belastingen.

§2. De opzet van de ontworpen regeling De regeling van het onderwerp «Belastingen» is zo opgezet dat zij bestaat uit een algemeen deel (artikelen 4.12-4.15), gevolgd door enige bijzondere bepalingen omtrent waterschapsomslagen (artikelen 4.16 -4.20), met tenslotte de bovenbedoelde bepalingen over de heffing en invordering die zijn overgenomen van de Bevoegdhedenwet waterschappen (artikelen 4.21^1.43).

Voorts is voor opzet, inhoud en ook redactie van de bepalingen over regeling van de belasting (artikelen 4.12-4.20) zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij het voorstel van wet om de bepalingen van de gemeentewet op het stuk van de belastingen te herzien naar aanleiding van het in juni 1983 verschenen Rapport inzake de herziening van het belastinggebied

van provincies en gemeenten, van de daartoe door de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken ingestelde Commissie (Cie Christiaanse).

§3. De regeling in de algemene bepalingen In de hierboven gegeven opzet past het opnemen van een eigen bepaling omtrent de belastingverordenende bevoegdheid van het algemeen bestuur, als lex specialis van de algemene verordenende bevoegdheid van dat bestuur in artikel 3.22. De eerstbedoelde bevoegdheid is opgenomen in de aanvangsbepaling (artikel 4.15). Daaraan dient echter dadelijk te worden toegevoegd dat er, gelet op de reglementerende bevoegdheid van provinciale staten, van moet worden uitgegaan dat de wijze waarop belastingen door het waterschap wordt geheven (omslagen, leges en eventuele andere rechten) afhankelijk is van hetgeen het reglement daarover bepaalt. Deze reglementerende bevoegdheid van provinciale staten vindt op haar beurt begrenzing door artikel 4.16, bepalende tot de heffing van welke soorten van belastingen het waterschap bij reglement bevoegd kan worden verklaard. Intussen betekent deze binding aan het reglement voor het waterschap nog niet dat het reglement in feite de belastingregeling zou moeten inhouden behoudens eventuele punten die ter uitwerking aan het waterschap zouden zijn overgelaten. Het voornaamste argument tegen een dergelijke opzet is dat niet de provincie doch het waterschap het openbaar lichaam is dat de (functionele) belasting heft; het openbaar lichaam derhalve dat direct verantwoordelijk is voor de heffingaanslag en voor de invordering. Alleen al uit dien hoofde is het gewenst dat de belastingverordening die door het waterschapsbestuur wordt vastgesteld zoveel mogelijk al datgene inhoudt dat van belang is om de juistheid van de aanslag te kunnen nagaan (ingeval van beroep is dat aan de belastingrechter). Met het oog daarop is opgenomen artikel 4.13, dat die elementen opsomt. In aansluiting op de bevoegdheidsbepaling van artikel 4.12, die leidt tot vaststelling van de verordening, bevatten de onderhavige algemene regels het goedkeuringsvereiste. Daarop wordt in het hierop volgende onderdeel afzonderlijk ingegaan.

§4. Goedkeuringsvereiste

belastingverordeningen

Anders dan voor de waterschapsbegroting in artikel 4.3, wordt in artikel 4.14 ten aanzien van de belastingverordening voorzien in het vereiste van goedkeuring door gedeputeerde staten. De betekenis daarvan is tweeërlei. In de eerste plaats kunnen gedeputeerde staten als toezichthoudend gezag nagaan of de ter goedkeuring toegezonden verordening voor wat betreft de daarin opgenomen omslagen voldoet aan de wet, met inbegrip van de regeling van de kostentoedeling in de desbetreffende waterschapsverordening. In de tweede plaats is provinciaal toezicht hier gewenst, omdat het tarief van de omslagheffing deel uitmaakt van de belastingverordening, die derhalve alleen al om die reden jaarlijks moet worden gewijzigd. Dit geeft gedeputeerde staten de gelegenheid om jaarlijks de gevolgen van de vvaterschapsbegroting voor de omslagheffing, tezamen met de ingevolge artikel 4.3 meegezonden begroting, te bezien. Weliswaar zou ook voor de belastingverordening een soortgelijke vorm van toezicht als

voor de begroting, nl. een toezendingsverplichting in combinatie met het vernietigingsrecht nog zijn te overwegen. Een doorslaggevend bezwaar daartegen is evenwel dat een vernietiging achteraf het waterschap voor aanzienlijke financiële en administratieve complicatie plaatst (als tenminste reeds met de heffing is begonnen). Dergelijke complicaties moeten zoveel mogelijk worden vermeden. Om diezelfde reden wordt (door uitdrukkelijke wetsbepaling) hier afgeweken van de algemene in artikel 5.4 omschreven regel welke van beslissingen van gedeputeerde staten (inzake goedkeuring) beroep openstelt op de Kroon. Dit laat overigens onverlet dat bezwaren van fiscaaljuridische aard tegen een door gedeputeerde staten goedgekeurde belastingverordening later grond kunnen zijn voor onverbindendverklaring door de belastingrechter.

Handhaving van deze bestaande toezichtvorm betekent tevens dat gedeputeerde staten ingevolge de wet het toezichthoudend orgaan zijn. Voor belastingen van andere lagere besturen -gemeenten en provincies -is het toezicht geconcentreerd bij een instantie, nl. bij de Kroon, met de minister van Binnenlandse Zaken als verantwoordelijke minister. Een dergelijke concentratie van het toezicht biedt het voordeel van eenheid in de beoordeling van de verordeningen uit fiscaaijuridisch oogpunt. Enkel uit dat oogpunt bezien zou er aanleiding zijn het toezicht op waterschappelijke belastingverordeningen in handen te leggen van de Kroon, ware het niet dat daarmee uit anderen hoofde het toezicht op waterschappen onnodig -en in strijd met de algemene uitgangspunten die de relatie tussen provincie en waterschappen beheersen -zou worden gecentraliseerd.

  • - 
    De waterschapsomslag

§ 1. Algemeen

Er bestaat aanleiding om ook voor de waterschapsomslag enkele beginselen op wetsniveau te regelen. Het directe aanknopingspunt daarvoor vormt het feit van de samenhang tussen belang, betaling en zeggenschap welk zoals elders uiteengezet (zie o.m. onder Titel II) inhaerent is aan het waterschap als openbaar lichaam van functioneel bestuur. Nu dan ook in de bepalingen over het algemeen bestuur (artikelen 2.2 e.v.) de kring van degenen die in beginsel in aanmerking komen voor vertegenwoordiging en toekenning van direct of indirect kiesrecht is verbreed, zal dienovereen komstig die beginselen ook de kring van degenen die in aanmerking komen voor waterschapsomslag moeten worden verbreed. Deze verbreding is immers ook noodzakelijk om te komen tot een billijker verdeling van de lasten over de soorten van belanghebbenden die profijt hebben van hetgeen het waterschap doet.

§ 2. Toedeling van kosten

Een onderwerp dat met de samenhang tussen belang en betaling ten nauwste verband houdt is de toedeling van kosten aan onderscheidene belangen en daarmee corresponderende groepen van belanghebbenden die in de omslag worden betrokken. Het betreft de -globale -toedeling naar onderscheid van waterschapstaken, in hoofdzaak dus de zorg voor waterkering en waterbeheersing (een toedeling die dus wel te onderschei den is van de verdeling van de aan de afvalwaterzuivering verbonden kosten die bij wijze van omslag over de individuele lozers geschiedt naar een bepaalde heffingmaatstaf) naar het beginsel «de vervuiler betaalt».

De Commissie Elfferich gaat er vanuit dat zodanige toedeling uitdrukkelijk ten grondslag wordt gelegd aan het omslagstelsel. Ten aanzien van de

zorg voor de waterkering en de waterbeheersing wordt onderscheid gemaakt tussen specifieke belangen betrokken bij respectievelijk de bescherming en instandhouding en bij de aanwendingsmogelijkheid van het onroerend goed. Op basis van dat onderscheid acht de Commissie het relevant dat men belanghebbend is als zakelijk gerechtigde (bij de bescherming en instandhouding) of als gebruiker (bij de aanwendingsmogelijkheid). Daarnaast staan volgens deze Commissie, los van de specifieke belangen verbonden aan onroerende goederen, de belangen die nu eenmaal voor alle ingezetenen in het waterschapsgebied aan de orde zijn bij de taakuitoefening van het waterschap uit een oogpunt van veiligheid en leefmilieu.

Hiervan moeten volgens de Commissie weer worden onderscheiden de zg. bovenwaterschappelijke belangen waarvan de reikwijdte niet is beperkt tot het waterschapsgebied zelve doch zich uitstrekt over een deel van het land (overstromingsgevaar bij calamiteiten) of de regio. Daarvoor dienen in financieel opzicht in de eerste plaats het rijk en verder eventueel ook de provincie als «representanten» worden aangemerkt in die zin dat zij bepaalde doeluitkeringen doen aan het waterschap. De Commissie verbindt aan haar zienswijze een globale indicatie voor het aandeel in de kosten voor de verschillende groepen belanghebbenden.

Ingevolge dit ontwerp (artikel 4.18) zal een verdelingsverordening moeten worden vastgesteld die jaarlijks met de begroting de feitelijke grondslag is voor de tariefstelling. Waar deze laatste, onderdeel uitmakend van de belastingverordening van het waterschap, aan de goedkeuring van gedeputeerde staten zal zijn onderworpen, zal dat ook het geval moeten zijn ten aanzien van die verdelingsverordening als basisbesluit. (De jaarlijkse begroting behoeft niet de voorafgaande goedkeuring, zoals hierboven is uiteengezet in het deel A, onderdeel 2 van Titel IV.)

Verandering van omstandigheden van zodanige aard dat de onderlinge zwaarte van de belangen anders is komen te liggen zal in principe wijziging van verdeling noodzakelijk maken. Het wetsontwerp bevat terzake het minimum voorschrift dat de verdeling, behoudens mogelijke tussentijdse aanpassing, tenminste eenmaal in vijfjaren opnieuw moet worden vastgesteld. Deze kostentoedeling is zo fundamenteel voor de inrichting van het wateschap dat, naast het gewone vereiste van voorafgaande toezicht op dat beleidsonderdeel door gedeputeerde staten, aan dat orgaan tevens uitdrukkelijk de bevoegdheid ware te kennen tot het stellen van uitgangspunten omtrent die verdeling. Daarbij kan worden gedacht aan de categorieën van belanghebbenden die voor de kosten van onderscheidene taken, zoals bijvoorbeeld de waterkeringszorg in de omslag moeten worden betrokken.

Voor de wijze van totstandkoming van de verdelingsverordening is voor belanghebbenden voorzien in de mogelijkheid van inspraak: artikel 3.23 schrijft ten deze voor dat de vaststelling van verordeningen moet worden gebracht onder de werking van de inspraakverordening. Niet enkel deze wijze van totstandkoming maar ook de waarborgen waarmee de vaststelling van deze kostentoedeling is omgeven, t.w. het vereiste van goedkeuring door gedeputeerde staten als hoger gezag en de mogelijkheid voor iedere belanghebbende tot het instellen van administratief beroep bij de Kroon (artikel 5.4), maken het ongewenst dat vervolgens bezwaren tegen kostentoedeling wegens bezwaren tegen de doorwerking daarvan in de heffingsaanslag ook nog afzonderlijk aanhangig zouden kunnen worden gemaakt voor de belastingrechter. Op grond van soorgelijke overwegingen

is thans ingevolge artikel 1 7 van de Bevoegdhedenwet waterschappen het classificatiebesluit aan het oordeel van die rechter onttrokken, hetgeen nu in het daarmee corresponderende artikel 4.29 eveneens is voorzien voor het onderhavige besluit tot kostentoedeling.

§ 3. De omslagplichtigen

Zoals hierboven al is gesteld dient de kring der belastingplichtigen voor de waterschapsomslag allen die (blijkens de in artikel 2.18 beoogde registratie) behoren tot de categorieën representatiegerechtigden te omvatten. Daarbij moet nog in aanmerking worden genomen dat de heffingplichtigen voor de waterverontreinigingsheffing in de wet (artikel 2.2) geen afzonderlijke groep representatierechtigden vormen maar -zoals verklaard in Titel II, onder deel 1, § 2 onder 1 -opgaan in de onderscheidene (meer algemene) categorieën «ingezetenen» en «degenen die gebouwd onroerend goed in gebruik hebben als bedrijfsruimte», welke categorieën ieder voor zich wegens verdere belangen ook onder de omslagplicht voor kosten van waterkering en waterbeheersing vallen.

Het samenvallen van omslagplichtigen leidt evenwel niet tot een volledige symmetrie van omschrijving en opsomming in de Waterschapswet. Uit de in de vorige paragraaf gegeven globale uiteenzetting, over toedeling van kosten moge al duidelijk zijn dat voor die toedeling een andere methode moet worden gevolgd dan voor de indeling van belanghebbenden in categorieën die in aanmerking komen voor vertegenwoordig ging in het algemeen bestuur (in de moderne verbrede samenstelling daarvan): bij die indeling van belanghebbenden is nl. bepalend of de belangenvertegenwoordiging voldoende representatief is voor de specifieke en algemene taken van het waterschap. Daarentegen geldt bij het stelsel van de verschillende omslagen, gebaseerd op kostentoedeling, dat het onroerend goed het verhaalsobjekt is. Toedeling van kosten waarvoor door middel van omslagen verhaal geschiedt, moet daarom plaatsvinden naar ongebouwde en gebouwde onroe rende goederen en wel naar onderscheid van respectievelijk (het recht op) het zakelijk genot en het gebruik van die goederen. Daaruit kan ook worden verklaard dat tot de omslagen die worden geheven niet behoort een afzonderlijke ingezetenenomslag (hoewel ingezetenen als categorie wel een afzonderlijke vertegenwoordiging kunnen bezitten) maar dat wel de ingezetenen in een omslag worden betrokken als rechthebbenden tot het gebruik van gebouwd. Het ingezetenenbelang, voorzover dat in de concrete situatie moet worden geacht meer te omvatten dan louter het belang bij het kunnen wonen in de woonruimte, t.w. ook het wonen in het waterschapsgebied als zodanig, is dan vatbaar voor toedeling aan de gebruikers woongebouwd.

Bij dit alles dient mogelijk ten overvloede te worden onderstreept dat het wetsontwerp enkel volstaat om, bij wijze van beginsel, aan te geven welke omslagen er kunnen zijn (artikel 4.16).

§ 4. Wettelijke normering in verband met het belang Essentieel uit een oogpunt van belang, betaling en zeggenschap is ook de norm die wordt gehanteerd bij het betrekken van belanghebbenden in de omslagplicht, en meer in het bijzonder bij de toedeling van de kosten aan de onderscheidene groepen wegens hun belang.

