Deel a: beleidsvoornemen - Structuurschema Natuur- en Landschapsbehoud - Hoofdinhoud

Nr.2

DEELA: BELEIDSVOORNEMEN

INHOUD

Planologische kernbeslissing Samenvatting van de beleidsuitspraken

Blz.

1.

Inleiding: strekking en kenmerken

5 2.

De hoofddoelstelling

6 3. De beleidskeuze in hoofdlijnen

6 4.

Uitwerking van de hoofdlijnen

6 5.

Relatie met andere beleidsterreinen

8 6.

De beleidscategorieën

9 7.

Het beleid met betrekking tot natuurgebieden

9 8.

Het natuurbehoud met betrekking tot de bossen 10 9.

Het beleid met betrekking tot de nationale parken

11 10.

Het beleid met betrekking tot het rivierenlandschap

12 11.

Het beleid met betrekking tot laaglandstromen, kanalen en vaarten

13 12.

Het beleid met betrekking tot de cultuurmonumenten

13 13.

Het beleid met betrekking tot de waardevolle historische en/of landschappelijke gezichten

14 14.

Het beleid met betrekking tot landgoederen en historische buitenplaatsen

14 15.

Het beleid met betrekking tot de afzonderlijke landschapselementen

14 16.

Het beleid met betrekking tot de aardwetenschappelijk waardevolle gebieden

15 17.

Het beleid met betrekking tot waardevolle agrarische cultuurlandschappen

15 18.

Het beleid met betrekking tot de grote landschapseenheden

16 19.

Het beleid ten aanzien van de nationale landschappen

18 20.

Het beleid met betrekking tot de Noordzee

18 21.

Het beleid met betrekking tot de grote wateren

18 22.

Ontwikkelingsbeleid

19 23.

Bestuurlijke, instrumentele en financiële aspecten

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

'-

Planologische kernbeslissing;

samenvatting van

de beleidsuitspraken

• - 

  INLEIDING: STREKKING EN KENMERKEN

De planologische kernbeslissing is een samenvatting van de beleidsuitspraken uit dit structuurschema. Deze uitspraken kunnen uiteraard niet los worden gezien van de context waarin zij in dit schema zijn geformuleerd. Bovendien kunnen zij niet los gezien worden van de budgettaire mogelijkheden van het rijk. Deze planologische kernbeslissing is het meest geschikte uitgangspunt voor de inspraak, voor het bestuurlijk overleg, voor de advisering en voor de parlementaire behandeling van het structuurschema. Het structuurschema bevat doelstellingen en hoofdlijnen van het rijksbeleid inzake de ruimtelijke aspecten van het natuur-en landschapsbehoud in het landelijk gebied. Het schema bevat onder meer beleidsuitspraken over: -de ruimtelijke aspecten van de instandhouding van de belangrijkste verschijningsvormenvan natuuren landschap (dez.g. beleidscategorieën); -de ruimtelijke aspecten van de ontwikkeling van natuurwaarden; -het beheer, gericht op het behoud en de ontwikkeling van natuurwaarden en op het behoud en herstel van landschapswaarden; -uitgangspunten voorde regeling van de relatie tussen het natuur-en landschapsbehoud en activiteiten op andere beleidsterreinen die daarop van invloed zijn.

Het structuurschema bouwt voort op de Structuurvisie natuur-en landschapsbehoud en is een uitwerking van de Nota landelijke gebieden. In de structuurvisie is een schets gegeven van het gehele beleidsterrein in al zijn aspecten. In de Nota landelijke gebieden zijn de hoofdlijnen van het ruimtelijke beleid met betrekking tot de landelijke gebieden neergelegd. Dit ruimtelijke beleid is gericht op het scheppen van een evenwicht tussen uiteenlopende belangen in de landelijke gebieden. Binnen dit kader beweegt zich het Structuurschema natuur-en landschapsbehoud. De beleidsuitspraken in dit structuurschema moeten mede worden gezien in hun samenhang met de voor het natuur-en landschapsbehoud relevante uitspraken in de overige structuurschema's en andere regeringsnota's. Dit structuurschema is opgesteld in samenhang met de Structuurschema's landinrichting en openluchtrecreatie. Dit uitspraken die in de planologische kernbeslissing cursief zijn gedrukt acht de regering essentieel voor haar beleid inzake het natuur-en landschapsbehoud. Het gaat hierbij om: de hoofddoelstelling (par. 2); de bescherming van natuurgebieden, de aanwijzing van de grote eenheden natuurgebied en het limitatief karakter daarvan (onder par. 6); de aanwijzing van bossen met het accent op natuur (onder par. 7); de instandhouding van bepaalde typen waardevolle agrarische cultuurlandschappen (onder par. 16); de aanwijzing van grote landschapseen heden, het limitatieve ka rakter van de opsomming daarvan en de wijze van bescherming (onder par. 17); het streven naar een geharmoniseerde beleidsvisie voor de Noordzee (onder par. 19) en de geïntegreerde aanpak van de grote wateren (onder ' In deze tekst aangegeven met een verticale streep in de kantlijn.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Nr. 20). Het als essentieel aanmerken van uitspraken betekent dat de regering deze van zodanig belang acht dat zij daarvan niet zal afwijken behoudens bij herziening van dit structuurschema, waarbij wederom de procedure van de planologische kernbeslissing wordt gevolgd. Het structuurschema geeft inzicht in het beleid voor de langere termijn zoals dat thans voor ogen staat. Het schema is -behoudens eerdere herziening -geldig tot vijf jaar na afronding van de parlementaire behandeling. De regering zal voordien een uitspraak doen over een eventuele verlenging van de geldigheidsduur, dan wel het uitbrengen van een nieuw beleidsvoornemen.

• - 

  DE HOOFDDOELSTELLING (Hoofdstuk 4)

Het binnen het totaal van het maatschappelijk kader bevorderen van zodanige voorwaarden en omstandigheden dat: -de natuurlijke en cultuurhistorische

verscheidenheid

in het landelijk gebied en de verschijningsvorm daarvan wordt in stand gehouden, hersteld of ontwikkeld; -natuurwaarden,

cultuurhistorische

waarden en daarmee

verbandhoudende waarden in de sfeer van de menselijke beleving met inachtneming van hun onderlinge samenhang, worden gehandhaafd, hersteld ofontwikkeld; een en ander mede met het doel bij te dragen aan het welzijn en de ontplooiing van individuen en groepen uit de samenleving.

• - 

  DE BELEIDSKEUZE IN HOOFDLIJNEN (Hoofdstuk 6.1)

Het beleid met betrekking tot natuur-en landschapsbehoud zal gestalte worden gegeven langs drie elkaar aanvullende hoofdlijnen: -het accent wordt gelegd op de instandhouding en zo mogelijk versterking van bestaande natuur-en landschapswaarden (nader uitgewerkt in 4.1); -waar dat mogelijk is wordt gestreefd naar de ontwikkeling van natuurwaarden en het herstel van landschapswaarden (nader uitgewerkt in 4.2); -beide lijnen worden ondersteund door het zodanig beïnvloeden van gedragspatronen, dat minder negatieve effecten op het natuurlijk milieu en het landschap optreden (nader uitgewerkt in 4.3).

• - 

  UITWERKING VAN DE HOOFDLIJNEN (Hoofdstuk 6.1)

4.1. De instandhouding en zo mogelijk versterking van bestaande natuur-en landschapswaarden wordt nagestreefd door bescherming en beheer. De bescherming vindt plaats door: -planning, dat wil zeggen natuur-en landschapswaarden worden mede als uitgangspunt genomen in de planvorming; -beoordeling en weging, dat wil zeggen natuur-en landschapswaarden spelen een rol in de afweging van belangen, zoals bepaald wordt door de zwaarte van de in het geding zijnde waarden; -regulering, dat wil zeggen natuur-en landschapswaarden wordendoor wettelijke en andere maatregelen beschermd; -verwerving, dat wil zeggen natuur-en landschapswaarden worden beschermd door aankoop van terreinen.

Het beheer wordt uitgevoerd door: -particuliere eigenaren/gebruikers. Hierbij zal de overheid waar nodig en zo mogelijk financiële ondersteuning verlenen; -terreinbeherende natuurbeschermingsinstanties. Dit zijn, naast Staatsbosbeheer en de Dienst der Domeinen, door de overheid gesteunde organisaties. Hiertoe zal verwerving van de grond veelal nodig zijn;

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

-overheden en semi-overheidsinstellingen die terreinen beheren met natuur-en landschapswaarden, terwijl daarvoor primair andere beheersdoelstellingen gelden.

Binnen het beleid tot instandhouding van natuur-en landschapswaarden wordt onderscheid gemaakt in: -een algemeen beleid, gericht op de handhaving van de ecologische, cultuurhistorische en landschappelijke kwaliteit van het landelijk gebied als geheel (nader uitgewerkt in 5); -een toegespitst beleid, gericht op de instandhouding van ecologisch belangrijke gebieden of situaties en van belangrijke landschappelijke structuren (nader uitgewerkt in 6 tot en met 21).

Bij het instandhoudingsbeleid gelden de volgende criteria voor het aankopen van terreinen: -bedreiging in relatie tot kwetsbaarheid; -de noodzaakvan beheervan de natuur-en landschapswaarden; -(toekomstige) versnippering van eigendom en/of beheer; -de verhouding tussen de natuurwetenschappelijke waarde en de te verwachten toekomstige beheersinspanning.

Wanneer tegelijkertijd verschillende gebieden aangekocht kunnen worden die aan de criteria voldoen en daaruit een keuze moet worden gemaakt, gelden de volgende prioriteiten: -het gebied of de situatie is van internationaal belang; -het gebied of de situatie heeft een nationale zeldzaamheid; -het gebied maakt deel uit van een grote eenheid natuurgebied dan wel van een grote landschapseenheid met een bijzonder accent op nationale parken respectievelijk nationale landschappen; -het gebied of de situatie vervult landelijk gezien een belangrijke rol in de landschapsecologische infrastructuur. Bij samenvallen versterken deze prioriteiten elkaar.

Bij gelijkwaardige aankoopmogelijkheden wordt bij de prioriteitsstelling betrokken: -de ligging van een gebied binnen de stedelijke invloedssfeer, in het bijzonder binnen de Randstadgroenstructuur.

Verder kan bij een keuzesituatie de grootte van een gebied een rol spelen waarbij een grotere eenheid, of een uitbreiding tot een grotere eenheid, de voorkeur heeft boven een kleinere eenheid of verspreide aankoop. Ook kan de vorm en omvang van een gebied van belang zijn, waarbij het vooral gaat om randlengte en situering ten opzichte van vergelijkbare terreinen.

4.2. Het beleid met betrekking tot het ontwikkelen van nieuwe natuurwaarden en het herstel van landschapswaarden is gericht op: -het benutten van mogelijkheden die zich voordoen bij de planvorming, de inrichting en de uitvoering van projecten die primair gericht zijn op andere vormen van gebruik; -het benutten van de mogelijkheden bij het beheervan terreinen die voor andere doeleinden worden gebruikt; -het ontwikkelen van nieuwe natuurgebieden, het herstel van landschapswaarden en versterking van de landschapsecologische infrastructuur. Dit beleid wordt nader uitgewerkt in 22.

4.3. Het beleid is mede gericht op het zodanig beïnvloeden van gedragspatronen dat minder negatieve invloeden op het natuurlijk milieu en het landschap optreden. In dit kader zullen voorlichting en educatie worden geïntensiveerd. Door het zoeken naar milieuvriendelijke mogelijkheden om aan de maatschappelijke vraag naar goederen en voorzieningen te voldoen en door het streven naar verandering van die vraag wordt beoogd de negatieve effecten op de ecologische, cultuurhistorische en landschappelijke kwaliteiten van de ruimtelijke omgeving te beperken.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

4.4. Het beheer en onderhoud van natuur en landschap zijn mede gericht op het scheppen van werkgelegenheid (hoofdstuk 7.6).

4.5. De bestaande medebetrokkenheid van andere sectoren van het overheidsbeleid bij het natuur-en landschapsbehoud wordt verder versterkt.

• - 

  RELATIE MET ANDERE BELEIDSTERREINEN (Hoofdstuk 6.3.2)

Voor de handhaving van de ecologische en landschappelijke kwaliteit van het gehele Nederlandse grondgebied en voor het scheppen van toereikende voorwaarden voor de instandhouding van de kwaliteit van tot de beleidscategorieën behorende gebieden, situaties en elementen zullen de volgende algemeen geldende uitgangspunten worden gehanteerd. Hierbij zal rekening worden gehouden met de mogelijke effecten op andere belangen, zodat steeds wordt gestreefd naar een evenwichtige afweging. a. Voorgenomen activiteiten die van invloed kunnen zijn op waarden van natuur en landschap worden mede beoordeeld op hun effecten daarop, aan de hand van beleidslijnen van dit structuurschema en de voor het natuur en landschapsbehoud relevante beleidslijnen in andere structuurschema's en beleidsnota's. Bij deze beoordeling wordt tevens aandacht besteed aan mogelijke alternatieven voor een activiteit. Voor bepaalde activiteiten zal de ontwikkeling van alternatieven en de beschrijving van de effecten daarvan op natuur en landschap, kunnen plaatsvinden in het kader van de milieueffectrapportage. b. De mogelijkheden tot beperking van het directe en indirecte ruimtebeslag van voorzieningen worden mede in planvorming betrokken, indien dit bijdraagt tot de beperking van de negatieve effecten op natuuren landschap. c. Het verlies van functioneel oppervlak voor en de verbreking van functionele relaties tussen ecosystemen, zullen zoveel mogelijk worden voorkomen. Daarbij zullen de mogelijkheden tot concentratie en bundeling van voorzieningen in beschouwing worden genomen. d. Bij het scheppen van noodzakelijke voorzieningen en bij inrichtingsmaatregelen wordt bevorderd dat zodanige maatregelen genomen worden, dat de voor de ecologische en landschappelijke kwaliteiten van het omliggende gebied nadelige uitstralingseffecten, zowel wat betreft hun intensiteit als wat betreft de oppervlakte waarover zij zich doen gelden, zo beperkt mogelijk zijn. e. Bij de globale locatiekeuze van voorzieningen en bij de nadere bepalingen van tracés en locaties wordt rekening gehouden met de actuele en potentiële kwaliteiten van natuur en landschap. Waar zich bijzondere potenties voordoen worden deze in de afweging betrokken. Waardevolle gradiëntsituaties worden zoveel mogelijk ontzien. f. Bij de globale locatiekeuze van voorzieningen en bij de nadere bepaling van tracés en locaties wordt rekening gehouden met de verspreidings-en migratiepatronen van planten en dieren. Zoveel mogelijk wordt vermeden dat de relaties tussen verschillende gebieden, die voor hun ecologisch functioneren mede van elkaar afhankelijk zijn, door barrièrevormende voorzieningen nadelig worden beïnvloed of zelfs verbroken. Waar doorbreking van verspreidings-of migratiepatronen onvermijdelijk is, worden zo mogelijk voorzieningen getroffen om de schade te beperken. g. Zoveel mogelijk dient vermeden te worden dat door doorgraving of doorboring van ondoorlatende lagen verlaging plaatsvindt van het waterpeil over een belangrijke oppervlakte. h. De inlaat van relatief sterk verontreinigd water in gebieden die voor het natuur-en landschapsbehoud van betekenis zijn, wordt zoveel mogelijk beperkt. Tegelijkertijd wordt bevorderd dat op natuurlijke wijze toegevoerd zuiver water zo lang mogelijk wordt vastgehouden in deze gebieden. i. Nadelige invloeden van werken van waterbeheersing en waterafvoer op waarden van de natuur en het landschap worden zoveel mogelijk vermeden.

Tweede Kamerzitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Wanneer natuurgebieden en reservaten dreigen te worden geschaad, zal deze dreiging waar mogelijk door inrichtingsmaatregelen worden opgevangen. j. Bij de realisering en inpassing van nieuwe voorzieningen worden de in het landschap nog aanwezige kenmerken, in het bijzonder de natuurlijke hoofdstructuur (reliëf, bodem, vegetatie), de historischgeografische hoofdstructuur (verkavelings-, bebouwings-, en beplantingsstructuur), de archeologische en bouwkundige monumenten en kenmerkende andere bebouwing, zoveel mogelijk ontzien en wordt aansluiting gezocht bij de bestaande landschapsstructuur. k. De plaats van ecologische criteria in het milieuhygiënische beleid wordt versterkt.

• - 

  DE BELEIDSCATEGORIEËN (Hoofdstuk 6.4.1)

Het toegespitst beleid richt zich op de volgende beleidscategorieën:

Beleidscategorieën met het accent op natuur Natuurgebieden

Nr. 7 Bossen

,, 8 Nationale Parken

„ 9

Beleidscategorieën met het accent op het landschap Rivierenlandschap „ 10 Laaglandstromen, kanalen en vaarten

„11 Cultuurmonumenten

„ 12 Waardevolle historische en/of landschappelijke gezichten

„ 13

Beleidscategorieën met het accent op natuur en landschap Landgoederen en historische buitenplaatsen ,, 14 Afzonderlijke elementen in het landschap

,,15 Aardwetenschappelijk waardevolle gebieden ,, 16 Waardevolle agrarische cultuurlandschappen

„ 17 Grote landschapseenheden

„ 18 Nationale landschappen

„ 19

Beleidscategorieën van de Noordzee en de Grote Wateren Noordzee

,, 20 Grote Wateren

„ 21

• - 

  HET BELEID MET BETREKKING TOT NATUURGEBIEDEN (Hoofdstuk 6.4.2.1) -Natuurgebieden zijn gebieden waarin de aanwezige levensgemeenschappen geheel of overwegend spontaan tot ontwikkeling zijn gekomen, al dan niet onder invloed van menselijk handelen. Hiervan maken óók bossen deel uit voor zover daaraan het accent natuur wordt toegekend (zie onder 8). Landbouwgronden daarentegen vallen hier in beginsel niet onder. -In de Nota landelijke gebieden heeft de regering uitgesproken dat in beginsel alle nog aanwezige natuurgebieden zullen worden beschermd en toereikend beheerd. -Het beleid inzake de natuurgebieden is in het algemeen gericht op scheiding van de functie natuur van andere -sterkere -functies die de functie natuur kunnen verdringen.

De uitwerking van dit beleid richt zich op de duurzame instandhouding en waar mogelijk herstel van die factoren, die voor het voortbestaan van de kenmerken en waarden van de natuurgebieden bepalend zijn, te weten:

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

• • 

  de situatie met betrekking tot grond-en oppervlaktewater; • de bodemopbouw en het bodemreliëf; • de natuurlijke voedselsituatie; • de zuiverheid van water, bodem en lucht; • de vegetatie; • de rust.

-Het rijk zal ruimtelijke ingrepen en inrichtingsactiviteiten die ertoe kunnen leiden dat de wezenlijke kenmerken en waarden van de natuurgebieden verloren gaan of worden aangetast, alleen als een zwaarwegend maatschappelijk belang dit nodig maakt in uitvoering nemen of bevorderen. De aanwezigheid van zo'n belang zal op basis van voorafgaand onderzoek moeten worden vastgesteld, waarbij tevens moet worden nagegaan of aan dit belang niet redelijkerwijs of op andere wijze of elders kan worden tegemoet gekomen. Als besloten wordt dergelijke ingrepen en activiteiten toch te laten plaatsvinden, zullen bij planvorming en uitvoering de aanwezige kenmerken en waarden van natuur en landschap door een zorgvuldige inpassing zo goed als mogelijk in acht worden genomen. -De grote eenheden natuurgebied -groter dan 1000 ha -zijn aangegeven op kaart 1. De aanwijzing als natuurgebied is volledig afgewogen. Aan de provinciale besturen wordt gevraagd deze gebieden, met inachtneming van de in dit structuurschema gegeven beleidsuitgangspunten, als zodanig op te nemen, dan wel te handhaven in hun streekplannen en de begrenzing nader uitte werken. -De beslissing over de begrenzing van het natuurgebied langs het Oostvaardersdiep hangt samen met de actualisering van het verkavelingsplan van het Oostelijk deel van Zuidelijk-Flevoland. Zij zal onder meer worden genomen bij de vaststelling van dit plan. -De duinen, de Utrechtse Heuvelrug en de Veluwe zijn in de Nota landelijke gebieden aangegeven als gebieden met een hoofdfunctie natuur (zone D), waarop het aldaar geformuleerde beleid van toepassing is. De duinen hebben plaatselijk een functie voor de voorziening van drinkwater. De zeereep heeft in de eerste plaats een functie voor de zeedefensie. Grote delen van de Veluwe, delen van de Utrechtse Heuvelrug en het grootste deel van de duinen worden gerekend tot de grote eenheden natuurgebied. Aan de provinciale besturen wordt gevraagd voor deze eenheden, de situering en begrenzing nader te bepalen en hen als natuurgebied in hun streekplannen op te nemen, danwei te handhaven. -Het aantal grote eenheden natuurgebied als aangegeven op kaart 1 heeft, afgezien van de door de provinciale besturen te bepalen grote eenheden in zone D, een limitatief karakter. -Voorts wordt aan de provinciale besturen gevraagd om de overige natuurgebieden te inventariseren en zo nodig alsnog nader af te wegen, gericht op opname in hun ruimtelijk beleid. -Bevorderd wordt dat voor natuurgebieden beheersplannen tot stand komen waarin naast de gewenste actieve beheersactiviteiten aandacht wordt besteed aan de regulering van het toelaatbare medegebruik en andere noodzakelijke beheersaspecten. -Het beleid is gericht op het bieden van mogelijkheden voor recreatief medegebruik van natuurgebieden, voor zover in overeenstemming met het op bescherming en beheer van de aanwezige kenmerken en waarden gerichte beleid. -Natuurgebieden worden aangemerkt als gebieden, die uit een oogpunt van natuur-en landschapsbehoud waardevol zijn en waarvan de bodem bijzondere bescherming behoeft (art. 36 van de ontwerp-Wet op de Bodembescherming, Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16529, nrs. 1, 2 en 3).

• - 

  HET NATUURBEHOUD MET BETREKKING TOT DE BOSSEN (Hoofdstuk 6.4.2.2) -Bossen worden omschreven als min of meer natuurlijke levensgemeenschappen waarbij de boomvormende soorten aspectbepalend zijn.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

-Het beleid met betrekking tot de bossen is gericht op behoud en uitbreiding en toereikend beheer. Er wordt daarbij uitgegaan van een meervoudige functievervulling van het bos waarbij onder andere mogelijkheden voor de ontwikkeling van natuur zullen worden bevorderd. Uitgaande van deze meervoudige functievervulling zijn op nationaal niveau de volgende accenten te onderscheiden: • Bossen met het accent op natuur. In deze bossen zijn behoud en ontwikkeling van natuurwaarden uitgangspunten voor het beleid inzake bescherming en beheer. Hiertoe behoren bossen met natuurwaarden die kwetsbaar zijn ten opzichte van andere functies, bossen die een relatief natuurlijk karakter hebben en bossen die naar hun aard zeldzaam zijn binnen het geheel van het Nederlandse bos. Deze zijn in het bijzonder te vinden in die delen van het bosbestand, die bestaan uit oude bossen, bossen met een ongestoorde bodem en waterhuishouding, dun-en stuifzandbebossingen, moerasbossen en spontaan ontstane bossen. In grote eenheden natuurgebied zal voorts het accent op natuur gegeven worden aan een belangrijk deel van de overige bossen. Het gaat hierbij om maximaal 20.000 ha. Voor een deel van de bossen met het accent op natuur is ten behoeve van de ontwikkeling van natuurwaarden een zodanig beheer vereist, dat daar op den duur geen sprake meer zal zijn van houtproduktie. Bij bossen in grote eenheden natuurgebied is een extra indicatie voor een dergelijk beheer aanwezig als zij tevens in een (potentieel) Nationaal Park liggen. • Bossen waar het accent op natuur nevengeschikt is aan andere accenten. In deze bossen zijn natuurbehoud, houtproduktie, recreatie en landschap in wisselende, maar gelijkwaardige mate uitgangspunt voor het beleid. Hiertoe behoren de meeste bossen, die gelegen zijn in de gebieden waaraan in de Nota landelijke gebieden de hoofdfunctie natuur is toegekend (zone D), alsmede de overige bossen die deel uitmaken van de grote eenheden natuurgebied, de andere in het ruimtelijk beleid erkende natuurgebieden en de overige oude bossen. • Bossen waar het accent op natuur ondergeschikt is. Deze komen vooral voor in gebieden waaraan in de Nota landelijke gebieden de hoofdfunctie landbouw en afwisselend landbouw, natuur en andere functies in grote ruimtelijke eenheden (zones A en B) zijn toegekend. In de gebieden onder stedelijke invloedssfeer zal het accent op natuur in het algemeen ondergeschikt zijn. -In het Meerjarenplan Bosbouw zullen zowel de bovengenoemde beleidslijnen van het natuurbehoud, als die ten aanzien van de openluchtrecreatie en de houtproduktie worden uitgewerkt, waarbij ook de landschappelijke aspecten en de financiële consequenties in een nadere afweging worden betrokken. Dit Meerjarenplan zal een procedure doorlopen die wordt gekenmerkt door inspraak, overleg met lagere overheden en advisering. -Aan de provincies en gemeenten wordt gevraagd de hierboven weergegeven beleidslijnen voor de bossen nader af te wegen en de ruimtelijke implicaties daarvan te verwerken in hun ruimtelijk beleid.

• - 

  HET BELEID MET BETREKKING TOT DE NATIONALE PARKEN (Hoofdstuk 6.4.2.3) -Nationale parken zijn aaneengesloten gebieden van tenminste 1000 ha, bestaande uit natuurterreinen, wateren en/of bossen, met een bijzondere landschappelijke gesteldheid en planten-en dierenleven, waar tevens goede mogelijkheden aanwezig zijn voor zonering van het recreatieve medegebruik. Het gebied zal door de overheid en/of rechtspersonen, die zich de natuurbescherming ten doel stellen, voor zover nog nodig worden verwor-

Tweede Kamerzitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

ven. Wanneer een duurzaam beheer van het gebied als nationaal park verzekerd is kan het ook geheel of gedeeltelijk in eigendom bij andere instellingen of particulieren worden gelaten. Een nationaal park wordt aangewezen of erkend door de rijksoverheid en onder toezicht van de overheid als een geheel beheerd, volgens richtlijnen die op rijksniveau zijn vastgesteld. In de nationale parken zullen de uitgangspunten gericht op bescherming en beheer worden gehanteerd, zoals beschreven bij de natuurgebieden en de bossen. -Het beleid ten aanzien van nationale parken is gericht op instandhouding en/of ontwikkeling van de aanwezige ecologische, landschappelijke en cultuurhistorische hoedanigheden, waarbij mogelijkheden worden geschapen voor het kennis nemen en genieten van de schoonheid en de andere waarden van het gebied. Voor elk in te stellen nationaal park zal daartoe een zonering van het recreatief medegebruik worden gemaakt als onderdeel van een integrale conceptie voor beheer en inrichting van het hele park. -De Hoge Veluwe, de Veluwezoom en de Kennemerduinen zijn reeds als nationaal park aangewezen. Daarnaast komen na globale afweging de volgende gebieden in aanmerking om tot nationaal park te worden aangewezen: Schiermonnikoog, Vlieland, de duinen van Terschelling, Diever-Appelscha, het Dwingelderveld, het Ooster-en Westerzand, de Weerribben, de Haarler-en Holterberg, Montferland, de Amerongse Berg, de duinen van Texel, de duinen van Schoorl tot Wijk aan Zee, De Zilk-Noordwijk, de Biesbosch, de Loonse en Drunense Duinen, de Groote Peel, De Hamert en de Meijnweg. De opsomming draagt een limitatief karakter. -De ligging van genoemde gebieden is op kaart I weergegeven; de begrenzing behoeft nadere uitwerking. De definitieve begrenzing van ieder in te stellen nationaal park zal in nauw overleg met de lagere overheden worden vastgesteld. -Aan de provinciale besturen wordt gevraagd de ontwikkeling van de genoemde potentiële nationale parken zonodig alsnog in streekplankader af te wegen en de ruimtelijke mogelijkheden voor de aanwijzing als nationaal park open te houden. -Voor de aanwijzing van gebieden als nationaal park zal het rijk overleg plegen met de provincies. Het beleid per park ten aanzien van inrichting, beheer en regulering van het toelaatbare medegebruik zal worden bepaald door het rijk in overeenstemming met de provincies. De (Voorlopige) Commissie Nationale Parken zal worden gehoord. Een en ander zal nader worden geregeld bij de herziening van de Natuurbeschermingswet. Vooruitlopend op de definitieve aanwijzing van nationale parken, zal worden overgegaan tot aanwijzing van een aantal van bovengenoemde gebieden tot nationaal park in oprichting. -Nationale parken worden aangemerkt als gebieden, die als voorkeursgebied kunnen worden aangewezen in de zin van art. 37 uit de ontwerp-Wet Agrarisch Grondverkeer (Tweede Kamer, zitting 1980-1981,15969, nr.2). -Nationale parken worden aangemerkt als gebieden die uit een oogpunt van het natuur-en landschapsbehoud waardevol zijn en waarvan de bodem bijzondere bescherming behoeft (art. 36 van de ontwerp-Wet Bodembescherming). -De nationale parken zijn stiltegebieden in de zin van art. 123 van de Wet Geluidhinder. Aan de provincies wordt gevraagd deze parken als stiltegebieden in hun streekplan op te nemen, waarbij rekening wordt gehouden met andere belangen.

• - 

  HET BELEID MET BETREKKING TOT HET RIVIERENLANDSCHAP (Hoofdstuk 6.4.3.1)

-Tot het rivierenlandschap worden gerekend de grote rivieren met hun uiterwaarden en de gedeelten van aangrenzende gebieden die in geomor-Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

fologisch, ecologisch, cultuurhistorisch en visueel opzicht hiermee nauw samenhangen. -Het beleid met betrekking tot het rivierenlandschap is gericht op het behoud van de openheid en het karakteristieke landschapsbeeld van deze gebieden, dit mede in verband met hun recreatieve belevingswaarde. Dit beleid wordt mede ondersteund door bescherming en beheer van natuurwetenschappelijke en cultuurhistorisch waardevolle onderdelen van het rivierenlandschap. Hierbij worden de primair waterstaatkundige functies van het winterbed en de dijken in acht genomen. -Aan de provinciale besturen wordt gevraagd zonodig alsnog in streekplankader te bezien waar en op welke wijze deze beleidslijnen van toepassing zullen zijn.

• - 

  HET BELEID MET BETREKKING TOT LAAGLANDSTROMEN, KANALEN EN VAARTEN (Hoofdstuk 6.4.3.2)

-Onder laaglandstromen, kanalen en vaarten worden hier verstaan betrekkelijk smalle wateren, die in landschappelijk, ecologisch en/of cultuurhistorisch opzicht bijzondere betekenis hebben. Hierbij gaat het vooral om de samenhang met hun historische functies, hun huidige waterhuishoudkundige functies en het beheer in relatie tot hun oeverzones. -Het beleid is erop gericht het karakter en het landschapsbeeld van de in ons land aanwezige waardevolle (delen van) laaglandstromen, kanalen en vaarten en hun oeverzones in stand te houden, dit mede in verband met hun recreatieve betekenis. Dit beleid wordt mede ondersteund door bescherming en beheer van landschappelijk, natuurwetenschappelijk en cultuurhistorisch waardevolle onderdelen van laaglandstromen, kanalen en vaarten. Hierbij worden de primair waterstaatkundige functies in acht genomen. -Aan de provinciale besturen wordt gevraagd de waardevolle delen van de laaglandstromen, kanalen en vaarten te inventariseren en zonodig alsnog in streekplankader te bezien waar en op welke wijze deze beleidslijnen van toepassing zullen zijn.

• - 

  HET BELEID MET BETREKKING TOT DE CULTUURMONUMENTEN (Hoofdstuk 6.4.3.3)

-Onder cultuurmonumenten worden verstaan gebouwen of bouwwerken of archeologische objecten, of groepen daarvan en structuren, die, mede gezien in de context van het landschap, van belang zijn vanwege hun schoonheid, hun betekenis voor de wetenschap of hun oudheidkundige of volkskundige waarde. -Het beleid is gericht op het behoud van deze bebouwing, objecten en structuren. Hieraan wordt gestalte gegeven door het registreren van gebouwen en waarden als beschermd monument en door het aanwijzen van deze structuren tot beschermd stads-of dorpsgezicht volgens de bepalingen van de Monumentenwet. -Bij de keuze van te beschermen objecten in het landelijk gebied zal in het algemeen de relatie met een waardevolle landschappelijke omgeving en in het bijzonder de ligging in een grote landschapseenheid en/of een potentieel nationaal landschap als een positieve factor in aanmerking worden genomen. Dit uitgangspunt zal ook gelden bij de aanwijzing tot beschermd stads-en dorpsgezicht van daarvoor in aanmerking komende (cultuur) historisch waardevolle situaties. -Het herstel van woonhuismonumenten in als beschermd stads-en dorpsgezicht aangewezen gebieden in het landelijk gebied zal worden bevorderd. -De provincies en gemeenten wordt gevraagd de door het rijk aangewezen monumenten en beschermde stads-en dorpsgezichten zonodig alsnog in hun relatie met de omgeving te bezien en de implicaties van de bescherming daarvan te verwerken in hun ruimtelijk beleid.

Tweede Kamerzitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

• - 

  HET BELEID MET BETREKKING TOT DE WAARDEVOLLE HISTORISCHE EN/OF LANDSCHAPPELIJKE GEZICHTEN (Hoofdstuk 6.4.3.4)

-Onder waardevolle historische en/of landschappelijke gezichten worden begrepen landschappelijke situaties die uit een oogpunt van beleving bepalend zijn voor het karakter van een groter gebied en die in de meeste gevallen als specifiek Nederlands zijn aan te merken. -Het beleid is erop gericht waardevolle historische en/of landschappelijke gezichten als zodanig en in hun landschappelijke context te beschermen. Waardevolle historische en/of landschappelijke gezichten worden zo veel mogelijk van ruimtelijke ingrepen gevrijwaard. -Aan de provinciale en gemeentebesturen wordt gevraagd de waardevolle gezichten te inventariseren en de ruimtelijke implicaties van de bescherming hiervan zo nodig alsnog af te wegen en te verwerken in hun ruimtelijk beleid.

• - 

  HET BELEID MET BETREKKING TOT LANDGOEDEREN EN HISTORISCHE BUITENPLAATSEN (Hoofdstuk 6.4.4.1)

-Historische buitenplaatsen bestaan uit een landhuis of kasteel met bijgebouwen, park en/of tuin, waarvan de eerste aanleg ouder is dan vijftig jaar. -Een landgoed is een geheel of gedeeltelijk met bossen of andere houtopstanden bezet terrein, waarvan ook landbouwgronden en natuurterreinen deel uit kunnen maken. Bovendien kan een buitenplaats onderdeel van een landgoed uitmaken. -Het beleid met betrekking tot landgoederen en historische buitenplaatsen is in het algemeen gericht op instandhouding van het algehele karakter, van de samenhang tussen de delen en van de natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische en landschappelijke kwaliteiten van die delen afzonderlijk. -Het beleid is in het bijzonder gericht op bescherming van historische buitenplaatsen van nationale betekenis en landgoederen gerangschikt onder de Natuurschoonwet. Daarnaast is het beleid gericht op het scheppen van voorwaarden voor een toereikend beheer van deze buitenplaatsen en landgoederen, op basis van een billijk evenwicht tussen de inzet van de eigenaren, een eventuele financiële en fiscale ondersteuning door de overheid en een binnen het karakter passend economisch gebruik. -Aan de provincies en gemeenten wordt gevraagd de bescherming van historische buitenplaatsen en van landgoederen in hun ruimtelijke plannen af te wegen en de implicaties daarvan te verwerken in hun beleid. -Het beleid is erop gericht mogelijkheden voor de bevolking te bieden om kennis te nemen van de op buitenplaatsen en landgoederen aanwezige waarden en het bieden van mogelijkheden voor extensief recreatief gebruik voor zover dit geen afbreuk doet aan de instandhouding van de eerder genoemde waarden.

• - 

  HET BELEID MET BETREKKING TOT DE AFZONDERLIJKE LANDSCHAPS-ELEMENTEN (Hoofdstuk.4.4.2)

-Onder afzonderlijke landschapselementen worden verstaan individuele kleine elementen in het landschap met natuurwetenschappelijke, visueellandschappelijke en/of cultuurhistorische waarden, met inbegrip van geomorfologische en geologisch belangrijke objecten. -Het beleid is gericht op instandhouding, en zo nodig op herstel en een toereikend onderhoud van deze elementen. In dit verband wordt het desbetreffende beleid van provinciale en gemeentelijke besturen gesteund en gestimuleerd. -Afzonderlijke elementen gelegen in grote landschapseenheden, potentiële nationale landschappen en bepaalde waardevolle agrarische Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

cultuurlandschappen krijgen prioriteit bij de toepassing van instrumenten van rijkswege (zie onder 17 en 18). -Het beleid inzake de afzonderlijke landschapselementen buiten de genoemde gebieden wordt mede beschouwd als een taak van de provincies en gemeenten. Aan deze overheden wordt gevraagd dit beleid nader vorm te geven. -Aan de provincies wordt gevraagd de afzonderlijke elementen in het landschapte inventariseren en de ruimtelijke implicaties van de bescherming daarvan zonodig alsnog in streekplankader af te wegen en te verwerken in hun ruimtelijk beleid.

• - 

  HET BELEID MET BETREKKING TOT DE AARDWETENSCHAPPELIJK WAARDEVOLLE GEBIEDEN (Hoofdstuk 6.4.4.3)

-Tot de aardwetenschappelijk waardevolle gebieden behoren die gebieden waarin reliëf-en bodemtypen voorkomen, die uit een oogpunt van geologie, geomorfologie en bodemkunde van grote betekenis zijn. -Het beleid is gericht op het behoud van de kenmerken, die de aardwetenschappelijke waarde van deze gebieden bepalen, zoals reliëf, bodemstructuur en waterhuishouding. -In situaties, die aardwetenschappelijk van internationale en/of nationale betekenis zijn en die aan duurzame aantastingen onderhevig dreigen te worden, zal aankoop of afsluiting van beheersovereenkomsten kunnen worden overwogen. -Aan de provinciale besturen wordt gevraagd de aardwetenschappelijk waardevolle gebieden te inventariseren en de bescherming hiervan zonodig alsnog af te wegen in streekplankader en de implicaties daarvan te verwerken in hun ruimtelijk beleid. -Aardwetenschappelijk waardevolle gebieden worden aangemerkt als gebieden, die uit het oogpunt van natuur-en landschapsbehoud waardevol zijn en waarvan de bodem bijzondere bescherming behoeft (art. 36 van de ontwerp Wet op de Bodembescherming).

