Memorie van toelichting - Regelen inzake bescherming van de bodem (wet bodembescherming) - Hoofdinhoud

MEMORIE VAN TOELICHTING

INHOUDSOPGAVE

I.

INLEIDING

II.

VERHOUDING TOT ANDERE WETGEVING

6 1.

Algemeen

6 2.

Verhouding van krachtens He Wet bodem bescherming gestelde regels en regelingen hij of krachtens andere wetten

III

ALGEMENE PROBLEMATIEK

10 1.

Inleiding

10 2.

Het hi|7ondere karakter van de milieu component hodem

12 2.1.

Algemeen

12 2.2.

Functionele eigenschappen van de bodem

13 2.3.

Processen <.n reacties m de bodem

14 3.

Nadelige heinvloeding van de hodem

15 3.1.

Oorzaken

15 3.2

Bronnen

15 4

Voorkomen en beperken van bodem verontreiniging en bodemaantasting: bodemheschermingsregels

18 5.

Beschermingsgehieden

IV

ALGEMENE KENSCHETS VAN HET WETSONTWERP

V.

INHOUD VAN HET WETSONTWERP

25 1

Inleiding

25 2.

Adviesorganen

25 3.

Op centraal niveau te stellen regels

27 3.1.

Regels ton aanzien van activiteiten

27 3.2

Normen

39 3.3.

Vrijstelling en ontheffing

31 4.

Maatregelen van bi|/ondere aard

31 5.

Bepalingen op provinciaal niveau

33 5.1.

Huidige situatie

33 5.2.

Beschermingsgebieden

34 5.2.1.

Inleiding

34 5.2.2.

Bodembeschermingtgebieden

34 5.2.3.

Grondwatei beichsrmingioebtoden

VI.

FINANCIËLE BEPALINGEN

VII.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

17 vel

Tweede Kamer, zitting 1980 1981, 16529, nrs. 3-4

HOOFDSTUK I. INLEIDING

Sinds in 1971 een voorontwerp van Wet inzake de bodemverontreiniging, werd uitgebracht, is, mede op grond van de commentaren die op dat ontwerp zijn ontvangen, voor de problematiek van de afvalstoffen, waarvoor dat voorontwerp regels bevatte, een afzonderlijk wettelijk kader ontworpen en werden wetsontwerpen ter realisering daarvan bij het parlement ingediend. De Wet chemische afvalstoffen heeft in 1976 het Staatsblad bereikt en is inmiddels in werking getreden. De Afvalstoffenwet kwam in 1977 tot stand. Bepaalde hoofdstukken van deze wet zijn eveneens in werking getreden. Beide wetten, waarin het accent is gelegen op een doelmatige verwijdering van het afval en op beperking van de afvalstroom, dragen ertoe bij de belasting van water, bodem en lucht door afvalstoffen te beperken. Een zekere mate van bodembescherming wordt aldus gerealiseerd. De noodzaak blijft echter bestaan, ter bescherming van de bodem en het grondwater als bestanddeel van de bodem, een wettelijke regeling in het leven te roepen welke het mogelijk maakt systematisch en met effectieve middelen mogelijke nadelige beïnvloeding te voorkomen of te beperken. Het onderhavige wetsontwerp dat eveneens zijn oorsprong vindt in bovengenoemd voorontwerp, draagt de naam Wet bodembescherming. Met deze naam wordt tot uitdrukking gebracht dat de zorg met betrekking tot de milieucomponent bodem zich in het bijzonder richt op het voorkomen van verontreiniging en aantasting, naast het treffen van maatregelen die beogen reeds aanwezige vormen van milieubelasting ongedaan te maken ofte beperken. Talloze traditionele handelingen die op en in de bodem plaatsvinden, krijgen steeds meer het karakter van vrij ver gaande ingrepen, niet in de laatste plaats vanwege sommige stoffen die daarbij in het geding zijn en die risico's voor de bodemkwaliteit inhouden. Het toenemend inzicht in bepaalde risico's enerzijds en de groei van het aantal de bodem beïnvloedende activiteiten -die verderop in deze memorie worden besproken -anderzijds, vormen beide de aanleiding om te zorgen voor de beschikbaarheid van de juridische instrumenten waarmee deze ontwikkelingen in goede banen kunnen worden geleid. Daarnaast dwingt ook het aspect van de onomkeerbaarheid van de meeste vormen van nadelige beïnvloeding van de bodem tot een sterk preventief beleid. Eenmaal opgetreden verontreinigingen en aantastingen zijn vanwege de kosten of de beperkte technische mogelijkheden dikwijls niet ongedaan te maken. Voorts valt de tendens waar te nemen om uit veiligheidsoverwegingen of om esthetische redenen steeds meer zaken in de bodem te brengen. Ten slotte moet worden bedacht dat, naarmate de weg voor emissies naar de lucht en het oppervlaktewater meer en meer wordt versperd door stringente milieuvoorschriften, het des te noodzakelijker wordt maatregelen te treffen die ongecontroleerde emissies naar de bodem van stoffen die het milieu belasten, uitsluiten. De bescherming van de bodem krijgt ook internationaal meer aandacht. Zo zijn voor het regelen van de bescherming van bodem en grondwater de richtlijnen van de Raad der Europese Gemeenschappen ter realisering van het actieprogramma van de Europese Gemeenschappen inzake het milieu van bijzondere betekenis. Het gaat hier om regelingen van een lichaam met supranationale regelgevende bevoegdheden, aan de rechtsmacht waarvan Nederland zich heeft onderworpen. In dit verband kan worden genoemd de «Richtlijn van de Raad betreffende verontreiniging veroorzaakt door bepaal-de gevaarlijke stoffen die in het aquatische milieu van de Gemeenschap worden geloosd», die op 4 mei 19762 tot stand is gekomen. Deze richtlijn verplicht de lidstaten alle passende maatregelen te treffen om de verontreiniging van het aquatische milieu -waaronder het grondwater -ten gevolge 2o-^2-i973blad EG nr C 11" "" van bePaalde b'J de richtlijn aangegeven stoffen te beëindigen en de veront-2 Pubiikatiebiad EG nr L 129/23 van reiniging door andere eveneens aangegeven stoffen te verminderen. De 18-5-1976.

richtlijn zal echter niet langer van toepassing zijn op het grondwater zodra Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

uitvoering is gegeven aan een afzonderlijke richtlijn voor het grondwater. Laatstbedoelde «Richtlijn betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen» is door de Raad op 17 december 19793 vastgesteld. De richtlijn beoogt verontreiniging van het grondwater door het directe of indirecte lozen van bij de richtlijn aangegeven stoffen te voorkomen en de gevolgen van bestaande verontreiniging zoveel mogelijk te beperken ofte beëindigen. De lidstaten zijn op grond van deze richtlijn verplicht binnen een termijn van twee jaar de nodige maatregelen te treffen om de lozing in het grondwater van zeer giftige, bioaccumulatieve en persistente stoffen te verhinderen en de lozing van andere minder giftige stoffen in het grondwater te beperken ten einde de verontreiniging daarvan door deze stoffen te voorkomen. Naast de richtlijnen van de Europese Gemeenschappen kan ook worden gewezen op artikel 7, tweede lid, van de Rijnchemie-overeenkomst (Trb. 1977, 32), waarin aan de Internationale Rijn Commissie wordt opgedragen zo nodig aan de overeenkomstsluitende partijen passende maatregelen voor te stellen met betrekking tot de bescherming van het grondwater ten einde te voorkomen dat het water van de Rijn wordt verontreinigd door onder de twee bijlagen bij de overeenkomst vallende stoffen. Indien de lnternationale Rijn Commissie dergelijke maatregelen zou voorstellen, dan zou hieraan in Nederland gestalte dienen te worden gegeven op grond van de Wet bodembescherming. Voorts kan worden gewezen op de aanbevelingen van de Raad van Europa zoals die in 1973 zijn vastgelegd in het door de Raad vastgestelde «Europees Handvest voor de Bodem». In dit handvest wordt gewezen op de uitzonderlijke betekenis van de bodem voor het leven van mens, dier en plant en worden de regeringen opgeroepen tot een rationeel gebruik van de bodem waarbij niet alleen met de onmiddellijke behoefte wordt rekening gehouden, maar waarbij in het bijzonder het behoud van de bodem op lange termijn moet worden gewaarborgd. Een daartoe strekkende wetgeving wordt onmisbaar geacht niet alleen ter controle van technische ingrepen die bederf of verontreiniging van het milieu kunnen veroorzaken, maar ook ter bescherming van de bodem tegen natuurlijke of door de mens teweeggebrachte rampen en tot herstel van de gevolgen daarvan. Meer in het algemeen kan met betrekking tot de situatie in internationaal verband worden geconstateerd dat in een aantal landen reeds wetten tot stand gebracht zijn, welke min of meer specifiek op het voorkomen en beperken van bodemverontreiniging dan wel op bescherming van de bodem zijn gericht. In sommige landen maken de regelingen met betrekking tot de bodem deel uit van algemene milieubeschermingswetten (Australië, Bulgarije, Denemarken, Mexico en Zwitserland). In andere landen zijn deze regelingen vervat in wetten welke de bescherming van de waterkwaliteit of verwijdering van afvalstoffen tot doel hebben (België, Frankrijk, Polen, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten van Noord-Amerika en de Duitse Bondsrepubliek). In Japan is sinds 1971 een afzonderlijke wet houdende regelen ter voorkoming van bodemverontreininging van kracht. Met betrekking tot de situatie in Nederland kan worden opgemerkt dat er in ons land diverse wetten zijn die raakvlakken hebben met de problematiek van de bescherming van de bodem; er is echter geen wet die daar specifiek op gericht is. Van deze wetten kan worden geconstateerd dat de meeste geen en andere slechts in zeer beperkte mate mogelijkheden bieden om een effectieve bescherming van de bodem te realiseren. Een aantal van de wetten die elementen van bodembescherming bevatten, voldoet met name niet aan de eis dat landelijke regels gesteld moeten kunnen worden. Bovendien bezitten vele van deze wetten niet de instrumenten, die noodzakelijk zijn om de bodem effectief te beschermen. Gedacht kan worden aan instrumenten als melding, registratie van handelingen, keuring en onderzoek vooraf. Sommige van deze wettelijke regelingen zijn gericht op het behoud of de bescherming van bepaalde objecten of van bijzondere eigenschappen van 3 Pubiikatiebiad EG nr. L 20/43 van 26-1-1980.

bepaalde gebieden. Hun werkingssfeer is daardoor beperkt tot die gebieden Tweede Kamerzitting 1980-1981,16529, nrs. 3-4

waarin die objecten zijn gelegen. De bodembeschermende elementen ervan zijn als gevolg van hun doelstelling dus op een bijzondere vorm van bodemgebruik of bodembescherming afgestemd. Een versterking van die elementen zou mogelijk zijn, maar de geografische beperking blijft, evenals de beperking dat die elementen geen ander doel mogen hebben dan de regeling zelf, dus gericht moeten zijn op bescherming van een bijzondere functie van de bodem en niet gericht mogen zijn op bescherming van de bodem in het algemeen. In het onderstaande zullen van enige wetten, die voor de problematiek van de bescherming van de bodem zeer relevant geacht kunnen worden omdat zij in beginsel de potentie hebben de kwaliteit van de bodem te beschermen, beperkingen zoals bovenvermeld worden aangegeven. Of het op grond van de desbetreffende wet mogelijk is landelijke regels te stellen en of wordt beschikt over de voor het beschermen van de bodem noodzakelijkte achten instrumenten blijft daarbij -na hetgeen hierboven in zijn algemeenheid is gesteld -verder buiten beschouwing. De Natuurbeschermingswet is een duidelijk voorbeeld van een wet die in haar werkingssfeer geografisch zeer beperkt is. Immers deze wet geldt alleen voor een beperkt aantal, scherp begrensde, gebieden. Bovendien is het op grond van deze wet niet mogelijk om bodembedreigende handelingen in overgangszones en buffergebieden rond de aangewezen natuurmonumenten te reguleren. Ook de Hinderwet kan worden aangemerkt als een wet, die in haar werkingssfeer geografisch beperkt is, aangezien de bescherming die deze wet kan bieden zich slechts uitstrekt tot het gebied waarin een inrichting is gelegen. Vele ingrepen in de bodem vinden echter hierbuiten plaats. De beperking van de Wet chemische afvalstoffen en de Afvalstoffenwet is gelegen in het feit dat zij de regeling van een bepaald object, te weten afva!-stoffen, tot doel hebben. Op grond van deze wetten kunnen onder meer geen regels ter bescherming van de bodem worden gesteld ten aanzien van stoffen, niet zijnde afvalstoffen in de zin van bedoelde wetgeving. De Ontgrondingenwet is eveneens te kenmerken als een objectgerichte wet. Op grond van deze wet wordt slechts één bepaalde vorm van fysiek in-grijpen in de bodem gereguleerd, te weten het ontgronden. Er zij overigens op gewezen, dat de Ontgrondingenwet niet op alle ontgrondingen van toepassing is. De bij het parlement aanhangige ontwerp-Grondwaterwet is een ander voorbeeld van een objectgerichte wet. Deze wet beoogt in het bijzonder de kwantitatieve aspecten van de grondwaterwinning te regelen. Een wet die beide vormen van beperkingen bevat, is de Mijnwet 1903 en het daarop gebaseerde Mijnreglement. Enerzijds is deze wet objectgericht, aangezien zij betrekking heeft op de mijnontginning en op mijnbouwkundige onderzoekingen, anderzijds is zij geografisch beperkt, omdat de in het Mijnreglement opgenomen regeling ten aanzien van het tegengaan van gevaar, schade en hinder slechts een bescherming biedt voor het gebied, waarin een tot een mijn-of boorwerk behorende bovengronds gelegen inrichting is gelegen. Naast bovenvermelde wetten, die op zich de potenties hebben de bodem op beperkte wijze te beschermen, zijn er nog tal van andere wettten die raakvlakken hebben met de problematiek van de bescherming van de bodem. Deze wetten hebben gemeen, dat zij primair beogen een ander doel dan de bescherming van de bodem te regelen. Dit neemt niet weg, dat in sommige gevallen als neveneffect een bepaalde mate van bescherming van de bodem gerealiseerd kan worden. Voorbeelden van dergelijke wetten zijn: de Rivierenwet, de Boswet, de Meststoffenwet, de uitvoeringsmaatregelen berustende op de Wet bepalingen 's Rijkswaterstaatswerken en de Monumentenwet. Aparte bespreking in dit verband behoeft de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Deze wet geeft procedureregels voor het tegen elkaar afwegen en op elkaar afstemmen van alle bij het gebruik van de ruimte betrokken belangen. Op grond van artikel 10 van deze wet worden, zo nodig, in verband met de bestemming van de in het bestemmingsplan begrepen grond, voorschriften Tweede Kamerzitting 1980-1981,16529, nrs. 3-4

4 Vgl. motie 14100 XVII nr. 13, ingediend bij de behandeling in de Tweede Kamer van de begroting van het Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne op 17 november 1976 en met algemene stemmen aangenomen op 23 november 1976 (motie-De Boois c.s.). Deze motie luidt: De Kamer gehoord de gedachtenwisseling over wetgeving ten behoeve van bodembescherming; er van overtuigd dat aantasting en vervuiling van de bodem veelal een onomkeerbaar proces is met moeilijk te voorziene gevolgen; spreekt als haar mening uit dat een algemene wet noodzakelijk is, die het mogelijk maakt alle bodembedreigende handelingen te toetsen; en gaat over tot de or-de van de dag.

gegeven omtrent het gebruik van deze grond. Deze voorschriften mogen slechts om dringende redenen een beperking van het meest doelmatige gebruik inhouden. In theorie zou het gehele land bedekt kunnen worden met bestemmingsplannen, waarin telkens gelijksoortige voorschriften ter bescherming van de bodem zijn opgenomen. Gezien de problemen die een snelle en gelijktijdige opneming van de noodzakelijke voorschriften in bestaande plannen ongetwijfeld zal oproepen en daarenboven het ontbreken van bestemmingsplannen voor vele gebieden, is deze weg in de praktijk niet begaanbaar. In de bij deze memorie van toelichting behorende bijlage wordt nog uitvoeriger ingegaan op een aantal van de op de voorgaande bladzijden vermelde, bestaande wetten, die raakvlakken hebben met de problematiek van de bescherming van de bodem. Op grond van de feitelijke situatie waarbij de bestaande wetgeving onvoldoende mogelijkheden biedt om te komen tot een uit een oogpunt van milieuhygiëne verantwoorde regeling van de problematiek van de bodembescherming en in overeenstemming met het algemeen gevoelen dat het wenselijk is om naast afzonderlijke wettelijke kaders voor de bescherming van de milieucomponenten water en lucht ook ter bescherming van de bodem over een algemene wet te beschikken, worden in het onderhavige ontwerp daartoe voorstellen gedaan. Overeenkomstig de motie-De Boois maakt de onderhavige regeling het in beginsel mogelijk alle bodembedreigende handelingen te toetsen, maar de uitvoering van de wet zal beperkt blijven tot onderwerpen, waarvan de noodzaak tot regeling evident is en waarvoor bestaande regelingen in onvoldoende mate uitkomst bieden. Omdat tot nog toe een algemene wettelijke regeling op landelijk niveau ontbreekt, zijn inmiddels in vele provincies autonome verordeningen tot stand gebracht, gericht op de bescherming van bodem en grondwater. De provincies hebben daarbij vooruitlopend op een landelijke wettelijke regeling soms algemene voorschriften, geldend voor het gehele provinciale grondgebied of delen daarvan, uitgevaardigd, maar vooral hebben vele bij verordening gezorgd voor de beveiliging van bijzondere beschermingsgebieden, met name ten behoeve van de waterwinning. Gesteld kan worden dat op basis van deze verordeningen nuttige resultaten zijn bereikt op het gebied van de bescherming van de bodem en in het bijzonder van de bescherming van het grondwater met het oog op de waterwinning. Bovendien hebben zij tot positief gevolg gehad dat bij de provincies reeds thans over de nodige deskundigheid en ervaring ter zake wordt beschikt. In verband hiermee en uitgaande van een -waar mogelijk "gedecentraliseerde uitvoering van de milieuhygiënische wetgeving is het onderhavige wetsvoorstel zodanig opgezet dat belangrijke taken worden toebedeeld aan de provincies. Aangezien deze taken in meerdere opzichten gevolgen voor de provincies zullen hebben, zijn deze ingevolge het bepaalde in artikel 158, vijfde lid van de Provinciewet over het onderhavige wetsontwerp gehoord. Dit heeft geleid tot een advies van het Interprovinciaal Overleg Milieubeheer, waarmede zoveel mogelijk rekening is gehouden. Naast de provincies zullen ook de gemeenten een taak krijgen te vervullen in het kader van deze wet. Zo bestaat de mogelijkheid dat op grond van artikel 29 burgemeester en wethouders worden aangewezen als het gezag, dat bevoegd is in een bepaald geval ontheffing te verlenen. Daarnaast zal het mogelijk zijn, dat de gemeente in het kader van de uitvoeringsmaatregelen bepaalde taken opgedragen zal krijgen. Te denken valt hier aan taken op het gebied van controle, toezicht, melding, registratie. Een en ander zal echter afhangen van de inhoud van de desbetreffende uitvoeringsmaatregelen. Het zal duidelijk zijn dat, wanneer een dergelijke maatregel ziet op een onderwerp dat van voornamelijk lokale betekenis is, de gemeente bedoelde taken zal moeten gaan vervullen. Voor de aan het uitoefenen hiervan verbonden kosten zal de gemeente kunnen rekenen op een financiële tegemoetkoming. In het Hoofdstuk «Financiële bepalingen» wordt hierop nader ingegaan. Overigens zij erop gewezen dat de gemeente ook thans mogelijkheden bezit om ter zake van de bescherming van de bodem regulerend op te treden. In Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

de eerste plaats kunnen in dit verband genoemd worden de mogelijkheden die de Hinderwet de gemeente biedt. Daarnaast vigeren ook andere wetten opgrond waarvan de gemeente door gebruikte maken van de haar hierbij toegekende bevoegdheden kan bijdragen aan de bescherming van de bodem. Met name kan hier gedacht worden aan de mogelijkheden van het bestemmingsplan. Volledigheidshalve zij ook nog gewezen op de mogelijkheden die de algemene politieverordening ter zake biedt. Tot slot zij opgemerkt, dat de gemeente, evenals trouwens andere overheden met regelgevende bevoegdheid, zoals de provincie, na het in werking treden van deze wet aanvullende regels kunnen stellen ter bescherming van de bodem.

HOOFDSTUK II. VERHOUDING TOT ANDERE WETGEVING

• - 

  Algemeen

Bij de uitbreiding van de administratieve wetgeving doet zich voortdurend de vraag voor hoe de ene wet zich verhoudt tot de andere wet. Elke nieuwe wet moet zich voegen naast een veelheid van bestaande wetten die elk een afzonderlijk deelterrein van het maatschappelijke leven omvatten. Deze deelterreinen liggen niet duidelijk afgebakend naast elkaar, maar overlappen elkaar vaak geheel of gedeeltelijk. Dit heeft te maken met het feit dat datgene wat voorwerp is of wordt van bijzondere publieke zorg niet naar voren treedt in een logische tijdsvolgorde, maar naarmate de noodzaak van een stuk wettelijke regeling zich aandient, dat wil zeggen naarmate men zich algemeen bewust wordt dat die noodzaak er is. In de ontwikkeling van de administratieve wetgeving valt daarbij een lijn te ontdekken van meer objectgewijze wetgeving, dat wil zeggen wetten die zich geheel en al concentreren op één specifiek onderwerp zoals bij voorbeeld de Spoorwegwet of de Mijnwet en daarvan zo veel mogelijk alle aspecten omvatten, naar een vaak in stelsels bijeengebrachte wetgeving waarbij de te regelen materie steeds wordt benaderd vanuit een bepaalde invalshoek. Deze laatste ontwikkeling, waarvan de sociale en sociaal-economische wetgeving voorbeelden vormen, heeft zich vooral in de jaren na de tweede wereldoorlog gemanifesteerd. Ook de milieuhygiënische wetgeving is een voorbeeld van zo'n wetgeving, opgezet vanuit een bepaalde invalshoek, waarbij niet alle aspecten van een bepaalde menselijke activiteit in een stuk wetgeving worden ondergebracht, maar uitsluitend die aspecten die te maken hebben met de milieuhygiëne. Daarbij blijven allerlei andere aspecten van zo'n activiteit buiten beschouwing. Deze kunnen voorwerp van regeling zijn in het kader van een andere wet. Zoals gezegd vindt de uitbreiding van ons stelsel van administratiefrechtelijke regels niet op een logisch in de tijd gefaseerde wijze plaats noch volgens de lijnen van een planmatige opbouw. Beide vormen van wetgeving komen dan ook door elkaar voor.

Wanneer nu een nieuw stuk milieuhygiënische wetgeving ontwikkeld wordt op een gebied dat van oudsher al voorwerp van regeling in enigerlei zin is geweest, doet zich uiteraard in versterkte mate de vraag voor naar de verhouding tot die andere bestaande wetgeving. Meer in concreto: de Wet bodembescherming zal deel uitmaken van het stelsel van milieuhygiënische wetten, zij heeft de bescherming van de bodem op het oog vanuit de invalshoek van de milieuhygiëne. Daarbij richt deze wet zich op allerlei menselijke activiteiten die op of in de bodem plaatsvinden, maar die zelf wellicht al object van een bestaande wettelijke regeling zijn. Vaak zullen dat wetten zijn die zo'n bepaalde activiteit op zich genomen, zo veel mogelijk beogen te regelen. De milieuhygiënische wet kan zich dan toch voegen naast die wetten, omdat zij niet beoogt die activiteit ten principale te regelen, maar er slechts vanuit een specifieke invalshoek eisen aan stelt. Nu kan men bij het maken van een nieuwe wet in beginsel nog kiezen óf voor de weg van de objectwetgeving waarbij dan de milieuhygiënische aspecten samen met allerlei andere aspecten tegelijk geregeld worden, öf voor de wetgeving waarbij de mi-Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

lieuhygiënische aspecten van alle mogelijke handelingen in één wet worden samengebracht. Vroeger heeft men wel voor de eerste weg gekozen. Zo zijn de hinderaspecten van mijnbouwactiviteiten destijds in de mijnwetgeving -die alle aspecten van die bedrijvigheid beoogt te regelen -meegenomen. Maar bij de nieuwe wetgeving is met het ontstaan van een stelsel van milieuhygiënische wetten die weg meer en meer verlaten. Zo ziet de Wet inzake de luchtverontreiniging ook op verkeersmiddelen -in die wet onder het begrip toestellen begrepen -terwijl er toch allerlei afzonderlijke wettelijke regelingen op het gebied van het verkeer zijn. Een specifieke eigenschap van wetgeving die slechts een bepaald aspect beoogt te regelen, terwijl er daarnaast wetten zijn die hetzelfde onderwerp ook bestrijken, is dat een dergelijke wetgeving nooit de totale maatschappelijke wenselijkheid of onwenselijkheid van een activiteit aan de orde kan stellen, maar slechts vanuit één bepaalde invalshoek een oordeel kan geven of regels kan stellen. Dit vormt een niet onaanzienlijke beperking. Door die beperking is het mogelijk dat beide soorten administratieve wetten naast elkaar kunnen bestaan, zonder dat zij met elkaar in conflict behoeven te komen. Ook de wijze van totstandkoming van wetgeving -dat wil zeggen zowel de wetten als de uitvoeringsbesluiten -kan ertoe bijdragen dat er geen conflicten behoeven te ontstaan tussen de onderscheidene vormen van wetgeving. Als gevolg van gewijzigde opvattingen in de maatschappij ten aanzien van in-spraak en medezeggenschap komt in het algemeen geen wetgeving tot stand nadat niet eerst alle hierbij betrokkenen in de gelegenheid zijn gesteld om hierover hun mening kenbaar te maken. Hiertoe worden vaak verschillende wegen bewandeld. Zo vindt er veelal, voorafgaande aan de totstandkoming van wetgeving, informeel overleg plaats met betrokkenen, zoals werkgevers, werknemers en milieuorganisaties. Ook via adviesraden, zoals de Voorlopige Centrale Raad voor de Milieuhygiëne, worden belangengroeperingen in de gelegenheid gesteld hun mening kenbaar te maken. Ook in de wet zelve zijn vaak voorzieningen getroffen, die de inspraak moeten waarborgen. Zo wordt in het onderhavige wetsontwerp in artikel 70, derde lid, bepaald dat een ontwerp van een algemene maatregel van bestuur vooraf moet worden gepubliceerd en dat aan een ieder de gelegenheid tot inspraak moet worden geboden. Naast bovenvermeld overleg met betrokkenen vindt over de totstandkoming van wetgeving uiteraard ook, voorafgaande aan de behandeling in de Ministerraad, intensief interdepartementaal overleg plaats. Ook dit overleg kan gezien worden als een waarborg ter voorkoming van conflicten. Voorts vormt ook de advisering door de Raad van State zulk een waarborg. Naast bovenvermelde -overigens niet uitputtend aangegeven -mogelijkheden ter voorkoming van conflicten, kan ook nog gewezen worden op het mede als gevolg van de behoefte aan meer inspraak en medezeggenschap ontwikkelde instrument van de planning. In de milieuhygiënische wetgeving kan het indicatieve meerjarenprogramma als zo'n instrument worden beschouwd. In een dergelijk programma worden onder andere de wettelijke maatregelen aangekondigd, welke op een bepaalde tijdstip zullen worden getroffen ter bescherming van het desbetreffende onderdeel van de milieuhygiëne. Ook het onderhavige wetsontwerp voorziet in de vaststelling van een indicatief meerjarenprogramma. Door publikatie van een dergelijk indicatief programma staat lang van te voren vast welke maatregelen getroffen gaan worden en kunnen conflicten in een vroegtijdig stadium gesignaleerd worden. Het indicatief meerjarenprogramma vormt een belangrijk onderwerp voor het regelmatige overleg dat met de Tweede Kamer wordt gevoerd over de uitvoering van de verschillende milieuwetten.