Het behoeft geen betoog dat de wijze van toedeling van kosten aan belanghebbenden waarvoor het rapport van de Commissie Elfferich de aanknopingspunten biedt, zich niet leent voor vastlegging in enigerlei vorm in de wet.

Buitendien betreft het hier een aangelegenheid die -primair -behoort tot de competentie van het provinciaal gezag. De Waterschapswet zal hier enkel de algemene norm kunnen stellen, zowel voor de vraag wie in de omslag kunnen worden betrokken als voor de vraag op basis van welk principe de toedeling moet geschieden.

Als zodanige norm dient te gelden de aard en de omvang van het belang bij de uitoefening van de waterschapstaak, dus analoog aan het criterium voor de vertegenwoordiging van belanghebbenden en de toedeling van zetels.

Het begrip belang heeft hier de ruime betekenis die het gedurende de ontwikkeling van het waterschapsbestel heeft verkregen: en wel in die zin dat het belang bij de waterstaatskundige verzorging van het waterschaps gebied wordt aangemerkt als een belang dat gemeen is aan allen wier onroerende goederen (waarvan zij het gebruik of genot hebben) in dat gebied zijn gelegen. Tot dat «gemeen» belang behoort -wat de waterbeheersing betreft -niet enkel het belang van degenen die daardoor rechtstreeks worden gebaat maar ook het belang dat het waterschap voorzieningen treft tot opheffing van waterstaatkundige bezwaren voortvloeiende uit de vrije afstroming van hoger gelegen grond op lage gronden (die afwateren op het stelsel van watergangen) en uit lozingen.

§ 5. Classificatie en omslagklassen Zoals hiervoren uiteengezet, is met de aanduiding «aard en omvang van het belang» de algemene norm gegeven voor toedeling van kosten over categorieën van belanghebbenden, waarbij verder alleen onderscheid wordt gemaakt naar gelang van de waterschapstaak waarvoor specifiek de kosten zijn gemaakt.

Hantering van dat algemene beginsel betekent dat alle onroerende goederen van een bepaalde categorie omslagplichtigen hetzelfde belang hebben bij die waterschapstaak, ongeacht waar die goederen in het waterschapsgebied zijn gelegen of over wat voor soort gronden het gaat. Er dient echter rekening te worden gehouden met de mogelijkheid dat er zodanige verschillen zijn dat er, teneinde de belangen op één lijn te brengen, een vorm van classificatie nodig is, zoals thans in waterschapsreglementen is voorzien.

Wanneer dan ook de wet «aard en omvang van het belang» als norm voor algemene kostentoedeling vooropstelt, is het alleen al om twijfels uit te sluiten (en ook uit oogpunt van systematiek) gewenst de mogelijkheid van meerdere omslagklassen uitdrukkelijk in de wet te noemen (artikel 4.19, derde lid).

De wijze van classificatie van gebieden, met name de keuze van de criteria die daarbij moeten worden aangelegd, is een zaak van reglementering, die dus tot de primaire bevoegdheid van provinciale staten behoort. Er is echter nog een ander motief voor het opnemen in de Waterschapswet van een bepaling omtrent classificatie. Dit betreft de vraag tot op welke hoogte classificatie, met de daaraan verbonden differentiatie binnen het heffingsysteem, noodzakelijk is voor een billijke omslagheffing, niet in de laatste plaats ten opzichte van de omslagplichtigen. Daarvoor zijn de volgende overwegingen van belang.

Aan te nemen valt dat het provinciaal gezag niet een zodanige verfijning van het omslagstelsel zal voorschrijven dat voor elk ongebouwd of ge-Tweede Kamer, veraaderjaar 1986-1987, 19995, nr. 3

bouwd moet worden nagegaan of er feiten of omstandigheden zijn die het belang bij de betreffende waterschapstaak bepalen. Afgezien immers nog van praktische bezwaren verbonden aan een te gedifferentieerd heffingstelsel, zou zulks te zeer afbreuk doen aan het voor de waterstaatkundige verzorging geldende uitgangspunt dat onroerende goederen -zowel het gebouwd als het ongebouwd -gemeenschappelijk belang hebben bij de verschillende taken. Dat neemt niet weg dat er wel bijzondere feiten of omstandigheden kunnen zijn van zodanige aard dat, wanneer zij niet in de omslagregeling zouden worden verdisconteerd, binnen het waterschapsgebied het ene gebied in onevenredige mate in een financieel gunstiger positie zou verkeren dan een ander gebied. Dat laatste zou redelijkerwijs aanspraak geven op een zekere classificatie; bijv. indien gronden door hun ligging bijzondere kosten veroorzaken of juist in bijzondere mate van bepaalde specifieke maatregelen profijt hebben (detailwaterbeheersing ed). Hiervoor moge ook nog worden gewezen op de jurisprudentie van de Kroon wanneer ten principale moet worden beslist over de vraag of men kan worden aangemerkt als belanghebbende (Besluit van 15 maart 1975, ARB 1976, 48).

Vanuit dat gezichtspunt lijkt het gewenst de instelling van verschillende omslagklassen te binden aan de negatief geformuleerde norm zoals die in de onderhavige bepaling van artikel 4.19, derde lid is omschreven, er op neerkomende dat het niet verdisconteren van bepaalde aan hoedanigheid of ligging verbonden feiten of omstandigheden zou leiden tot een onevenredig voor-of nadeel.

§ 6. Pachtersomslag

De verbreding van de belangenvertegenwoordiging in het waterschapsbestuur, zoals deze voor de pachters (en andere gebruikers krachtens persoonlijk recht van het ongebouwd) in hoofdstuk IV van het ontwerp is voorzien, leidt er toe dat deze niet alleen moeten worden betrokken in het kiesstelsel (actief kiesrecht) maar ook in het omslagstelsel.

Afgezien echter van het feit dat voor het opleggen van directe aanslagen een pachtersregistratie zou moeten worden opgezet, doet zich hier het vraagstuk voor dat het fiscaal belasten van de pachter raakt aan de door de Pachtwet beheerste financiële verhouding tussen pachter en verpachter.

Deze wordt op grond van het huidige recht bepaald door de verplichting tot betaling van de pachtsom, die geacht wordt de volledige -en enige -vergoeding te zijn die de verpachter ontvangt. Artikel 14 van de Pachtwet verbiedt zelfs uitdrukkelijk dat de verpachter aan hem opgelegde lasten afzonderlijk doorberekent aan de pachter. De verpachter vindt evenwel de vergoeding voor het deel van de omslag, dat zou zijn toe te rekenen aan het feitelijk gebruik van de gronden, ook niet rechtstreeks terug in de wijze waarop de pachtsom wordt berekend. De vaststelling is gebonden aan de maxima van het Pachtnormenbesluit (Stb. 1977,45), waarvoor de externe productieomstandigheden tot maatstaf dienen. Weliswaar behoren daartoe naast andere factoren -zoals ontsluiting, verkaveling en perceelsgrootte -ook de waterhuishouding, doch het maximumbedrag dat daarvoor als maatstaf ter bepaling van de pachtsom in aanmerking mag worden genomen is berekend op basis van een algemeen gemiddelde, zij het naar onderscheid van de grondsoort. Daardoor valt (binnen dit stelsel) in de opbouw van de pachtsom niet een bedrag aan te wijzen overeenkomend met een evenredig deel van omslag zoals die voor het waterschaps gebied waarin de verpachte gronden zijn gelegen zelfstandig door het waterschapsbestuur wordt vastgesteld. (Daaraan doet ook niet af dat wegens bepaalde bijzondere waterhuishoudkundige voorzieningen een zekere toeslag of aftrek mag worden

toegepast, binnen de daarvoor door het Pachtnormenbesluit aangegeven grenzen). Een oplossing van beide vraagstukken -de pachtersregistratie en de heffing van de reële waterschapslasten bij de pachter -kan worden bereikt door het treffen van de volgende voorzieningen. Allereerst wat betreft de registratie: De waterschappen zullen van de Grondkamer de gegevens kunnen verkrijgen (tegen betaling van kosten) waaraan zij behoefte hebben voor de gelijktijdige invoering van het pachtersstemrecht en de pachtersomslag (zie de artikelen 2.9, 2.18 en 4.16). Artikel 6.10 voorziet met het oog hierop in een wijziging van de Pachtwet. Om de rechtstreekse heffing van waterschapslasten mogelijk te maken wordt het huidige -op de Pachtwet gebaseerde -Pachtnormenbesluit zodanig gewijzigd dat van de pachtnormen het fictief aan waterschapslasten toe te rekenen deel wordt afgescheiden (zie ook de toelichting op artikel 6.10). Het niveau van de pachtersomslag zal daarna in eerste instantie afhankelijk zijn van het deel van de kosten dat bij de belastingverordening c.q. kostenverdeling van het desbetreffende waterschap wordt toegedeeld aan deze gebruikers van het ongebouwd onroerend goed.

§ 7. Heffingsmaatstaf voor het ongebouwd en het gebouwd Bij de regeling van de heffingmaatstaf (in artikel 4.19) is gekozen voor een zo eenvoudig mogelijke aansluiting bij de bestaande heffingspraktijk van de waterschappen, die daarvoor nl. de oppervlakte als maatstaf plegen te hanteren; d.w.z. de oppervlakte zoals die bekend is bij het Kadaster dan wel, wanneer zodanige gegevens daar zouden ontbreken, de door het dagelijks bestuur vastgestelde oppervlakte. Voor de heffingmaatstaf voor het gebouwd is gekozen voor aansluiting bij de regeling zoals in het ontwerp van de herziene gemeentewet voorzien voor de gemeentelijke onroerendgoedbelasting, nl. de waarde in het economisch verkeer c.q. -voor goederen die naar hun aard niet worden verhandeld -de gecorrigeerde vervangingswaarde. De keuze van een dergelijke uniforme heffingmaatstaf biedt het voordeel dat het waterschap voor de administratie van zijn objectenbestand kan gebruik maken van dat van de gemeente (dat is gebaseerd op een heffing op het gebouwd). Bij dat laatste wordt er vanuit gegaan dat de herziene gemeentewet een verplichting voor de gemeentebesturen zal bevatten tot gegevensverschaffing aan de waterschappen tegen vergoeding van kosten. Met inachtneming van de eisen die de objectenafbakening tussen gebouwd en ongebouwd stelt vanwege de beide onderscheidene heffingsmaatstaven, is in artikel 4.17 van het ontwerp ook voor de begripsomschrijvingen op dit punt aangesloten bij die van de (ontwerp) herziene gemeentewet.

Artikelsgewijze toelichting (artt. 412-4.43)

Artikelen 4.12-4.13. Voor de toelichting op deze artikelen zij verwezen naar §2 van dit algemeen deel over de belastingen.

Artikel 4.14. Voor de toelichting op deze bepaling zij verwezen naar de uiteenzetting in dit algemeen deel: onderdeel 2, in §4: («goedkeuringsvereiste belastingverordeningen»).

Artikel 4.15. De wettelijke omschrijving van de waterschapsbelastingen sluit aan bij die in artikel 1 van de Bevoegdhedenwet waterschappen zoals die daar is opgenomen mede om de toepasselijkheid van de aan Hoofdstuk IV van de Bevoegdhedenwet waterschappen ontleende

bepalingen -op het gebied van de heffing en invordering -buiten twijfel te stellen (zie het tweede lid van artikel 4.15a, en ook artikel 4.21 waarbij voor de definitie van het begrip «waterschapsbelastingen» een verwijzing is opgenomen naar dit artikel 4.15).

In het tweede lid is overgenomen de bepaling van artikel 1, derde lid, van de Bevoegdhedenwet waterschappen, waarbij de bijdrageplicht, die in de plaats treedt van de verplichting tot onderhoud in natura, onder het begrip belasting wordt gebracht.

Het artikel spreekt verder onder a van «omslagen» in het algemeen. Dit laat dus de mogelijkheid open dat niet slechts een algemene omslag wegens kosten van de waterschapstaak worden geheven, doch dat er daarnaast ook afzonderlijke omslagen mogelijk zijn, zoals bij de afdelingsomslag wegens de kosten van de fijne peilbeheersing. Onder b wordt, in het voetspoor van de overeenkomstige bepaling van artikel 2.26 in het desbetreffende ontwerp tot wijziging van de gemeentewet, en in afwijking van het huidige artikel 1 van de Bevoegdhedenwet Waterschappen, niet langer naast elkaar gesproken van leges en andere rechten, maar van rechten zonder meer. De overweging hiervoor is dat in feite geen essentieel verschil bestaat tussen leges en andere rechten: in beide gevallen gaat het om vergoeding van kosten die het waterschap maakt in verband met dienstverlening aan individuele burgers.

Artikel 4.15a, Eerste lid. Het verdient aanbeveling dat provinciale staten bij de regeling in het reglement een gelijk uitgangspunt hanteren bij de vraag wat in het algemeen de rechten zijn die door waterschappen kunnen worden geheven. Dit dient in brede zin de uniformiteit. De bepaling bevat daartoe een opsomming die zodanig is geformuleerd, dat deze geacht kan worden aan provinciale staten als wetgever de nodige ruimte te bieden. De onderhavige -limitatieve -opsomming is ontleend aan die van de gemeentewet, zoals die ook voor de desbetreffende nieuwe bepalingen van de gemeentewet is bedoeld. Alleen is onder b. de uitzondering voor bedrijfsmatig verrichte diensten weggelaten, aangezien waterschappen geen nutsbedrijven exploiteren. Alhoewel ook een vorm van dienstverlening zijnde, is in die opsomming afzonderlijk -onder c. -opgenomen de heffing van rechten terzake van het behandelen van verzoeken tot het verlenen van vergunningen of ontheffingen. Door de formulering «het behandelen van» wordt hier buiren twijfel gesteld dat deze rechten -de leges -reeds bij de indiening van de aanvraag kunnen worden geheven. Derhalve onafhankelijk van het resultaat van de behandeling, dus bijv. ook ingeval van weigering. Anderzijds volgt uit deze formulering dat niet aan leges zijn onderworpen de wijzigingen waaraan geen verzoek van de houder van de vergunning of ontheffing ten grondslag ligt.