• - 

  HET BELEID MET BETREKKING TOT WAARDEVOLLE AGRARISCHE CULTUURLANDSCHAPPEN (Hoofdstuk 6.4.4.4)

-Onder waardevolle agrarische cultuurlandschappen worden verstaan agrarische gebieden die ook uit natuurwetenschappelijk en/of cultuurhistorisch oogpunt of uit een oogpunt van beleving een grote waarde vertegenwoordigen. -Het beleid is gericht op instandhouding van de ecologische, cultuurhistorische en landschappelijke kenmerken en waarden van de waardevolle agrarische cultuurlandschappen. Daarbij zijn de volgende factoren bepalend: • situatie met betrekking tot grond-en oppervlaktewater; • de bodemopbouw en het bodemreliëf; • de bemestingstoestand; • het verkavelingspatroon; • het agrarisch beheer; • de rust. Het gewicht van deze factoren verschilt per waardevol agrarisch cultuurlandschap. -De instandhouding van de volgende groepen waardevolle agrarische cultuurlandschappen acht de regering van essentiële betekenis: 0 de belangrijkste weidevogelgebieden; • de belangrijke ganzegebieden; • de nog resterende in biologisch en/of geomorfologisch opzicht waardevolle beekdalen en beken; • de meest waardevolle uiterwaarden;

Tweede Kamerzitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

• • 

  de waardevolle agrarische cultuurlandschappen in gebieden met als hoofdfunctie natuur (zone D); • de waardevolle agrarische cultuurlandschappen

in grote

landschapseenheden (zie het beleid onder 18). Voor het overgrote deel van de ganzegebieden is van eerder genoemde factoren in hoofdzaak de factor rust van belang. -De ligging van de gebieden is op de kaarten 2, 3 en 4 aangegeven. Aan de provincies wordt gevraagd deze gebieden nader te begrenzen, de instandhouding van de waarden zonodig alsnog in streekplankader af te wegen en de ruimtelijke implicaties daarvan te verwerken in hun ruimtelijk beleid. -Bij beslissingen omtrent de noodzaak van ruimtelijke ingrepen waarvoor het rijk (mede)verantwoordelijkheid

draagt die ertoe kunnen leiden dat de hiervoor bedoelde kenmerken en waarden van deze agrarische cultuurlandschappen worden aangetast, zal een zwaar gewicht worden toegekend aan het behoud van deze waarden en kenmerken. -Bij de uitvoering van werken zal door een zorgvuldige inpassing gezorgd worden dat deze waarden en kenmerken zoveel mogelijk worden ontzien, waarbij tevens aan de ontwikkeling van de kwaliteit van natuur en het herstel van landschap grote aandacht wordt besteed. -Aan de provincies wordt daarnaast gevraagd de overige waardevolle agrarische cultuurlandschappen, zoals in dit structuurschema aangeduid, te inventariseren, de waarden hiervan zo nodig alsnog in streekplankader af te wegen en de ruimtelijke implicaties daarvan in hun streekplannen te verwerken. -Waar voor verwezenlijking van het beleid met betrekking tot de waardevolle agrarische cultuurlandschappen behoefte is aan een bijzonder beheer zal zo mogelijk het instrumentarium van de Relatienota worden toegepast overeenkomstig het beleid en de procedures zoals die zijn neergelegd in de Nota en Structuurschets landelijke gebieden. • Met betrekking tot de reservaatgebieden is het beleid gericht op aankoop ten behoeve van en aansluitend op, beheer door of onder verantwoordelijkheid van natuurbeschermingsinstanties; • Met betrekking tot de beheersgebieden is het beleid gericht op een agrarische bedrijfsvoering die mede is afgestemd op de verwezenlijking van doeleinden van natuur-en landschapsbehoud. In afwachting van verwerving door natuurbeschermingsinstanties kunnen reservaatgebieden als beheersgebieden worden aangemerkt. -De weidevogelgebieden, beekdalen en beken en uiterwaarden, aangegeven op kaart 2 en 4 worden aangemerkt als gebieden, die uit een oogpunt van natuur-en landschapsbehoud waardevol zijn en waarvan de bodem bijzondere bescherming behoeft (art. 36 van de ontwerp-Wet op de Bodembescherming).

• - 

  HET BELEID MET BETREKKING TOT DE GROTE LANDSCHAPSEENHEDEN (Hoofdstuk 6.4.4.5)

-De grote landschapseenheden zijn gebieden met belangrijke ecologische, cultuurhistorische en landschappelijke waarden, die in dit opzicht een samenhangende eenheid vertonen en groter zijn dan 5000 ha. -Het beleid met betrekking tot grote landschapseenheden is gericht op de instandhouding van het algehele karakter van het gebied, op de instandhouding van de samenhang tussen de te onderscheiden ruimtelijke eenheden daarbinnen en op het behoud van de ecologische, cultuurhistorische en landschappelijke waarden van die ruimtelijke eenheden afzonderlijk. De uitwerking van dit beleid richt zich op: • de natuurlijke, cultuurhistorische en visueellandschappelijke gaafheid van het gebied; • de landschapsecologische relaties zoals bijvoorbeeld tot uitdrukking komend in de waterhuishouding, de landschapsecologische infrastructuur en de gradiëntsituaties binnen het gebied;

Tweede Kamer,zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

• • 

  de cultuurhistorische samenhangen, zoals bijvoorbeeld tot uitdrukking komend in cultuurhistorisch bepaalde patronen en structuren; • de ecologische en visuele relaties met de omgeving van het gebied; • de visuele samenhangen in het landschap; • de instandhouding van de elders in dit structuurschema aangegeven waarden en kenmerken van de delen van deze gebieden, die tevens behoren tot de categorieën natuurgebieden, bossen met het accent op natuur, waardevolle agrarische cultuurlandschappen, landgoederenen historische buitenplaatsen, aardwetenschappelijk waardevolle gebieden, laaglandstromen, rivierenlandschappen en gezichten. -In de Structuurschets landelijke gebieden heeft de regering reeds uitgesproken dat zij het van essentiële betekenis acht dat de grote landschapseenheden als zodanig worden gehandhaafd en beheerd. In dit structuurschema wordt aan deze uitspraak de consequentie verbonden dat zij zodanig bepalend wordt geacht voor de inhoud van het structuurschema dat de regering daarvan niet zal afwijken, behoudens bij herziening van het structuurschema, waarbij wederom de procedure van de planologische kernbeslissing wordt gevolgd. -Aan de in de Structuurschets landelijke gebieden reeds genoemde gebieden worden toegevoegd: NOORD-HOLLAND -De Schermer -De omgeving van Bergen ZUID-HOLLAND -Gebied tussen Den Haag en Leiden ZEELAND -delen van Zuid-Beveland -Ruimtelijke ingrepen waarvoor het rijk (mede)verantwoordelijkheid draagt, en die het algehele karakter en de samenhang en waarden van de grote landschapseenheden aantasten, worden niet dan in geval van zwaarwegende maatschappelijke belangen in uitvoering genomen. De aanwezigheid van zodanige belangen zal door het rijk via daartoe bestaande afwegingskaders en procedures worden vastgesteld. Wanneer hiertoe geen passende procedure, gekenmerkt door interdepartementaal overleg, beschikbaar is, zal hierin worden voorzien. Tevens moet worden nagegaan of aan deze belangen redelijkerwijs niet of op andere wijze of elders kan worden tegemoet gekomen. Als op grond hiervan besloten wordt een dergelijke ingreep niettemin te laten plaatsvinden zullen bij planvorming en uitvoering de kenmerken en waarden van natuur en landschap door een zorgvuldige inpassing zo goed mogelijk in acht worden genomen. Daarbij zal dan tevens aan de ontwikkeling van de kwaliteit van natuur en herstel van het landschap grote aandacht worden geschonken. Wanneer het oordeel van het rijk wordt gevraagd over ruimtelijke ingrepen, die anderen in deze gebieden willen uitvoeren, zal bij de afweging van belangen een zwaar gewicht worden toegekend aan het belang van natuur-en landschapsbehoud. -Bij de toepassing van het voor beheer en voor bescherming beschikbare instrumentarium zal aan de grote landschapseenheden een hoge prioriteit worden gegeven. -In geval van landinrichting in grote landschapseenheden zal als regel herinrichting de aangewezen vorm zijn. -Op de bij dit structuurschema gevoegde kaart 1 is de ligging van de grote landschapseenheden aangegeven. De kaart heeft een limitatief karakter. Aan de provincies wordt gevraagd de begrenzing vast te stellen. Voorts wordt aan de provincies gevraagd de grote landschapseenheden als samenhangende eenheid in hun streekplannen aan te geven, dan wel te handhaven. Bovendien wordt hun gevraagd het beleid met betrekking tot de delen die behoren tot de verschillende beleidscategorieën zonodig alsnog af te wegen en de ruimtelijke implicaties daarvan in hun streekplannen te verwerken. -Aan de lagere overheden wordt gevraagd ten aanzien van deze gebieden ook zelf beschermende maatregelen te nemen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

• - 

  HET BELEID TEN AANZIEN VAN DE NATIONALE LANDSCHAPPEN (Hoofdstuk 6.4.4.6)

-Een nationaal landschap is een door de rijksoverheid als zodanig aangewezen gebied van ten minste 10.000 ha, bestaand uit zowel natuurterreinen, wateren en/of bossen als cultuurgronden en nederzettingen, dat een grote rijkdom vertegenwoordigt aan natuurlijke en landschappelijke kwaliteiten en aan cultuurhistorische waarden en als zodanig een overwegend samenhangend en harmonisch geheel vormt. -Aan binnen aangewezen nationale landschappen gelegen gebieden, zal bij de toepassing van het instrumentarium voor de verschillende beleidscategorieën een extra prioriteit worden toegekend. -Nationale landschappen zullen worden aangewezen volgens de procedure die is vastgelegd in het Structuurschema openluchtrecreatie.

• - 

  HET BELEID MET BETREKKING TOT DE NOORDZEE (Hoofdstuk 6.4.5.2)

Gestreefd zal worden naar een geharmoniseerde beleidsvisie voor het Nederlandse deel van de Noordzee waarbij behoud en ontwikkeling van de ecologische waarden een belangrijk element zal zijn. Ter onderbouwing van dit beleid zal voor de Noordzee integraal ecosysteemonderzoek gestimuleerd worden.

• - 

  HET BELEID MET BETREKKING TOT DE GROTE WATEREN

Algemeen (Hoofdstuk 6.4.5.1)

Voor de grote wateren zullen (deel)plannen worden gemaakt waarin mede op basis van bestaande en te verwerven inzichten in de aquatische ecosystemen, wordt uitgegaan van een geïntegreerde aanpak. Om hiervoor het gewenste kennisniveau te bereiken zal ecosysteemonderzoek in deze gebieden worden gestimuleerd.

Waddenzee (Hoofdstuk 6.4.5.3)

-Het te voeren beleid is reeds neergelegd in de Nota Waddenzee.

Oosterschelde (Hoofdstuk 6.4.5.4) -Voor de inrichting en het beheer van de Oosterschelde geldt als primaire doelstelling: behoud en zo mogelijk versterking van de natuurlijke waarden met inachtneming van de basisvoorwaarden voor een goed maatschappelijk functioneren, waaronder met name de visserij en de waterstaatkundige functies worden begrepen. In het beleidsplan dat door de Stuurgroep Oosterschelde wordt opgesteld wordt aandacht besteed aan inrichtings-en beheersaspecten van de Oosterschelde en zijn randzones en wordt het geheel van activiteiten getoetst aan de effecten op het ecosysteem en waar nodig (ook onderling) afgestemd. In samenhang met dit beleidsplan wordt overwogen de Oosterschelde onder de «Wetlandsconventie» van Ramsarte brengen.

Westerschelde (Hoofdstuk 6.4.5.5) -Op basis van de bestaande plannen zal in overleg met de Belgische overheid en de betrokken Nederlandse overheden op middellange termijn gestreefd worden naar de totstandkoming van een integraal beheersplan voor de Westerschelde, waarin een afstemming van functies zal plaatsvinden. De instandhouding en waar mogelijk het herstel van de natuurlijke waarden zullen hierbij mede richtinggevend zijn.

Tweede Kamer,zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

-Het beleid zal gericht zijn op sanering van de lozingen van industrieel-en huishoudelijk afvalwater en op veiligstelling van de resterende buitendijkse natuurterreinen.

Grevelingen (Hoofdstuk 6.4.5.6) -Overeenkomstig de «Nieuwe Inrichtingsschets voor het Grevelingenbekken» vormen de ecologische functies en de recreatiefuncties van de Grevelingen de uitgangspunten voor de inrichting, waarbij de recreatie afgestemd zal worden op de kwetsbaarheid van de natuurwaarden. -Op basis van studies die momenteel verricht worden, zal naar verwachting in 1983 een besluit worden genomen over een zoute of zoete Grevelingen.

Haringvliet en Hollandsen Diep (Hoofdstuk 6.4.5.7) -Het beleid is er met inachtneming van de gebruiksfuncties op gericht om de natuurlijke kwaliteiten van het Haringvliet en het Hollandsch Diep in stand te houden. Hierin zullen de ecologische relaties van dit gebied met het Deltagebied en de Biesbosch, begrepen worden. -Die onderdelen van het gebied die daartoe nog een nadere bescherming behoeven zullen worden veiliggesteld.

IJsselmeer en Randmeren (Hoofdstuk 6.4.5.8) -De bijzondere en internationaal belangrijke functies die het IJsselmeer en zijn Randmeren vooral voor watervogels hebben worden erkend. -Het rijk zal voor het kleine IJsselmeer een integraal beheersplan ontwikkelen, om een beheer te kunnen verwezenlijken, waarin verschillende beheersdoelstellingen tot hun recht komen in samenhang met de instandhouding van de kwaliteit als belangrijk natuurgebied. In aansluiting daarop zal worden overwogen het kleine IJsselmeer onder de zogenaamde «Wetlandsconventie» van Ramsarte brengen. -Er zal een integraal beheersplan voor de Randmeren worden opgesteld. De instelling van een commissie met een brede taakstelling en samenstelling is in voorbereiding. Bezien zal worden of de bestaande Commissie Recreatief Gebruik Randmeren IJsselmeer hiertoe kan worden omgebouwd.

• - 

  ONTWIKKELINGSBELEID (Hoofdstuk 6.5)

-Het beleid met betrekking tot de ontwikkeling van natuurwaarden op kleinere schaal, het aanbrengen van voorzieningen voor plante-en diersoorten en het herstel en de versterking van de natuurlijke en landschappelijke kwaliteiten is bij voorrang gericht op de grote eenheden natuurgebied, de grote landschapseenheden en de waardevolle agrarische cultuurlandschappen. -De mogelijkheden tot het ontwikkelen van grote natuurgebieden zullen overwogen worden tijdens en na de afwerking van inpolderings-en indijkingsprojecten in het IJsselmeergebied en het Zuidhollandse en Zeeuwse Deltagebied. -In de Markerwaard zullen voor de ontwikkeling van natuurgebieden terreinen worden aangewezen. De omvang en situering daarvan zullen nader bepaald worden op grond van de mogelijkheden voor de ontwikkeling van vochtige/natte natuurgebieden met een grote mate van zelfregulatie, in samenhang met bestaande natuurgebieden in Zuid-Flevoland en het open water rond de polder. In samenhang met deze gebieden zullen weidevogelreservaten worden gesitueerd. -Voor de niet in te polderen delen van het IJsselmeer zal het beleid met inachtneming van andere functies gericht zijn op het vergroten van de ecologische functies, onder meer door een daarop gerichte afwerking van oevers en door voorzieningen op of bij bestaande polderdijken.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

-Bij de besluitvorming over de inrichting en bestemming van het Markiezaatsmeer zullen de potenties als natuurgebied van internationale betekenis zwaar wegen. In verband hiermee zullen de mogelijkheden voor natuurontwikkeling zo goed mogelijk worden benut. -In daarvoor in aanmerking komende delen van de zogenaamde «Voordelta» zullen maatregelen worden genomen om de gewenste natuurlijke ontwikkeling te kunnen laten plaatsvinden. Waar mogelijk zullen de ontwikkelingen door gerichte natuurbouw verder worden gestimuleerd. -Aan de provincies, gemeenten en waterschappen, en aan samenwerkingsverbanden daartussen, wordt gevraagd in hun beleid de bovenaangegeven mogelijkheden voor natuurontwikkeling en landschapsherstel bij kleinere ruimtelijke ingrepen en binnen het bestaande ruimtegebruik in overweging te nemen en te bevorderen.

• - 

  BESTUURLIJKE, INSTRUMENTELE EN FINANCIËLE ASPECTEN

-Een belangrijk deel van het effectueren van het natuur-en landschapsbehoud behoort tot de bevoegdheden van provincies, gemeenten en particuliere organisaties. Waar in dit structuurschema sprake is van versterking van de betrokkenheid van lagere overheden bij het natuur-en landschapsbehoud, zijn het uiteraard die lagere overheden zelf die, behoudens in geval van medebewind, bepalen in hoeverre die betrokkenheid (ook in financieel opzicht) gestalte zal kunnen krijgen. -Ter versterking van de positie van het natuur-en landschapsbehoud in de besluitvorming van de overheid als geheel, alsmede in het kader van haar algemene decentralisatiestreven, zal, onder meer door overdracht van bepaalde bevoegdheden, worden bevorderd dat de verantwoordelijkheden van provincies en gemeenten voor dit beleidsterrein worden versterkt. Hierbij worden de verantwoordelijkheden van het rijk voor aangelegenheden van nationaal en internationaal natuurbeschermingsbelang in acht genomen. De regering zal zich over de taakverdeling over de verschillende overheidsniveaus beraden nadat de Raad voor het Binnenlands bestuur zijn advies in deze heeft uitgebracht. -Er wordt bevorderd, dat het wettelijk en overig instrumentarium van andere beleidsterreinen, voor zover de toepassing daarvan van betekenis is voor het natuur-en landschapsbehoud, waar nodig mede hierop wordt afgestemd. -Bij ongewijzigd beleid en bij ongewijzigd kostenniveau kan voor komende jaren van het in dit structuurschema geschetste volume worden uitgegaan. Budgettaire, prijs-en andere ontwikkelingen zullen tot aanpassing van dit volume of van het beleid aanleiding kunnen geven.

De Staatssecretaris van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, G. C. Wallis de Vries De Ministervan Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, P. A. C. Beelaerts van Blokland Tweede Kamer,zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Blz.

Blz.

1.

Inleiding

2.

Ontwikkeling van het natuur-en land schapsbehoud en achterliggende motieven

3.

Beschrijving van de problematiek

32 3.1.

Ecologische uitgangspunten voor het natuurbehoud

32 3.2.

Ecologische en landschappelijke verscheidenhei d

35 3.3.

Een balans van de veranderingen die hebben plaatsgevonden in natuuren landschap

37 3.4.

Effecten op natuur en landschap

42 3.5.

Probleemstelling

4.

Doelstellingen

5.

Verkenningen

59 5.1.

Inleiding

59 5.2.

De mogelijke oplossingsrichtingen

59 5.3.

De relevantie van de oplossingsrichtingen voor de probleemvelden

64 5.4.

De oplossingen nader verkend

70 5.5.

Conclusies uit de verkenningen

6.

Het beleid

81 6.1.

De keuze van de hoofdlijnen van het beleid

81 6.2.

Fundamenteel beleid m.b.t. de ecologische, cultuurhistorische en landschappelijke kwaliteit van de ruimtelijke omgeving

86 6.3.

Het algemene beschermingsbeleid

88 6.3.1.

De rol van de milieueffectrapportage

89 6.3.2.

Relatie met andere beleidsterreinen

90 6.4.

Het beleid inzake de instandhouding van categorieën van gebieden

92 6.4.1.

Introductie van de beleidscategorieën

92 6.4.2.

Beleidscategorieën met het accent op natuur

98 6.4.2.1. Natuurgebieden

98 6.4.2.2. Het natuurbehoud m.b.t. de bossen 110 6.4.2.3. Nationale Parken

121 6.4.3.

Beleidscategorieën met het accent op landschap 129 6.4.3.1. Rivierenlandschap

129 6.4.3.2. Laaglandstromen, kanalen en vaarten 132 6.4.3.3. Cultuurmonumenten

134 6.4.3.4. Waardevolle historische en/of landschappelijke gezichten

138 6.4.4.

Beleidscategorieën met het accent op natuur en landschap 139 6.4.4.1. Landgoederen en historische buitenplaatsen

139 6.4.4.2. Afzonderlijke landschapselementen 147 6.4.4.3. Aardwetenschappelijk waardevolle gebieden

148 6.4.4.4. Waardevolle Agrarische Cultuurlandschappen 149 6.4.4.5. Grote landschapseenheden 162 6.4.4.6. Nationale landschappen

170 6.4.5.

De Noordzee en de grote wateren

171 6.4.5.1. Algemeen

171 6.4.5.2. Noordzee

176 6.4.5.3. Waddenzee

181 6.4.5.4. Oosterschelde

184 6.4.5.5. Westerschelde

192 6.4.5.6. De Grevelingen

197 6.4.5.7. Het Haringvliet/Hollands Diep 200 6.4.5.8. Het IJsselmeer en Randmeren

202 £5.

Het ontwikkelingsbeleid

207

7.

Procedurele-, bestuurlijke", instrumentele, werkgelegenheids-en financiële aspecten 7.1.

Procedure die het structuurschema doorloopt en de betekenis van het structuurschema voor het beleid 7.2.

Schets van de verantwoordelijkheden van het Rijk en van de lagere overheden 7.3.

De doorwerking van het structuurschema in de facetlijn van de ruimtelijke ordening 7.4.

Doorwerking van het structuurschema in de sectorlijn van natuur-en landschapsbehoud 7.4.1.

Verdragen 7.4.2.

Wetten 7.4.3.

Andere instrumenten 7.4.4.

Het sectorinstrumentarium van de lagere overheden 7.5.

Relaties tussen het beleid inzake het natuur-en landschapsbehoud en het beleid in andere sectoren 7.6.

Aspecten van werkgelegenheid 7.7.

Financiële aspecten

Bijlagen

Bijlage 1 Samenvatting van het reeds geldende regeringsbeleid Bijlage 2 Overzicht van het aanwijzingsprogramma beschermde stads-en dorpsgezichten

Kaarten

Kaart 1-Grote eenheden natuurgebied-Gebieden met als hoofdfunctie natuur (zone D), overeenkomstig de Structuurschets voor de landelijke gebieden-Grote landschapseenheden-(Potentiële) natonale parken-Potentiële nationale landschappen Kaart 2-Belangrijke weidevogelgebieden

Kaart 3-Voor ganzen belangrijke gebieden-Door inrichting veranderend gebied waarvan grote delen voor ganzen belangrijk zijn en waarbinnen terreinen voor ganzen worden gereserveerd Kaart 4-Meest waardevolle beekdalen-Biologische óf geomorfologisch waardevolle beken-Biologische én geomorfologisch waardevolle beken-Meest waardevolle uiterwaarden

215

215

217

220

22122 2 22322 8

230

23023 I 232

236

243

249

250

251

252

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

22-

• - 

  Inleiding

Het beleid inzake natuur-en landschapsbehoud heeft ruimtelijke, sociaal-culturele, economische en milieuaspecten. In de Structuurvisie natuur-en landschapsbehoud is het beleid inzake natuur-en landschapsbehoud voor wat betreft al deze aspecten geschetst. Deze structuurvisie is in 1977 verschenen en is een bouwsteen voor de Nota landelijke gebieden geweest. De ruimtelijke aspecten van het rijksbeleid inzake het natuur-en landschapsbehoud in het landelijk gebied en de grote wateren is het onderwerp van dit structuurschema. Voorzover dat gewenst is komen in het schema tevens niet-ruimtelijke aspecten aan de orde. Het schema bevat de beginselen en hoofdlijnen van dit beleid op middellange en lange termijn. De tijdshorizon is plm. 25 jaar. De beleidsuitspraken in dit structuurschema moeten mede worden gezien in samenhang met de voor het natuur-en landschapsbehoud relevante uitspraken in de overige structuurschema's en andere regeringsnota's over de ruimtelijke ordening. Tezamen geven deze documenten de hoofdlijnen van het rijksbeleid inzake de ruimtelijke ontwikkelingen van het Nederlandse grondgebied. Het Structuurschema natuur-en landschapsbehoud moet in het bijzonder worden gezien in samenhang met de Structuurschema's openluchtrecreatie en landinrichting. Deze drie structuurschema's zijn in samenhang voorbereid en zullen gelijktijdig de procedure van de planologische kernbeslissing doorlopen. Ze hebben gemeenschappelijk dat zij elk het beleid aangeven voor een bepaald aspect van de ruimtelijke ontwikkeling van in beginsel het gehele landelijke gebied. Samen geven zij daarbij uitwerking aan het in de Nota landelijke gebieden neergelegde ruimtelijk beleid voor de landelijke gebieden. Dit beleid is gericht op het scheppen van een evenwicht tussen uiteenlopen-de belangen in de landelijke gebieden. Daarnaast is er ook een relatie met andere structuurschema's met ruimtelijke consequenties voor de landelijke gebieden, zoals de Structuurschema's verkeer en vervoer, militaire terreinen en drink-en industriewatervoorziening. Bij de voorbereiding van het Structuurschema natuur-en landschapsbehoud is rekening gehouden met het in deze en andere reeds uitgebrachte structuurschema's neergelegde beleid, zoals ook bij de voorbereiding van die structuurschema's is rekening gehouden met de belangen van natuur en landschap. Hoewel in die schema's dus rekening wordt gehouden met velerlei belangen, kan bij de uitwerking en detaillering van het beleid een nadere afweging tussen de aanspraken vanuit verschillende sectoren noodzakelijk zijn. De structuurschema's scheppen immers een kader voor de verdere besluitvorming en geven daarbij ook aanwijzingen voor die nadere afweging. Elk beleidsterrein kent daarvoor zijn eigen planningprocedure of besluitvormingsprocedure, terwijl daarnaast ook een afweging van belangen plaatsvindt bij de doorwerking van de structuurschema's in de streekplannen.

De eigen gezichtshoek op het beleid in het Structuurschema natuur-en landschapsbehoud is de zorg voor de ecologische, cultuurhistorische en landschappelijke kwaliteit van het landelijke gebied en de wateren als geheel. Daarbij gaat het niet alleen om de ecologische, landschappelijke en cultuurhistorische waarden afzonderlijk, maar ook om hun onderlinge samenhang. Het beleid in dit schema is allereerst gericht op het behoud van bestaande waarden en voorts op het waar mogelijk ontwikkelen van nieuwe natuurwaarden en herstel van cultuurhistorische waarden.

Tweede Kamerzitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Door de sterke gerichtheid op het behoud van bestaande waarden draagt dit structuurschema een ander karakter dan de schema's die in hoofdzaak gericht zijn op ruimtelijke reserveringen voor nieuwe voorzieningen. Wordt afgezien van realisering van een voorziening op het oorspronkelijk beoogde tijdstip, dan blijft in het algemeen (via het «fysiek openhouden» van de mogelijkheden van een latere voorziening) realisering op een later tijdstip mogelijk («niet» betekent «nog niet»). Wordt daarentegen op enig tijdstip afgezien van een onderdeel van het beleid inzake natuur-en landschapsbehoud dan zullen in het algemeen de in het geding zijnde waarden onomkeerbaar en onherroepelijk aan kwaliteit verliezen of zelfs verloren kunnen gaan («niet» betekent dan «nooit meer»).

Dit heeft consequenties voor het beleid. De uitwerking van het structuurschema zal langs twee wegen gebeuren: -via maatregelen op het gebied van het natuur-en landschapsbehoud; -via maatregelen in het kader van de ruimtelijke ordening. Daarnaast geeft het structuurschema inzicht in de wijze waarop andere sectoren van het overheidsbeleid betrokken zijn bij de instandhouding en de ontwikkeling van kwaliteiten van natuur en landschap. In dit structuurschema is het rijksbeleid voor het natuur-en landschapsbehoud verwoord. Voor de realisering van dit beleid zijn, naast de rijksoverheid, ook provincies, gemeenten en andere publiekrechtelijke lichamen verantwoordelijk. Het structuurschema bevat voor de uitvoering van dit beleid door deze instaties aanwijzingen en aanbevelingen, waaraan zij dan op grond van hun eigen verantwoordelijkheid nadere uitwerking zullen kunnen geven. Het structuurschema is -behoudens eerdere herziening -geldig tot vijf jaar na afronding van de parlementaire behandeling. De regering zal voordien een uitspraak doen over een eventuele verlenging van de geldigheidsduur dan wel het uitbrengen van een nieuw beleidsvoornemen.

De opzet van het Structuurschema natuur-en landschapsbehoud is als volgt. In hoofdstuk 2 wordt een beeld geschetst van de historische ontwikkeling van de natuur-en landschapsbescherming in Nederland. In samenhang daarmee worden de motieven voor het behoud van natuur en landschap aangegeven die in de samenleving opgeld deden en doen. Hoofdstuk 3 bevat een algemene beschrijving van de processen die in Nederland van belang zijn voor natuur en landschap. Het hoofdstuk mondt uit in een probleemstelling. De doelstellingen van het beleid komen in hoofdstuk 4 aan de orde. In het licht van de probleemstelling en de doelstellingen worden in hoofdstuk 5 de richtingen verkend waarin oplossingen kunnen worden gezocht voor de in hoofdstuk 3 geschetste probleemstelling. De beleidskeuzen worden geformuleerd in hoofdstuk 6, dat begint met een bepaling van het gewicht dat aan elk van de in hoofdstuk 5 aangegeven oplossingsrichtingen in het beleid zal worden toegekend. Na een globale beleidsmatige uitwerking van deze oplossingsrichtingen volgt een inzicht in het beleid dat gericht is op het aanpakken van de oorzaken van het verlies aan ecologische en landschappelijke kwaliteit. Vervolgens wordt aangegeven welke algemene uitgangspunten de regering hanteert bij het behoud van de kwaliteit in het gehele landelijke gebied in ralatie tot de beïnvloeding van die kwaliteit door ruimtelijke ontwikkelingen. Het grootste deel van hoofdstuk 6 wordt ingenomen door een beschrijving van het beleid voor een aantal categorieën van gebieden met zodanige waarden van natuur en landschap, dat voor hun behoud niet kan worden volstaan met de algemene beschermende maatregelen. Reden waarom daar een per categorie toegespitst beleid ontwikkeld wordt. In de afsluitende paragraaf van dit hoofdstuk komt de ontwikkeling van nieuwe natuurwaarden aan de orde.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

De bestuurlijke, procedurele en instrumentele aspecten worden behandeld in hoofdstuk 7. Achtereenvolgens komen aan de orde: de procedure die het structuurschema doorloopt, de verantwoordelijkheden van het rijk en de lagere overheden, de doorwerking van het structuurschema in de ruimtelijke ordening en het beleid ten aanzien van natuur en landschap; ook wordt aandacht besteed aan de wettelijke en bestuurlijke instrumenten die beschikbaar zijn voor de verwezenlijking van het beleid. Tenslotte wordt ingegaan op de werkgelegenheids-en financiële aspecten.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

• - 

  Ontwikkeling van het natuur-en

landschapsbehoud en achterliggende motieven In Nederland krijgt het streven naar natuurbehoud gestalte aan het einde van de 19e eeuw. In 1899 wordt de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels opgericht, mede als reactie op de slachting onder bepaalde vogelsoorten, die ten behoeve van de damesmode wordt aangericht. In 1901 volgt de oprichting van de Nederlandse (thans Koninklijke) Natuurhistorische Vereniging, die zich vooral richt op de studie van de natuur. Een daaropvolgend belangrijk historisch moment voor de natuurbescherming in Nederland wordt gevormd door de oprichting van de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland in 1905. De plannen van de gemeente Amsterdam om huisvuil in het Naardermeer te storten geven daartoe de stoot. In 1906 lukt het de vereniging het Naardermeer in eigendom te verkrijgen. Nadien wordt de aankoop van terreinen met als doel het behoud en de veiligstelling van natuurwaarden met kracht voortgezet. Thans is «Natuurmonumenten», zoals de vereniging in de wandeling wordt genoemd, een organisatie met meer dan 250.000 leden en een terreinbezit van 36.000 hectare. Omstreeks 1930 worden ook in de provincies zulke natuurbeschermingsorganisaties opgericht, ledere provincie heeft zo'n organisatie. Dit zijn de provinciale landschappen. Zij hebben thans gezamenlijk ruim 35.000 ha natuurterrein, bos en landgoed in eigendom en beheer. Daarmee beheren de particuliere natuurbeschermingsorganisaties in totaal een oppervlakte van 71.000 ha. Richten deze oudste natuurbeschermingsorganisaties zich op natuurstudie en op natuurbehoud door aankoop van terreinen, in de jaren na de Tweede Wereldoorlog ontstond een geleidelijk groeiend aantal organisaties, die zich vanuit de zorg om het behoud van natuur en landschap met een breed scala van activiteiten gingen bezighouden. Deze activiteiten bevatten onder meer: het behartigen van de belangen van natuur-en landschapsbehoud door het optreden als gesprekspartner van de overheden, het benaderen van Kamerleden en andere politici, het geven van voorlichting aan een breed publiek, het ter discussie stellen van ontwikkelingen met negatieve effecten voor het behoud van natuur en landschap en het aandragen van mogelijke oplossingen ter kering van zulke schadelijke ontwikkelingen. De bemoeienis van de overheid met natuur-en landschapsbehoud komt in eerste instantie tot uitdrukking in de wetgeving. In 1912 komt de Vogelwet tot stand. In het kader van deze wet worden verschillende vogels beschermd, hetgeen tevens inhoudt, dat hun eieren niet meer mogen worden geraapt. In 1928 ziet de Natuurschoonwet het licht. Deze wet verschaft belastingfaciliteiten aan eigenaren, die hun bezit instandhouden en beheren mede met het oogmerk natuurschoon te bewaren. In 1968 trad de Natuurbeschermingswet in werking. Deze wet biedt de mogelijkheid terreinen, die vanwege hun natuurwetenschappelijke betekenis of hun natuurschoon van algemeen belang zijn, aan te wijzen als beschermd natuurmonument of als staatsnatuurmonument. Daarnaast biedt de wet de mogelijkheid tot bescherming van inheemse wilde dier-en plantesoorten. De jongste wet op het gebied van de natuurbeschermingswetgeving is de Wet bedreigde uitheemse diersoorten. Deze wet is in 1977 in werking getreden en sluit in grote mate aan bij internationale overeenkomsten.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

In het begin van de Tweede Wereldoorlog, te weten in 1941, koopt de Staat voor het eerst uit natuurbeschermingsoverwegingen een natuurgebied aan. Twee jaar later, in 1943, gaat hij over tot het subsidiëren van particuliere organisaties in hun aankopen. Het aankopen van natuurterreinen door de Staat wordt in de jaren vijftig versterkt. Deze overheidsbemoeienis komt vooral voort uit de na de oorlog sterk gestegen grondprijzen en teruglopende opbrengsten uit produkten van natuurterreinen. Het bezit en het op natuurbehoud gericht beheer van terreinen wordt daardoor immers steeds moeilijker voor particuliere eigenaren. Thans heeft de Staat 81.000 hectare natuurterrein in eigendom en beheer. Dat is meer dan de helft van de totale oppervlakte natuurterrein (exclusief bossen) op het vasteland van Nederland; deze totale oppervlakte beslaat 157.000 hectare en maakt 4.1% van de oppervlakte van het vasteland van Nederland uit. Ook de provinciale en gemeentelijke overheden hebben een belangrijk aandeel in het natuur-en landschapsbehoud. Gemeentelijke en provinciale verordeningen, die bescherming van vooral plantesoorten ten doel hadden, kwamen tot stand. Thans is het werkterrein van met name de provincies belangrijk verbreed, waarbij eigen subsidiemogelijkheden en de vormgeving van natuur-en landschapsbehoud in het ruimtelijke beleid, zoals dat onder meer in streekplannen tot uitdrukking komt, naar voren treden. De korte ontwikkelingsschets van het natuurbeschermingsstreven is evenzeer de geschiedenis van de weliswaar wisselende, maar steeds breder wordende maatschappelijke ondersteuning voor het natuur-en landschapsbehoud; tevens valt een verruiming van de aan dit streven ten grondslag liggende motieven te constateren. Dit streven steunt aanvankelijk vooral op ethische en esthetische motieven en wordt gedragen door een beperkte groep in de samenleving. Vanaf de eeuwwisseling neemt de belangstelling voor de natuur sterk toe, onder meer door de invloed van mensen als Heimans en Thijsse. Door de ontwikkelingen van de biologische wetenschap wordt de noodzaak van een gericht natuurbeheer duidelijk en wint de gedachte veld om waardevolle gebieden door middel van aankoop veilig te stellen. Tegelijkertijd wordt erkend, dat instandhouding van een zo groot mogelijke verscheidenheid aan natuurgebieden van groot belang is voor de verdere ontwikkeling van die biologische wetenschap zelf.

Vanaf de jaren vijftig ontwikkelt de openluchtrecreatie zich als maatschappelijk verschijnsel. De zich op grote schaal manifesterende behoefte aan vrijetijdsbesteding in de openlucht heeft groot belang bij de handhaving van de kwaliteit van de natuur en het landschap. Daarmee wordt ook het recreatiemotief element van het natuur-en landschapsbehoud. In het begin van de jaren zeventig ontstaat meer en meer het besef, dat het natuurlijke milieu in zijn totaliteit, waarbij water, bodem en lucht zijn inbegrepen, aan ernstige bedreigingen onderhevig is en daarmee aan ontregeling van voor het functioneren van ecosystemen belangrijke processen. Dit heeft een meer ecologische aanpak van het natuurbehoud tot gevolg, waarbij het in toenemende mate wordt beschouwd als een onderdeel van het milieubeheer. Voorts groeit ook de belangstelling voor de cultuurhistorische aspecten van het landschap en voor grotere landschappelijke verbanden. De samenhang tussen natuurlijke en cultuurhistorische kenmerken van het landschap wordt onderkend. Tenslotte wordt ook de functie erkend, die een gedifferentieerd landschap vervult met betrekking tot de leefbaarheid in het algemeen; de relatie met het welzijnsbeleid, naast die met het milieubeleid, wordt hierdoor meer manifest. Om de natuurbeschermingsproblematiek in Nederland in een internationaal perspectief te bezien, is het goed alle motieven (met daarbij eveneens die motieven, die hier ten lande een minder uitgesproken rol spelen) beknopt weer te geven.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

ECOLOGISCHE MOTIEVEN

Het aspect van de biologische regulatie De betekenis van natuurgebieden en natuurlijke elementen in het algemeen en die in het cultuurlandschap in het bijzonder is onder meer gelegen in de natuurlijkeregulatiecapaciteit. Biologische regulatiemechanismen komen in alle ecosystemen voor, doch zij functioneren het meest doeltreffend in ingewikkeld samengestelde, soortenrijke en hoog gestructureerde ecosystemen, zoals in de Nederlandse omstandigheden in loofbossen, struwelen en houtwallen. Binnen deze systemen is het aantal betrekkingen tussen de organismen zeer groot en houden deze organismen de structuur in evenwicht. Storingen worden door zulke systemen gereguleerd, zij het dat dit een lange periode kan vergen. Dergelijke systemen hebben een grote inwendige stabiliteit, doch daarentegen een lage produktiviteit. Het regulatievermogen van hoog ontwikkelde ecosystemen is op wereldschaal bezien van uitermate groot belang. In gebieden waar de landbouw op een relatief lage trap van ontwikkeling staat (laagproduktief en extensief), zoals in een groot deel van de wereld het geval is, is het functioneren van deze landbouwsystemen sterk afhankelijk van natuurlijke evenwichtsprocessen, waardoor onder andere ziekten en plagen binnen bepaalde grenzen worden gehouden. Over de werking van dit soort regulatiemechanismen en het belang daarvan in de Nederlandse situatie is relatief nog weinig bekend, hetgeen op zich reden is op dit punt de nodige voorzichtigheid te betrachten. Een bijzondere vorm van biologische regulaties is gelegen in het reducerend vermogen van de natuur. De natuur produceert grote hoeveelheden organismen. Vroeger of later sterven deze af, waardoor organisch materiaal ter beschikking komt voor hernieuwde opname in voedselkringlopen. Met behulp van biologische afbraakprocessen wordt dit materiaal tot zodanige elementaire componenten gereduceerd, dat het ten goede kan komen aan de opbouw van nieuwe organismen. Dit afbraakproces wordt gerealiseerd door aaseters, wormen, schimmels en bacteriën (reducenten) en vindt trapsgewijze plaats, waarbij in iedere stap weer andere soorten een rol spelen. De natuur kan op deze wijze grote hoeveelheden organisch materiaal verwerken, waaronder ook organisch afval van de menselijke samenleving. De capaciteit van het reducerend vermogen van de natuur is echter beperkt en het z.g. zelfreinigende vermogen van de natuur dient dan ook bepaald niet te worden overschat.