Het spreekt overigens voor zich dat de hierboven geschetste procedures bij het voorbereiden van uitvoeringsmaatregelen in het bijzonder gericht zijn op een zeer zorgvuldige afweging van alle bij het gebruik van de bodem betrokken belangen. Deze belangenafweging wordt mede gewaarborgd door de regeling van artikel 70, eerste lid, op grond waarvan de meest betrokken bewindslieden gezamenlijk vaststellen welke bewindslieden bij welke uitvoeringsmaatregelen betrokken zullen zijn.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

• - 

  Verhouding van krachtens de Wet bodembescherming gestelde regels en regelingen bij of krachtens andere wetten

Uit het voorgaande is reeds gebleken dat bij het gebruik maken van de mogelijkheid om op grond van de Wet bodembescherming bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen samenloop zal kunnen plaatsvinden met regelgeving bij of krachtens wetgeving op andere terreinen. Hieronder zullen verschillende mogelijkheden van zulke overlappingen die zich kunnen voordoen, worden belicht. Hetgeen daarbij naar voren wordt gebracht geldt niet alleen voor de Wet bodembescherming ten opzichte van andere wetten, maar in wezen voor alle nieuwe wetgeving binnen het geheel van bestaande wetten. Alvorens nader op de verschillende vormen van samenloop in te gaan, is het van belang er op te wijzen dat op grond van de Wet bodembescherming alleen wettelijke maatregelen getroffen kunnen worden, indien dit in het belang van de bodembescherming noodzakelijk is. Met andere woorden, alvorens een maatregel kan worden voorbereid dient op grond van onder meer objectieve gegevens dit belang vast te staan. Evenals dit het geval is voor maatregelen op het gebied van geluidhinder, zal een op het Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne in uitvoering zijnd onderzoeksprogranv ma deze gegevens moeten verschaffen. Zoals in hoofdstuk III van deze memorie wordt uiteengezet gaat het bij bodembescherming in het bijzonder om het voorkomen, respectievelijk beperken of ongedaan maken van een nadelige beïnvloeding van de bodem. On-der nadelige beïnvloeding wordt verstaan iedere verandering van materie of van -fysische, chemische of biologische -hoedanigheden die een vermindering of bedreiging betekent van de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant en dier heeft. Het zal duidelijk zijn dat slechts de meer ingrijpende activiteiten deze nadelige beïnvloeding tot gevolg hebben. Hiertoe kunnen in ieder geval niet gerekend worden activiteiten die in het kader van normale werkzaamheden op de bodem worden verricht, zoals het omspitten van de grond. Eerst wanneer deze nadelige beïnvloeding is vastgesteld kan met de voorbereiding van een wetteliike maatregel worden aangevangen. Hierbij zal dan vervolgens een belangenafweging moeten plaatsvinden van enerzijds het belang van de bodembescherming en van anderzijds de andere hierbij betrokken belangen. Terugkerend naar de verschillende vormen van samenloop kan allereerst worden opgemerkt, dat in principe degene die activiteiten uitvoert die bestreken worden zowel door regels krachtens de Wet bodembescherming als door regels bij of krachtens andere wetten -of het nu gaat om regels neergelegd in een algemene maatregel van bestuur, in een verordening of in bij voorbeeld een vergunningsvoorschrift -aan beide zal dienen te voldoen. Dit geldt met name in gevallen dat er sprake is van het moeten voldoen aan verschillende eisen met betrekking tot het uitvoeren van een activiteit ten aanzien waarvan verschillende voorschriften die naast elkaar staan, zijn gesteld. Gaat het om voorschriften die elkaar geheel of gedeeltelijk overlappen, omdat zij een zelfde soort eis omvatten, dan zal degene die met die voorschriften te maken krijgt, aan beide voorschriften voldoen, indien hij zich aan de strengste, meest ver strekkende norm houdt. Deze situatie zal zich in ieder geval voordoen bij min of meer getalsmatige normen: de toegestane hoeveelheid van een in de bodem te brengen stof, de voorgeschreven dikte van de wand van een opslagtank, de toegestande diepte van een bepaalde mechanische ingreep. Ook bij andersoortige normen zal de situatie veelal zijn dat men door zich aan de ene te houden tegelijkertijd aan de andere voldoet, bij voorbeeld indien op grond van de ene wet een verbod is gesteld, terwijl op grond van een andere wet slechts een verplichting bestaat bij het verrichten van de handeling bepaalde voorschriften in acht te nemen. Door de handeling niet uit te voeren voldoet men aan beide normen. In het algemeen dient men derhalve door aan de strengste norm te voldoen in elk geval het belang van de bescherming van de bodem. Het verschil tussen de Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

verschillende voorschriften is, voor wat betreft het punt waarop de overlapping zich voordoet, gelegen in de mate van bescherming die ze bieden. In-dien bijvoorbeeld het vervoer per pijpleiding aldus in het algemeen aan minder strenge eisen is gebonden dan de eisen die op grond van de Wet bodembescherming zijn gesteld voor zulk vervoer binnen een bepaald aangegeven kwetsbaar gebied, dan zal men zich binnen dat gebied aan die strengere, met het oog op de kwetsbaarheid van de bodem ter plaatse gestelde, regels moeten houden. Ook als iemand op grond van een andere wet vergunning heeft bepaalde activiteiten met betrekking tot de bodem te verrichten dan zal hij toch ook aan eventueel krachtens de Wet bodembescherming gestelde regels met betrekking tot die activiteit moeten voldoen. Naast de omschreven situaties waarbij verschillende voorschriften naast elkaar bestaan of elkaar geheel of gedeeltelijk overlappen, zonder dat er sprake is van strijd tussen die voorschriften, is het echter ook mogelijk dat er tussen een krachtens de Wet bodembescherming gestelde regel en een bij of krachtens een andere wet gestelde norm, een conflict bestaat. Zo kan een algemene maatregel van bestuur op grond van de Wet bodembescherming bij vooorbeeld een verbod inhouden bij het verrichten van een bepaalde activiteit gebruik te maken van een bepaalde stof, terwijl een vergunningsvoorschrift krachtens een andere wet juist gebiedt, bij voorbeeld vanwege de duurzaamheid der stof, van die stof gebruik te maken. Omgekeerd kan er strijd bestaan tussen een algemene regel op grond van een andere wet en een aan een ontheffing op grond van de Wet bodembescherming verbonden voorschrift. Volgens ongeschreven regels van het administratieve recht gaat in dergelijke gevallen de hogere regeling, i.c. de in de algemene maatregel van bestuur neergelegde regel, voor. Het vergunning-of ontheffingverlenende gezag zal zich bij het verlenen van de vergunning of ontheffing moeten realiseren of daaraan te verbinden voorschriften niet in strijd zijn met hogere regels en zal er uiteraard goed aan doen, indien die hogere regels op een later tijdstip tot stand komen, de vergunning of ontheffing zoveel mogelijk op het desbetreffende punt aan te passen. Daarnaast is het nog mogelijk dat een situatie als bovenomschreven zich voordoet tussen een voorschrift verbonden aan een ontheffing op grond van de Wet bodembescherming en een voorschrift verbonden aan een vergunning of ontheffing op grond van een andere wettelijke regeling. Hier geldt nog sterker, nu er geen sprake is van de verhouding van hogere tot lagere regeling, dat een dergelijke situatie voorkomen moet worden op het moment dat de lagere vergunning of ontheffing zal worden verleend. In de Wet bodembescherming is mede in verband met dit punt de procedure van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne van toepassing verklaard. De in die wet neergelegde procedurele waarborgen -coördinatieregeling, uitgebreide inspraakregeling, brede advisering alvorens op een aanvraag te beslissen -dragen ertoe bij dat dergelijke situaties worden voorkomen. De situatie ten slotte, dat strijd ontstaat tussen een bepaling in een algemene maatregel van bestuur op grond van de Wet bodembescherming en een bepaling in een algemene maatregel van bestuur op grond van een andere wet, moet worden voorkomen op het moment dat de maatregel wordt opgesteld. Zoals in de voorgaande paragraaf is uiteengezet is de uitgebreide procedure die voorafgaat aan de totstandkoming van algemene maatregelen van bestuur op grond van de Wet bodembescherming, er mede op gericht dergelijke situaties te voorkomen. Genoemd kunnen worden: interdepartementaal overleg uitmondend in overleg binnen de Interdepartementale Coördinatiecommissie voor de milieuhygiëne, voorpublikatie van de maatregel met de mogelijkheid tot inbreng van commentaren, het horen van de Voorlopige Centrale Raad voor de Milieuhygiëne en de in te stellen Technische Commissie bodembescherming, overleg binnen de Ministerraad, advisering door de Raad van State. Ook kan in dit verband nog genoemd worden het indicatieve meerjarenprogramma bodembescherming, waarin zal worden aangegeven welke maatregelen men voornemens is te treffen. Indien, ondanks het bovenvermelde inzake de wijze van totstandkoming van wetge-Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

ving, zich toch nog conflicten mochten voordoen, dan zullen deze door een rechterlijke uitspraak of door aanpassing van de betrokken regeling moeten worden opgelost. Uit het voorgaande moge overigens duidelijk geworden zijn dat met de toenemende complexiteit van de administratiefrechtelijke regels, de overheidsorganen die betrokken zijn bij het opstellen en de uitvoering van de regelgeving met betrekking tot een bepaalde activiteit, er zoveel mogelijk zorg voor moeten dragen, door middel van voorlichting in meer algemene zin of door gerichte informatieverstrekking in concrete gevallen, dat de burger op de hoogte is of kan zijn van verschillende naast elkaar bestaande regels. Dat geldt uiteraard niet alleen voor de Wet bodembescherming in relatie tot andere wetgeving, maar in het algemeen. Overigens zal het bij het opstellen van algemene maatregelen van bestuur op grond van de Wet bodembescherming telkens noodzakelijk zijn, met name als het gaat om het stellen van regels die zich uitstrekken over activiteiten welke op grond van andere wetgeving al gereguleerd zijn, te bezien of en op welke wijze in overgangsrecht moet worden voorzien. Het is onmogelijk, gezien de verscheidenheid van onderwerpen waar de regels betrekking op kunnen hebben, een uniforme overgangsregeling in de wet op te nemen. De gewenste overgangsregeling zal van geval tot geval moeten worden bezien. In dit verband is het ook van belang er uitdrukkelijk op te wijzen, dat het niet de bedoeling is en ook niet zinvol wordt geacht om na het van kracht worden van de Wet bodembescherming aanstonds alle bodembedreigende handelin gen via uitvoeringsregelingen op grond van deze wet aan regels te binden. Bij het uitvoeren van de wet zal de nodige terughoudendheid worden betracht bij het opstellen en in werking doen treden van uitvoeringsmaatregelen. Allereerst dient er een duidelijke noodzaak tot het treffen van maatregelen te bestaan en zullen aard en inhoud van een regeling zorgvuldige afweging behoeven. Daarnaast is denkbaar, dat bestaande regels op grond van andere wetten welke niet primair de bescherming van de bodem als oogmerk hebben, maar een ander doel dienen, reeds als gunstig neveneffect hebben dat door die regels ook de bodem een bepaalde mate van bescherming ondervindt. In zulke gevallen kan er aanleiding zijn nog geen uitvoeringsmaatregelen op grond van de Wet bodembescherming te treffen. De grondslag voor het treffen van maatregelen moet er echter wel steeds zijn. De noodzaak daartoe vloeit voort uit het feit dat de bestaande wetten een andere doelstelling hebben en dat wijziging van die wetten of hun uitvoeringsregelingen tot resultaat kan hebben dat het gunstige nevengevolg van een effectieve bescherming van de bodem vermindert of verdwijnt. Dan kan de behoefte herleven, op korte termijn een meer specifieke regeling op grond van de Wet bodembescherming in het leven te roepen. De toepassing van de wet zal derhalve beperkt blijven tot onderwerpen waarvan onder meer op grond van onderzoeksgegevens de noodzaak tot regeling evident is en waarvoor bestaande regelingen geen of in onvoldoende mate uitkomst bieden. In de considerans van het wetsontwerp is het voorgaande tot uitdrukking gebracht. Daarmee is tevens aangegeven dat bij de voorbereiding van het wetsontwerp de Regering rekening heeft willen houden met de op dat moment reeds vigerende wettelijke regelingen, dat wil zeggen regelingen die van kracht zijn op het moment waarop dit wetsontwerp bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal aanhangig is gemaakt.

HOOFDSTUK III. ALGEMENE PROBLEMATIEK

• - 

  Inleiding

Alvorens in te gaan op de problematiek van de bescherming van de bodem, is het zinvol eerst aan te geven wat in de context van deze memorie van toelichting wordt verstaan onder de begrippen bodem en bodembescherming.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

Als er gesproken wordt van de bodem als de derde belangrijke milieucomponent van het fysisch leefmilieu -naast water en lucht -dan wordt daaronder meer verstaan dan het begrip bodem in geologische of bodemkundige zin. In laatstgenoemde zin wordt onder bodem begrepen het door verwering en door de werking van de biosfeer ontstane of beïnvloede losse deel van de aardkorst, dat invloed heeft op de vegetatie en waarin biologische activiteit heerst. In deze betekenis opgevat, is de bodem hoogstens een paar meter dik. Hoewel juist dit bovenste deel van de vaste aardkorst als grensvlak met andere milieucomponenten en als voedingsbodem voor flora en fauna uitermate belangrijk is, is de verdere ondergrond in feite van evenveel belang voor de biosfeer. Gedacht behoeft slechts te worden aan de functies van de ondergrond als drager van de bodem in enge zin en als materie waaruit deze gevormd is, als onderdeel van het hydrologische (kringloop-) systeem, alsmede aan de aanwezigheid in de ondergrond van diverse natuurlijke hulpbronnen, zoals grondwater en delfstoffen als zand, grind, klei, olie, gas, steenkool, ertsen en zout, de zogenaamde «bodemschatten». Ten aanzien van het zich in de bodem bevindende grondwater kan er op worden gewezen dat het grondwater een belangrijke factor vormt voor het karakter van natuur en landschap, met name doordat het dient als voeding voor de vegetatie en als bron voor sommige oppervlaktewateren, maar ook dat door het grondwater verontreinigingen verspreid kunnen worden. Het begrip bodem dient dan ook in dit verband belangrijk ruimerte worden opgevat dan wat daaronder in geologische of bodemkundige zin wordt verstaan. Dit ruime begrip hangt ten nauwste samen met het inzicht dat een voor de bodem nadelig effect zich in vele gevallen niet behoeft te beperken tot de buitenste lagen van de aardkorst, maar zich zal uitstrekken tot in de diepere ondergrond. Ook het omgekeerde kan het geval zijn: verontreinigende stoffen in de diepere ondergrond kunnen in de oppervlaktelagen komen. Dit is bij voorbeeld bij verzilting door een zoute kwelstroming het geval. Bij beschouwingen over de milieucomponent bodem zullen daarom zowel de buitenste lagen van het vaste aardoppervlak als de verdere ondergrond moeten worden betrokken. Onder het begrip bodem worden in het volgende daarom zowel de buitenste deklagen als ook de immense ondergrond begrepen. De hierboven gegeven omschrijving van het begrip bodem brengt met zich dat de bescherming van de milieucomponent bodem in feite steeds zo ver zal moeten gaan als de gevolgen van menselijke activiteiten op en in de aardkorst in de diepte reiken. De bodem, zijnde een integrerend onderdeel van het fysieke milieu, dient overeenkomstig de brief van de toenmalige minister-president van 3 oktober 1975 inzake Coördinatie Milieubeleid (Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13643 nr. 1) beschermd te worden «met het oog op de mens, de flora en de fauna, tegen de achtergrond van de inpasbaarheid van het menselijk handelen in een stelsel van evenwicht van mens en natuurlijk milieu». Voor de bescherming van de milieucomponent bodem houdt dit in: het geheel van maatregelen, zowel gericht op het voorkomen, respectievelijk beperken of ongedaan maken van nadelige beïnvloeding van de kwaliteit van de bodem als gevolg van menselijke activiteiten, als gericht op het behoud van een gewenste kwaliteit van de bodem. Met andere woorden, de intentie van de wettelijke maatregelen zal zijn het stellen van grenzen en voorwaarden aan bepaalde menselijke activiteiten ter voorkoming en beperking van nadelige beïnvloeding. Daarbij wordt onder nadelige beïnvloeding begrepen iedere verandering van materie of van -fysische, chemische of biologische -hoedanigheden die een vermindering of bedreiging betekent van de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant en dier heeft: in het bijzonder iedere afneming van de kwaliteit van de bodem in zodanige mate dat bedoelde functionele eigenschappen teniet worden gedaan of ernstig worden verstoord. Het zal duidelijk zijn dat deze omschrijving van het begrip inhoudt dat nier-van vele vormen en gradaties bestaan. Wat in een concreet geval een nadeli-Tweede Kamerzitting 1980-1981,16529, nrs. 3-4

ge beïnvloeding is, is uiteindelijk een kwestie van beoordeling van de situatie en van de in het geding zijnde bodemfuncties. Zonder hier reeds expliciet in te gaan op de verschillende menselijke activiteiten met betrekking tot de bodem kan worden opgemerkt dat zeker niet iedere menselijke activiteit op of in de bodem automatisch een bodembedreigende activiteit is. Activiteiten die weliswaar de kwaliteit van de bodem beïnvloeden, maar waarbij geen sprake is van nadelige beïnvloeding in voornoemde betekenis, vallen niet onder de begripsomschrijving. Slechts die activiteiten die de bodemkwaliteit nadelig kunnen beïnvloeden -of zoals het wetsontwerp zegt de bodem kunnen verontreinigen of aantasten -zijn uit een oogpunt van bodembescherming onderwerp van zorg. Ook handelingen die bijvoorbeeld in het kader van het benutten van één bepaalde functionele eigenschap worden uitgevoerd en die geen onomkeerbare of onherstelbare gevolgen nu en in de toekomst voor andere functionele eigenschappen van de bodem met zich brengen, vallen buiten de activiteiten als hier bedoeld. In dit verband zij er overigens nogmaals op gewezen, dat voorafgaande aan het treffen van maatregelen met het oog op bedoelde nadelige beïnvloeding telkens een zorgvuldige afweging van alle daarbij betrokken belangen zal moeten plaatsvinden. Ten aanzien van de functionele eigenschappen van de bodem, wordt in deze paragraaf volstaan met erop te wijzen dat, naast het gebruik van de bodem door de mens voor vele -vaak nogal uiteenlopen-de -doeleinden en het vervullen van een esthetische functie als element van natuur en landschap, de bodem bovenal een ecologische functie heeft: deze voorziet in het, al dan niet in combinatie met lucht en water, verschaffen van een woonplaats voor een groot aantal organismen, waaronder de mens.

• - 

  Het bijzondere karakter van de milieucomponent bodem

2.1.

Algemeen

Behalve uit een biotisch deel (bodemorganismen) bestaat de bodem voornamelijk uit abiotische componenten, welke kunnen worden onderverdeeld in vaste, vloeibare en gasvormige fasen. Elk van deze fasen kan in aard en soort sterk variëren, zoals de vaste fase met de minerale en organische componenten, de vloeibare fase -het grondwater -met de daarin aanwezige stoffen en de gasvormige fase met de verschillende bodemgassen zoals zuurstof, koolzuur en stikstof. Doordat alle bestanddelen van de bodem in een voortdurende wisselwerking met elkaar staan, vormt de bodem -en in het bijzonder de deklaag -een zeer complex driefasig systeem. Kenmerkend voor dit systeem is de aanwezigheid van een vaste fase met een zodanige onderlinge rangschikking en binding van de bodembestanddelen, dat het systeem een zekere structuur heeft. Dit in tegenstelling tot de meer «vormloze» milieucomponenten water en lucht. In dit verband moet gewezen worden op de geologische ontstaansgeschiedenis van de Nederlandse ondergrond en op de ontwikkeling van de bodem in de hierboven aangeduide bodemkundigezin. Nederland behoort sinds de oudste tijden van zijn geologische geschiedenis tot het Noordzeebekken dat zich merendeels in een dalende beweging bevond. Het gevolg van deze, overigens niet continue, daling was dat dikke pakketten van diverse sedimenten, zoals zanden, grinden en kleien, afgezet werden in steeds wisselende omstandigheden in zee of op het land. Verschillende mariene en terrestrische afzettingen wisselden elkaar daardoor in de loop van de historie af. Door deze variatie in het milieu waarin afzetting plaatsvond en door de latere wederzijdse verdringingen van zout en zoet water als gevolg van zeespiegelschommelingen, kan het grondwater in de verschillende afzettingen zoet, brak of zout zijn. Bovendien is het dalingsbekken door een groot aantal breuken verdeeld in horsten en slenken, terwijl in bepaalde tijden ook enige plooiing van de lagen heeft plaats gehad. De structuur en samenstelling van de ondergrond zijn dan ook als gevolg van deze ontwikkeling van miljoenen jaren, bijzonder gecompliceerd.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

Voor wat betreft de bodemkundige ontwikkeling van de «deklaag» wordt hier volstaan met op te merken dat in Nederland de bodemvorming vrijwel uitsluitend heeft plaatsgevonden in geologisch jonge, met name kwartaire, afzettingen onder invloed van onder meer klimaat, waterhuishouding en vegetatie. De bodemkundiglandschappelijke indeling vindt dan ook zijn weerspiegeling in de grondsoortenindeling: naast zee-en rivierkleigronden worden daarin veen-, leem-en zandgronden onderscheiden. Van belang is verder dat de grondwaterschommelingen zich in het grootste deel van Nederland afspelen in de eerste meters van de bodem, met andere woorden: dat deel van de bodem dat van levensbelang is voor vegetatie en fauna staat onder directe invloed van de kwaliteit van het grondwater. De eerder genoemde wisselwerking tussen de diverse bodembestanddelen heeft tot gevolg, dat iedere verandering die in het bodemsysteem wordt aangebracht, ongeacht of deze van chemische, fysische, biologische of mechanische oorsprong is, een reeks reacties veroorzaakt. De aard van deze reacties wordt in hoofdzaak bepaald door de wisselwerking tussen de vaste en vloeibare fase. Voor de omvang en de mate van verspreiding van de reacties is in het bijzonder de vloeibare fase, het grondwater, verantwoordelijk als oplos-en transportmiddel. De geologische opbouw van de ondergrond en met name het in meer of mindere mate waterdoorlatend zijn van de diverse afzettingen, is daarbij in vele gevallen een bepalende factor. Doordat de bodem fungeert als tussenschakel (intermediaire functie), bijvoorbeeld in de biologische en hydrologische kringlopen, en tevens een vrij grote buffercapaciteit tegen beïnvloeding van buitenaf bezit, treedt vaak een vertraging op in het tot uiting komen van de effecten van nadelige beïnvloeding van het bodemsysteem. Ook dit minder snel manifest worden van verstoring van het bodemsysteem is een punt van verschil tussen de problematiek van de bodem enerzijds en die van water en lucht anderzijds. Bovendien is het opsporen, lokaliseren en opheffen van verontreinigingen in de bodem vanwege de «onzichtbaarheid» en de complexe geohydrologische opbouw, een moeilijke zaak. Verder staan slechts in beperkte mate technische hulpmiddelen ter beschikking om na een eenmaal opgetreden nadelige beïnvloeding van het bodemsysteem dit weer aan minimale kwaliteitseisen te laten voldoen. Overigens geldt ook voor de bodem dat niet meer bij voorbaat mag worden gerekend op het «ontvangend» of «zelfreinigend» vermogen van deze milieucomponent, daar het vermogen tot natuurlijke regeneratie niet onbeperkt is.

2.2. Functionele eigenschappen van de bodem Wanneer men zich een beeld tracht te vormen van de directe betekenis van de bodem voor de mens, kan men allereerst de dragersfunctie onderscheiden die de bodem vervult ten opzichte van vrijwel alles dat door de mens op de wereld tot stand is gebracht: de bodem is de drager van huizen, kantoren, fabrieken, wegen, vliegvelden, transportleidingen, recreatievoorzieningen enz. Naast deze functie kan men nog een drietal andere belangrijke functionele eigenschappen onderscheiden, waaraan directe menselijke (gebruiks)belangen verbonden zijn en die van belang zijn bij het stellen van kwaliteitseisen aan de bodem of bepaalde bestanddelen daarvan. Dit betreft de betekenis van een vruchtbare en gezonde «bodem» voor de voedsel-en gewasproduktie in land-en tuinbouw, de betekenis van zuiveren betrouwbaar grondwater voor de diverse gebruiksdoeleinden, zoals de openbare drinkwatervoorziening, de land-en tuinbouw, de proceswatervoorziening voor bij voorbeeld de levensmiddelenindustrie en de betekenis van de (ongestoorde) ondergrond als vind-en winplaats van een groot aantal delfstoffen die voor de energie-en grondstoffenvoorziening van de mens -ook in economisch opzicht" van groot belang zijn. De hier genoemde functionele eigenschappen hebben gemeen dat de bodem hierin een rechtstreeks gebruiksdoel voor de Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

mens vervult en dat hun nut, althans tot op zekere hoogte, financieel-economisch waardeerbaar is. Dit in tegenstelling tot de meer algemene ecologische en esthetische functies die de bodem vervult. In de verschillende natuurlijke voorkomens bepalen de bodem en het grondwater in hoge mate het uiterlijk van natuur en landschap. De meer algemene ecologische functie die een zoveel mogelijk zuivere bodem, niet alleen voor de mens, maar ook voor denatuurlijke -flora en fauna vervult, is van een niet hoog genoeg te schatten waarde en wordt allengs meer als de belangrijkste bodemfunctie onderkend. Steeds sterker wordt daarbij de noodzaak gevoeld van het in stand houden van het bodemecosysteem (dat wil zeggen van de samenhang van de biotische en abiotische componenten) en het laten voortbestaan van micro-organismen, planten en dieren. Het hoeft geen betoog dat bij het benutten van de verschillende functionele eigenschappen van de bodem er meer dan eens een conflict kan ontstaan als het gaat om het stellen van kwaliteitseisen op korte en lange termijn. Gegeven de verschillende functionele eigenschappen van de bodem gaat het bij het beschermen van de bodem, zoals dat hier wordt voorgestaan, om het zoveel mogelijk handhaven van de kwaliteit van de bodem ten behoeve van alle aan de bodem verbonden belangen. De beschermingsmaatregelen zullen als eerste uitgangspunt de algemene ecologische functie van de bodem moeten hebben, terwijl afhankelijk van de gebruiksdoeleinden specifieke eisen kunnen worden gesteld. Alvorens kan worden ingegaan op de gevolgen voor de kwaliteit van de bodem van diverse menselijke activiteiten verdienen enkele natuurlijke reacties en processen in de bodem de aandacht.

2.3. Processen en reacties in de bodem In de natuur is de bodem en in het bijzonder de «deklaag» doorlopend blootgesteld aan veranderingen ten gevolge van fysische en biologische in-vloeden: plantengroei, klimaat, wind, temperatuur, neerslag, verdamping en dergelijke. Door de wisselwerking tussen de verschillende biotische en abiotische bestanddelen treden daarbij ook chemische en mechanische kwaliteitsveranderingen in de bodem op. Gewezen kan bij voorbeeld worden op de zich in de bodem afspelende processen, wanneer als gevolg van verdamping een hoeveelheid water aan het bodemsysteem wordt onttrokken: de hierdoor ontstane wijzigingen in hoeveelheid en in chemische samenstelling van de vloeibare fase hebben invloed op de structuur van de vaste fase en op de bodemflora en -fauna, alsmede op de op de bodem groeiende vegetatie. De daardoor ontstane algemene wijzigingen hebben weer invloed op de chemische, fysische en biologische eigenschappen van de bodem. Ook bij andere natuurlijke processen waarin de bodem als tussenschakel fungeert, zoals bij voorbeeld in de kringlopen van diverse voedingsstoffen als stikstof en fosfor, treden dergelijke wisselwerkingen in de bodem op. Dit betekent tevens, dat een scherpe scheiding tussen chemische, fysische, biologische of mechanische beïnvloeding van de bodemkwaliteit als gevolg van menselijke activiteiten met betrekking tot de bodem in feite niet goed mogelijk is: fysische en mechanische ingrepen in de bodemstructuur kunnen dezelfde gevolgen hebben op de kwaliteit van de bodem als het beïnvloeden van de bodem door het toevoegen van chemische stoffen. De intermediaire positie van de bodem impliceert bovendien dat gevaren voor nadelige beïnvloeding van de milieucomponent bodem ook een bedreiging in-houden voor de andere milieucomponenten zoals water en organismen. Zo kan bij voorbeeld verontreiniging van het grondwater dat in contact staat met het oppervlaktewater, allerlei daarin levende organismen bereiken, met nadelige en soms fatale effecten voor aquatische ecosystemen. Deze onverbrekelijke samenhang tussen de milieucomponenten dwingt er dan ook toe de zorg voor het zuiver houden van oppervlaktewater en lucht ook uit te strekken tot het zo zuiver mogelijk houden van de bodem en het grondwater.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

Kenmerkend voor de processen en de reacties in het bodemsysteem is verder het dynamisch evenwicht waarin de levende en de niet-levende bestanddelen verkeren. Daarbij kunnen in natuurlijke omstandigheden, bij voorbeeld ten gevolge van seizoenvariaties, grote schommelingen in de hoedanigheid van bodem en grondwater voorkomen. Factoren die hierbij een rol spelen zijn onder meer de grote buffercapaciteit van de bodem, de rol die de bodem als tussenschakel vervult bij de samenstelling van grondwater en zijn invloed op de vegetatie, alsmede het aanpassingsvermogen van het bodemleven. Deze factoren zorgen er ook voor, dat de bodem een betrekkelijk groot natuurlijk regeneratievermogen heeft met betrekking tot beïnvloedingen van het bodemsysteem, al is dat vermogen, zoals eerder gesteld, niet onbeperkt.

• - 

  Nadelige beïnvloeding van de bodem

3.1. Oorzaken

De sterke verbondenheid van het menselijk bestaan met de bodem iserde oorzaak van dat er voortdurend tal van ingrepen in de bodem plaatsvinden. Dit is van oudsher het geval geweest zonder dat er aanleiding was daaraan, anders dan voor zover in het belang van het agrarische gebruik, bijzondere aandacht te schenken. Te meer omdat de ingrepen vaak van lokale aard waren of het natuurlijke regeneratievermogen niette boven gingen. De moderne samenleving, die wordt gekenmerkt door steeds verderreikende en grootschalige mogelijkheden tot exploratie en door de ontwikkeling van steeds ingrijpender technieken, heeft de kwaliteit van de bodem en het grondwater niet onberoerd gelaten. De veelheid van menselijke activiteiten, waarbij de bodem als drager, als medium, als opvang en als materiaalverschaffer fungeert, houdt in, dat er tegelijkertijd ook sprake is van meer bedreigingen van de bodem in vergelijking met vroeger tijden toen er hoofdzakelijk sprake was van natuurlijke bedreigingen van de bodem. Deze laatste bedreigingen waren en zijn in het algemeen gelegen buiten de directe in-vloedssfeer van de mens: vulkanische erupties, aardbevingen, aardverschuivingen, overstromingen ten gevolge van zeespiegelrijzingen of bodemdalingen e.d.m. Met dergelijke natuurlijke bedreigingen zullen de wettelijke regels ter bescherming van de bodem zich uiteraard niet bezighouden. De hier te geven regels zullen in de eerste plaats betrekking hebben op bronnen die direct of indirect veroorzaakt worden door menselijke activiteiten.