Tweede lid. De rechten die zijn opgesomd in het eerste lid zijn geen belastingen, maar retributies. Echter met betrekking tot de goedkeuring van de desbetreffende rechtenverordeningen door gedeputeerde staten en de toepassing van de regels inzake het formele belastingrecht -heffing, invordering en rechtsbescherming -worden zij beschouwd als waterschapsbelastingen (en volgen zij daarvoor ook het formele belastingregime). Derde lid. Uit een oogpunt van eenheid van wetgeving is het gewenst om, nu in het eerste lid analoog aan de gemeentewet een globale begrenzing is opgenomen van door een waterschap te heffen rechten, daaraan eveneens -op de wijze als voor de gemeentewet is voorzien -een goedkeuringscriterium te verbinden voor gedeputeerde staten. Derhalve is hier opgenomen het criterium dat voor bedoelde rechten (met uitzondering van precariorechten) goedkeuring niet wordt verleend

«indien de opbrengst uitgaat boven de terzake op het waterschap drukkende kosten». Het begrip drukkende kosten houdt in dat het waterschap slechts die kosten kan verhalen die niet langs andere weg zijn of worden verhaald dan wel door subsidie of een uitkering geheel of gedeeltelijk worden vergoed. Bij de goedkeuring zal er uiteraard mee rekening zijn te houden dat kosten en opbrengsten tevoren worden geraamd en een zekere overschrijding van opbrengst niet is te voorkomen. Het vereiste van de relatie tussen kosten en opbrengst geldt niet voor precariorechten, waarbij immers de kosten moeilijk aanwijsbaar zijn.

Artikelen 4.16-4.19. Voor de toelichting op deze artikelen moge worden verwezen naar het algemene deel van de toelichting in onderdeel 3. De toevoeging «al dan niet», in artikel 4.16 onder letter d, beoogt het mogelijk te maken dat bijvoorbeeld ook het gebruik van kraakpanden onder de omslag kan worden begrepen.

Artikel.17. Voorde in dit artikel opgenomen begripsbepalingen is zoveel mogelijk aangesloten bij die van het wetsontwerp tot wijziging van de gemeentewet op het stuk van de belastingen.

Artikel 4.19, derde lid. Voor de toelichting zij verwezen naar de uiteenzetting onder «classificatie en omslag».

Artikel 4.20. Aan een bepaling van deze strekking, zoals die thans voor gemeentelijke belastingen is voorzien in het op de gemeentewet steunende Besluit onroerendgoedbelasting, bestaat ook bij de waterschappen behoefte. Artikelen 4.21 -4.43. Deze bepalingen zijn ontleend aan de Bevoegdhedenwet waterschappen (Stb. 1978, 285). Zij omvatten de artikelen 10 tot en met 31 van die wet. Ook is overgenomen artikel 2 van die wet (thans artikel 4.42), dat de regeling betreft voor de betekening van stukken aan de buiten Nederland verblijf houdende belastingplichtige. Bedoeld artikel 2 heeft ook betrekking op de betekening van stukken inzake verhaal van kosten van bestuursdwang; derhalve wordt daarin ook verwezen naar artikel 3.13. Voor het (nieuw) bepaalde in artikel 4.29, eerste lid onder letter a, zij verwezen naar de uiteenzetting in het algemeen deel. Titel IV, onderdeel 3 «de waterschapsomslag», slot van onderdeel 2.

TITEL V. HET TOEZICHT

ALGEMEEN

  • - 
    De grondwettelijke opdracht tot regeling

In deze titel gaat het om het toezicht op de waterschappen dat primair wordt uitgeoefend op het provinciaal niveau. De regeling van dat toezicht strekt in het bijzonder ook ter uitvoering van een grondwettelijk voorschrift, waar immers artikel 133, derde lid, van de herziene Grondwet bepaalt: «De wet regelt het provinciaal en het overig toezicht op de waterschappen.» Naast de regeling van het provinciaal toezicht staat derhalve de regeling van het overig toezicht. Blijkens de grondwetsgeschiedenis moet bij «overig toezicht» in elk geval worden gedacht aan de bevoegdheden die worden uitgeoefend door de Kroon respectievelijk door of vanwege de Minister van Verkeer en Waterstaat (bevelsbevoegdheid) en waarbij besluiten dan wel het feitelijk handelen of nalaten door waterschapsbesturen rechtstreeks aan de orde komen. Hier evenwel, d.w.z. in het verband van het provinciaal toezicht is de regeling van het «overig toezicht» slechts relevant voorzover het betreft het toezicht op het provinciaal toezicht. Wat nu de geciteerde grondwetsbepaling betreft moet worden geconstateerd dat daarin ligt besloten een opdracht aan de wetgever tot regeling van het «provinciaal toezicht». Voor de omvang van de bemoeienis van de wetgever met dit onderwerp moet verder worden bedacht dat het geciteerde grondwettelijk voorschrift bestanddeel is van het artikel 133, waarvan het tweede lid de taak van de provinciale wetgever bij de reglementering van de waterschappen voorop stelt. Echter zal, nu enkele onderwerpen in de Waterschapswet worden opgenomen die nu nog enkel voorkomen in de waterschapsreglementen, aanleiding zijn het provinciaal toezicht op de desbetreffende besluiten ten principale onder ogen te zien; ook vanwege de uit een oogpunt van decentralisatie bestaande wens de omvang waarin besluiten aan voorafgaand toezicht van het hogere bestuursorgaan zijn onderworpen aan kritische beschouwing te onderwerpen en zo nodig te limiteren. (Dit kwam ook al aan de orde bij de hoofdstukken die handelen over de waterschapsfinanciën.) Hetzelfde geldt ten aanzien van die besluiten die thans ingevolge wettelijk voorschrift aan provinciaal toezicht zijn onderworpen, bijv. ingevolge de Keurenwet de besluiten tot de vaststelling of wijziging van politieverordeningen. Verder zal het voor het toezicht, voorzover nu in de paragrafen 9 en 10 van de Waterstaatswet 1900 geregeld o.a. in verband met het beroep op de Kroon, noodzakelijk zijn om na te gaan in hoeverre het daar bestaande stelsel aanpassing behoeft aan de ontwikkelingen sinds de totstandkoming van die wet, t.w. de uitbouw van het systeem van rechtsbescherming (Wet arob) en de uitbreiding van het kader waarbinnen het toezicht wordt uitgeoefend. Tenslotte zij nog vermeld dat de opzet van deze titel zodanig is dat de verschillende, thans verspreid in de waterstaatswetgeving geregelde vormen van toezicht op waterschapsbesluiten bijeen worden geplaatst, daaronder begrepen de geschillenbeslechting tussen waterschappen en het toezicht ingeval van een interprovinciaal waterschap. Allereerst zal echter een beschouwing moeten worden gewijd aan de functie van het preventief toezicht in verhouding tot andere vormen van toezicht, met name het repressief toezicht, onder welk laatste ook kan worden begrepen het administratief beroep.

  • - 
    Het preventief toezicht

Het stelsel van het preventief toezicht waaraan waterschappen zijn onderworpen bij de uitoefening van de reglementaire taak wordt in hoofdzaak gevormd door hetgeen provinciale staten daaromtrent met gebruik van de hun ingevolge de Provinciewet toekomende bevoegdheid hebben vastgesteld bij waterschapsreglement of bij (andere) provinciale verordening. Voor bepaalde besluiten, t.w. die tot vaststelling van politieverordeningen (keuren) en tot het nemen van bepaalde besluiten en maatregelen is het vereiste van goedkeuring -van gedeputeerde staten -in de wet vastgelegd: in artikel 7 Keurenwet, in de artikelen 12 en 33 van de Waterstaatswet 1900 en in artikel 10 van de Bevoegdhedenwet waterschappen. Op het terrein van de medebewindswetgeving is te wijzen op de Wet verontreiniging oppervlaktewateren.

Voor de omvang van het aldus geregelde toezicht, dat in het bijzonder betrekking heeft op het gevoerde waterstaatkundig en financieel beheer, kan in zijn algemeenheid worden gesteld dat het nog sterk de sporen draagt van een periode waarin vanwege de verbrokkelde waterschapsorganisatie er veel waterschappen waren met een klein gebied en een beperkte taak. Bovendien betrof het hier merendeels waterschappen waar (ingevolge het reglement) het bestuur veelal geheel was samengesteld uit vertegenwoordigers van gerechtigden tot het ongebouwd. Daarbij komt dat het zwaartepunt van de bevoegdheden daar meestal niet lag bij een algemeen bestuur, maar bij een dagelijks bestuur dat niet bestond uit beroepsbestuurders en dat verder slechts de beschikking had over een klein technisch en ambtelijk apparaat.

Het motief voor dat toezicht was dan ook gelegen in de controle op de kwaliteit van de besluiten als zodanig, op de onderlinge aansluiting van het beheer zoals dat gevoerd wordt door aan elkaar grenzende waterschappen, op het financieel beleid en op de rechtmatigheid van de genomen besluiten.

Tegen deze achtergrond worden de volgende ontwikkelingen gesignaleerd. Allereerst de door provinciale staten tot stand gebrachte ontwikkeling van het waterschap als instituut door o.a. de waterschapsconcentratie en de verbreding van de bestuurssamenstelling. «Kwaliteitsbewaking» verloor daardoor als motief voor preventief toezicht zijn feitelijke grondslag. Ook heeft de ontwikkeling op het gebied van het algemeen bestuur (provincies en gemeenten) het provinciaal toezicht op de waterschappen een wat ander aanzien gegeven, althans wat betreft het waterstaatkundig beheer. Allereerst heeft nu de provincie mede door toedoen van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet een meer centrale rol te vervullen op het gebied van het waterbeheer. Verder hebben de provinciale en gemeentelijke taken zich in de afgelopen decennia uitgebreid tot terreinen van overheidszorg die -evenals de aan waterschappen opgedragen waterstaatkundige verzorging -de inrichting en het beheer van de bodem betreffen: ruimtelijke ordening, landinrichting, bodembescherming, recreatie en natuurbehoud.

Voor de praktijk van het toezicht is daardoor gaandeweg het zwaartepunt komen te liggen op toetsing van waterschapsbesluiten aan provinciaal beleid (zoals kenbaar uit nota's of plannen) en coördinatie met gemeentelijk beleid; m.a.w. het motief voor preventief toezicht op het gebied van het waterstaatkundig beheer is niet meer zozeer de kwaliteitsbewakening als wel de verzekering van voldoende integratie in het algemeen bestuur. Daarbij dient zich de vraag aan of, gezien de aard die het provinciaal toezicht aldus heeft verkregen, preventief toezicht in de vorm van een

vereiste van voorafgaande goedkeuring op besluiten, nog wel altijd de voorkeur verdient, dan wel onder bepaalde voorwaarden zou kunnen worden volstaan met repressief toezicht; d.w.z. met de mogelijkheid tot schorsing en vernietiging en daarnaast tot het instellen van administratief beroep door belanghebbenden.

Deze vraagstelling is ook uit andere hoofde actueel geworden, waar zij immers aansluit op de ook in dit verband te signaleren tendens om te streven naar grotere beleidsvrijheid voor de lagere overheden in het algemeen, zoals die voor de gemeenten vorm heeft gekregen in het toezichtstelsel van het ontwerp herziene Gemeentewet. Zoals in de toelichting op het desbetreffende wetsontwerp is uiteengezet hebben overwegingen omtrent de omvang van het toezicht geleid tot het uitgangspunt dat repressief toezicht regel behoort te zijn, tenzij er bijzondere gronden zijn voor handhaving van preventief toezicht. Het zal overigens duidelijk zijn dat bij een onderzoek naar de vraag ten aanzien van welke waterschapsbesluiten eventueel zulke gronden aanwezig zijn, de kenmerkende verschillen in taak en positie van waterschappen en gemeenten naar voren komen. Waar bovendien de Grondwet in artikel 132 voorschrijft dat preventief toezicht op gemeenten enkel mogelijk is in bij de wet genoemde gevalien, geldt ten aanzien van het toezicht op waterschappen een dergelijke beperking in artikel 133 niet. Het is nl. in overeenstemming met de verdere inhoud van genoemd artikel 133 van de Grondwet dat de beoordeling van de omvang van het provinciaal toezicht in belangrijke mate wordt overgelaten aan de provinciale wetgever.

Voor een aantal besluiten ligt het echter in de rede dat de wetgever zelf, in verband met de wettelijke regeling van het onderwerp van besluitvorming als zodanig, in het toezicht voorziet: hetzij in de Waterschapswet (zie de bepalingen inzake de waterschapsfinanciën), hetzij in de Waterstaatswet 1900 (in het kader van het toezicht op beheerders van bepaalde waterstaatswerken in het algemeen, waaronder de waterschappen) hetzij in de medebewindswetgeving (bijv. de Wet verontreiniging oppervlaktewateren). Voor het overige echter zal de vraag van het toezicht -en dus van de keuze tussen preventief en repressief toezicht -aan het oordeel van provinciale staten moeten -en ook het beste kunnen -worden gelaten. Gegeven het feit dat het motief voor eventueel preventief toezicht primair zal zijn gelegen in de noodzaak van coördinatie en integratie (inbedding in het algemeen bestuur) en niet in het creëren van een bijzondere vorm van rechtsbescherming, mag er van worden uitgegaan dat de keuzevraag enkel zal betreffen besluiten op het gebied van hetgeen kan worden aangeduid als het operationele waterstaatkundig beheer; m.a.w. al die maatregelen en voorzieningen die zich richten op de uitvoering of verbeteringen van waterstaatswerken en de regeling van de waterbeheersing. Andere besluiten, waarvoor thans in sommige reglementen wèl en in andere reglementen niet een goedkeuringsvereiste geldt doch waarvan in elk geval vaststaat dat daarvoor het genoemde toezichtmotief niet geldt, behoeven derhalve voor de onderhavige keuzevraag niet in aanmerking te worden genomen. Daartegenover staat dat in algemene zin moet zijn verzekerd dat bepaalde minimumvereisten gelden in het belang van een behoorlijke voorbereiding -en verdere wijze van totstandkoming -van belangrijke besluiten. De regeling van artikel 3.23, dat voor het waterschapsbestuur de verplichting inhoudt tot vaststelling van een verordening met zodanige procedurele voorschriften (een zg. inspraakverordening) is hier van toepassing.

Als gezegd, aan provinciale staten komt de vrijheid toe om te beslissen over het vereiste van preventief toezicht ten aanzien van een bepaald afgebakend soort besluiten, nl. die welke kunnen worden gerekend tot de waterstaatkundige taakuitvoering: uitvoering van werken en regeling van de waterbeheersing (peilbesluiten).

Een enkele opmerking, die van belang is voor de keuze tussen preventief en repressief toezicht op deze waterschapsbesluiten is hier op zijn plaats: Daar waar het gaat om de uitvoering van werken of het nemen van maatregelen die uitvloeisel zijn van zg. beheersplannen die in een eerder stadium een procedure hebben doorlopen en vervolgens door gedeputeerde staten zijn goedgekeurd, zou van afzonderlijke goedkeuring kunnen worden afgezien. Volstaan zou kunnen worden met een mededelingsplicht -met het oog op de mogelijkheid van schorsing of vernietiging (en eventueel het openstellen van administratief beroep, waar het gaat om een niet voor arobberoep vatbaar besluit). Met beheersplannen wordt in de eerste plaats gedoeld op de beheersplannen die totstandgekomen zijn in het kader van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de (ontwerp) Wet op de waterhuishouding. Zijn deze plannen goedgekeurd door gedeputeerde staten, dan betekent zulks dat toetsing van de beleidsvoornemens van het waterschap aan het provinciaal plan als kader voor de beoogde integratie en coördinatie reeds heeft plaatsgevonden.