Het aspect van de klimaatregeling Onder de natuurgebieden hebben in het bijzonder de bossen een belangrijke klimaatregelende functie, met name in de subtropische en tropische klimaatgordels. Na de zeeën dragen de bossen in grote delen van de aarde essentieel bij aan de vochtigheidsgraad en de hoeveelheid neerslag, eigen aan het heersende klimaattype. Algemeen wordt aangenomen, dat de vrijwel totale ontbossing in historische tijd van Klein-Azië en het mediterrane gebied in Noord-Afrika in belangrijke, zo niet beslissende mate de oorzaak is geweest van de klimaatsverandering in deze gebieden (verdroging). Waarschijnlijk is de tropische woudgordel van niet minder essentiële betekenis voor de toestand van het klimaat in grote delen van de wereld. De voortschrijdende vernietiging hiervan is dan ook hoogst zorgwekkend. Ook op regionaal en lokaal niveau beïnvloeden bossen, bosgordels en bossingels het klimaat in gunstige zin door hun bufferende werking op temperatuurschommelingen en door hun windbrekend vermogen. Daardoor is het in een bos 's zomers koeler en 's winters warmer dan in het open veld, hetgeen zeker ook bijdraagt aan de populariteit van bossen voor de recreatie.

Het aspect van de bodemerosie Natuurgebieden en bossen kunnen een belangrijke rol spelen in de strijd tegen erosie. Erosie van de bodem kan onder andere plaatsvinden onder Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

invloed van wind en van water. Winderosie treedt vooral op in uitgestrekte, open gebieden met een gemakkelijk verstuivende bodem, zoals zand of loss. In bergachtige en geaccidenteerde gebieden treedt gemakkelijk erosie door afstromend water op. Beide vormen van erosie zijn in omvang meer beperkt naarmate een groter deel van het erosiegevoelige gebied bedekt is met begroeiing en naarmate deze begroeiing evenwichtiger gespreid over het betrokken gebied voorkomt. Het is van groot belang, dat zulke gebieden -zeker wanneer zij in cultuur worden gebracht -voor een niet te klein gedeelte bedekt blijven met een netwerk of een mozaïekpatroon van begroeide gebieden. Daarbij kan gedacht worden aan natuurgebieden en bossen en ook aan stroken grond, die bij aangepaste landbouwmethoden begroeid blijven (stripcropping). Deze dragen ertoe bij, dat de windkracht wordt gebroken, de bodem wordt vastgelegd en de waterafvoer meer geleidelijk verloopt. In de Nederlandse situatie vervullen bijvoorbeeld de graften in Zuid-Limburg deze functie.

Hef aspect van het watervasthoudend vermogen Voor de waterafvoersnelheid zijn vooral de aard van de helling, de bodemgesteldheid en begroeiing in de bovenloop van beken en rivieren bepalend. Vegetaties, vooral bossen in de bovenloop, die een snelle bovengrondse afvoer van neerslag belemmeren, kunnen bijdragen tot een meer geleidelijke waterafvoer in de waterlopen. Belangrijke effecten hiervan zijn: •vermindering in de benedenloop van wateroverlast door piekafvoeren; -door het vasthouden van een zekere voorraad -relatief schoon -regenwater een vermindering van droogteverschijnselen in de bovenloop.

Het aspect van de zuurstofproduktie Diverse belangrijke evenwichten in de biosfeer hangen samen met de zuurstofkoolzuurbalans in de dampkring en de daarmee verbonden warmtehuishouding van de atmosfeer. Dit evenwicht wordt mede bepaald door de verhouding tussen de zuurstofproduktie uit koolzuurassimilatieprocessen in bladgroenhoudende planten en de koolzuurproduktie uit de ademhalings-en verbrandingsprocessen in vrijwel alle levende wezens (uitgezonderd enkele zeer lage vormen). Het phytoplankton (wieren) in de oceanen vervult een dominerende rol als zuurstofproducent; in mindere mate geldt dit eveneens voor de massa bladgroenhoudende hogere planten in met name de grote bosgordels op aarde. De kans is niet denkbeeldig, dat dit evenwicht meer of minder zal verschuiven. Enerzijds is er de verhoogde koolzuurproduktie, die samenhangt met het massale energieverbruik door de geïndustrialiseerde samenlevingen en anderzijds is er de mogelijke vermindering van de zuurstofproduktiecapaciteit van zeeën en bossen als gevolg van vervuiling, respectievelijk ontbossing. Gezien vorengenoemde betekenis voor het evenwicht in de samenstelling van de dampkring, lijdt het geen twijfel, dat het intact blijven van de ecosystemen in de oceanen en waarschijnlijk eveneens het intact blijven van uitgestrekte groene gebieden, met name de bosgordels, van zeer groot belang is voor het functioneren -mogelijk zelfs het voortbestaan -van een groot deel van het huidige leven op aarde.

CULTURELE MOTIEVEN

Het ethische aspect Binnen iedere samenleving functioneert een min of meer duurzaam en samenhangend geheel van positieve opvattingen, normen en waarden, die men haar ethos zou kunnen noemen. In de ethiek van de westerse beschaving speelt ook het zich rekenschap geven van de relatie van de mens tot de natuur. Hierbij kan worden Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

uitgegaan van het autonome bestaansrecht van wilde flora-en faunasoorten als medeschepselen. Voorts kan beëindiging of ingrijpende verstoring van de natuurlijke ontwikkeling van levensgemeenschappen of van wilde plant-en diersoorten niet aanvaardbaar worden geacht op basis van een erkenning van natuurlijke evolutionaire processen. Dit vormt de basis van een natuurethiek, die de mens het recht ontzegt de natuur naar willekeur te gebruiken en hem de verplichting geeft deze zorgvuldig te beheren. Uit de dominante positie van de mens vloeit de verantwoordelijkheid voort de natuur haar bestaansrecht te verzekeren.

Het cultuurhistorische aspect Het natuurlijke milieu ondergaat reeds eeuwenlang de invloed van het menselijk handelen. Als gevolg hiervan worden natuurlijke omstandigheden steeds weer veranderd en aangepast, waardoor verschillende landschapstypen met hun specifieke kenmerken ontstaan zijn en nog ontstaan. In Nederland zijn deze nog waarneembaar in het cultuurlandschap, waarop de mens door eeuwenlange activiteiten zijn stempel heeft gedrukt in de vorm van historischgeografische structuren, monumenten van bouwkunst en archeologische objecten. Het behoud en het beheer van deze kenmerken in het landschap is vooral uit wetenschappelijk oogpunt van belang. Door het waarnemen, bestuderen en beleven hiervan verkrijgt de mens inzicht in de wordingsgeschiedenis van het landschap en in de leefgewoonten en uitdrukkingsvormen van vroegere generaties. Hij kan hierdoor een band met het verleden behouden, hetgeen van betekenis kan zijn voor zijn identiteit en zijn geestelijk welzijn.

HET INFORMATIEMOTIEF

Het wetenschappelijk aspect Natuurlijke levensgemeenschappen en hun abiotische substraat fungeren als een bron van informatie voor de natuurwetenschappen. Voor een verdere ontwikkeling van de wetenschappelijke kennis is een zo groot mogelijke verscheidenheid in typen van deze levensgemeenschappen en in abiotische verschijnselen een voorwaarde. Hierbij is het tevens van belang, dat natuurlijke structuren en processen «model» kunnen staan voor technologische toepassingen, zodat het verwerven van kennis hieromtrent van direct maatschappelijk nut genoemd kan worden.

Het aspect van de indicatorfunctie Het voorkomen dan wel de afwezigheid van planten, dieren en levensgemeenschappen wordt bepaald door specifieke milieuomstandigheden, waaronder begrepen de menselijke beïnvloeding. De gevoeligheid voor milieuomstandigheden blijkt een belangrijke informatiebron te vormen voor het bepalen van de kwaliteit van de milieucomponenten water, bodem en lucht. Zo kunnen uit het voorkomen of de afwezigheid van bepaalde mossoorten bepaalde vormen van luchtverontreiniging in aard, omvang en spreiding mede worden aangegeven. Dat geldt eveneens voor in de bodem en in het water voorkomende planten en dieren, waaronder met name de micro-organismen. De kennis omtrent dit soort relatie neemt nog steeds toe.

Het aspect van de genenreservoirfunctie Betroffen de voorgaande aspecten informatiegebruiksfuncties, bij het aspect van de genenreservoirfunctie kunnen we spreken van een informatiereservoirf unctie. Het gaat daarbij om de beschikbaarheid van organismen voor toekomstig gebruik, dat wil zeggen voor toekomstige bestemming voor de produktie van plantaardige en dierlijke stoffen en voor de verbetering van de agrarische produktie door middel van kruising van onze cultuurgewassen en van onze huisdieren met hun in het wild levende verwanten, waardoor verbetering van het ras kan worden bereikt.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

De grote oogsten van landbouwprodukten komen voort uit de veredeling van enkele soorten (of zelfs variëteiten) van cultuurgewassen. Gezien de grote kwetsbaarheid voor plagen en ziekten van deze gewassen, is het noodzakelijk de wilde verwanten van deze soorten te beschermen om daarmee nieuwe, resistente variëteiten te kunnen ontwikkelen. Onheilspellend is echter, dat vele wilde en gedomesticeerde variëteiten van landbouwgewassen -zoals van tarwe, rijst, gerst, bonen, tomaten, bananen, limoenen en sinaasappelen -al zijn uitgestorven en er in de toekomst nog meer dreigen te verdwijnen. Ook is belangrijk in dit verband op te merken dat een waarschijnlijk in de toekomst noodzakelijke verbreding van het aantal cultuurgewassen eveneens afhankelijk is van het behoud vaneen «breed assortiment» in's werelds voorraadkamer: de genetische verscheidenheid van de natuurlijke hulpbronnen. Deze diversiteit is evenzeer van belang voor de pharmaceutische industrie, waar talloze stoffen uit hogere planten en dieren hun toepassingsmogelijkheden vinden. Het behoud van de genetische diversiteit kan mede in het licht van de wereldvoedselproblematiek gezien worden als één van de meest dringende mondiale problemen. In de Nederlandse situatie speelt de bescherming van genenreservoirs op beperkte schaal.

HETWELZIJNSMOTIEF In toenemende mate blijkt de mens, vooral hij, die leeft in een geïndustrialiseerde en verstedelijkte samenleving als de Nederlandse, behoefte te hebben aan contact met en ontspanning in de natuuren het gedifferentieerde cultuurlandschap. Deze behoefte wordt manifest in een situatie, waarbij deze als een schaars goed kan worden beschouwd. De rust en het gevoel van vrijheid, die men in de natuur ervaart en het verblijf in de buitenlucht bevorderen in veel gevallen het lichamelijk en geestelijk welbevinden van de mens. Bij dit laatste spelen zeker ook schoonheidservaringen een rol, zoals bijvoorbeeld het beleven van een gedifferentieerd en harmonieus landschap. Het bovenstaande geldt evenzeer voor de beleving van de dagelijkse woon-en werksituatie. Voorts kunnen natuurlijke elementen in het landschap roet en stof uit de lucht filtreren, terwijl de geluidsoverlast door de toepassing van opgaande beplanting in bepaalde samenstellingen kan worden verminderd. Het effect van deze maatregelen is over het algemeen beperkt en moet dan ook als aanvulling op bestrijding bij de bron worden gezien.

HET RECREATIEMOTIEF

Natuur en landschap spelen voor de recreatie een belangrijke rol. Vanaf de jaren zestig kan dan ook in het kader van het beleid met betrekking tot de openluchtrecreatie een toenemende oriëntatie op de waarden van het landelijk gebied worden vastgesteld. Het is voorts niet toevallig, dat gebieden in Nederland met een grote concentratie van natuur-en landschapswaarden (bijv. de Veluwe, Zuid-Limburg, de duinstreek, grote delen van Drenthe) al reeds zeer lange tijd tot de gerenommeerde vakantie-en recreatiegebieden behoren. Onderzoek naar voorkeuren voor bepaalde vormen van openluchtrecreatie heeft uitgewezen, dat een meerderheid van de Nederlandse bevolking een voorkeur heeft voor extensieve vormen van openluchtrecreatie in de natuur en bepaalde landschappen. Het natuur-en landschapsbehoud draagt mede bij tot 'iet scheppen van voorwaarden voor de vervulling van de behoefte aan verschillende vormen van vrijetijdsbesteding in de open lucht: vanuit de openluchtrecreatie is men gebaat bij handhaving van de kwaliteit van natuur en landschap.

Met name voor de Nederlands situatie relevante motieven (het cultuurhistorische, het esthetische, en het ecologische motief alsmede het welzijn en het recreatiemotief) zullen in de in hoofdstuk 4 geformuleerde beleidsdoelstellingen hun doorwerking vinden.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

• - 

  Beschrijving van de problematiek

3.1. ECOLOGISCHE UITGANGSPUNTEN VOOR HET NATUURBEHOUD Zoals in het vorige hoofdstuk uiteengezet liggen er uiteenlopende motieven ten grondslag aan het streven naar het behoud van natuur en landschap. Voor het beleid inzake natuurbehoud kunnen met name de ecologische motieven richtinggevend zijn. Een goed voorbeeld van zulk een ecologische benadering van het natuurbehoud, is de in 1980 uitgebrachte «World Conservation Strategy» van de IUCN. Daarbij wordt deze strategie gezien als van direct en wezenlijk belang voor het overleven van de mens. Bij de formulering van deze strategie op wereldschaal hebben de ecologische motieven centraal gestaan. De nadruk wordt gelegd op de instandhouding van essentiële ecologische processen van belangrijke (semi-)natuurlijke produktie-en regulatiesystemen, van genetische diversiteit en van de duurzaamheid van produktie-en leverantiefuncties (toelaatbaar exploitatieniveau). Aan de formulering van deze «World Conservation Strategy» liggen natuurwetenschappelijke gegevens en theorieën ten grondslag. In de Nederlandse situatie zijn, gezien de verwevenheid in ons land van de verschillende motieven voor natuur-en landschapsbehoud, ook vele andere takken van wetenschap van belang voor de onderbouwing van het beleid. Ook hier echter moet profijt getrokken worden uit de beschikbare kennis over het functioneren van ecosystemen om richting te geven aan dit beleid. Alvorens over te gaan tot een beschrijving van de ontwikkeling van natuur en landschap in Nederland en de effecten, die het menselijk handelen daarin teweeg heeft gebracht, is het daarom nuttig om kort stil te staan bij een aantal ecologische gegevens en theorieën. Tegelijkertijd zullen hier een aantal begrippen geïntroduceerd en verduidelijkt worden, die verder in het structuurschema regelmatig worden gebruikt. Aan de basis van het streven naar natuurbehoud lag de belangstelling voor de natuurhistorie, een combinatie van liefde voor de natuur met een vroege vorm van beschrijvende biologie. De biologie heeft zich in deze eeuw ontwikkeld tot een wetenschap, die het leven in al zijn facetten bestudeert; vanaf de samenstellende moleculen tot aan het complexe systeem, dat biosfeer genoemd wordt. Deze biosfeer is de dunne schil van onze planeet, waar het leven zich manifesteert. Tussen het niveau van het molecuul en de biosfeer zijn vele andere integratie-of organisatieniveaus te onderscheiden, bijvoorbeeld: cel, orgaan, organisme, soort, populatie, levensgemeenschap, ecosysteem. In het natuurbehoud zijn de soort en de populatie van planten en dieren, vooral bij de aanvang, de niveaus geweest die de meeste aandacht kregen. Pas de laatste 50 jaar werden met de opkomst van een deeldiscipline van de biologie, de oecologie of ecologie als wetenschap (die het totale patroon van relaties en processen tussen organismen en hun milieu bestudeert) steeds meer feiten aangedragen, die aantonen dat soorten en populaties van soorten voor hun voortbestaan afhankelijk zijn van allerlei functionele relaties met andere soorten planten en dieren en met factoren uit het omringende milieu. De organismen, die in een bepaalde constellatie van milieufactoren voorkomen, vormen samen een hoger integratieniveau: de levensgemeen-Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

schap. De aanwezigheid van een levensgemeenschap is afhankelijk van een specifiek totaal van niet levende (abiotische) milieufactoren. Het totaal van biotische en abiotische afhankelijksrelaties wordt als ecosysteem aangeduid. Het ecosysteem is daarmee een functioneel organisatieniveau, dat als geheel meer is dan de som van de samenstellende planten, dieren en abiotische factoren. Het is het organisatieniveau, waarop het natuurbehoud zich primair moet richten om het voortbestaan van soorten en levensgemeenschappen te waarborgen. De aanduiding ecosysteem als functionele eenheid is toepasbaar op situaties van zeer verschillende schaalgrootte. De aarde als totaal is te beschouwen als één ecosysteem, net zo goed als een vijver in een tuin, omdat de functionele relaties binnen deze eenheden zich in dezelfde termen laten beschrijven. In beide systemen komt de energie voor het leven van buitenaf binnen en wordt op analoge wijze verwerkt via voedselrelaties tussen organismen: in beide systemen zijn kringlopen van stoffen te onderscheiden. De resultante van alle functionele relaties is een situatie van dynamisch evenwicht (steadystate) in de systemen. De functionele relaties bepalen de processen binnen het ecosysteem, terwijl die processen weer de toestand bepalen, waarin een bepaald systeem op een bepaald moment wordt aangetroffen. Ecosystemen ontwikkelen zich. Vanuit een pionierssituatie met weinig soorten en grote veranderingen begint een proces van zelfordening of successie, dat uiteindelijk leidt tot de climaxsituatie voor de betrokken milieuomstandigheden, meestal gekenmerkt door een groter aantal soorten en nog maar weinig veranderingen. Dit kan in een aantal natuurlijke situaties, zoals brandvlakten in bossen en aanslibbing aan kusten en in een aantal door de mens veroorzaakte situaties, zoals kapvlakten en opgespoten terreinen van nabij gevolgd worden. Bij systemen die zich zo gedurende lange tijd hebben kunnen ontwikkelen, zonder dat ingrijpende veranderingen in milieufactoren hebben plaatsgevonden, is een grote complexiteit in relaties ontstaan. Daarbij is de verscheidenheid (diversitieit) in plant-en diersoorten maximaal geworden en is onder andere ook het «energieverbruik» door het systeem zo laag en efficiënt mogelijk geworden. Deze systemen hebben een zekere mate van «rijpheid» verkregen, waarbij de diversiteit en de verhouding tussen de aanwezige plant-en diersoorten een vrij grote constantie vertonen. Dit geldt niet alleen voor de systemen van de meer stabiele milieus, zoals diepzee en tropisch regenwoud, maar eveneens voor meer dynamische milieus, zoals getijdenzones en woestijnen. Bezien we nu de invloed van het menselijk handelen op de natuur, dan is het mogelijk om deze invloed objectief te beschouwen in de termen van beïnvloeding van (de processen in en tussen) ecosystemen of van ecosysteemontwikkeling. De beoordeling zal dan positief, indifferent of negatief uitvallen al naargelang de wijze en mate van beïnvloeding van de natuurlijke processen. Deze beoordeling houdt daarmee niet een waardeoordeel van menselijk handelen in, maar is te beschouwen als een indicatie van de grenzen, waaraan ook de mens zich als onderdeel van het ecosysteem heeft te houden. Veranderingen door het menselijk handelen zijn binnen dit kader als negatief te beschouwen, indien: -het proces van zelfordening wordt tegengewerkt of teniet wordt gedaan. Bijvoorbeeld wanneer complexe levensvormen, levensgemeenschappen, milieutypen en ecosystemen moeten wijken voor eenvoudiger vormen, of wanneer algemene milieuomstandigheden, soorten, enz. gaan toenemen ten koste van zeldzamere; -het optreden van hogere energieniveaus en/of toenemende schommelingen (dynamiek) wordt bevorderd. Bijvoorbeeld wanneer voedselrijkdom gaat overheersen over voedselarmoede, of meer algemeen wisselvalligheid over constantie, leidend tot een omkering van de successie;

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

-indien de functie van een willekeurige component van een ecosysteem voor andere componenten wordt verminderd. Bijvoorbeeld wanneer ecologische relaties worden verbroken: ontwatering van moerasgebieden, slechting van bodemreliëf, opheffing van het ruimtelijk verband tussen voortplantings-, voedsel-en overwinteringsbiotopen van een bepaalde diersoort, eliminatie van een prooisoort of predator, verkleining of versnippering van oppervlakte, enz.

Bovenstaande voorbeelden laten zich omzetten in evenzovele richtinggevende beginselen voor het natuurbehoud. Het is niet doenlijk om hier dieper op ieder van de voorbeelden in te gaan. Een uitzondering wordt echter gemaakt voor het laatste voorbeeld, omdat aantastingen in deze categorie veel ingrijpender consequenties blijken te hebben dan tot voor kort ingezien werd. Zoals hierboven beschreven is, is het ecosysteem een functionele eenheid van relaties tussen abiotische en biotische elementen. Een abiotische factor, die van groot belang blijkt te zijn voor het kunnen functioneren van plant-en diersoorten, is het beschikbare oppervlak met voor die soorten noodzakelijke levensvoorwaarden. Dit zogeheten functionele oppervlak zal bijvoorbeeld een voldoend samenhangend geheel van uiteenlopende milieutypen of ecotypen moeten omvatten voor organismen, die voor verschillende functies (voortplanten, voedsel zoeken, rusten, ruien, overwinteren) wisselende eisen aan hun omgeving stellen. Het omvat ook mogelijkheden voor contactuitwisseling tussen plant-en diersoorten. Verkleining van dit functionele oppervlak leidt tot een situatie van oververzadiging van soorten op een te klein gebied. Het gevolg is dat een aantal soorten na enige tijd (sterk) zal gaan verminderen, waarbij de afname aan soorten (veel) meer dan evenredig is aan de afname van oppervlak. Vrijwel alle Nederlandse natuurgebieden zijn te beschouwen als restanten van vroeger veel uitgebreider voorkomende levensgemeenschappen. Daar komt nog bij, dat het bij de natuurgebieden te betrekken functionele oppervlak daarbuiten nog steeds verder afneemt. Daardoor verkeren deze gebieden in een situatie van oververzadiging. Een belangrijk ecologisch uitgangspunt, zeker in de Nederlandse situatie, is daarom de instandhouding en zo mogelijk het herstel van functioneel oppervlak voor de (nog) aanwezige soorten en levensgemeenschappen. Naast het voorkómen van verkleining of opsplitsing van natuurgebieden is het van belang, dat een toename van de ecologische isolatie wordt tegengegaan. In bepaalde gevallen kan isolatie van natuurgebieden, bijvoorbeeld door aanleg van infrastructuur, een positief neveneffect (afsluiting, mindere toegankelijkheid) hebben.

Zo mogelijk kunnen specifieke gebiedstypen vergroot worden, bijvoorbeeld door gerichte natuurontwikkeling of kan worden gestreefd naar concentratie van één bepaald ecosysteemtype. Het aanleggen van corridors of «steppingstones» tussen natuurgebieden, waarmee een soort ecologische infrastructuur wordt gerealiseerd, is eveneens een mogelijkheid om, althans voor bepaalde levensgemeenschappen of soorten, de beschikbare oppervlakte optimaal te benutten.

In het hoofdstuk Verkenningen zal nader worden ingegaan op de mogelijkheden om dergelijke richtlijnen in de praktijk te brengen. Daarbij moet er overigens rekening mee worden gehouden dat, ook indien de hier aangegeven maatregelen op grote schaal zouden worden getroffen, er nog aanzienlijke aantallen soorten planten en dieren uit Nederland zullen verdwijnen als gevolg van het naijlen van de effecten van oververzadiging van soorten op een te klein oppervlak.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

3.2. ECOLOGISCHE EN LANDSCHAPPELIJKE VERSCHEIDENHEID De verscheidenheid die de natuurlijke gesteldheid van het Nederlandse grondgebied vertoont houdt onder meer verband met de ligging van ons land op de overgang van een aantal met de Alpen mee omhooggekomen gebieden in het zuidoosten naar het enigszins dalende Noordzeebekken. Het gevolg was dat enkele vooral in het uiterste zuidoosten gelegen streken onder invloed van stromend water min of meer tot een heuvelland werden versneden, terwijl elders zowel de zee als rivieren materiaal konden afzetten en een stagnerende waterafvoer soms leidde tot het ontstaan van moerassen. Een tweede oorzaak van de natuurlijke verscheidenheid aan milieus en landschappen is de ligging van Nederland aan de rand van een gebied, dat periodiek door bewegend, verweringspuin aanvoerend, landijs werd overdekt. De meer naar het noorden en het oosten gelegen landsdelen maakten hierdoor een iets andere en wat meer gecompliceerde ontwikkeling door dan de rest van ons woongebied. De natuurlijke milieudifferentiatie werd voorts vergroot door de omstandigheid, dat ook van ijs of sneeuw afkomstig smeltwater en de wind een geologische rol van betekenis speelden. Behalve geologische processen zijn voor de grote verscheidenheid aan natuurlijke milieus klimatologische oorzaken verantwoordelijk: de ligging van ons land aan de Noordzee betekent immers, dat het klimaat in de nabijheid daarvan opmerkelijke verschillen vertoont met het klimaat elders. Door het uiteenlopen van de natuurlijke omstandigheden is ook de bestaanswijze van de mens gaan verschillen. Zijn activiteiten in het landschap werden sterk bepaald door de mogelijkheden, die de natuur hem bood en de moeilijkheden die ze hem anderzijds in de weg legde. De moeilijkheden konden in de loop der eeuwen onder andere door de ontwikkeling van de techniek steeds beter overwonnen worden. Naarmate een cultuurlandschap jonger is, blijkt de structuur ervan dan ook sterker door de mens bepaald te zijn. Toch vertonen ook de aan de mens toe te schrijven kenmerken van de jongere cultuurlandschappen een duidelijke relatie met de natuurlijke gesteldheid. Terwijl het steeds beter mogelijk werd om de weerstanden van de natuur te overwinnen, bleef het namelijk wel opportuun de aard van het grondgebruik mede van de natuurlijke mogelijkheden te laten afhangen, al was het alleen maar omdat ingrepen nu eenmaal ook kosten met zich brengen. Bovendien werd de mens door de aanwezigheid van een bepaalde natuurlijke gesteldheid vaak ook tot bepaalde activiteiten verleid, wanneer een type fysisch milieu op de een of andere wijze gemakkelijk voor aantrekkelijke vormen van grondgebruik geschikt kon worden gemaakt. Zo was de bescherming van de op-en aanwassen in het kustgebied tegen het vloedwater van de zee -indien er tevens voor werd gezorgd, dat de bij eb optredende ontwatering mogelijk bleefal voldoende om grote oppervlakten cultuurland te verkrijgen met een voor de groei van diverse gewassen geschikte bodemgesteldheid. Een gemakkelijke ontwatering en afgraving van de hoogvenen in het binnenland was niet alleen lucratief, maar was ook een praktijk, waarbij zonder veel extra kosten een voor de landbouw geschikter substraat kon worden verkregen. Behalve door de natuur en de technische ontwikkeling werd de bestaanswijze van de mens in zijn woongebied onder meer bepaald door de maatschappelijke verhoudingen, het behoeftenpatroon, de financiële mogelijkheden en stijlopvattingen. Uit het voorgaande is gebleken, dat de mens reeds eeuwenlang een ingrijpende invloed heeft uitgeoefend op zijn oorspronkelijke omgeving. Overwegend of geheel door de natuur gevormde landschappen van grote schaal komen met uitzondering van de Waddenzee in Nederland dan ook niet meer voor, terwijl dergelijke landschappen van een meer beperkte omvang uiterst schaars zijn. De beïnvloeding van het landschap door de Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

mens heeft echter geleid tot het ontstaan van tal van in oorsprong niet aanwezige milieutypen. Daar waar de invloed van de mens relatief gering is (geweest), spreken wij nu van halfnatuurlijke landschappen. Zo ontstonden door begrazing de heidevelden, door gebruik als permanent hooiland blauwgraslanden en schrale hooilanden, door vervening moerassen, rietlanden en trilvenen, door overbegrazing stuifzanden, door de bedijking van de grote rivieren uiterwaardgraslanden. Houtwallen, grienden en hakhoutbosjes fungeerden als perceelscheidingen en voor de voorziening in gerief-en brandhout. Ook daar waar het gebruik door de mens relatief gezien intensiever van aard was, b.v. door bemesting, ontstonden door zijn toedoen milieus met in biologisch opzicht bijzondere levensgemeenschappen. Hierbij kan gedacht worden aan weidevogelgebieden, botanisch rijke graslanden en aan vegetaties op dijken en beemden. Zo heeft dit menselijk ingrijpen en menselijk gebruik de verscheidenheid aan milieu-en landschapstypen, aan levensgemeenschappen en aan plant-en diersoorten in ons land vergroot. Daarbij werd, althans voor de komst van de kunstmest, de verscheidenheid in de abiotische structuur nog versterkt. In internationaal opzicht onderscheidt het natuurlijk milieu van Nederland zich door een aantal belangrijke kenmerken. Gewezen moet hier worden op de belangrijke functie die ons land als overwinteringsgebied en pleisterplaats vervult voor tal van vogelsoorten, vooral ganzen, steltlopers en eenden uit Noord-Europa. In dit verband vervullen met name het Waddengebied, de Delta en het IJsselmeergebied een essentiële rol. Daarnaast heeft ons land een bijzondere internationale betekenis voor met name die vogelsoorten, die voor hun broedgebied voornamelijk zijn aangewezen op het Nederlands grondgebied en die gedurende het winterseizoen elders vertoeven. Zo vormt Nederland het broedgebied voor 90% van de Europese populatie van de grutto. Bovendien komen in ons land een aantal landschaps-en milieutypen voor, die elders niet of nagenoeg niet in die vorm worden aangetroffen. Hierbij moet in het bijzonder worden gedacht aan het rivierengebied, aan de waterrijke laagveengebieden (de plassengebieden en de veenweidegebieden) en de duinen. Plantengeografisch gezien neemt Nederland in West-Europa door zijn gesteldheid en ligging een bijzondere plaats in. Ook in cultuurhistorischlandschappelijk opzicht is in Nederland een grote rijkdom ontstaan. In relatief klein bestek herbergt ons land een grote variatie aan cultuurlandschappen. Zoals gezegd, is deze veelvormigheid te danken aan een veelheid van factoren welke verband houden met de verschillende oorspronkelijke natuurlijke gegevenheden, met verschillen in vroegere maatschappelijke structuren en gemeenschappen en met verschillen in historische ontginningsvormen en agrarische gebruikspatronen. Mede als gevolg van de hierop gebaseerde grote typologische verscheidenheid, vertegenwoordigt het cultuurlandschap nationaal gezien een belangrijke culturele erfenis. Aan bepaalde typen van cultuurlandschappen moet uit cultuurhistorisch oogpunt bovendien een internationale betekenis worden toegekend, omdat zij buiten ons land niet of nauwelijks worden aangetroffen. Dit geldt in het bijzonder voor de slagenlandschappen in de veenweidegebieden, voor de droogmakerijen en bedijkingen en voor de nederzettingspatronen van het rivierenland, die typerend zijn voor een land, dat grotendeels aan riviermonden en beneden de zeespiegel ligt. De hogere zandgronden hebben een karakteristiek cultuurhistorisch patroon, dat verder alleen in Noordwest-Duitsland wordt aangetroffen en samenhangt met vroegere sociale structuren. Het karakter van het Nederlandse cultuurlandschap wordt voor een belangrijk deel ook bepaald door de in dit landschap aanwezige bebouwing met cultuurhistorische kenmerken. Door een sterke wederzijdse relatie doen bebouwing en omringend landschap zich aan ons als een eenheid voor. Bij historische bebouwing in het landschap moet zowel worden gedacht aan individuele bouwwerken (historische boerderijen, kastelen, kerken en kapellen, molens, fortificaties, bepaalde waterstaatkundige en industriële bouwwerken, tol-en veenhuizen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

enz.), als aan in historischbouwkundig of -stedebouwkundig opzicht waardevolle situaties (kastelen en buitenplaatsen met hun erven en parken, stads-en dorpsgezichten, concentraties van boerderijen of molens, enz.). Ook het gezicht, dat men van verre op dergelijke situaties kan hebben, kan in hoge mate bijdragen tot het karakteristieke van een landschap. Naast de duidelijk zichtbare monumenten kunnen in het landschap oudheidkundige of archeologische waarden aanwezig zijn, die zich veelal onder de grond bevinden. Werd hierboven gesteld, dat het karakter van het cultuurlandschap in belangrijke mate wordt bepaald door bebouwing met cultuurhistorische waarde, zulks kan evenzeer met betrekking tot de historischgeografische gegevenheden worden gezegd. Daarbij moet worden aangetekend, dat beide aspecten veelal in een directe relatie tot elkaar staan. Bij het historischgeografisch aspect gaat het om nederzettingen en hun patronen, om typen en patronen van land-en waterwegen, om verkavelingstypen en patronen en om dijksituaties.

3.3. EEN BALANS VAN DE VERANDERINGEN DIE HEBBEN PLAATSGE VONDEN IN NATUUR EN LANDSCHAP VAN DIVERSIFICATIE NAAR VERARMING

Ondanks het feit, dat de mens reeds vanaf de jaartelling in de aard en de vorm van het natuurlijke landschap in Nederland heeft ingegrepen, lijkt tot de eeuwwisseling de totaalbalans van dit ingrijpen uit een oogpunt van diversiteit niet negatief. Weliswaar veranderden de lage landen van een «houtland» (= holland) in het op één na bosarmste gebied van Europa en kon bijvoorbeeld een aantal grote zoogdieren zich door het verlies van hun biotoop niet handhaven, daartegenover staat de verrijking van het Nederlandse landschap met een groot aantal milieu-en landschapstypen. Deze hebben kansen geboden aan het ontstaan van plantegemeenschappen en aan de komst van vogelsoorten, die hier oorspronkelijk niet voorkwamen. Recente ontwikkelingen op velerlei gebied hebben evenwel geleid tot een drastische wijziging van de effecten van het menselijk handelen op natuur en landschap. Van een vergroting van de verscheidenheid is over het geheel genomen geen spake meer. Waar aanvankelijk verschillen in het gehalte aan voedingsstoffen in debodem werden versterkt, worden deze nu, vooral door het gebruik van kunstmest, uitgewist. Behalve dat het verschillen tussen milieutypen doet verdwijnen, brengt dit proces ook een zeer sterke afname van soortenrijkdommen met zich. Voedselrijke milieus zijn namelijk veelal armer aan plant-en diersoorten, dan de matig voedselrijke milieus. Ook door andere ingrepen ontstond op grote schaal een nivellering van de abiotische structuur van het natuurlijke milieu. Grondwaterstandverlaging, egalisatie van landbouwgronden, kanalisatie van beken en rivieren deden verscheidenheid verdwijnen en daarmee de geschikte milieus van tal van plant-en diersoorten. Daarnaast verdween een aantal exploitatievormen, die bepalend waren voor het ontstaan en de instandhouding van een variatie van milieutypen. Beweiding van heidevelden door schapen en geiten hield op, de rietcultuur ging sterk achteruit, hakhout en grienden verloren gaandeweg hun economisch belang, graslanden werden niet meer alleen als hooiland gebruikt, maar afwisselend als hooi-en weiland (hetgeen gepaard ging met een afname van plantesoorten in het grasland, doordat maar een beperkt aantal soorten zich aan zo'n wisselende situatie kon aanpassen). Voorts wijzigen uitbreiding van woongebieden en recreatievoorzieningen, industrialisatie en de aanleg van wegen of energietransportsystemen op menige plaats het karakter en de sfeer van het landelijke gebied ingrijpend. Deze veranderingen doen het areaal van natuurgebieden inkrimpen en veroorzaken ook anderszins aantastingen van het natuurlijk milieu. Ook leiden zij veelal tot verlies of aantasting van de cultuurhistorische waarden en kenmerken van het bestaande landschap of tot achteruitgang van de Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

landschappelijke belevingswaarde van het landelijke gebied. Bij dit alles komen nog de indirecte gevolgen van genoemde ruimtelijke ingrepen: verstoring en verarming van het natuurlijk milieu door water-, bodem-en luchtverontreiniging of door overmatige recreatiedruk.

VERARMING De algemene verarming van de natuur in ons land kan het best worden geïllustreerd aan de hand van de achteruitgang van flora en vegetatie sedert het begin van deze eeuw. Ten eerste omdat deze benadering voor de algehele achteruitgang van het natuurlijk milieu representatief mag worden geacht en ten tweede omdat hierover de meeste documentatie beschikbaar is. Van de in 1900 in ons land voorkomende 1400 plantesoorten is in Nederland thans 5,3% uitgestorven, wordt 35% acuut of zeer sterk met uitsterven bedreigd en is 18% bedreigd. Dit betekent dat thans ruim 53% van de in Nederland inheemse plantesoorten in gevaar verkeert. Deze bedreigde soorten behoren bijna alle tot de «fijnere» elementen uit onze flora. Dat wil zeggen de «specialisten» van karakteristieke milieus, die onder meer voor het wetenschappelijk onderzoek van bijzonder belang zijn. Deze benadering echter geeft de ernst van de situatie nog onvoldoende weer. Het gaat immers vooral om de vermindering van het aantal vindplaatsen en individuen, om afname van de diversiteit. Bij vergelijking van de situatie van 1970 met die van 1910, moet worden vastgesteld, dat het aantal vindplaatsen van de op dit ogenblik min of meer zeldzame plantesoorten (tezamen ongeveer de helft van de gehele Nederlandse flora vormend) sedert het begin van deze eeuw met tenminste 70% is verminderd. Hierbij is als criterium voor vindplaats het zogenaamde uurhok gehanteerd. Dit is de in ons land gebruikelijke eenheid van floristische inventarisatie, zijnde een vak van 5 bij 5 km. Deze uitkomst is in wezen nog geflatteerd, omdat zij voorbij gaat aan het aantal individuen van de betrokken soorten per uurhok. Vele soorten kwamen vroeger in uurhokken talrijk of massaal voor, terwijl daar thans slechts enkele exemplaren worden aangetroffen. In het licht van het voorafgaande is het niet verwonderlijk, dat er in ons land ook sprake is van een sterke achteruitgang in vegetatiekundig opzicht. Reeds halverwege de jaren 50 was ca. 30% van de toen in ons land bekende vegetatie-eenheden, de plantenassociaties, in de voorgaande twee tot drie decennia zeldzaam tot uiterst zeldzaam geworden en was ca. 10% sterk verminderd; in totaal dus tenminste 40%. Uit studies blijkt, dat deze verarming zich in de laatste jaren nog verder doorgezet heeft. De totale achteruitgang van de Nederlandse fauna in de laatste twintig jaar is niet precies bekend. Diverse inventarisaties van groepen en soorten geven echter niet een opwekkend beeld. Zo zijn van de 56 in ons land voorkomende zoogdieren sinds 1950 33 soorten achteruitgegaan. Het sterkst was deze achteruitgang bij de vleermuizen, waarvan sinds 1950 reeds 2 van de 16 in-heemse soorten zijn uitgestorven en de overige 14 soorten sterkin aantal achteruitgingen. Een sterke daling vertoonde eveneens het aantal zeehonden in de Waddenzee, van ca. 2600 in 1930 naar ca. 400 in 1976. Ook de otter, de das en de steenmarter vertonen een achteruitgang. Wat de achteruitgang betreft van andere diersoorten zijn slechts schaarse gegevens aanwezig. Wel staat vast, dat met name in de laatste twintig jaar alle 8 in ons land voorkomende reptielsoorten sterk tot zeer sterk zijn achteruitgegaan. De kennis over onze insectenwereld is nog geringer. We weten, dat sommige vlindersoorten zijn verdwenen en andere zijn achteruitgegaan. Van de 68 bekende soorten libellen in ons land zijn sinds 1950 10 soorten verdwenen. De meeste informatie is aanwezig over de avifauna. De specifieke eisen, die elke vogelsoort aan zijn omgeving stelt, maken het echter onmogelijk om te generaliseren. Zo neemt de torenvalk, een muizeneter bij uitstek, eerder toe dan af, terwijl de kerkuil -eveneens een muizeneter -is afgenomen van ca. 3000 broedparen in 1964 naar 300-500 broedparen in 1975. De bijzondere eisen, die de kerkuil stelt aan zijn nestplaats, spelen hierbij een belangrijke Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

rol. Sterke achteruitgang kon in de afgelopen jaren worden geconstateerd bij onder andere de nachtzwaluw, grauwe klauwier, ortolaan, geelgors, ooievaar, zwarte stern, grauwe kiekendief, korhoen, zomertaling, kwartelkoning, nachtegaal, grote karekiet, watersnip, kemphaan en tureluur. Het gaat hier in de meeste gevallen om biotoopverlies of een dermate sterke verstoring van het biotoop, dat de soort er zich niet meer kan handhaven. Een bijzondere plaats nemen de Nederlandse weidevogelpopulaties in. De Nederlandse gruttopopulatie bedraagt ruwweg de helft van de wereldpopulatie en meer dan 90% van het totale bestand in Midden-en West-Europa. Ook de kievit-, tureluur-, kemphaan-en watersnippopulaties in Midden-en West-Europa zijn voor respectievelijk 50,50,75 en 40%, aangewezen op Nederland. Als gevolg van intensiveringen van het agrarisch en het niet-agrarisch grondgebruik in delen van het landelijke gebied is biotoopverlies op dit moment de grootste bedreiging voor onze weidevogels. Dit biotoopverlies heeft bijvoorbeeld in Friesland en Noord-Holland geleid tot een afname van de kemphaanpopulaties met 60% tussen 1954 en 1975. De tureluur nam in de laatste 10 jaar met ongeveer 50% af en de afname van de watersnip in de laatste 10 jaar bedroeg plaatselijk meer dan 90%.