3.2. Bronnen

Welke zijn nu zoal de menselijke activiteiten die de kwaliteit van bodem en grondwater nadelig kunnen beïnvloeden? Gewezen kan bij voorbeeld worden op het in toenemende mate aanleggen van ondergrondse pijpleidingen en opslagtanks voor olie en voor andere chemische produkten; op het wijdverbreide gebruik van allerlei synthetische produkten en afvalstoffen bij grondwerken als weg-en terreinverhardingen, bij het dichten van sleuven in veengebieden en dergelijke; op vele grondboringen en sonderingen die jaarlijks worden verricht ten behoeve van het grondmechanisch onderzoek en de toepassing van bepaalde moderne funderingstechnieken, waarbij in sommige gevallen gevaar aanwezig is voor het perforeren van waterafsluitende lagen; op de vele tientallen vierkante kilometers terrein die jaarlijks in Nederland worden opgehoogd, waarbij het oorspronkelijke bodemmilieu verdwijnt en waarbij in toenemende mate als ophoogmateriaal in plaats van schoon zand gebruik wordt gemaakt van milieuvreemde materialen zoals verontreinigd havenslib, zeezand, restprodukten van de chemische industrie en dergelijke; op de groei die valt te constateren in de toepassing van diepe ontwatering en diepe grondbewerking; op het gebruik van vloeivelden of bodemfilters voor het zuiveren van stedelijk en soms ook industrieel afval-Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16529, nrs. 3-4

water; op de toegenomen organische mestproduktie als gevolg van de spectaculaire ontwikkelingen in de intensieve veehouderij; op het toenemend gebruik van allerlei kunstmeststoffen; op de grote belangstelling voor de mogelijkheid afval en andere stoffen in diepe ondergrondse lagen te bergen, enz. Bovenstaande voorbeelden vormen zeker geen uitputtende opsomming van alle bodembedreigende activiteiten, maar geven een indruk van een aantal -deels nieuwe -ontwikkelingen, die thans uit een oogpunt van bodembescherming bijzondere aandacht verdienen. Het gaat daarbij steeds om handelingen, die voor de kwaliteit van de bodem voor een of meer bodemfuncties een verhoogd risico inhouden. Soms zijn dat handelingen die in het kader van een bepaalde bodemfunctie worden uitgevoerd en die voor die bepaalde functie een positief effect hebben, maar tegelijk voor andere functies nadelig zijn of kunnen zijn. Uitgaande van de gegeven voorbeelden kan men met betrekking tot activiteiten die een bedreiging vormen voor de bodem onderscheid maken tussen: a. activiteiten die een risico inhouden voor verontreiniging van bodem en grondwater door het direct of indirect inbrengen van chemisch of bacteriologisch onbetrouwbare, dan wel in ander opzicht ongewenste stoffen (bij voorbeeld het bergen van -chemische -stoffen op of in de bodem, het gebruik van gladheidsbestrijdingsmiddelen, de toepassing van verontreinigd slib en van bepaalde ertsen als ophoogmateriaal) of een bepaalde kans daarvoor inhouden (zoals opslagtanks, pijpleidingen en dergelijke); b. activiteiten die een risico inhouden voor beïnvloeding van de fysische eigenschappen c.q. de bodemstructuur aantasten (bij voorbeeld verdichten van het bodemoppervlak, verlaging van de grondwaterspiegel en handelingen met als gevolg bodemdalingen en verzakkingen), dan wel het evenwicht in de bodem zodanig verstoren dat verontreinigingen kunnen ontstaan of zich kunnen verspreiden (bij voorbeeld het perforeren, doorsnijden of weghalen van slecht waterdoorlatende lagen door boringen, ontgravingen, het trekken leidingsleuven, grondbewerking en dergelijke).

Bij het onderscheiden en het vervolgens verder rubriceren van de bodembedreigende activiteiten moet men bedenken dat de meeste handelingen aspecten van beide hoofdgroepen van activiteiten in zich kunnen verenigen, zoals het onttrekken van grondwater waarbij zowel verzilting als uitdroging van de grond optreedt en het bewerken van de grond met erosiewerende middelen waardoor zowel de structuur van de bodem wordt beïnvloed als het grondwater kan worden verontreinigd. Bovendien doet zich bij de rubricering het probleem voor, dat verschillen-de uitgangspunten mogelijkzijn. Zo kan als uitgangspunt genomen worden de situering van de activiteit (op of in de bodem), de aard van de bedreiging (chemisch, fysisch of mechanisch), de functie van de activiteit (agrarische, civiel-of cultuurtechnische handelingen of handelingen met betrekking tot de bodemexploitatie) of het effect op het bodemmilieu (voor plant, dier, mens; grondwater, delfstoffen). Het zal daarom duidelijk zijn, mede gelet op de genoemde wisselwerkingen tussen diverse bodemprocessen en de samenhang met andere milieucomponenten, dat iedere indeling en rubricering van bodembedreigende activiteiten in zekere mate arbitrair is. Enerzijds ten behoeve van de systematiek en anderzijds met het oog op de stand van het onderzoek op het gebied van de bodembescherming is het niettemin wenselijk de genoemde indeling in twee hoofdgroepen toe te passen. Bij de eerste hoofdgroep van bodembedreigende activiteiten gaat het zoê gezegd om het direct of indirect in de bodem geraken van stoffen in een zodanige hoeveelheid, dat de eigenschappen van bodem en grondwater dermate nadelig worden beïnvloed dat deze minder geschikt worden voor één of meer gebruiksdoeleinden en een bedreiging vormen voor de ecologische functie van de bodem. Hierbij moet men bedenken dat in principe iedere stof, mits in voldoende hoeveelheid toegevoegd, deze nadelige gevolgen kan veroorzaken.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

Voorbeelden van gevallen behorende tot deze groep zijn olieprodukten uit lekkende pijpleidingen of ondergrondse tanks; olie die vrijkomt bij de exploitatie van oliehoudende bodemlagen of bij ongevallen met tankauto's; overmatige bemesting met organische mest of bepaalde kunstmesten (zuiveringsslib, varkensbedrijf mest met koper); stoffen die gestort zijn op vuilstortplaatsen en afvalwater dat op vloeivelden wordt verwerkt; zware metalen in gewassen als gevolg van het ophogen van terreinen met verontreinigd havenslib; gladheidsbestrijdingsmiddelen ten gevolge waarvan verzilting ontstaat en bermvegetatie afsterft; in grondwerken gebruikte produkten die zware metalen of andere toxische stoffen bevatten zoals bepaalde soorten mijnsteen, gravels, verbrandingsslakken, vliegas, ertsen en hoogovenslakken. Met betrekking tot het effect van de stoffen op bodem en grondwater zijn vele factoren en aspecten van belang, zoals: -toxiciteit van de stoffen in lage of hoge concentraties (doses, expositieduur), -synergistische (versterkende) of antagonistische (afzwakkende) werkingsmechanismen die twee of meer schadelijke stoffen op elkaar kunnen uitoefenen, -accumulatie van giftige en bioactieve stoffen in voedselketens en/of in organen (carcinogene, mutagene en teratogene effecten), -mogelijkheden voor bodemflora en bodemfauna om stoffen op te nemen, -opnamemogelijkheden voor de mens (via voedsel, lucht en met name via drinkwater), -oplossings-en uitspoelingsgedrag van de stoffen in de bodem (mobiliteit, accumulatie), -verplaatsing van de stoffen in bodem en grondwater (stroming, dispersie, diffusie, dierlijk transport), -interactieprocessen tussen de stof en de bodembestanddelen (adsorptie, precipitatie en microbiële reacties), -afbraakgedrag van de stoffen in de bodem (fysischchemisch, biochemisch), -persistentie van de stoffen in bodem en grondwater.

Aangezien ten aanzien van veel van deze factoren en aspecten slechts een beperkte kennis en ervaring aanwezig is, dient de vraag of een bepaalde stof op of in de bodem gebracht kan worden, in beginsel eerst beantwoord te worden, nadat uitvoerig onderzoek heeft plaatsgevonden naar de mogelijk schadelijke effecten van de desbetreffende stof voor het bodemmilieu. In dit verband kan er op gewezen worden, dat het met het oog op de voorbereiding en uitvoering van het onderhavige wetsontwerp opgestelde en inmiddels in uitvoering genomen onderzoeksprogramma bodembescherming projecten bevat, welke gericht zijn op het verkrijgen van meer kennis en in-zicht op dit gebied. Bij de tweede hoofdgroep van bodembedreigende activiteiten gaat het niet om het toevoegen van chemische stoffen aan het bodemsysteem, maar om het aanbrengen van veranderingen in de geologische opbouw (structuur) van de bodem of in de fysischmechanische eigenschappen van bodem en grondwater. Voorbeelden van gevolgen van deze activiteiten zijn: -zettingen, verzakkingen en maaivelddalingen als gevolg van het uitvoeren van grondwerken of winning van delfstoffen (grondmechanische veranderingen), -aantasting van paalfunderingen, droogvallen van sloten, vennen, beken enz., ten gevolge van het onttrekken van water aan de bodem (hydrologische veranderingen), -aantasting van de bodemstructuur, verlies aan bodemvruchtbaarheid, vermindering van de natuurlijke weerstand van de bodem tegen erosie door erosiebevorderende handelingen (bodemkundige veranderingen), -optreden van zoute kwel, verzilting van grond-en oppervlaktewater als gevolg van het perforeren van waterafsluitende lagen (geohydrologische veranderingen).

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

Deze rechtstreekse veranderingen in het bodemsysteem als zodanig hebben, zoals gezegd, ook invloed op de chemische eigenschappen van bodem en grondwater en daardoor kunnen vele van de bij de bespreking van de eerste hoofdgroep genoemde nadelige beïnvloedingen en effecten ook ten gevolge van activiteiten van de onderhavige groep optreden.

• - 

  Voorkomen en beperken van bodemverontreiniging en bodemaantasting: bodembeschermingsregels

In de memorie van toelichting bij de Rijksbegroting voor het dienstjaar 1977 van het departement van Volksgezondheid en Milieuhygiëne (Tweede Kamer, 14100 XVII) wordt met betrekking tot bodembeschermingsregels het volgende opgemerkt: «De noodzaak regels te stellen ter bescherming van de bodem neemt toe naarmate er een meer intensief gebruik wordt gemaakt van de bodem. Enerzijds ontstaat er namelijkten gevolge van dat meer intensieve gebruik meer risico voor achteruitgang van de conditie van de bodem en anderzijds worden de mogelijkheden om de capaciteiten van de bodem voor andere doeleinden te benutten bedreigd. Het toegenomen gebruik, dat van de bodem wordt gemaakt voor zeer veel uiteenlopende activiteiten, heeft het allereerst noodzakelijk gemaakt regels op te stellen ten einde tot een zo goed mogelijke verdeling van het bodemgebruik te komen. Het kader waarbinnen de verschillende aanspraken met betrekking tot de verdeling en het gebruik van de bodem wat betreft de daaraan verbonden ruimtelijke effecten tegen elkaar worden afgewogen, biedt de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Daarnaast zijn er nog allerlei specifieke regelingen die de exploitatie van de bodem voor bepaalde doeleinden betreffen, zoals regelingen in de sfeer van de landbouw, de ontgrondingen, de mijnbouw, de wateronttrekking en dergelijke. Waar het (potentiële) gebruik van de bodem enerzijds zo uiteenlopend is geworden, dat een goede verdeling van het gebruik via een regeling van bestemmingen noodzakelijk wordt, is anderzijds door het aanwijzen van bepaalde bodemstukken voor bepaalde doeleinden het risico toegenomen, dat de zorg voor de bodem uitsluitend nog gezien wordt in het licht van het gebruik dat er op een bepaalde plaats van wordt gemaakt. Men beschouwt de bodem dan te zeer als gebruiksgoed en te weinig als milieucomponent. Met het laatste wordt bedoeld de bodem als kwetsbaar en complex systeem dat veel capaciteiten in zich bergt en dat vooral door allerlei uitwisselingsprocessen ten nauwste is verbonden met de andere milieucompartimenten water en lucht en met de meeste organismen.» Het behoud van de capaciteit van de bodem om nu en in de toekomst vele functies (tegelijk) te blijven vervullen -en wel in het bijzonder met het oog op de instandhouding van de organismen mens, dieren plant -ligt aan de bodembescherming ten grondslag en kan men aanduiden als het streven naar het bereiken van een algemeen beschermingsniveau, dat wil zeggen het niveau waarboven een of meer functies van de bodem niet meer naar behoren kunnen worden vervuld. Dit streven is in zekere zin verwant aan het zoveel mogelijk bewaren van de «natuurlijke» gesteldheid van de bodem. Toch gaat het bij de bodembescherming niet in de eerste plaats om het bewaren van de bodem in zijn oerstaat of om natuur-en landschapsbescherming, al kan de bescherming van de milieucomponent bodem aan het laatste een belangrijke bijdrage leveren. De bescherming van de bodem, zoals door de toepassing van de algemene beschermingsregels door het wetsontwerp wordt nagestreefd, beoogt ontwikkelingen die de bodem nadelig beïnvloeden, met name die welke onomkeerbare of onherstelbare gevolgen hebben voor een of meer functies ervan, te beperken, alsmede situaties van bodemverontreiniging die door uitwisselingsprocessen een uit een oogpunt van milieu en volksgezondheid onaanvaardbare belasting van bij voorbeeld het oppervlaktewater of de lucht veroorzaken, te vermijden. Dit betekent in concreto dat met betrekking tot een aantal menselijke activiteiten die een bodemverontreinigende of -aantastende potentie hebben, maatregelen getroffen dienen te kunnen worden om dergelijke ontwikkelingen en situaties te voorkomen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

Dit houdt in de eerste plaats in dat er instrumenten beschikbaar moeten zijn, die vroegtijdig en efficiënt ongewenste ontwikkelingen kunnen signaleren. Te denken valt aan het verkrijgen van de benodigde informatie door het registreren, melden of controleren van de daarvoor in aanmerking komende activiteiten. Ook de mogelijkheid tot het kunnen onderzoeken en beoordelen van de effecten van diverse activiteiten op de bodemkwaliteit kan hiervoor noodzakelijk zijn. In de tweede plaats zullen er instrumenten beschikbaar dienen te zijn waarmee men ten aanzien van de aldus gesignaleerde ongewenste ontwikkelingen maatregelen kan treffen ter voorkoming van nadelige beïnvloeding van de bodemkwaliteit. Met name het kunnen voorschrijven van voorzorgsmaatregelen in de vorm van technische voorzieningen en uitvoeringsvoorschriften waarmee bepaalde bodembedreigende activiteiten omgeven dienen te worden, is daarvoor het belangrijkste instrument. De aard van de verplicht te stellen voorzorgsmaatregelen zal uiteraard ingrijpender zijn naarmate het risico groter is. De strengste maatregel in het kader van de algemene beschermingsregels, namelijk het absolute verbod in welke vorm dan ook, een bepaalde activiteit op of in de bodem te verrichten, is dan ook als een hoge uitzondering te beschouwen. Dit is bij voorbeeld het geval met bepaalde vormen van lozing in het grondwater van bepaalde zeer gevaarlijke stoffen. De verplichting tot dit absolute verbod vloeit voort uit de eerder genoemde EG-richtlijn ter bescherming van het grondwater. De bodembescherming door middel van algemene beschermingsregels zal in de regel gerealiseerd kunnen worden met behulp van minder ver gaande instrumenten zoals de hiervoor genoemde signalerings-, onderzoeks-en voorzorgsmaatregelen. Ten slotte dient met het oog op de hiervoor genoemde situaties van bodemverontreiniging de mogelijkheid tot het stellen van kwaliteitsdoelstellingen waaraan de bodem moet voldoen, aanwezig te zijn.

• - 

  Beschermingsgebieden

Gegeven de grote verscheidenheid aan bodemsituaties in ons land en de verschillende functies die de bodem heeft, zijn er bepaalde gebieden waarin een verder gaande mate van bescherming dan het algemeen gewenste niveau nodig geacht wordt, bij voorbeeld vanwege een grotere kwetsbaarheid van het bodemmilieu als zodanig, of omdat de geologische of bodemkundige opbouw van de bodem uniek genoemd kan worden, of ter veiligstelling van een aanwezige of gewenste vorm van bodemgebruik waarvoor het zo zuiver mogelijk houden van bodem en grondwater van essentieel belang is. Gebieden die aanspraak kunnen maken op deze verder gaande bescherming zijn bij voorbeeld gebieden rondom grondwaterwinputten, potentiële waterwingebieden, ecologisch of geologisch waardevolle gebieden en gebieden waar zich bepaalde delfstoffen bevinden. Van belang bij de vaststelling van deze beschermingsgebieden is het feit dat de kwaliteitvan de bodem of het grondwater bepaald wordt door het kwaliteitsniveau van bodem en grondwater in de wijdere omgeving. Zo wordt bij voorbeeld de kwaliteit van het opgepompte grondwater bepaald door de kwaliteit van de bodem en het grondwater in het totale gebied waar het water uiteindelijk vandaan komt, en dat kan in vele gevallen een oppervlakte van vele vierkante kilometers omvatten. Gebieden waar (bodem)flora en fauna kwetsbaar zijn vanwege de afhankelijkheid van de hoogte en de kwaliteit van het grondwater, zijn afhankelijk van de kwaliteit van het toestromende grondwater uit het totale bovenstrooms gelegen gebied. De ligging en de grootte van het nader te beschermen gebied worden dan ook primair bepaald door de geohydrologische gesteldheid van de ondergrond.

Milieuhygiënische uitgangspunten zullen mede de omvang van het beschermingsgebied en de mate van bescherming bepalen. Een onderverdeling in zones rondom het in feite te beschermen belang of gebied, met een daarbij behorende differentiatie in beschermingsmaatregelen, kan daarbij mogelijk en wenselijk zijn. Met name zal hierbij rekening gehouden moeten Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16529, nrs. 3-4

worden met de stroomsnelheden van het grondwater in het betrokken gebied. De tijd die een aangebrachte verontreiniging nodig heeft om een bepaald gebied of een waterwinput te bereiken is in vele gevallen bepalend voor de mogelijkheden deze verontreiniging te bestrijden of voor het zonodig realiseren van bij voorbeeld alternatieve waterwinningen. Aangezien bijzondere bescherming van bepaalde gebieden gebruiksbeperkingen impliceert en daarom deze gebieden enerzijds zo klein mogelijk, maar anderzijds uit een oogpunt van het te beschermen belang zo groot als nodig moeten zijn, is het vereist de uitgangspunten voor de bepaling van de grootte van deze gebieden zo concreet mogelijk te formuleren en een technischwetenschappelijke grondslag te geven. In dit verband kan vermeld worden dat de Commissie Bescherming Waterwingebieden, die in oktober 1974 werd ingesteld door de Vereniging van Exploitanten van Waterleidingbedrijven in Nederland en het Rijksinstituut voor Drinkwatervoorziening in maart 1980 een eindrapport heeft uitgebracht over de keuze van een zoneringssysteem rondom grondwaterwinplaatsen.

HOOFDSTUK IV. ALGEMENE KENSCHETS VAN HET WETSONTWERP Het onderhavige ontwerp van wet beoogt een effectieve bescherming van de milieucomponent bodem en van het zich daarin bevindende grondwater te verwezenlijken. Daarbij is het oog gericht op de bedreigingen die uitgaan van allerlei handelingen waarbij stoffen betrokken zijn, die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten, alsmede op handelingen die in het bijzonder de fysische eigenschappen nadelig beïnvloeden. Om de gevaren, die in dit opzicht aanwezig zijn, te verminderen en om anderzijds reeds aantoonbare verontreiniging of aantasting van de bodem een halt toe te roepen, voorziet dit ontwerp in een gedifferentieerd stelsel van regels. Uitgaande van enerzijds de grote mate van kwetsbaarheid van de Nederlandse bodem voor verontreiniging en aantasting, in het bijzonder als gevolg van de hoge grondwaterstanden en de aanwezigheid van gemakkelijk doordringbare lagen in de bodem, en anderzijds de veelheid van activiteiten op een beperkt bodemoppervlak, is het allereerst van belang een voor het gehele land geldend algemeen niveau van bodembescherming te realiseren door het introduceren van een stelsel van algemene regels ter bescherming van de bodem en het grondwater tegen verontreiniging en aantasting. De voorgestelde regeling legt de basis voor het zo nodig treffen van zulke regels door de centrale overheid met betrekking tot een groot aantal handelingen. Die regels kunnen van uiteenlopende aard zijn. Zij kunnen een algemeen verbod inhouden bepaalde handelingen te verrichten of daarbij bepaalde stoffen te gebruiken; zij kunnen eisen inhouden ten aanzien van de wijze waarop, de omstandigheden waaronder of de plaats waar bepaalde handelingen verricht of bepaalde werken uitgevoerd worden. De algemene regels kunnen ook inhouden dat aan het verrichten van bepaalde handelingen een onderzoek naar de eventuele nadelige gevolgen of een melding vooraf moet gaan of dat voorwerpen waarin bepaalde stoffen worden opgeslagen of getransporteerd te voren gekeurd moeten worden. De regels kunnen voorts een verplichting inhouden tot registratie en controle bij het uitvoeren van beplaade activiteiten en tot het treffen van herstelmaatregelen na beëindiging van een activiteit. Het ontwerp onderscheidt een zestal categorieën van activiteiten ten opzichte van de bodem, waarbij sprake kan zijn van aantasting of verontreiniging daarvan. Deze zes categorieën zijn: 1. handelingen waarbij stoffen op of in de bodem worden gebracht om ze daarte laten; 2. handelingen waarbij stoffen aan de bodem worden toegevoegd met het doel de structuur of de kwaliteit van de bodem te beïnvloeden; 3. het uitvoeren van werken op of in de bodem waarbij mechanische in-grepen worden verricht of stoffen worden toegepast die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten;

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16529, nrs. 3-4

• - 

  handelingen waarbij stoffen op of in de bodem worden getransporteerd; 5. handelingen waarbij als nevengevolg stoffen die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten, op of in de bodem geraken; 6. handelingen die erosie, verdichting of verzilting van de bodem tot gevolg kunnen hebben.

Tot de eerste categorie handelingen kunnen bij voorbeeld gerekend worden: het ter bewaring opslaan van stoffen op of in de bodem; het brengen van afvalstoffen op of in de bodem; het op of in de bodem doen uitstromen van verontreinigd water of slib; het begraven van stoffelijke resten en het op de bodem verspreiden van as afkomstig van de verbranding van stoffelijke resten. Tot de tweede categorie handelingen kunnen gerekend worden: het op of in de bodem brengen van stoffen met een vernietigende of regulerende werking op in de bodem levende organismen, van stoffen die de draagkracht van de bodem beïnvloeden en van stoffen die de geschiktheid van de bodem als voedingsbodem voor flora en fauna beïnvloeden. Tot in de derde categorie begrepen werken kunnen worden gerekend: grond-en funderingswerken; bodemonderzoek; de aanleg van pijpleidingen of andere leidingen; het aanbrengen van opslagtanks of reservoirs; ontginningen, ontgrondingen of ontgravingen; diepe grondbewerking; werken in het kader van delfstofwinning en werken in het kader van ontwatering, bronnering of grondwaterwinning. Tot de vierde categorie handelingen kunnen worden gerekend: hettransporteren van bepaalde stoffen met behulp van pijpleidingen of andere leidingen; het verrichten van overslaghandelingen met bepaalde stoffen en het transporteren van bepaalde stoffen met behulp van voertuigen. Tot de vijfde categorie handelingen kunnen worden gerekend: het toepassen van gladheidsbestrijdingsmiddelen; het toepassen van chemische middelen op planten; het met bepaalde stoffen behandelen van voorwerpen teneinde oppervlaktelagen daarop aan te brengen of daarvan te verwijderen en het bewerken van voorwerpen waarbij bepaalde stoffen vrijkomen. Tot de zesde categorie kunnen worden gerekend: handelingen die niet reeds vallen onder de vijf eerder genoemde categorieën van activiteiten en waarbij het risico voor bodemverontreiniging of bodemaantasting bestaat uit erosie, verdichting of verzilting van de bodem. Bovenstaande opsomming geeft ten aanzien van elk van deze categorieën handelingen aan, die naar huidig inzicht voor regeling in aanmerking komen. Het wetsontwerp laat overigens ruimte daaronder ook andere -met name toekomstige -handelingen te begrijpen die vanwege bepaalde risico's voor verontreiniging of aantasting van de bodem regeling behoeven en voorts voldoen aan de kenmerken van de betrokken categorie. Daarnaast geeft het wetsontwerp de grondslag voor het hanteren van een of meer van de hiervoor genoemde juridische instrumenten met betrekking tot een bepaalde handeling ten einde een effectieve bescherming van de bodem te realiseren. De keuze van het passende instrument en de bepaling van de materiële inhoud van een op die handeling toegespitste regeling zal steeds geschieden bij algemene maatregel van bestuur. De totstandkoming van een dergelijke maatregel zal steeds gepaard moeten gaan met een zorgvuldige afweging van alle in het geding zijnde belangen. Waar het inzicht in de milieugevaarlijkheid van allerlei stoffen en de risico's die bepaalde ingrepen in de bodem met zich brengen, nog in ontwikkeling is en door de voortschrijdende techniek de aard van allerlei activiteiten die de bodem nadelig kunnen beïnvloeden, voortdurend verandert, is uitwerking bij algemene maatregel van bestuur alsook de mogelijkheid tot periodieke bijstelling daarvan geboden. Een onderzoeksprogramma, gericht op de bescherming van de bodem, zoals dat thans wordt uitgevoerd en dat regelmatig zal worden bijgesteld en aangevuld, is in dit verband van belang. De resultaten van de daarin opgenomen onderzoeken zullen het inzicht in de effecten op bodem en grondwater van allerlei activiteiten vergroten en de Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16529, nrs. 3-4

grondslag bieden voor het bij algemene maatregel van bestuur treffen van passende voorzieningen. Het voorgestelde systeem dat voorziet in de mogelijkheid gebruik te maken van verschillende juridische instrumenten, maakt voorts een tijdig en adequaat reageren bij eenmaal gebleken bedreigingen van de bodem mogelijk. Ook bevat het wetsontwerp instrumenten die door de Ministervan Volksgezondheid en Milieuhygiëne, de commissaris van de Koningin of gedeputeerde staten van de provincie in bijzondere omstandigheden kunnen worden gehanteerd, namelijk wanneer in het belang van de bescherming van de bodem een onmiddellijke, doeltreffende voorziening met betrekking tot bepaalde soorten handelingen of werken geboden is of zich een geval van ernstige verontreiniging of aantasting van de bodem voordoet, waarbij het van belang is snel bijzondere maatregelen te nemen. Bovendien voorziet het ontwerp in regels voor sanering in situaties waarbij hetzij door bodembelastende handelingen in het verleden, hetzij door meer recente activiteiten de bodem is aangetast of verontreinigd. In de gekozen opzet worden op provinciaal niveau regels gesteld ter bescherming van de bodem, die zijn toegespitst op de regionale of lokale situatie. Daarbij zijn twee soorten beschermingsgebieden in het geding. Allereerst gaat het om het besteden van bijzondere zorg aan bepaalde gebieden, waarin de bodem van zodanige goede kwaliteit is dat er aanleiding bestaat terwille van de handhaving daarvan een verdergaande bescherming te realiseren dan waarin de landelijke bodembeschermingsregels kunnen voorzien. Tot dat doel kunen provinciale staten bij verordening regels stellen, geldend voor gebieden die daartoe bij het streekplan worden aangewezen. Aan de aanwijzing van dergelijke bodembeschermingsgebieden en de in-houd van de daarvoor geldende regels zal een intentieprogamma van beleidsvoornemens en maatregelen voor de in aanmerking komende gebieden ten grondslag moeten liggen, berustend op een daartoe ingesteld inventariserend onderzoek. Het in het wetsontwerp opgenomen systeem voor de bodembeschermingsgebieden vertoont overeenkomsten met dat van de stiltegebieden in de Wet geluidhinder. Een tweede belangrijke regelgevende taak voor de provincie met betrekking tot gebieden, waarin het ontwerp voorziet, heeft betrekking op de bescherming van het grondwater met het oog op de waterwinning ten behoeve van de openbare watervoorziening en voor andere doeleinden waarvoor water van een goede kwaliteit nodig is. Daarbij is vanwege de nauwe samenhang tussen de bescherming van de kwaliteit van het te onttrekken water en de handeling van het onttrekken zelf, gestreefd naar een regeling die zoveel mogelijk aansluit bij die van de ontwerp-Grondwaterwet. Bepaald wordt dat provinciale staten een beleidsplan moeten vaststellen voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater in hun provincie met het oog op de waterwinning. Dit plan vormt ten opzichte van het grondwaterbeheer in zijn geheel het complement van het plan dat provinciale staten op grond van de Grondwaterwet zullen moeten opstellen en dat een zorgvuldig kwantitatief beheer van het grondwater tot doel heeft. In het plan op grond van de Wet bodembescherming worden de gebieden aangegeven die met het oog op de veiligstelling van de kwaliteit van het grondwater bescherming behoeven. Het plan doorloopt een procedure waarbij onder meer het ontwerp ter visie wordt gelegd en hiertegen bezwaren kunnen worden ingediend. De Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne kan aanwijzingen geven omtrent de inhoud van het plan. Provinciale staten stellen vervolgens bij verordening regels vast in het belang van de bescherming van het grondwater in de desbetreffende beschermingsgebieden.

Door middel van de hier in het kort geschetste verdeling van de regelgevende bevoegdheid over het centrale en het provinciale niveau wordt beoogd één geheel van met elkaar samenhangende en deels op elkaar aansluitende voorzieningen te verkrijgen ter bescherming van bodem en grondwater. Daaraan ligt de gedachte ten grondslag dat enerzijds ten behoeve van Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

een uniform landelijk beleid met betrekking tot de bescherming van de bodem in zijn algemeenheid behoefte bestaat aan op centraal niveau gestelde regels en dat anderzijds de meer specifieke bescherming die zich toespitst op bepaalde gebieden, niet vanuit centraal niveau dient te worden opgezet, maar moet worden toevertrouwd aan de provincies. Dit sluit aan bij de huidige praktijk waarin vele provincies reeds zijn voorgegaan in het treffen van beschermende voorzieningen in het bijzonder ten behoeve van de waterwinning. Voorts kan worden gesteld dat de provincie door grotere kennis van de plaatselijke omstandigheden en van de bijzondere eigenschappen van de betrokken gebieden beter in staat zal zijn die regels te formuleren, welke het meest in aanmerking komen. Het wetsontwerp draagt er trouwens toe bij die kennis bij de provincie te verdiepen doordat aan gedeputeerde staten wordt opgedragen een inventariserend onderzoek te verrichten naar de aanwezigheid van gebieden gelegen in de provincie, die voor een verdergaande bescherming in aanmerking komen vanwege de kwaliteit van de bodem. Hier is niet gekozen voor het gemeentelijke niveau maar voor het provinciale niveau omdat de gebieden waar het om gaat dikwijls gelegen zijn op het grondgebied van meer dan één gemeente. Bovendien gaat het bij beschermingsgebieden ten behoeve van de waterwinning veelal om het dienen van een bovengemeentelijk belang, omdat het grootste deel van Nederland van water wordt voorzien door waterleidingbedrijven die een regionaal karakter hebben. Daarnaast is er de samenhang met andere taken op milieuhygië-nisch gebied, zoals op het vlak van de afvalverwijdering en de sanering van het oppervlaktewater, welke aan de provincie zijn toevertrouwd, waardoor de opbouw van een ter zake kundig apparaat wordt bevorderd. Voor de meer algemene bescherming van de bodem in ons land ligt het, zoals gezegd, voor de hand de centrale overheid aan te wijzen zals instantie die de vereiste -gelijkelijk voor het gehele Nederlandse grondgebied geldende -regels stelt. Daarbij is gekozen voor een systeem van algemene regels die in acht genomen moeten worden bij het verrichten van de verschillende handelingen die risico's inhouden voor verontreiniging van de bodem en is niet de weg ingeslagen van een algeheel vergunningstelsel waaraan de verschillende handelingen worden gebonden en waarbij de vergunning de voorschriften bevat, waaronder de betrokken handeling mag worden verricht. De keuze voor het hanteren van de algemene bodembeschermingsregels houdt verband met het feit dat er vele uiteenlopende handelingen zijn, waarbij de bodem betrokken is, die reeds voorwerp zijn van een wettelijke regeling, soms van milieuhygiënische aard, soms van een geheel ander karakter, waarbij die handeling gebonden is aan een vergunning. Een en ander is een gevolg van het feit dat het menselijk bestaan een hecht met de bodem verbonden bestaan is, waardoor de bodem een rol speelt bij allerlei menselijke activiteiten, waarvan er vele reeds vanwege geheel andere aspecten voorwerp zijn van een wettelijke regeling. Om het aantal vergunningstelsels dat op één bepaalde activiteit betrekking heeft te beperken, alsmede om op betrekkelijk eenvoudige wijze allerlei naar aard zeer verschillende activiteiten op één enkel punt -namelijk daar waar ze gepaard gaan met een element van bodembedreiging -te kunnen regelen, is in het wetsontwerp uitgegaan van dit stelsel van algemene regels.