Dit zou er op neerkomen -in abstracto -dat alleen voor bepaalde belangrijke werken of maatregelen, die van wezenlijke betekenis zijn voor handhaving of wijziging in de waterstaatkundige situatie van het waterschapsgebied -het vereiste van een afzonderlijke goedkeuring nog zou behoeven te gelden. Hoe en waar die grens moet worden gelegd, dient aan het oordeel van provinciale staten te worden overgelaten die daarover zullen moeten beslissen aan de hand ook van de concrete waterstaatkundige situatie van het betreffende waterschapsgebied.

Op deze punten waar preventief toezicht niet is voorgeschreven, zal repressief toezicht moeten kunnen worden uitgeoefend. Dit uitgangspunt brengt wel mee dat aan bepaalde voorwaarden moet zijn voldaan met betrekking tot de wijze en vorm waarin de onderwerpelijke waterschapsbesluiten tot stand komen. Wat de wijze betreft, voorgeschreven zal moeten zijn aan de waterschappen dat vóórdat het daartoe bevoegde bestuur besluit tot uitvoering of vaststelling van werken of maatregelen, een procedure wordt gevolgd die waarborgen biedt voor zowel de belangenbescherming als de inbedding in het algemeen bestuur (voorafgaande publicatie van een ontwerpbesluit, gelegenheid tot indiening van bezwaren). Deze procedure zal verder moeten uitmonden in een formeel besluit, hetgeen bovendien essentieel is voor de ontvankelijk heid van bezwaren in administratief beroep (voor het geval voorafgaande goedkeuring niet is voorgeschreven). Mede met het oog daarop zijn deze besluiten uitdrukkelijk genoemd in artikel 3.23, tweede lid.

De gekozen opzet komt er dus op neer dat in hoofdstuk XVIII (artikel 5.1.) een begrenzing is aangegeven van de besluiten die aan preventief toezicht van gedeputeerde staten zijn of kunnen zijn onderworpen. Voor andere besluiten zal het toezicht bestaan uit de mogelijkheid van schorsing, eventueel gevolgd door vernietiging. Met het oog op die toezichtvorm kunnen provinciale staten in het reglement voorschrijven dat bepaalde besluiten aan gedeputeerde staten moeten worden medegedeeld. Daartoe kan aanleiding zijn ten aanzien van besluiten die niet worden gepubliceerd. De bevoegdheid tot het regelen van zodanige meldingsplicht volgt uit de algemene reglementerende bevoegdheid en behoeft niet afzonderlijk

in de wet te worden genoemd. Deze meldingsplicht kan er bijvoorbeeld zijn voor besluiten tot het verrichten van vermogensrechtelijke handelingen ten aanzien van waterstaatswerken. Daarnaast kan het waterschap bijv. worden verplicht jaarlijks een overzicht te verschaffen van wat op dat punt is verricht.

  • - 
    Het repressief toezicht en het administratief beroep

Op grond van artikel 22 e.v. van de Waterstaatswet 1900 kunnen alle besluiten en verordeningen die niet krachtens wet of provinciale verordening aan goedkeuring van gedeputeerde staten zijn onderworpen door hen worden geschorst of vernietigd. Schorsing en vernietiging kunnen spontaan geschieden. Aan het waterschap staat van de beslissing tot vernietiging beroep open op de Kroon. Schorsing en vernietiging kunnen evenwel krachtens de artikelen 22 e.v. van de Waterstaatswet 1900 ook geschieden op verzoek van belanghebbenden, in dier voege dat van afwijzing van het verzoek om vernietiging beroep is opengesteld op de Kroon ingevolge artikel 24. De Waterstaatswet 1900 biedt in § 10, waarvan genoemde artikelen deel uitmaken, een administratieve rechtsgang in twee instanties, die via gedeputeerde staten leidt naar de Kroon. Het bestaan van die rechtsgang houdt op zich echter in dat, voor zover de watersschapsbesluiten beschikkingen zijn in de zin van de Wet arob, daartegen niettemin geen arobberoep openstaat. Immers artikel 5, aanhef en sub d, van die wet sluit een dergelijk beroep op de arobrechter uit indien een «andere» administratiefrechtelijke voorziening openstaat (of heeft opengestaan). Daarbij komt nog dat de toetsingsgronden voor vernietiging in artikel 22 van de Waterstaatswet 1900 beperkter zijn geformuleerd, dan deze in de praktijk van het administratieve beroep en de administratieve rechtspraak zijn geëvolueerd. Ook op andere punten, zoals de termijnstelling, zijn de formele voorschriften van § 10 van de Waterstaatswet 1900 achtergebleven bij de ontwikkeling van het administratieve recht.

Deze situatie is alleen dan anders indien provinciale staten tegen de onderwerpelijke beschikkingen van de waterschapsbesturen een beroep hebben opengesteld op gedeputeerde staten (waarmede die beschikkingen aan de werking van artikel 22 van de Waterstaatswet 1900 zijn onttrokken). Van de beslissing van gedeputeerde staten staat in principe vervolgens het arobberoep open. Deze tussenschakeling van het beroep op gedeputeerde staten, waarmee een getrapte rechtsbescherming wordt gecreëerd, is echter niet zonder meer aantrekkelijk en heeft bezwaar uit een oogpunt van eenheid van rechtsbescherming. Duidelijk komt dit naar voren indien het beschikkingen betreft ingevolge waterstaatsverordeningen die behalve door waterschappen ook door de provincie en/of gemeenten worden uitgevoerd. Van de door deze andere overheden genomen beschikkingen staat immers rechtstreeks arobberoep open (zij het dat daaraan nog de bezwaarschriftenprocedure voorafgaat).

Het thans in § 10 van de Waterstaatswet 1900 voorziene stelsel, dat een combinatie te zien geeft van het ambtshalve vernietigingsrecht en het administratief beroepsrecht tegen voor vernietiging vatbare besluiten, kan in de Waterschapswet niet worden overgenomen. In plaats daarvan is behoefte aan een regeling die, evenals dat voor besluiten van andere overheidslichamen het geval is, een onderscheid kent tussen het administratief beroep en het vernietigingsrecht. Dit kan worden bereikt door het vernietigingsrecht en de verdere procedure-regeling daarvan te richten op ambtshalve vernietiging (en schorsing). Daardoor vormt de regeling van het vernietigingsrecht niet meer tevens -zoals nu § 10 van de

Waterstaatswet 1900 -een administratieve rechtsgang. Daarmee komt voor degenen die in beroep wensen te komen tegenbesluiten die vallen onder de definitie beschikking van de Wetarob de weg vrij naar de arobrechter, tenzij een andere administratiefrechtelijke rechtsgang bestaat. Zodanige andere rechtsgang zal kunnen zijn het Kroonberoep, hetzij omdat het bij bijzondere wettelijke regeling is bepaald (zoals in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in verband met de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne) hetzij omdat provinciale staten daarin eventueel voor bepaalde waterschapsbesluiten hebben voorzien bij hun verordening. Provinciale staten zijn evenwel bij het openstellen van administratief beroep gehouden de richtlijnen te volgen voor de keuze tussen Kroon-en arobberoep. Naast het Kroonberoep kan ook nog als «andere» rechtsgang worden gedacht aan het beroep op gedeputeerde staten. Volgens het huidige recht zijn provinciale staten bevoegd om, voorafgaande aan Kroon-of arobberoep, beroep in eerste instantie open te stellen op gedeputeerde staten. Voorzover daarbij het motief van de rechtsbescherming vooropstaat geldt als bezwaar tegen creëren van een bijzondere administratieve rechtsgang dat een extra instantie wordt ingelast vóór de arobprocedure. Aangezien provinciale staten nu de vrijheid hebben daartoe over te gaan, kan dit per provincie leiden tot verschillen in het aantal instanties dat de rechtzoekende moet doorlopen. Daarbij kan men zich bovendien afvragen of gedeputeerde staten wel bij uitstek het orgaan zijn om te fungeren als administratieve rechter. Dergelijke overwegingen behoeven niet te gelden indien ten aanzien van bepaalde besluiten de wens om toezicht te kunnen uitoefenen vooropstaat of althans mede een rol speelt. In dat geval staat echter aan provinciale staten bij het maken van het reglement of van hun verordening het goedkeuringsrecht respectievelijk het vernietigingsrecht naar keuze ter beschikking. Het stelsel van repressief toezicht en administratief beroep komt dus in hoofdtrekken neer op het volgende:

In de Waterschapswet wordt in hoofdstuk XVIII (artikel 5.9 e.v.) opgenomen de bevoegdheid van gedeputeerde staten tot schorsing en vernietiging van waterschapsbesluiten, met daaraan verbonden de formele regeling van de uitoefening van die bevoegdheid en de beperkingen in verband met samenloop met andere procedures.

Aan belanghebbenden staat de rechtsgang open naar de arobrechter, tenzij er een andere rechtsgang is. Deze is, afgezien van de competentie van de gewone rechter, het beroep op de Kroon, d.w.z. voorzover dat beroep ten aanzien van bepaalde besluiten is opengesteld bij wet, provinciale verordening of reglement (met inachtneming van de richtlijnen voor de keuze tussen arob-en vol beroep).

Beroep op gedeputeerde staten komt niet in aanmerking, behoudens twee gevallen: Het eerste geval betreft de besluiten die door waterschapsbesturen worden genomen op het gebied van het zg. operationele waterstaatkundig beheer. Deze besluiten kunnen nl. niet worden aangemerkt als beschikkingen in de zin van de Wetarob, en wel hetzij omdat zij enkel een formeel besluit inhouden tot feitelijk handelen (niet gericht op een bepaald rechtsgevolg), hetzij omdat zij van algemene strekking zijn. Het betreft hier m.a.w. dezelfde besluiten, als die waarvan hierboven in verband met de regeling van het preventief toezicht is uiteengezet dat provinciale staten -indien het gaat om de regeling van het toezicht -de keuze hebben tussen preventief of repressief toezicht. Ingevolge de regeling van § 10 van de Waterstaatswet 1900 is er voor die besluiten -indien niet aan goedkeuring van gedeputeerde staten onderworpen -de

rechtsgang naar de Kroon, t.w. nadat het besluit is onderzocht op de mogelijkheid van vernietiging wegens strijd met wet of algemeen belang. Men kan zeggen dat door het vervallen van voormelde regeling van § 10 voor deze besluiten een lacune ontstaat op het punt van de rechtsbescherming van belanghebbenden (met name wat betreft de peilbesluiten), terwijl voor het bestuurlijke niveau van de gewenste administratiefrechtelijke controle het argument voor provinciaal toezicht -integratie in het algemeen bestuur en afstemming met het gemeentelijk beleid -zijn betekenis houdt (afgezien van de mogelijkheid die het vereiste van goedkeuring c.q. de mogelijkheid van vernietiging biedt). Om die redenen wordt voorgesteld in de Waterschapswet voor die categorie van besluiten administratief beroep open te stellen op gedeputeerde staten, waarna van de beslissing van dat college beroep openstaat op de Kroon. Het tweede geval betreft onderscheidenlijk het besluit tot indeling van percelen voor de omslagplicht -het zg. classificatiebesluit -, het besluit tot vaststelling van de legger van onderhoudsverplichtingen en het besluit tot vaststelling of wijziging van een politieverordening (de zg. keur). Bij de twee eerstgenoemde besluiten is sprake van bepaling van de omvang van een financiële verplichting, welke bepaling niet tot stand komt via een in die besluiten neergelegde regel van algemene strekking doch rechtstreeks per afzonderlijk geval (d.w.z. per perceel c.q. te onderhouden watergang). Zeker uit een oogpunt van rechtsbescherming zijn deze besluiten dan ook aan te merken als verzamelbeschikkingen die daardoor in beginsel vatbaar zijn voor toetsing door de arobrechter. Daar staat echter een overweging van andere aard tegenover, nl. die van het niveau waarop de toetsing praktisch gezien het beste kan plaatsvinden.

Gedeputeerde staten dienen, gezien ook hun algemene betrokkenheid door het toezicht op de waterschappen, bij uitstek geschikt te worden geacht voor toetsing van deze soorten van besluiten. Daarom is voor dit soort besluiten in artikel 5.6, tweede lid, het administratief beroep opengesteld op gedeputeerde staten. Aangenomen dat er hier sprake is van een beslissing die een beschikking is, staat er daarna van de uitspraak van gedeputeerde Staten beroep open op de arobrechter.

Ten aanzien van deze aanwijzing van gedeputeerde staten als administratiefrechtelijke beroepsinstantie voor bezwaren tegen het hierbedoelde besluit tot indeling van percelen -het classificatiebesluit -zij nog gewezen op artikel 4.29, eerste lid, van dit ontwerp, dat deel uitmaakt van de bepalingen die zijn ontleend aan de Bevoegdhedenwet waterschappen. Immers aangezien het classificatiebesluit mede bepalend is voor de berekening van de hoogte van de omslag (waterschapsbelasting) zouden, door de aanwijzing -bij de Bevoegdhedenwet waterschappen -van de belastingrechter als instantie waaraan geschillen tussen waterschap en belastingplichtige zijn onderworpen, ook de bezwaren tegen het classificatiebesluit bij die rechter aanhangig kunnen worden gemaakt. Evenwel zijn die bezwaren destijds, met verwijzing naar het bestuurlijk karakter daarvan, aan de kennisneming van de belastingrechter onttrokken in artikel 19 van die wet (dat geleid heeft tot het bovengenoemd artikel 4.29 van het ontwerp).

3a. Het beroep tegen het besluit tot vaststelling of wijziging van een keur Alhoewel de politieverordeningen van het waterschap -de keuren -besluiten zijn van algemene strekking, en zij als zodanig niet vatbaar zijn voor een beroep bij de arobrechter, kunnen deze verordeningen naar hun aard naast algemene verbodsbepalingen ook tamelijk concrete onderhoudsverplichtingen (en daarmee dus indirect financiële verplichtingen) of andere beperkingen bevatten.

Vanuit dat gezichtspunt bezien is er een bijzondere reden om, evenals hierboven aan het slot van onderdeel 3 ten aanzien van de waterschapsbesluiten tot vaststelling van de classificatie of de legger is bepleit, voor belanghebbenden beroep open te stellen op gedeputeerde staten.