Ruimtelijk gezien komt de achteruitgang van de natuur vooral tot uitdrukking in: -vermindering van het areaal en de kwaliteit (het functionele oppervlak) van natuurgebieden; -vermindering in aantal en kwaliteit van agrarische gebieden met botanische of ornithologische betekenis, zoals kruidenrijke graslanden en weidevogelgebieden; -vermindering van aantal en kwaliteit van «natuurlijke elementen» die verweven zijn met de in cultuur gebrachte gebieden. Zulke elementen van ecologische betekenis zijn bijvoorbeeld houtwallen, heggen, beken, sloten, poelen, enz.

Het Nederlandse landschap vertegenwoordigt echter ook een belangrijk cultureel en historisch erfgoed, dat bovendien internationaal van betekenis is. De ingrijpende en elkaar snel opvolgende veranderingen waaraan het landschap als gevolg van ontwikkelingen op het gebied van landbouw, recreatie, infrastructuur en landelijk wonen onderhevig is, veroorzaken een steeds verdergaand verval van de cultuurhistorische kenmerken van het landschap. Hierdoor boet de waarde van het landelijke gebied als bron van cultuurhistorische informatie en als mogelijkheid tot cultuurhistorische beleving gaandeweg meer aan betekenis in. Ook hier geldt dat eenvormigheid in de ruimte en snelle verandering in de tijd meer en meer in de plaats komen van ruimtelijke verscheidenheid in (historische) verschijningsvormen en van duurzaamheden van het beeld. De cultuurhistorische verarming van het landschap heeft betrekking op zowel de historischbouwkundige als de historischgeografische en archeologische aspecten. In het kader van het natuur-en landschapsbehoud wordt echter niet gestreefd naar het bevriezen van de ontwikkeling van het landschap. Ook aan het landschap worden immers voortdurend elementen toegevoegd. Tegen een dergelijke toevoeging kan en mag in beginsel geen bezwaar worden gemaakt. Leiden nieuwe ontwikkelingen in het landschap evenwel op grote schaal tot abrupte vernietiging van cultuurhistorische «informatie», die tijdens een eeuwenlang proces werd opgebouwd, terwijl daarnaast de verscheidenheid verloren gaat, dan is bezinning hieromtrent op zijn plaats. Landschapsbehoud kan in dat verband worden beschouwd als een bijdrage aan de continuïteit binnen de landschappelijke ontwikkeling, een bijdrage, die het behoud van oude structurerende elementen tracht te verzekeren. In onze sterk verstedelijkte samenleving is aan het beeld van het landschap bewust een «meerwaarde» toegekend, die een aanvulling vormt op de -altijd in meerdere of mindere mate aanwezige -informatiewaarde. In deze Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

meerwaarde schuilt voor een groot deel de recreatieve betekenis van het landschap. Recreatief kan hier duiden op louter verstrooiing of ontspanning, maar ook op herstel van geestelijk welzijn. Eigenschappen van het landschap, die hierbij een rol spelen, kunnen worden uitgedrukt in begrippen als harmonie en gaafheid, openheid of beslotenheid, verscheidenheid en afwisseling, continuïteit, stabiliteit en rust. Zoals eerder reeds naar voren gebracht, mag worden aangenomen, dat naast bedoelde eigenschappen ook de natuurhistorische en cultuurhistorische informatiewaarde voor de landschappelijke belevingswaarde van groot belang zijn. Factoren als hierboven genoemd zijn in hoge mate bepalend voor de mate, waarin uit een oogpunt van beleving aan een landschap identiteitswaarde wordt toegekend. Ten gevolge van de snelle veranderingen in het landschap, tot uitdrukking komend in toenemende eenvormigheid en nivellering, treedt steeds meer verlies van landschapstypen, landschapsbeelden en landschappelijke verscheidenheid op. Onder meer ten gevolge hiervan vertoont het landschap steeds minder de eigenschappen, die nodig zijn om te functioneren als bron voor recreatie en inspiratie. Het bovenstaande houdt niet in, dat er in het geheel geen positieve ontwikkelingen zijn te vermelden. In dit verband moet gedacht worden aan hetgeen in het kader van de landschapsbouw en de natuurbouw wordt verricht, waarbij met name de vorming van bossen, natuurreservaten en het nieuwe landschap in de IJsselmeerpolders in het oog springen. Ook de maatregelen ter verbetering van kwaliteit van het landschap in het kader van landinrichtingsplannen kunnen in dit verband worden genoemd. Daarnaast is ook de huidige landschappelijke begeleiding bij wegenaanleg van belang. Deze activiteiten -hoe positief ook -kunnen echter de voortschrijdende verarming ten aanzien van de natuurwaarden van het Nederlandse landschap in het algemeen niet keren. In dit verband is het van belang stil te staan bij de van verschillende kanten wel gehoorde bewering, dat het in het algemeen gesproken met de achteruitgang van de fauna en de flora in ons land wel meevalt. Men gaat hierbij dan wel af op een plaatselijke toename in aantal van bepaalde soorten of beroept zich op algemene groei van het aantal individuen binnen sommige soorten. Kan hier aan bepaalde plaatselijke «verbeteringen», die meestal te maken hebben met wijziging van de lokale milieuomstandigheden of met compensatie in verband met een elders verloren gegaan biotoop, worden voorbij gegaan, de algemene toename van bepaalde soorten verdient wel nadere beschouwing. Bij een aantal soorten is inderdaad van een aanmerkelijke, soms zelfs explosieve, groei in aantallen sprake. In het algemeen gaat het dan om soorten, die door de moderne ontwikkelingen op het gebied van bijvoorbeeld landbouw of van verstedelijking extra bevoordeeld worden dan wel zich goed aan die ontwikkelingen kunnen aanpassen. Een en ander gaat echter veelal ten koste van andere, meer zeldzame en/of ten opzichte van milieuveranderingen meer kwetsbare soorten. Deze «bevoordeelde» soorten worden met de term «cultuurvolgers» aangeduid. Het algemene beeld komt neer op een toename binnen een beperkt aantal soorten en een afname van de verscheidenheid aan soorten.

EEN REACTIE VAN SAMENLEVING EN BELEID Tegenover het afnemende aanbod kan een maatschappelijke vraag worden geplaatst. Daarbij doet zich evenwel het probleem voor, dat deze niet kwantitatief is vast te stellen, althans nog niet is vastgesteld. Dit geldt ook voor de «hoeveelheid natuur», die nodig is om aan de vraag te kunnen voldoen. Wel wijzen de resultaten van de verschillende enquêtes en sociaal-wetenschappelijke onderzoekingen op een zeer hoge waarde, die de respondenten toekennen aan de instandhouding van natuuren landschap.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

De hoge scores dienen echter met de nodige terughoudendheid te worden bezien, omdat in de interviewsituaties vaak een zogenaamd sociaal-wenselijk gedrag wordt getoond. Het feit, dat men een dergelijk gedrag vertoont, is niettemin een aanwijzing, dat het natuur-en landschapsbehoud wordt erkend als een streven waar men achter behoort te staan. Andere aanwijzingen voor een toegenomen milieubesef komen tot uitdrukking in de toegenomen ledentallen van natuur-en milieubeschermingsorganisaties, in sommige bestuurlijke beleidsvoornemens en beslissingen, in de vele natuurfilms op de televisie, alsook in de stroom van al of niet commerciële literatuur en publikaties omtrent natuur en landschap, waarvoor kennelijk een grote markt aanwezig is. Zogenaamde natuurprodukten vinden gretig aftrek en de reclamewereld sluit bij de «natuurtrend» aan door produkten op een of andere manier in relatie tot de natuur te presenteren. Er kan het laatste decennium dan ook worden gesproken van het ontstaan van een bewustwordingsproces onder brede lagen van de bevolking omtrent de noodzaak van de instandhouding van datgene, wat in natuur en landschap als waardevol wordt ervaren. Mede onder invloed van dit proces zijn ook de activiteiten in het kader van het natuur-en landschapsbehoud in een stroomversnelling geraakt, na een jarenlange ontwikkeling te hebben doorgemaakt. Hoewel dat besef reeds geruime tijd leefde bij vele deskundigen, geeft de in 1968 gehouden Biosfeerconferentie van de Unesco een belangrijke impuls aan het besef, dat het natuurlijke milieu in zijn totaliteit, waarin water, bodem en lucht zijn begrepen, van grote betekenis is voor het welzijn van de mens en tegelijkertijd aan ernstige bedreigingen onderhevig is. Een verbrede benadering van de natuurbescherming is het gevolg: begrippen als milieuaantasting, ecologie en ecosysteem krijgen bekendheid. Het in 1970 georganiseerde Europese Natuurbeschermingsjaar is een keerpunt gebleken en na dat jaar zien we dan ook de natuurbescherming zich ontwikkelen tot een meer omvattende ecologische benadering, waarbij de samenhangen tussen de verschillende milieucomponenten steeds meer worden onderkend.

Organisaties op het gebied van natuurbehoud en milieubeheer zien hun ledental snel groeien. Heroverweging van voorgenomen projecten vindt plaats op overheidsniveau, terwijl de zorg voor natuur, landschap en milieu bij de rijksoverheid onder meer vorm krijgt in organisatorische en personele aanpassingen. Op mondiaal niveau wordt deze tendens voortgezet tijdens de «Human Environment»-Conferentie van de Verenigde Naties, in 1972 in Stockholm gehouden. Als gevolg van deze conferentie krijgen het natuurbehoud en het milieubeheer met name in de ontwikkelingslanden impulsen, hetgeen van groot belang is gezien de ernstige bedreigingen, waaraan het natuurlijke milieu ook in deze landen onderhevig is. Het rapport van de zogenaamde Club van Rome, dat in datzelfde jaar werd gepubliceerd, plaatst het gevaar van overexploitatie van de natuurlijke hulpbronnen als gevolg van de groei van de wereldbevolking en de verlangens van die bevolking in de publieke belangstelling. Een recente belangrijke ontwikkeling met betrekking tot een mondiale aanpak van het natuurbehoud en het milieubeheer is het lanceren van de reeds vermelde World Conservation Strategy door de IUCN.* Naast de zich snel verbreidende ecologische benadering van natuur-en landschapsbehoud, is thans ook een brede cultuurhistorische oriëntatie op gang gekomen. Deze richt zich niet alleen op historische bouwkunst of archeologische monumenten, maar ook op typerende historischgeografische structuren in het landschap. In aansluiting hierop gaat het natuur-en landschapsbehoud in ons land meer aandacht schenken aan grotere landschappelijke verbanden, waarbij de samenhangen tussen natuurlijke * international Unionfor Conservation of Na-elementen en cultuurhistorische kenmerken in het landschap worden ture.

onderkend.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Het streven naar instandhouding van waardevolle cultuurlandschappen en in het verlengde daarvan, naar de instelling van nationale landschappen illustreert duidelijk de huidige inzichten op het gebied van het natuur-en landschapsbehoud. Dit streven werd in 1975 neergelegd in het interimadvies Nationale Landschapsparken en in de Nota betreffende de relatie landbouw-en natuur-en landschapsbehoud. In 1980 is het eindadvies Nationale Landschapsparken verschenen. Meergenoemd streven komt evenzeer tot uiting in het beleid van de lagere overheden, met name bij de inhoudelijke vormgeving van streek-en bestemmingsplannen en bij het subsidiebeleid. Vooral de laatste jaren is een ontwikkeling op gang gekomen waarbij in kringen van de natuur-en milieubescherming in toenemende mate aandacht wordt besteed aan die maatschappelijke factoren, die de milieuproblematiek bepalen en aan de mogelijkheden deze in een voor de kwaliteit van natuur, landschap en milieu positieve zin te beïnvloeden in de vorm van een sturend en grenzenstellend beleid.

3.4. EFFECTEN OP NATUUR EN LANDSCHAP In de voorgaande paragraaf werd in grote lijnen ingegaan op de veranderingen, die in natuur en landschap hebben plaatsgevonden. Daar is aangegeven, dat deze veranderingen in vele gevallen hebben geleid tot een verloren gaan van verscheidenheid en per saldo tot verarming van natuur en landschap in Nederland als geheel. In het onderstaande zal nader worden ingegaan op de invloeden, die uitgaan van de verschillende ruimtelijk relevante activiteiten, te weten verstedelijking, infrastructuur, openluchtrecreatie, landbouw, militaire activiteiten, waterwinning, diepe delfstofwinning en ontgrondingen.

• - 

  VERSTEDELIJKING

Onder verstedelijking wordt hier verstaan het complex van met elkaar samenhangende activiteiten van wonen, werken en verzorgen. Tot in de vijftiger jaren had dit verstedelijkingsproces nog een vrij geconcentreerde ontwikkeling. Als gevolg van bevolkingsgroei, toenemende mobiliteit, industriële expansie en hogere levensstandaard nam het stedelijk ruimtebeslag ongekend toe. Dit ging gepaard met relatief toenemende deconcentratie (spreiding). In de periode van 1967-1977 nam de oppervlakte bebouwde kom toe met ca 33% van 230.000 ha tot 305.000 ha. Dit directe stedelijke ruimtebeslag heeft in niet onbelangrijke mate plaatsgevonden in kleinere steden en dorpen (suburbanisatie). In een groot aantal situaties is deze ontwikkeling gepaard gegaan met aantasting en/of verdwijning van natuur-en landschapswaarden. Naast dit directe ruimtebeslag heeft er indirect ruimtebeslag plaatsgevonden, dat bovendien stedelijke activiteiten tot ver in het landelijke gebied doet doordringen. Zo is er -eveneens in de periode van 1967-1977 -buiten de bebouwde kom ca 20.000 ha in gebruik genomen voor stedelijke doeleinden als industrievestiging, infrastructuur, recreatie e.d. Ook deze ontwikkelingen gingen gepaard met aanzienlijke aantasting en/of verdwijning van natuur" en landschapswaarden. Op de effecten van infrastructuur en openluchtrecreatie wordt elders in deze paragraaf ingegaan. Van deze stedelijke bebouwing en de daarbinnen plaatsvindende activiteiten gaan neveneffecten uit, die op hun beurt nadelige consequenties hebben voor de kwaliteit van natuur en landschap. In grote lijnen zijn dit:

Effecten binnen de stedelijke gebieden (bebouwde kommen en hun randzones) Het hoogdynamische karakter van het verstedelijkingsproces heeft zowel binnen de oude historische stadsdelen als in de jongere stadsuitbreidingen geleid tot vermindering van de toch al per definitie geringe natuur-en Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

landschapswaarden op een redelijk niveau van differentiatie. Slechts in een beperkt aantal situaties (en dan nog meestal op het niveau van stadsdeelstadsgewestelijke groenvoorzieningen) zijn oorspronkelijke natuur-en landschapskwaliteiten redelijk gehandhaafd gebleven (Sonsbeek, Haarlemmerhout, e.d.). Met name de eind 19e-eeuwse stadsdelen en die vande40-eren 50-er jaren van deze eeuw kenmerken zich door geringe kwaliteit van de groenstructuur. Dit is onder meer terug te voeren op het feit, dat enerzijds deze stadsdelen tot ontwikkeling kwamen onder grote druk van de heersende woningnood en anderzijds onvoldoende aandacht aanwezig was voor inpassing van ecologische en cultuurhistorische gegevenheden bij stedelijke ontwikkelingen. Dit heeft bijgedragen tot vermindering van de belevingswaarde van het stedelijk gebied en tot tekortkomingen in het stedelijk milieu uiteen oogpunt van natuur" en milieueducatie. Bij het doortrekken van de oorzaakgevolgketen mag verband worden verondersteld tussen het voorgaande en de tekortkomingen in natuur-en milieubewust handelen bij de inrichting en het gebruik van de ruimte.

Externe effecten van de verstedelijkte gebieden • Vervuiling In het algemeen kan worden gesteld dat bij de omvangrijke en geconcentreerde activiteiten van produktie, omzet en consumptie in de dichtbevolkte stedelijke gebieden grote hoeveelheden afvalstoffen vrijkomen, die het natuurlijk milieu tot ver buiten deze gebieden negatief kunnen beïnvloeden. De op grote schaal tot ontwikkeling komende milieuhygiënische voorzieningen hebben een deel van de toenemende vervuiling kunnen opvangen en verwerken. In een aantal situaties heeft dit tot waarneembare vermindering van de vervuiling in aard en/of omvang geleid. In een groot aantal situaties is die vervuiling echter in aard en/of omvang vrijwel ongewijzigd gebleven of zelfs toegenomen.

• • 

  Bodemvervuiling De verwerking van industrie-en stadsvuil is thans grotendeels gereguleerd. Illegale vuilstort komt echter nog veelvuldig voor. Met name kleine natuurlijke elementen in de randzones van steden en ook kleinere kernen worden op die wijze verstoord met gevolgen voor de aanwezige vegetatie en fauna alsmede voor de belevingswaarde. Nog onopgeloste problemen doen zich bijvoorbeeld voor bij de verwerking van havenslib, dat schadelijke en soms zeer schadelijke stoffen kan bevatten.

• • 

  Watervervuiling Het in uitvoering zijnde waterzuiveringsprogramma zal er binnen afzienbare tijd voor zorgen, dat stedelijk afvalwater grotendeels biologisch gezuiverd zal worden. De verontreiniging door persistente stoffen en moeilijk afbreekbare toxische stoffen blijft echter een probleem vormen. Deze kan omvangrijke verstoringen teweeg brengen in het natuurlijke aquatische milieu. Die zijn soms van tijdelijke aard, maar meestal echter is er sprake van meer duurzame aantastingen. Een ander verstorend effect in het natuurlijke aquatische milieu vormt de lozing van water van hogere temperatuur (koel-en proceswater). De invloed daarvan op het waterklimaat brengt storingen in de plantengroei en het dierenleven teweeg. Tot slot moet gewezen worden op de verminderde belevingswaarde van vervuilde wateren.

• • 

  Luchtvervuiling Stedelijke gebieden met hun omvangrijke industrieën, verkeer en verwarming van grote aantallen woningen en andere gebouwen zijn de belangrijkste bronnen van luchtvervuiling. De effecten daarvan verspreiden zich over grote afstand, mede afhankelijk van de weersomstandigheden.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Vele honderdduizenden tonnen stof, roet en andere -waaronder zeer schadelijke -stoffen worden jaarlijks in de lucht geloosd. De schadelijke effecten daarvan op het natuurlijk milieu worden meestal pas op termijn zichtbaar. Met name de neerslag van zwaveldioxiden blijkt steeds duidelijker in geheel Noordwest-Europa verzuring van het oppervlaktewater teweeg te brengen. Planten-en dierenleven in het water worden hierdoor ernstig aangetast. Ook naaldboombossen zijn tamelijk gevoelig voor deze vorm van luchtverontreiniging.

Invloeden op de visuele aspecten van het landschap Behalve het feitelijke ruimtebeslag van stedelijke activiteiten, is ook het indirecte visuele ruimtebeslag hiervan tot ver in de landelijke gebieden doorgedrongen; dit wordt ook wel aangeduid als «horizonvervuiling». Markante stedelijke herkenningspunten als enkele (kerk)torens zijn veelal verdrongen door daar ver boven uitstekende hoogbouw. Bij de uitbreidingen van kleinere steden en dorpen worden cultuurhistorische waarden deels aangetast, terwijl ze deels daarbij verdwijnen of dreigen te verdwijnen. In een aantal situaties zijn echter stads-en dorpsgezichten veiliggesteld.

Effecten van stedelijke (industriële) elementen in het landelijk gebied Van oudsher hebben zich industriële activiteiten in het landelijke gebied voorgedaan. Deze hingen dikwijls samen met de een of andere vorm van delfstofwinning (bijvoorbeeld steenbakkerijen). In meer recente tijden hebben zich ook andersoortige industrievestigingen in het landelijke gebied voorgedaan. Thans is er een tendens bij industriële vestigingen aansluiting te zoeken bij bestaande verstedelijkingselementen en infrastructuur. Vestigingen in het landelijk gebied hebben direct door hun ruimtebeslag en verschijningsvorm en indirect door hun neveneffecten van toenemende verkeersactiviteit en in een aantal gevallen, lucht-, bodem-en watervervuiling tot aantasting van natuur-en landschapswaarden geleid. De vestiging van elektriciteitscentrales dient hierbij in het bijzonder genoemd te worden. Ter dekking van de stijgende elektriciteitsbehoefte zijn een aantal, in aard en omvang, grootschalige centrales verrezen in het overwegend landelijke gebied. Ze hebben een dominante positie in het landschap tot op zeer grote afstand, nog afgezien van de afgeleide infrastructuur in de vorm van hoogspanningsleidingen (zie elders onder infrastructuur). Daarnaast veroorzaken deze centrales een aanzienlijke milieubelasting in de vorm van thermische verstoring van het aquatische milieu, luchtverontreiniging (in het bijzonder wanneer de centrales met zwavelrijke olie of kolen worden gestookt) en -meer indirect -bodemverontreiniging door neergeslagen luchtverontreiniging (zie hierboven). Soortgelijke effecten kunnen ook veroorzaakt worden door grote industrievestigingen. Samengevat kan worden gesteld dat de directe en indirecte effecten van de gecompliceerde verstedelijkingsprocessen zich overal en steeds intensiever in de Nederlandse ruimte manifesteren. De ontwikkeling is gepaard gegaan met een (nog steeds) toenemende aantasting en achteruitgang van natuur-en landschapswaarden zowel in areaal als in kwaliteit.

• - 

  INFRASTRUCTUUR

De aanleg en verbetering van infrastructuur heeft tot doel het maken van verbindingen, die de uitwisseling van stoffelijke en onstoffelijke zaken bevorderen. Het gaat daarbij om lijninfrastructuur, zoals landwegen, waterwegen, spoorwegen, oeververbindingen, transportleidingen (vloeistof, gas, elektriciteit) en om vlakinfrastructuur zoals vliegvelden, militaire terreinen, spaarbekkens, zenderparken voor de telecommunicatie e.d.

' Op deze sector wordt op blz. 50 e.v. afzonderlijk ingegaan.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

De aanwezigheid van infrastructuur kan beschouwd worden als de belangrijkste basisvoorwaarde voor het ontplooien van menselijke activiteiten. Daarmee is het ook het medium, waardoor beïnvloeding van natuur en landschap plaatsvindt: waar relatief minder infrastructuur aanwezig is, zal de intensiteit van menselijke activiteiten minder zijn en zullen relatief meer ontwikkelingsmogelijkheden zijn voor wilde flora en fauna en levensgemeenschappen. De effecten van infrastructuur voor natuur en landschap zijn te onderscheiden in directe en indirecte. De directe effecten hangen samen met aanwezigheid (dichtheid), aanleg, constructie en gebruik van de infrastructuur zelf. De indirecte effecten hebben meestal te maken met de verandering en/of intensivering van het grond-en ruimtegebruik, dat door de infrastructuur mogelijk wordt gemaakt. Globaal gesteld kunnen de volgende effecten worden onderscheiden:

Direct ruimtebeslag Bij de aanleg van de meeste vormen van infrastructuur (zoals wegen, waterwegen, vliegvelden, enz.) wordt het ter plaatse aanwezige deel van het landschap volledig geoccupeerd. Bij de aanleg van bepaalde lineaire infrastructurele voorzieningen, zoals ondergrondse transportleidingen en bovengrondse hoogspanningsleidingen, is dit echter slechts ten dele of zelfs in het geheel niet het geval.

Doorsnijding; verbreking van (landschaps)ecologische relaties; versnippering De aanleg van een relatief dicht net van lineaire infrastructurele elementen in ons land, zoals het autowegennet en het net van vaarwegen, heeft geleid tot een sterke versnippering van de ruimte. Deze versnippering gaat veelal gepaard met een doorsnijding van belangwekkende biotopen, alsmede met verstoring van (landschaps)ecologische relaties. Als voorbeeld van dit laatste kan worden genoemd de beïnvloeding van de dagelijkse trek tussen rust-en fourageergebieden alsook van de seizoenstrek van vogels, zoogdieren en amfibieën. Het proces van versnippering van de ruimte is het laatste decennium duidelijk omgebogen door de effectuering van een meer planmatige bundeling van de diverse lineaire infrastructuurelementen.

Wijziging in de abiotische structuur (bodem, waterhuishouding) De aanleg van zware infrastructuur gaat meestal gepaard met veel grondverzet. Zo zijn bijvoorbeeld voor de aanleg van wegen in veel gevallen grote hoeveelheden ophoogzand nodig. Hiervoor moeten, indien niet met een gesloten zandbalans gewerkt kan worden, bij de weg of op enige afstand ontgrondingen worden verricht. Aanleg van wegen kan voorts gepaard gaan met een tijdelijke verlaging of verhoging van de grondwaterstand, welke situatie zich, afhankelijk van de constructie van grondlichaam en de ligging van de weg ten opzichte van het maaiveld, ook blijvend kan voordoen. Een dergelijke beïnvloeding van het grondwaterregime kan leiden tot verandering en aantasting van de aanwezige ecosystemen. Bij de aanleg van waterwegen (kanalen) kunnen tijdens de aanlegfase, ten gevolge van bronbemaling, verdrogingsverschijnselen optreden met alle nadelige gevolgen van dien voor de flora en fauna. Ook na de definitieve instelling van het kanaalpeil kan beïnvloeding van het grondwaterregime optreden, hetzij door wegzijging, hetzij door kwel. Een ander probleem bij aanleg of verbreding van kanalen alsook bij bochtafsnijding van rivieren wordt gevormd door specieberging. Dumping van deze specie brengt in de meeste gevallen negatieve effecten in ecologisch en visueellandschappelijk opzicht mee. In sommige gevallen kan specieberging ook een bijdrage leveren aan natuurontwikkeling (b.v. variatie in de diepte van het water, waardoor de ruimtelijkecologische differentiatie kan toenemen).

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Verandering van de belevingswaarde van het landschap De aanleg van (grootschalige) infrastructuur betekent introductie van kunstmatige en veelal wezensvreemde elementen in het landschap, tengevolge waarvan de belevingswaarde van het landschap in het algemeen afneemt. Bij de beschouwing van wegen in dit verband dient echter een onderscheid te worden gemaakt tussen de waarneming vanaf de weg en de waarneming vanuit het veld. Datzelfde geldt in feite ten aanzien van de waterwegen. Ter beperking van de landschappelijke aantasting wordt wèl steeds gestreefd naar een zo goed mogelijke aanpassing van nieuwe wegen in het landschap; daarbij kunnen in bepaalde gevallen ook nieuwe landschappelijke kwaliteiten ontstaan.

Onrust en vervuiling

Zoals hiervoor reeds is uiteengezet, brengt aanleg en aanwezigheid van infrastructurele voorzieningen in veel gevallen onrust en verstoring met zich. Dit komt niet alleen door de aanwezigheid maar ook door het gebruik van die voorziening, bijvoorbeeld verkeer op een weg. Bij dit laatste spelen intensiteit en snelheid van het verkeer eveneens een belangrijke rol. Het is vooral het gebruik en soms ook het onderhoud, dat bepaalde vormen van vervuiling meebrengt. Genoemd kunnen worden: luchtverontreiniging door uitlaatgassen, bodem-en waterverontreiniging direct langs de wegen, onder meer veroorzaakt door het gebruik van zout voor gladheidsbestrijding en het gebruik van chemische middelen bij het bermonderhoud. Ten aanzien van dit laatste moet echter worden opgemerkt, dat door meer ecologisch gericht bermonderhoud (weinig maaien, geen gebruik van bestrijdingsmiddelen) er de laatste jaren sprake is van een herstel van bermvegetaties en van hun natuurwaarde. Tenslotte moet nog worden gewezen op het samengaan van de hiervoor genoemde effecten van aanleg en aanwezigheid van infrastructuur. Deze effecten doen zich alle in meer of mindere mate tegelijkertijd en vrijwel overal in het landschap voor. Ze benadrukken de oprukkende verschijnselen van de verstedelijkte samenleving. Tot op zekere hoogte kunnen ook de waterkeringen en dijken worden gerekend te behoren tot de infrastructuur.

Rivierdijken Verbeteringen, dan wel verzwaringen, van de veelal botanisch, cultuurhistorisch en visueellandschappelijk waardevolle dijken langs de grote rivieren vormen vaak ingrepen van grote omvang in het karakteristieke rivierenlandschap. Deze ingrepen zijn gericht op de optimalisering van de hoofdfunctie van de dijken, te weten die van de waterkering. Als gevolg van dijkverzwaringen kunhen onder meer de volgende effecten optreden: -aantasting, dan wel verlies van de biologische waarden van de dijken, in het bijzonder de dijkflora; -verdwijnen als gevolg van demping van biotopen als wielen, poelen, moeraslandjes, grienden en rietvelden in de directe omgeving van de dijken; -aantasting van cultuurhistorische waarden van de dijken en van het omringende landschap door verwijdering van veelal karakteristieke panden op en langs de dijk, alsook in bepaalde gevallen door afsnijding van de directe en historisch bepaalde binding tussen dorpskommen en de rivier.

De laatste jaren wordt getracht deze negatieve effecten zoveel mogelijk te beperken door de toepassing van uitgekiende ontwerpen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Zeedijken Bij de tracering van zeedijken worden meestal historisch belangwekkende dijkgedeelten in het nieuwe dijklichaam opgenomen. Dit betekent een verlies van landschappelijke en cultuurhistorische kwaliteiten. Ook kunnen stukken land worden uitgedijkt, dan wel stukken zee worden ingedijkt. Dit kan positieve dan wel negatieve effecten voor de bestaande ecosystemen teweegbrengen, afhankelijk van de technische uitvoering en van het in te stellen beheer van de dijk en van de aangrenzende terreinen en wateren. Ook de wijze van uitvoering van de zeedijken is in hoge mate bepalend voor de aard van de effecten op het landschap en het natuurlijk milieu. Hierbij kunnen een rol spelen: de bedekking, dan wel begroeiing van het dijklichaam, de aard van het gebruikte bestortingsmateriaal, alsook het treffen van voorzieningen in verband met eventueel optredende zoute kwel. Laatstbedoeld verschijnsel kan uit ecologisch oogpunt in het algemeen positief worden gewaardeerd.

• - 

  OPENLUCHTRECREATIE

Er is een omvangrijke ontwikkeling van de openluchtrecreatie in het landelijke gebied te constateren. Deze ontwikkeling van de openluchtrecreatie heeft bijgedragen tot vergroting van het maatschappelijk draagvlak voor natuur-en landschapsbehoud. Echter is hierdoor ook in toenemende mate het gevaar ontstaan, dat de waarden van natuur en landschap in negatieve zin worden beïnvloed. Bij de mate, waarin deze ontwikkeling effecten heeft voor natuur en landschap dient onderscheid te worden gemaakt in aard en lokatie van de openluchtrecreatie-activiteiten.

-De aard van de openluchtrecreatie. Onderscheid kan worden gemaakt in dagrecreatie en verblijfsrecreatie, met de kanttekening dat ook de verblijfsrecreanten vanuit hun verblijfplaats kunnen deelnemen aan dagrecreatieve activiteiten. Al naargelang het aantal recreanten per oppervlakte-eenheid, variëren de verschillende vormen van openluchtrecreatie van zeer intensief naar extensief.

-De lokatie van de openluchtrecreatie. Het landschap vormt meestal het decor en ook het object van de belevings-en gebruiksmogelijkheden voor de openluchtrecreant. Deze mogelijkheden zullen toenemen naarmate lokaal, regionaal en nationaal meer verscheidenheid binnen de landschapseenheden en tussen de landschapscomponenten aanwezig is.

Naarmate openluchtrecreatie in zijn aard meer intensief is, zullen in het algemeen de effecten op natuur en landschap toenemen. De plaats waar de openluchtrecreatie wordt bedreven bepaalt, in relatie tot de aard van de aanwezige natuur-en landschapswaarden, de effecten van deze activiteiten op natuur en landschap.

De effecten kunnen als volgt worden onderscheiden:

Betreding Door betreding van de vegetatie kunnen daarvoor gevoelige soorten verdwijnen en plaatsmaken voor meer aangepaste soorten. Daar ontstaan de zogeheten tredvegetaties. Bij zeer intensieve betreding zal de vegetatie geheel verdwijnen en kan zich erosie voordoen (duinen, Posbank). Ook terreinrijden met voertuigen en paarden kan soortgelijke effecten veroorzaken. Onder betreding wordt hier tevens begrepen de beschadiging van de oevervegetaties, zowel van de landzijde (zwemmen, vissen) als van de waterzijde (aanleggen).

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Onrust Recreanten kunnen veelal, afhankelijk van tijdstip, gedrag en aantal, door hun aanwezigheid in meer of mindere mate de rust verstoren. Vooral rust-en fourageergebieden van vogels, alsook zoogdieren en reptielen, kunnen hierdoor beïnvloed worden. Zowel op het water als op het land kan deze verstoring optreden. Dat geldt in het bijzonder in de periode dat deze dieren ruien, nestelen en/of jongen hebben. Het gebruik van motorvoer-en vaartuigen veroorzaakt geluidhinder (voor motorvoertuigen zie ook onder verkeer en vervoer). Motorvaartuigen kunnen bovendien ondiepe, kwetsbare aquatische milieus sterk beïnvloeden door opwoeien van bodemmateriaal en slagscha-de aan waterplanten. Afhankelijk van de snelheid en waterverplaatsing van de boot kunnen oevervegetaties in meer of mindere mate beschadigd worden door de golfslag. Een specifieke verstoringsbron op het water en in de oeverzones vormt de nog steeds sterk toenemende plankzeilsport. Doordat met zeilplanken ook in zeer ondiepe gebieden gevaren kan worden, terwijl juist die gebieden ecologisch belangrijke functies voor met name watervogels vervullen, is de verstoring door plankzeilen een groeiend probleem in vele watergebieden. De seizoenverbreding, die in deze vorm van watersport te constateren is, gecombineerd met de toegenomen bedrevenheid en daarmee actieradius van de plankzeilers vergroten de risico's van ernstige verstoringen van concentraties van watervogels, speciaal in voor-en najaar.

Vervuiling Indien de openluchtrecreanten gebruik maken van motorvoer-en vaartuigen gaat dit gepaard met bodem-, water-en luchtverontreiniging. Vooral bij meer duurzaam intensief gebruik gaat hiervan invloed uit op de abiotische structuur. Daarnaast kan de recreant, door onvoldoende milieuhygiënische voorzieningen of het onvoldoende gebruik maken daarvan, aantasting van natuur-en landschapswaarden veroorzaken.

Ruimtebeslag Het feitelijke ruimtebeslag door openluchtrecreatieve accommodaties is aanzienlijk toegenomen. Dit ruimtebeslag heeft in een aantal situaties geleid tot visuele verstoring van landschappelijk waardevolle gebieden, als gevolg waarvan tevens het recreatiemilieu zelf en de belevingswaarde daarvan is aangetast. In het algemeen gaan extensieve ongemotoriseerde vormen van openluchtrecreatie goed samen met behoud van natuur-en landschapswaarden dat wil zeggen, zolang er sprake is van op het plaatselijk milieu afgestemde vormen van medegebruik. Echter wanneer deze recreatievormen een massaler karakter krijgen, gaat dit vrijwel altijd gepaard met aantasting van aanwezige natuur-en landschapswaarden. Het treffen van zoneringsmaatregelen naar plaats en tijd kan deze invloed beperken.

• - 

  LANDBOUW

De algemeen maatschappelijke ontwikkelingen zoals economische groei, technologische vernieuwingen, sociale verandering en stijging van de arbeidskosten hebben ook voor de land-en tuinbouw grote veranderingen met zich meegebracht. In de landbouw wordt gestreefd naar een met andere beroepsgroepen vergelijkbaar inkomen bij goede werkomstandigheden. Dit noopte tot structurele aanpassingen in de landbouw. Een en ander heeft ertoe geleid, dat de landbouwbedrijfsvoering gericht is op kostenbesparing, verhoging van de produktie en/of verbetering van de arbeidsomstandigheden.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Hiermee gaan verschijnselen als mechanisering, schaalvergroting, specialisatie en intensivering van het grondgebruik gepaard. Deze voortschrijdende ontwikkelingen in de agrarische bedrijfsvoering kunnen leiden tot een situatie, die nadelige gevolgen heeft voor kwaliteiten van natuur en landschap. Een aantal directe en meer indirecte invloeden worden hieronder kort beschreven.

Directe invloeden -Intensivering van het graslandgebruik door toename van de veedichtheid, de graslandbewerking, het vroeger maaien en de wijze van maaien leiden tot een toename van de onrust in weidevogelgebieden en tot nestverstoring en -vernietiging en tot het omkomen van (jonge) vogels en andere dieren en daardoor achteruitgang van onder andere de weidevogelstand in de broedgebieden. -Mestgiften leiden tot voedselverrijking van de bodem, waardoor de differentiatie van voedselarme en voedselrijke gronden en overgangen daartussen afneemt. Gevolg hiervan is het verdwijnen of achteruitgaan van de levensomstandigheden van vele wilde plantesoorten en indirect van vooral lagere diersoorten (insecten). -In gebieden met een hoge concentratie van intensieve veehouderij kunnen mestoverschotten leiden tot eutrofiëring van grond-en oppervlaktewater als gevolg van extreme overbemesting en clandestiene lozingen. -Het gebruik van insectenbestrijdingsmiddelen leidt tot achteruitgang van het dierenleven -vooral lagere soorten -door vergiftiging. Deze vergiftiging kan zich vervolgens ook voordoen bij diersoorten hoger in de voedselpyramide. Bovendien leidt bedoeld gebruik tot afname van het voedselaanbod voor roofdieren. Door een streng toelatingsregime, een selectief gebruik en de verdere ontwikkeling van geïntegreerde bestrijdingsmethoden wordt overigens getracht deze verstoring zoveel mogelijk te vermijden of terug te dringen. -Het verbouwen van een beperkt aantal geselecteerde produktiegewassen, (waaronder ook graslandmengsels voor weiland) alsmede de chemische en mechanische bestrijding van wilde plantesoorten, die in dat verband als onkruid worden beschouwd, leiden tot sterke achteruitgang van die soorten. -Het onderhoud van kleine landschapselementen past steeds minder in de agrarische bedrijfsvoering. Zo vervult boerengeriefhout nauwelijks meer een functie op het agrarisch bedrijf. Hierdoor verdwijnen zonder gerichte maatregelen veel kleine landschapselementen en de plant-en diersoorten, die van deze kleine elementen (mede) afhankelijk zijn. Ook de landschapsstructuur en de belevingswaarde van het landschap kunnen hierdoor in meer of mindere mate worden aangetast.