Uiteraard zullen bedoelde regels alleen gesteld worden in geval de noodzaak vanuit een oogpunt van bodembescherming hiertoe is aangetoond en na zorgvuldige afweging van de betrokken belangen. Zoals in Hoofdstuk II van deze memorie van toelichting uiteengezet, bevat de procedure van totstandkoming van uitvoeringsbesluiten voldoende waarborgen voor een dergelijke afweging. Een extra waarborg hiervoor is gelegen in de in artikel 70 van het wetsontwerp neergelegde regeling. Deze regeling garandeert dat de Ministers die verantwoordelijk zijn voor beleidsterreinen waarop het onderhavige wetsontwerp van invloed kan zijn, ten nauwste bij de uitvoering van de wet betrokken zullen worden. Daarnaast is in het wetsontwerp op verschillende, daarvoor in aanmerking komende plaatsen, de bijzondere betrokkenheid van de Minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk tot uitdrukking gebracht.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

Deze betrokkenheid is een gevolg van het feit dat het onderhavige wetsontwerp van bijzondere betekenis moet worden geacht voor het beleid gericht op natuur-en landschapsbehoud, waarvoor deze Minister primair verantwoordelijk is. De Wet bodembescherming zal voor de realisering van dit beleid, dat evenals het milieuhygiënische beleid met betrekking tot de bodem primair beschermend van aard is, een belangrijk instrument zijn. In samenhang met bovenvermeld stelsel van algemene regels bevat het ontwerp de mogelijkheid dat de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne in overeenstemming met de Minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk voor een bepaalde categorie van gevallen vrijstelling geeft van de gestelde regels. Voorts kan in een algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van de wet worden bepaald dat in sommige gevallen door gedeputeerde staten van de provincie dan wel door burgemeester en wethouders van de gemeente, ontheffing kan worden verleend van een in die maatregel opgenomen verbod of verplichting. Op de ontheffingen zullen de procedureregels van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne van toepassing zijn. Voor bovenvermelde bevoegdheid tot het verlenen van ontheffing is aanleiding, omdat, anders dan bij een vrijstellingsregeling die categorieën van gevallen op het oog heeft, het bij een ontheffing om individuele gevallen gaat, waarbij regionale of lokale aspecten vaak een belangrijke rol spelen. Met het scheppen van de mogelijkheid tot vrijstelling of ontheffing wordt voldaan aan de EG-richtlijn inzake verontreiniging van het grondwater door bepaalde stoffen, die voor bij de richtlijn aangewezen gevallen een wettelijke regeling van een dergelijke strekking voorschrijft. De regels welke de provinciale besturen op grond van de wet stellen voor de bodembeschermingsgebieden en de grondwaterbeschermingsgebieden zullen verder gaand en aanvullend zijn ten opzichte van de landelijke regels, welke slechts een algemeen niveau van bescherming van de bodem beogen te realiseren. Het wordt aan de provincies overgelaten ten behoeve van deze specifieke gebieden die regels te stellen, die voor een effectieve bescherming nodig zijn. Voor zover het wenselijk is dat daarbij bij voorbeeld algemene uitgangspunten worden gehanteerd of dat voor het gehele land dezelfde soort bepalingen zullen gelden voor een bepaald type van beschermingsgebieden, voorziet het wetsontwerp nog in de mogelijkheid bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen met betrekking tot de inhoud van de voor die gebieden geldende verordeningen. De provinciale verordeningen behoeven voorts de goedkeuring van de Kroon. Het wetsontwerp voorziet in de mogelijkheid tot het toekennen van een schadevergoeding in bepaalde gevallen. Ook bevat het een stelsel van heffingen waaraan onder meer kunnen worden onderworpen degenen die handelingen verrichten, die direct dan wel zijdelings de bodem nadelig kunnen beïnvloeden, of die betrokken zijn bij de produktie van of handel in stoffen of apparatuur die een belasting van de milieucomponent bodem kunnen veroorzaken. Voor de advisering van de centrale overheid ter zake van de vele naar hun aard uiteenlopende zuiver technische aspecten van de complexe bodembeschermingsproblematiek, welke van belang zijn voor het te voeren beleid, voorziet het wetsontwerp in de instelling van een Technische commissie bodembescherming, die tevens de Voorlopige Centrale Raad voor de Milieuhygiëne en andere colleges van advies en bijstand van advies kan dienen. Met het oog op het door de provincies te voeren beleid bevat het wetsontwerp bepalingen die zien op de instelling van provinciale bodembeschermingscommissies die ter zake adviseren met betrekking tot onderwerpen van zowel technische als van andere aard.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

HOOFDSTUK V. INHOUD VAN HET WETSONTWERP

• - 

  Inleiding

In dit hoofdstuk worden nadere beschouwingen gewijd aan de krachtens de Wet bodembescherming te stellen regels ter bescherming van de bodem en het grondwater tegen aantasting en verontreiniging. Het gaat hierbij om algemene, voor het gehele land geldende, regels welke bij algemene maatregel van bestuur kunnen worden gesteld en om door de provinciale besturen te stellen regels voor gebieden welke een bijzondere bescherming behoeven. Voorts wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de voorzieningen voor bijzondere gevallen, op de mogelijkheden tot het treffen van saneringsmaatregelen en op de bij of krachtens de wet in te stellen adviesorganen welke in de hierna volgende paragraaf worden behandeld.

• - 

  Adviesorganen

In Hoofdstuk III van deze memorie is ingegaan op de algemene problematiek met betrekking tot de bodembescherming. Uit de aldaar gegeven beschouwingen moge geconcludeerd worden dat de bescherming van de bodem ook uit technischwetenschappelijk oogpunt bezien een complexe materie is. Als oorzaak hiervan kan worden aangemerkt dat de effecten van nadelige beïnvloeding van de bodem van vele factoren afhankelijk zijn en het risico voor bodemverontreiniging van bepaalde handelingen niet in alle gevallen of onder alle omstandigheden onomstotelijk vast staat. Vanwege de complexiteit van de materie op dit punt, wordt het wenselijk geacht een commissie -de Technische commissie bodembescherming -in te stellen, die in eerste instantie tot taak zal hebben de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en de Minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk van advies te dienen over aangelegenheden van technischwetenschappelijke aard op het gebied van de bodembescherming. Als voorbeelden van dergelijke aangelegenheden kunnen genoemd worden: berekeningsgrondslagen ten behoeve van de bepaling van de grootte van de bodem-en grondwaterbeschermingsgebieden; technische voorzieningen die bij een bepaalde handeling getroffen dienen te worden om nadelige beïnvloeding van de bodem te voorkomen; technische voorschriften te stellen met betrekking tot de aanleg en de constructie van voorwerpen zoals leidingen en tanks; eisen te stellen inzake de hoeveelheid en samenstelling van stoffen die wel of niet in de bodem gebracht mogen worden. Vanwege het technische en natuurwetenschappelijke karakter van de door de commissie te verstrekken adviezen, zal de commissie dienen te bestaan uit technischwetenschappelijke deskundigen op het gebied van een aantal disciplines zoals hydrologie, bodemkunde, geologie, ecologie, scheikunde en technologie. Het is niet bij voorbaat uitgesloten dat deze deskundigen afkomstig zijn van Rijksdiensten of Rijksinstituten, zoals het Rijksinstituut voor Drinkwatervoorziening en de Rijks Geologische Dienst, doch deze zullen dan wel op persoonlijke titel in de commissie zitting hebben. Met de Technische commissie bodembescherming wordt derhalve de instelling van een niet-ambtelijk adviesorgaan beoogd. Aangezien het benoemen van deskundigen afkomstig van Rijksdiensten of "instituten in de commissie tot een onwenselijke verstrengeling van functies aanleiding kan geven en gelet op de strekking van Aanwijzing 6.1 van de Algemene Aanwijzingen voor de Rijksdienst inzake adviesorganen en de toelichting daarop, behoren bedoelde deskundigen tot niet-stemgerechtigde leden te worden benoemd. De reden dat volstaan kan worden met een Technische commissie bodembescherming die zich strikt beperkt tot het geven van technische adviezen, is gelegen in het feit, dat in de Voorlopige Centrale Raad voor de Milieuhygië-ne reeds een adviesorgaan aanwezig is, dat -gezien zijn samenstelling -aan de verschillende bij de bodembescherming betrokken maatschappelijke be-Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

langen aandacht zal schenken bij zijn advisering over de verschillende op grond van de wet tot stand te brengen uitvoeringsmaatregelen. In verband met het feit dat de Voorlopige Centrale Raad voor de Milieuhygiëne hierbij behoefte kan hebben aan een technische inbreng, is in het onderhavige wetsontwerp uitdrukkelijk de bepaling opgenomen, dat hij hiertoe het advies kan inwinnen van de Technische commissie bodembescherming. Naast deze adviserende taak kan mogelijk de Technische commissie bodembescherming een taak vervullen in het kader van het technischwetenschappelijk onderzoek dat op het gebied van de problematiek van de bodembescherming uitgevoerd dientte worden. Naast de Technische commissie bodembescherming, die onder andere tot taak heeft de hier bedoelde ministers te adviseren, voorziet het wetsontwerp ook in het instellen van een provinciale bodembeschermingscommissie. Deze commissie heeft tot taak het provinciaal bestuur van advies te dienen over aangelegenheden op het gebied van de bodembescherming. Hierbij kan met name gedacht worden aan de in te stellen bodem-en grondwaterbeschermingsgebieden en aan de voor deze gebieden op te stellen provinciale verordeningen. Ook kan genoemd worden de door het provinciaal bestuurte verlenen ontheffing op grond van artikel 29. Aangezien de adviezen van de provinciale bodembeschermingscommissie zich niet behoeven te beperken tot zuiver technische adviezen, doch ook een ruimere strekking kunnen hebben, ligt het voor de hand dat de samenstelling van de commissie een weerspiegeling is van de verschillende bij de bodembescherming betrokken maatschappelijke belangen. Te denken valt in dit verband dan ook aan vertegenwoordigers uit kringen van de watervoorziening, de landbouw, de natuur-en milieubescherming. Een goede afstemming tussen het op het provinciaal niveau gevoerde beleid op het gebied van de bodembescherming en het ter zake gevoerde beleid op centraal niveau is wenselijk. Daarom zullen daartoe aangewezen rijksambtenaren deel uitmaken van de commissie. Hierbij kan gedacht worden aan de inspecteur van de volksgezondheid belast met het toezicht op de hygiëne van het milieu en aan ambtenaren van Rijksdiensten, zoals het Rijksinstituut voor Drinkwatervoorziening en de Rijks Geologische Dienst. In verband met de afstemming op het ter zake op ander niveau gevoerde beleid, wordt het zinvol geacht dat ook de gemeenten en de waterschappen in de commissie vertegenwoordigd zijn. Zoals in paragraaf 5 van dit hoofdstuk wordt uiteengezet, bestaat er een nauwe relatie tussen het kwantitatieve en het kwalitatieve grondwaterbeheer. Om deze reden is ten aanzien van de grondwaterbeschermingsgebieden ten behoeve van de waterwinning gekozen voor een regeling, die in bepaalde opzichten aansluit bij de regeling voor het kwantitatieve grondwaterbeheer in de ontwerp-Grondwaterwet. De mogelijkheid voor het opstellen van één plan voor het gehele grondwaterbeheer wordt daarbij opengelaten. De vraag rijst nu of de hier in het geding zijnde provinciale bodembeschermingscommissie en de op grond van de ontwerp-Grondwaterwet in te stellen provinciale grondwatercommissie niet tot een verregaande mate van samenwerking kunnen komen op het gebied van de grondwaterbescherming. Een en ander wordt bepaald niet uitgesloten geacht. Sterker nog, indien het provinciaal bestuur besluit tot het opstellen van één plan als bovenbedoeld, lijkt het voor de hand te liggen, dat gestreefd wordt naar het opstellen van één advies, dat zowel de kwantitatieve als de kwalitatieve aspecten van het plan omvat. Ook ten aanzien van andere taken, die aan het provinciaal bestuur op grond van deze wet zijn toebedeeld en waarbij een zeer nauwe verwevenheid bestaat met het kwantitatieve grondwaterbeheer, kan het gewenst zijn dat beide commissies tot een bepaalde vorm van samenwerking komen. Naast de hierboven vermelde relatie tussen de provinciale bodembeschermingscommissie en de provinciale grondwatercommissie, kan ook een relatie onderkend worden tussen de provinciale bodembeschermingscommissie en de provinciale planologische commissie. Deze is met name Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

aan de orde bij de in het Wetsontwerp voorgestelde regeling met betrekking tot de bodembeschermingsgebieden. Immers deze regeling heeft belangrijke ruimtelijke implicaties, aangezien door provinciale staten bij de vaststelling of herziening van een streekplan rekening dient te worden gehouden met het voor deze gebieden vast te stellen intentieprogramma. Hoewel in het kader van de vaststelling of herziening van het streekplan de provinciale planologische commissie derhalve zijn mening kenbaar zal kunnen maken over het intentieprogramma, is het denkbaar dat gedeputeerde staten reeds ten tijde van het opstellen van het intentieprogramma door de provinciale planologische commissie geadviseerd wil worden over de ruimtelijke aspecten van dit programma. Het wetsontwerp biedt hiertoe alle mogelijkheden. Ook met betrekking tot een ander onderdeel van het wetsontwerp is het denkbaar dat gedeputeerde staten geadviseerd willen worden door de provinciale planologische commissie. Gedacht wordt hierbij aan de aanwijzing krachtens artikel 41. In het eerste lid van dit artikel wordt bepaald dat, voor zover nationale belangen dat vorderen, de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne aan provinciale staten aanwijzingen kan geven omtrent de in-houd van het plan inzake het kwalitatieve grondwaterbeheer. De moqelijkheid is aanwezig dat een dergelijke aanwijzing zodanige ruimtelijke gevolgen heeft dat aanpassing van het streekplan noodzakelijk is. Hierbij kan, uiteraard als ultimum remedium, toepassing van artikel 38 Wet op de Ruimtelijke Ordening uitkomst bieden. Indien dit laatste het geval mocht zijn, dan kan de aanwijzing met betrekking tot het kwalitatieve grondwaterbeheersplan slechts worden gegeven in overeenstemming met de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Over een voorgenomen aanwijzing zullen gedeputeerde staten hun mening kenbaar kunnen maken. Het ligt voor de hand dat gedeputeerde staten juist vanwege de ruimtelijke gevolgen van de bedoelde aanwijzing hierover het advies van de provinciale planologische commissie inwinnen, alvorens zij hun mening hierover kenbaar maken aan de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne. Aangezien in beide bovengenoemde gevallen ook de provinciale bodembeschermingscommissie om advies gevraagd zal worden, zou een gezamenlijk advies van beide commissies tot de mogelijkheden kunnen behoren. Gemeend wordt dat de wenselijkheid hiervan ter beoordeling staat van het provinciaal bestuur.

• - 

  Op centraal niveau te stellen regels

3.1 Regels ten aanzien van activiteiten In Hoofdstuk III van deze memorie is uitvoerig uiteengezet dat de bescherming van de bodem zich zal moeten richten op het voorkomen en beperken van nadelige beïnvloeding door menselijke activiteiten van de bodem. De aldaar gesignaleerde feiten en ontwikkelingen maken het wenselijk om over een juridisch kader te beschikken, dat het mogelijk maakt om bij eenmaal gebleken risico's of bij een vastgestelde nadelige beïnvloeding van de bodem tijdig de vereiste maatregelen te treffen. Dit houdt in dat allerlei gangbare en wellicht nog te ontwikkelen activiteiten waarbij stoffen in de bodem komen of kunnen komen en handelingen die de structuur van de bodem nadelig (kunnen) beïnvloeden, bij een algemene regeling verboden, aan grenzen gebonden dan wel met extra voorzorgsmaatregelen omgeven moeten kunnen worden. Tegelijkertijd betekent dit echter dat in de wet zelf slechts de grondslag kan worden gelegd op basis waarvan -uiteraard steeds na afweging van alle betrokken belangen -de noodzakelijke beschermingsregels getroffen kunnen worden in de mate dat daaraan behoefte bestaat. Het wetsontwerp onderscheidt in de artikelen 8 tot en met 13 een zestal categorieën van door de mens ondernomen activiteiten, waarbij sprake kan zijn van verontreiniging of aantasting van de bodem. In de Hoofdstukken III en IV zijn de verschillende categorieën van activiteiten en de handelingen waar-Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

2/

aan daarbij volgens de huidige inzichten kan worden gedacht, reeds aangegeven. Kortheidshalve moge naar het daar vermelde worden verwezen. Met betrekking tot de aard en de omvang van het juridisch instrumentarium dat nodig is om verontreiniging en aantasting van de bodem door de genoemde activiteiten te keren, kan opgemerkt worden dat deze bepaald worden door de volgende factoren. De wens een algemeen niveau van bodembescherming voor het gehele land tot stand te brengen en de omstandigheid dat handelingen van dezelf-de soort in het gehele land voorkomen, maken een centrale regeling nodig. Omdat geen nieuw vergunningstelsel naast het reeds bestaande wordt geschapen, zullen de algemene voorschriften ter regulering van de onderscheidene soorten handelingen veelal vrij gedetailleerd moeten zijn. De snelle en vaak moeilijk voorzienbare ontwikkelingen op het gebied van nadelige beïnvloeding en bescherming van de bodem stellen hoge eisen aan de slagvaardigheid van het instrumentarium. Daarom is het opstellen van de concrete regelingen aan de a.m.v.b.-gever opgedragen. De artikelen 8 tot en met 13 bieden hiertoe de basis. Zoals in Hoofdstuk IV reeds werd aangegeven gaat het daarbij om een zestal categorieën van handelingen. Het zeer verschillende karakter van de voor regulering in aanmerking komende soorten handelingen vereist een ruime keuze aan instrumenten bij de uitvoering van de bevoegdheid tot regeling. Telkens moeten die regels worden vastgesteld, die een zo goed mogelijke beveiliging tegen nadelige beïnvloeding van de bodem bieden. Veelal zullen zij een preventief karakter moeten hebben. De artikelen 14 en 15 geven een -overigens niet uitputtende -opsomming van ter beschikking staande middelen.

Het meest vergaande beschermingsmiddel is het absoluut verbieden van een bepaalde handeling die een ernstige verontreiniging of aantasting van de bodem tot gevolg kan hebben. Zoals reeds eerder in deze memorie is vermeld zal dit middel zeer spaarzaam worden gehanteerd. Zo zal het ten aanzien van bepaalde stoffen nodig kunnen zijn een absoluut verbod te stellen om ze op of in de bodem te brengen. De mogelijkheid tot het verrichten van de activiteit waarbij zo'n stof werd gebruikt, blijft wel gehandhaafd. Er zal dan echter naar een vervangende stof moeten worden gezocht. Een indicatie van de stoffen die in ieder geval ter bescherming van het grondwater zullen moeten worden onderworpen aan een absoluut verbod, geeft de opsomming van de «zwarte lijst» die behoort bij de in Hoofdstuk I van deze memorie besproken EG-richtlijn ter bescherming van het grondwater. Sommige handelingen zijn op zich beschouwd niet schadelijk voor de bodem. Worden ze echter met grote intensiteit verrichtop vele plaatsen in een beperkt gebied, veelvuldig herhaald -dan kan wel schade aan het bodemmilieu worden toegebracht. Voor sommige stoffen bij voorbeeld geldt dat ze in lage concentraties niet, in hoge wel schadelijk zijn. Ook kan het zijn dat ingrepen of stoffen, bij voorbeeld in verband met bodemstructuur of •kwaliteit, op sommige plaatsen geen en op andere wel kwaad kunnen. Om in dit soort gevallen de nodige bescherming te kunnen bieden, kunnen beperkingen worden opgelegd met betrekking tot de wijze waarop, de omstandigheden waaronder of de plaats waar bepaalde handelingen mogen worden verricht. Om te kunnen bepalen of een voorgenomen acitiviteit op de daarvoor gekozen plaats toelaatbaar is, is soms een onderzoek, bij voorbeeld naar de bodemgesteldheid ter plaatse, nodig. Het onderzoek kan uitwijzen dat de activiteit, indien geen voorzorgsmaatregelen worden getroffen, een onaanvaardbare belasting van het bodemmilieu zal veroorzaken. Aan de hand van de resultaten van het onderzoek kan dan echter tevens worden bepaald welke maatregelen moeten worden getroffen om de gesignaleerde bezwaren tegen te gaan. Indien blijkt dat voor activiteiten met het oog waarop een dergelijk onderzoek niet kan worden gemist, onderzoek achterwege blijft of in onvoldoende mate wordt verricht, kan bij algemene maatregel van bestuur een verplichting tot het uitvoeren van de nodige onderzoekingen worden opgelegd. Daarbij dient te worden aangegeven op welke wijze het onderzoek moet worden uitgevoerd.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

Het is veelal van belang dat de overheid vroegtijdig op de hoogte is van een voornemen tot het verrichten van bepaalde activiteiten die verontreiniging of aantasting van de bodem kunnen veroorzaken. De daartoe voorgeschreven meldingen aan de overheid -waarbij met name gedacht kan worden aan de lagere overheden -kunnen in verschillende fasen een rol spelen. Bij de voorbereiding en uitvoering van de betrokken werkzaamheden kunnen zij aanleiding zijn tot toezicht van overheidswege. Daaruit kan het -nierna nog te bespreken -stellen van nadere eisen door daartoe aangewezen overheidsorganen voortvloeien. De meldingen kunnen tevens een functie vervullen bij beleidsvoorbereiding, met name voor het volgen van bepaalde ontwikkelingen. Levert een bepaalde activiteit bij voorbeeld nog geen problemen op, maar bestaat de vrees dat dit bij een intensivering er-van of van ontwikkelingen in een ongewenste richting wel het geval zal zijn, dan kan uit de ontvangen meldingen op een zeker moment blijken dat de tijd daar is voor verder gaande regulering. De meldingen kunnen tevens dienen als basis voor registratie bij de overheid van gevallen die extra oplettendheid kunnen vereisen. Van ondergrondse tanks voor huisbrandolie bijvoorbeeld is bekend dat zij op den duur zo door corrosie worden aangetast, dat lekkages gaan optreden. Het is dus van belang na te kunnen gaan op welk tijdstip een tank moet worden vervangen om olieverontreiniging in de bodem te voorkomen. De op meldingen gebaseerde registratie kan in deze gevallen zelf weer dienen als basis voor gerichte controles van overheidswege in het kader van het toezicht op de naleving van de wet.

De deugdelijkheid van tanks, reservoirs, leidingen of andere middelen en constructies, waarin of waarmee voor de bodem schadelijke stoffen worden opgeslagen of getransporteerd, is van groot belang. Het materiaal en de constructie moeten tegen druk en corrosie bestand zijn. Het kan dan ook nodig zijn bepaalde voorwerpen aan keuring te onderwerpen. Met name bij serieproduktie kan dan een typekeuring worden voorgeschreven, terwijl voor ter plaatse vervaardigde constructies -betonnen bakken, pijpleidingen -een individuele keuring verplicht gesteld kan worden. Het verrichten van metingen door degene die bepaalde handelingen uitvoert, is een belangrijk middel om eventueel optredende verontreiniging van de bodem door op of in de bodem gebrachte stoffen of door lekkage van stoffen die in tanks, reservoirs e.d. zijn opgeslagen, in een vroegtijdig stadium te signaleren. Hetzelfde geldt voor aantasting van de bodem, zoals verzakkingen ten gevolge van grondwerken. De betrokkene kan -met name bij continue meting -aan de hand van de uitkomsten daarvan zonodig onmiddellijk maatregelen nemen om een dreigende verontreiniging te voorkomen of een reeds opgetreden vervuiling zoveel mogelijk ongedaan te maken. Ook registratie door de betrokkene van bepaalde gegevens -uitkomsten van metingen, aard en hoeveelheid van op of in de bodem ( bij voorbeelddat vuilstortplaats) gebrachte stoffen -is een belangrijk hulpmiddel. Uit het verloop van bepaalde reeksen van gegevens kunnen conclusies worden getrokken met betrekking tot aantasting of verontreiniging van de bodem en de daartegen te nemen maatregelen. Voorgeschreven kan worden dat de geregistreerde gegevens desgevraagd aan de daartoe aangewezen overheidsorganen ter inzage moeten worden gegeven. Dit is vooral in het kader van het toezicht op de naleving van de wet van belang. Sommige ingrepen in de bodem kunnen, indien na de beëindiging van de betrokken werkzaamheid geen tegenmaatregelen worden genomen, blijvend nadelige gevolgen hebben. Ook incidenten die bij bepaalde werkzaanv heden gebeuren, kunnen daartoe leiden. Voorts kunnen sommige vormen van gebruik van de bodem ertoe leiden deze ongeschikt wordt voor andere vormen van gebruik. Met het oog op het voorkomen van nadelige effecten in dit soort gevallen voorziet het wetsontwerp in de mogelijkheid een verplichting op te leggen om de bodem, nadat een werkzaamheid is beëindigd, in een bepaalde toestand te brengen. Deze toestand dient zo gekozen te worden dat de nadelige gevolgen van de activiteit zoveel mogelijk worden beperkt. Soms zal dat kunnen geschieden Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

door een herstel in de oude toestand. Indien dat niet mogelijk is, zal moeten worden gestreefd naar het bereiken van een toestand die de oorspronkelijke zo dicht mogelijk benadert. Indien met dezelfde inspanning een verder gaan-de verbetering kan worden bereikt, zal de verplichting ook tot het verwezenlijken daarvan kunnen strekken. Het zal soms moeilijk of zelfs onmogelijk kunnen zijn bij het formuleren van algemene regels rekening te houden met alle bijzonderheden die zich in individuele gevallen voordoen. Daarom is de mogelijkheid geschapen in de algemene regeling aan daartoe aangewezen overheidsorganen de bevoegdheid te verlenen tot het stellen van andere eisen met betrekking tot de onderwerpen waarover de regeling zich uitstrekt. Ook hiervoor komen de lagere overheden primair in aanmerking. Hierdoor kan in de nadere detaillering toch voldoende rekening worden gehouden met de speciale omstandigheden van ieder afzonderlijk geval. Nadere eisen zullen naar verwachting veelal worden gesteld in het kader van het toezicht op de naleving van de wet, dan wel naar aanleiding van de melding van een activiteit of van de gegevens die uit een onderzoek verkregen zijn. Ten slotte is de mogelijkheid gegeven de bovenbeschreven regels slechts voor een of meer aangewezen gebieden vast te stellen.

3.2 Normen

In de Nota milieuhygiënische normen 19765 is ten aanzien van het stellen van normen geconcludeerd, dat in daarvoor in aanmerking komende gevallen het stellen van normen gewenst is. In genoemde nota werd tevens geconstateerd, dat de wetgeving op de milieuhygiëne lacunes vertoont op het punt van normstelling. De procedurele en organisatorische aspecten met betrekking tot dit onderwerp zullen worden geregeld in de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne, de inhoudelijke aspecten zullen hun regeling moeten vinden in de verschillende bijzondere wetten. Het onderhavige wetsontwerp voorziet in een wettelijke grondslag voor het stellen van normen, gericht op de bescherming van de milieucomponent bodem. Voor wat betreft het stellen van blootstellings-, produkt-, procédé-en emissienormen is deze grondslag gelegen in artikel 14 van het wetsontwerp, terwijl artikel 17 de mogelijkheid biedt om kwaliteitsdoelstellingen ten aanzien van de bodem aan te geven. Hieronder kunnen worden beqrepen (kwaliteits-)normen ten aanzien van de toegelaten hoeveelheid van een verontreinigende stof in de bodem alsmede eisen in verband met de aantasting van de bodem. Voor het aangeven van deze doelstellingen en het stellen van normen is van groot belang het eerdergenoemde onderzoeksprogramma bodembescherming. Een aantal van de in het kader van dit programma uitte voeren of reeds in uitvoering zijnde onderzoeksprojecten is specifiek gericht op het ontwikkelen hiervan. In verband met het preventieve karakter van de Wet bodembescherming is hierbij het accent gelegen op het vergaren van meer kennis en inzicht omtrent het gedrag van bepaalde stoffen en materialen in of op de bodem om op basis hiervan tot een verantwoorde vaststelling van produktnormen te komen. Als voorbeelden van dergelijke stoffen en materialen kunnen genoemd worden meststoffen, wegenbouwmaterialen, slib, olietanks, pijpleidingen enz. Bedoeld onderzoek is ook van belang voor het ontwikkelen van procédénormen ten aanzien van bepaalde bodemverontreinigende handelingen zoals landbehandeling, grondontsmetting, bemesting en storten van afvalstoffen. Hoge prioriteit heeft ook het ontwikkelen van emissienormen in verband met de uitvoering van de eerdergenoemde EG-richtlijn ter bescherming van de kwaliteit van het grondwater. Met deze richtlijn wordt beoogd te voorkomen, dat in de toekomst het grondwater wordt verontreinigd door het direct of indirect lozen van bepaalde gevaarlijke stoffen. Hiertoe is een regeling o Tweede Kamer, zitting 1976-1977,14318, voorzien die de lozing van stoffen die op lijst 1 staan (zogenaamde zwartenrs 1-2.

lijststoffen), moet beletten en de lozing van stoffen van lijst II (zogenaamde Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16529, nrs. 3-4

grijzelijststoffen) zodanig moet beperken dat verontreiniging wordt voorkomen. Met het oog op dit laatste zullen voorschriften ten aanzien van de toegestane emissies moeten worden gesteld. Zoals gesteld bevat het wetsontwerp ook de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur kwaliteitsnormen vast te stellen voor het gehele land of voor een deel daarvan. Anders dan bij bovengemelde normen het geval is, richten deze normen zich specifiek tot overheidsorganen, welke op basis van de hun toegekende regelgevende bevoegdheden voor het handhaven van een een dergelijke norm zorg moeten dragen. De in het kader van de Wet bodembescherming te stellen kwaliteitsnormen zullen zich richten tot de a.m.v.b.-gever en de provinciale besturen in verband met de op hen rustende verplichting verordeningen vast te stellen voor bodembeschermingsgebieden en gebieden ten behoeve van de bescherming van het grondwater.