Wel heeft de praktijk geleerd dat behandeling van beroepen tegen keuren (thans op grond van artikel 9 van de Keurenwet het beroep op de Kroon tegen het besluit van gedeputeerde staten tot goedkeuring van de keur) geruime tijd in beslag kan nemen. Vooral wanneer het betreft een algemene herziening van een keur of vaststelling van een nieuwe keur kan een beroep dat zich slechts richt tegen een enkele bepaling (of soms maar een onderdeel daarvan) het ongewenste neveneffect hebben dat de inwerkingtreding van ook alle andere bepalingen, die los staan van die waartegen het beroep zich in concreto richt, wordt geblokkeerd. Daarom is er in artikel 5.6, dat het beroep tegen het besluit tot vaststelling of wijziging van de keur opent, in het derde lid in voorzien dat het beroep alleen schorsende werking bezit voor de gelding van de aangevallen bepaling(en).

  • - 
    Regels inzake het goedkeuringsrecht

Vrijwel analoog aan het ontwerp van de herziene Gemeentewet zijn in dit ontwerp enkele algemene regels opgenomen omtrent het door gedeputeerde staten uit te oefenen recht van goedkeuring. Naast enkele waarborgen met betrekking tot de daarbij te volgen procedure en de voor de beslissing in acht te nemen termijn, gaat het daarbij om regels omtrent de begrenzing van het recht goedkeuring te onthouden. Bedoeld zijn hier regels die in de administratieve praktijk, onder invloed ook van de door de «Commissie inzake algemene bepalingen van administratiefrecht» opgestelde beginselen algemeen toepassing vinden en die door gedeputeerde staten -evenals door de Kroon -als ongeschreven recht in acht worden genomen. De onderhavige regeling wordt in artikel 5.5 verklaard van overeenkonv stige toepassing te zijn op andere vormen van toezicht, zoals het vereiste van een ontheffing of een toestemming. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen toezicht dat wordt uitgeoefend in autonomie en in medebewind. Voor de Waterschapswet kan hier als voorbeeld gelden het vereiste van ontheffing van gedeputeerde staten ingevolge artikel 2.29, derde lid, resp. artikel 4.10, derde lid.

Enige opmerkingen mogen dienen voor een goed begrip.

Allereerst de normering van het toezicht. Enige normering is temeer van belang als waarborg tegen een uitoefening van het recht van toezicht die uitgroeit naar een gaan zitten op de stoel van het waterschapsbestuur. Het zou te ver voeren om in de Waterschapswet op elke plaats waar goedkeuring van besluiten is voorgeschreven, of het stellen van het goedkeuringsvereiste aan provinciale staten ter regeling overgelaten, in de plaats van de norm «strijd met het algemeen belang» een op het concrete goedkeuringsvereiste toegesneden (verscherpte) norm te formuleren. Beter ware het strijd met het algemeen belang aan te houden als de algemene norm, en het voor het overige over te laten aan de jurisprudentie van de Kroon die zich op dit terrein al heeft ontwikkeld. Deze komt er wat de algemene lijn betreft op neer dat strijd met het algemeen belang alleen aanwezig kan worden geacht indien er, afgezien van mogelijke strijd met het algemeen financieel belang, duidelijk strijd is met de taak of doelstelling van het waterschap of strijd met enig aanwijsbaar hoger belang waaraan naar het inzicht van gedeputeerde staten als orgaan van algemeen bestuur voorrang moet worden verleend. Aldus bevat artikel 5.2 de algemene norm voor onthouding van goedkeuring, nl. «strijd met het recht of met het algemeen belang».

Ten aanzien van de verdere inhoud van dat artikel moge erop worden gewezen dat daarin naast de motiveringsplicht -ingeval van gedeeltelijke onthouding van goedkeuring -ook is neergelegd de verplichting voor gedeputeerde staten om overleg te plegen met het waterschap indien zij gedeeltelijke onthouding van goekeuring overwegen. Het waterschap is daardoor in de gelegenheid gedeputeerde staten van de juistheid van het genomen besluit te overtuigen dan wel, naar aanleiding van bezwaren van de zijde van gedeputeerde staten, het besluit in heroverweging te nemen. Ook de deelbaarheid als zodanig, die het gevolg zou zijn van gedeeltelijke goedkeuring, zal een afzonderlijk discussiepunt moeten zijn van dat overleg. In ieder geval zal bij de beslissing omtrent gedeeltelijke goedkeuring -in plaats van algehele onthouding van goedkeuring -ook in het oog zijn te houden de bedoeling welk het waterschapsbestuur heeft gehad met het besluit als geheel.

Van groot belang is dat een wettelijke termijn wordt gesteld aan de over de goedkeuring te nemen beslissing, zowel voor het besluit omtrent goedkeuring als voor het besluit tot eventuele verdaging van eerstbedoeld besluit. Bij het stellen van de maximum duur van de verdaging op drie maanden is rekening gehouden met de mogelijkheid van het tussentijdse overleg, als voorgeschreven in artikel 5.2, tweede lid. Voor het aanvangstijdstip van de termijn van drie maanden is uitgegaan van de verzenddatum, hetgeen ook het voordeel biedt dat het waterschapsbestuur zelf rechtstreeks kennis bezit van dat tijdstip (zou echter verzuimd zijn de verzenddatum te vermelden op de aanbiedingsbrief dan zal de verzenddatum moeten worden afgeleid van het poststempel).

Niet inachtneming van die termijnen leidt tot goedkeuring van rechtswege. Dit rechtsgevolg treedt niet in dadelijk na het verstrijken van de termijn van verzending doch eerst na een tijdsverloop van tien dagen na dat verstrijken (artikel 5.3, tweede lid). Voor dat extra tijdsverloop geldt als overweging het belang van het waterschap -welks besluit aan goedkeuring is onderworpen en dat van fictieve weigering binnen een bepaalde termijn in beroep kan gaan bij de Kroon -om zelf met zekerheid het tijdstip te kunnen vaststellen waarop van zodanige weigering sprake is. Daarvoor dient het wettelijk tijdsverloop van tien dagen, vanaf de datum waarop de voor gedeputeerde staten geldende wettelijke termijn is verlopen. Tegen de beslissing van gedeputeerde staten wordt voor het waterschap beroep opengesteld op de Kroon. De bevoegdheid tot instellen van dat beroep wordt gelegd bij het waterschapsbestuur. Tot uitoefening van die bevoegdheid is ingevolge artikel 3.21 het algemeen bestuur gerechtigd, behoudens het in artikel 3.30, derde en vierde lid, bepaalde omtrent het dagelijks bestuur. Daarnaast wordt de bevoegdheid tot het in beroep gaan bij de Kroon ook toegekend aan derdenbelanghebbenden. Het betreft hier immers, zoals blijkt uit de omschrijving in artikel 5.1 en verder duidelijk moge zijn geworden uit de uiteenzetting over preventief toezicht, de goedkeuring van waterschapsbesluiten waartegen hetzij omdat zij niet gericht zijn op een bepaald rechtsgevolg (besluiten inzake operationeel waterschapsbestuur) hetzij omdat zij van algemene strekking zijn geen arobberoep openstaat zodat ook bezwaren tegen het goedkeuringsbesluit niet vatbaar zijn voor een dergelijk beroep. Voor de besluiten waarvan ingevolge artikel 5.1 aan provinciale staten is overgelaten ze aan preventief toezicht te onderwerpen, komt daar nog bij dat wanneer het goedkeuringsvereiste niet is gesteld, op gedeputeerde staten beroep daartegen openstaat ingevolge artikel 5.6, met beroep van die beslissing op de Kroon ingevolge artikel 5.8. Tegen provinciale besluiten inzake de begroting en rekening, de belastingheffing en de classificatie betreffen, staat nu beroep op de Kroon open ingevolge de Waterstaatswet 1900 (artikel 19, onderdelen I, II, VII en VIII).

  • - 
    De gronden voor vernietiging

De gronden waarop waterschapsbesluiten in het kader van het toezicht kunnen worden vernietigd zijn in artikel 133 van de Grondwet omschreven als «strijd met het recht of het algemeen belang», derhalve identiek aan het grondwettelijk geregelde vernietigingsrecht van de Kroon ten aanzien van provinciale en gemeentelijke besluiten.

Dienovereenkomstig genoemd grondwetsartikel is de omschrijving van de vernietigingsgronden overgenomen in de Waterschapswet (artikel 5.9, eerste lid). Zij treedt in de plaats van de meer uitgebreide opsomming die thans voorkomt in artikel 22 van de Waterstaatswet 1900. In die bepaling wordt nl. een onderscheid gemaakt tussen enerzijds strijd met wet, algemene maatregel van bestuur of provinciale verordening (of de «inrichting» van het waterschap) en anderzijds met het algemeen belang, het provinciaal belang of het belang van een ander waterschap (dus niet strijd met het gemeentelijk belang). Daarbij moet echter worden vermeld dat de Kroonjurisprudentie, door een ruime interpretatie van het begrip algemeen belang, aan deze door de wetgever van 1900 als limitatief bedoelde toetsingscriteria reeds een ontwikkeling heeft gegeven waardoor zij gelijk loopt met die van «strijd met de wet of met het algemeen belang», zijnde de toetsingscriteria die de Provinciewet en de gemeentewet bevatten. In vergelijking tot die laatste formule is de praktische betekenis van de nieuwe formule «strijd met het recht of met het algemeen» vooral deze dat bij schending van een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur niet zoals voorheen «strijd met het algemeen belang» maar «strijd met het recht» de aangewezen grond is voor vernietiging.

Een andere consequentie betreft het begrip inrichting. Waar, zoals in de algemene toelichting op titel III is uiteengezet, «inrichting van het waterschap» niet als afzonderlijke rechtsbron wordt gehandhaafd naast het geschreven recht, kan ook strijd met die «inrichting» niet als afzonderlijke grond voor vernietiging blijven voortbestaan, voorzover deze dan voor de huidige praktijk van het toezicht nog betekenis bezit. Hetzelfde geldt trouwens voor de bijzondere mogelijkheid van artikel 28 van de Waterstaatswet 1900 dat provinciale staten een besluit schorsen om bij gebleken strijdigheid met het belang van andere ingelanden een wijziging in die «inrichting» tot stand te brengen.

  • - 
    De verdere regeling van het vernietigingsrecht

De uitoefening van het represssief toezicht dient met de nodige waarborgen te zijn omkleed. Afgezien van de wettelijke omschrijving van de algemene criteria voor toetsing, dienen ook enkele minimum voorschriften te worden gesteld over de te volgen procedures en de daarbij in acht te nemen termijnen. Verder moeten enige beperkingen worden gesteld aan het gebruik van de bevoegdheid tot vernietiging; met name bij samenloop met andere procedures zoals die welke betrekking hebben op goedkeuring of administratiefrechtelijke geschillen. Hetzelfde geldt voor het middel van de schorsing waartoe kan worden overgegaan tegelijk met of hangende het onderzoek of er grond is voor vernietiging. Tenslotte moet worden voorzien in de mogelijkheid van beroep op de Kroon, terwijl ook de rechtsgevolgen van schorsing en vernietiging dienen te worden geregeld De regeling die de Waterstaatswet 1900 op deze punten biedt in paragraaf 10 is -vooral bezien tegen de achtergrond van de ontwikkeling van het administratieve recht nadat die wet tot stand is gekomen -onvolledig. Zij dient qua opzet in haar geheel als verouderd te worden beschouwd. Ook vanwege de «afsplitsing» daaruit van de regeling van

het beroep tegen waterschapsbesluiten (zie onderdeel 3 van de algemene toelichting op Titel V) is er reden tot vaststelling van een nieuwe regeling.

Allereerst is het gewenst in de wet vast te leggen dat, zodra er van de kant van gedeputeerde staten besloten is om na te gaan of een waterschapsbesluit in strijd is met het recht of met het algemeen belang, het waterschapsbestuur daarvan in kennis wordt gesteld met daaraan verbonden het bieden van gelegenheid tot wederzijds overleg.

Bij dit laatste zij er ook op gewezen dat een belangrijke aanleiding voor gedeputeerde staten, om na te gaan of er grond is voor vernietiging, is gelegen in de omstandigheid dat zulks is aangevraagd door het daartoe bij de wet aangewezen bestuursorgaan. Artikel 25 van de Waterstaatswet 1900 wijst daarvoor de Commissaris der Koning aan. In de huidige constellatie past zodanige aanwijzing niet meer. Zeker echter wanneer, zoals in artikel 2.34, eerste lid, is voorzien, alle voorzitters van waterschappen worden benoemd door de Kroon, is er geen reden meer om niet de voorzitter met die taak te belasten, en wel op een wijze analoog aan die welke in (het ontwerp van) de gemeente-en Provinciewet is voorzien voor respectievelijk besluiten van het gemeentebestuur en van het provinciaal bestuur (artikel 5.10a).

Wat nu verder het door gedeputeerde staten in te stellen onderzoek van het genomen waterschapsbesluit betreft, is allereerst aan de orde de mogelijkheid van schorsing: Aan de bevoegdheid tot vernietiging -binnen de wettelijke termijn -is ingevolge artikel 5.9, derde lid, verbonden de mogelijkheid om gedurende die termijn het besluit te schorsen waardoor de werking van het besluit dadelijk wordt gestuit.

Artikel 27, derde lid, van de Waterstaatswet 1900 bindt gedeputeerde staten inzoverre aan een termijn dat de schorsing vervalt indien niet binnen zes weken een uitspraak is gegeven over vernietiging (indien wel een uitspraak is gegeven en deze de vernietiging inhoudt, loopt de schorsing door tot het verstrijken van de beroepstermijn c.q. totdat de beslissing in beroep is genomen). Het nieuwe artikel 5.11 beperkt de duur van de schorsing tot een jaar (inclusief de duur van eventuele verlenging van schorsing van kortere duur) tot een jaar. Bij samenloop met een administratieve rechtsgang kan de schorsing langer voortduren doch niet langer dan drie maanden na de uitspraak (artikel 5.11, derde lid).