Indirecte invloeden Deze zijn allemaal in meer of mindere mate gekoppeld aan de hierboven genoemde invloeden. Ze oefenen langs die weg invloed uit, maar hebben zelf ook direct invloed op natuur en landschap. -In de land-en tuinbouw wordt gestreefd naar een waterbeheersing, die gericht is op een voor de landbouw geschikte grondwaterstand en watervoorziening in droge perioden. Dit wordt nagestreefd door peilverlaging, door afwatering (werken verband houdende met watergangen, sloten en drainage) respectievelijk door wateraanvoer en waterconservering (stuwen). Verbetering van de afwatering voor de landbouw leidt tot zodanige veranderingen van de abiotische omstandigheden, dat natte en vochtige milieus en de daaraan gebonden vochtminnende soorten en levensgemeenschappen, in het algemeen in aantal en in oppervlakte afnemen. De totstandkoming van daartoe uitte voeren werken kan voorts leiden tot aantasting van waardevolle beken en sloten en hun oevers. Verder kan peilverlaging ten be-Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

hoeve van agrarische gebieden, in geval geen compenserende inrichtingsmaatregelen worden getroffen, de waterhuishouding van naastgelegen natuurgebieden beïnvloeden. In zomers met weinig neerslag doen zich op droogtegevoelige gronden verdrogingsverschijnselen voor. Bij de huidige intensiteit van de agrarische bedrijfsvoering zal ten behoeve van het verminderen van oogstrisico's verdroging zoveel mogelijk worden vermeden door beregening toe te passen. Door wateraanvoer en waterconservering wordt beregening uit het oppervlaktewater gestimuleerd en daardoor beregening uit het veelal schaarse grondwater beperkt. -De behoefte aan meer rationeel bewerkte eenheden kan leiden tot het plaatselijk verdwijnen van kleine elementen, als sloten en andere kavelscheidingen als heggen en houtwallen. Het egaliseren en diepploegen van gronden kan tot gevolg hebben, dat abiotische structuren ingrijpend worden gewijzigd en milieuverschillen verkleind worden of verdwijnen. Eén en ander kan leiden tot het verdwijnen van levensomstandigheden van daarvoor gevoelige plant-en diersoorten en het in verscheidenheid afnemen van ecologische en cultuurhistorische landschapsstructuren. -Verplaatsing en nieuwbouw van boerderijen bewerkstelligt, dat de gronden nabij de bedrijfsgebouwen komen te liggen, hetgeen doelmatige bedrijfsvoering bevordert en daardoor leidt tot intensivering ter plaatse. Deze ontwikkeling kan negatieve gevolgen hebben voor natuurwaarden aldaar en voorts schaalverkleinend werken in open, grootschalige gebieden. -Voor verbetering van de bereikbaarheid van bedrijfsgebouwen en gronden ten behoeve van het interne en externe bedrijfstransport worden nieuwe wegen aangelegd en bestaande verbeterd. Bij verbetering van de ontsluiting kunnen eventueel nieuwe wegen worden aangelegd en kunnen onverharde en halfverharde wegen plaats maken voor verharde, welke ontwikkelingen uit ecologisch oogpunt aantasting of verarming kunnen betekenen. Het treffen van inrichtingsmaatregelen kan negatieve gevolgen hebben voor het behoud van natuur-en landschapswaarden en kan in een aantal gevallen tot een onomkeerbare ingreep in het abiotische milieu leiden. Verdichting van het wegennet kan leiden tot verstoring en verontrusting, hetgeen nadelig is voor de fauna, met name in de weidevogelgebieden.

Samengevat leiden de genoemde directe en indirecte invloeden van agrarische activiteiten zowel afzonderlijk als in hun samenhang in veel gevallen tot een afname van gebieden, waar landbouw is verweven met natuurfuncties. Waar thans nog sprake is van meer of minder verweving van landbouw en natuurfuncties, tenderen de landbouwkundige ontwikkelingen naar verdere afname van die verwevenheid.

• - 

  MILITAIRE ACTIVITEITEN

De ontwikkelingen in het defensiebeleid hebben, mede onder invloed van de naoorlogse technologie, geleid tot ingrijpende wijzigingen in de aard en omvang van de militaire activiteiten in vredestijd. De daarmee gepaard gaande mechanisatie van de krijgsmacht heeft geleid tot een behoefte aan grotere en meer doelmatig ingerichte terreinen voor militaire oefendoeleinden. Het ontbreken daarvan leidde tot een sterke intensivering van het gebruik van bestaande oefenterreinen.

Ruimtebeslag Bebouwde defensievestigingen, zoals kazernes, opslagplaatsen en vliegvelden, hebben in een aantal situaties geleid tot een achteruitgang van natuur-en landschapswaarden. Anderzijds hebben deze voorzieningen in bepaalde situaties echter bijgedragen tot de instandhouding van natuur-Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

waarden (bijvoorbeeld binnen veiligheidszones van munitiecomplexen)en cultuurhistorisch waardevolle elementen (b.v. oude forten). Onbebouwde defensievestigingen (oefenterreinen, schietterreinen) beslaan in het algemeen grote oppervlakten. Afhankelijk van de aard en omvang van de oefeningen, die op deze terreinen plaatsvinden en afhankelijk van het daarbij te gebruiken materieel, kan meer of minder aantasting van natuurwaarden plaatsvinden, zoals in het onderstaande wordt uiteengezet. Anderzijds dient te worden opgemerkt, dat militaire oefen-en schietterreinen in de meeste gevallen samenvallen met bos-en natuurgebieden, namelijk de van oorsprong «woeste gronden». In dat opzicht heeft het militair gebruik, door het tegengaan van ontginning, bebossing en gebruik voor andere doeleinden, bijgedragen aan het behoud van deze woeste gronden.

Betreding en onrust Oefenen houdt onder meer in het zich te voet of met voertuigen verplaatsen binnen het terrein. Het plaatselijk regelmatig belopen, maar meer nog het berijden van oefenterreinen met voertuigen, kan nadelig of zelfs vernietigend zijn voor de ter plekke aanwezige vegetatie. Daarbij veroorzaakt de aanwezigheid van mensen en voertuigen veelal onrust voor de fauna. Naarmate de gebruiksintensiteit hoger is, neemt de betekenis uit faunistisch oogpunt dan ook kwalitatief en kwantitatief af. Overigens kan op de (delen van) oefenterreinen, die uitsluitend bestemd zijn voor oefeningen te voet, het militair gebruik zich redelijk verenigen met het behoud en in bepaalde gevallen de ontwikkeling van natuurlijke waarden. Dit betreft verreweg het grootste deel van het totale oppervlak aan oefenterreinen. In en rond schietterreinen treedt, als gevolg van de geluidbelasting, verstoring van de fauna op, alhoewel -bij althans een deel van de fauna -een zekere gewenning blijkt plaats te vinden. Het feit, dat de onveilige zones rond schietterreinen veelal permanent voor andere activiteiten zijn afgesloten, vormt echter in het bijzonder voor het behoud en de ontwikkeling van de flora een positieve factor.

Wijziging in de abiotische structuur Het regelmatig gebruik van rups-en wielvoertuigen op de hiervoor bestemde delen van de oefenterreinen leidt in veel situaties tot beschadigingen van het bodemprofiel. In de lichtste vorm vindt verdichting van de bodem plaats; bij intensiever gebruik kunnen de bovenste bodemlagen ernstig worden beschadigd. De omvang van deze schade wordt beperkt door voor deze voertuigen speciale banenstelsels aan te leggen en te gebruiken. Ook graafwerkzaamheden ten behoeve van militaire (oefen) doeleinden brengen plaatselijk verstoringen van het bodemprofiel met zich mee. Slechts in uitzonderlijke situaties -en dan nog zorgvuldig uitgevoerd -kan het gebruik van zware militaire voertuigen bijdragen tot een openhouden van stuifzanden. Door waterhuishoudkundige ingrepen ten behoeve van het militair gebruik worden in enkele gevallen nadelige effecten voor de vegetatie veroorzaakt.

Wijzigingen in het landschap De bestaande oefen-en schietterreinen hebben in het algemeen geen storende invloed op het landschap. Wel heeft de inrichting of het gebruik van bepaalde terreingedeelten voor het oefenen met voertuigen (bijv. de aanleg van zandbanen) invloed op het landschapsbeeld. De hiermee gepaard gaande versnippering van de ruimte kan mede een ongunstige invloed op de belevingswaarde van deze gebieden hebben.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Samengevat kan worden gesteld, dat mechanisatie en intensivering van het ruimtegebruik op een aantal terreinen bij de krijgsmacht een ongunstige invloed heeft gehad op de daar aanwezige natuur-en landschapswaarden. Wel dient hierbij te worden vermeld, dat thans voor een aantal terreinen wordt gestreefd naar een zo goed mogelijke afstemming van het militaire gebruik op de natuurfunctie, al dan niet in de vorm van gemeenschappelijke beheersplannen.

• - 

  WINNING VAN DRINK-EN INDUSTRIEWATER

De behoefte aan kwalitatief hoogwaardig drink-en industriewater is de laatste decennia aanzienlijk toegenomen. De belangrijkste oorzaken daarvan zijn de snel groeiende bevolking en een sterk stijgend waterverbruik per hoofd van de bevolking. Grondwater voldoet in hoge mate aan de gestelde kwaliteitseisen en brengt in de winning en exploitatie relatief geringe kosten met zich mee. Deze gunstige eigenschappen worden versterkt door de toenemende vervuiling en daarmee moeilijker wordende zuiveringsmogelijkheden van oppervlaktewater. Daarbij komt bovendien, dat wingebieden veelal samenvallen met bos-en natuurgebieden gezien de geringe risico's met betrekking tot vervuiling van het grondwater. De groeiende vraag naar water valt echter steeds minder te dekken door grondwaterreserves. Er wordt dan ook in toenemende mate drink-en industriewater uit oppervlaktewater bereid. Van deze winningsactiviteiten gaan de volgende effecten op natuur en landschap uit.

Ruimtebeslag Het ruimtebeslag van infiltratievijvers, pompstations, spaarbekkens en bijbehorende infrastructuur is veelal ten koste gegaan van aanwezige natuur-en landschapswaarden. Dit heeft in de duingebieden de meest naar voren tredende nadelige gevolgen gehad. Anderzijds heeft de aanwijzing tot «waterwingebied», zowel in de duinen als elders, in belangrijke mate bijgedragen aan de bescherming van deze gebieden tegen intensivering van stedelijk, agrarisch en recreatief ruimtegebruik met daaruit voortvloeiende negatieve effecten voor de aanwezige natuur-en landschapswaarden.

Wijziging in de abiotische structuur Verlaging van de grondwaterspiegel door onttrekking werkt veelal door tot op enige kilometers afstand van de winplaatsen en in sommige situaties zelfs nog verder. Zo heeft bijvoorbeeld -naast andere activiteiten-de waterwinning in de Utrechtse Heuvelrug mede invloed op de vermindering van de kwel in de westelijk daarvan gelegen veengebieden. De effecten van verlaging van de grondwaterspiegel bestaan uit wijziging van bodemsamenstelling en bodemvormingsprocessen, zoals bijvoorbeeld versnelde mineralisatie. De voor (grond)waterwinning en infiltratie noodzakelijke infrastructuur (kanalen, leidingen, spaarbekkens met waterkeringen, infiltratievijvers) brengen veelal vergravingen met zich mee; in een aantal situaties gaat het om een vrij grote oppervlakte. Deze wijzigingen in de abiotische structuur hebben grote invloed op de in de bodem levende organismen en op de vegetatie; relatief meer vochtminnende soorten hebben enerzijds plaats gemaakt voor relatief meer droogteminnende soorten en anderzijds voor andere vochtminnende soorten. Ook de fauna zal onder invloed daarvan wijzigingen ondergaan.

Vervuiling Wanneer door grondwateronttrekking de kwel en/of de waterhuishouding kwantitatief nadelig wordt beïnvloed, moet ter compensatie van elders Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

veelal vervuild water aangevoerd worden. Hoewel voorzuivering van dit infiltratiewater vervuiling in zekere mate kan beperken, worden niettemin grote hoeveelheden milieubelastende stoffen in oppervlakte-en diepere bodemlagen gebracht. Vervuiling gaat verder altijd gepaard met wijzigingen van de voedselhuishouding in deze milieus en leidt tot meer verstoringen van de vegetatie ter plaatse.

Landschappelijke effecten Bouwwerken en infrastructuur ten behoeve van de waterwinning in gebieden met een sterk natuurlijk karakter tasten de belevingswaarden aan; het gebied krijgt daardoor een minder «ongerepte» verschijningsvorm. Afname van de biologische diversiteit als gevolg van grondwateronttrekking kan eveneens de belevingswaarden verminderen. De aanleg van omvangrijke spaarbekkens kan, afhankelijk van de lokatie, het landschap meer of minder ingrijpend wijzigen. Samengevat kan worden gesteld dat de onttrekking van grondwater vrijwel altijd gepaard gaat met duurzame nadelige effecten voor natuur-en landschapswaarden. Bij de winning van oppervlaktewater kan deze aantasting gering blijven wanneer de winplaatsen en spaarbekkens buiten de waardevolle natuur-en landschapseenheden worden gesitueerd.

• - 

  DIEPE DELFSTOFWINNING

Bij de diepe delfstofwinning gaat het om zowel de activiteiten van exploratie (opsporing) als van exploitatie (winning) en de (neven)effecten daarvan voor natuur-en landschapswaarden. De opsporingsfase heeft meestal een tijdsduur van niet meer dan ongeveer 3 maanden. Binnen dit tijdsbestek wordt een boring verricht, waarvoor op het land een lokatie van maximaal 1 ha nodig is. Om dit terrein voor werkzaamheden geschikt te maken is soms ophoging of afgraving ter plaatse noodzakelijk; bij afgelegen lokaties moet een speciale toegangsweg worden aangelegd. Voor de uitvoering van de boring wordt een boortoren geplaatst. Opsporingsactiviteiten op zee of in de grote wateren vinden plaats vanaf een opte richten boorplatform. De winningsactiviteiten strekken zich in beginsel uit over een periode van vele jaren; dit is afhankelijk van de omvang van het delfstofvoorkomen. Er wordt daarbij veelal gebruik gemaakt van dezelfde lokatie als die, welke voor de opsporing werd gebruikt; een boortoren is echter afwezig. De negatieve effecten van de opsporing en winning van olie en gas doen zich het sterkst voor op zee en in de grote wateren, alsmede in of nabij andere «natte» gebieden als meren, plassen en natte graslanden. Ook in drogere gebieden kunnen ongewenste aantastingen plaatsvinden; de gevolgen zullen echter veelal minder verstrekkend zijn. In open gebieden treedt bij de opsporingsactiviteiten visuele verstoring op door de op te richten boortorens. Dit heeft echter een tijdelijk karakter. De menselijke activiteit op het platform en de aan-en afvoer van materiaal en personen verstoren de rust in de omgeving. Ook hierbij zijn die effecten in open gebieden verstrekkender. Zo is in de Waddenzee dergelijke verstoring schadelijk voor zeehonden en vogels. Een en ander wordt versterkt wanneer gebruik wordt gemaakt van helicopters en/of luchtkussenvoertuigen. Vervuiling kan optreden door de te gebruiken boorspoelingen (afhankelijk van de samenstelling en de zorgvuldigheid bij gebruik en aan-en afvoer). Bij winningsactiviteiten is door de afwezigheid van een boortoren de visuele verstoring aanzienlijk minder. Bij winningslokaties op zee en in de grote wateren blijft de visuele verstoring echter duidelijk aanwezig. Op een winningslokatie vinden er in het algemeen slechts weinig activiteiten plaats; de winning veroorzaakt vrijwel geen geluid.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Bodemdaling als gevolg van de winningsactiviteiten kan, met name in de Waddenzee, wellicht het milieu doen veranderen. Door aanleg van pijpleidingen kan ter plaatse een verandering van het bodemprofiel teweeg worden gebracht. Ofschoon de kans op calamiteiten bij gas-en olieboringen uiterst gering is, moet hiermee, met name vanwege de mogelijkheid van menselijke fouten te allen tijde rekening gehouden worden. In het geval van een oliespuiter op zee zal de schade voor het milieu het grootst zijn. In Nederland heeft zich tot nu toe slechts eenmaal een uitbarsting voorgedaan (Schoonebeek 1976); tengevolge hiervan is uit de ondergrond afkomstig zand vermengd met olie in de omgeving van de lokatie terechtgekomen. Een gas blowout heeft overigens veel minder ernstige gevolgen voor het milieu dan een olie blowout. Gas heeft geen vervuilende werking, tenzij het giftige zwavelwaterstof bevat. Een gas blowout heeft zich hier te lande nog nooit voorgedaan. Na beëindiging van de opsporings-en winningsactiviteiten op het land wordt het terrein van de lokatie door de betreffende maatschappij desgewenst in de oorspronkelijke staat teruggebracht. Hoewel de vegetatie zich in het algemeen vrij snel herstelt, is het vegetatiebeeld ter plaatse in sommige gevallen, vooral bij duinlokaties, gedurende een lange periode verstoord.

• - 

  ONTGRONDINGEN

Ontgrondingen, die in het verleden plaatsgevonden hebben, hebben door hun aard en omvang en het relatief kleinschalige karakter dikwijls bijgedragen aan het ontstaan van nieuwe natuur-en landschapswaarden (bijvoorbeeld kleiputten, veenplassen). De huidige grote behoefte aan oppervlaktedelfstoffen zoals zand, grind en klei, leidt tot omvangrijke winningsactiviteiten. Deze zijn qua aard en schaal veelal niet te vergelijken met vroegere winningen. Afhankelijk van lokatie, omvang, diepte, tempo en tijdsduur van de winning, alsmede van de mogelijkheid tot herinrichting nadat het winnen is beëindigd, is er sprake van meer of minder ernstige aantasting van natuur-en landschapswaarden. De belangrijkste vormen van aantasting zijn: ruimtebeslag en verandering van de abiotische milieuomstandigheden in vanuit een oogpunt van natuur-en landschapsbehoud waardevolle gebieden, zoals bijvoorbeeld de St. Pietersberg, de Bergerheide, de Brunssummerheide, de uiterwaarden, dekzandruggen en hoogvenen. Bij diepe winningen, waarbij naderhand het vergraven gebied als watergebied wordt opgeleverd, laten in bepaalde gevallen de ecologische omstandigheden in het aquatisch milieu en de oever-en/of randzones te wensen over. De projecten zijn de afgelopen jaren steeds omvangrijker geworden (schaalvergroting) en in een steeds sneller tempo uitgevoerd, waardoor de instabiliteit van de gebieden en hun omgeving is toegenomen (onrust en verstoring). Op-pervlakteontgrondingen alsmede ingrijpende egalisaties van landbouwgronden gaan nogal eens gepaard met aantasting of verdwijning van geomorfologische, cultuurhistorische en andere landschappelijke structuren.

3.5. PROBLEEMSTELLING

In bovenstaande beschouwing zijn vele problemen aan de orde geweest, waarvoor het natuur-en landschapsbehoud zich geplaatst ziet. Deze problemen laten zich als volgt samenvatten: Als gevolg van het totaal aan maatschappelijke ontwikkelingen, zoals die zich vooral de laatste decennia voordoen, heeft zich in toenemende mate een ernstige achteruitgang van ecologische en landschappelijke waarden en functies in Nederland voorgedaan. Dit proces lijkt zich vooralsnog voort te zetten.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

Deze constatering geeft het complexe karakter van het probleem weer en wijst impliciet ook op de noodzaak van een oplossing. Daarbij zijn vele sectoren van het maatschappelijk leven betrokken. Voor het inzichtelijk maken van het probleem, zeker ook voor wat betreft de specifieke eigen verantwoordelijkheden in alle andere betrokken beleidsterreinen, is het evenwel gewenst deze globale probleemstelling verder te analyseren en te detailleren. Er laat zich dan een aantal probleemvelden onderscheiden. Waar deze een relatief grote samenhang vertonen, kunnen ze onder een gemeenschappelijke noemer worden gebracht. Voorbeelden daarvan zijn de toename van dynamiek, de toename van de snelheid van stof en energiekringlopen en de toename van de ruimtelijke problemen. In dit structuurschema staan de ruimtelijk relevante aspecten van de aantasting van natuur en landschap centraal. Hoewel, gezien het complexe karakter van het probleem als zodanig, allerlei dwarsverbindingen tussen de onder verschillende noemers te brengen probleemvelden aanwezig zijn, zal de verdere detaillering toegespitst worden op ruimtelijk relevante oplossingsrichtingen. Er worden twee hoofdproblemen onderscheiden, te weten aantasting van de natuurfuncties en aantasting van het landschap. Deze hoofdprobleemvelden worden via probleemvelden uitgeschreven in een aantal meer concrete problemen. Gezien de vele relaties tussen deze twee hoofdprobleemvelden blijft een dergelijke verdeling noodzakelijkerwijs kunstmatig. Het landschap is enerzijds drager voor vele natuurfuncties, anderzijds bepalen natuurfuncties en natuurelementen voor een belangrijk deel het totaal van het landschap. Gezien echter de verschillende motieven voor het natuur-en landschapsbehoud, waarbij de diverse sets van motieven in sterke mate het accent leggen bij één van beide onderdelen, is voor de volgende indeling van probleemvelden gekozen.

A. Aantasting van de natuurfuncties I. Afname van functioneel oppervlak, door: -afname areaal natuurgebied; -afname aantal natuurlijke elementen; -toename functionele barrières.

II. Afname van diversiteit, door: -intensivering van andere ruimtelijke functies; -onomkeerbare ingrepen in het abiotische milieu; •verdwijnen specifieke vormen van grondgebruik.

III. Toename van externe beïnvloeding, door: "Verontreiniging van de milieucomponenten; -verspreiding van de effecten van ingrepen en activiteiten; -verstoring van essentiële ecologische relaties (waaronder ook verstoring van juist essentieel isolement).

B. Aantasting van het landschap IV. Afname van «landelijk gebied», door: -toename oppervlak verstedelijkt gebied; -afname aantal natuurlijke elementen; -toename aantal «vreemde» elementen.

V. Afname van verscheidenheid, door: •verloren gaan van cultuurhistorische bepaalde landschapsstructuren en patronen; -verdwijnen en veranderen van cultuurhistorisch waardevolle bouwwerken; -ontstaan van visuele uniformiteit in het landschap.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

• - 

  Doelstellingen

In de Derde nota over de ruimtelijke ordening (Oriënteringsnota, Verstedelijkingsnota en Nota landelijke gebieden) worden beslissingen genomen omtrent het ruimtelijk beleid van de regering. Dit ruimtelijk beleid zal nader worden uitgewerkt in structuurschema's. Wat betreft het landelijk gebied vindt deze uitwerking voor een belangrijk deel plaats in de zogenoemde drie groene structuurschema's (Natuur-en Landschapsbehoud, Openluchtrecreatie en Landinrichting). Daar de bedoeling van dit structuurschema is uitwerking te geven aan het ruimtelijk beleid van de regering ten aanzien van het natuur-en landschapsbehoud, worden hier slechts die doelstellingen van deze sector weergegeven, die ruimtelijke implicaties hebben. Uiteraard sluiten deze doelstellingen aan bij de beleidslijnen van de Derde nota ruimtelijkeordening en met name bij de doelstellingen van het ruimtelijk beleid, zoals vastgelegd in de Oriënteringsnota. Aangezien deze nota's beschouwd moeten worden in het geheel van het regeringsbeleid, zullen de in dit structuurschema geformuleerde doelstellingen, tevens gezien moeten worden in het licht van de regeringsdoelstellingen, die betrekking hebben op het sociaal-cultureel en het economisch facetbeleid. Voor de formulering van de hoofddoelstelling zullen dan enerzijds het geheel der regeringsdoelstellingen en anderzijds de in hoofdstuk 2 beschreven motieven de ingangen vormen. Vervolgens zullen de doelstellingen en de in het vorige hoofdstuk genoemde probleemvelden, zomede de conclusies uit het hoofdstuk Verkenningen, tezamen het referentiekader vormen voor de formulering van de (meer concrete) beleidsdoelen van dit structuurschema.

DE HOOFDDOELSTELLING

Het bevorderen binnen het totaal van het maatschappelijk kader van zodanige voorwaarden en omstandigheden dat: -de natuurlijke en cultuurhistorische verscheidenheid in het landelijk gebied, zomede de verschijningsvorm daarvan wordt in stand gehouden, hersteld of ontwikkeld; -natuurwaarden, cultuurhistorische waarden en daarmee verband houdende waarden in de sfeer van de menselijke beleving met inachtneming van hun onderlinge samenhangen worden gehandhaafd, hersteld of ontwikkeld; een en ander mede met het doel bij te dragen aan het welzijn en de ontplooiing van individuen en groepen uit de samenleving.

In deze hoofddoelstelling zijn de volgende aspecten te onderscheiden: -Het totaal maatschappelijk kader, waarin uiteenlopende belangen telkens weer tegenover elkaar worden afgewogen. -Het bevorderen van duurzame verscheidenheid aan natuurlijke situaties, structuren en elementen en aan, uit een oogpunt van cultuurhistorie, kenmerkende situaties, structuren en elementen. -Het bevorderen van de instandhouding van in natuurlijk of cultuurhistorisch opzicht waardevolle situaties, structuren en elementen en ecologische en cultuurhistorische relaties, alsmede van de ontwikkeling van in natuurlijk opzicht waardevolle situaties en elementen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

-Het bevorderen van de instandhouding en het herstel van de landschappelijke verschijningsvorm waarin de natuurlijke en cultuurhistorische verscheidenheid zich uitdrukt; van de waarneembare natuurlijke en cultuurhistorische samenhangen in het landschap; en van de belevingswaarde van het landschap, een en ander mede ten behoeve van de recreatie in de openlucht.

DE DOELSTELLINGEN

• - 

  Het bevorderen van duurzame verscheidenheid aan situaties, structuren en elementen

• • 

  Het bevorderen van het behoud van de verscheidenheid in de abiotische structuur in Nederland in haar relatie tot de natuurlijke en cultuurhistorische verscheidenheid van het Nederlandse landschap. • Het bevorderen van zodanige voorwaarden en omstandigheden, dat de ruimtelijke verscheidenheid in het voorkomen van levensgemeenschappen en van wilde plant-en diersoorten behouden blijft en waar mogelijk verder wordt ontwikkeld. • Het bevorderen van zodanige voorwaarden en omstandigheden, dat de ruimtelijke verscheidenheid in het voorkomen van in cultuurhistorisch opzicht kenmerkende situaties en structuren en elementen behouden blijft. • Het bevorderen van een zodanige afstemming van vormen van ruimtegebruik op in het landschap aanwezige natuurlijke of cultuurhistorische waarden, dat deze bij verweving met die vormen van ruimtegebruik duurzaam kunnen voortbestaan en verder worden ontwikkeld en -zo afstemming als bedoeld niet tot de mogelijkheden behoort -het bevorderen van scheiding tussen die vormen van ruimtegebruik en die waarden. • Het bevorderen van zodanige voorwaarden en omstandigheden voor het natuurbeheer dat levensgemeenschappen in hun relatie tot de abiotische gegevens zo volledig mogelijk aanwezig zijn. • Het bevorderen van zodanige voorwaarden en omstandigheden, dat Nederland zijn functie als overwinterings-of pleistergebied voor de verschillende diersoorten uit andere delen van Europa duurzaam kan vervullen. • Het scheppen van voorwaarden voor de ontwikkeling van natuurwaarden in situaties, waar geen of nagenoeg geen natuurwaarden (meer) aanwezig zijn, dan wel in situaties, waar nieuwe ruimtevragende maatschappelijke activiteiten voorzien en ontwikkeld worden. • Het bevorderen van een zodanige zorg voor de milieucomponenten water, bodem en lucht, dat de voor de onderscheiden levensgemeenschappen en plant-en diersoorten vereiste leefomstandigneden intact blijven en waar nodig worden hersteld of verbeterd.

• - 

  Het bevorderen van de instandhouding van waardevolle situaties, structuren elementen en belangrijke relaties

• • 

  Het zorgdragen voor, dan wel bevorderen van zodanige voorwaarden en omstandigheden, dat gebieden en objecten of andere situaties en elementen die belangrijke natuurwaarden of cultuurhistorische waarden, dan wel combinaties van zodanige waarden vertegenwoordigen, duurzaam worden in stand gehouden. • Het zorgdragen voor, dan wel bevorderen van zodanige voorwaarden en omstandigheden, dat mariene en estuariene ecosystemen duurzaam worden in stand gehouden. • Het zorgdragen voor, dan wel bevorderen van zodanige voorwaarden en omstandigheden, dat belangrijke landschapsecologische relaties in Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

stand gehouden dan wel hersteld worden en dat trekroutes voor vogels of andere dieren duurzaam in stand blijven of weer mogelijk worden gemaakt. • Het zorgdragen voor, dan wel het bevorderen van zodanige voorwaarden en omstandigheden, dat cultuurhistorisch waardevolle structuren of patronen in het landschap duurzaam blijven gehandhaafd.

• - 

  Het bevorderen van de instandhouding en de ontwikkeling van de landschappelijke verschijningsvorm, waarin de verscheidenheid zich uitdrukt, van de samenhangen in het landschap en van de belevingswaarde van het landschap • Het bevorderen van de bescherming van beeld en structuur van voor ons land karakteristieke landschappen. • Het bevorderen van zodanige voorwaarden en omstandigheden, dat in natuurwetenschappelijk, landschapsecologisch of cultuurhistorisch opzicht kenmerkende visuele samenhangen binnen landschapsstructuren behouden en zo nodig versterkt of hersteld worden. • Het bevorderen van zodanige voorwaarden en omstandigheden, dat de met de natuurlijke en cultuurhistorische kenmerken samenhangende belevingswaarde van natuur en landschap in stand blijft en waar mogelijk wordt vergroot en dat de mogelijkheden tot beleving daarvan gehandhaafd en waar mogelijk vergroot worden.

Tweede Kamer,zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

• - 

  Verkenningen

5.1. INLEIDING

Zoals in hoofdstuk 3 «Beschrijving van de problematiek» is aangegeven heeft het ingrijpen van de mens gedurende vele eeuwen in zijn natuurlijke omgeving in Nederland geleid tot een ingrijpend gewijzigd landschap, dat evenwel gekenmerkt bleef door een grote verscheidenheid aan natuurlijke waarden en landschappelijke verschijningsvormen. In het aldus gevormde cultuurlandschap konden vele typen van oorspronkelijke ecosystemen zich handhaven en hoewel met name grotere diersoorten uit ons land verdwenen, bleef toch een grote verscheidenheid aan plant-en diersoorten. Daarnaast ontstonden mogelijkheden voor nieuwe soorten en uitbreiding van reeds aanwezige soorten. Met verdere ontwikkelingen binnen de samenleving zijn geleidelijke veranderingen opgetreden in natuur en landschap. Sinds het begin van deze eeuw kwam hierin een versnelling met als resultaat, vooral in de laatste decennia, een sterke teruggang van de ecologische en landschappelijke kwaliteiten van ons land. Deze achteruitgang werd hiervoor in 3.5 samengevat in een aantal probleemvelden, die aangeven op welke specifieke punten naar oplossingen moet worden gezocht. In dit hoofdstuk zal eerst worden nagegaan welke oplossingen in globale zin kunnen worden aangegeven. Deze kunnen elk voor zich, dan wel in combinatie, bijdragen aan het oplossen van de geschetste problemen. Globaal gesproken zouden als oplossingen theoretisch al die maatregelen in aanmerking komen, die de aantasting stoppen, de toestand consolideren en de toestand verbeteren. De maatregelen die genomen kunnen worden verschillen naar karakter, de mate van detaillering en de mate van effectiviteit. Zowel de prioriteiten binnen het beleid inzake het natuur-en landschapsbehoud, de praktische uitvoerbaarheid van benodigde maatregelen en de tijd, die nodig is om verschillende maatregelen te effectueren, zullen ertoe leiden dat de te kiezen oplossingen afhankelijk van het beschouwde probleemveld een verschillend accent zullen hebben. Per probleemveld zal worden nagegaan in welke richting oplossingen (in combinatie) naar verwachting het meest effectief zullen zijn. Daarbij zijn zeer concrete maatregelen op korte termijn denkbaar, maar ook een vooreerst minder tastbare geleidelijke beïnvloeding van processen van menselijk denken en handelen, welke pas op langere termijn tot concrete resultaten zal kunnen leiden. In een nadere verkenning van de (gecombineerde) oplossingsrichtingen zal vervolgens onderzocht worden wat de praktische bruikbaarheid is van de oplossingsrichtingen voor het gehele beleidsveld, mede tegen de achtergrond van de in hoofdstuk 4 gestelde doelen. Het hoofdstuk wordt afgerond met een samenvatting van de conclusies, die uit de verkenningen getrokken kunnen worden. Op basis van de verkenningen zullen vervolgens in hoofdstuk 6 de beleidskeuzes worden geformuleerd.

5.2. DE MOGELIJKE OPLOSSINGSRICHTINGEN Hieronder zullen, voorafgaande aan een korte meer praktische beschouwing per probleemveld, eerst de verschillende denkbare oplossingsrichtingen geschetst worden.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Daarbij zullen achtereenvolgens aan de orde komen: A. Beïnvloeding van gedragspatronen; B. Bescherming; C. Beheer; D. Natuurontwikkeling en landschapsherstel.

A. Beïnvloeding van gedragspatronen

-Beïnvloeding van de vraag naar voorzieningen. Vooral in de laatste tien jaar, met als belangrijk moment het verschijnen van het eerste rapport van de club van Rome in 1972 («Grenzen aan de groei»), is duidelijk geworden, dat de groei van de wereldbevolking en de mogelijkheden tot het bevredigen van zelfs maar de primaire behoeften van die wereldbevolking aan grenzen gebonden zijn. De implicaties van deze constateringen zijn met name in de eerste helft van de jaren zeventig breed uitgemeten en hebben geleid tot vele studies, voorstellen en aanbevelingen om op langere termijn te komen tot een evenwichtige en blijvend stabiele wereldhuishouding. Terugdringen van de toename van de wereldbevolking en de toename van de produktie en consumptie, het bevorderen van een betere economische verdeling, een efficiënter gebruik van natuurlijke hulpbronnen, een vermindering van energiegebruik en invoering van kringloopsystemen zijn de belangrijkste elementen bij deze aanbevelingen. Duidelijk is uit de analyses ook naar voren gekomen welke specifieke verantwoordelijkheden de geïndustrialiseerde wereld voor het tot een oplossing brengen van de problemen heeft. Bezien we de effecten op natuur, milieu en natuurlijke hulpbronnen, die door de geïndustrialiseerde wereld teweeg worden gebracht, niet alleen door de bevolkingsgroei, maar vooral ook door de voortdurende toename van een door de welvaart geïntroduceerde of daarvan afgeleide vraag naar voorzieningen, dan komt als algemene oplossingsrichting het terugdringen, dan wel omvormen van een deel van die vraag naar voren. Naarmate de consequenties hiervan voor natuur en milieu duidelijker merkbaar zijn en als sterk negatief voor de menselijke samenleving worden ervaren, zal deze oplossingsrichting door een andere afweging van belangen eerder worden doorgezet. Voor veel van deze consequenties geldt echter dat, hoe ernstig ze nu ook reeds zijn of dat naar verwachting zullen worden, ze nog niet als een werkelijke last worden ervaren en daardoor de druk om tot oplossingen te komen nog niet zeer groot is. In Nederland zijn naast milieuvervuiling en geluidoverlast vooral de ruimtelijke consequenties van de vraag van de samenleving naar allerlei voorzieningen direct merkbaar. De gevolgen (elders) voor natuur, milieu en natuurlijke hulpbronnen van produktie en gebruik van vele soorten goederen en voorzieningen zijn in de Nederlandse situatie vaak niet op het eerste gezicht duidelijk en zijn daarom veel minder algemeen bekend.

De negatieve gevolgen voor natuur en milieu van de vraag naar bepaalde produkten of voorzieningen zullen onderkend en op ruime schaal bekend gemaakt moeten worden door middel van voorlichting en educatie; hierdoor kan de vraag naar die voorzieningen worden beïnvloed (vgl. het succes in Nederland bij zeehondebont, spuitbussen). Bovendien worden hierdoor mogelijkheden geboden om het maatschappelijk draagvlak te verbreden, zodat het streven naar terugdringing van bepaalde vraag-of gebruikssituaties door de overheid maatschappelijk aanvaard zal worden. Voorts zal het inzicht op dit punt moeten worden verdiept door analyse en studie van effecten.

-Het voorzien in de vraag door middel van alternatieven. In samenhang met het streven naar terugdringing van de vraag naar voorzieningen is een oplossingsrichting denkbaar die alternatieven zoekt, welke minder ongewenste gevolgen met zich brengen. In vele gevallen zal het mogelijk zijn om, zonder een vraag als zodanig terug te dringen of Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

om te vormen, hieraan te voldoen door middel van alternatieven in deze zin. Het gaat hier om minimalisering van effecten op natuur, milieu en natuurlijke hulpbronnen binnen de mogelijkheden, die de met de voorziening verbonden basisvoorwaarden daartoe laten. Niet alleen produktie-en consumptiesystemen, maar ook organisatiesystemen, die efficiënter omgaan met ruimte, grondstoffen, energie, water etc. kunnen worden nagegaan op hun mogelijkheden tot verandering in minder verspillende systemen. Als alternatief kunnen eveneens situaties beschouwd worden, waarbij op maatschappelijk verantwoorde wijze de mens en zijn machines of techniek zich aanpassen aan het (a)biotische milieu, in plaats van het zodanig aanpassen van het milieu, dat de makkelijkst beschikbare techniek toegepast kan worden. Hier dringt zich een zekere vergelijking op met begrippen als «best practical means» en 'besttechnical means', zoals die binnen de milieuhygiëne gebruikt worden. Voor deze oplossingsrichting geldt wellicht in nog sterkere mate dan bij het beïnvloeden van de vraag, dat onderzocht moet worden welke praktische mogelijkheden er zijn in de materiële en de organisatorische sfeer en dat de toepassing van deze mogelijkheden vervolgens zoveel mogelijk gestimuleerd wordt. Veel alternatieven zijn niet alleen uit ecologisch oogpunt nastrevenswaardig, maar kunnen op langere termijn ook economisch aantrekkelijk zijn (vgl. energiebesparing) en zullen daarom maatschappelijk eerder acceptabel zijn. De overheid kan hier zelf een belangrijke voorbeeldfunctie vervullen in de sfeer van de nutsbedrijven voor energie en water. Ook kan de overheid door een adequaat gebruik van het subsidiëringsinstrument stimulerend werken, waarbij tegelijkertijd meer ruimte gecreëerd kan worden voor het ontwikkelen van een toetsend en regulerend beleid met betrekking tot activiteiten, die effecten hebben op natuur, milieu en landschap.