3.3. Vrijstelling en ontheffing Uiteraard dient telkens bij de toepassing van een der onder 3.1 besproken instrumenten het toepassingsgebied ervan zeer nauwkeurig te worden omschreven. Gezorgd moet worden dat de betrokken maatregel alleen op die handelingen of stoffen betrekking heeft, die op dat moment regeling behoe ven. Soms zal het mogelijk zijn de werkingssfeer direct vast te leggen, maar in andere gevallen zal dat moeten gebeuren door een wat ruime omschrijving te kiezen en de noodzakelijke precisering in uitzonderingen neer te leggen. Gezien de veelal niet of moeilijk te voorspellen ontwikkelingen die zich op het te regelen gebied voordoen, kan het echter ook nodig zijn een mogelijkheid tot verdere verfijning van de grensafbakening in de regeling op te nemen. Het kan blijken dat ondanks de betrachte nauwkeurigheid (nieuwe) handelingen of stoffen onder een regeling vallen, waaraan niet of in mindere mate de bezwaren kleven, die aanleiding tot die regeling waren. Voor dergelijke gevallen kan gebruik worden gemaakt van de in Hoofdstuk V van het wetsontwerp neergelegde mogelijkheden: de Ministervan Volksgezondheid en Milieuhygiëne is bevoegd in overeenstemming met de Minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, de Technische Commissie bodembescherming gehoord, vrijstelling van de regeling te verlenen voor bepaalde categorieën van gevallen; aan gedeputeerde staten of burgemeester en wethouders kan bij algemene maatregel van bestuur de bevoegdheid worden gegeven in individuele gevallen een ontheffing van bepaalde maatregelen te verlenen. Zowel aan een vrijstelling als aan een ontheffing kunnen de nodige voorschriften worden verbonden. De Wet algemene bepalingen milieuhygiëne zal van toepassing zijn op de totstandkoming van de beschikking en op het beroep tegen ontheffingsbeschikkingen.

• - 

  Maatregelen van bijzondere aard

Er kunnen zich bijzondere omstandigheden voordoen, waarin het volgen van de normale wettelijke procedure om te komen tot een algemene maatregel van bestuur te veel tijd zou kosten. Te denken valt bij voorbeeld aan het plotseling op de markt verschijnen, invoeren, gebruiken enz. van nieuwe stoffen of de ontdekking van nieuwe procédés of technieken, van welker gebruik of toepassing een ernstige bodemverontreinigende of -aantastende werking wordt gevreesd. Ook is het mogelijk dat men plotseling tot de ontdekking komt dat een reeds bestaande en toegepaste stof of techniek veel schadelijker voor de bodem is dan tot dat moment werd verondersteld. Juist met het oog op zulke gevallen is de mogelijkheid in het ontwerp opgenomen dat de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne in het belang van de bodembescherming een besluit kan nemen met betrekking tot een werkzaamheid als bedoeld in de artikelen 8 tot en met 13 teneinde te voorkomen dat het moment waarop nog effectief kan worden ingegrepen, Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16529, nrs. 3-4

door het volgen van de normale procedure, zou voorbijgaan. Uiteraard dient een dergelijk besluit 20 spoedig mogelijk -en in ieder geval binnen één jaar -vervangen te worden door een algemene maatregel van bestuur. Een overeenkomstige procedure is neergelegd in artikel 1 vierde lid, Wet chemische afvalstoffen. Bij de bovenstaande bevoegdheid ligt de nadruk op de mogelijkheid van prevenf/'efoptreden indien bijzondere omstandigheden daartoe nopen. Er kunnen dan, al dan niet naar aanleiding van een concreet geval van verontreiniging of aantasting van de bodem, algemene, voor het gehele land of voor een gedeelte daarvan geldende,regels worden uitgevaardigd. Een anderesituatie doet zich voor indien als gevolg van een ongewoon voorval bij het uitvoeren van een werkzaamheid als bedoeld in de artikelen 8-13 een geval van verontreiniging of aantasting van de bodem optreedt. In zulke gevallen dient een ieder die hierbij betrokken is en die hiervan kennis neemt er direct melding van te maken bij degene die de desbetreffende werkzaamheid verricht, die op zijn beurt de in dergelijke situaties meest in aanmerking komen-de instantie, te weten de burgemeester van de gemeente waar de verontreiniging of aantasting heeft plaatsgevonden, moet waarschuwen. Is degene die verantwoordelijk is voor de uitvoering van de handeling, niet bereikbaar of niet gauw genoeg te vinden, dan moet de persoon die de verontreiniging of aantasting ontdekt heeft, zelf de burgemeester waarschuwen. Deze dient terstond de ter plaatse bevoegde inspecteur van de volksgezondheid in te lichten en -indien de ernst van de verontreiniging of aantasting naar zijn oordeel daartoe aanleiding geeft -tevens de commissaris van de Koningin. Aan deze staat vervolgens ter beoordeling of het nodig is repressieve maatregelen te treffen. De hierna te behandelen paragraaf 2 van Hoofdstuk IV van het wetsontwerp biedt hiertoe de mogelijkheid. Mocht dit inderdaad nodig zijn, dan ontslaat dat overigens degene die de handeling verricht, niet van de verplichting zelf alle maatregelen te treffen teneinde de schade zo beperkt mogelijk te houden en deze zo mogelijk ongedaan te maken. Wat hem het eerste te doen staat, het melden of het treffen van maatregelen, hangt van de situatie af.

Indien in een concrete situatie, door wat voor oorzaak dan ook, de bodem op een bepaalde plaats reeds ernstig is of, bij voorbeeld ten gevolge van een gebeurtenis als bovenbedoeld, wordt verontreinigd of aangetast, nemen gedeputeerde staten ingevolge paragraaf 2, Hoofdstuk IV, de maatregelen die zij nodig achten om de verontreiniging of aantasting en de gevolgen daar-van te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de commissaris van de Koningin van mening is dat de verontreiniging of aantasting een zodanig gevaar voor de volksgezondheid of het milieu oplevert, dan wel daarvan een zodanige schade aan goederen te duchten is dat niet gewacht kan worden op het door gedeputeerde staten nemen van de nodige maatregelen, dan neemt hij deze. De bevoegdheid van de commissaris van de Koningin tot het treffen van maatregelen kan derhalve als een tijdelijke worden beschouwd. Zij houdt op zodra gedeputeerde staten zelf van de hun toegekende bevoegdheden daadwerkelijk gebruik gaan maken en uiteraard zodra van bedoeld gevaar geen sprake meer is. In verband met het feit dat de gevolgen van de verontreiniging of aantasting zich in vervand met de verplaatsing van het grondwater veelal niet tot het territoir van één bepaalde gemeente beperken en specifieke deskundigheid met betrekking tot de beoordeling en de bestrijding ervan vaak vooral op provinciaal niveau aanwezig zal zijn, is de taak om in dergelijke situaties maatregelen te nemen, hier op provinciaal niveau gelegd. Uiteraard dient indien mogelijk door de burgemeester van de betrokken gemeente te worden geadviseerd over de te treffen maatregelen. Te denken valt bij dit soort gevallen bij voorbeeld aan een wagen, geladen met een giftige stof, die omslaat in een natuurgebied, waarbij grote hoeveelheden van die stof in de bodem verdwijnen, aan een olie-of gasleiding die openscheurt met alle gevolgen van dien, aan het plotseling ontdekken van giftige stoffen in een waterwingebied afkomstig van een al dan niet te traceren bron, enz.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16529, nrs. 3-4

De te treffen maatregelen kunnen van zeer uiteenlopende aard zijn: het afgraven en verwijderen van verontreinigde stukken grond, het treffen van voorzieningen om verdere verspreiding tegen te gaan, het afzetten van bepaalde plaatsen, het doen verrichten van bepaalde technische ingrepen, het verbieden van bijzondere handelingen die de oorzaak van de verontreiniging of aantasting zijn, enz. Ten aanzien van een meer ingrijpende maatregel is het daarbij van belang dat een betrokkene de gelegenheid krijgt -tenzij de geboden spoed zich daartegen verzet -zelf handelingen te verrichten om de verontreiniging of aantasting ongedaan te maken. Indien een betrokkene, door de, door gedeputeerde staten of de commissaris van de Koningin, genomen maatregelen voor kosten komt te staan die redelijkerwijze niet te zijnen laste behoren te blijven, kan hij een beroep doen op schadevergoeding. In Hoofdstuk 1 werd reeds gesteld dat allerlei traditionele activiteiten die op en in de bodem plaatsvinden de laatste jaren steeds meer het karakter krijgen van vrij vergaande ingrepen. Nieuwe stoffen en nieuwe activiteiten brengen met zich dat de kwaliteit van de bodem en grondwater op tal van plaatsen direct of indirect wordt bedreigd. In sommige gevallen is de verontreiniging of aantasting, dan wel de dreiging daarvan, al zover voortgeschreden dat het noodzakelijk is, naast de hiervoor beschreven algemene regels, een juridisch kader te scheppen waarbinnen zonodig tot sanering kan worden overgegaan. In het wetsontwerp is daartoe in de artikelen 25 tot en met 27 de bevoegdheid aan de Ministervan Volksgezondheid en Milieuhygiëne en de Ministervan Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk gegeven, gedeputeerde staten van een of meer provincies te verzoeken een opgave te verstrekken van te saneren situaties binnen hun provincie. Op dit moment wordt onder meer gedacht aan een inventarisatie van zich in de bodem bevindende olietanks -vooral in en rondom kwetsbare natuur-en drinkwater wingebieden -, van verlaten boorputten en van sommige oude stortplaatsen. Het criterium is dat zij gevaar opleveren of kunnen gaan opleveren voor de volksgezondheid en het milieu. Op deze wijze kan een beeld ontstaan van de ernst van de gevallen en van de urgentie om tot sanering overtegaan. Bedoelde gegevens kunnen natuurlijk ook op andere wijze al zijn verkregen, bij voorbeeld doordat men op rijksniveau al over de nodige gegevens beschikt of doordat van de kant van de centrale overheid zelf al een onderzoek is in-gesteld. Nadat voldoende inzicht is verkregen, kunnen de betrokken ministers gedeputeerde staten verzoeken in overleg met de betrokken gemeentebesturen, de provinciale bodembeschermingscommissie en de inspecteur maatregelen ter sanering voor te stellen. Aangezien de financiering van deze saneringsmaatregelen in beginsel geschiedt door het Rijk, dienen zij in overeenstemming te zijn met de door de centrale overheid opgestelde beleidsdoelstellingen. De toetsing van de voorgestelde maatregelen hieraan moet dan ook door de ministers geschieden, die gedeputeerde staten zo spoedig mogelijk meedelen of en in hoeverre de maatregelen voor kosten van het Rijk kunnen komen. Overigens dient men hier bij maatregelen niet te denken aan verplichtingen tot het verplaatsen van een bedrijf. Daartoe biedt het wetsontwerp geen aanknopingspunten. In het kader van het ingevolge artikel 65 op te stellen indicatief meerjarenprogramma dient een raming van de vermoedelijke kosten te worden opgenomen.

• - 

  Bepalingen op provinciaal niveau

5.1. Huidige situatie

In vele provincies zijn, vanwege het ontbreken van een wettelijke regeling op landelijk niveau, in het kader van Hoofdstuk VII van de Provinciewet autonome verordeningen tot stand gebracht, welke strekken tot bescherming van de bodem en het grondwater. In sommige provincies gaat het om verordeningen welke met name voor het brengen van afvalstoffen op of in de bo-Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

dem een regeling geven (Groningen, Zuid-Holland), in andere provincies zijn de verordeningen toegespitst op de bescherming van waterwingebieden (Zuid-Holland, Zeeland, Overijssel), terwijl sommige provincies daarnaast of uitsluitend een meer algemene regeling ter bescherming van bodem en grondwater hebben getroffen (Friesland, Drenthe, Overijssel, Noord-Holland, Utrecht, Gelderland). Bij bestudering van deze provinciale regelingen komen twee aspecten duidelijk naar voren. Ten eerste kan geconstateerd worden dat een groot deel van de provinciale besturen het noodzakelijk heeft geoordeeld om -vooruitlopend op een regeling op landelijk niveau -voor hun provincie een regeling te treffen ter bescherming van de bodem of het grondwater in het algemeen dan wel voor speciale beschermingsgebieden, hoofdzakelijk ten behoeve van de openbare drinkwatervoorziening. Deze regelingen gaan in een aantal provincies zeer ver, in die zin dat voor het gehele grondgebied van de betrokken provincies strenge verbodsbepalingen gelden en voor speciale beschermingsgebieden nog verder gaande verbodsbepalingen. Ten tweede kan worden vastgesteld dat de verschillende verbodsbepalingen weinig uniformiteit vertonen. Ook het feit dat in de ene provincie wèl en in de andere provincie geen verordening ter bescherming van bodem en grondwater van kracht is kan bijdragen tot rechtsongelijkheid voor de Nederlandse burger. Ten einde te trachten in deze situatie verbetering te brengen, heeft het Administratief-Juridisch Interprovinciaal Overleg Milieubeheer in 1975 -vooruitlopend op het tot stand komen van de Wet bodembescherming -een modelverordening bescherming bodem en grondwater opgesteld, die het karaktervan een aanbeveling heeft.

5.2.

Beschermingsgebieden

5.2.1. Inleiding

Eerder in deze memorie van toelichting is uiteengezet dat de bodem een groot aantal belangrijke functies vervult en is ingegaan op de noodzaak om op landelijk niveau algemene regels te stellen teneinde te realiseren dat de bodem deze functies zo goed mogelijk kan blijven vervullen. De te stellen regels, zo werd gesteld, beogen een algemeen beschermingsniveau tot stand te brengen. Daarnaast dienen er echter specifieke maatregelen te worden getroffen met het oog op die aspecten van de bodem, die een verder gaande mate van bescherming behoeven dan door het algemeen beschermingsniveau geboden wordt. Deze bescherming zal zich vanwege de geaardheid van de betrokken aspecten veelal niet kunnen beperken tot een bepaalde lokatie, maar zich moeten uitstrekken over een vrij groot gebied. In het vervolg wordt dan ook gesproken over beschermingsgebieden. Om verschillende redenen, waarop in het onderstaande nader zal worden ingegaan, wordt hierbij een onderscheid gemaakt tussen bodembeschermingsgebieden en grondwaterbeschermingsgebieden ten behoeve van de waterwinning. Dit onderscheid is in de wettekst tot uitdrukking gebracht door een gescheiden behandeling van deze twee typen beschermingsgebieden. In het onderstaande zal eerst aandacht worden geschonken aan de bodembeschermingsgebieden en de daarvoor voorgestelde wettelijke regeling en vervolgens aan de grondwaterbeschermingsgebieden ten behoeve van de waterwinning met de daarbij behorende wettelijke regeling.

5.2.2. Bodembeschermingsgebieden In bepaalde gebieden of gedeelten daarvan worden de chemische, fysische en biologische eigenschappen van de bodem niet of slechts in geringe mate nadelig beïnvloed door menselijke activiteiten. Om de bijzondere karakteristiek van die gebieden te behouden voor zover deze bepaald wordt Tweede Kamerzitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

door die bijzondere bodemeigenschappen is het gewenst deze een verder gaande bescherming te geven dan welke door de landelijke bodembeschermingsregels kan worden gerealiseerd. In Hoofdstuk VI, paragraaf 1 van de wettekst wordt de mogelijkheid tot het geven van deze bescherming geboden. Deze bijzondere bescherming kan in meerdere opzichten van belang zijn. Zo is het mogelijk dat de genoemde eigenschappen van de milieucomponent bodem in een bepaald gebied niet of in zo'n geringe mate nadelig zijn beïnvloed, dat de hoge kwaliteit van natuur en landschap er in belangrijke mate mede door wordt bepaald. Een verslechtering van de chemische, fysische en biologische eigenschappen van de bodem zou in ernstige mate afbreuk kunnen doen aan het bodemmilieu en daarmee aan de rijkdom en verschijningsvorm van natuur en landschap. Uit dien hoofde kan het gewenst zijn de bodem in zo'n gebied verder gaand te beschermen met het oog op de hier in het geding zijnde geomorfologische en esthetische functie. Voorts kan het gewenst zijn de bodem deze mate van bescherming te bieden in verband met de ecologische functie die zij vervult bij het in stand houden van unieke of bijzondere bodem cosystemen. Het zal duidelijk zijn dat de bescherming van de bodem vanwege deze functies van groot belang moet worden geacht voor bepaalde gebieden, die uit een oogpunt van natuur-en landschapsbehoud als belangrijk worden aangemerkt. Ook kan in dit verband gedacht worden aan extra bescherming van de bodem in een bepaald gebied met het oog op bepaalde vormen van landbouw. Zo is denkbaar dat voor de teelt van bepaalde gewassen of voor biodynamische landbouw een zo gering mogelijke nadelige beïnvloeding van de eigenschappen van de milieucomponent bodem essentieel is. Daarnaast kan men denken aan gebieden die grenzen aan op grond van de Natuurbeschermingswet of anderszins aangewezen natuurgebieden, die, wanneer de bodemeigenschappen ter plaatse niet of slechts in geringe mate nadelig beïnvloed zijn, in feite een belangrijke beschermingszone vormen tegen verontreiniging waardoor het betrokken natuurgebied wordt beveiligd. Zoals gesteld wordt de bodemkarakteristiek van een gebied bepaald door de chemische, fysische en biologische eigenschappen van de bodem. Naast hetgeen hierover in Hoofdstuk III van deze memorie is gesteld, kan nog het volgende opgemerkt worden. De chemische eigenschappen van de bodem hebben met name betrekking op de vloeibare en gasvormige fase van de bodem. Nadelige beïnvloeding van deze eigenschappen, hetgeen kan inhouden verontreiniging van het grondwater, zal gevolgen hebben zowel voor de huidige en toekomstige watervoorziening voor zover het grondwater daarvoor gebruikt wordt, als voor hetgeen op de bodem groeit. De fysische eigenschappen van de bodem betreffen in het bijzonder het abiotische gedeelte van de bodem. Gedacht kan hierbij worden aan de opbouw en structuur van de bodem in verschillende lagen, alsmede aan de samenstelling van deze lagen. Verslechtering van deze eigenschappen zal gevolgen hebben voor de verschillende fasen van de bodem, hetgeen weer repercussies zal hebben op de diverse functies van de bodem. De biologische eigenschappen van de bodem tot slot zien op de biotische bestanddelen van de bodem, zoals bodemorganismen en bacteriën. Negatieve beïnvloeding van deze eigenschappen zal een verandering teweeg brengen in het bodemleven. Het afsterven van de vegetatie en de vernietiging van ecosystemen kunnen een gevolg hiervan zijn. Op grond van de bovenstaande korte beschrijving van de verschillende eigenschappen van de bodem zal het duidelijk zijn dat deze eigenschappen niet los van elkaar gezien kunnen worden. In een stelsel van evenwicht bepalen zij immers de intrinsieke waarde van een bepaald gebied. Een wezenlijke verandering door menselijke activiteiten ten nadele van één soort eigenschappen zal in het algemeen een verstoring van dit evenwicht tot gevolg hebben en daarmede de waarde aan het desbetreffende gebied ontnemen. Het bovenstaande betekent dat een specifieke bescherming van een bepaald gebied slechts overwogen kan worden, indien zowel de chemische, fysische als biologische eigenschappen van de bodem slechts in geringe mate of niet onherstelbaar nadelig worden beïnvloed.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16529, nrs. 3-4

De hierboven gegeven opsomming van voorbeelden, die aanleiding kunnen zijn de bodem in een bepaald gebied met extra beschermingsmaatregelen te omgeven, maakt duidelijk dat er nogal uiteenlopende redenen aan die bescherming ten grondslag kunnen liggen. Daarom wordt hier gesproken van bodembeschermingsgebieden in het algemeen. Dit in tegenstelling tot de hierna in deze paragraaf te bespreken gebieden, die primair bescherming behoeven ten behoeve van de winning van water en ten aanzien waarvan een apart wettelijk regiem wordt voorgesteld.

Opzet van de regeling

Bij de opzet van een wettelijke regeling voor de bodembeschermingsgebieden is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij bestaande of in ontwerp zijnde wettelijke regelingen. Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat het creëren van een geheel eigensoortige regeling ter bescherming van deze gebieden niet juist is, vanwege het feit dat deze bescherming slechts beoogt één aspect van een bepaald gebied een bijzondere bescherming te geven en niet, zoals bij natuurmonumenten het geval is, dat gebied in al zijn hoedanigheden te beschermen. De voorgestelde regeling heeft slechts tot doel de mogelijkheid te scheppen om een bepaalde mate van bescherming van de milieucomponent bodem te realiseren ten behoeve van bepaalde, al bestaande of toekomstige functies of bestemmingen van een bepaald gebied zonder echter zelf een bestemming te leggen. Aangezien het karakter van de bodembeschermingsgebieden vergelijkbaar is met de in de Wet geluidhinder geregelde stiltegebieden, is er de voorkeur aan gegeven ten aanzien van de bodembeschermingsgebieden een analoge regeling aan die van de stiltegebieden tot stand te brengen. Aangezien bovendien verwacht mag worden dat beide soorten gebieden soms zullen samenvallen, biedt een analoge regeling ook uit dien hoofde voordelen.

Onderzoek De regeling met betrekking tot bodembeschermingsgebieden voorziet in de eerste plaats in de verplichting voor gedeputeerde staten een onderzoek in te stellen naar de aanwezigheid van in hun provincie gelegen gebieden, waarin de chemische, fysische en biologische eigenschappen van de bodem niet of slechts in geringe mate nadelig worden beïnvloed door menselijke actviteiten. Dit onderzoek is niet bedoeld als een eenmalige activiteit. Im-mers, het moet niet uitgesloten worden geacht, dat in gebieden, welke thans vanwege daarin plaatsvindende menselijke activiteiten niet in aanmerking komen te worden aangewezen als bodembeschermingsgebieden, na verloop van tijd een situatie ontstaat, waarbij sprake is van een zodanig geringe nadelige beïnvloeding van de chemische, fysische en biologische eigenschappen van de bodem, dat het aanwijzen van deze gebieden als bodembeschermingsgebied overwogen dient te worden. Het verdient dan ook aanbeveling het onderzoek periodiek te laten plaatsvinden. In het voorgaande is reeds vermeld aan wat voor soort gebieden in dit verband gedacht kan worden. Voor het hier bedoelde onderzoek kunnen onder meer de resultaten van de reeds in verschillende provincies op dit punt geëntameerde inventarisaties van belang zijn. Immers, hieruit zal bijvoorbeeld af te leiden zijn, waar de bodem een belangrijke ecologische functie vervult en om deze reden in aanmerking kan komen voor een verder gaande bescherming. Bij hun onderzoek betrekken gedeputeerde staten tevens die gebieden, waar een bepaalde mate van nadelige beïnvloeding van de chemische, fysische en biologische eigenschappen van de milieucomponent bodem aanwezig is, doch waar deze nog niet heeft geleid tot het verloren gaan van het karakteristieke van het desbetreffende gebied. Deze nadelige beïnvloeding moet bovendien zodanig zijn, dat zij door het treffen van weinig ingrijpende maatregelen ongedaan kan worden gemaakt. Bij deze als po-Tweede Kamerzitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

tentiële bodembeschermingsgebieden aan te duiden gebieden valt te denken aan een gebied, waar door het verplaatsen of beëindigen van één of enkele bodembedreigende activiteiten aan de nadelige beïnvloeding van de eigenschappen van de bodem een halt kan worden toegeroepen.

Intentieprogramma Met betrekking tot die gebieden, die blijkens het onderzoek in aanmerking komen voor de kwalificatie bodembeschermingsgebied, maken gedeputeer-de staten in een intentieprogramma hun beleidsvoornemens bekend. Deze kunnen inhouden dat zij één of meer van deze gebieden wensen aan te wijzen als bodembeschermingsgebied. Tevens maken zij in het intentieprogramma de maatregelen bekend, die zouden moeten worden uitgevoerd om de nadelige beïnvloeding van de eigenschappen van de bodem in die gebieden te voorkomen dan wel te herstellen. Deze maatregelen kunnen verschillend van aard zijn. Met betrekking tot potentiële bodembeschermingsgebieden kan het intentieprogramma zowel maatregelen bevatten gericht op het verplaatsen of beëindigen van bepaalde, de eigenschappen van de bodem nadelig beïnvloedende activiteiten als maatregelen gericht op het niet doen verslechteren van de situatie. Deze -conserverende -maatregelen kunnen gedeputeerde staten ook voorstellen te treffen ten aanzien van de overige bodenv beschermingsgebieden. Niet uitgesloten moet bovendien worden geacht dat gedeputeerde staten reeds in dit stadium als maatregel aan provinciale staten overleggen een voorstel tot het vaststellen van een verordening ter bescherming van de chemische, fysische en biologische eigenschappen van de bodem in het desbetreffende gebied. Ook kunnen gedeputeerde staten voorstellen om bepaalde ruimtelijke voorzieningen te treffen, welke geconcretiseerd zouden moeten worden in een streekplan. Hiertoe zal echter veelal een wijziging van het streekplan nodig zijn. Het programma kan voorts een indicatie bevatten van de aan de uitvoering hiervan verbonden kosten. Krachtens artikel 34, derde lid, dient het door provinciale staten vastgestelde intentieprogramma zo spoedig mogelijk aan de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en de Minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk te worden gezonden. Hierdoor wordt bereikt dat het programma kan worden beoordeeld op zijn samenhang met het door de centra-Ie overheid gevoerde milieuhygiënische beleid en op de eventueel in het geding zijnde nationale belangen. Zonodig zullen de ministers in overleg kunnen treden met de betrokken provincies.

Samenhang met ruimtelijke

planning

Zoals eerder is gesteld, is bij de opzet van een wettelijke regeling voor de bodembeschermingsgebieden zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij bestaande wettelijke procedures. In het bijzonder is dit gedaan bij de procedures op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Dit lag voor de hand, omdat de bodembeschermingsgebieden ruimtelijk relevant geacht kunnen worden. Daarom is dan ook in artikel 35 bepaald dat provinciale staten bij de vaststelling of herziening van het streekplan rekening moeten houden met het intentieprogramma. Op deze wijze wordt bereikt dat de beslissing over het instellen van bodembeschermingsgebieden plaatsvindt in het kader, waarin het belang verbonden aan de instelling van deze gebieden, wordt afgewogen tegenover andere bij het ruimtegebruik betrokken belangen. Het laten plaatsvinden van de beslissing over de instelling van bodembeschermingsgebieden in het kader van de procedures van de Wet op de Ruimtelijke Ordening maakt het opnemen van een afzonderlijke procedure in het onderhavige wetsontwerp ten aanzien van de vaststelling van het intentieprogramma onnodig. Gesteld kan worden dat dit kader voldoende mogelijkheden tot inspraak kent.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

Artikel 36 bevat een specifieke toepassing. Op grond van dit artikel is namelijk een aantal gebieden, voor zover zij in het streekplan worden opgenomen en voor zover zij niet voorkomen op een lijst van uitzonderingen als bedoeld in het tweede lid van dit artikel, tevens bodembeschermingsgebied. Het betreft hier gebieden die op grond van de Natuurbeschermingswet als beschermd natuurmonument of staatsnatuurmonument zijn aangewezen en gebieden die op grond van planologische kernbeslissingen ten aanzien van het nationaal ruimtelijk beleid inzake natuur-en landschapsbehoud, zoals het toekomstige structuurschema natuur-en landschapsbehoud, vanuit dat oogpunt als waardevolle gebieden zijn aangemerkt en waarvan de bodem bijzondere bescherming behoeft. In hoeverre dit laatste het geval zal zijn, zal in ieder geval worden aangegeven in bovenvermeld structuurschema. Het zal duidelijk zijn, dat het aanmerken van deze gebieden als bodembeschermingsgebied in samenhang met de voor deze gebieden op grond van artikel 37 vast te stellen verordening zeer essentieel moet worden geacht voor het behoud van de natuurwetenschappelijke waarden van deze gebieden. De lijst van uitzonderingen waarvan sprake is in artikel 36, tweede lid, omvat twee soorten uitzonderingen. In dit artikellid wordt onderscheid gemaakt tussen gebieden waarvoor aan het eerste lid van artikel 36 geen of nog geen toepassing kan worden gegeven, met vermelding van de redenen waarom aanduiding als bodembeschermingsgebied niet mogelijk is. Deze bepaling houdt in dat bij de argumentatie over plaatsing op de lijst onderscheid gemaakt moet worden tussen de min of meer definitieve «nietbodembeschermingsgebieden» en de «potentieel wel, maar voorlopig nog niet aan te wijzen bodembeschermingsgebieden». In samenhang met dit onderscheid zal de uitzonderingslijst dus uit twee delen moeten bestaan, een deel dat geldt voor een periode van ten hoogste drie jaar en een deel met in beginsel permanente uitzonderingen, dat wil zeggen niet-bodembeschermingsgebieden waarvan de uitzonderingspositie -bijzondere omstandigheden voorbehouden -telkens automatisch zal worden gecontinueerd. Met het begrip «min of meer definitieve niet-bodembeschermingsgebieden» wordt beoogd aan te geven dat onder andere die gebieden op de uitzonderingslijst worden geplaatst waarbij, zoals hierboven gesteld, in beginsel sprake zal zijn van een uitzondering met een permanent karakter. De reden hiervan kan zijn, dat in een gebied als bedoeld in het eerste lid van artikel 36 een ontwikkeling heeft plaatsgevonden ten gevolge waarvan dat gebied niet meer voldoet aan de eigenschappen van een bodembeschermingsgebied. Ook kan het zijn dat in het desbetreffende gebied op basis van een reeds genomen besluit, zoals het streekplan, een dergelijke ontwikkeling gaat plaatsvinden. Indien echter deze ontwikkeling door omstandigheden geen doorgang mocht vinden, bestaat er alsnog alle aanleiding bij de herziening van de lijst dat gebied hiervan af te voeren, zodat het weer als bodembeschermingsgebied kan worden aangemerkt.