Afgezien van de termijnstelling dienen ook in ander opzicht de wettelijke beperkingen aan de bevoegdheid tot schorsing en vernietiging te worden gesteld. In de eerste plaats is er de vraag of schorsing ook gedeeltelijk kan zijn. Wat dit betreft gaat de Waterstaatswet 1900 er blijkens de artikelen 27 en 32 vanuit dat dit het geval is. Laatstgenoemd artikel bepaalt zelfs nadrukkelijk dat schorsing of vernietiging geen invloed heeft op de in het schorsings-of vernietigingsbesluit niet genoemde bepalingen. Niettemin bestaat het bezwaar dat het overblijvende, niet geschorste of vernietigde besluit niet als door het waterschapsbestuur gewild kan worden beschouwd. Aan schorsing en vernietiging ware daarom de eis te stellen dat het besluit zich voor gesplitste uitvoering leent (artikel 5.10, eerste lid). Schorsing en vernietiging zijn te zien als uiterste middel, voor het geval er geen andere wegen openstaan om de werking van een besluit op te heffen. Ten aanzien van besluiten die nog niet kunnen werken omdat de goedkeuringsprocedure nog loopt, dient derhalve de mogelijkheid van schorsing of vernietiging te zijn uitgesloten (artikel 5.10, tweede lid). Evenzo dienen besluiten, waartegen een beroeps-of bezwaarschrift is gericht dat nog in behandeling is, niet tussentijds bloot te staan aan

vernietiging (artikel 5.10, derde lid). Toepassing van het middel van de schorsing is in dat geval afhankelijk van de vraag of ingevolge de betreffende regeling waarop het besluit steunt, er aan het beroep automatisch schorsende werking is verbonden danwei schorsing volgt op een desbetreffend verzoek van de appellant en de beslissing daaromtrent in de beroepsprocedure. Anderzijds moeten besluiten, wanneer eenmaal de rechterlijke uitspraak over de daartegen gerichte bezwaren is gegeven, kunnen worden geschorst of vernietigd. Het kan immers zijn, dat het besluit dat de rechterlijke toetsing -aan het recht -heeft doorstaan, niettemin geoordeeld moet worden in strijd te zijn met het algemeen belang, zodat het uit dien hoofde in principe voor vernietiging in aanmerking moet kunnen komen, na de rechterlijke uitspraak. Vernietiging behoort zeker niet haar grond te vinden in een ander oordeel over het recht dan reeds tot uitdrukking is gekomen in de rechterlijke uitspraak. Daarom is de wettelijke waarborg vereist dat de overwegingen voor vernietiging niet strijdig mogen zijn met die van het rechterlijke oordeel (artikel 5.10, vierde lid). Opgemerkt zij nog in dit verband dat een rechterlijk oordeel over een besluit alleen geacht kan worden van toepassing te zijn op de onderliggende keur of andere verordening van het waterschap ingeval de appellant tevens de onverbindendheid van dat besluit heeft ingeroepen en de rechter ook daarover uitspraak heeft gedaan.

Naast de samenloop met andere procedures is het ook uit een oogpunt van rechtszekerheid geboden dat beperkingen worden gesteld aan de mogelijkheid om tot schorsing en vernietiging van eerder genomen besluiten over te gaan. Allereerst ware buiten twijfel te stellen dat besluiten die wegens een onderzoek naar mogelijke strijd met het algemeen belang zijn geschorst, zonder dat daarop vernietiging is gevolgd, niet andermaal voor een dergelijk onderzoek ten tweede male kunnen worden geschorst (5.11, vierde lid). Daartegenover staat dat, indien wel vernietiging is gevolgd en vervolgens tegen het besluit tot vernietiging beroep wordt ingesteld op de Kroon, de mogelijkheid dat de Kroon schorst aanwezig dient te zijn. Aldus ook het huidige artikel 29 van de Waterstaatswet 1900. Het thans voorgestelde artikel 5.14, tweede lid, bevat eenzelfde voorziening; met alleen dit verschil dat de schorsing -van het in eerste instantie vernietigde besluit -er is van rechtswege, behoudens opheffing door de Kroon. Een andere beperking, die uit een oogpunt van de rechtszekerheid is geboden, betreft het vernietigingsrecht met betrekking tot besluiten tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen. Aan de uitoefening van het vernietigingsrecht in het algemeen is geen beperking verbonden voor wat betreft het tijdstip waarop schorsing en vernietiging nog kunnen plaatsvin den. Een dergelijke onzekerheid vormt voor het waterschap en voor anderen met wie het waterschap deelneemt in het rechtsverkeer een ernstig bezwaar. Niet in de laatste plaats vanwege het aan vernietiging te verbinden rechtsgevolg ten aanzien van (inmiddels) reeds aangegane overeenkomsten (zie ook artikel 5.15, tweede lid). Derhalve is in artikel 5.10, vijfde lid, in het voetspoor van artikel 237 gemeentewet (artikel 265 herziene Gemeentewet) aan gedeputeerde staten een tijdslimiet gesteld van drie maanden; d.w.z. zowel voor de schorsing als voor de vernietiging. Slechts wanneer binnen die termijn het besluit is geschorst kan vernietiging ook na die periode van drie maanden nog plaatsvinden, nl. binnen de periode van schorsing waarvoor artikel 5.11, tweede lid, een algemene tijdslimiet inhoudt van één jaar. Het beroep op de Kroon tegen het vernietigingsbesluit staat ingevolge artikel 5.14, eerste lid, alleen open voor het waterschapsbestuur. Verder kunnen natuurlijk ook derden een positief belang hebben bij het vernietigde besluit.

100

De Raad van de Waterstaat in zijn advies heeft met het oog daarop gesteld dat het wenselijk is dat voor derdenbelanghebbenden beroep openstaat op de arobrechter.

  • - 
    De gevolgen van de vernietiging

Artikel 5.15 regelt de gevolgen van de vernietiging. De inhoud van deze bepaling is gelijk aan die van artikel 273 van de herziene Gemeentewet. Zij treedt in de plaats van de artikelen 30 en 31 van de Waterstaatswet 1900. Bedoeld artikel 30 houdt nu enkele voorschriften in omtrent de werking van het vernietigingsbesluit. Zij komen er op neer dat vernietiging, indien deze geschiedt wegens strijd met materieelrechtelijke voorschriften, betrekking heeft op alle gevolgen voorzover nog voor vernietiging vatbaar, terwijl indien vernietiging geschiedt wegens strijd met het algemeen belang de niet met dat belang strijdige gevolgen in stand kunnen blijven. Onduidelijk is in die tekst of vernietiging zich ook uitstrekt over de feitelijke gevolgen van het besluit, bijv. bouwactiviteiten die zijn ondernomen op grond van een met toepassing van een waterschapskeur verleende vergunning. Deze onduidelijkheid, die ook kleefde aan artikel 190 van de gemeentewet, wordt weggenomen door artikel 5.15 eerste lid dat uitdrukkelijk bepaalt dat vernietiging alleen de rechtsgevolgen betreft en dat deze terugwerkende kracht heeft tot de datum van het (vernietigde) besluit. Hierdoor zal na de vernietiging het waterschapsbestuur nog zelfstandig moeten beslissen of en in hoeverre hetgeen feitelijk op grond van dat besluit is verricht nog ongedaan zal moeten worden gemaakt. (Dit laatste onderstreept dat gedeputeerde staten wanneer zij niet herstelbare gevolgen zoveel mogelijk willen tegengaan het gebruik van het middel van de schorsing zullen moeten overwegen.)

Anders is het evenwel wanneer op grond van een besluit tot aangaan van een overeenkomst met derden vervolgens de betreffende overeenkomst is gesloten. Het sluiten van de overeenkomst is een feitelijk gevolg en niet een rechtsgevolg van het eerdere besluit. Vernietiging van het besluit heeft dus nog niet automatisch vernietiging van de overeenkomst tot gevolg. Met het oog daarop is in artikel 5.15, tweede lid, uitdrukkelijk voorgeschreven dat het waterschap -tenzij gedeputeerde staten anders bepalen -de aangegane overeenkomst niet uitvoert. Voor de wederpartij betekent dit dat deze niet verder tot nakoming is gehouden, onverminderd zijn aanspraken op schadevergoeding.

Over de verplichting in het algemeen tot schadevergoeding -ingeval van vernietiging -kan nog worden gewezen op het volgende: Derden kunnen schade lijden omdat bijv. de vergunning die het waterschapsbestuur verleende naderhand wordt vernietigd of doordat een met deze gesloten overeenkomst niet wordt uitgevoerd. Ook schorsing die niet gevolgd wordt door vernietiging kan leiden tot schadeaanspraak. Tot de beoordeling van de schadeplichtigheid van het waterschap is de gewone rechter bevoegd.

Wat nu de verdere gang van zaken betreft ware in het oog te houden dat daaraan zowel een negatief als een positief aspect is verbonden. Het negatief aspect betreft de beslissing die het waterschapsbestuur moet nemen omtrent ongedaanmaking van de feitelijke gevolgen, waarop hierboven al werd gewezen. Het waterschap zal daarbij ook rekening moeten houden met belangen van direct betrokkenen. Verder zal het waterschapsbestuur moeten beslissen over een eventueel nieuw te nemen besluit. Zodanig besluit zal zeker moeten worden genomen indien met het vernietigde besluit is gehandeld in medebewind. Was daarentegen het besluit enkel uitvloeisel van de regelementaire taak waaraan uitvoering werd gegeven, dan zal het van die taak afhangen of en in hoeverre een

101

nieuwe voorziening nodig is. Het huidige artikel 31 van de Waterstaatswet 1900 schrijft voor dat «voor zoveel nodig» opnieuw wordt voorzien in hetgeen de vernietigde bepalingen regelden. Het belang van artikel 5.15, derde lid, is er in dat geval in gelegen dat het waterschapsbestuur over deze vraagpunten in elk geval een besluit neemt (welk besluit op zijn beurt weer door gedeputeerde staten kan worden vernietigd).

  • - 
    Toezicht interprovinciaal waterschap

Over de regeling van het toezicht op een interprovinciaal waterschap bevat thans de Waterstaatswet 1900 in § 16 een tweetal bepalingen. Het betreft de artikelen 64 en 65, die daar direct aansluiten op artikel 63, regelende de bevoegdheid van provinciale besturen tot oprichting van een dergelijk waterschap (die bevoegdheid regelt dit ontwerp in artikel 1.7). Artikel 5.17 handhaaft de inhoud en strekking van genoemde artikelen 64 en 65, onder toevoeging van een tweetal elementen. Uitdrukkelijk wordt nl. voorgeschreven dat het reglement ook de uitoefening van het -eventueel gemeenschappelijk -toezicht regelt (vgl. ook artikel 1.7). Verder is aan de Kroon voorgeschreven dat de Raad van State wordt gehoord in het thans bij artikel 65 van de Waterstaatswet 1900 voorziene geval dat de Kroon het voor het toezicht vereiste besluit neemt (indien de provinciale besturen het daarover onderling niet eens zijn kunnen worden). Bovendien is voor de voorbereiding van het advies van de Raad de zg. contentieuse procedure voorgeschreven, door de van toepassing verklaring van de artikelen 26 en 62 van de Wet op de Raad van State. Hieraan liggen dezelfde overwegingen ten grondslag als aan de overeenkomstige bepalingen in artikel 1.9, eerste lid en ook van artikel 1.6, derde lid, naar de toelichting waarop zij verwezen.

  • - 
    Beslechting van geschillen van bestuur tussen waterschappen

Bijzondere aandacht verdient ook de betrokkenheid van gedeputeerde staten ingeval van een bestuursgeschil tussen waterschappen. Voorzover het geschil niet staat ter kennisneming van de gewone rechter dan wel van een bij de wet aangewezen administratieve rechter, bestaat in principe de mogelijkheid dat gedeputeerde staten zelf het geschil beslechten. Als argument daarvoor kan dienen dat gedeputeerde staten uit hoofde van hun toezichthoudende taak in elk geval in eerste instantie van zo'n geschil moeten kennis nemen. Daarvoor is wel vereist dat gedeputeerde staten daartoe uitdrukkelijk zijn bevoegd verklaard. Vóór de jongste grondwetsherziening konden provinciale staten dat zonder meer regelen bij verordening. Artikel 19, onderdeel V van de Waterstaatsweg 1900 sluit daarop aan door de Kroon aan te wijzen als beroepsinstantie voor de beslissing van gedeputeerde staten.

De herziene Grondwet evenwel duidt in artikel 136 de Kroon aan als beslissende instantie -in enige aanleg -voor alle geschillen van bestuur, ook derhalve die tussen waterschappen, met alleen voor de wetgever de mogelijkheid om daarvan af te wijken door de beslissing aan een ander op te dragen. Bij de parlementaire behandeling van die grondwetsbepaling is onder ogen gezien dat voor de wetgever gelegenheid dient te zijn tot handhaving van de bestaande situatie. Juist ook de overweging met betrekking tot de bestaande bevoegdheid in deze van gedeputeerde staten heeft geleid tot Artikel XXIX van de Additionele bepalingen van de Grondwet, waarbij de lagere wetgeving op dit punt nog uiterlijk gedurende vijf jaar na inwerkingtreding van de Grondwet (1 maart 1983) haar gelding behoudt. Daarbij werd er overigens van uitgegaan dat voor Tweede Kamer, veraaderjaar 1986-1987, 19995, nr. 3

102

waterschappen de Waterschapswet de regeling voor de beoogde bijzondere bevoegdheid tot geschillenbeslechting zou moeten inhouden. Bij de voorbereiding van dit wetsontwerp bestond al de indruk dat geschillen waarvoor in feite de beslissing van gedeputeerde staten wordt ingeroepen zich betrekkelijk zelden voordoen en dat ook niet te verwachten is dat daarin verandering zal komen. Dit laatste zou o.m. kunnen worden verklaard uit de omstandigheid dat nogal wat kwesties op het gebied van de waterbeheersing (afwatering, bemaling e.d), die voorheen aanleiding konden geven tot een geschil tussen waterschappen, inmiddels veelal interne kwesties zijn binnen de door concentratie ontstane grote waterschapseenheden, alwaar zij door het waterschapsbestuur zelf moeten worden opgelost. Niettemin is aanvankelijk besloten om, temeer omdat daarmee met de overgangsbepaling van genoemd artikel XXIX rekening is gehouden, te voorzien in een bijzondere wettelijke bevoegdheidstoekenning aan gedeputeerde staten. Uit een oogpunt van wetssystematiek leek deze het beste te kunnen worden ondergebracht in Titel V (het toezicht). Aldus zijn gedeputeerde staten in het ontwerp van wet zoals het aan de Raad van State om advies is gezonden bij artikel 5.16 (zie de in de bijlage bij het nader rapport opgenomen oorspronkelijke tekst) aangewezen als tot geschillenbeslechting bevoegd orgaan met, evenals nu in artikel 19 van de Waterstaatswet 1900, de Kroon als beroepsinstantie.

Toch is nadien de vraag, of aan de onderhavige regeling bijzondere behoefte bestaat andermaal aan een kritische beschouwing onderworpen, gezien de wens in het algemeen om het scheppen van bijzondere regels zoveel mogelijk te beperken. In die beschouwing is betrokken de schaarsheid van de door gedeputeerde staten besliste geschillen zelf (zoals bij navraag bij de provincies gebleken) alsook het feit dat thans in slechts zes provincies gedeputeerde staten bij verordening als bevoegd zijn aangewezen. Wat dit laatste betreft dient er ook nog op te worden gewezen dat gedeputeerde staten met dit soort geschillen, ook zonder dat deze hun ter beslissing zijn voorgelegd, voldoende bemoeienis kunnen hebben. Hun is immers bij artikel 121 van de Provinciewet (overeenkomstig artikel 1 73 van het aanhangige ontwerp voor een nieuwe Provinciewet) opgedragen om bij geschillen, zowel die tussen gemeenten als die tussen waterschappen te bemiddelen en bij het mislukken daarvan deze geschillen aan de Kroon ter beslissing voor te dragen.