B. Bescherming

-Planning, beoordeling, weging en regulering. De negatieve effecten van allerlei maatschappelijke activiteiten op natuur en milieu kunnen beperkt worden door voor deze activiteiten richtlijnen op te stellen en toe te passen, zodat een aanvaardbare inpassing wordt bereikt. Daarvoor is het noodzakelijk, dat duidelijk wordt gemaakt, welke de effecten van activiteiten en projecten zijn (bijvoorbeeld door middel van milieueffectrapportage) en dat er een beleidskader aanwezig is om een juiste afweging te kunnen maken. Reeds bij de aanvang van de planning van werken of activiteiten kunnen de natuur-en landschapsbelangen een integrerend deel van de planvorming uitmaken en zo goed mogelijk daarin worden meegenomen. Bij de beoordeling en weging van plannen moet inzicht bestaan in effecten op natuur en landschap en moet het belang van natuur-en landschapsbehoud op een verantwoorde wijze meegewogen worden. Voor de belasting van verschillende milieucompartimenten zijn inmiddels voor een aantal stoffen normeringen opgesteld. Aanzetten voor uitbreiding naar effectnormering worden op dit moment ontwikkeld. In hoeverre normering mogelijk is bij ingrepen in natuur en landschap, is op dit moment niet te voorzien; in ieder geval kunnen wel de effecten van ingrepen worden gerelateerd aan de beleidsdoelstellingen inzake het natuur-en landschapsbehoud. Door middel van een dergelijk beleid kunnen bovendien op gerichte wijze impulsen gegeven worden voor het terugdringen van de vraag naar voorzieningen en voor het ontwikkelen van alternatieven, zodat deze oplossingsrichting stimulerend kan werken voor de beide eerder geschetste richtingen. Hoewel de planning en het nagaan van de effecten daarvan op natuur en landschap principieel als een eigen verantwoordelijkheid vooralle sectoren gezien moeten worden, liggen er, vooral in het kader van de ruimtelijke Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

ordening, mogelijkheden om deze oplossingsrichting verder te ontwikkelen en toe te passen. Naast de bescherming, zoals die in het algemeen bij de planning en de beoordeling tot stand kan komen, kan bescherming geëffectueerd worden door regulering met behulp van wettelijke voorschriften. Bij het ruimtelijk beleid kan via de Wet op de Ruimtelijke Ordening de planologische bescherming van natuur en landschap door middel van regeling van het ruimtegebruik tot stand komen. Het beleid met betrekking tot de waterhuishouding is met name van belang voor vele natte, vochtige en droogtegevoelige gebieden met belangrijke natuurwaarden. Naast de verdere ontwikkeling binnen deze oplossingsrichting van een meer algemeen toetsend beleid op de middellange termijn, waarbij het instrument van de milieueffectrapportage een belangrijke rol zal spelen, kan op korte termijn de planologische bescherming van natuur en landschap dan ook een belangrijke bijdrage aan oplossingen voor bepaalde probleemvelden leveren. Een meer specifiek instrument voor regulering ten behoeve van natuur-en landschapsbehoud is de Natuurbeschermingswet, die de mogelijkheid biedt om gebieden aan te wijzen als natuurmonument. De toepassing van de Natuurbeschermingswet is vooral voor die situaties van belang, waarbij het gewenst is, dat de overheid zeggenschap krijgt bij het stellen van voorwaarden, die noodzakelijk zijn om de te beschermen natuurwaarden in stand te houden. Deze meer specifieke regulering is vooral van belang bij het gericht oplossen van problemen uit de diverse probleemvelden.

-Reservaatvorming door verwerving. Naast bescherming, zoals die door toepassing van wetten tot stand komt, kan als een verdergaande vorm van bescherming het in eigendom verwerven door een natuurbeschermingsinstantie (waarbinnen de rijksoverheid is begrepen) noodzakelijk zijn. Deze oplossing is in Nederland door particuliere natuurbeschermingsorganisaties vanaf het begin van deze eeuw gevolgd. Ook de overheid streeft thans langs de weg van verwerving van terreinen naar veiligstelling van natuur-en landschapswaarden. Reservaatvorming door verwerving geeft naar verhouding een grote zekerheid een daadwerkelijke bescherming te kunnen bieden tegen directe bedreigingen of geleidelijke aantasting. Uit de ervaringen met de reservaatvorming is gebleken, dat zich in een aantal gevallen problemen kunnen voordoen, die voor hun oplossing sterk afhankelijk zijn van de andere geschetste oplossingsrichtingen. Immers buiten de gevormde natuurreservaten gaan de ontwikkelingen door, waardoor uitstralingseffecten van die ontwikkelingen ook in de reservaten merkbaar kunnen worden, terwijl ook het functioneel oppervlak buiten de reservaten daardoor kan afnemen. Dit kan leiden tot afname van de kwaliteit binnen de reservaten. Voor een aantal factoren van externe beïnvloeding kan door middel van inrichtings-en beheersmaatregelen voldoende afscherming bereikt worden, bijvoorbeeld door een eigen hydrologisch regime in te stellen. Afdoende veiligstelling is echter in een aantal gevallen slechts mogelijk bij een goede ondersteuning door andere oplossingsrichtingen, die zich meer richten op de problemen buiten de reservaatsgebieden. Hoewel verwerving van gebieden een grote zekerheid geeft voor de bescherming van een gebied als zodanig, is voor de bescherming van natuurwaarden en -functies daarom meer nodig, dan reservaatvorming alléén.

C. Beheer van natuur en landschap Hoewel ook bij de hiervoor beschreven oplossingsrichting en in brede zin de noodzaak van een juist beheer van de natuurlijke rijkdommen wordt aangegeven, is het natuurbeheer in de meer strikte betekenis van het Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

woord juist in de Nederlandse situatie van groot belang en is daarmee als een aparte oplossingsrichting te beschouwen. Onder natuurbeheer wordt dan verstaan: het door gericht handelen handhaven van bestaansvoorwaarden voor plant-en diersoorten en de daaruit samengestelde levensgemeenschappen. Het Nederlandse landschap als cultuurlandschap heeft nog maar weinig «oorspronkelijke» natuur. Omdat een belangrijk deel van de huidige natuurlijke kwaliteiten zich juist in stand heeft kunnen houden door de wijze waarop de mens gedurende lange tijd gebruik heeft gemaakt van dat landschap, zijn in de tegenwoordige tijd gerichte beheersmaatregelen nodig, om die kwaliteiten in stand te houden. De oude methoden van grondgebruik kunnen meestal niet meer rendabel toegepast worden, omdat hun economische functie is vervallen of omdat ze onder de huidige omstandigheden te arbeidsintensief zijn. Daarom moet nu in veel gevallen gezocht worden naar andere middelen en methoden om de gewenste levensgemeenschappen of natuurelementen in stand te houden. Door veranderingen in het traditionele grondgebruik, de landbouw, worden natuur-en landschapswaarden gaandeweg zodanig terug gedrongen, dat geen ruimte overblijft voor het vervullen van kwalitatief belangrijke natuurfuncties. Dit maakt het noodzakelijk hiervoor een gericht beheer, daar waar dat gewenst wordt geacht, in de plaats te stellen. Daarnaast is beheer in vele gevallen nodig om externe invloeden af te wenden of te geleiden, bijvoorbeeld bij recreatief of agrarisch gebruik van de omgeving. Het is mogelijk om door particuliere grondeigenaren het noodzakelijke beheer te laten plaatsvinden. Daartoe kunnen bijvoorbeeld in het agrarische gebied beheersovereenkomsten (bijvoorbeeld in het kader van de Relatienota) worden afgesloten, waarbij de grondeigenaren of gebruikers betaald worden voor een gericht natuur-en landschapsbeheer. Ook de natuurbijdrageregeling en ten dele de bosbijdrageregeling kunnen in eenaantal situaties ertoe bijdragen, dat een gewenst natuurbeheer op particuliere gronden gevoerd wordt. Andere vormen van beheer door particulieren betreffen het vrijwillig landschapsbeheer (b.v. wilgen knotten) en het beheer van natuur en landschap in het kader van werkgelegenheidsprojecten. In vele gevallen vergt instandhouding echter een beheer van een gespecialiseerd karakter, met name bij grote kwetsbaarheid van de aanwezige waarden of functies. Het beheer zal dan door een particuliere of een overheidsnatuurbeschermingsinstantie moeten worden gevoerd. Daarvoor is verwerving van de betreffende gronden meestal noodzakelijk. Ook in situaties van sterk versnipperde eigendom, waarbij één beheersregime gewenst is, is aankoop veelal de beste methode om te waarborgen dat het gewenste beheer wordt gevoerd. Naast bovenstaande vormen van min of meer éénduidig natuurbeheer, zijn er vele situaties, waarin sprake is van een op specifieke gebruiksfuncties gericht beheer van (onderdelen van) het landschap. Het mede richten van dit beheer door andere sectoren op de instandhouding of ontwikkeling van natuurwaarden, zoals dat de laatste jaren steeds meer vorm krijgt, biedt in verscheidene situaties mogelijkheden om bij te dragen aan de oplossing van een aantal van de gesignaleerde problemen. Voorbeelden zijn: het beheer en onderhoud van weg-en spoorbermen, rivierdijken, waterlopen, militaire oefenterreinen, stedelijke groenvoorzieningen en recreatieprojecten D. Natuurontwikkeling en landschapsherstel

Een tijdelijk of permanent doelbewust ingrijpen van de mens in het natuurlijk systeem, teneinde het te sturen in de richting van het gewenste systeem, is bij deze oplossingsrichting kenmerkend. Dit ingrijpen is veelal verdergaand dan het «klassieke» beheer, dat is afgeleid van grondgebruikspatronen. Afhankelijk van de specifieke doelstelling, die voor een bepaalde Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

soort levensgemeenschap of voor een bepaald gebied van toepassing is, kunnen de activiteiten zich uitstrekken van het nemen van maatregelen voor het veiligstellen of optimaliseren van slechts één (bedreigde) milieuvoorwaarde voor één bepaalde soort, tot het aanbrengen van het totaal aan abiotische voorwaarden, dat noodzakelijk is om een specifiek gewenste levensgemeenschap zich te kunnen laten ontwikkelen. De beperking van deze oplossingsrichting is met name gelegen in het feit dat de factor tijd, die van groot belang is voor de ontwikkeling van «gerijpte» stabiele ecosystemen, zich niet laat manipuleren. Dit betekent, dat vele waarden niet binnen een reële termijn tot ontwikkeling kunnen komen en dat de beste perspectieven liggen bij het ontwikkelen van jonge dynamische milieus. Natuurontwikkeling is als oplossingsrichting zowel van direct belang binnen de diverse probleemvelden, als van belang voor een gerichte ondersteuning van andere oplossingsrichtingen. In «nieuwe» gebieden (zoals de Flevopolders of de Voordelta) zijn mogelijkheden aanwezig om op grote schaal dynamische, natte natuurgebieden tot ontwikkeling te brengen of natuurtechnisch te sturen, zodanig dat deze gebieden als reservoir voor bepaalde levensgemeenschappen kunnen fungeren; en naast de intrinsieke eigen kwaliteiten kunnen zij sterk kwaliteitsverhogend werken voor op zichzelf te kleine of voor reeds aangetaste bestaande gebieden. Een goede illustratie hiervan is het Oostvaardersplassengebied in Zuidelijk Flevoland, dat zelfs tot buiten onze grenzen (Engeland, Noorwegen) voor een aantal soorten stuwend voorzoetwatermoerassystemen werkt. De mogelijkheden tot het ontwikkelen van nieuwe grootschalige gebieden zijn ruimtelijk gezien beperkt. Toch moeten deze mogelijkheden van groot belang worden geacht in het kader van het tegengaan van verdere achteruitgang van een aantal aan dynamische natuurmilieus gebonden specifieke levensgemeenschappen of soorten, of zelfs van het herstel van oorspronkelijke ecosystemen van dit type. Het herstellen van grotere functionele oppervlakten met behulp van natuurontwikkeling biedt in een aantal gevallen eveneens perspectieven. Door natuurontwikkeling in tussenliggende gebieden of het herstellen of ontwikkelen van een ecologische infrastructuur in delen van het landelijk gebied kunnen versnipperde natuurgebieden met elkaar verbonden worden. Hierdoor kunnen de natuurwaarden en functies worden versterkt. Naast deze grootschalige toepassingen van natuurontwikkeling zijn er vele mogelijkheden voor deze oplossingsrichting denkbaar bij het herstel of de ontwikkeling van kleinschalige functies en elementen. Als onderdeel van de planning en uitvoering van allerlei werken kunnen voorzieningen meegenomen worden, die gericht zijn op handhaving en ontwikkeling van natuur-en landschapswaarden. Daarbij kan reeds bij de planning niet alleen aandacht worden besteed aan het minimaliseren van negatieve milieueffecten, maar ook aan het optimaliseren van positieve effecten door het gericht aanbrengen van voorzieningen. Ook in het kader van het achteraf aanbrengen van voorzieningen voor plant-en diersoorten, bijvoorbeeld bij de afwerking van projecten of bij het stimuleren van natuurfuncties in het stedelijk gebied, zijn er vele mogelijkheden om bijvoorbeeld de diversiteit van natuurwaarden te kunnen vergroten. Landschapsontwikkeling kan in een aantal gevallen, naast een herstel van waardevolle landschappen of versterking van de kwaliteit van het landschap, eveneens een bijdrage leveren aan herstel of versterking van natuurwaarden.

5.3. DE RELEVANTIE VAN DE OPLOSSINGSRICHTINGEN VOOR DE PROBLEEMVELDEN Per probleemveld zal in deze paragraaf kort verkend worden in hoeverre de in 5.2 geschetste oplossingsrichtingen in de praktijk bruikbaar kunnen zijn. Daarbij zullen ter illustratie telkens voorbeelden worden genoemd.

Tweede Kamerzitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

AANTASTING NATUURFUNCTIES

5.3.1. Probleemveld 1

Afname functioneel oppervlak door: -afname areaal natuurgebied; -afname aantal natuurlijke elementen; -toename functionele barrières.

Bij dit probleemveld zijn binnen de oplossingsrichting A (Beïnvloeding van gedragspatrenen) die maatregelen en alternatieven van belang, die een vermindering van aanspraken op de ruimte en minder isolatie van de natuurfuncties teweeg brengen. Mogelijkheden zijn denkbaar door bijvoorbeeld concentratie van bebouwing (bedrijven, woningen), vermindering en stabilisatie van energie-en watergebruik, openbaar vervoer in plaats van particulier vervoer.

Oplossingsrichting B(Bescherming) biedt mogelijkheden om bij planning van activiteiten en projecten zoveel mogelijk functionele oppervlakte te sparen en te voorkomen, dat barrières ontstaan. In het kader van de ruimtelijke ordening kunnen doorsnijding en versnippering van gebieden voorkomen worden. Bij de toepassing van de Natuurbeschermingwet kunnen de criteria van functioneel oppervlak en voorkomen van isolatie door handhaven van ecologische infrastructuur, een belangrijke rol spelen om de problemen tegen te gaan. Naast de toepassing van de Natuurbeschermingswet biedt reservaatvorming door verwerving de beste mogelijkheden om de meest directe afname aan functioneel oppervlak tegen te gaan. Bovendien zal binnen de aanwezige marges bij de planning en keuze van vorm en omvang van de reservaten zoveel mogelijk rekening kunnen worden gehouden met de criteria van belang bij dit probleemveld.

Oplossingsrichting C(Beheer) biedt op zich geen mogelijkheden om de absoluut beschikbare oppervlakte te beïnvloeden, hoewel verwerving van gronden ten behoeve van dat beheer wel een bijdrage levert. Door het handhaven of ontwikkelen door beheer van de benodigde diversiteit in de vegetatie kan belangrijk worden bijgedragen aan optimalisering van functies voor de fauna. Behalve in natuurgebieden in engere zin zijn hiertoe mogelijkheden aanwezig bij het beheer van gebieden of situaties met andere hoofdfuncties, (bijvoorbeeld elementen in het agrarisch gebied, recreatiegebieden, weg-en spoorbermen, dijken).

Oplossingsrichting D(Natuurontwikkeling en landschapsherstel) biedt momenteel een aantal reële mogelijkheden om het areaal aan zoetwatermoerasgebieden in Nederland uitte breiden (Flevopolders, Markiezaat). Daardoor is het mogelijk voldoende functioneel oppervlak voor dit ecosysteemtype te verkrijgen en vrijwel complete levensgemeenschappen tot ontwikkeling te laten komen. Dit is van groot belang voor de kwaliteit van kleinere gebieden, die van een dergelijke ontwikkeling aanzienlijk mee profiteren. Naast de «Wetlands» zijn er mogelijkheden voor oppervlaktevergroting door natuurontwikkeling bij het ecosysteem van de duinen (Voordelta) en mogelijkheden voor herstel van functioneel oppervlak bij het Veluwemassief en wellicht ook bij de hoogveenrestanten van het Peelgebied. Behalve voor deze meer grootschalige toepassing van natuurontwikkeling zijn er mogelijkheden om verbindingen tussen reservaatsgebieden te herstellen en ook in meer algemene zin een ecologische infrastructuur te ontwikkelen, waardoor natuurfuncties hersteld worden. Voor dit probleemveld kan geconcludeerd worden, dat oplossingsrichting B (Bescherming) van groot belang is, terwijl oplossingsrichting D (Natuur-Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

ontwikkeling) een belangrijke aanvulling en ondersteuning kan geven. De andere oplossingsrichtingen kunnen in een aantal gevallen een meer specifieke bijdrage leveren en zijn te beschouwen als mogelijk ondersteunende oplossingsrichtingen.

5.3.2. Probleemveld II

Afname van diversiteit door: -intensivering van andere ruimtelijke functies; -(onomkeerbare) ingrepen in het abiotisch milieu; -verdwijnen van specifieke vormen van grondgebruik.

Bij dit probleemveld zijn binnen oplossingsrichting A (Beïnvloeding van gedragspatronen) verscheidene maatregelen en alternatieven denkbaar, die de oorzaken van de afname tegengaan. Terugdringen van de intensivering van het grondgebruik in de agrarische sector kan in een aantal gevallen, wanneer daar vergoedingen tegenover staan, mogelijk zijn. In deze sector zijn namelijk ook vele technische «natuurgunstiger» werkmethoden denkbaar, zoals aangepaste methoden van maaien, mestbehandeling, gewasbescherming en schonen van watergangen. Intensivering van de ondiepe grondwaterwinning kan achterwege blijven bij stabilisatie van het watergebruiken toepassing van alternatieve winnings-en opslagmethoden, zoals hyperfiltratie van oppervlaktewater en diepe infiltratie bijvoorbeeld in de oude strandwallen. In de sector van de openluchtrecreatie kunnen alternatieven bij de inrichting van gebieden worden toegepast om de effecten van intensivering op natuur en landschap te beperken. Denkbaar zijn zoneringen afhankelijk van kwetsbaarheid en fasering van het gebruiksniveau gedurende het seizoen. Vergelijkbare mogelijkheden zijn aanwezig bij andere vormen van ruimtegebruik, zoals bijvoorbeeld militaire oefenterreinen. Ingrepen in het abiotische milieu kunnen beperkt worden door de vraag naar materialen, zoals zand en grind, te beperken (bijvoorbeeld door opspuitingen, waar mogelijk, achterwege te laten). Ook zijn veelal alternatieven voor ingrepen denkbaar, bijvoorbeeld dijkverhoging in plaats van afsluiten van zeearmen, bakstenen uit baggerspecie, enzovoort. Het verdwijnen van specifieke vormen van grondgebruik kan beperkt worden door het stimuleren van de vraag naar arbeidsintensieve produkten, zoals griendhout, wilgetenen, riet en biezen.

Oplossingsrichting B (Bescherming) biedt mogelijkheden om bij ruimtelijke planning en inrichting te zoneren van intensief tot extensief ruimtegebruik. Toetsing van activiteiten, die sterk ingrijpen in het abiotisch milieu (bijvoorbeeld ontgrondingen, maatregelen ten behoeve van waterbeheersing) en daarop volgende regulering door middel van het hiertoe geëigende wettelijke instrumentarium is van groot belang bij dit probleemveld. Regulering met behulp van de Natuurbeschermingswet kan in een aantal gevallen van belang zijn om te voorkomen, dat intensivering van het ruimtegebruik optreedt of om specifieke situaties veilig te stellen. Reservaatsvorming kan ook bij dit probleemveld een belangrijke rol spelen om een verdere afname van diversiteit tegen te gaan.

Oplossingsrichting C (Beheer) is van groot belang voor het handhaven van de diversiteit niet alleen in natuurterreinen, maar ook voor gebieden met andere gebruiksfuncties. Te denken valt hier aan het beheer van natuurlijke of halfnatuurlijke elementen in het agrarisch gebied en een gericht beheer van recreatieterreinen, weg-en spoorbermen, dijken, waterlopen enzovoort. Een beheer, mede afgestemd op handhaven en optimaliseren van de natuurlijke diversiteit, biedt verder goede mogelijkheden bij bijvoorbeeld bossen, militaire oefenterreinen, spaarbekkens en stedelijke groengebieden.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Oplossingsrichting DfNatuurontwikkeling en landschapsherstel) biedt een aantal mogelijkheden om functionele oppervlakten te vergroten. Dit heeft directe gevolgen voor de mogelijke diversiteit van de bijbehorende levensgemeenschap. Ook is het mogelijk om binnen zekere grenzen een gewenst maximum aan biotoopdiversiteit te creëren, waardoor ook de biotische diversiteit zal toenemen. Diversiteitverhoging kan verder nagestreefd worden door een natuurtechnisch beheer te voeren of door het aanbrengen van voorzieningen, gericht op vestiging van bepaalde soorten of levensgemeenschappen. Mogelijkheden daartoe zijn planning, uitvoering en inrichting van allerlei projecten. Ook de afwerking van de reeds «ingerichte» omgeving in een natuurtechnische zin verdient in dit verband de aandacht.

Voor dit probleemveld kan geconcludeerd worden, dat hoewel binnen de oplossingsrichting A theoretisch vele mogelijkheden aanwezig zijn, vooralsnog de oplossingsrichtingen B (Bescherming) en C (Beheer) als hoofdoplossingsrichtingen beschouwd moeten worden. Oplossingsrichting D «Natuurontwikkeling» biedt daarnaast een belangrijke ondersteuning, terwijl ook een aantal «eigen» mogelijkheden hierbinnen goede perspectieven bieden.

5.3.3. Probleemveld III

Toename van de externe beïnvloeding door: -verontreiniging van de milieucomponenten; -verspreiding van de effecten van ingrepen en activiteiten; -verstoring van essentiële ecologische relaties.

Bij dit probleemveld betreft het binnen de oplossingsrichting A (Beïnvloeding van gedragspatronen) het terugdringen van de groei van produktie, omzet en consumptie van allerlei goederen en diensten. Afweging van maatschappelijk nut en risico kan daarbij leiden tot een verbod op produktie en gebruik van bepaalde sterk milieubelastende stoffen dan wel regulering hiervan. Dergelijke maatregelen zijn te beschouwen als een maatschappelijk noodzakelijke beïnvloeding van het gedragspatroon, waarbij veelal ook gezondheidkundige motieven meespelen. Andere voorbeelden van beïnvloeding, van belang voor dit probleemveld, zijn: vermindering van het energieverbruik en het watergebruik door besparingen, terugdringen van vervoersvraag, verandering van recreatiepatronen, enzovoort. Ook in de sfeer van alternatieven, die aan een gegeven vraag kunnen voldoen, zijn bij dit probleemveld vele mogelijkheden aanwezig. Naast een meer efficiënt gebruik van bestaande energiebronnen, produktiesystemen en dergelijke kan gedacht worden aan de toepassing van stromingsbronnen (zon, wind, water) voor de energievoorziening. De toepassing van grondstoffen, produktieprocessen en produkten, die per saldo minder milieubelasting geven, kan gericht gestimuleerd worden. Ook bevordering van de duurzaamheid van produkten, de invoering van kringloopsystemen en beperking van «wegwerp»artikelen, verpakkingsmateriaal en dergelijke bieden goede mogelijkheden.

Bij oplossingsrichting B(Bescherming) is de planning, beoordeling, weging en regulering van activiteiten voor wat betreft de milieubelasting vooral in het kader van de milieuwetgeving van belang. Daarbij is het gewenst dat voor de normering een breder kader wordt ontwikkeld, waarbij naast een gezondheidkundige zoveel mogelijk een ecologische normering wordt ingebracht. Daarnaast kan een zorgvuldige ruimtelijke planning en inrichting een belangrijke bijdrage geven (bijvoorbeeld concentratie van vervuilingsbronnen en zuivering, afscherming van natuurterreinen tegen uitstralingseffecten.) Ook voor de instandhouding van ecologische relaties (of ecologisch isolement) kan, bijvoorbeeld bij de tracering van infrastructuur en lokatiekeuze van waterwingebieden, de Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

ruimtelijke ordening een wezenlijke bijdrage leveren. Naast biotische relaties dienen ook abiotische, zoals hydrologische, in beschouwing te worden genomen. Regulering kan in het kader van de toekomstige Wet op de waterhuishouding plaatsvinden. Ook regulering met behulp van de Natuurbeschermingswet biedt mogelijkheden om externe beïnvloeding in een aantal gevallen te voorkomen ofte beperken. De reservaatvorming als (deel-)oplossingsrichting biedt voor dit probleemveld een aantal mogelijkheden om ecologische relaties in stand te kunnen houden, of een zekere afscherming tegen uitstralingseffecten te geven.

Oplossingsrichting C(Beheers) is in brede zin voor de problemen van dit probleemveld minder relevant. Afscherming van natuurterreinen tegen externe invloeden is in een aantal gevallen mogelijk, bijvoorbeeld door het instellen van een onafhankelijk waterregime of de aanplant van bossingels. Belangrijke mogelijkheden zijn aanwezig om door middel van beheersmaatregelen de ongewenste effecten van de recreatie tegen te gaan. Beheer door «derden», bijvoorbeeld het water kwantiteits-en kwaliteitsbeheer, kan evenwel van aanzienlijk belang zijn bij het tegengaan van de externe beïnvloeding van natuurwaarden en functies.

Bij oplossingsrichting D(Natuurontwikkeling en landschapsherstel) zijn deeloplossingen denkbaar in de natuurtechnische sfeer voor de afscherming tegen een aantal externe invloeden. Meer perspectieven zijn aanwezig voor het herstellen van bepaalde verbroken relaties of het compenseren door nieuwe voorzieningen. Voor gewenste hydrologische relaties kunnen natuurtechnische ingrepen van belang zijn, zoals het vasthouden van neerslagoverschotten door opstuwing en geleiding van afstroming met behulp van afschermende folie. Voor dit probleemveld kan geconcludeerd worden, dat oplossingsrichting A hier zeker als meest fundamentele te beschouwen is. Het onderdeel Planning, beoordeling, weging en regulering van oplossingsrichting B (Bescherming) is eveneens als hoofdoplossingsrichting te beschouwen, terwijl C (Beheer) met name van belang is voor het tegengaan van de effecten van recreatie. Daarnaast kunnen C en D in diverse situaties als aanvullende en ondersteunende oplossingsrichtingen fungeren.

AANTASTINGEN VAN HET LANDSCHAP De problemen van de landschapsaantasting zijn ten dele te beschouwen als een bundeling van de voorgaande probleemvelden. Dit betekent, dat oplossingen voor de problemen inzake de natuurfuncties veelal in belangrijke mate ook bijdragen aan oplossingen voor de landschappelijke probleemvelden.

5.3.4. Probleemveld IV

Afname van «landelijk gebied» door: -toename oppervlak verstedelijkt gebied; -afname aantal natuurlijke elementen; -toename aantal «vreemde» elementen.

Binnen oplossingsrichting A (Beïnvloeding van gedragspatronen) zijn mogelijkheden denkbaar, die leiden tot een vermindering van de druk op het buitengebied, bijvoorbeeld door het stedelijk milieu en zijn randzones zo in te richten, dat een hoge belevingswaarde resulteert. Ook een vermindering van de behoefte aan infrastructuur, door maatregelen ter beperking van de vervoersvraag en maatregelen ter beperking van de behoefte aan intensivering in de agrarische sector, kan bijdragen aan de oplossing van dit probleemveld. Ondergrondse verkabeling van hoogspanningsleidingen kan van belang zijn.

Oplossingsrichting S(Bescherming) biedt bij de ruimtelijke planning en inrichting mogelijkheden om een zonering aan te brengen van de overgangen Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

van stedelijk naar landelijk gebied, waarbij de visuele stedelijke verschijningsvorm zoveel mogelijk harmonisch overvloeit naar het landelijk gebied. Ook in het landelijk gebied zelf kan een zonering van meer intensief naar meer extensief ruimtegebruik oplossingen voor dit probleemveld aandragen. Reservaatvorming biedt in een aantal gevallen mogelijkheden om de landschappelijke verschijningsvormen in stand te houden.

De oplossingsrichtingen C(Beheer) en D (Natuurontwikkeling en landschapsherstel) kunnen in het kader van dit probleemveld eveneens een rol spelen. Te denken valt aan beheer van natuurlijke elementen en aspecten van natuurontwikkeling, zoals reeds bij de vorige probleemvelden besproken is. Voor dit probleemveld kan geconcludeerd worden dat oplossingsrichting B, Bescherming, de beste mogelijkheden biedt om de problemen op te lossen, in combinatie met oplossingen binnen oplossingsrichting A en ondersteund door de overige oplossingsrichtingen.

5.3.5. Probleemveld V

Afname van landschappelijke verscheidenheid door: -verloren gaan van cultuurhistorisch bepaalde landschapsstructuren en patronen; •verdwijnen en veranderen van cultuurhistorisch waardevolle bouwwerken; -ontstaan van visuele uniformiteit in het landschap.

Binnen oplossingsrichting A (Beïnvloeding van gedragspatronen) kan gedacht worden aan terugdringen van de vraag naar produktiviteitsverhoging in de agrarische sector zodat, in overeenstemming met betrokkenen, de behoefte aan schaalvergroting vermindert. Daarnaast kan gedacht worden aan wijzigingen in de landbouwbedrijfsvoering op zodanige wijze, dat specifieke landschapskenmerken behouden kunnen blijven. Verder kunnen van belang zijn het beperken van de vraag naar suburbaan wonen en het beperken van de vraag naar materialen als zand en grind, teneinde grote ingrepen te verminderen. Oplossingsrichting B (Bescherming) biedt mogelijkheden door een ruimtelijke planning en inrichting, die gericht is op het vrijwaren van waardevolle landschapsstructuren van aantasting door ingrepen, door voorkoming of zodanige inpassing, dat structuur en karakter behouden kunnen blijven. Met name op het niveau van streek-en bestemmingsplannen kunnen belangrijke bijdragen worden geleverd tot instandhouding van cultuurhistorische bouwwerken in relatie met hun omgeving. In gemeentelijk kader kunnen ook welstandseisen, zowel met betrekking tot het verbouwen van monumenten als met betrekking tot de nieuwbouw in de nabijheid daarvan, een belangrijke rol spelen. In een aantal situaties kan veiligstelling door aankoop de meest doeltreffende oplossing zijn binnen dit probleerrv veld. Oplossingsrichting C(Beheer) kan van groot belang zijn vanwege beheersovereenkomsten met particuliere eigenaren, gericht op handhaving en onderhoud van structuurbepalende elementen. In het geval van cultuurhistorisch waardevolle bouwwerken kunnen mogelijkheden worden geboden door restauratie en onderhoud.

Op/oss/>7gsr/cA7t/ngD(Natuurontwikkeling en landschapsherstel) kan een bijdrage leveren om de afname van verscheidenheid in het landschap tegen te gaan. Voor dit probleemveld kan geconcludeerd worden, dat de oplossingsrichtingen B (Bescherming) en C (Beheer) als hoofdoplossingen te beschouwen zijn. Ondersteuning is mogelijk door de andere oplossingsrichtingen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

5.4. DE OPLOSSINGEN NADER VERKEND 5.4.1. De relaties tussen de oplossingsrichtingen

In het voorgaande deel van dit hoofdstuk is per probleemveld kort aangegeven in hoeverre de in 5.2. geformuleerde oplossingsrichtingen bruikbaar kunnen zijn voor de oplossing van de gesignaleerde problemen. De onderzochte oplossingsrichtingen zijn als volgt aangeduid: A. Beïnvloeding van gedragspatronen: -beïnvloeding van de vraag naar voorzieningen; -voorzien in de vraag door middel van alternatieven. B. Bescherming -planning, beoordeling, weging en regulering; -reservaatvorming door verwerving. C. Beheer. D. Natuurontwikkeling en landschapsherstel.

Uit de verkenning van de relevantie van deze oplossingsrichtingen voor de probleemvelden komt naar voren, dat er grote verschillen bestaan in de bruikbaarheid van de enkelvoudige oplossingsrichtingen, afhankelijk van het beschouwde probleemveld. Ook komt tot uiting, dat voor sommige probleemvelden een oplossingsrichting vaak tezamen met een of meer andere zal moeten worden toegepast om effectief te kunnen zijn. Goede voorbeelden zijn de relatie tussen reservaatvorming en beheer bij het probleemveld van de afname van diversiteit en de relaties van natuurontwikkeling met bescherming en beheer bij het probleemveld van de afname van functioneel oppervlak. In onderstaand schema is getracht de relatie tussen de oplossingsrichtingen per probleemveld zichtbaar te maken. Daartoe zijn per probleemveld rangordecijfers toegekend, die het relatieve belang van een oplossingsrichting voor het gehele probleemveld aangeven, binnen de tijdshorizon van dit structuurschema. Aangetekend moet worden dat per specifiek probleem een andere rangorde kan gelden. De oplossingsrichting B (Bescherming) is uitgesplitst in «Planning, beoordeling, weging en regulering» (B1) en «Reservaatvorming» (B2), daar het belang van deze twee onderdelen kan verschillen per probleemveld.

Het relatieve belang van de oplossingsrichtingen i per probleemveld.

Afname

Afname

Toename

Afname

Afname landfunctioneel van diversi-externe be-van het

schappelijke oppervlak

teit

i'nvloeding landelijk

verscheidengebied

heid

I

II

III

IV

V

A. Beïnvloeding en alternatieven

3 B, • Planning beoordeling, weging en regulering

1 B . Reservaatvorming

2 C Beheer

1 D. Natuurontwikkelingen landschapsherstel

De cijfers zijn rangordecijfers per probleemveld 1 = hoofdoplossingsrichting 2 • belangrijke ondersteunende oplossingsrichting 3 • mogelijk ondersteunende oplossingsrichting.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Uit paragraaf 5.3 en de nadere beschouwing hierboven komt naar voren dat voor een effectief beleid ten aanzien van de meeste probleemvelden de oplossingsrichtingen aanvullend benut moeten worden. Voor het gehele beleidsveld kan eenzelfde conclusie getrokken worden, daar het onderverdelen in probleemvelden zelf niet anders is dan het natuur-en landschapsbehoud, bedoeld om zicht te krijgen op de mogelijke oplossingsrichtingen. Als een nadere illustratie zou geanalyseerd kunnen worden, wat de effectiviteit van een beleid zou zijn, dat volledig op slechts één van de oplossingsrichtingen geënt is. Het zal gezien het bovenstaande duidelijk zijn dat een dergelijk beleid wel zal moeten falen. De implicaties van een dergelijke beleidskeuze zijn in hoofdlijnen vrij simpel te schetsen: -Bij een keuze voor alleen oplossingsrichting B, Bescherming, wordt ding van gedragspatronen, wordt gekozen voor de meest fundamentele aanpak van de problemen. De organisatie en de middelen zullen daarbij ingezet worden voor onder meer voorlichting, educatie, het onderzoek naar alternatieven en het subsidiëren van natuurgunstige activiteiten. De aantasting van natuur en landschap gaat voorlopig door, het beheer verslonst en er worden geen nieuwe gebieden meer veiliggesteld of ontwikkeld. Het netto resultaat van deze beleidskeuze, waarbij resultaten pas op langere termijn zichtbaar zullen worden, zal een voortgaande aftakeling van natuur en landschap zijn, omdat aan elementaire eisen van veiligstelling en beheer niet voldaan kan worden. Wanneer de resultaten van deze beleidskeuze uiteindelijk zichtbaar beginnen te worden, zal de algehele achteruitgang reeds verregaand gevorderd zijn.

-Bij een keuze voor alleen oplossingsrichting B, Bescherming, wordt gekozen voor uitbreiding van in principe een vorm van consoliderend beleid, waarbij de problemen echter niet verder fundamenteel worden aangepakt. De organisatie en de middelen zullen daarbij gericht zijn op de verwerving van zoveel mogelijk natuurgebied, toepassing van instrumenten als de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Natuurbeschermingswet op grote schaal en de toetsing van de activiteiten van andere sectoren bijvoorbeeld door middel van milieueffectrapportage. Hoewel de oppervlakte als «natuur» bestemd gebied bij deze keuze zal toenemen en de aantasting door beoordeling, weging en regulering zoveel mogelijk wordt tegengegaan, zullen natuur en landschap in kwaliteit achteruitgaan, omdat geen aandacht aan het beheer wordt gegeven. Doordat bovendien geen aandacht aan natuurontwikkeling wordt gegeven zullen weinig nieuwe waarden tot stand kunnen komen, terwijl ook optimalisering van functionele oppervlakten en ontwikkelen of herstellen van ecologische infrastructuur slechts in beperkte mate zal plaatsvinden. Op korte termijn zouden de resultaten van deze beleidskeuze indrukwekkend kunnen lijken; echter door het gebrek aan aandacht voor fundamentele oplossingen, het achterwege blijven van beheer en het niet verder functioneel ontwikkelen van natuurwaarden waar mogelijk, zal op iets langere termijn de teruggang in kwaliteiten niet tegen te houden zijn.

-Bij een keuze voor alleen oplossingsrichting C, Beheer, is sprake van zowel een principieel als een consoliderend te beschouwen beleid. De organisatie en de middelen zullen worden ingezet om door middel van beheer de aanwezige natuur-en landschapswaarden zo goed mogelijk in stand te houden. Natuur-en landschapsbehoud trekt zich als het ware terug op de veiliggestel-de gebieden en situaties, met daarnaast veel aandacht voor het beheer door derden. De oppervlakte specifiek bestemd natuurgebied blijft constant, maar ondanks de beheersinspanning gaan de waarden en functies daarvan Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

achteruit, door enerzijds de afname van functioneel oppervlak en de toenemende isolatie van natuurgebieden onderling en anderzijds door de toename van de externe beïnvloeding door de voortgaande maatschappelijke ontwikkelingen, die versterkt merkbaar worden, doordat een beoordeling, weging en regulering hiervan vanuit een oogpunt van natuur-en landschapsbehoud ontbreekt. Ook hier zal de kans om door natuurontwikkeling een wezenlijke bijdrage te kunnen leveren aan het oplossen van bepaalde problemen worden gemist, met gevolgen als reeds bij B vermeld. Op korte termijn zouden natuur en landschap bij deze beleidskeuze mooi opgepoetst worden, maarvervolgens zou door het missen van fundamentele oplossingen -geen uitbreiding van beschermd gebied, achterwege blijven van toetsing van activiteiten en niet plaatsvinden van natuurontwikkelingeen geleidelijk aftakelingsproces gaan plaatsvinden, waarbij de beheersinspanningen slechts als een vorm van begeleiding van het aftakelingsproces zullen kunnen dienen.