Verordening Het enkel aangeven van bodembeschermingsgebieden in het streekplan garandeert nog niet dat er geen nadelige beïnvloeding van de eigenschappen van de bodem in die gebieden zal plaatsvinden. Daarvoor zijn afzonderlijke regels nodig. Op grond van artikel 37 moeten provinciale staten bij verordening deze regels vaststellen voor de in het streekplan aangegeven bodembeschermingsgebieden. In het artikel is de mogelijkheid opengelaten dat provinciale staten volstaan met het vaststellen van één verordening voor alle bodembeschermingsgebieden of dat zij per aangegeven gebied een verordening vaststellen. Dat is tevens het geval met de hierna in paragraaf 5.2.3. te bespreken beschermingsgebieden ten behoeve van het grondwater met het oog op de waterwinning. Daarnaast is het niet uitgesloten dat de voor beide soorten gebieden vast te stellen regels, in één provinciale verordening op grond van zowel artikel 37 als artikel 42 van de wet, worden opgenomen. Met name is Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

dat denkbaar indien zich veel overlappingen voordoen: met andere woorden indien bepaalde onderdelen van het provinciaal grondgebied zowel als beschermingsgebied in de zin van paragraaf 1 en eveneens als beschermingsgebied in de zin van paragraaf 2 van Hoofdstuk VI worden aangemerkt. Afhankelijk van de aard van het desbetreffende onderzoek van het provinciale grondgebied kunnen al dan niet verregaande regels in de verschillende gebieden gelden. In het bij een dergelijke verordening te voegen kaartmateriaal kunnen de -enerzijds op het streekplan, anderzijds op het hierna aan de orde komende grondwaterbeschermingsplan gebaseerde -grenzen van de gebieden waar verschillende beschermingsregimes gelden, ten opzichte van elkaar worden aangegeven. Zoals uit het in het begin van deze paragraaf gegeven overzicht van de huidige situatie met betrekking tot regelingen op provinciaal niveau op het gebied van de bodembescherming is gebleken, wordt door het verplicht stellen van een provinciale verordening voor bodembeschermingsgebieden verder gegaan op een reeds ingeslagen weg. De bij verordening vast te stellen regelen zullen een aanvullend karakter hebben in die zin, dat zij zullen gelden naast de algemene beschermingsregels die worden gesteld op grond van deze wet. Zij zullen een verder gaande bescherming van de bodem in het desbetreffende gebied moeten realiseren. Door het vereiste van de goedkeuring van deze verordeningen door de Kroon -alsmede overigens door de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur regels stellen te omtrent de inhoud van de verordening -kan zodanig worden voorkomen dat deze verordeningen te veel van elkaar zullen afwijken. Bovendien wordt hiermede gewaarborgd, dat er een -noodzakelijke geachte -afstemming plaats vindt tussen enerzijds de op provinciaal niveau te stellen regels en anderzijds de algemene maatregelen van bestuur op grond van de wet. Tot slot kan genoemd worden als reden voor het vereiste van de goedkeuring van bedoelde verordeningen door de Kroon, dat op deze wijze een effectieve toetsing kan plaatsvinden aan het voorgestane beleid terzake op rijksniveau.

5.2.3. Grondwaterbeschermingsgebieden Beschermingsgebieden ten behoeve van het grondwater verschillen in meer dan één opzicht van de hierboven besproken bodembeschermingsgebieden. Een van de belangrijkste verschillen is dat deze gebieden zich uitstrekken rond één bepaalde lokatie, namelijk de plaats waar het water wordt gewonnen. Dit kunnen zijn één of meer waterwinputten. Ook kan gedacht worden aan die vorm van waterwinning, waar het grondwater door een bemalingssysteem via open of gesloten draineerleidingen naar een centraal punt wordt gevoerd alwaar het wordt gewonnen. Het beschermingsgebied zal in dit geval tenminste zowel het drainagesysteem als het centrale punt moeten omvatten. Tevens kan gedacht worden aan die gevallen, waarin grondwaterbeschermingsgebieden worden ingesteld in verband met het feit dat zich daar grondwater bevindt, dat in onmiddellijk contact staat met oppervlaktewater, dat rechtstreeks benut wordt voor het winnen van water. Ten slotte kunnen genoemd worden gebieden, waar het water via zogenaamde oeverinfiltratie gewonnen wordt. Het grondwater is van grote betekenis voor de drink-en industriewatervoorziening. Daarnaast is het ook van groot belang voor de landbouw, waar voor de beregening en bevloeiing van agrarische gronden ook gebruik gemaakt wordt van grondwater. De volgende cijfers, die ontleend zijn aan de in voorbereiding zijnde herziening van het Structuurschema drink-en industriewatervoorziening 1972, mogen deze betekenis voor de drink-en industriewatervoorziening illustreren. In 1976 bedroeg de winning van zoetgrondwater meteen chloridegehalte van minder dan 300 mg Cl-/1ca. 1120 min. m3; hiervan werd ca. 720 min. m3 onttrokken door de openbare waterleidingbedrijven en ca. 400 min. m3 door niet-waterleidingbedrijven. Voor beregening en bevloeiing in de land-en tuinbouw werd in 1976 naar schatting tenminste Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

275 min. m3 grondwater onttrokken. Op basis van onderzoekresultaten van het Rijksinstituut voor Drinkwatervoorziening naar het regionaal geohydrologische regime enerzijds en de evaluatie van gerealiseerde onttrekkingen en de ervaringen met de advisering bij vergunningaanvragen door de Commissie Grondwaterwet Waterleidingbedrijven anderzijds, is de raming voor de totale winbare hoeveelheid zoet grondwater 1950 min. m3 per jaar. Uit deze cijfers moge blijken dat het verloren gaan van grondwater ten gevolge van verontreiniging ontoelaatbaar moet worden geacht. Aan de bescherming van het grondwater moet dan ook hoge prioriteit worden toegekend. In conclusie 5 van het Structuurschema drink-en industriewatervoorziening 1972 wordt over deze bescherming het volgende gesteld: «Het is wenselijk dat de, na weging van alle belangen, beschikbaar geachte hoeveelheid grondwater ook kwalitatief wordt beschermd. Verontreiniging van de grond door indringing van bovenaf door lozing van afvalstoffen in de ondergrond moet worden vermeden.» Conclusie 6 luidt vervolgens: «Voorde handhaving van de kwaliteit van het grondwater is een stringente bescherming van de waterwingebieden en het grondwater in het algemeen vereist.» Het onderhavige wetsontwerp beoogt deze bescherming van de kwaliteit van het grondwater tot stand te brengen. Enerzijds worden hiervoor regelen gesteld, waarmee beoogd wordt een algemeen beschermingsniveau voor het gehele land tot stand te brengen, anderzijds is hiervoor een specifieke regeling opgenomen die een verder gaande bescherming mogelijk maakt van waterwingebieden. In het onderstaande zal nader op deze regeling worden ingegaan. Voor een explicatie van de regels, gesteld ten behoeve van het realiseren van een beschermingsniveau voor het gehele land, zij verwezen naar paragraaf 3 van dit hoofdstuk. De wettelijke regeling met betrekking tot de kwalitatieve bescherming van gebieden waar water wordt gewonnen, vertoont voor wat betreft het planmatige aspect van deze bescherming gelijkenis met de regeling voor het beleidsplan inzake het kwantitatieve grondwaterbeheer in het ontwerp van een Grondwaterwet. Dit is niet zonder reden gebeurd. Immers kwantitatieve en kwalitatieve grondwaterbescherming zijn nauw met elkaar verbonden. Dit komt onder meer tot uitdrukking door het feit dat de grootte van een beschermingsgebied mede bepaald wordt door de hoeveelheid te onttrekken grondwater, terwijl aan de andere kant de mogelijkheid van het onttrekken van grondwater mede bepaald wordt door de kwaliteit van het grondwater. Aan de opzet van een wettelijke regeling voor de kwalitatieve bescherming van het grondwater heeft dan ook de gedachte ten grondslag gelegen, dat een afstemming moest plaatsvinden op het kwantitatieve grondwaterbeheer. Het lag dan ook voor de hand hiertoe aansluiting te zoeken bij de in het ontwerp van een Grondwaterwet voorgestelde regeling.

Opdracht aan provinciale

besturen

In de in het onderhavige wetsontwerp voorgestelde regeling met betrekking tot de beschermingsgebieden heeft dat er in de eerste plaats toe geleid, dat deze bescherming is opgedragen aan de provinciale besturen. Dit lag ook om andere redenen voor de hand. Immers, zoals uit het in paragraaf 5.1. gegeven overzicht blijkt, zijn door vele provinciale besturen uit eigen beweging reeds regels vastgesteld ter bescherming van de bodem en het grondwater. Bovendien zullen de onderhavige beschermingsgebieden hun doorwerking moeten krijgen in de op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening tot stand te brengen plannen, waarbij met name gedacht kan worden aan het door provinciale staten vast te stellen streekplan. Het aan de provinciale besturen opdragen van een taak met betrekking tot de bescherming van gebieden ten behoeve van de waterwinning kan derhalve als een logisch uitvloeisel worden beschouwd van reeds ter zake door de provinciale besturen zelf genomen initiatieven, alsmede van de taken die hun zijn toebedeeld ten aanzien van andere met de bescherming van deze gebieden ver-Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

wante onderwerpen. Ten slotte is het belasten van de provinciale besturen met deze taak in overeenstemming met de gangbare opvatting over gedecentraliseerde uitoefening van overheidstaken. Deze opvatting houdt immers in, dat de behartiging van openbare belangen behoort te worden toevertrouwd aan het laagste bestuursniveau dat daarvoor voldoende geëquipeerd is en dat de daarbij in aanmerking te nemen belangen geheel kan overzien en beoordelen.

Planmatige opzet

Een tweede consequentie van de opvatting dat het de voorkeur verdient om bij de regeling voor grondwaterbeschermingsgebieden aansluiting te zoeken bij de regeling ter zake in het kader van het ontwerp van een Grondwaterwet is geweest, dat in artikel 38 van het wetsontwerp wordt bepaald dat provinciale staten een plan vaststellen dat de hoofdlijnen moet aangeven voor de kwalitatieve bescherming van het grondwater in hun provincie. Beoogd wordt hiermede dat provinciale staten een beleidsvisie tot uitdrukking brengen ten aanzien van de kwalitatieve bescherming van het grondwater in hun provincie. Met name kan hierbij gedacht worden aan de milieuhygiënische uitgangspunten, die gehanteerd moeten worden bij de bescherming van het grondwater. Ook kan in het plan worden aangegeven hoe provinciale staten de bescherming denken te realiseren van de in het Structuurschema drink-en industriewatervoorziening en in het daarop geënte middellangetermijnplan aangegeven werken ten behoeve van de openbare watervoorziening. Een zeer wezenlijk element van het plan zal de relatie met en de afstenv ming op het kwantitatieve grondwaterbeheer dienen te vormen. In het wetsontwerp is daartoe bepaald dat het plan zoveel mogelijk wordt opgesteld in samenhang met het plan als bedoeld in artikel 8 van het ontwerp van een Grondwaterwet. Dit artikel sluit de mogelijkheid niet uit dat beide plannen worden samengesmolten tot één beleidsplan inzake het grondwaterbeheer. Om deze samensmelting te bevorderen is de procedure van totstandkoming van het plan, dat dient te worden vastgesteld op grond van artikel 38, identiek aan die van het plan als bedoeld in artikel 8 van het ontwerp van een Grondwaterwet. Naast praktische voordelen, heeft één plan het grote voordeel dat hierdoor beide vormen van grondwaterbeheer in hun onderlinge verwevenheid kunnen worden bezien. Een goede afstemming is daarmede gewaarborgd.

Samenhang met ruimtelijke planning Naast de hoofdlijnen voor de bescherming van het grondwater met het oog op de waterwinning zal het plan tevens de gebieden moeten aangeven die hiertoe bescherming behoeven hetzij onmiddellijk hetzij op korte termijn. Het vaststellen van gebieden waarin het grondwater een bijzondere besrherming behoeft in verband met de openbare watervoorziening, ligt op het grensviak ,'Zn «^ctorale penning en ruimtelijke planning. Het belang van de vaststelling van deze geDieden voor de sector van de openbare watervoorziening is gelegen in het feit, dat het winnen van water van goede kwaliteit vooral bepaald wordt door de mate van bescherming van het gebied waar dit water wordt gewonnen. Het winningswerk, bij voorbeeld een put, en een bepaald gebied hier rondom moeten wat dat betreft als één geheel worden gezien. Voor de ruimtelijke planning moet het vaststellen van deze gebieden van belang worden geacht, omdat daaruit een aantal bestemmingsbeperkingen zal voortvloeien. De laatste tijd zijn ontwikkelingen gaande die beogen een goede afsterrv ming van sector-en ruimtelijke planning mogelijk te maken. In dit verband verdient bijzondere aandacht het instrument van de structuurschema's.

Tweede Kamerzitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

Het eerste structuurschema, dat tot stand is gekomen, is het Structuurschema drink-en industriewatervoorziening 1972. In dit structuurschema zijn globaal aangegeven de werken, die in de komende dertig jaren voor winningen en opslag van water ten behoeve van de openbare watervoorziening wellicht nodig zouden kunnen zijn. Thans is een herziening van dit structuurschema in voorbereiding. Het herziene structuurschema zal op meer gedetailleerde wijze dan het structuurschema 1972 de benodigde werken voor de komende dertig jaren aangeven. Dit is een gevolg van het feit dat tijdens de inspraakprocedure met betrekking tot het huidige structuurschema is gebleken, dat dit te globaal van karakter is om de inspraak voldoende tot zijn recht te laten komen. Daarenboven zal het herziene structuurschema een indicatie bevatten van de beschermingsvoorzieningen, die bij een bepaald werk behoren. Tot deze voorzieningen kunnen ook beschermingsgebieden gerekend worden. Het structuurschema vormt zowel een onderdeel van de sectorplanning als van de ruimtelijke facetplanning. Het eerste niveau waarop vanuit het ruimtelijke facet een integrale belangenafweging van de in het structuurschema genoemde voorzieningen zal moeten plaatsvinden, wordt gevormd door het streekplan. In het streekplankader zal derhalve een nadere belangenafweging plaatsvinden van de in het Structuurschema drink-en industriewatervoorziening aangegeven werken en bijbehorende beschermingsvoorzieningen vanuit het facet van de ruimtelijke ordening. Het zal duidelijk zijn dat de beleidsruimte voor het provinciaal bestuur bij deze belangenafweging bepaald wordt door de mate, waarin het structuurschema alternatieve werken bevat. Indien de belangenafweging in het streekplankader leidt tot een andere opvatting over de voor de openbare watervoorziening te treffen ruimtelijke voorzieningen, dan heeft dit tot gevolg dat het structuurschema in heroverweging dient te worden genomen. Een herziening kan hiervan het gevolg zijn, indien het Rijk in kan stemmen met de opvatting van het provinciaal bestuur ter zake. Een aanwijzing op grond van artikel 38 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening kan het gevolg zijn, indien het Rijk een andere mening blijft toegedaan dan het provinciaal bestuur. Een nadere concretisering door de sector van het structuurschema op landelijk niveau vindt plaats in het kader van het middellangetermijnplan, dat op een periode van circa tien jaar ziet. Thans is een wijziging van de Waterleidingwet in voorbereiding, die onder andere tot doel heeft het middellangetermijnplan voor de openbare drinkwatervoorziening een wettelijke basis te verschaffen. Het middellangetermijnplan, dat door de gezamenlijke waterleidingbedrijven wordt opgesteld, zal onder andere een precisering moeten inhouden van de in het structuurschema globaal aangegeven fasering, alsmede een andere aanduiding van de uit te voeren werken en daarbij behorende beschermingsvoorzieningen vanuit de sector. Vanwege het feit, dat het gaat om een nadere concretisering van het structuurschema, dient het middellangetermijnplan ook te blijven binnen de in het structuurschema aangegeven grenzen. Een overschrijding van deze marges zou immers alleen mogelijk zijn na een herziening van het structuurschema. Het zal duidelijk zijn dat het middellangetermijnplan als sectorplan en het streekplan als ruimtelijk facetplan beide goed op elkaar afgestemd moeten worden, ten einde te voorkomen dat de uitvoering van werken, met de daarbij behorende beschermingsvoorzieningen, vertraagd tot stand worden gebracht. Omdat zowel sectorplan als facetplan moet blijven binnen de marges van het structuurschema, moet door een goede coördinatie tussen bei-de voorkomen worden dat hierover interpretatieverschillen ontstaan. Deze coördinatie zou kunnen worden bewerkstelligd door enerzijds de provinciale besturen te betrekken bij het opstellen van het middellangetermijnplan en anderzijds de opstellers van het middellangetermijnplan te betrekken bij de voorbereiding van het streekplan. Ondanks deze coördinatie van sectorplan en facetplan kan zich niettemin een situatie voordoen, waarbij beide plannen confligeren. Een dergelijk con-Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16529, nrs. 3-4

flict kan het gevolg zijn van een verschil in inzicht omtrent de uitwerking van het structuurschema. Aangezien het structuurschema op rijksniveau tot stand is gekomen, ligt het voor de hand dat het conflict ook op dit niveau wordt opgelost. De oplossing zal gezocht moeten worden in een aanpassing van het middellangetermijnplan of in een aanpassing van het streekplan, waarbij een aanwijzing op grond van artikel 38 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening als ultimum remedium moet worden gezien. Zoals eerder geschetst, vindt de aanduiding van beschermingsgebieden in het middellangetermijnplan plaats in een voortdurende wisselwerking met het ruimtelijk facetbeleid. Het verdient dan ook de voorkeur dat deze gebieden in beginsel worden aangegeven in het plan als bedoeld in artikel 38 van het onderhavige wetsontwerp. Hierbij is echter nog het volgende van belang. Zoals gesteld, ziet het middellangetermijnplan op een periode van ongeveer tien jaar. Het zal duidelijk zijn dat de uitvoering van werken, welke volgens dit plan moet plaatsvinden in de laatste jaren van de planperiode, minder zeker is dan die van de in de eerste jaren van de planperiode aangegeven werken. Immers, door nieuwe ontwikkelingen, bij voorbeeld ten aanzien van het waterverbruik of door het beschikbaar komen van andere bronnen van watervoorziening, kan het nodig zijn tot een bijstelling te komen. Vanwege het feit, dat het middellangetermijnplan om de twee jaar wordt herzien, kan hierin regelmatig worden voorzien. In verband hiermede rijst de vraag of provinciale staten ook de beschermingsgebieden, behorende bij werken, waarvan de uitvoering volgens het middellangetermijnplan eerst in de laatste jaren van de planperiode behoeft plaats te vinden, in het plan ex artikel 38 van het onderhavige wetsontwerp dienen aan te geven. Immers, het aangeven van deze gebieden in het plan impliceert, dat voor deze gebieden de in artikel 42 bedoelde verordening van toepassing zal zijn. Vanwege deze consequentie wordt het in beginsel aan provinciale staten overgelaten te bepalen, welke in het middellangetermijnplan opgenomen beschermingsgebieden, behorende bij werken, waarvan de uitvoering eerst in een latere periode van dat plan aan de orde is, zij in het beleidsplan inzake het kwalitatieve grondwaterbeheer willen aangeven. In geval van verschil van mening tussen Rijk en provincie ter zake zal via overleg tot een oplossing gekomen moeten worden, waarbij de bevoegdheid van de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne om op grond van artikel 41 een aanwijzing te geven omtrent de inhoud van dit plan als ultimum remedium moet worden gezien. Overigens zij er op gewezen, dat de hier bedoelde beschermingsgebieden wel alsnog zullen moeten worden opgenomen in het streekplan c.q. bestemmingsplan. Op deze wijze wordt in ieder geval bereikt, dat er in de desbetreffende gebieden geen planologische ontwikkelingen kunnen plaatsvinden, die de realisering van de geplande werken zouden kunnen belemmeren. Naast de gebieden die worden ontleend aan het middellangetermijnplan, zullen ook de waterwingebieden die als zodanig reeds zijn opgenomen in vigerende streek-en bestemmingsplannen, in het beleidsplan inzake het kwalitatieve grondwaterbeheer dienen te worden aangegeven. Eveneens geldt dit voor waterwingebieden die bij van kracht zijnde provinciale verordeningen zijn aangegeven.

Onderzoek Ten behoeve van het opstellen van het beleidsplan zal het verrichten van onderzoek nodig zijn. Dit onderzoek zal onder andere gericht zijn op de gewenste grootte van de gebieden, op de indeling in zones van de gebieden, vormen van verontreiniging enz. Daarnaast zal het onderzoek duidelijk een inventariserend karakter hebben. Zo zal het onderzoek moeten uitwijzen, waar zich grondwater van goede kwaliteit bevindt en hoe de geohydrologische situatie ter plekke is. Hierbij zij vermeld, dat het onderzoek als hier bedoeld voor een gedeelte reeds zal hebben plaatsgevonden in het kader van structuurschema en middellangetermijnplan. Het ten behoeve van het Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16529, nrs. 3-4

beleidsplan te verrichten onderzoek zal dan ook ten aanzien van de openbare watervoorziening een aanvullend karakter dragen. Anders is dit gesteld met betrekking tot de eigen watervoorziening van de industrie en de landbouw. Bij het in het kader van het plan te verrichten onderzoek ten behoeve van deze onderdelen zal het accent liggen bij de provincie. Tevens is voor het inventariserende onderzoek van belang het onderzoek dat verricht moet worden ten behoeve van het opstellen van het intentieprogramma voor bodembeschermingsgebieden. Om het belang van laatstgenoemd onderzoek ook voor het beleidsplan tot uitdrukking te brengen is in artikel 38, derde lid, bepaald dat het beleidsplan mede dient te berusten op de beschikbare uitkomsten van dit onderzoek. Verder zij er op gewezen dat de provincies reeds beschikken over veel gegevens betreffende de bescherming van het grondwater. Deze gegevens moeten verkregen worden ten behoeve van het opstellen van de in de verschillende provincies vigerende provinciale verordeningen op het gebied van de bescherming van het grondwater. Tevens moet bedacht worden dat ook de waterleidingbedrijven beschikken over informatie die bij het opstellen van het plan van nut kan zijn.

Inspraak Aangezien het beleidsplan inzake het kwalitatieve grondwaterbeheer, of -zo het provinciaal bestuur heeft besloten tot samenvoeging van dit plan met het beleidsplan inzake het kwantitatieve grondwaterbeheer -het integrale grondwaterbeheersplan consequenties kan hebben voor de burger, is de totstandkoming van het plan omgeven met een aantal waarborgen op het punt van inspraak. Zo is de mogelijkheid in de wet opgenomen tot het indienen van bezwaarschriften. Artikel 40, eerste lid, voorziet in nog een andere mogelijkheid tot inspraak, doordat gedeputeerde staten bij de voorbereiding van het plan de provinciale bodembeschermingscommissie moeten horen. Op deze wijze zal rekening kunnen worden gehouden met de belangen, die worden vertegenwoordigd in deze commissie. Voor de samenstelling en taak van deze commissie zij verwezen naar paragraaf 2 van dit hoofdstuk. Overigens staat het provinciale staten uiteraard vrij om buiten het kader van deze commissie instanties en organisaties bij de voorbereiding van het plan te betrekken.

Aanwijzing In het wetsontwerp is ook, zoals hierboven reeds is vermeld, een bepaling opgenomen die het mogelijk maakt dat de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne een aanwijzing geeft aan provinciale staten omtrent de in-houd van het plan. Verwacht mag worden dat de Ministervan deze geboden mogelijkheid slechts een spaarzaam gebruik zal maken. Deze verwachting wordt ingegeven door de veronderstelling, dat in het kader van het overleg over de totstandkoming van het plan de in de provinciale bodembeschermingscommissie zitting hebbende rijksvertegenwoordigers in voldoende mate zullen wijzen op de in het geding zijnde nationale belangen en dat provinciale staten hiermede rekening zullen houden. Indien er niettemin gegronde redenen aanwezig zijn een aanwijzing te geven, dan zal deze in de regel zijn grondslag moeten vinden in een eerder door de Regering openbaar gemaakt besluit, dat tot stand is gekomen na voorwerp van openbaarheid en inspraak te zijn geweest. Als voorbeeld van een dergelijk besluit kan genoemd worden het Structuurschema drink-en industriewatervoorziening. De aanwijzing zal niet worden gegeven dan nadat de Technische commissie bodembescherming is gehoord en gedeputeerde staten van de betrokken provincie in de gelegenheid zijn gesteld van hun gevoelen omtrent de voorgenomen aanwijzing te doen blijken. Nadat de aanwijzing is gegeven zullen provinciale staten het plan moeten vaststellen of herzien in overeenstemming met de gegeven aanwijzing. Aangezien de aanwijzing, zoals bo-Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

ven gesteld, in de regel gebaseerd zal zijn op een reeds eerder door de Regering genomen besluit, dat aan openbaarheid en inspraak onderworpen is geweest en waarop de Staten-Generaal direct of indirect invloed hebben uitgeoefend, voorziet het wetsontwerp niet in de mogelijkheid om in beroep de aanwijzing beleidsmatig te toetsen. Ten slotte zij opgemerkt dat, indien een onderhavige aanwijzing ertoe zou leiden dat de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening gebruik dient te maken van zijn bevoegdheid krachtens artikel 38 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening aanwijzingen te geven aan het provinciaal bestuur omtrentde inhoud van een streekplan, dan de aanwijzing krachtens artikel 41, eerste lid, van dit wetsontwerp zal geschieden in overeenstemming met genoemde minister.

Verordening Op grond van het eerste lid van artikel 42 stellen provinciale staten in het belang van de bescherming van de kwaliteit van het grondwater in de bij het plan aangegeven beschermingsgebieden regels vast met het oog op de waterwinning. Dit betreft zowel die ten behoeve van de openbare drinkwatervoorziening als die ten behoeve van bijvoorbeeld de levensmiddelenindustrie. Uit het in paragraaf 5.1. gegeven overzicht van de huidige situatie blijkt dat reeds in verschillende provincies provinciale verordeningen vigeren op het gebied van de grondwaterbescherming. Van de zijde van het lnterprovinciaal Overleg is een modelverordening opgesteld. Gesteld kan dan ook worden dat het vaststellen van een verordening krachtens artikel 42 aansluit bij een reeds in de praktijk gegroeide situatie. Het tweede lid van artikel 42 bepaalt dat aan de op grond van het eerste lid op te stellen verordening het in artikel 38 bedoelde beleidsplan ten grondslag moet liggen. Dit ligt ook voor de hand omdat in dit plan de gebieden worden aangegeven, waar in het belang van de bescherming van de kwaliteit van het zich daar bevindende grondwater regels moeten worden vastgesteld. Het derde lid van artikel 42 maakt het mogelijk bij algemene maatregel van bestuur met betrekking tot de inhoud van de verordening regels vast te stellen. Denkbaar is bij voorbeeld dat op grond van dit lid bepaald zal worden, dat bij verordening regels moeten worden vastgesteld voor de verschillende in beschermingsgebied te onderscheiden zones, waarbij voor de zone rond het waterwinningswerk de meest stringente regels dienen te worden gesteld en voor de zone die het verst is gelegen van het winningswerk, de minst ver gaande. Op deze wijze zal onder andere voorkomen kunnen worden dat de verschillende provinciale verordeningen op essentiële punten te veel divergentie vertonen, hetgeen onder meer uit een oogpunt van rechtsgelijkheid niet wenselijk moet worden geacht. Voor wat betreft de redenen inzake de in het vierde lid van artikel 42 neergelegde verplichting tot goedkeuring door de Kroon van de door provinciale staten vastgestelde verordeningen alsmede voor wat betreft de mogelijkheid om in één provinciale verordening zowel regels te geven met betrekking tot de bodembeschermingsgebieden als regels met betrekking tot grondwaterbeschermingsgebieden zij verwezen naar hetgeen hierover eerder in deze memorie is opgemerkt.

HOOFDSTUK VI. FINANCIËLE BEPALINGEN Inleiding Ter uitvoering van deze wet zullen Rijk, provincies en gemeenten uitgaven moeten doen in aanvulling op de kosten die reeds thans ter bescherming van de kwaliteit van de bodem worden gemaakt. In dit hoofdstuk zal worden aangegeven van welke aard deze uitgaven in het algemeen zullen kunnen zijn en op welke wijze in de financiering daarvan zal worden voorzien.

Tweede Kamerzitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

Gemeentelijke uitgaven

De gemeenten zullen ter uitvoering van de wet eventueel uitgaven moeten doen in verband met taken die zij bij algemene maatregel van bestuur krijgen opgedragen. Te denken valt hierbij aan taken op het gebied van controle, toezicht, melding registratie en het verlenen van ontheffingen. Ter bestrijding van de aan het uitvoeren van deze taken verbonden kosten zal de gemeenten een adequate vergoeding worden gegeven. De wijze van vergoeding zal -afhankelijk van de situatie -geschieden hetzij via het Gemeentefonds hetzij via toepassing van artikel 51 van het wetsontwerp. De hoogte zal telkens eerst vastgesteld kunnen worden bij het totstandkomen van de algemene maatregel van bestuur op grond waarvan de desbetreffen-de taken aan de gemeenten worden opgedragen. Naast bovenbedoelde taken moet het niet uitgesloten worden geacht dat aan de gemeenten ook bepaalde uitvoerende taken worden toebedeeld in het kader van de in het wetsontwerp opgenomen saneringsregeling. Zoals eerder vermeld, houdt deze regeling in dat gedeputeerde staten op verzoek van de Ministers van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk een opgave doen van bepaalde gevallen van bodemverontreiniging, die voor sanering in aanmerking komen. Ten aanzien van deze gevallen stellen zij, eveneens op verzoek van bovenvermelde ministers, maatregelen voor die naar hun oordeel getroffen moeten worden om bedoelde gevallen te saneren. In artikel 26, tweede lid, van het wetsontwerp is uitdrukkelijk bepaald, dat gedeputeerde staten deze voorstellen eerst doen na overleg met de betrokken gemeentebesturen. Deze verplichting tot overleg is mede opgenomen, omdat het waarschijnlijk is dat in het kader van de voorgestelde maatregelen de gemeenten bij de uitvoering van sommige van deze maatregelen ten nauwste betrokken zullen zijn. Wat betreft de aan de sanering verbonden kosten zij nog het volgende vermeld. Het ligt voor de hand dat de voorstellen van gedeputeerde staten tevens een overzicht zullen bevatten van de provinciale en gemeentelijke kosten, die gemoeid zijn met de saneringsmaatregelen, alsmede van de omvang van de bijdrage van het Rijk, die noodzakelijk geacht wordt. Of en zo ja in hoeverre en op welke wijze voor deze kosten een bijdrage uit 's Rijks kas zal worden verleend, zal door de reeds eerder genoemde Ministers, de Technische commissie bodembescherming gehoord, aan gedeputeerde staten worden medegedeeld.