Slaagt derhalve een bemiddeling (waarmee geruime tijd kan zijn gemoeid) niet, dan lijkt het niet aannemelijk dat vervolgens alle partijen zich bij een eventuele beslissing van gedeputeerde staten zullen neerleggen. Eerder zal het dan aantrekkelijk zijn dat daarvan dadelijk een eindbeslis sing kan worden gevraagd van de Kroon (tenzij de nu in artikel 19 van de Waterstaatswet 1900 besloten toegang tot de Kroon wordt afgeschaft, hetgeen niet in de rede ligt). Nog sterker zal dit het geval zijn indien het geschil meer provincies aangaat. In dat licht bezien is het huldigen van de opvatting dat de beslechting van geschillen tussen waterschappen, anders dan die tussen gemeenten, althans in eerste aanleg een zaak is van gedeputeerde staten, eerder van principiële aard dan in het belang van een afdoening binnen een ook door partijen vermoedelijk zelf gewenst tijdbestek. Op grond van de hierbovengenoemde overwegingen is alsnog afgezien van de mogelijkheid die artikel 136 Grondwet jo. artikel XXIX van de Additionele bepalingen biedt tot het treffen van een bijzondere bevoegdheidsregeling voor bestuursgeschillen tussen waterschappen.

103

TITEL VI OVERGANGS-EN SLOTBEPALINGEN Artikelsgewijze toelichting (artt. 6.1 6.12)

Artikel 6.7. Verwezen zij naar de toelichting op Titel III (algemeen) en die op de artikelen 3.1, 3.4, 3.6, 3.17, 3.20, 3.23-3.25 en 3.29.

Artikel 6.2. Verwezen zij naar de toelichting op de artikelen 3.6-3.16a en 4.21-4.43.

Artikel 6.3. Voor de toelichting op dit artikel moge worden verwezen voor wat betreft onderscheidenlijk: -letter a: naar de toelichting op Titel I, onderdeel 2 (wettelijke waarborgen voor de besluitvorming), onderdeel 3 (financiële voorzieningen bij opheffing), -letter b: de toelichting op de artikelen 2.4, eerste en tweede lid, 2.29 en 2.34, -letter c: de toelichting op Titel V, onderdeel 2 (het preventief toezicht) en onderdeel 4 (regels inzake het goedkeuringsrecht; verder ook nog de toelichting op Titel IV, onderdeel 2 (het begrotingstoezicht) en onderdeel 4 (de rekening), -letter d: de toelichting op Titel V, onderdeel 3 (repressief toezicht en het administratief beroep), -letter e: de toelichting op Titel III, onderdeel 2 (waterschap en medebewind), en de toelichting op artikel 3.5 -letters f en g: de toelichting op artikel 4.5, -letter h: de toelichting op Titel I, onderdeel 5 (interprovinciale waterschappen) en onderdeel 6 (het achterwege blijven van interprovinciale overeenstemming; rol van het oppertoezicht), alsmede de toelichting op artikel 1.6. Voorts ook de toelichting op Titel V, onderdeel 8 (Toezicht interprovinciaal waterschap), -letter i: technische aanpassing.

Artikel 6.4. Deze overgangsbepaling is analoog aan die van artikel 277 van het ontwerp nieuwe Gemeentewet, die op haar beurt is ontleend aan die van artikel V van de Wet van 1 juni 1983 (Stb. 264) tot verlaging van de minimumleeftijd voor het lidmaatschap van respectievelijk provinciale staten en de gemeenteraad.

Artikel 6.5. Verwezen zij naar de toelichting op de artikelen 2.12 en 2.35. Artikel 6.6. Het eerste lid stelt in algemene zin buiten twijfel dat bij het inwerkingtreden van de wet de dan geldende belastingregeling zijn wettelijke basis behoudt. Het tweede lid ziet op het gevolg dat ingevolge de wet uitsluitend nog de belastingverordening van het waterschap -en niet langer (mede) het reglement -de plaats is voor de regeling van de waterschapsbelasting. Derhalve dient ook vast te staan dat de desbetreffende bepalingen in het reglement hun kracht nog (slechts) behouden tot het tijdstip van inwerkingtreden van de nieuwe belastingverordening.

Artikel 6.7. Afgezien van het overgangsrecht van artikel 6.6, zullen de bepalingen in het reglement, voorzover ze niet met de wet in overeenstemming zijn -men denke bijv. aan de regeling van het financiële en overige toezicht -hun rechtskracht verliezen. Provinciale Staten zullen de reglementen binnen redelijke tijd moeten hebben herzien. Dit artikel stelt een termijn (van drie jaren) binnen welke de herziening in alle provincies zijn beslag moet hebben gekregen.

Tweede Kamer, veraaderjaar 1986-1987, 19995, nr. 3

104

Artikel 6.10. Verwezen zij naar de toelichting op Titel 4 (De Waterschapsbelastingen, onderdeel 7: de pachtersomslag). Zoals besloten liggend in artikel 2.18 en zoals voorts verwoord op pagina 45 van de memorie van toelichting, dient het bij pachtersomslag, registratie en stemrecht te gaan om pachters die in het bezit zijn van een door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst. Hiervan uitgaand strekt het bij dit artikel ingevoegde nieuwe artikel 112a van de Pachtwet er toe aan de grondkamer de verplichting op te leggen op verzoek van het betreffende waterschap -afhankelijk van het rechtsgebied van de grondkamer -gegevens omtrent deze pachters te verstrekken, althans indien en voorzover deze gegevens nodig zijn in verband met het bijhouden van het register als bedoeld in artikel 2.18 van deze wet en indien en voorzover deze gegevens bij de betreffende grondkamers voorhanden zijn. Uit het systeem van de wet vloeit voort dat de grondkamer slechts de gegevens verstrekt van die pachtovereenkomsten waarvan de grondkamer bij gelegenheid van de door de pachter of verpachter te verzoeken pachtprijsherziening op grond van artikel 19 van de Pachtwet, de pachtprijs heeft gezuiverd van het fictief aan waterschapslasten toe te rekenen deel, dit overeenkomstig het in verband met de invoering van deze wet herziene Pachtnormenbesluit 1977 (Stb. 1977, 545). Deze aftrek van de betreffende waterschapscomponent past de grondkamer toe indien in het waterschap waarin het onroerend goed is gelegen door het bevoegde orgaan is besloten tot invoering van het systeem van pachtersomslag.

Artikel 6.10a. Het Keizerlijk decreet van 21 oktober 1811, gepubliceerd in de Moniteur, Jaargang 1811 onder nr. 306, opgenomen ook in: mr. C.J. Fortuijn, Verzameling van Wetten, Besluiten en andere Regtsbronnen van Franschen Oorsprong, A'dam, 1839, waarvan de intrekking in dit artikel wordt voorgesteld, regelt een aantal zaken die van belang waren voor het waterstaatsbestuur in de Franse tijd en die, voorzover zij nu nog van belang zouden zijn, worden beheerst door nadien totstandgekomen Nederlandse wetgeving. De reden voor het nog niet eerder ingetrokken zijn van het onderhavige keizerlijk decreet is gelegen in het feit dat één bepaling daarvan, t.w. het artikel 10, nog dient als grondwettelijk vereiste wettelijke basis voor de bevoegdheidsverlening aan waterschappen tot het heffen van rechten voor het gebruik van sluizen (bovendien voor het heffen van rechten voor de Oude IJssel als scheepvaartweg). Ook is het nog de basis voor het heffen van rechten door het Havenschap Delfzijl van schepen in de Eemshaven, zolang een wet strekkende tot o.m. de incorporatie van dat havengebied in het beheersgebied van dat havenschap, zoals dat gebied is vastgelegd bij de Wet Havenschap Delfzijl (Stb. 1957, 373), nog niet het Staatsblad heeft bereikt.

Het keizerlijk decreet schrijft nl. in artikel 10 het bezit voor van een bijzonder decreet. Aan dit vereiste wordt sinds het herstel van de souvereiniteit voldaan door het bezit van een door de Kroon verleende concessie. De concessieverlening geeft de mogelijkheid om toezicht uit te oefenen op de heffing om te voorkomen dat de hoogte daarvan een economische belemmering zou vormen voor het gebruik van de waterstaatswerken door de scheepvaart. Voorzover het betreft rechten te heffen door het rijk respectievelijk provincies en gemeenten is dit al lang van geen betekenis meer: Het heffen van dergelijke rechten door het rijk is afgeschaft bij de Wet van 22 juli 1899 (Stb. 1 73). Voor provincies en gemeenten is zowel voor de heffingsbevoegdheid als voor het toezicht door de Kroon een algemene wettelijke basis aanwezig in de Provinciewet resp. de gemeentewet. Voor waterschappen voorziet artikel 412, eerte lid, jo. 4.15, eerste lid onder b, onderscheidenlijk artikel 4.14, eerste lid, in respectievelijk de bevoegdheidstoekenning en het toezicht. Het betreft daar het normale toezicht door gedeputeerde staten op de belastingheffing door waterschap-

105

pen. Er is geen aanleiding om voor deze belastingheffing door waterschappen de bestaande afwijking van de algemene regel, in die zin dat voor de heffing van de onderhavige rechten niet het college van gedeputeerde staten maar de Kroon toezichthoudend gezag is, nog te handhaven na het verstrijken van de termijn voor de duur waarvan de onderscheidene concessies zijn verlengd.

Voor het havenschap geldt het een tijdelijke zaak, afhankelijk van het tijdstip van de wettelijke formalisering van de incorporatie van de Eemshaven. Noodzakelijke voorwaarde voor beëindiging van dit concessiestelsel is, met het oog op de continuïteit van de heffingsbevoegdheid, dat voor de desbetreffende waterschappen de reglementen -en voor het havenschap het bij eergenoemde wet bepaalde beheerstgebied -inmiddels zullen zijn aangepast. Daarmee zal rekening worden gehouden bij de bepaling van het tijdstip, bij koninklijk besluit ingevolge artikel 6.11, waarop de onderhavige bepaling tot intrekking van het keizerlijk decreet in werking treedt. Artikel 6.11, tweede lid. In dit artikellid wordt de Minister van Justitie opgedragen deze wet bij de invoering opnieuw te nummeren. De bedoeling van deze bepaling, die is ontleend aan Artikel II van de Invoeringswet Boek 2 van het Nieuw Burgerlijk Wetboek (Stb. 1976, 228) en die ook voorkomt in artikel 291 van het ontwerp voor een nieuwe Gemeentewet) is de mogelijkheid te scheppen deze wet vóór haar inwerkingtreding doorlopend te nummeren.

De minister van Verkeer en Waterstaat, N. Smit-Kroes

106

Bijlage I

Toetsing uit een oogpunt van terughoudendheid met regelgeving

I. Algemeen

  • - 
    Het wetsontwerp voorziet in regels die door provinciale staten in acht moeten worden genomen bij de opheffing en instelling van waterschappen, bij de regeling van de taken en de inrichting van waterschappen en van de samenstelling van hun besturen. Het heeft verder betrekking op de regeling van de verordenende en andere bevoegdheden van waterschappen, de openbaarheid van hun vergaderingen en van het toezicht op die besturen. In de inleiding van de memorie van toelichting (onderdelen 1 tot en met 3) zijn omschreven welke de ontwikkelingen op het terrein van het bestuur (ten aanzien van de gedecentraliseerde verantwoordelijkheid voor de waterstaatkundige verzorging) zijn die noodzaken tot regelstelling, afgezien van de in artikel 133 van de Grondwet omschreven opdracht daartoe. 2. Een overzicht van de bestaande verspreide regelingen op centraal niveau (en de doelstellingen daarvan) is gegeven in onderdeel 3 van het inleidend gedeelte van de memorie van toelichting. Daarbij is uiteengezet dat de noodzaak tot nieuwe regeling niet is gelegen in tekortkomingen (afgezien van enkele verouderde bepalingen van belang voor administratief beroep c.q. administratieve rechtspraak) doch in de ruimere in de Grondwet (artikel 133) geformuleerde opdracht tot het stellen van algemene regels omtrent de grondslagen van de waterschapsstructuur.
  • - 
    Voorzover met de Waterschapswet, door het stellen van hoofdregels op wetsniveau, een terrein wordt betreden dat tot nu toe, behoudens het oppertoezicht van de Kroon, nog aan provinciale staten was overgelaten treedt een zekere centralisatie van regelgeving op als neveneffect. Daarbij moet ook worden bedacht dat de voorgestelde hoofdregels in belangrijke mate de ministeriële opvattingen weerspiegelen die een rol spelen bij het toezicht op de vaststelling van de provinciale waterschapsreglementen, terwijl bij totstandkoming van de Waterschapswet het de wetgever is die deze regels vaststelt.

II. De doelstellingen van de regeling

  • - 
    Het wetsontwerp vloeit (qua omvang ook van de regelstelling) voor een aanzienlijk deel voort uit de wens om de in verschillende wetten (Provinciewet, Keurenwet, Waterstaatswet 1900 en Bevoegdhedenwet Waterschappen) voorkomende algmene bepalingen omtrent de constituerende, regelgevende en toezichthoudende bevoegdheden van de provincies ten aanzien van de waterschappen, alsmede de bijzondere bevoegdheden (zoals bij buitengewone omstandigheden) van de waterschappen in één verband te brengen en deze daarbij opnieuw te bezien, in het licht ook van de algemene vraagstukken en daarvoor gekozen oplossingen in de ontworpen herziening van de Gemeente-en Provinciewet (o.m. de algemene bepalingen in Hoofdstuk IX).