-Bij een keuze voor alleen oplossingsrichting D, Natuurontwikkeling en landschapsherstel, wordt gekozen voor een uitbreiding en ten dele optimalisering van aanwezige natuurwaarden en "functies. De organisatie en middelen zullen worden ingezet om nieuwe gebieden veilig te stellen en in te richten; om in bestaande situaties functionele relaties te herstellen of te ontwikkelen en om allerlei voorzieningen mee te nemen in het kader van projecten of aan te brengen in bestaande situaties. De oppervlakte «natuur» neemt bij deze beleidskeuze toe, maar het aantal mogelijkheden voor werkelijke nieuwe ontwikkeling is beperkt. In een aantal situaties kunnen functies geoptimaliseerd worden en kunnen door voorzieningen nieuwe natuurwaarden tot uiting komen. De bescherming van actuele waarden wordt niet uitgebreid, beoordeling, weging en regulering van activiteiten ontbreekt en beheer, ook in de nieuwe gebieden, wordt niet uitgeoefend. Een dergelijke beleidskeuze biedt op korte termijn nauwelijks perspectieven; op iets langere termijn zouden interessante resultaten te verwachten zijn, maar deze zullen door gebrek aan bescherming en beheer niet tot uiting komen, terwijl de actuele waarden vrijwel overal hard achteruit zullen gaan. Een beleidskeuze voor natuurontwikkeling alléén zou dan ook te beschouwen zijn als een beleid, waarbij gekozen wordt voor waardevolle potenties, die echter nauwelijks tot ontwikkeling kunnen komen als gevolg van het verwaarlozen van de actuele waarden. Deze zeer globale en enigszins extreme beschouwing van beleidskeuzes, gebaseerd op enkelvoudige oplossingsrichtingen, moge nogmaals illustreren, dat ook voor het gehele beleidsveld de oplossingsrichtingen niet als onderlinge alternatieven beschouwd kunnen worden. De oplossingsrichtingen vullen elkaar aan en versterken elkaar. Ze zijn aldus veeleer als complementair aan elkaar te beschouwen. Dit betekent dat de oplossingsrichtingen moeten uitmonden in een aantal beleidslijnen, die in specifieke combinaties het meest geschikt zijn om de oplossing van een bepaald probleemveld na te streven, maar in totaliteit nodig zijn voor het hele beleidsveld.

5.4.2. De oplossingsrichtingen en de factor tijd In het voorafgaande is impliciet al diverse malen naar voren gekomen, dat de factor tijd een belangrijke rol speelt bij het beoordelen van de bruikbaarheid van de oplossingsrichtingen. Alle oplossingsrichtingen vergen een zekere tijd voordat de effecten merkbaar worden in het afnemen van de verschillende problemen. Aangezien de achteruitgang van de ecologische en landschappelijke kwaliteiten, zoals in hoofdstuk 3 geschetst, zich voor een groot deel zal voortzetten, is er weinig tijd beschikbaar om tot oplossingen te kunnen komen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Gegeven de beperkte middelen die voorhanden zijn zal daarom de vraag, op welke termijn oplossingsrichtingen bruikbaar zijn of worden en of een oplossingsrichting ook op langere termijn relevant is, voor een groot deel bepalen hoe de beleidskeuzes gedaan moeten worden. Daarnaast is hierbij van belang of een oplossingsrichting een duurzame oplossing voor een probleem kan leveren of dat slechts een tijdelijke verlichting wordt geboden. Oplossingsrichting A, (Beïnvloeding van gedragspatronen), is de meest fundamentele oplossingsrichting die in beschouwing is genomen. Theoretisch biedt deze uiteindelijk ook de meest duurzame oplossing. Bezien we echter de termijn waarop deze oplossingsrichting ten aanzien van de diverse probleemvelden een belangrijke rol kan gaan spelen, dan moet geconstateerd worden dat, hoewel een aantal mogelijkheden in de sfeer van besparingen en alternatieven al op korte termijn van belang zijn, deze oplossingsrichting pas op langere termijn werkelijk vruchten zal afwerpen. Wel zal de relevantie van deze oplossingsrichting sneller kunnen toenemen, indien sprake is van een grotere medebetrokkenheid van andere beleidsterreinen bij het oplossen van de problemen van natuur-en landschapsbehoud.

Bij oplossingsrichting B, (Bescherming), is reservaatvorming een praktische mogelijkheid, waarmee een duurzame oplossing wordt nagestreefd. Dit onderdeel van deze oplossingsrichting is in de actuele situatie zeer relevant en zal dat vooralsnog ook blijven. Op den duur valt te voorzien, gezien de grote ruimtenood, dat met het benutten van de (nog) aanwezige mogelijkheden tot reservaatvorming het belang van dit onderdeel zal afnemen. De consolidering en zo mogelijk optimalisering van de waarden en functies van de reservaatsgebieden, door middel van de andere oplossingsrichtingen, zal tegelijkertijd steeds belangrijker worden om de reservaatvorming tot een werkelijk duurzame oplossing te maken. Voor de planning, beoordeling, weging en regulering is moeilijk te bepalen in hoeverre duurzame oplossingen bereikt kunnen worden, daar de gehanteerde criteria bij de belangenafweging en de mate van regulering hiervoor bepalend zullen zijn. Het belang van toetsing zal op korte termijn verder toenemen, mede als gevolg van de ontwikkeling van de milieueffectrapportage. Te verwachten is dat dit onderdeel van de oplossingsrichting B ook op langere termijn van aanzienlijk belang zal blijven. De effectiviteit zal daarbij toenemen bij een grotere medebetrokkenheid van andere sectoren en wanneer adequate afwegingskaders ontwikkeld worden. Regulering door middel van ruimtelijke ordening zal op korte termijn voor het natuur-en landschapsbehoud verder in belang kunnen toenemen. In hoeverre hiermee een duurzame bescherming tot stand komt zal afhankelijk zijn van het gewicht dat aan natuur en landschap wordt toegekend bij de belangenafweging in de ruimtelijke ordening op langere termijn. Met betrekking tot het belang van de regulering in het kader van de waterhuishouding gelden dezelfde overwegingen en conclusies als hiervoor beschreven. De mogelijke regulering door middel van de Natuurbeschermingswet blijft in de huidige situatie van groot belang, ook met het oog op het benutten van de mogelijkheden voor natuurontwikkeling. Op langere termijn zal deze vorm van regulering in belang afnemen, analoog aan de reservaatvorming door verwerving, omdat de mogelijkheden benut zijn.

Oplossingsrichting C, (Beheer), zal, zoals hiervoor al geconstateerd werd, in Nederland voor vele situaties altijd van belang blijven. Beheer is vrijwel altijd noodzakelijk om de duurzaamheid van oplossingen te waarborgen. Op korte termijn zal mede gezien de beheersachterstand in vele gebieden, waarbij het gevaar van onomkeerbare veranderingen dreigt, het beheer dan ook als een belangrijke oplossingsrichting grote aandacht vragen. Daarnaast kan een beheer van situaties in eigendom bij anderen dan overheids-of particuliere natuurbeschermingsinstanties, al op korte termijn een belangrijke rol gaan spelen bij het aandragen van oplossingen voor bepaalde probleemvelden. Op langere termijn zijn bij een beperkt aantal grootschalige situaties wel wijzigingen denkbaar in de vorm die het beheer Tweede Kamer,zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

heeft, om te komen tot een zo doelmatig mogelijke inzet van organisatie, personeel en middelen. Gestreefd kan daarbij worden naar beperking van het menselijk ingrijpen en waar mogelijk een geleidelijke overgang naar een meer natuurlijke zelfregulering.

De oplossingsrichting D, (Natuurontwikkeling en landschapsherstel), heeft in zich, dat in het algemeen een langere termijn nodig is, voordat de gewenste resultaten zichtbaar worden. Op korte termijn zijn een aantal mogelijkheden aanwezig om, in relatie met waterbouwkundige werken, op grote schaal de basisvoorwaarden te scheppen (ofte handhaven) voor bepaalde belangrijke natuurlijke ontwikkelingen. Op langere termijn zal dit soort mogelijkheden zich naar verwachting niet meer op deze schaal voordoen. Benutten van de mogelijkheden nu is van groot belang voor oplossingen in de naaste toekomst. Wel zijn zowel op korte als op lange termijn mogelijkheden aanwezig om in de sfeer van begeleiding van projecten en activiteiten, deze oplossingsrichting op kleinere schaalniveaus toe te passen, waarbij ook gedacht moet worden aan het optimaliseren van het beheer. Op iets langere termijn zal natuurbouw ook van belang kunnen worden als hulpmiddel bij het consolideren en optimaliseren van de waarden en functies van de reservaatsgebieden, door concentratie van biotooptypen te bewerkstelligen en door vermindering van isolatie van natuurgebieden en -elementen met behulp van het creëren en herstellen van een bruikbare ecologische infrastructuur.

5.4.3. De oplossingsrichtingen in maatschappelijk perspectief Om tot maatschappelijk verantwoorde beleidskeuzes te kunnen komen, is het noodzakelijk om naast een beeld van de (theoretische) mogelijkheden, zoals in de voorafgaande paragrafen geschetst, tevens inzicht te hebben in de maatschappelijke consequenties van het toepassen van deze mogelijkheden. Daartoe zullen in deze paragraaf de oplossingsrichtingen globaal verkend worden op de volgende punten: -de mogelijke effecten van denkbare maatregelen ten behoeve van natuur-en landschapsbehoud op de economische, sociale en culturele aspecten van de samenleving. Daarbij zullen de als positief aan te merken maatschappelijke effecten van natuur-en landschapsbehoud niet telkens in beschouwing worden genomen. Verwezen zij hiervoor naar hoofdstuk 2 waar dit bij de motieven aan de orde komt; -de invloed van deze mogelijke effecten op de termijn, waarop maatregelen binnen een bepaalde oplossingsrichting effectief zijn. Daarbij zal eveneens enige aandacht besteed worden aan de instrumenten die binnen de oplossingsrichtingen voorhanden zijn en aan de mogelijkheden, welke de sector van het natuur-en landschapsbehoud daarbij ten dienste staan.

A. Beïnvloeding van het gedragspatroon De effecten van een beïnvloeding, zoals hier voorgesteld, kunnen in economische en sociaal-culturele zin ingrijpend zijn. Beïnvloeding van produktie-en consumptiepatronen is een beperking van de vrijheid van keuze van zowel groepen uit de samenleving als van individuele burgers. In het kader van het algemeen belang is het evenwel in een aantal gevallen noodzakelijk om een sturend beleid te voeren door het stellen van normen en grenzen aan activiteiten. De beleidskeuze wordt na afweging van belangen, op democratische wijze vastgesteld, waarbij de acceptatie door de samenleving bepalend is voor de mate waarin het vastgestelde beleid ook werkelijk uit te voeren is. De effectiviteit van sturende maatregelen wordt zodoende bepaald door het feitelijk gedrag van (onderdelen van) de samenleving.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Dit feitelijk gedrag kan door middel van instrumenten zoals voorlichting, educatie, beloningen in de vorm van premies en subsidies, aantrekkelijke alternatieven, belasting, regulering, verbodsbepalingen enz. in meer of minder effectieve mate beïnvloed worden. Daarvan zal eveneens afhangen op welke termijn sturende maatregelen effectief worden. Gezien het tamelijk ingrijpende karakter kan verwacht worden, dat maatregelen binnen deze oplossingsrichting veelal een sterke reactie zullen veroorzaken binnen (groepen van) de samenleving, die vertragend zal kunnen werken op de termijn waarop maatregelen effectief worden. De bovengenoemde instrumenten, die binnen deze oplossingsrichting bruikbaar zijn, zijn verdeeld over vele (overheids)sectoren. Een voorbeeld betreft de diverse subsidiemogelijkheden die door de (rijks)overheid worden geboden en die (ten dele) instrumenteel zijn binnen deze oplossingsrichting: isolatiesubsidies, subsidies op openbaar vervoer, subsidies op kringloopproeven, subsidie op alternatieve landbouwmethoden. De sector van het natuur" en landschapsbehoud heeft zelf slechts een beperkt instrumentarium beschikbaar voor deze oplossingsrichting. Naast het subsidiëringsinstrument, behalve voor projectsubsidies vooral gebruikt ter ondersteuning van particuliere natuur-en milieuorganisaties, is het instrument van voorlichting en educatie door de sector zelf, of «uitbesteed» aan particuliere organisaties, van belang. Behalve de meer gerichte voorbeelden van beïnvloeding van gedragspatronen, die kunnen bijdragen aan het oplossen van de problemen van natuur en landschap, zoals door natuur-en milieueducatie, zijn er vele vormen van beïnvloeding die dit niet primair beogen, maar waarbij de bijdrage als een positief neveneffect is te beschouwen, zoals bijvoorbeeld de stimulering tot energiebesparing. Overigens staat tegenover de vanuit een oogpunt van natuur, milieu en landschap als positief aan te merken beïnvloeding, een scala aan beïnvloedingen door velerlei maatschappelijke sectoren, die vanuit het bedoelde oogpunt als negatief te beschouwen zijn. Door middel van voorlichtings-en educatieprogramma's kan de bevolking meer inzicht worden gegeven in de negatieve (neven(effecten op natuur en landschap van bepaalde produkten, activiteiten en voorzieningen. Dit kan bijdragen tot het toekennen van een zwaarder gewicht in de afwegingen, tot de acceptatie van sturende maatregelen door de samenleving en het verhogen van de effectiviteit van die maatregelen. Indien dit leidt tot daarop gerichte keuzes van de bevolking, kan de termijn waarop maatregelen effectief kunnen worden, aanzienlijk worden verkort.

B. Bescherming

-Planning, beoordeling, weging en regulering. Deze oplossingsrichting kenmerkt zich door de mogelijkheid beperkingen te stellen aan allerlei maatschappelijke activiteiten, ten einde de negatieve effecten van die activiteiten op natuur en landschap te voorkomen of te beperken. Door het hanteren van richtlijnen voor relevante activiteiten, zullen de betrokken maatschappelijke sectoren beïnvloed kunnen worden. Wat daarvan de conseqenties zijn voor deze sectoren, valt moeilijk in algemene termen aan te geven. De maatschappelijke «intelligentie» wordt geprikkeld tot innovatie en het bedenken van uitgekiende oplossingen. Doordat voorafgaand aan de beoordeling, weging en regulering al bij de planning een inzicht zal moeten worden verkregen in de effecten van een activiteit op natuur en milieu èn doordat ook alternatieven in beschouwing zullen worden genomen, kan de afweging van natuur-en milieueffecten en hun economische gevolgen tegenover bijvoorbeeld de kortetermijneconomische kosten en baten beter plaatsvinden. Daarbij is het van belang dat omkeerbare en onomkeerbare effecten goed van elkaar onderscheiden worden.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Hoewel kostenverhogingen (vaak in de investeringssfeer) in vele gevallen niet te voorkomen zullen zijn mag worden verwacht, dat deze kostenverhogingen in algemeen sociaal-economische termen gemeten op langere termijn verantwoord zijn; het kan immers tot hogere kosten leiden, wanneer achteraf onvoorziene gevolgen van een onvoldoende rekening houden met natuur en milieu moeten worden hersteld (vgl. afvalstoffen). Richtlijnen met betrekking tot natuur en landschap voor planning en toetsing kunnen dan ook beschouwd worden als hulpmiddelen bij een rationele planning. Daarom is te verwachten, dat de maatschappelijke gevolgen van maatregelen, die in dit kader genomen worden voor een groot deel acceptabel zullen zijn en derhalve een beperkte invloed zullen hebben op de termijn waarop deze elementen van de oplossingsrichting effectief kunnen zijn. Naar gelang echter sprake is van meer strikte richtlijnen en een zwaarder gewicht voor natuur en landschap bij de afweging, zal dit sterker als een belemmering kunnen overgekomen en zullen de reacties vanuit de maatschappij navenant zijn. De uiteindelijke mate van regulering die bereikt kan worden zal daar afhankelijk van zijn. De ruimtelijke regulering ten behoeve van natuur-en landschapsbehoud, zoals die door toepassing van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en meer in het bijzonder door de Natuurbeschermingswet tot stand wordt gebracht, leidttoteenmeerof minderdefinitieve «natuur»-bestemming van gebieden, op grond van de ecologische of landschappelijke kwaliteiten. In het geval dat daardoor gronden grotendeels aan gebruiksfuncties onttrokken worden, kunnen de maatschappelijke gevolgen ter plaatse vrij ingrijpend zijn. Toepassing van deze regulatie-instrumenten voor natuurbescherming zal daarom weliswaar van groot belang zijn en frequent kunnen worden toegepast, maar zal merendeels op een klein schaalniveau plaatsvinden. Een zekere uitzondering hierop vormt de toepassing van de Natuurbeschermingswet voor de bescherming van rijksgronden (en -wateren), die vooral in «nieuwe» gebieden, waar nog geen gevestigd grondgebruik aanwezig is, op korte termijn op grote schaal bescherming kan bieden. In de waterhuishouding kan regulering gericht op het natuurbelang leiden tot vermindering van de hoeveelheid voor winning beschikbaar grondwater, tot beperking van inlaat van water of peilverlaging en tot stringente lozingseisen. In alle gevallen zal dit tot een beïnvloeding van activiteiten en belangen van de betrokken sectoren leiden. Van de maatschappelijke effecten van regulering in bovenbedoelde zin zal in principe slechts een beperkte invloed gelden op de termijn waarop de genomen maatregelen effectief worden. Wel is er een grote invloed door de mate van toepassing van deze oplossingsrichting en daarmee ook voor de effectiviteit ervan. Naast de bovengenoemde instrumenten zal binnen deze oplossingsrichting met name de toepassing van het instrument van de milieueffectrapportage (m.e.r.) mogelijkheden bieden om al op korte termijn een bijdrage te leveren aan een betere afweging van belangen tegenover natuur, milieu en landschap en daarmee aan het tegengaan van een verdere aantasting.

-Reservaatvorming door verwerving Voor deze oplossingsrichting is kenmerkend, dat de voor natuurfuncties gereserveerde gebieden in principe onttrokken worden aan ander gebruik. In sommige gevallen zullen andere functies onverlet kunnen blijven (zoals bijvoorbeeld de primair waterstaatkundige functies). Voorts blijven in vele gevallen vormen van medegebruik mogelijk. De economische en sociale gevolgen van bescherming kunnen plaatselijk in een aantal gevallen ingrijpend zijn, bijvoorbeeld bij het onttrekken van gronden aan het agrarisch gebruik. De keuze voor deze scheiding van specifieke natuurfuncties van gebruiksfuncties is vaak noodzakelijk om bescherming te bieden aan de «zwakke» functie natuur tegen de «sterke» functies, of om het voor het behoud van de natuurfuncties noodzakelijke beheer te kunnen (blijven)

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

uitoefenen. Juist bij deze oplossingsrichting komt echter de maatschappelijke betekenisvan natuurbescherming duidelijk naar voren. De reservaten zijn tastbaar aanwezig en niet alleen van groot belang vanuit de ecologische en cultuurhistorische motieven, maar evenzeer vanuit de welzijnsmotieven. Daarmee zijn dereservaatsgebieden van groot belang voorde samenleving, op het gebied van wetenschap, cultuur, recreatie en uiteraard voor de ecologie. Daarbij moet ook de voorbeeldfunctie van groot belang worden geacht om de effectiviteit van de inspanningen voor natuur-en landschapsbehoud te kunnen vergroten, ook binnen de andere oplossingsrichtingen. Hoewel daarom het belang van de traditionele oplossingsrichting van reservaatvorming zeer groot is en in dit opzicht ook reeds veel bereikt is, is het duidelijk dat, gezien de noodzakelijke financiële inspanningen en gezien de relatief beperkte middelen die hiertegenover staan, de mogelijkheden om op korte termijn met deze oplossingsrichting op grote schaal de gesignaleerde problemen op te lossen, als beperkt moeten worden beschouwd, ondanks de toenemende noodzaak door het gevaar van onomkeerbare veranderingen. Een maatschappelijk neveneffect dat ai eerder is aangegeven, betreft het gevaar, dat de gedachte in de samenleving post gaat vatten, dat er buiten de reservaten «geen natuur» meer is, zodat allerlei activiteiten daar zonder meer kunnen plaatsvinden. Voor de instandhouding en ontwikkeling van de kwaliteit van het landelijk gebied zelf, maar ook voor de reservaten, is het van belang dat voldoende natuurlijke kwaliteit in de rest van het landelijk gebied gehandhaafd kan blijven. Dit zal door voorlichting en educatie zo goed mogelijk bekend moeten worden, ten einde het onbedoelde neveneffect tegen te gaan. Het beleidsterrein van het natuur-en landschapsbehoud beschikt in principe over het instrumentarium om indien nodig bescherming door reservaatvorming te verlenen (zie hoofdstuk 6). De beschikbare middelen zijn echter voor een groot deel bepalend voor de wijze waarop dit instrumentarium kan worden toegepast en daarmee voor het tempo waarin bescherming door reservaatvorming gerealiseerd,kan worden. Om de effectiviteit van deze oplossingsrichting zo groot mogelijk te maken, binnen de harde grenzen die door de middelen gesteld worden, zullen noodzakelijkerwijs prioriteiten geformuleerd moeten worden voor de toepassing van deze oplossingsrichting.

C. Beheer

De maatschappelijke effecten van het noodzakelijk beheer van natuurgebieden of als zodanig bestemde terreinen hebben betrekking op de regulering van het gebruik, of het onttrekken van deze gebieden aan ander gebruik, ten behoeve van dat beheer. In dit laatste geval zijn de effecten door reservaatvorming door middel van verwerving ten behoeve van het beheer, vergelijkbaar met die van reservaatvorming ten behoeve van bescherming. Daarnaast kan het afsluiten van gebieden, permanent of tijdelijk (bijvoorbeeld tijdens het broedseizoen), lokaal soms tot conflicten leiden. In het algemeen echter zullen de maatschappelijke effecten van dit soort beheersmaatregelen beperkt zijn. In meer algemene zin is een beheer van (onderdelen van) het landschap, dat mede wordt gericht op instandhouding of ontwikkeling van natuurwaarden en -functies, een vorm van medebetrokkenheid, die in vele sectoren tot uiting kan komen. De maatschappelijke effecten kunnen gelegen zijn in bijvoorbeeld de meerkosten die een dergelijk beheer met zich meebrengt, of in het doorvoeren van veranderingen in beheersbeleid en de acceptatie daarvan bij diegenen die het beheer moeten uitvoeren. Als positieve aspectenvan deze oplossingsrichting zijn naast de«produktie van natuurwaarden» te noemen de arbeidsplaatsen, die met het beheer verbonden zijn alsmede het feit dat, met name boeren betrokken worden bij het natuur-en landschapsbeheer en door de beheersvergoedingen een deel van het inkomen kunnen verkrijgen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Het punt van de sociale acceptatie van de beperkingen of de inzet ten behoeve van natuurbeheer is met name van belang in het agrarisch gebied en zal voor een belangrijk deel kunnen bepalen of hier effectieve oplossingen kunnen worden gevonden. Diverse maatschappelijke effecten kunnen dus sterk van invloed zijn op de termijn waarop deze oplossingsrichting in het beleid werkelijk effectief zal zijn. Het instrumentarium in de zin van de mogelijkheden tot beheers-en onderhoudsovereenkomsten in het agrarisch gebied is voor deze oplossingsrichting voorhanden (bijv. de Relatienota), terwijl ook in meer algemene zin beheersstudies, natuurbijdrageregeling en vrijwillig landschapsbeheer instrumenteel zijn binnen deze oplossingsrichting. Beperkend zijn de beschikbare middelen en, zoals kort aangegeven, de maatschappelijke effecten. Voor een beheer van gebieden door andere sectoren, mede gericht op de natuurwaarden en functies, moet nader onderzocht worden hoe het die sectoren ten dienste staande instrumentarium hiervoor toegepast kan worden of dat andere instrumenten nodig zijn.

D.

Natuurontwikkeling

De effecten van grootschalige natuurontwikkeling in «nieuwe» gebieden op andere aspecten van de samenleving zijn ten dele vergelijkbaar met de effecten van reservaatvorming. Door dergelijke gebieden op voorhand als natuurgebied aan te wijzen, worden deze onttrokken aan een andere bestemming. Potentiële gebruiksfuncties zullen daardoor in deze gebieden niet tot ontwikkeling kunnen komen, waardoor dan wel de noodzaak tot financiële compensatie vervalt, maar de druk op «oude» situaties sterker kan toenemen. Dit neemt overigens niet weg, dat de potenties voor gebruiksfuncties als tegenargument bij de grootschalige natuurbouw gebruikt worden. Dit sociaal-economisch aspect kan via de betrokken overheidssectoren belangrijke beperkingen opleggen aan het streven naar compensatie of herstel van aangetaste natuurwaarden en functies door middel van grootschalige natuurontwikkeling in nieuwe gebieden. In het beperkte aantal situaties in Nederland waar natuurontwikkeling op grotere schaal mogelijk is, worden evenzovele aanspraken op die nieuwe gemaakt vanuit andere sectoren, niet alleen als gevolg van het algemene gebrek aan ruimte, maar ook vanuit het idee dat in «nieuwe» gebieden de problematiek om tot een bepaalde bestemming te komen minder complex is dan in «oude» situaties. Als voorbeeld moge hier verwezen worden naar de vele aanspraken die gemaakt worden op het door compartimentering van de Oosterschelde af te scheiden gebied van «Het Verdronken Land van het Markiezaat van Bergen op Zoom». De financiële consequenties van deze oplossingsrichting voor grootschalige gebieden vloeien vooral voort uit de gewenste inrichting van een gebied, en in mindere mate uit het noodzakelijke beheer, daar gestreefd wordt naar zo natuurlijk mogelijke systemen, waarbij beheer door de mens zoveel mogelijk beperkt blijft, bijvoorbeeld tot extern beheer. Voor de meer kleinschalige natuurontwikkeling, zoals bij de planning en uitvoering van werken, behoort de verantwoordelijkheid in redelijkheid bij de betrokken sector te liggen, waarbij het uitgangspunt niet alleen compensatie voor aantasting moet zijn, maar evenzeer zou het tot ontwikkeling brengen van de potentiële met het project verbonden natuurfuncties in beschouwing genomen moeten worden. Dit heeft invloed op de wijze van ontwerpen en de uitvoering van projecten; met betrekking tot de kosten zijn moeilijk uitspraken te doen, maar verwacht mag worden dat het meenemen van kleinere voorzieningen bij grotere projecten nauwelijks kostenverhogend hoeft te werken. Overigens ligt hier een nog vrijwel braak terrein van samenwerking tussen «ingenieurs en biologen», dat vele mogelijkheden biedt in de sfeer van de inpassing van het menselijk Tweede Kamerzitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

handelen in het ecosysteem. Juist deze kleinschalige natuurbouw is niet alleen gebonden aan projecten, maar ook toepasbaar in het stedelijk gebied, het landelijk gebied en zelfs in natuurgebieden en biedt reeds op korte termijn mogelijkheden om een bijdrage te leveren aan het oplossen van een aantal problemen. In de instrumentele sfeer zijn er voor deze jonge oplossingsrichting eigenlijk nog geen specifieke instrumenten ontwikkeld. De vraag is ook of dat nodig is. Met behulp van de instrumenten, die het beleidsterrein van natuur-en landschapsbehoud ter beschikking staan en bij een verdere stimulering van de medebetrokkenheid van andere sectoren, zijn er in principe voldoende mogelijkheden om deze oplossingsrichting te benutten. Verbreding van het draagvlak kan verder nagestreefd worden bij een aanpassing van instrumenten in de medebetrokken sectoren.

5.5. CONCLUSIES UIT DE VERKENNINGEN Uit hetgeen in dit hoofdstuk naar voren is gebracht, blijkt dat de voorgestelde oplossingsrichtingen A. «Beïnvloeding van gedragspatronen», B. «Bescherming», C. «Beheer» en D. «Natuurontwikkeling en landschapsherstel» niet als onderlinge alternatieven beschouwd kunnen worden. Hoewel de bruikbaarheid van de enkelvoudige oplossingsrichtingen per probleemveld blijkt te verschillen, is duidelijk geworden, dat de voorgestelde oplossingsrichtingen elkaar aanvullen en versterken, zodat ze als complementair aan elkaar beschouwd moeten worden. Een beleid dat gestoeld zou zijn op slechts één oplossingsrichting (of een beperkte combinatie), zou in de praktijk binnen kortere of langere tijd falen, doordat belangrijke aspecten van het complexe probleem geen of weinig aandacht krijgen. Voor het tot een oplossing brengen van een specifiek probleemveld is een toegesneden combinatie van oplossingsrichtingen vereist, waarbij ook de verhouding van het belang van de verschillende oplossingsrichtingen per specifiek probleemveld verschilt. Bij het betrekken van de factor tijd in de analyse, komt duidelijk naar voren, dat voor de korte termijn vooral geleund zal moeten worden op combinaties van de oplossingsrichtingen B. «Bescherming», C. «Beheer» en D. «Natuurontwikkeling», hoewel de gewenste effecten van deze laatste pas op enige termijn zichtbaar zullen worden. Oplossingsrichting A. «Beïnvloeding van gedragspatronen», is door de meer fundamentele aanpak van groot belang, maar resultaten kunnen grotendeels pas op langere termijn een belangrijke rol spelen. Ook komt naar voren, dat het waarschijnlijk is dat de verhouding van het relatieve belang van de oplossingsrichtingen zich tot op zekere hoogte in de loop van de tijd zal wijzigen en dat daarom voor het hanteren van de oplossingsrichtingen een goede synchronisatie in het beleid noodzakelijk is. Uit de globale verkenning van de maatschappelijke consequenties van de verschillende oplossingsrichtingen is duidelijk geworden, dat met name maatregelen binnen de fundamentele oplossingsrichting A veelal een sterke maatschappelijke reactie zullen kunnen veroorzaken, die vertragend zal werken op de termijn, waarop maatregelen effectief worden. Voor de andere oplossingsrichtingen geldt dit in mindere mate, met een zekere uitzondering voor het onderdeel «Planning, toetsing en regulering» van oplossingsrichting B. «Bescherming». Tot slot kan uit de verkenningen geconcludeerd worden, dat de factor tijd voor het gehele beleidsveld van groot belang is bij het nastreven van de doelstellingen van het natuur-en landschapsbehoud. De weg naar het doel heeft een bepaalde lengte, daar het immers onmogelijk is om de gewenste bescherming van de ene op de andere dag te effectueren. Enerzijds is er dus tijd nodig om de doelen te kunnen Tweede Kamer.zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

verwezenlijken, terwijl anderzijds de maatschappelijke ontwikkelingen doorgaan en als het ware het bereiken van de gestelde doelen steeds minder waarschijnlijk maken. Met andere woorden, de kwantiteit en kwaliteit van de te beschermen waarden nemen af onder invloed van verdere ingrepen of doorzettende geleidelijke aftakeling. De fasering van het beleid zal op deze overwegingen en conclusies moeten zijn gebaseerd. Met het oog op langetermijndoelen zal, op basis van de middelen die beschikbaar zijn, een duidelijke prioriteitsstelling moeten worden ingebouwd, zodat bij het nastreven van de beleidsdoelstellingen rationele keuzes gemaakt kunnen worden.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

• - 

  Het te voeren beleid

In dit hoofdstuk zal worden uiteengezet welk beleid de regering wil voeren ten aanzien van het natuur-en landschapsbehoud. Eerst wordt ingegaan op de accenten die de regering wil leggen op de in het vorige hoofdstuk geschetste oplossingsrichtingen voor het behoud van de kwaliteit van natuur en landschap. Nadat de keuze van de hoofdlijnen van dit beleid is aangegeven, wordt daarna meer in detail uiteengezet hoe dit beleid per hoofdlijn gestalte zal krijgen.

6.1. DE KEUZE VAN DE HOOFDLIJNEN VAN HET BELEID In het voorgaande hoofdstuk is verkend welke oplossingsrichtingen mogelijk zijn om de problemen inzake het behoud van de kwaliteit van natuur en landschap het hoofd te bieden. Uit deze verkenning van mogelijkheden werd de conclusie getrokken dat de verschillende oplossingsrichtingen het meest doelmatig zijn wanneer ze alle worden gevolgd; ze ondersteunen elkaar en vullen elkaar aan. De regering zal dan ook in alle aangegeven richtingen haar beleid verder vorm geven. Om de beschikbare middelen bij het nastreven van de in hoofdstuk 4 weergegeven doelstellingen zo effectief mogelijk te gebruiken, wordt aan de oplossingsrichtingen en aan de beleidsmatige vertaling daarvan een verschillend accent gegeven. Dit resulteert in de volgende hoofdlijnen van het beleid inzake natuur-en landschapsbehoud; -het accent wordt gelegd op de instandhouding en zo mogelijk versterking van bestaande natuur-en landschapswaarden door bescherming en beheer; -waar mogelijk wordt gestreefd naar de ontwikkeling van natuurwaarden en het herstel van landschapswaarden; -beiden lijnen worden ondersteund door het zodanig beïnvloeden van gedragspatronen dat minder negatieve effecten op het natuurlijk milieu en het landschap optreden.

De keuze voor deze hoofdlijnen van het beleid wordt gemotiveerd door de conclusies uit de verkenningen in het voorgaande hoofdstuk. Uit deze conclusies kwam naar voren dat de resultaten van een beleid dat zich richt op het beïnvloeden van de vraag naar voorzieningen en het bieden van milieuvriendelijke alternatieven voor de vraag naar voorzieningen, eerst op langere termijn zichtbaar zullen worden. Bovendien heerst nog onzekerheid over de vraag naar de effectiviteit van de denkbare maatregelen. Ten slotte is ook nog verder inzicht nodig in de sociaal-culturele en economische effecten van dergelijke maatregelen. Voor de termijn van dit structuurschema zullen deze oplossingsrichtingen dan ook nog nauwelijks de ruimtelijke aspecten van het natuur-en landschapsbehoud beïnvloeden. Het accent dat vooralsnog gelegd wordt bij de bescherming en het beheer van actuele waarden ten opzichte van het beleid gericht op natuurontwikkeling hangt samen met de aard van de problemen, die daarbij bestaan: -in bestaande waarden is vaak door de natuur en/of de mens zeer veel tijd «geïnvesteerd». Deze tijd is niet te simuleren in de sfeer van natuurontwikkelingsprocessen. Wel kunnen door middel van natuurbouw nieuwe processen geïnitieerd worden die tot andere waarden kunnen leiden;

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

-er zijn vele waarden die zich niet of alleen op zeer lange termijn (bv. actief hoogveen) laten ontwikkelen; -er is in Nederland op vele plaatsen sprake van gevestigde vormen van grondgebruik, waardoor voor natuurontwikkeling op grote schaal grondgebruikers zouden moeten worden uitgekocht.

De eerste twee omstandigheden geven, naast de eerdere conclusie uit de verkenningen, aan dat het bij bescherming en beheer en bij ontwikkeling niet gaat om alternatieve maar ook elkaar aanvullende oplossingsrichtingen. Ze geven ook aan dat instandhouding in beleidsmatig opzicht een vitaal onderdeel moet blijven omdat bepaalde natuurelementen zich niet laten ontwikkelen; verlies hiervan is dus onherroepelijk. De derde omstandigheid geeft een specifiek probleem in de Nederlandse situatie weer. Het beleid voor de ontwikkeling van nieuwe natuurwaarden richt zich binnen de looptijd van dit structuurschema daarom op: -het benutten van mogelijkheden die zich voordoen bij de planvorming, de inrichting en de uitvoering van projecten die primair gericht zijn op andere vormen van gebruik; -het benutten van de mogelijkheden bij het beheer van terreinen die voor andere doeleinden worden gebruikt (bijvoorbeeld spoor-en wegbermen, oevers, waterkeringen). Hier treft men situaties aan, waarbij relatief gemakkelijk en met een relatief gering beslag op de middelen goede resultaten geboekt kunnen worden; -het ontwikkelen van nieuwe natuurgebieden en versterking van de landschapsecologische infrastructuur. Het eerste zal zich vooral richten op het benutten van potenties in nieuw ontstane situaties (bv. in het verlengde van de grote waterstaatkundige werken). Bij het tweede gaat het vooral om situaties waar de ontwikkeling van nieuwe natuurwaarden van groot belang is voor adequate bescherming en versterking van bestaande waarden. Vooral de situering van gebieden ten opzichte van elkaar is hierbij belangrijk (vgl. hoofdstuk 3 par. 3.1). Daarbij wordt met deze vorm van natuurontwikkeling voor bestaande gebieden een herstel van het ecosysteem nagestreefd, bv. doordat herbevolking met verdwenen soorten mogelijk wordt vanuit nabij gelegen gebieden. De Oostvaardersplassen functioneren voor een wijdere omgeving op deze wijze. Dit laatste genoemde element -liggend op het grensvlak van instandhouding en ontwikkeling -vormt een doorkijkje naar de wat verdere toekomst. Een beter inzicht in de (landschaps)ecologische relaties kan leiden tot een meer trefzeker beleid inzake natuurontwikkeling, gericht op bescherming van en/of creëren van een effectieve landschapsecologische infrastructuur. Dit houdt in dat, door een goede plaatskeuze van nieuwe elementen en door het leggen van ruimtelijke verbanden tussen de bestaande natuurgebieden, de achteruitgang van reeds veiliggestelde reservaten kan worden tegengegaan. Bovendien kan herbevolking door soorten die nu in geïsoleerde gebieden zijn verdwenen, worden bewerkstelligd. Hierop wordt dieper ingegaan in paragraaf 6.5. Het beleid ten aanzien van de instandhouding van bestaande natuur-en landschapswaarden wordt nagestreefd door bescherming en beheer.

De bescherming vindt plaats door: -planning, dat wil zeggen natuur-en landschapswaarden worden mede als uitgangspunt genomen in de planvorming; -beoordeling en weging, dat wil zeggen natuur-en landschapswaarden spelen, al naar gelang de zwaarte van de in het geding zijnde waarden, een rol in de afweging van belangen; -regulering, dat wil zeggen natuur-en landschapswaarden worden door wettelijke en andere maatregelen beschermd; -verwerving, dat wil zeggen natuur-en landschapswaarden worden beschermd door aankoop van terreinen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Het beheer wordt uitgevoerd door: -deterreinbehorende natuurbeschermingsinstanties. Hiertoe behorende door de overheid gesteunde particuliere organisaties en de overheidsinstanties; -particuliere eigenaren/gebruikers. Hierbij zal de overheid waar nodig en zo mogelijk financiële ondersteuning verlenen; •overheden en overheidsinstellingen die terreinen beheren met natuur en landschapswaarden, waarvoor primair andere beheersdoelstellingen gelden. Bij de accentverdeling binnen de hoofdlijnen bescherming en beheer spelen drie elementen een rol. a. Het beleid moet recht doen aan het complexe karakter van de problemen (de grote verscheidenheid in gevoeligheden van natuur en landschap en een scala aan bedreigingen met zeer uiteenlopende effecten). b. De vormgeving van het beleid dient recht te doen aan de zeer verschillende mate van aandacht die verschillende delen van het landelijk gebied vergen. Alhoewel alle componenten van het landelijk gebied in meerdere of mindere mate ecologische functies vervullen, zal het beleid zich vanzelfsprekend in belangrijke mate moeten richten op die gebieden waar de dichtheid van natuur-en landschapswaarden relatief hoog is. c. In de fasering van het beleid en bij het stellen van prioriteiten voor de verwerving, zullen de meest belangrijke dan wel bedreigde gebieden en situaties bij voorrang moeten worden veiliggesteld.