Provinciale uitgaven

De provincies zullen met verschillende categorieën van uitgaven worden geconfronteerd. In de eerste plaats kunnen uitgaven worden genoemd in verband met maatregelen van de provincies om aan ongewenste situaties een einde te maken. Voorbeelden hiervan zijn de uitgaven in verband met op grond van de artikelen 20 en 21 getroffen maatregelen, gericht op het beperken of ongedaan maken van ernstige verontreiniging van de bodem; de kosten van bodemherstel na het optreden van calamiteiten en de kosten van projecten die gericht zijn op het terugdringen van de aantasting en de verontreiniging van de bodem in saneringssituaties. Van een geheel andere aard zijn de kosten als gevolg van het verlenen van schadevergoedingen. Op grond van artikel 47, tweede lid, kan schade die wordt geleden ten gevolge van het stellen van regels bij provinciale verordening met betrekking tot bijzondere beschermingsgebieden, voor vergoeding in aanmerking komen. Deze schade kan geleden worden door degenen die in bedoelde gebieden een activiteit uitvoeren en deze activiteit volgens de verordening in de toekomst niet meer of niet meer op de wijze waarop zij dat gewoon waren, mogen verrichten. Een te verlenen schadevergoeding zal dan door de provincie worden uitgekeerd. Zij zal alleen kunnen worden ver-Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

leend ten aanzien van een activiteit die al vóór het van kracht worden van de betrokken verordening verricht werd en verricht mocht worden en bovendien alleen voor zover het gaat om beperkingen, welke niet reeds op grond van andere regelingen aan die activiteit zijn gesteld. Het gaat hier met name om de financiële gevolgen van bijvoorbeeld het afzien van het gebruik van bepaalde meststoffen en bestrijdingsmiddelen in gebieden waar deze stoffen onder meer in het grondwater terecht kunnen komen en om het afzien van het doorboren van afsluitende lagen. Door het gebruik van deze stoffen en de doorboring van afsluitende lagen kunnen de bodem of het grondwater dat moet worden gebruikt voor de watervoorziening, worden verontreinigd. De provincies zullen ook voor meer algemene kosten komen te staan, zoals de kosten verbonden aan toezicht, controle, de voorbereiding en de opstelling van provinciale intentieprogramma's inzake bodembeschermingsgebieden en de provinciale plannen inzake de bescherming van het grondwater met het oog op de waterwinning. Bepaalde kosten zullen de provincies -veelal via een actie op grond van een onrechtmatige daad -kunnen verhalen op degenen die ze veroorzaakten. Dat zal bij voorbeeld het geval kunnen zijn met de kosten van maatregelen als bedoeld in artikel 20 en 21, of met de kosten van het opruimen na het optreden van calamiteiten. Het spreekt voor zich, dat zij die in dergelijke gevallen een ingrijpen van de provinciale overheid noodzakelijk gemaakt hebben, daarvan in beginsel ook de kosten dragen. In dit verband zij hier reeds opgemerkt, dat het niet in alle gevallen mogelijk zal zijn deze kosten te verhalen. Indien dan ook aangetoond kan worden dat de veroorzaker van de ernstige bodemverontreiniging of -aantasting niet te achterhalen is c.q. de kosten niet verhaalbaar blijken, kan het Rijk deze kosten aan de provincies vergoeden. De vergoeding zal geschieden op basis van artikel 51 van het onderhavige wetsontwerp. Gedacht kan hierbij worden aan een bijdragenbesluit als het Bijdragenbesluit provincies luchtverontreiniging (Besluit van 30 september 1976, Stb. 501) op grond waarvan incidenteel bijdragen aan de provincies kunnen worden uitgekeerd. Ook een gedeelte van de op grond van artikel 47, tweede lid, te verlenen schadevergoeding zal door de provincies kunnen worden verhaald. Het betreft hier het gedeelte, dat in direct verband staat met het instellen van grondwaterbeschermingsgebieden. In deze gebieden zullen beperkingen moeten worden gesteld aan bodembedreigende activiteiten. Deze beperkingen zullen verschillend van aard en intensiteit zijn, al naar gelang de afstand tot de plaats waar het water aan de bodem wordt onttrokken. Het meest stringent zullen de beperkingen zijn in de directe nabijheid van de winplaatsen. Verontreiniging van de bodem kan daar een acute bedreiging inhouden voor de kwaliteit van het te onttrekken water. Naarmate de afstand tot de winplaatsen groter wordt, zal de zwaarte van de te treffen maatregelen afnemen en voor een steeds groter deel kunnen samenvallen met de bescherming die ook met het oog op andere belangen aldaar noodzakelijk geacht wordt. Voor de op geruime afstand van de winplaatsen gelegen gebieden zal zelfs niet altijd kunnen worden aangegeven of een bepaalde maatregel speciaal met het oog op de toekomstige waterwinning dan wel met het oog op andere belangen wordt getroffen. De getroffen maatregelen kunnen de provincies aanleiding geven tot het uitkeren van schadevergoeding, daarbij toepassing gevend aan artikel 47, tweede lid. Wat het toerekenen van deze schadevergoeding betreft kan het volgende worden opgemerkt. Het is het complement van het beginsel «de vervuiler betaalt» indien de kosten van een maatregel, gericht op het bereiken van een bijzondere bescherming van het milieu, in rekening worden gebracht bij degenen voor wie deze maatregel in het bijzonder is getroffen. Een dergelijke situatie doet zich voor bij de bescherming van grondwater met het oog op de (drink)waterproduktie. Met name de maatregelen die worden gesteld in de nabijheid van de waterwinwerken zijn stringenter dan normaal met het oog op de bescherming van het grondwater of de bodem worden gesteld.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

De kosten van schadevergoedingen in verband met deze maatregelen zouden dan ook aan de onttrekkers van het grondwater moeten worden toegerekend. Artikel 48 van het wetsontwerp biedt hiertoe de mogelijkheid. In het bovenstaande is ingegaan op de kosten, die de provincies kunnen verhalen op derden. Daarnaast zullen de provincies mogen rekenen op een volledige vergoeding van het Rijk voor de additionele provinciale uitgaven in verband met de activiteiten die noodzakelijk zijn voor een adequate uitvoering van de wet. Het gaat er daarbij om te bewerkstelligen dat, wanneer de uitgaven van de provincie in verband met deze adequate uitvoering zullen toenemen, deze toename voor een volledige vergoeding door het Rijk in aanmerking komt. Bijdragen daartoe aan de provincies zullen worden verstrekt krachtens artikel 51. Over de wijze waarop deze vergoeding in een bijdragenbesluit zal worden genormeerd zal met de betrokkenen nog nader overleg worden gevoerd. Voor een belangrijk deel zal via de op grond van de artikelen 8 tot en met 13 van het wetsontwerp te treffen algemene maatregelen van bestuur inhoud worden gegeven aan de uitvoering van de wet. De additionele kosten van de provincies en andere openbare lichamen, waaronder de gemeenten, zullen gedeeltelijk afhangen van de inhoud van deze algemene maatregelen van bestuur. Bij het tot stand brengen van de desbetreffende algemene maatregelen van bestuur zal inzicht worden gegeven in de financiële gevolgen voor de betrokkenen. Zo nodig zullen gelijkertijd aanpassingen van de bijdragenregelingen ex artikel 51 worden bewerkstelligd.

Ten slotte zullen de provincies ook buiten het hier bedoelde bijdragenbesluit om in incidentele gevallen in aanmerking kunnen komen voor rijksbijdragen. Het kan daarbij bij voorbeeld gaan om schadevergoedingen krachtens artikel 47, tweede lid, voor zover deze met instemming van de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne, dan wel bij de beslissing op een krachtens artikel 57 ingesteld beroep, zijn verleend. Hieruit zullen de provincies de schadevergoedingen kunnen bekostigen, die niet krachtens artikel 48, aan de houders van inrichtingen tot het onttrekken van grondwater kunnen worden doorberekend. De opbrengst van de heffingen zal ingevolge artikel 50, onder b, voor de bestrijding van deze uitgaven worden aangewend. Ook zal het Rijk bijdragen kunnen verlenen tot het bekostigen van saneringen als bedoeld in artikel 25. In het verlenen van dergelijke bijdragen wordt voorzien in artikel 27, tweede lid, j° artikel 50, onder c.

De uitgaven van het Rijk

De uitgaven van het Rijk in verband met het beperken van de aantasting of verontreiniging van de bodem kunnen, zoals in de Nota Milieuheffingen is aangegeven, worden onderscheiden in directe en indirecte uitgaven. Onder de indirecte uitgaven kunnen worden begrepen de uitgaven die in een minder nauwe relatie staan tot de bodembedreigende activiteiten, zoals de kosten van het meer algemene (en beleidsonderbouwende) onderzoek en de kosten van de activiteiten van het Rijk verbonden aan de opstelling, uitvoering en handhaving van de wet als zodanig. Met name gaat het daarbij om de werkzaamheden van de regionale inspecties en van departementsambtenaren die zich onder meer bezig houden met de uitvoeringsmodaliteiten van de wet, het opstellen van beleidsprogramma's, meetprogramma'sen dergelijke. De kosten van deze indirecte maatregelen kunnen over het algemeen niet dan op grond van min of meer arbitraire toerekeningsmethoden ten laste worden gebracht van degenen, die potentieel of feitelijk als verontreinigers van de bodem dienen te worden aangemerkt. Zoals in de Nota Milieuheffingen dan ook reeds werd aangekondigd zullen deze uitgaven in aanmerking kunnen komen voorfinanciering ten laste van de algemene (belasting) middelen. De directe uitgaven van het Rijk kunnen bestaan uit: de kosten van ge-6 Tweede Kamer zitting 1978-1979,15658

meenschappelijk te treffen voorzieningen, de kosten van schadevergoedinnrs. 1-2, Hoofdstuk il, par. 2.2.4.

gen, de bijdragen in de kosten van specifiek onderzoek en ontwikkeling van Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

schonere produkten en produktietechnieken en ten slotte de door het Rijk aan de lagere overheden verstrekte bijdragen in verband met de uitvoering van de aan hen opgedragen taken.

Heffingen De kosten van deze meer directe uitgaven zullen in principe ten laste van de opbrengst van heffingen worden gebracht, een en ander conform het in de Nota Milieuheffingen ter zake aangekondigde beleid. Verwacht moet echter worden, dat een volledige financiering van bovengenoemde kosten uit heffingen niet altijd geheel zal kunnen worden gerealiseerd. In de eerste plaats moet worden opgemerkt, dat er een grote verscheidenheid aan bodembedreigende activiteiten wordt uitgeoefend, waaromtrent in het kader van deze wet regels zullen worden gesteld. Dat wil zeggen, dat er ook een grote verscheidenheid is aan potentiële heffingplichtigen, indien de heffingen zoveel mogelijk worden opgelegd aan hen die bodembedreigende of "Verontreinigende activiteiten uitvoeren. Het is dan niet denkbeeldig dat in een aantal gevallen de perceptiekosten zodanig zullen zijn dat van het instellen van een heffing zal moeten worden afgezien, al zal zich dit niet snel voordoen wanneer kan worden aangesloten bij de heffing van bestaande rijksbelastingen. Op de mogelijkheden daartoe is reeds uitvoerig ingegaan in de eerdergenoemde Nota Milieuheffingen, Hoofdstuk III, paragraaf 6. Van het instellen van een heffing moet eveneens worden afgezien, indien de relatie tussen de getroffen maatregelen en de verontreiniging veroorzakende activiteit waarop eventueel een heffing zou kunnen worden overwogen, zwak is. Een voorbeeld is onder andere het bekostigen van het verlenen van schadevergoeding ten gevolge van het uitvaardigen van het verbod tot het uitvoeren van bepaalde handelingen en dergelijke. In de meeste gevallen vervalt met het uitvaardigen van een dergelijk verbod de grondslag, waarop de heffing zou kunnen rusten. Enerzijds kunnen, gezien het bovenstaande, de mogelijkheden tot het opleggen van heffingen in de praktijk beperkt zijn, anderzijds is het niet uitgesloten, dat het ongewenst is de totale kosten in verband met deze wet geheel te laten dragen door die verontreinigers, aan wie wèl heffingen kunnen worden opgelegd. Het opleggen van heffingen mag er immers niet toe leiden dat er een onbillijke lastenverdeling ontstaat. Een en ander kan tot gevolg hebben dat ook een gedeelte van de kosten die in principe uit heffingen dienen te worden gefinancierd, in de praktijk noodgedwongen ten laste van de algemene (belasting)middelen van het Rijk zal moeten worden gebracht. Bij het opleggen van heffingen wordt er in zijn algemeenheid en ook in deze wet naar gestreefd om de specifieke handelingen, werken of stoffen en dergelijke, die directe schade aan het milieu veroorzaken of de kans daarop vergroten, aan een heffing te onderwerpen. De mate waarin de bodem wordt aangetast of verontreinigd, kan enerzijds afhangen van de aard en de omvang van de handeling of het werk dan wel van de wijze waarop de stof in of op de bodem wordt gebracht of het voorwerp waarmee zulks gebeurt en anderzijds van de plaatselijke bodemgesteldheid. De door de verontreiniging of aantasting veroorzaakte schade of de kans op schade is grond voor het instellen van heffingen, de schade zelf is echter zelden of nooit in geldelijke termen te waarderen. Een heffing kan daarom slechts worden gezien als een bevestiging van het feit dat schade, of de kans daarop, zal optreden. De hoogte van de heffingen zal primair worden afgestemd op de benodigde financiële middelen voor maatregelen ter bescherming van de bodem, waarbij de verdeling van de kosten over de verschillende stoffen, voorwerpen en handelingen zoveel mogelijk naar rato van de daaraan verbonden bodembedreiging zal dienen te geschieden. Daarbij kan ook de bodemgesteldheid op de plaats waar een handeling zal worden verricht een rol spelen. Indien het verrichten van bepaalde handelingen in een gebied met een bepaalde bodemgesteldheid extra risico's mee-Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

brengt, zal dit in beginsel in de hoogte van de heffing tot uitdrukking moeten komen, om te kunnen voorzien in de naar verwachting relatief hoge kosten van de in een kwetsbaar gebied te treffen maatregelen. Overwegingen betreffende de praktische gevolgen van deze verfijningen, zoals de mogelijke invloed op de inningskosten, zullen er echter toe kunnen leiden dat met een minder verfijnde toerekening wordt volstaan. Bij het opleggen van heffingen zal zo doelmatig mogelijk te werk gegaan moeten worden. Dit heeft ertoe geleid, dat in het wetsontwerp verschillende mogelijkheden tot het instellen van heffingen worden geopend, namelijk ter zake van stoffen die op of in de bodem terecht (kunnen) komen, ter zake van voorwerpen die worden gebruikt bij bodembedreigende activiteiten en ten slotte ter zake van het uitvoeren van werken die (kunnen) leiden tot aantasting of verontreiniging van de bodem. Bij het instellen van heffingen zal er op worden toegezien, dat die heffingsmethode wordt gekozen, die mede gelet op het te voeren beleid het best in de praktijk te brengen is. Bij het instellen van heffingen op stoffen doet zich het probleem voor dat vele stoffen die een bedreiging voor de bodem vormen als zij erop of erin terecht komen, vaak een groot aantal toepassingen kennen, waarbij zij niet op of in de bodem terechtkomen. In deze gevallen kan men denken aan een produktheffing op die stoffen, die -hetzij in dezelfde, hetzij in andere samenstelling -op of in de bodem terechtkomen, met een vrijstelling van de heffing voor die hoeveelheden, waarvan kan worden aangetoond dat zij niet in de Nederlandse bodem terechtkomen. Voorbeelden van stoffen die op of in de bodem terechtkomen en daar verontreiniging veroorzaken zijn bepaalde materialen die gebruikt worden bij grond-en funderingswerkzaamheden, boorspoelingen, sommige bestrijdingsmiddelen en (in te grote hoeveelheden gebruikte) meststoffen. De op te leggen heffing zal dienen te variëren naar gelang de schadelijkheid van de stof, of bepaalde bestanddelen daarvan, voor de bodem. In die gevallen, waarin de samenstelling of combinatie met andere stoffen, of de aggregatietoestand van die stof, verschil uitmaakt voor de bedreiging die van deze stof op de bodem uitgaat, zal worden overwogen dit in de hoogte van de heffing tot uitdrukking te laten komen. Ook hier geldt dat de mate van verfijning van de heffingsgrondslagen mede door praktische overwegingen kan worden bepaald. Op stoffen die niet bestemd zijn om op of in de bodem te worden gebracht, kan bezwaarlijk een heffing worden gelegd. Toch kunnen die stoffen wanneer zij op of in de bodem worden opgeslagen of getransporteerd, met name door lekverliezen en bij ongevallen, de bodem verontreinigen. In die gevallen kan een heffing worden gelegd op de voorwerpen die voor de opslag of het transport worden gebruikt, bij voorbeeld olietanks, pijpleidingen. De bestemming (waarmee wordt bedoeld het gebruik van het voorwerp al dan niet in of op de bodem) of het feitelijk gebruik van bodembedreigende stoffen is daarbij bepalend. De heffing op deze voorwerpen wordt geheven in relatie tot bepaalde karakteristieken daarvan, die het risico dat de bodembedreigende stoffen op of in de bodem komen, beïnvloeden. Om bij het voorbeeld van de tanks te blijven: gedacht kan worden aan de hoedanigheden van de wand, de afsluitmechanismen en de inhoud, alsmede de mogelijkheid om lekken tijdig op te sporen en te repareren. Wel moet steeds van tevoren vaststaan dat de voorwerpen hoofdzakelijk worden gebruikt te zamen met bodembedreigende stoffen. Een dergelijke heffing zou met een ty-pe-indeling gepaard moeten gaan, indien de bovengenoemde karakteristieken per categorie van produkten verschillen. Overwegingen van praktische aard kunnen deze differentiatie beperken. Voor die voorwerpen die bedoeld zijn voor een langdurig verblijf op of in de bodem, kan men kiezen voor een heffing ineens, dan wel een regelmatig terugkerende heffing. Omdat de inningskosten in het laatste geval hoger zijn, zal dit systeem slechts in aanmerking komen voor voorwerpen die een lange levensduur hebben en geen al te grote verspreiding hebben. Een dergelijke heffing zou kunnen worden gekoppeld aan een periodieke controle.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16529, nrs. 3-4

In bepaalde gevallen kan men overwegen om geen heffing op te leggen, als het voorwerp op zo'n wijze wordt gebruikt, dat het risico van het vrijkomen en daarmee van het op of in de bodem geraken van bodemverontreinigende stoffen vrijwel wordt uitgesloten of beperkt. Hierbij gaat het bij voorbeeld om het boven de grond plaatsen van een tank, gekoppeld aan voorzieningen om eventuele lekverliezen te verhinderen in de bodem door te dringen. De mogelijkheid bestaat, dat ten aanzien van bodembedreigende stoffen noch in de stof als zodanig, noch in voorwerpen als bovenomschreven (leidingen, tanks en dergelijke) een passende heffingsgrondslag kan worden gevonden, maar dat het uitvoeren van werken waarbij of het gebruik van voorwerpen (werktuigen en dergelijke) waarmee bodembedreigende ingrepen in de bodem worden verricht het meest geschikt blijkt te zijn als heffingsobject. Op grond van artikel 49, tweede lid, onder c en d, kunnen dan heffingen ter zake van deze werken en voorwerpen worden ingesteld. Het gaat hierbij om handelingen, die op zichzelf de bodem aantasten dan wel de kwaliteit van de bodem anderszins bedreigen, bij voorbeeld door het perforeren of weghalen van afsluitende lagen. Indien daarbij voorwerpen worden gebruikt, die speciaal met het oog op het uitvoeren van werken in de bodem zijn ontwikkeld, ligt het voor de hand een heffing op die voorwerpen te leggen. In andere gevallen dient op het werk zelf een heffing te worden gelegd. Op de heffingsgrondslag ten aanzien van voorwerpen is in het voorgaande reeds ingegaan. Bij het kiezen van de heffingsgrondslag ten aanzien van werken moet zo nauw mogelijk worden aangesloten bij de schade aan de bodem, die door het werk wordt of kan worden toegebracht, of de kans daarop. Als grondslagen voor de heffing op het uitvoeren van werken, die zoveel mogelijk moeten aansluiten bij de kwetsbaarheid van de (plaatselijke) bodem, komen daarbij in aanmerking de oppervlakte waarover het werk zich uitstrekt, de diepte tot waar de bodem wordt gepenetreerd, het aantal en de aard van eventuele afsluitende lagen die worden doorboord, het grondverzet en dergelijke. De hoogte van de heffing zou tevens kunnen worden afgestemd op de mate waarin de bodem na voltooiing van het werk wordt hersteld.

HOOFDSTUK VII. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1

Met het begrip «bodem» wordt -zoals overigens reeds uitvoerig is uiteengezet in het algemene deel der toelichting -niet alleen de bovenste deklaag der aarde bedoeld maar tevens de immense ondergrond van die deklaag. Hoewel in theorie onbegrensd, wordt het begrip in de praktijk bepaald door de mate waarin de mens in staat is het vaste deel van de aarde te beïnvloeden. Door de gekozen formulering is in principe ook de bodem onder een wateroppervlakte object van de regeling. De omschrijving van het een belangrijke rol in de wet innemende begrip «belang van de bescherming van de bodem» geeft aan dat het niet de bedoeling is dat elke handeling op of in de bodem onderwerp van regeling op grond van deze wet kan zijn. Handelingen waarvan vaststaat dat ze geen vermindering of bedreiging van de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant en dier heeft, tot gevolg kunnen hebben -zie voor een uitgebreide toelichting op die functionele eigenschappen Hoofdstuk III van het algemene deel der toelichting -kunnen derhalve opgrond van deze wet niet aan regels worden onderworpen. De definitie van het begrip «kwaliteitsdoelstelling» sluit aan bij de definië-ring van dit begrip in de Nota milieuhygiënische normen 19767.

Artikelen 2-7

> Tweede Kamerzitting 1976-1977,14318, Voor een toelichting op de bepalingen met betrekking tot de ingevolge denrs i_2.

ze wet in te stellen adviescommissies, de Technische commissie bodembe-Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

scherming en de provinciale bodembeschermingcommissies, zij verwezen naar Hoofdstuk V, paragraaf 2, van het algemene deel der toelichting. Daar wordt ook ingegaan op de verhouding van eerstgenoemde commissie tot de Voorlopige Centrale Raad voor de Milieuhygiëne. De in het ontwerp neergelegde regeling van beide adviesorganen beperkt zich tot hoofdlijnen. Voor wat betreft de Technische commissie bodembescherming worden, naast het in de wet bepaalde, door de commissie zelf regels gesteld betreffende haar werkwijze onder goedkeuring van de Ministers van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk. Voor wat betreft de provinciale bodembeschermingscommissies kunnen provinciale staten nadere voorschriften stellen. Met «nadere» is in artikel 7, tweede lid, slechts bedoeld aan te geven dat deze voorschriften een aanvulling vormen op de regels die provinciale staten bij de instelling der commissie stellen. De bepalingen met betrekking tot de provinciale bodembeschermingscommissies sluiten niet uit dat provinciale staten en gedeputeerde staten de regeling van een en ander aan de commissie zelf overlaten.

Artikelen

8-13

Zoals in het algemene deel der toelichting is gesteld, wordt met deze bepalingen beoogd de overheid de mogelijkheid te geven zo nodig regels te stellen met betrekking tot die in het maatschappelijk verkeer voorkomende handelingen die op enigerlei wijze de bodem zodanig zouden kunnen verontreinigen of aantasten, dat gevaar bestaat voor de vele functies en gebruiksmogelijkheden van de bodem. De gekozen opzet laat de ruimte handelingen die misschien niet letterlijk onder de tekst vallen maar qua karakter daarmee wel overeenstemmen, onder de daarmee overeenstemmende wèl genoemde handelingen te begrijpen indien regeling nodig blijkt. Uiteraard zal bij het opstellen van een algemene maatregel van bestuur rekening worden gehouden met eventuele bij of krachtens andere wetten gestelde regels die, hoewel niet direct met het oog op de bescherming van de bodem gesteld, toch hetzelfde effect hebben. Een systeem van open regelgeving als in dit wetsontwerp is neergelegd, brengt altijd de moeilijkheid met zich dat op het moment van het opstellen van het ontwerp nog niet kan worden aangegeven hoe de relatie zal zijn van regels krachtens de voorgestelde wet tot regels die bij of krachtens andere wetten gesteld zijn of kunnen worden. Ten einde mogelijke «fricties» op dit puntte voorkomen, zijn in het wetsontwerp verscheidene waarborgen ingebouwd. Voor een uitgebreide toelichting op die waarborgen en op de verhouding tot andere wetgeving in het algemeen moge hier volstaan worden met verwijzing naar met name de Hoofdstukken I en II van de algemene toelichting.

Artikelen 14 en 15

In deze bepalingen is, in navolging van andere milieuwetten, een opsomming gegeven van de krachtens de artikelen 8-13 te stellen verboden en verplichtingen, waarvan thans voorzien kan worden dat het instellen ervan in enig geval geboden zou kunnen zijn. Ondanks het niet-limitatieve karakter van deze opsomming kan ervan uitgegaan worden dat bij de in het kader van deze expliciet genoemde verboden en verplichtingen te stellen regels subdelegatie van regelgevende bevoegdheid slechts mogelijk is bij het gebruik van de terminologie «bij of krachtens». Dat is het geval in artikel 14, tweede lid, waar het gaat om het voorschrijven van bepaalde keuringsvoorschriften. Het woord «werkzaamheid» in deze bepalingen is gekozen om aan te geven dat ook met betrekking tot de in artikel 10 bedoelde «werken» en «ingrepen» de artikelen 14 en 15 van toepassing zijn. Slechts indien een handeling een ernstige verontreiniging of aantasting tot gevolg zou kunnen hebben, is het mogelijk die handeling geheel te ver-Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

bieden (artikel 14, derde lid). Te denken valt aan het gebruik van stoffen die op een in EG-verband vastgestelde zwarte lijst voorkomen, of aan het brengen van volkomen ondeugdelijke tanks voor de opslag van voor de bodem gevaarlijke stoffen in de bodem. Voor een uitgebreide behandeling der in-strumenten zij verwezen naar Hoofdstuk V van het algemene deel. Bij het merendeel van de in de artikelen 8-13 omschreven handelingen gaat het om handelingen die een gevaar voor de bescherming van de bodem kunnen opleveren, omdat daarbij gebruik wordt gemaakt van bepaalde stoffen die verontreiniging en in een enkel geval ook indirect aantasting van de bodem kunnen veroorzaken. In slechts enkele gevallen ligt de nadruk op de bescherming van de bodem tegen handelingen, ingrepen, waarbij geen gebruik wordt gemaakt van stoffen (zie artikel 10, voorzover het betreft in-grepen, en artikel 13). Zowel bij het gebruik van stoffen als bij het verrichten van handelingen zonder dat het om stoffen gaat, zal echter vaak gebruik worden gemaakt van voorwerpen (bij voorbeeld olietanks, pijpleidingen, boorstangen enz.) ten aanzien waarvan het soms noodzakelijk is eisen te stellen. Met name het opleggen van een keuringsverplichting is daarbij van belang. Dat is dan ook de reden dat de «voorwerpen» op een enkele plaats in de artikelen Men 15-die immers de voornaamste mogelijkheden aangeven voor invulling van de algemene maatregelen van bestuur op grond van de artikelen 8-13-afzonderlijk benoemd zijn. Overigens dient het begrip «voorwerp» in de ruimste zin te worden opgevat. Ook bij voorbeeld leidingen, omhullingen of afschermende bodemplaten vallen derhalve onder dit begrip. Zoals in andere milieuhygiënische wetten waar de bevoegdheid bestaat voor het concrete geval nadere eisen te laten stellen, houdt ook in artikel 15 het «nadere» hierbij in, dat het steeds om een detaillering moet gaan van in de algemene regel neergelegde eisen buiten het kader waarvan niet getreden mag worden. In een beroepsmogelijkheid op de Kroon tegen opgelegde nadere eisen is in het wetsontwerp voorzien.

Artikel 16

Zowel van alle als van bepaalde specifiek aangegeven regels van een algemene maatregel van bestuur, als bedoeld in de artikelen 8-13, kan de gelding worden beperkt tot in de maatregel aan te geven gebieden. Daarbij zal het mogelijk zijn een geografisch omschreven beperking op te nemen (bepaalde provincies, boven de grote rivieren, enz.) maar ook bij voorbeeld een geomorfologisch omschreven beperking (hoogveengebieden, mergelgebieden).

Artikel 17

Bij het opstellen van met name algemene maatregelen van bestuuren provinciale verordeningen alsmede bij het verlenen van vrijstellingen en ontheffingen op grond van de voorgestelde wet zullen de betrokken overheidsorganen de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde kwaliteitsdoelstellingen in acht dienen te nemen. Zoals onder artikel 1 van deze artikelsgewijze toelichting vermeld, sluit de definitie van kwaliteitsdoelstelling aan bij hetgeen daaromtrent in de Nota milieuhygiënische normen is opgenomen. Zie voor een nadere toelichting Hoofdstuk V, paragraaf 3.2 van het algemene deel der toelichting.