Daarbij komt de noodzaak om bepaalde zaken die voor gemeenten en provincies niet maar voor waterschappen nog wel aan lagere wetgeving zijn overgelaten op wetsniveau te rege len, zoals de openbaarheid van vergadering voorkomend in de hoofdstukken X en XI) en met name ook regels waaraan de bevoegdheid tot belastingheffing door lagere overheden zijn onderworpen. Zie voor dat laatste de Hoofdstukken XV en XVI van het ontwerp. 2. Toch wordt de primaire doelstelling niet daardoor bepaald maar door de overweging dat voor het voortbestaan binnen de gedecentrali-

107

seerde eenheidstaat van waterschappen als zelfstandige lichamen met een functionale bestuurstaak aan bepaalde wettelijke eisen moet zijn voldaan. Deze eisen liggen op het vlak van de democratische beïnvloeding van het beleid door zodanige lichamen. Regeling daarvan behoort ingevolge artikel 133 van de Grondwet primair aan provinciale staten. Aan de opdracht van de grondwetgever tot het stellen van regels wordt uitvoering gegeven door het stellen van een aantal beginselbepalingen om te verzekeren dat die colleges de wezenskenmerken van de onderhavige vorm van functioneel bestuur handhaven. In dat licht moet worden bezien de bepaling over de aard en reikwijdte van de belangenvertegenwoordiging in het algemeen. Zie artikel 2.2. (memorie van toelichting Titel II § 1 (onder 1, 2 en 3), § 2 (onder 1). Voor het kiesrecht in artikel 2.10 e.v.; (memorie van toelichting Titel II, onderdeel 1, § 3), voor de omslagheffing in artikel 4.18 (memorie van toelichting Titel IV onderdeel 3) en ook voor de afbakening van de bevoegdheden tussen algemeen en dagelijks bestuur in de artikelen 3.1 e.v. (memorie van toelichting Titel IV onderdeel B. Een bijzondere doelstelling is om bij de regeling inzake het provinciale en «overige toezicht» (vgl. artikel 133, derde lid, van de Grondwet) de beperking van het preventief toezicht, zijnde een onderdeel van het regeringsbeleid en als zodanig reeds een essentieel element bij de herziening van de gemeente-en Provinciewet, ook door te laten werken in de regeling van het toezicht op waterschappen. Daarbij valt te denken aan artikel 4.1 (afschaffing preventief begrotingstoezicht; memorie van toelichting Titel IV, deel A onderdeel 2) en terugdringing van de mogelijkheid om in het waterschapsreglement preventief toezicht te handhaven (artikel 5.1; memorie van toelichting Titel V, onderdeel 2). 3. De hierboven omschreven doelstellingen zijn tezamen grond voor het totstandbrengen van een «algemene» Waterschapswet, die overigens vanwege de provinciale regelgevende bevoegdheid van een weliswaar gelijksoortige maar veel meer beperkte opzet is dan bijv. de gemeentewet.

Bestuurlijke lasten

Uitgaande van de primaire provinciale bevoegdheid tot regelgeving, de de daaruit voortvloeiende primaire eis van terughoudendheid van de wetgever, zullen de uit de Waterschapswet voortvloeiende bestuurslasten in hoofdzaak bestaan uit aanpassing -door provinciale Staten van de waterschapsreglementering. Een en ander zal moeten geschieden volgens de daarvoor in de Waterschapswet (artikel 1.3 en 1.4) aangegeven met wettelijke waarborgen omgeven procedure. Zoals in het voorgaande is genoemd, vloeit uit enkele bepalingen voort dat door het provinciaal bestuur regels (richtlijnen) aan de waterschappen worden gesteld (lastenverdeling, verdeling onderhoudsverplichtingen). Bedacht moet worden dat provinciale staten, gegeven hun regulerende bevoegdheid, er -al dan niet anticiperend op de Waterschapswet -kunnen overgaan tot aanpassing of aanvulling van reglementering of andere verordeningen. De (overgangs)termijn die de wet stelt is drie jaar (artikel 6.7). Een met inachtneming van de in de (ontwerp) Waterschapswet geformuleerde beginselen gerealiseerde aanpassing -zoals de beperking van de omvang van het preventief toezicht -zal uiteindelijk leiden tot vermindering van bestuurlijke lasten. Voor het rijk betekent de hierbedoelde wijziging van waterschapsreglementering en van andere provinciale verordeningen dat uit een oogpunt van toezichtuitoefening tijdelijk de bestuurslasten zijn verhoogd. Op langere termijn bezien evenwel is hier een vermindering van bestuurslasten te verwachten doordat de bij het goedkeuringsbeleid te hanteren principes wettelijk zijn uitgekristalliseerd.

108

Voor de waterschapsbesturen zijn bij de invoering van de Waterschaps~ wet geen bijzondere bestuurslasten te verwachten.

III. Normstelling, delegatie en de met de uitvoering gemoeide bestuurlijke lasten.

Normstelling Het wetsontwerp bevat aan nieuwe regels hoofdzakelijk beginselen, die provinciale staten in acht moeten nemen bij de uitoefening van hun eigen wetgevende taak (dus geen delegatie). De besluiten tot vaststelling of wijziging van waterschapsreglementen worden opgenomen in het Provinciaal blad.

Van nadere normstelling is in het wetsontwerp slechts in beperkte mate sprake. Het komt voor bij het beginsel van zetelverdeling («aard en mate van het belang» (van de categorie): artikel 2.3; memorie van toelichting Titel II, onderdeel 1, §2, sub 2) zowel als bij het beginsel van de lastenverdeling («aard en mate van het belang»: artikel 4.18, zesde lid; memorie van toelichting Titel IV, deel B, onderdeel 3, §4.

Delegatie Op één plaats is sprake van het stellen van uitvoeringsregels bij algemene maatregel van bestuur, t.w. regels inzake inrichting van de waterschapsbegroting en rekening (artikel 4.4 jo 4.7; memorie van toelichting Titel IV, deel A, onderdeel 3). In enkele gevallen is aan het waterschapsbestuur opgedragen regels te stellen. (De kosten hiervan zijn bestuurskosten, voortvloeiende uit de algemene bestuurstaak van die overheden). Het betreft regels voor inspraak (inspraak verordening) (artikel 3.23; memorie van toelichting Titel III artikelsgewijs). Voorts regels inzake de controle op de administratie (artikel 4.11) en de verdeling van financiële lasten over categorieën van omslagplichtigen (artikel 4.18, tweede lid).

Bestuursinstrumenten Het belangrijkste bestuursinstrument bij de uitvoering van de Waterschapswet is het preventief toezicht op de provinciale besluiten tot instelling (of opheffing) van waterschappen en tot vaststelling of wijziging van waterschapsreglementen (artikel 1.5; memorie van toelichting Inleiding, onderdeel 2, Titel I, onderdelen 1 en 2). In één geval is voorzien in de figuur van de uitnodigingsbevoegdheid, t.w. bij achterwege blijven van bovengenoemde besluiten (artikel 1.8; memorie van toelichting Titel I, onderdelen 8 en 9).

IV. Handhaving, werkdruk bestuurlijk en justitieel apparaat en rechtsbescherming. Uit eerderbeschreven aard van de in de Waterschapswet op te nemen bestaande en nieuwe regels kan in algemene zin al worden afgeleid dat van handhaving primair sprake zal zijn door middel van het vereiste van goedkeuring van de waterschapsreglementen (artikel 1.5); Rechtsbescherming ingeval van onthouding van goedkeuring en de mogelijkheid tot schorsing of vernietiging is geregeld in de (herziene) Provinciewet. De bescherming van waterschappen (en derdenbelanghebbenden terzake van ten aanzien van die lichamen genomen besluiten van gedeputeerde staten is opgenomen in Hoofdstuk XVIII en XIX (memorie van toelichting Titel V, onderdelen 2 en 3).

109

Beperking van de toezichtverhouding provincie -waterschap zal overeenkomstig de Waterschapswet tevens leiden tot het vervallen van de mogelijkheid van Kroonberoep, zoals nu omschreven in artikel 19, sub I tot en met VII, van de Waterstaatswet 1900. Tegen besluiten van waterschappen, voorzover geen beschikking in de zin van de Wetarob, voorziet artikel 5.6 in administratief beroep op gedeputeerde staten. Het op basis van de Waterschapswet 1900 bestaande administratief beroep van beschikkingen wordt vervangen door arob -beroep (memorie van toelichting Titel V onderdeel 3). Daarmee zal een verschuiving van werklast van gedeputeerde staten (en vervolgens de Afdeling geschillen van bestuur) naar de Afdeling rechtspraak gepaard gaan. Voor het overige evenwel zijn van de Waterschapswet geen effecten te verwachten voor het met de handhaving en geschillenbeslechting belaste apparaat.

V. Gevolgen voor de Sociaaleconomische ontwikkeling en voor bedrijfsleven, burgers en non-profitinstellingen Bezien vanuit het gezichtsveld van deze soorten van gevolgen is de Waterschapswet relevant voor de financiële rechten en verplichtingen van de burger. Het ontwerp stelt immers als beginsel (zie de artikelen 2.2, 2.10 e.v. en 4.16) de samenhang die er moet zijn tussen «belang -betaling -zeggenschap». Zie de memorie van toelichting o.a. Titel II, deel 1, § 1, onder 1).

Verbreding van de bestuurssamenstelling in het waterschapsreglement door bijv. daarin ook de ingezetenen, als gebruikers van tot woning bestemde (gedeelten van) gebouwde onroerende goederen, afzonderlijk te betrekken, verplicht provinciale staten ertoe zeker te stellen dat die categorie ook een bij verordening vastgesteld aandeel draagt in de waterschapsomslag (artikel 4.16 jo. 4.18; memorie van toelichting Titel IV, deel B, onderdeel 3, §§1,2, 3).

Evenzo bij toekenning van pachterstemrecht voor die categorie na wijziging van het Pachtnormenbesluit. Voor sommige pachters kan zulks een lastenverzwaring inhouden. Boven dien zal er een pachtersregistratie moeten plaatsvinden bij de Grondkamers (artikelen 2.9, 2.18, 4.16; Memorie van toelichting Titel IV, deel B, § 1, onderdeel 2, Titel IV, onderdeel B, onderdeel 3, §6).

VI. Varianten

Varianten voor de opzet van de regeling zijn niet overwogen, wel zijn enkele keuzes aan de orde geweest op onderdelen van de regeling. Het betreft de keuze tussen het lijsten-en personenstelsel voor het kiesrecht (artikel 2.6 e.v. Memorie van toelichting Titel II, onderdeel 1, § 3, onder 2 en 3.), de keuze tussen direct en indirect kiesrecht (artikelen 2.10 e.v. Memorie van toelichting Titel II, onderdeel 1, § 3, onder 4) en de keuze van het tot benoeming van de voorzitter bevoegde orgaan (artikel 2.34. Memorie van toelichting Titel II, onderdeel 3).

110

Bijlage II

Vergelijkend overzicht artikelen in bestaande wetten en artikelen van het ontwerp

Keurenwet (1895, 139)

Artikel

Ontwerp

1, 1, 2 3 4 5, 5, 6 7, 7, 7, 8 9 10 11, 11, 12 13, eerste lid tweede lid

eerste lid tweede lid

eerste lid tweede lid derde lid

eerste lid tweede lid

eerste lid

tweede lid eerste lid tweede lid derde lid 13 14 14 14 15 16 17 18, eerste lid 18, tweede lid 18, derde lid 19

3.1, eerste lid 3.22, eerste lid 3.24, tweede lid 3.4 3.22 jo 3.25 3.25, eerste lid tweede lid derde lid 25, 25, 23 24, eerste lid 24, tweede lid

3.17, eerste lid 3.19, eerste lid 3.18 3.17, vierde en tweede lid en 3.19, derde lid 3.10, eerste lid en 3.24 3.6, eerste lid 3.11 3.29

3.22 5,9, eerste lid/Arobberoep 3.25 5.9

111

Waterstaatswet 1900 (Stb. 176)

Artikel 13 14 15, eerste en derde lid

15, tweede lid 16

17181 9II9II 19 III 19 IV 19V 19 VI 19 VII 19 Villa 19Vlllb (jo 14) 19 Vlllc 20 21, eerste en tweede lid 21, derde lid 22 23, eerste lid 23, tweede lid 24 25 26 27, eerste lid 27, tweede lid 27, derde lid 27, vierde lid 27, vijfde lid 28 29 30 31 32 45 46 48-58

6162

63, eerste lid 63, tweede lid 64 65

1.3, eerste lid en 1.4

2.29, eerste en vijfde lid; 2.34, eerste lid 2.35a (voorzitter) 2.29, eerste en tweede lid; 2.34, derde lid 4.2, vierde lid; 5.1, 5.4 5.1, 5.4jo4.14 5.1 2.29/Arobberoep 5.16 5.1 4.8, eerste lid, 5.1 en 5.4 5.6, eerste lid, onder c 5.2, eerste lid 3.23, tweede lid; 5.6, tweede lid jo 3.17, tweede en vierde lid 5.4, derde lid, 5.6, derde lid 5.9, eerste lid/Arobberoep

5.14 (Arobberoep) 5.10a

5.9, derde lid en 5.10, eerste lid 5.12, eerste lid 5.11, eerste lid 5.11, derde lid 5.14, tweede lid 5.9, eerste lid 5.11, vierde lid 5.15, eerste lid 5.15, derde lid 5.10, eerste lid 3.5, eerste en tweede lid 3.5, derde lid 4.5 onder c en 4.6, eerste en tweede lid 4.5., onder b en 4.6, eerste en tweede lid 4.5, onder a en 4.6, eerste en tweede lid 1.6 1.7 5.17, eerste lid 5.17, tweede lid

987, 19995, nr. 3

112

Bevoegdhedenwet Waterschappen (Stb. 1978, 285)

Artikel 1 2 3, eerste lid 3, tweede lid 4, eerste lid, onder a 4, eerste lid, onder b 4, tweede lid 5, eerste lid 5, tweede tot vierde lid 5, vijfde lid 5, zesde lid 5, zevende lid 6, eerste lid 6, tweede lid 6, derde lid 7, eerste lid 7, tweede lid 8 9, eerste lid 9, tweede lid 10, eerste lid 10, tweede lid 11 12 13, eerste lid 13, tweede lid 14, eerste lid 14, tweede lid 14, derde lid 15, eerste lid 15, tweede lid 15a 16 17, eerste lid 17, tweede lid 18, eerste lid 18, tweede lid 19 20 21 22 23 24 25, eerste lid 25, tweede lid 25, derde lid 26, eerste lid 26, tweede lid 27, eerste lid 27, tweede lid 28, eerste lid 28, tweede lid 29, eerste lid 29, tweede lid 29, derde lid 30 31

Tweede Kamer, vergaderja

Ontwerp

4.21, eerste lid, jo 4.15 4.42 3.29, tweede lid 3.29, derde lid 3.6, eerste lid

3.11 3.13, eerste lid

3.13, tweede lid 3.13, derde lid 3.13, vierde lid 3.34, eerste lid 3.34, tweede lid 3.34, derde lid 3.35, eerste lid 3.35, tweede lid 3.36 3.37, eerste lid 3.37, tweede lid 4.21, tweede lid 4.21, derde lid 4.22 4.23 4.24

4.25, eerste lid 4.25, derde lid 4.25, vierde lid 4.26, eerste lid 4.26, tweede lid 4.27 4.28 4.29, eerste lid 4.29, tweede lid 4.30, eerste lid 4.30, tweede lid 4.31 4.32 4.33, eerste lid 4.33, tweede lid 4.34 4.35 4.36, eerste lid 4.36, tweede lid 4.36, derde lid 4.37, eerste lid 4.37, tweede lid 4.38, eerste lid 4.38, tweede lid 4.39, eerste lid 4.39, tweede lid 4.40, eerste lid 4.40, tweede lid 4.40, derde lid 4.41 4.43

r 1986-1987, 19995, nr. 3

113