Artikel 18

In navolging van artikel 1, vierde lid, van de Wet chemische afvalstoffen is in deze bepaling de bevoegdheid neergelegd voor de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne in bijzonder spoedeisende gevallen onmiddellijk een besluit te nemen van de in de artikelen 8-13 aangegeven inhoud. Dit ten einde te voorkomen dat handelingen worden verricht of voortgezet, die tot Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16529, nrs. 3-4

een ernstige verontreiniging of aantasting van de bodem kunnen leiden. In een dergelijk geval zou de normale procedure om tot een algemene maatregel van bestuur te komen te veel tijd in beslag nemen. Een besluit als hier bedoeld dient evenwel direct gevolgd te worden door het opstellen van een algemene maatregel van bestuur, met inachtneming van de normale in de wet neergelegde procedure, welke binnen zes maanden in werking dient te treden. Deze termijn kan eenmaal met zes maanden worden verlengd. Is dan nog geen algemene maatregel van bestuur ter vervanging van het besluit in werking getreden dan vervalt het besluit van rechtswege. Deze procedure staat er overigens niet aan in de weg dat, uiteraard voorzover de tijd het toelaat, bij de voorbereiding van een ministerieel besluit over de te nemen maatregelen met andere ministers of andere bij de zaak betrokken organen overleg zal worden gepleegd en adviezen zullen worden ingewonnen bij daarvoor in aanmerking komende instanties. In tegenstelling tot de in de artikelen 20-24 aan gedeputeerde staten en de commissaris der Koningin gegeven bevoegdheden in geval van ernstige verontreiniging of aantasting van de bodem, gaat het in deze bepaling om een preventief werkend besluit van algemene strekking. Voor een uitgebreidere uiteenzetting ten aanzien van onder meer de onderlinge verhouding van de verschillende voor bijzondere omstandigheden in het wetsontwerp neergelegde bevoegdheden, zij hier verwezen naar Hoofdstuk V, paragraaf 4, van het algemene deel der toelichting.

Artikel 19

Naast hetgeen over deze bepaling in Hoofdstuk V, paragraaf 4, van het algemene deel van deze toelichting is opgemerkt, zij hier nog gesteld dat in het eerste lid van deze bepaling de juridische status van «degene die een werkzaamheid verricht» in het midden is gelaten. Het kan derhalve zowel een natuurlijke als een rechtspersoon betreffen, geheel afhankelijk van de concrete situatie. In veel gevallen zal het vanzelfsprekend niet meer nodig zijn de verontreiniging of aantasting te melden omdat anderen dat al gedaan hebben, of omdat degene die de activiteit verricht er zelf bij was toen het voorval dat oorzaak was van de verontreiniging of aantasting, zich voordeed. In de bepaling is verder in het midden gelaten of het voorval dat tot de verontreiniging of aantasting leidde, het gevolg is van een handeling in strijd met bepaalde voorschriften, van een handeling waar geen voorschriften voor gesteld zijn of van een handeling waar wel bepaalde voorschriften op van toepassing zijn maar waarbij geheel in overeenstemming daarmee is gehandeld. Door te spreken van een «ongewoon voorval» wordt aangegeven dat het hier niet gaat om de normale bij het verrichten van een handeling optredende beïnvloeding van de kwaliteit van de bodem, maar om een bijzondere gebeurtenis ten gevolge waarvan verontreiniging of aantasting van de bodem is opgetreden. Gedacht kan worden aan het stuktrekken van een pijpleiding of het lekraken van een olietank. De verplichting tot het melden van een geval van verontreiniging of aantasting van de bodem door een ongewoon voorval mag niettot de veronderstelling leiden dat degene die kennis krijgt van een verontreiniging of aantasting zonder zelf betrokken te zijn bij de handeling waarvan die verontreiniging of aantasting een gevolg is, niet zou kunnen of hoeven over te gaan tot het waarschuwen van de daarvoor in aanmerking komende personen of instanties (direct betrokkenen, politie, gemeentebestuur). Er is dan weliswaar geen sprake van een direct tot een wetsbepaling herleidbare plicht tot melding, maar veeleer van een morele verplichting. Een uitgebreidere toelichting op de verhouding van deze bepaling en de artikelen 20-24 is te vinden in Hoofdstuk V, paragraaf 4, van de algemene toelichting.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16529, nrs. 3-4

Artikelen 20-24

In deze artikelen is veel overgelaten aan het oordeel van het provinciaal bestuur, zoals het nemen van de beslissing of en zo ja welke maatregelen dienen te worden genomen indien zich een geval van ernstige verontreiniging of aantasting voordoet, het bepalen van de termijn waarvoor de maatregelen zullen gelden en het zonodig verlengen van die termijn. Met de toevoeging «ernstige» in de tekst van artikel 20, eerste lid, wordt beoogd die verontreinigingen of aantastingen uit te zonderen, welke niet tot gevolg hebben dat de functionele eigenschappen van de bodem teniet worden gedaan of ernstig worden verstoord. Slechts indien de commissaris van de Koningin van oordeel is dat de verontreiniging of aantasting een zodanig gevaar voor de volksgezondheid of het milieu oplevert, dan wel daarvan een zodanige schade aan goederen te duchten is dat onverwijld handelen noodzakelijk is, worden deze bevoegdheden door hem waargenomen tot het tijdstip waarop aan bedoelde situatie een eind is gekomen en waarop gedeputeerde staten van hun bevoegdheden gebruik maken. Het treffen van maatregelen, waaronder onderzoek mede begrepen wordt, dient zich, voor zover mogelijk, in nauwe samenwerking met de gemeentebesturen over wier grondgebied de verontreiniging of aantasting zich uitstrekt, en de inspectie van de volksgezondheid belast met het toezicht op de hygiëne van het milieu, te voltrekken.

Indien de verontreiniging, de aantasting of de gevolgen daarvan zich over het grondgebied van meer dan één provincie uitstrekken, zal men uiteraard de maatregelen in onderling overleg zoveel mogelijk op elkaar af moeten stemmen. De in het kader van het treffen van de hier bedoelde maatregelen bestaan-de bevoegdheid een bevel te geven een handeling te staken, zal mede tot gevolg kunnen hebben dat het deel van een inrichting waar die handeling wordt verricht, in feite voor kortere of langere tijd moet worden stilgelegd. Voor het overige, alsmede voor de verhouding tot het hiervoor besproken artikel 18, zij verwezen naar de uitgebreide toelichting op deze artikelen in de algemene toelichting.

Artikelen 25-27

Het is gewenst dat een sanering als in deze artikelen bedoeld, waarop reeds in Hoofdstuk V, paragraaf 4, van het algemene deel van de toelichting is ingegaan, zo systematisch mogelijk wordt aangepakt. Het leggen van prioriteiten dient dan ook zeer zorgvuldig, mede aan de hand van de resultaten van het door de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne reeds ontwikkelde en verder te bevorderen onderzoek, te geschieden. Gekozen is derhalve voor een trapsgewijze opzet waarbij de Ministers van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk gedeputeerde staten verzoeken een opgave te doen van bepaalde aangegeven, binnen de provincie voorkomende, gevallen van bodemverontreiniging of -aantasting, die in aanmerking zouden kunnen komen voor sanering. Op deze wijze kan een centraal geprogrammeerde wijze van sanering ontstaan, niet afhankelijk van incidentele, toevallige verzoeken, waarbij aan gevallen die, doordat ze een directe bedreiging vormen voor de kwaliteit van de bodem (vooral ook het daarvan deel uitmakende grondwater), prioriteit zal worden gegeven, rekening houdende met de jaarlijks ter beschikking staande financiële middelen. Ook hier dienen de concrete, in het kader van een dergelijke sanering te nemen, maatregelen in nauw overleg met de betrokken gemeentebesturen en de milieuinspectie te worden uitgevoerd. Voor de feitelijke uitvoering van de saneringsmaatregelen zal het wellicht noodzakelijk zijn dat de provincie gebruik maakt van haar verordenende bevoegdheden. Wellicht ten overvloede zij hier nog vermeld dat de bodem op deze wijze gesaneerd kan worden, onafhankelijk van het feit of de verontreiniging indirect door lucht-of waterverontreiniging is veroorzaakt of direct via de bodem tot stand is gekomen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16529, nrs. 3-4

Artikel 28

Naast hetgeen in het algemene deel der toelichting met betrekking tot de in het wetsontwerp neergelegde vrijstellings-en ontheffingsmogelijkheid is opgemerkt (Hoofdstuk V, paragraaf 3.3.), zij er op gewezen dat het niet de bedoeling is, dat in het kader van de toepassing van dit artikel allerlei belangen -waaronder de belangen van eventuele aanvragers van een vrijstelling -tegen het belang van de bescherming van de bodem worden afgewogen. Het laatste belang staat voorop; indien daar inbreuik op wordt gemaakt is vrijstelling niet mogelijk.

Artikelen

29-32

Indien de mogelijkheid tot het verlenen van een ontheffing voor een in een algemene maatregel van bestuur, als bedoeld in de artikelen 8-13, neergelegd verbod of van een daarin opgenomen verplichting in die maatregel ex-pliciet is opgenomen, kunnen gedeputeerde staten dan wel burgemeester en wethouders op verzoek tot verlening van een ontheffing overgaan, mits het belang van de bescherming van de bodem tegen verontreiniging en aantasting zich daartegen niet verzet. Voor deze vrij strakke constructie is gekozen ten einde het uitzonderingskarakter van de ontheffingsmogelijheid zoveel mogelijk te benadrukken. Ook hierbij geldt het onder artikel 28 opgemerkte dat het niet de bedoeling is, dat allerlei belangen tegen het belang van de bescherming van de bodem worden afgewogen. Verdere maatstaven met betrekking tot de verlening van ontheffingen zullen in de praktijk door gedeputeerde staten dan wel burgemeester en wethouders, en in de beroepsprocedures door de Kroon, moeten worden ontwikkeld. De in de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne neergelegde procedure die van toepassing is verklaard op een aanvraag om ontheffing, is een extra waarborg dat alle aspecten van de eventuele ontheffing naar voren komen. In het eerste lid van artikel 31 worden in de eerste volzin de instanties aangewezen, aan wie in ieder geval advies moet worden gevraagd over verzoeken om ontheffing. Indien het verzoek een onderwerp betreft, waaromtrent bij andere instanties een speciale deskundigheid bestaat of indien door de aan de ontheffing te verbinden voorwaarden door andere instanties behartigde belangen kunnen worden geraakt, kan het gewenst zijn ook deze instanties om advies te vragen. Gedacht kan bij voorbeeld worden aan de arbeidsinspectie of de Dienst van het Stoomwezen. In beginsel staat het vrij aan het tot verlening van de ontheffing bevoegde gezag die adviezen in te winnen, die het nodig acht. Voor sommige gevallen kan het nodig zijn voor te schrijven dat aan andere instanties om advies moet worden gevraagd. De tweede volzin van artikel 31, eerste lid, biedt daartoe de mogelijkheid. De in artikel 32 neergelegde eis van het aanleggen van een register is opgenomen mede in het belang van diegenen die op enigerlei wijze gebruik maken van de gebruiksmogelijkheden der bodem. In verband met de EG-richtlijn betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen, is het noodzakelijk in de wet de mogelijkheid op te nemen dat de algemene maatregel van bestuur waarin de mogelijkheid tot ontheffing van het daarin bepaalde is neergelegd, nadere criteria aangeeft ten aanzien van de gevallen waarin de ontheffing kan worden verleend, alsmede ten aanzien van de voorschriften die in ieder geval door het ontheffingverlenende gezag daaraan dienen te worden verbonden. Zo kan bepaald worden dat voorschriften aan de ontheffing moeten worden verbonden, inhoudende, dat bepaalde voorzorgsmaatregelen getroffen moeten worden, dat bepaalde lozingsmethoden moeten worden toegepast, of dat met het oog op controle bepaalde voorzieningen moeten worden aangebracht. Daarbij kan * Pubiikatiebiad EG, nr.L20/43van n09 gedifferentieerd worden naar de bodemkundige of geohydrologische 2601-1980.

omstandigheden ter plaatse.

Tweede Kamerzitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

Artikelen

33-42

Voor een uitvoerige toelichting op de bepalingen inzake bodembeschermingsgebieden en grondwaterbeschermingsgebieden zij verwezen naar Hoofdstuk V, paragraaf 5.2., van het algemene deel. Hier zij nog slechts gemeld, dat het karakter van de op grond van artikel 33, derde lid, vast te stellen richtlijnen niet met zich brengt dat er nooit van die richtlijnen afgeweken zou kunnen worden. Bijzondere omstandigheden binnen een provincie zouden in een concreet geval de aanleiding kunnen zijn op een bepaald punt gemotiveerd van de richtlijn af te wijken.

Artikel 43

Deze bepaling is met name belangrijk voor het verkrijgen van eenduidige gegevens uit door verschillende overheidsorganen op verschillende plaatsen te verrichten onderzoek. Een regeling met betrekking tot het bereikbaar maken van uitkomsten van onderzoek op grond van deze bepaling, zoals andere milieuwetten die kennen (zie bij voorbeeld artikel 59 Wet inzake de luchtverontreiniging, artikel 163 Wet geluidhinder), kan hier achterwege blijven in verband met de inwerkingtreding op 1 mei 1980 van de Wet openbaarheid van bestuur, welke een op dit punt toereikende regeling biedt.

Artikel 44

De in dit artikel neergelegde gedoogplicht ten aanzien van rechthebbenden op onroerend goed is met name van belang, indien het noodzakelijk is bij voorbeeld meetpunten aan te brengen ten einde gegevens te verzamelen met betrekking tot verontreiniging of aantasting van de bodem en het middel van onteigening te zwaar is. Indien zich bijzondere omstandigheden voordoen als bedoeld in Hoofdstuk IV, kan het provinciaal gezag onderscheidenlijk de commissaris van de Koningin eveneens metingen (en verder gaand onderzoek) doen verrichten. Deze laatste maatregelen zullen echter, in tegenstelling tot de gedoogplicht van artikel 44, een tijdelijk karakter hebben. In het wetsontwerp is het opleggen van een gedoogplicht aan een bijzondere voorwaarde gebonden. Het gezag dat de verplichting oplegt, is verplicht de rechthebbende van het onroerend goed waar de gedoogplicht betrekking op heeft, in de gelegenheid te stellen zich te doen horen. Slechts in-dien dringende omstandigheden ertoe nopen onmiddellijk tot het onderzoek over te gaan, kan daarvan afgezien worden. Deze procedure zal, bij zorgvuldige toepassing ervan, wellicht in veel gevallen een beroepsprocedure, waarin artikel 57 van het wetsontwerp voorziet, voorkomen.

Artikel 45

De in dit artikel neergelegde mogelijkheid is van belang in verband met de verplichting tot onderzoek die in bepaalde gevallen aan iemand opgelegd kan worden, voordat met een bepaalde handeling met betrekking tot de bodem een aanvang mag worden gemaakt. Bij een weigering van personen op wiens grondgebied het onderzoek of een onderdeel daarvan moet plaatsvinden, daaraan mee te werken, kan dan, nadat hetzij de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne, hetzij gedeputeerde staten zich een oordeel hebben kunnen vormen van de situatie, eventueel een gedoogplicht worden opgelegd. Het orgaan dat de gedoogplicht oplegt dient daarbij tevens voorwaarden op te leggen aan degene die om het opleggen van de gedoogplicht heeft verzocht ten einde de vergoeding van de schade aan de rechthebben-de op voldoende wijze te verzekeren.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16529, nrs. 3-4

Artikel 46

In het midden is gelaten welke rechter kan kennisnemen van een eis tot schadevergoeding op grond van dit artikel. Afhankelijk van de hoogte van de gevraagde schadevergoeding dient aan de hand van de desbetreffende bepalingen in de Wet op de rechterlijke organisatie derhalve vastgesteld te worden of men bij de kantonrechter of bij een arrondissementsrechtbank moet zijn. Een overeenkomstige bepaling is overigens opgenomen in artikel 34 van het wetsontwerp Grondwaterwet.

Artikel 47

Ten einde te voorkomen dat een bedrijf of persoon onevenredig getroffen wordt door krachtens deze wet te stellen regels, neergelegd in een algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening, of door een krachtens Hoofdstuk IV, paragraaf 2, van de wet opgelegde bijzondere maatregel, is in het wetsontwerp in de mogelijkheid voorzien in daarvoor in aanmerking komende gevallen een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding uit te keren. Het recht op schadevergoeding bestaat slechts ten aanzien van activiteiten, die verricht werden op het moment van inwerkingtreding van de algemene maatregel van bestuur of de provinciale verordening waarin de beperking is neergelegd. In Hoofdstuk VI van het algemene deel der toelichting is reeds op artikel 47 ingegaan. Voor wat betreft artikel 47, derde lid, zij nog vermeld dat niet alleen degene die rechtstreeks bij de in artikel 20 of 21 bedoelde verontreiniging of aantasting betrokken is, een beroep kan doen op deze bepaling, maar ook een eventuele niet direct betrokkene die schade lijdt door een in artikel 20 of 21 bedoelde maatregel. Tegen beschikkingen die een beslissing inhouden op een verzoek tot schadevergoeding, kan ingevolge artikel 57 van het wetsontwerp beroep worden aangetekend. Mede met het oog daarop is het van belang dat in het vierde lid van artikel 47 is bepaald dat de beschikkingen gemotiveerd dienen te zijn.

Artikel 48

In artikel 48, eerste lid, is bepaald dat het hier betreft een bij wijze van provinciale belasting door provinciale staten in te stellen heffing, hetgeen betekent dat ten aanzien van de heffing en invordering de desbetreffende regels (artikelen 152a tot en met 157 van de Provinciewet) van toepassing zijn. In het tweede lid wordt een regeling gegeven met betrekking tot de inrichtingen waarvan de heffing kan worden geheven. Uit het eerste lid blijkt dat het een heffing is welke pas kan worden ingesteld nadat schadevergoeding is verleend aan degenen die zijn getroffen door de inwerkingtreding van regels, vervat in een krachtens artikel 42 van de wet vastgestelde verordening. Deze regels worden vastgesteld in het belang van de grondwaterkwaliteit met het oog op de waterwinning in een bepaald gebied. Voorts dient in geval schadevergoeding is verleend het tarief van de heffing zodanig te worden bepaald dat uit de opbrengst van de heffing niet meer dan de kosten verbonden aan de verleende schadevergoeding, worden bestreden (het eerste lid van artikel 48 spreekt in dit verband van «indien en voor zover... schadevergoeding is verleend»). Tot deze kosten kunnen worden gerekend niet alleen het bedrag van de schadevergoeding zelf maar ook de kosten van onderzoek dat is ingesteld naar aanleiding van de indiening van een aanvraag om schadevergoeding. Ook de kosten in verband met renteverlies kunnen worden verhaald; aangezien de heffing pas kan worden ingesteld nadat de schadevergoeding al is betaald, ligt er tussen het tijdstip van het verlenen van de schadevergoeding en dat van de betaling van de heffing een periode gedurende welke voor de provincie renteverlies optreedt.

Tweede Kamerzitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

De heffing kan worden geheven van de inrichtingen, bestemd tot het onttrekken van grondwater in dat gebied, indien zij belang hebben bij de bovenbedoelde regels. Dit belang kan met name blijken uit de krachtens artikel 42 vastgestelde verordening of de daarop gegeven toelichting alsmede -in samenhang daarmee -uit het krachtens artikel 38 vastgestelde plan. Verder bepaalt het tweede lid (laatste volzin) van artikel 48 dat niet als heffingplichtigen kunnen worden aangewezen inrichtingen welke uitsluitend dienen tot het regelen van de vrije grondwaterspiegel of van de stijghoogte van het grondwater. Het vierde lid bepaalt dat binnen een jaar na de verlening van de schadevergoeding beslist moet worden of ter bestrijding van de daarmee gepaard gaande kosten een heffing in het leven moet worden geroepen. Denkbaar is dat, gezien het geringe bedrag dat ten behoeve van schadevergoeding is verleend, een heffing achterwege blijft en dat de schadevergoeding wordt gefinancierd uit de algemene middelen van de provincie. Ingeval wèl een heffing wordt ingesteld, kan worden bepaald dat het te heffen bedrag in één jaar wordt verhaald. Met name ingeval de verleende schadevergoeding een aanzienlijk bedrag betreft, kan het echter bezwaarlijk zijn dit bedrag in één termijn te verhalen op de grondwateronttrekker(s). In verband hiermee biedt de tweede volzin van het vierde lid de mogelijkheid de heffing in (ten hoogste) tien jaren te heffen. Verder bepaalt het vijfde lid dat de voordracht aan de Koningin van een besluit inzake goedkeuring (waaronder ook moet worden verstaan een besluit tot onthouding van goedkeuring) wordt gedaan door de Ministervan Binnenlandse Zaken in overeenstemming met de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne.

Artikelen 49-54

Met het begrip «werken» in artikel 49, tweede lid, onder d, is bedoeld het verzamelbegrip te geven ten aanzien van het geheel van handelingen en werkzaamheden, gericht op het uitvoeren of de totstandkoming van een bouwkundig, civieltechnisch of cultuurtechnisch bouw-of grondwerk. In het vierde lid, sub a, c en d, van artikel 49 is tevens de wijze waarop stoffen op of in de bodem worden gebracht of geraken als heffingsgrondslag opgenomen, omdat deze medebepalend kan zijn voor de verontreiniging van de bodem als gevolg van de desbetreffende activiteit. In artikel 50 is slechts aangegeven hetgeen in ieder geval uit de opbrengst der heffingen betaald moet worden. De bepaling sluit dus niet uit dat bij voorbeeld schadevergoedingen op het moment dat er nog geen of niet voldoende uit de heffingen afkomstige middelen zijn, uit de algemene middelen kunnen worden betaald. De in artikel 51 gekozen formulering maakt het mogelijk om, wanneer daar aanleiding toe bestaat, bij algemene maatregel van bestuur gemeenten aan te wijzen, die in aanmerking komen voor vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 49, eerste lid. De in artikelen 52 en 53 opgenomen bepalingen zijn overeenkomstig bepalingen in andere milieuhygiënische wetten, zoals de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Afvalstoffenwet en de Wet geluidhinder. Artikel 54 is gelijk aan artikel 59 van de Afvalstoffenwet en artikel 137 van de Wet geluidhinder. Voor wat betreft de procedure die gevolgd moet worden bij de totstandkoming van een algemene maatregel van bestuur waarbij een heffing wordt in-gesteld, is het van belang te wijzen op artikel 71. Dit artikel is opgenomen in verband met de in het kader van de behandeling in de Tweede Kamer van het wetsontwerp tot wijziging van de Afvalstoffenwet en de Wet geluidhinder inzake heffingen (Handelingen der Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 3 juni 1980, bladzijde 5040 e.v.) bij amendering aan dat ontwerp toegevoegde soortgelijke bepaling. Zoals dezerzijds bij de behandeling van dat wets-Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

ontwerp naar voren is gebracht, zal bij de voorbereiding van een hoofdstuk «Financiële bepalingen» van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne het vraagstuk van de mate van delegatie van wetgevende bevoegdheden op het punt van heffingen mede aan de orde komen. De in artikel 71 neergeleg-de regeling moet dan ook als een voorlopige worden beschouwd.

Artikelen 55-57

Op beroepen tegen bij of krachtens deze voorgestelde wet tot stand gekomen beschikkingen zijn de verschillende daarvoor in aanmerking komende beroepsprocedures van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne van toepassing verklaard. Afhankelijk van het feit of op een bepaalde beschikking de in die wet neergelegde uitgebreide of beperkte inspraakprocedure van toepassing is verklaard dan wel de beschikking zonder een van die in-spraakprocedures tot stand kan komen, is de desbetreffende in genoemde wet neergelegde beroepsparagraaf van toepassing verklaard.

Artikelen 58-64

De in Hoofdstuk X van het wetsontwerp opgenomen toezichtbepalingen zijn opgezet volgens het stramien van de toezichtbepalingen in de meer recente milieuwetten (Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet geluidhinder, de beide afvalstoffenwetten). Omdat in de loop der tijd enige discrepantie is ontstaan tussen de bevoegdheden van de toezichthoudende ambtenaren en de bevoegdheden van de met opsporing belaste ambtenaren, ligt het in de bedoeling in het kader van de harmonisatie van de milieuwetgeving de wijze van bevoegdhedentoedeling voor de gehele milieuwetgeving onder de loep te nemen en waar nodig te verbeteren. Het ligt voor de hand dat als toezichthoudende ambtenaren op rijksniveau worden aangewezen de Inspecteur van de Volksgezondheid belast met het toezicht op de hygiëne van het milieu, alsmede de onder hem ressorterende ambtenaren.

Artikel 65

Zoals in Hoofdstuk II van de algemene toelichting reeds naar voren is gekomen, zal het op te stellen indicatief meerjarenprogramma bodembescherming een belangrijke rol vervullen als waarborg voor een evenwichtige in-vulling van de algemene maatregelen van bestuur die in het kader van de Wet bodembescherming tot stand zullen worden gebracht. De bepaling is opgezet overeenkomstig de regeling van het indicatief meerjarenprogramma geluidhinder in de Wet geluidhinder.

Artikel 69

Met het oog op ambtenaren geldt reeds de geheimhoudingsbepaling ex artikel 59 van het ARAR. Deze biedt de basis voor disciplinaire sancties tegen ambtenaren die het verbod overtreden alsmede, in daarvoor in aanmerking komende gevallen, de grondslag voor toepassing van de strafrechtlijke sanctie ex artikel 272 Wetboek van Strafrecht. Naast deze bepaling zou in het onderhavige wetsontwerp geen specifieke geheimhoudingsbepaling behoeven te worden opgenomen, indien de uitvoering van deze wet uitsluitend in handen zou zijn van ambtenaren. Aangezien echter ook niet-ambtenaren daarbij betrokken kunnen worden, is een afzonderlijke bepaling inzake geheimhouding gewenst. De formulering is grotendeels ontleend aan artikel 272 Wetboek van Strafrecht. Omdat een disciplinaire sanctie voor niet-ambtenaren ontbreekt, zal in voorkomende gevallen direct een vervolging op basis van dit artikel van het Wetboek van Strafrecht moeten kunnen plaatsvinden. De voorgestelde be-Tweede Kamerzitting 1980-1981,16529, nrs. 3-4

paling is, evenals artikel 59 ARAR, geen beletsel voor het verlenen van medewerking door ambtenaren aan de verplichtingen die op overheidsorganen rusten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur. Dit vloeit voort uit de eerste van de in het slot van de bepaling opgenomen uitzondering, welke tevens is opgenomen met het oog op het tweede lid van artikel 59 ARAR, in-houdende dat de verplichting tot geheimhouding voor een ambtenaar niet geldt tegenover degenen aan wie hij ondergeschikt is en voor zover hij door een boven hem gestelde van die verplichting is ontheven. Een dergelijke uitzondering zal onder bepaalde omstandigheden echter ook voor niet-ambtenaren die bij de uitvoering van de wet betrokken zijn, moeten gelden. Te denken valt daarbij aan de wenselijkheid dat een niet-ambtenaar, ingeschakeld bij de uitvoering van de wet, vertrouwelijke gegevens waarover hij daarbij de beschikking krijgt, moet kunnen mededelen aan hoofden van ambtelijke diensten, aan medeleden van een commissie of aan een opsporingsambtenaar die hij als deskundige vergezelt. In die situaties wordt voorzien door de tweede in artikel 69 opgenomen uitzondering.

Artikel 70

Zoals in de toelichting op verscheidene plaatsen is aangegeven, zullen er in veel gevallen raakvlakken bestaan tussen hetgeen op grond van de Wet bodembescherming zal worden bepaald en hetgeen bij of krachtens andere wetten is bepaald. In die gevallen zal het noodzakelijk zijn dat de betreffende algemene maatregel van bestuur tot stand komt in overeenstemming met of na overleg met de Ministers wier beleidsterrein wordt geraakt. Met het oog daarop is in artikel 70, eerste lid, bepaald dat ten aanzien van de verschillen-de bepalingen op grond waarvan algemene maatregelen van bestuur kunnen worden uitgevaardigd, vooraf, in een afzonderlijke algemene maatregel van bestuur, aangegeven dient te worden met betrekking tot welke onderwerpen met welke Ministers overeenstemming moet zijn bereikt en met welke Ministers overleg moet worden gevoerd. Zo ligt het, om een voorbeeld te noemen, voor de hand dat ten aanzien van de inhoud van een algemene maatregel van bestuur waarbij raakvlakken te verwachten zijn met de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers, te bepalen dat die maatregelen slechts genomen worden in overeenstemming met de Minister van Sociale Zaken. Ook indien het bij voorbeeld gaat om een algemene maatregel van bestuur die regels geeft omtrent het bewaren van stoffen op of in de bodem, kan het voor de hand liggen genoemde Minister bij de voorbereiding te betrekken indien het de bedoeling is een keuringsplicht voor te schrijven voor reservoirs, tanks en dergelijke. Dit in verband met de wenselijkheid van het uitbrengen van advies door de Dienst voor het Stoomwezen. Wat betreft de totstandkoming van de bedoelde afzonderlijke algemene maatregel van bestuur is bepaald, dat de voordracht hiertoe moet geschieden in overeenstemming met de in artikel 70, eerste lid, genoemde Ministers. Dit sluit uiteraard niet uit dat ook andere dan de daar genoemde Ministers, zoals de Minister van Sociale Zaken, bij de opstelling van deze algemene maatregel van bestuur betrokken zullen worden, indien daar aanleiding toe bestaat.

Artikel 72

Artikel 72 strekt ertoe uitkomst te bieden indien zich bij de uitvoering van de wet bepaalde, onvoorziene, technische leemten voordoen, bij voorbeeld bij de uitwerking van in of op grond van de wet voorgeschreven procedures. Door toepassing te geven aan deze bepaling -die overigens ook in de meeste andere milieuhygiënische wetten voorkomt -kan een dergelijke leemte op korte termijn worden opgevuld. Het gebruik van de term «nadere» geeft aan dat het daarbij slechts om regelgeving van aanvullende aard kan gaan.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4

Artikelen

75-77

Er is voorshands van afgezien -in afwachting van de uitslag der discussie die momenteel met betrekking tot de strafsancties in de milieuwetgeving wordt gevoerd -op overtreding van het bij of krachtens de Wet bodembescherming gestelde, de strafsancties van de Wet economische delicten van toepassing te verklaren.

De Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne, L. Ginjaar Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 3-4