Aan het gestelde onder a en b kan naar het oordeel van de regering het beste worden tegemoetgekomen door de combinatie van een algemeen en een toegespitst instandhoudingsbeleid. Het algemene beleid krijgt gestalte door het hanteren van richtinggevende uitgangspunten voor de handhaving van een zekere ecologische en landschappelijke kwaliteit van het landelijk gebied. Dit wordt uitgewerkt in 6.3. Ook de toekomstige rol van de Wet op de Milieueffectrapportage komt daarin ter sprake. Het toegespitste beleid richt zich op instandhouding van ecologisch belangrijke gebieden en situaties en van belangrijke landschappelijke structuren in delen van het landelijk gebied. Het gaat daarbij om het zoveel mogelijk in stand houden en behouden van natuurwetenschappelijk en/of landschappelijk waardevolle situaties, terwijl daarnaast het beleid gericht is op het handhaven van de aanwezige kwaliteiten binnen dit areaal. Dit laatste zal gestalte moeten krijgen door het tegengaan van ongewenste invloeden van maatschappelijke activiteiten. Hier zullen richtinggevende uitgangspunten worden geformuleerd voor de afweging tussen natuur-en landschapskwaliteiten en andere activiteiten (beleidsvoornemens uit de sectoren, medegebruik van natuur en landschap, uitvoering en inrichting van projecten). Aan dit toegespitste beleid wordt inhoud gegeven in 6.4. Daarbij worden de volgende beleidscategorieën onderscheiden:

Natuurgebieden Bossen Nationale parken

Rivierenlandschap Laaglandstromen, kanalen en vaarten Cultuurmonumenten Waardevolle historische en/of landschappelijke gezichten Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Landgoederen en historische buitenplaatsen Afzonderlijke elementen in het landschap Aardwetenschappelijk waardevolle gebieden Waardevolle agrarische cultuurlandschappen Grote landschapseenheden Nationale landschappen

Noordzee Grote wateren

Door deze differentiatie wordt bereikt dat het beleid wordt toegesneden op de aard van de ingrepen en de specifieke kwetsbaarheden binnen de afzonderlijke categorieën. Paragraaf 6.4.1 gaat nader in op de samenhang tussen deze beleidscategorieën. Bij de onder c genoemde overweging, de fasering van beleid en de prioriteitsstelling bij verwerving, gaat het om het leggen van accenten in het beleid voor bescherming en beheer. Deze accenten zijn noodzakelijk om zo effectief mogelijk gebruik te maken van de beschikbare financiële middelen. Uit dien hoofde is een prioriteitsstelling voor planning, beoordeling, weging en regulering minder klemmend. Het gaat hier immers om relatief autonome processen die niet direct op de rijksbegroting drukken. Overigens wil hiermee niet gezegd zijn dat niet op inhoudelijke gronden tot prioriteitsstelling of fasering, binnen bv. de regulering door middel van de Natuurbeschermingswet, kan worden overgegaan. De accenten die gelegd worden beperken zich dan ooktot die instrumenten van het instandhoudingsbeleid die gevoelig zijn voor wijzigingen in de middelenstroom: verwerving en beheer van gronden. De criteria voor de toepassing van het instrument verwerving zijn dus me-de gebaseerd op bovenstaande overwegingen. Daarbij geldt uiteraard in de eerste plaats dat aankoop dan wel de enige mogelijkheid moet zijn om tot een effectieve bescherming of adequaat beheer te kunnen komen. Voor aankopen ten behoeve van bescherming geldt daarenboven als criterium de bedreiging met onmiddellijke danwei geleidelijke aantasting van de specifieke kwetsbaarheid van gebieden of situaties. Een onmiddellijke aantasting kan dreigen als er plannen zijn het bestaande gebruik van een gebied te veranderen. Bij geleidelijke aantasting wordt gedacht aan ontwikkelingen binnen het bestaande gebruik, waardoor aanwezige waarden van natuur en landschap langzaam worden verdrongen. Een dergelijke aantasting kan ook het gevolg zijn van storende effecten van buiten het gebied. Dit kan vooral voorkomen in gebieden in de stedelijke invloedssfeer. Bij het instandhoudingsbeleid gelden de volgende criteria voor het aankopen van terreinen: -de specifieke kwetsbaarheid; -de noodzaak van beheer; -de mate van (toekomstige) versnippering van eigendom en/of beheerssituatie (hieronder wordt dan mede begrepen een uit beheersoverwegingen nog onvolledige beheerssituatie, die door afrondingsaankopen kan worden gecompleteerd); -de verhouding tussen de natuurwetenschappelijke waarde en de te verwachten toekomstige beheersinspanning.

In de praktijk zal zich bij het aankopen van terreinen de noodzaak tot bescherming samen met een noodzaak tot beheer voordoen; met name zal dit het geval zijn bij gronden onder (voormalig) agrarisch gebruik. Het gehele proces van aankopen heeft een dynamisch karakter: er kunnen zich van jaar tot jaar grote verschillen voordoen in de noodzaak tot aankopen. Dit is afhankelijk van deaankoopmogelijkheden op de grondmarkt, de daarmee vaak samengaande dreiging van wijziging in de beheerssituatie en van de mate waarin in een bepaald jaar gronden aangekocht dienen te worden, die niet op andere wijze kunnen worden veiliggesteld.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Het komt daardoor voor dat zich tegelijkertijd de noodzaak tot aankoop van meerdere gebieden voordoet die -gelet op de voor dit doel beschikbare middelen -niet gelijktijdig kunnen worden verworven. In zulke keuzesituaties stelt de regering een aantal prioriteiten, die mede zijn gebaseerd op de op bladzijde 83 onder a, b en c genoemde overwegingen. Indien een keuze moet worden gedaan tussen een gebied met bescherming (en beheer) als aankoopmotief en een gebied met beheer als enig aankoopmotief kan aankoop ten behoeve van bescherming prevaleren boven aankoop ten behoeve van beheer, en wel om twee redenen: -het niet bieden van bescherming aan een gebied bij of tegen ingrepen kan leiden tot onomkeerbare verliezen; -uitstel van het nemen van beschermende maatregelen is veelal niet mogelijk terwijl uitstel van beheersmaatregelen soms wel tot de mogelijkheden behoort.

Dit laatste geldt niet wanneer het achterwege laten van het gewenste beheer (dan wel het slechts ten dele uitvoeren van de benodigde beheersmaatregelen) op korte termijn leidt tot onomkeerbare ongewenste effecten. Bij dit alles moet bedacht worden dat de te beschermen waarden vaak afhankelijk zijn van een gelijkmatig beheer. Schoksgewijze veranderingen hierin kunnen tot ongewenste situaties leiden. Daarnaast zijn beheersinspanningen, die achterstallig onderhoud goed moeten maken, uiteindelijk kostbaarder dan gelijkmatig beheer.

Wanneer tegelijkertijd verschillende gebieden aangekocht kunnen worden die aan alle criteria voor aankoop voldoen en daaruit een keuze moet worden gemaakt, gelden de volgende prioriteiten: -Het gebied of situatie is van internationaal belang (bijvoorbeeld wetlands, weidevogelgebieden, uiterwaarden). Van internationale betekenis is sprake wanneer het (milieu)type buiten Nederland relatief schaars (geworden) is of wanneer het gaat om situaties waarbij ons land voor trekvogels een belangrijke functie vervult. Het gebied of de situatie heeft een nationale zeldzaamheid (bijvoorbeeld beekdalen). -Het gebied vormt of maakt deel uit van een grote natuurgebiedeenheid danwei van een grote landschapseenheid, met een bijzonder accent op nationale parken respectievelijk nationale landschappen. -Het gebied of de situatie vervult landelijk gezien een belangrijke rol in de landschapsecologische infrastructuur van ons land (bijvoorbeeld refugia en reservoirgebieden).

Bij gelijkwaardige situaties op grond van deze prioriteiten wordt de volgende factor mede bij de prioriteitsstelling betrokken: -De ligging van een gebied binnen de stedelijke invloedssfeer in het bijzonder de Randstadgroenstructuur.

Voorts kunnen de volgende factoren uit overwegingen van effectiviteit een rol spelen: -De grootte van een gebied; een grotere eenheid, of een uitbreiding tot een grotere eenheid (waaronder met name afrondingsaankopen worden begrepen), heeft de voorkeur boven een kleinere eenheid of verspreide aankoop; -de vorm van een gebied, waarbij aspecten zoals randlengte en relatieve situering ten opzichte van vergelijkbare terreinen van belang zijn.

Prioriteiten als bovengenoemd kunnen samenvallen. In dat geval versterken zij elkaar. Zo zal bijvoorbeeld aan de bescherming van een weidevogelterrein in Waterland (een grote landschapseenheid binnen de invloedssfeer van het stadsgewest Amsterdam), indien de beperkte middelen dit noodzakelijk maken, bij aankoop de voorkeur verdienen boven een weidevogelgebied van gelijke betekenis dat niet binnen een grote landschapseenheid en/of een stadsgewest ligt.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Ook een onvergraven beek (nationaal zeldzaam, in de grote landschapseenheid Mergelland nabij de stedendriehoek Maastricht-Aken-Luik gelegen) is een voorbeeld van een gebied met elkaar versterkende prioriteiten. Weidevogelgebied

<

Weidevogelgebied

Gelegen in

Grote landschaps eenheid

<

Weidevogelgebied

Gelegen in

Grote landschaps eenheid

Gesitueerd binnen

Stadswestelijke invloedssfeer

1 3 | J 7 CD •8 01 ( > ü m i

atio J E E 3

ern 5 teri i-

> J*

ju "55 o ra "O OJ

fii

ro S 3

£ c '= «ing I IS il!

385

•SoE

</> Q) "O

£ *» o C "O ^

C 0> CN Zf E

Het schema geeft van rechts naar links de volgorde aan, die op grond van elkaar versterkende prioriteiten bij een keuze zou worden gehanteerd.

Ten slotte wordt opgemerkt dat bij het beleid zoals dat wordt uiteengezet in de volgende paragrafen een medebetrokkenheid bestaat van de andere sectoren en facetten van het overheidsbeleid bij de verwezenlijking van de doelstellingen van het beleid inzake natuur-en landschapsbehoud. De reden hiervan is gelegen in de sterke verwevenheid van de kwaliteit van natuur en landschap met vele aspecten van de maatschappelijke ontwikkeling. In dit licht zal de regering deze medebetrokkenheid van andere sectoren van het overheidsbeleid bij de verwezenlijking van doeleinden van het natuur" en landschapsbehoud verder versterken. In dit structuurschema komt dit onder meer tot uitdrukking in de passages over de milieueffectrapportage in 6.3.1, in 6.3.2 en in hoofdstuk 7, waar in het bijzonder op de organisatorische aspecten van de samenwerking tussen de verschillende sectoren van het rijksbeleid wordt ingegaan.

6.2 FUNDAMENTEEL BELEID MET BETREKKING TOT DE ECOLOGISCHE, CULTUURHISTORISCHE EN LANDSCHAPPELIJKE KWALITEIT VAN DE RUIMTELIJKE OMGEVING De kwaliteitvan natuuren landschap wordt, zoals eerder werd beschreven, door verschillende activiteiten binnen de samenleving beïnvloed. Vastgesteld werd dat de effecten van deze activiteiten in veel gevallen, vanuit het natuur-en landschapsbehoud gezien, een negatief karakter hebben.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Zoals meer uitgebreid werd aangegeven in de voorgaande hoofdstukken, is er in de samenleving een grote vraag naar grondstoffen, voorzieningen en produkten die leidt tot toenemend ruimtebeslag, intensivering van het ruimtegebruik en milieuverontreiniging. Dit gaat ten koste van de omvang en de kwaliteit van natuur-en landschapswaarden en van de kwaliteit van de ruimtelijke omgeving in het algemeen. Als reactie hierop is vooral de laatste decennia het regeringsbeleid gekenmerkt door een intensivering van het beleid inzake het natuur-en landschapsbehoud en de milieuhygiëne, terwijl in het kader van de ruimtelijke ordening en de waterhuishouding de belangen van natuur en landschap steeds zwaarder zijn gaan wegen. Daarnaast wordt gezocht naar mogelijkheden om in de vraag te voorzien door produkten of produktiemethoden met een minder negatief effect op natuur en landschap en zijn aanzetten gegeven om te komen tot een hergebruik van produkten. Zo worden in vele sectoren van overheidszorg beleidsvorming en beleidsuitvoering mede afgestemd op de wenselijkheid van een adequaat kwaliteitsbeheer. Een genuanceerde benadering van de economische groei werd verwoord in de nota inzake de Selectieve Groei (Kamerstuk 15955; 1975-1976). De relatie tussen consumptiebeleid en de ruimtelijke ordening, het milieubeheer en het energie-en grondstoffenbeheer, wordt uitvoerig behandeld in de Nota Consument en consumptie (Kamerstuk 15716, 1978-1979). Naar verwacht mag worden zal deze terreinverkenning aanzetten leveren voor een gedachtenwisseling in brede kring als bijdrage aan de concretisering van een consumptiebeleid, waaraan het behoud van de ecologische, cultuurhistorische en landschappelijke kwaliteit van de ruimtelijke omgeving mede ten grondslag ligt. Om de bewustwording omtrent de milieuproblemen te vergroten en in deze een mentaliteitsverandering te bewerkstelligen, zijn in het kader van de natuur-en milieueducatie de afgelopen jaren van de zijde van de regering verscheidene initiatieven ontplooid. Tegen de achtergrond van de eerder geconstateerde nog steeds verdergaande achteruitgang van de kwantiteit en kwaliteit van natuur-en landschapswaarden doet zich de vraag voor naar de toereikendheid en doelmatigheid van het beleidsinstrumentarium, dat de verschillende bestuurslagen ter beschikking staat, om een dergelijk ruimtelijk kwaliteitsbeheer ook in-houd te geven. Op het terrein van de milieuhygiëne is in de loop der jaren door de interdepartementale coördinatie en het -gedeeltelijk -in werking treden van de Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiëne een gewenste integratie wel reeds tot stand gebracht. Het is mogelijk dat de beleidsmaatregelen, die vanuit het behoud van de kwaliteit van natuur en landschap zijn gericht op dan wel van belang zijn vooreen adequaat beheer van de ecologische, cultuurhistorische en landschappelijke kwaliteit van de ruimtelijke omgeving onvoldoende samenhang vertonen en in te geringe mate vanuit een geïntegreerde beleidsvisie worden ontwikkeld en uitgevoerd. Vervolgens is het de vraag of in de sectoren van overheidszorg, die een bijdrage aan dit kwaliteitsbeheer zouden kunnen leveren, de mogelijkheden van een dergelijke bijdrage uitputtend zijn onderzocht en/of benut. Ten slotte is er de vraag in hoeverre de aantasting van natuur en landschap negatief wordt beïnvloed door achterliggende maatschappelijke processen en factoren en in hoeverre deze processen en factoren in een voor de ecologische, cultuurhistorische en landschappelijke kwaliteit van de ruimtelijke omgeving positieve zin zijn te beïnvloeden en te reguleren. Zoals eerder is beschreven, zal handhaving van de kwaliteit van natuur en landschap zowel door bescherming, beheer en natuurontwikkeling worden bepaald als door maatregelen gericht op beïnvloeding van de vraag naar voorzieningen en van de gedragspatronen, die deze vraag mede bepalen, Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

als door mogelijkheden om op andere, natuurvriendelijke, wijze in de vraag te voorzien. De basis voor ontwikkeling en doelmatigheid van maatregelerr in deze zin zal mede kunnen worden versterkt door middel van een veelzijdige voorlichting en educatie, gericht op kennisvergroting en op stimulering van een positieve houding en positief gedrag tegenover het behoud van natuur en landschap. Dergelijke activiteiten zullen in het bijzonder ook gericht dienen te zijn op het verschaffen van inzicht in de effecten van de vraag naar produkten en voorzieningen op natuur en landschap en in de mogelijkheden van alternatieven, die minder negatieve gevolgen met zich brengen. De regering heeft daarom het voornemen om in het kader van het sociaal-cultureel werk, het voorlichtings-en educatiebeleid verder te intensiveren en verbreden. Daarnaast is het van groot belang dat de komende jaren een algemeen beleid vorm krijgt waarin naast bescherming, beheer en natuurontwikkeling, maatregelen worden ontwikkeld en uitgevoerd, gericht op de beïnvloeding van de vraag en de voorziening daarin door middel van alternatieven. De regering meent dat de totstandkoming van een dergelijk beleid een complex proces is, dat slechts tot een goed einde kan worden gebracht indien voldoende inzicht bestaat in: a. de maatschappelijke processen en gedragspatronen die medebepalend zijn voor de aantasting van de ecologische, cultuurhistorische en landschappelijke kwaliteit van de ruimtelijke omgeving; b. de mogelijkheden om, met inachtneming van overige doelstellingen van het rijksbeleid, de onder a genoemde processen en patronen in gunstige zin te beïnvloeden; c. de mogelijkheden om, met inachtneming van de overige doelstellingen van het rijksbeleid, aan de maatschappelijke vraag naar produkten en voorzieningen te voldoen door middel van alternatieven, die eventuele negatieve effecten wegnemen of verminderen; d. de wijze waarop dit kwaliteitsbeheer binnen het totale overheidsbeleid gestalte krijgt, met bijzondere aandacht voor de doelmatigheid en de toereikendheid van het beleidsinstrumentarium voor de samenhang in de ontwikkeling van dit instrumentarium, en voor de onderlinge afstemming van besluitvormingsprocedures.

Om dit inzicht te bereiken heeft de regering het voornemen een inventarisatie te maken van bestaande studie-en onderzoekresultaten en van de resultaten van experimentele en innoverende projecten. Op basis hiervan zullen lacunes in de kennis worden opgespoord en zal een probleemstelling kunnen worden gegeven voor verder uit te voeren studies en onderzoek, waarin recht gedaan kan worden aan de samenhangen tussen de onderscheiden deelproblemen. Deze inventariserende studie laat uiteraard de voortgang van reeds voorgenomen onderzoek en in gang zijnde innoverende en/of experimentele projecten ongemoeid.

6.3. HET ALGEMENE BESCHERMINGSBELEID TOT INSTANDHOUDING VAN ECOLOGISCHE EN LANDSCHAPPELIJKE KWALITEITEN Bij de besluitvorming op alle overheidsniveaus wordt de laatste decennia een toenemende betekenis toegekend aan hetnatuur-en landschapsbehoud. Als gevolg daarvan is steeds meer aandacht geschonken aan de noodzaak om dieper inzicht te krijgen in de gevolgen van maatschappelijke activiteiten voor natuur en landschap, zodat deze getoetst kunnen worden aan de doelstellingen en het beleid op het gebied van het natuur-en landschapsbehoud, als onderdeel van een optimale belangenafweging. Methoden werden ontwikkeld om natuur-en landschapswaarden en ruimtelijke relaties tussen en binnen ecosystemen inzichtelijk te maken voor planning en besluitvorming.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Door nieuwe gegevens en inzichten ontstaat allengs een beter, zij het nog onvolledig, beeld van de effecten die verschillende ingrepen op natuur en landschap kunnen hebben. De milieueffectrapportage, waarop in 6.3.1 nader wordt ingegaan, zal een belangrijke rol kunnen gaan spelen bij het op systematische wijze vergaren van kennis over de gevolgen van menselijke activiteiten voor het milieu, waaronder die voor natuur en landschap, en bij het op overzichtelijke wijze presenteren van die kennis in een milieueffectrapport. Ook worden criteria ontwikkeld om voorziene aantastingen «meetbaar» te kunnen maken, zodat deze een rol kunnen spelen in de afweging van belangen. In een milieueffectrapport kan van deze evaluatiecriteria gebruik worden gemaakt om de betekenis van voorspelde effecten aan te geven en om een vergelijking van alternatieven mogelijk te maken. Mede door het bovengeschetste proces van systematische verwerving van operationele kennis is duidelijk geworden, dat nog belangrijke lacunes bestaan in het inzicht in de effecten, de neveneffecten en de verbanden tussen dosis en effect van verschillende ingrepen. De regering is voornemens deze lacunes verder op te vullen. De toenemende kennis van natuur en landschap stelt de overheid in staat om bij activiteiten rekening te houden met de waarden daarvan en om ecologische doelstellingen in het beleid te integreren. Dit komt zowel tot uiting in gerichte inspanningen om ecologische en landschappelijke kwaliteiten in stand te houden en te ontwikkelen, als in de opstelling en inachtneming van richtlijnen, zoals neergelegd in andere structuurschetsen en -schema's. De regering wil deze ontwikkeling in de komende jaren verder stimuleren. Daartoe heeft zij onder meer een aantal uitgangspunten geformuleerd voor de relatie tussen het natuur-en landschapsbehoud en de activiteiten in andere sectoren, die daarop van invloed zijn (paragraaf 6.3.2). Deze uitgangspunten hebben tot doel een zekere ecologische en landschappelijke kwaliteit in het landelijk gebied als geheel in stand te houden en te ontwikkelen; ze weerspiegelen ook het toegenomen inzicht, dat een plaatselijke bescherming van waarden van natuur en landschap vaak onvoldoen-de is. Rekening moet worden gehouden met relaties tussen de op verschillende plaatsen gelegen ecosystemen en de wezenlijke betekenis van de in-standhouding van deze relaties voor het behoud van die ecosystemen. Het beleid zal daarom mede moeten zijn gericht op de instandhouding en ontwikkeling van een landschapsecologische infrastructuur, waardoor deze relaties blijven bestaan of worden hersteld (zie ook hoofdstuk III paragraaf 3.1.).

6.3.1. De rol van de milieueffectrapportage De noodzaak van inzicht in de gevolgen van maatschappelijke activiteiten voor milieu, natuur en landschap en van het kunnen toetsen van deze gevolgen onder andere aan de doelstellingen en het beleid op het gebied van natuur-en landschapsbehoud, is voor de regering mede aanleiding geweest een wettelijke regeling inzake de milieueffectrapportage (m.e.r.) voor te bereiden. Het ontwerp van deze regeling is aan de Tweede Kamer aangeboden (Tweede Kamer, zitting 1980-1981,15715, nr. 18-20). Een milieueffectrapport (MER) is een openbaar document, waarin op' systematische en zo objectief mogelijke wijze de te verwachten gevolgen voor het milieu van een voorgenomen activiteit (en van redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven voor die activiteit) worden beschreven. De procedure voor milieueffectrapportage zal worden toegepast voor besluiten over activiteiten waarvan belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu worden verwacht. Onder gevolgen van een activiteit voor het milieu verstaat het wetsontwerp de gevolgen voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

bescherming van mensen, dieren, planten, goederen, water, bodem en lucht, van hun relaties en van de bescherming van esthetische, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden. Het rapport wordt vervaardigd door de initiatiefnemer van de activiteit, voor één of meer overheidsbesluiten die over de activiteit moeten worden genomen. De verplichting tot opstelling van een MER zal gelden voor bepaalde nader aan te wijzen overheidsbesluiten over activiteiten zowel van overheidsorganen als van particuliere initiatiefnemers. Aan de inhoud van de m.e.r. worden strikte eisen gesteld. Door het aangeven van alternatieven en door de beschrijving van de effecten op het milieu in het MER, kan de milieueffectrapportage grote betekenis hebben voor het algemeen beschermingsbeleid. Daarnaast zal milieueffectrapportage ook van belang kunnen zijn voor de instandhouding van de in paragraaf 6.4. genoemde categorieën; de gevoeligheid van het milieu waarop voorgenomen activiteiten invloed kunnen hebben zal immers betrokken worden bij de vaststelling van de m.e.r.-plicht. In het MER moeten de te verwachten milieueffecten vergeleken worden met normen en uitgangspunten van het milieubeleid, waartoe ook de beleidslijnen en uitgangspunten van dit structuurschema behoren. Uit een MER zal dus kunnen blijken of en, zo ja, in hoeverre een voorgenomen activiteit (of welk alternatief het meest) in overeenstemming geacht kan worden met deze beleidslijnen en uitgangspunten. Nu het wetsontwerp inzake milieueffectrapportage aan de Tweede Kamer aangeboden is zal de regering een interimbeleid voeren op basis van dit ontwerp. Dit houdt in dat de regering voor een aantal inititatieven van de rijksoverheid, die belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben, de procedure van de milieueffectrapportage nu al wil gebruiken. Gezien vanuit het natuur-en landschapsbehoud is het tevens van groot belang dat in het kader van de m.e.r.'s alternatieven worden ontwikkeld voor activiteiten die, in de vorm waarin ze zijn voorgenomen, schade zullen toebrengen aan natuur en landschap. De regering zal onderzoek naar dergelijke alternatieven voortzetten en verder stimuleren.

6.3.2. Relatie met andere beleidsterreinen Naast de op de beleidscategorieën toegespitste richtlijnen betreffende het gebruik van de ruimte kunnen algemene, voor het gehele grondgebied van Nederland geldende uitgangspunten die richting geven aan de afweging van belangen van natuur en landschap in dit structuurschema niet worden gemist. Verspreid over dit grondgebied komen immers waarden van natuuren landschap voor die daaraan een zekere ecologische en landschappelijke kwaliteit verlenen en die bescherming nodig hebben. Daarnaast vervullen vele gebieden, waaronder ook gebieden die zelf weinig waarden bezitten, belangrijke functies voor de onder de categorieën behandelde gebieden van grote ecologische en landschappelijke betekenis. Het is daarom van belang om, door rekening te houden met de relaties tussen verschillende gebieden, toereikende voorwaarden te scheppen voor de instandhouding van de kwa|jfejt van de tot de beleidscategorieën behorende gebieden, situaties en elementen. Het gaat hier onder meer om fourageergebieden, verbindingszones, «stepping stones» en andere onderdelen van de landschapsecologische in-frastructuur. Daarnaast zijn er ook relaties tussen gebieden met natuurwaarden en de omliggende terreinen in die zin, dat vanuit eerstgenoemde ook instralingseffecten met negatieve aspecten kunnen optreden. Deze zullen zoveel mogelijk worden vermeden. Voor de relatie tussen het natuur-en landschapsbehoud en de daarop van invloed zijnde activiteiten in andere sectoren gelden de hieronder Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

aangegeven uitgangspunten. Zij zullen bij de formulering en uitvoering van het rijksbeleid in acht worden genomen; aan de lagere overheden wordt gevraagd bij hun beleid deze uitgangspunten ook te hanteren. Deze uitgangspunten zijn: 1. Voorgenomen activiteiten die van invloed kunnen zijn op waarden van natuur en landschap worden mede beoordeeld op hun effecten daarop, aan de hand van de beleidslijnen van dit structuurschema en de voor natuur en landschap relevante beleidslijnen in andere structuurschema's en beleidsnota's. Hieraan behoort een toereikende analyse van de te verwachten directe en indirecte gevolgen van een activiteit voor natuur en landschap vooraf te gaan. Hiertoe zal het onderzoek naar ruimtelijke relaties tussen en binnen ecosystemen en naar de invloed van verschillende maatschappelijke activiteiten op deze ecosystemen en relaties worden voortgezet en verder gestimuleerd. Bij deze beoordeling wordt tevens aandacht besteed aan mogelijke alternatieven voor een activiteit. Voor bepaalde activiteiten zal de ontwikkeling van alternatieven en de beschrijving van de effecten daarvan op natuur en landschap, kunnen plaatsvinden in het kader van de milieueffectrapportage. 2. De mogelijkheden tot beperking van het directe en indirecte ruimtebeslag van voorzieningen worden mede in de planvorming betrokken, indien dit bijdraagt tot de beperking van de negatieve effecten op natuur en landschap. Dit heeft onder meer betrekking op transportvoorzieningen, waterbouwkundige en stedebouwkundige werken, oppervlaktedelfstofwinning, ondergrondse activiteiten en afvalverwerking. 3. Het verlies van functioneel oppervlak en de verbreking van functionele relaties tussen ecosystemen zullen zoveel mogelijk worden voorkomen. Daarbij zullen de mogelijkheden tot concentratie en bundeling van voorzieningen in beschouwing worden genomen. 4. Bij het scheppen van noodzakelijke voorzieningen en bij inrichtingsmaatregelen wordt bevorderd dat zodanige maatregelen worden getroffen dat de voor de ecologische en landschappelijke kwaliteiten van het omliggende gebied nadelige uitstralingseffecten, zowel wat betreft hun intensiteit als wat betreft de oppervlakte waarover zij zich doen gelden, zo beperkt mogelijk zijn. 5. Bij de globale lokatiekeuze van voorzieningen en bij de nadere bepaling van tracés en lokaties wordt rekening gehouden met de actuele en potentiële kwaliteiten van natuur en landschap. Waar zich bijzondere potenties voordoen worden deze in de afweging betrokken. Waardevolle gradiëntsituaties worden zo veel mogelijk ontzien. 6. Bij de globale lokatiekeuze van voorzieningen en bij de nadere bepaling van tracés en lokaties wordt rekening gehouden met de verspreidings-en migratiepatronen van dieren en planten. Zoveel mogelijk wordt vermeden dat de relaties tussen verschillende gebieden, die voor hun ecologisch functioneren mede van elkaar afhankelijk zijn, door barrièrevormende voorzieningen nadelig worden beïnvloed of zelfs verbroken. Waar doorbreking van verspreidings-en migratiepatronen onvermijdelijk is worden zo mogelijk voorzieningen getroffen om de schade zo veel mogelijk te beperken. Deze voorzieningen zullen in het bijzonder betrekking hebben op: -hoogspanningsleidingen: waar deze belangrijke vogeltrekroutes kruisen worden zij indien technisch en financieel mogelijk verkabeld; waar dat niet mogelijk is worden aan de leidingen voorzieningen getroffen om het aantal draadslachtoffers te beperken; -wegen: ter handhaving van ecologische relaties en ter beperking van het aantal verkeersslachtoffers onder dieren zullen waar nodig en technisch en financieel mogelijk voorzieningen worden getroffen, terwijl ook bij de realisering van begeleidende beplanting aandacht wordt besteed aan migratiepatronen;

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

-werken in het kader van de landinrichting: bij de inrichting van gebieden worden extensief gebruikte verbindingszones gehandhaafd of gecreëerd. Deze maatregelen kunnen ook worden genomen om reeds verloren gegane relaties te herstellen of om potentieel belangrijke relaties te ontwikkelen. 7. Zoveel mogelijk dient vermeden te worden dat door doorgraving of doorboring van ondoorlatende lagen verlaging plaatsvindt van het waterpeil over een belangrijke oppervlakte. 8. De inlaat van relatief sterk verontreinigd water in gebieden die voor het natuur-en landschapsbehoud van betekenis zijn, wordt zoveel mogelijk beperkt. Tegelijkertijd wordt bevorderd dat langs natuurlijke weg toegevoerd zuiver water zo lang mogelijk wordt vastgehouden in deze gebieden. 9. Bij de realisering en inpassing van nieuwe voorzieningen worden de in het landschap nog aanwezige kenmerken, in het bijzonder de natuurlijke hoofdstructuur (reliëf, bodem, vegetatie), de historischgeografische hoofdstructuur (verkavelings-, wegen-, bebouwing en beplantingsstructuur), de archeologische en bouwkundige monumenten en de kenmerkende andere bebouwing zoveel mogelijk ontzien en waar mogelijk wordt aansluiting gezocht bij de bestaande landschapsstructuur. 10. Nadelige invloeden van werken voor waterbeheersing en -afvoerop waarden van natuur en landschap worden zoveel mogelijk vermeden. Wanneer natuurgebieden en reservaten dreigen te worden geschaad, zal deze dreiging waar mogelijk door inrichtingsmaatregelen worden opgevangen. 11. De plaats van ecologische criteria in het milieuhygiënisch beleid wordt versterkt. Hiertoe wordt het wetenschappelijk onderzoek naar zulke criteria ten behoeve van de milieuhygiënische normering en regulering gestimuleerd.

6.4. HET BELEID INZAKE DE INSTANDHOUDING VAN CATEGORIEËN VAN GEBIEDEN 6.4. V Introductie van de beleidscategorieën

De categorieën van gebieden die in de volgende paragrafen aan de orde zullen komen, vormen die delen van het landelijk gebied waar de kwantiteit en de omvang van natuur-en landschapswaarden relatief groot is: de op nationaal niveau te onderscheiden exponenten van natuur en landschap in ons land waar niet volstaan kan worden met het algemeen beleid. Het gaat daarbij om het zoveel mogelijk handhaven van deze natuurwetenschappelijk en/of landschappelijk waardevolle gebieden en situaties, en om het handhaven van de aanwezige kwaliteiten binnen deze gebieden. De keuze, van de gebieden of gebiedstypen die als afzonderlijke beleidscategorie in het structuurschema worden besproken is gebaseerd op de indeling in gebieden, zoals gemaakt in de Structuurvisie natuur-en landschapsbehoud en op de gebiedsgerichte uitspraken van de Nota en de Structuurschets landelijke gebieden. Een categorie omvat gebiedstypen of situaties die tot op zekere hoogte inhoudelijke verwantschap vertonen en eigen, bij benadering gelijksoortige, problemen kennen. In samenhang hiermee doet de noodzaak van specifieke aandacht van het beleid per categorie zich gevoelen. Als beleidscategorieën worden onderscheiden:

Beleidscategorieën met het accent op natuur • Natuurgebieden

6.4.2.1. • Bossen

6.4.2.2. • Nationale Parken

6.4.2.3.

Tweede Kamerzitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Beleidscategorieën met het accent op het landschap • Rivierenlandschap 6.4.3.1. • Laaglandstromen, kanalen en vaarten

6.4.3.2. • Cultuurmonumenten

6.4.3.3. • Waardevolle historische en/of landschappelijke gezichten 6.4.3.4.

Beleidscategorieën met het accent op natuur en landschap • Historische buitenplaatsen en landgoederen 6.4.4.1. • Afzonderlijke elementen in het landschap

6.4.4.2. • Aardwetenschappelijk waardevolle gebieden 6.4.4.3. • Waardevolle agrarische cultuurlandschappen

6.4.4.4. • Grote landschapseenheden 6.4.4.5. • Nationale landschappen

6.4.4.6.

Beleidscategorieën van de Noordzee en de Grote Wateren • Noordzee

6.4.5.2. • Grote Wateren

6.4.5.3. t/m 6.4.5.8.

Beleidsoverwegingen met betrekking tot de categorie-indeling De hierboven opgesomde categorieën, onderverdeeld in: accent op natuur, accent op het landschap en het accent op natuur én landschap en Noordzee en grote wateren, zijn te beschouwen als objecten van beleid, die zowel bepaald zijn door samenhang in de problematiek als door een natuur-of landschapstypologische ingang. ledere categorie heeft daardoor anders gerichte oplossingen nodig, danwei een andere verhouding tussen deeloplossingen. Een duidelijke verwantschap is bv. aanwezig tussen «natuurgebieden» en «bossen». Een onderscheid is echter toch wenselijk, gezien de grotere diversiteit in aan bossen toe te kennen functies. Onderscheid kan gemaakt worden tussen enkelvoudige en samengestelde categorieën. Samengestelde categorieën zullen zich als eenheid aan de beschouwer voordoen, maar zijn opgebouwd uit gebieden, situaties en elementen waarvoor ook het beleid geldt, zoals dat verwoord is bij de enkelvoudige categorieën. Dit kan aan de hand van het volgende worden geïllustreerd: Voor een houtwal is het beleid van toepassing, zoals uiteengezet in de categorie «afzonderlijke elementen». Op het hogere niveau van het landschap kan de houtwal, samen met andere samenstellende delen van dit landschap, onderdeel zijn van een gebied dat object van beleid is uit de categorie «waardevolle agrarische cultuurlandschappen». Dit laatste gebied kan dan weer samen met bijv. natuurgebieden, landgoederen, bossen (waarvoor ook weer het beleid geldt zoals geformuleerd in hun categorieën) en andere agrarische gronden, een gebied vormen dat als een eenheid wordt ervaren. Als het in stand houden van die eenheid een motief op zichzelf vormt en het gebied verder aan een aantal criteria voldoet (grootte, samenhang) kan op dit grote geheel het beleid zoals neergelegd in de categorie «grote landschapseenheden» van toepassing zijn. Indien ten slotte de grote landschapseenheid uit het voorbeeld zich leent voor een ontwikkeling voor de extensieve recreatie, kan dit gebied ook nog deel uitmaken van een potentieel nationaal landschap. De houtwal uit het voorbeeld kan dus als het ware binnen vier verschillende, elkaar in steeds ruimer verband omvattende, beleidscategorieën vallen; afzonderlijke elementen, waardevolle agrarische cultuurlandschappen, grote landschapseenheden en nationale landschappen. De laatste drie zijn dan samengestelde categorieën. Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Bij de doelstellingen van het beleid doen zich in principe geen verschillen voor bij een afzonderlijk element gelegen binnen of een gelijksoortig element buiten een samengestelde categorie. Binnen de samengestelde categorieën kunnen wel accenten gelegd worden bij die enkelvoudige elementen en structuren, die juist ook van belang zijn voor het karakter van die samengestelde categorieën. Ook kan er -indien er sprake is van noodzaak tot verwerving voor bescherming of beheer -een prioriteit gelegd worden bij elementen uit enkelvoudige categorieën binnen samengestelde. Voor de uiteenzetting over deze prioriteitsstelling zij verwezen naar paragraaf 6.1. Een aantal relaties behoeft nog nadere toelichting: de verhouding nationale landschappen/grote landschapseenheden en grote landschapseenheden/waardevolle agrarische cultuurlandschappen. De verwantschap tussen beide eerstgenoemde categorieën ligt in de complexe samenstelling, de veelal grote ecologische en landschappelijke samenhang en het feit, dat het geheel zich ook als een harmonisch geheel aan ons voordoet. Het onderscheid tussen deze beide categorieën bestaat in de eerste plaats in de rol die de recreatieve geschiktheid speelt in het nationaal landschap. In de tweede plaats is bij de selectie een verschillende mini-mumgrens aan de oppervlakte gesteld: bij de nationale landschappen 10.000 ha en bij de grote landschapseenheden 5000 ha. Daarnaast zijn er verschillen in samenstelling van de beide categorieën. Zo zijn bij nationale landschappen in een aantal gevallen grote eenheden natuurgebied en ook (potentiële) nationale parken binnen de begrenzing getrokken. De tweede relatie die nadere toelichting behoeft is die tussen het beleid voor de grote landschapseenheden en dat voor de waardevolle agrarische cultuurlandschappen. De waardevolle agrarische cultuurlandschappen worden gekenmerkt door het al dan niet in combinatie voorkomen van cultuurhistorische betekenis en ecologische betekenis. Bij de grote landschapseenheden gaat het steeds om het samengaan van beide componenten. Daarnaast speelt ook hier het grootte-criterium een rol. Grote gebieden met ecologische, cultuurhistorische en landschappelijke waarden, die als een samenhangende eenheid te beschouwen zijn en groter zijn dan 5000 ha, zijn het object van het beleid voor grote landschapseenheden. Bij het beleid voor de waardevolle agrarische cultuurlandschappen wordt geen ondergrens aangehouden. De grote landschapseenheden zijn als regel veelzijdig samengesteld uit bijv. bossen, agrarische gronden (waaronder veel waardevolle agrarische cultuurlandschappen), landgoederen en ook nederzettingen. De samenhang tussen deze delen vormt een wezenlijk kenmerk van de grote landschapseenheden. De waardevolle agrarische cultuurlandschappen hebben niet een dergelijk uitgesproken samengesteld karakter.

Typologische overwegingen bij de indeling van de categorieën Voor het inzicht in de afbakening van de categorieën is het van belang in te gaan op de typen gebieden, die onder de verschillende categorieën vallen. Hiertoe is aansluiting gezocht bij de indeling in «geotooptypen» zoals die naar Visscher (1972) ook in het Globaal Ecologisch Model (G.E.M.) is gebruikt. De gekozen indeling van de geotopen is gebaseerd op kenmerken als reliëf en substraat in combinatie met het cultuurhistorische patroon. Op bladzijde 97 is deze indeling in geotooptypen op kaart weergegeven. Het daarbij gevoegde schema geeft de relatie aan tussen de geotooptypen en de beleidscategorieën. Daarbij is een korte functionele typering opgenomen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Nu het systeem van de categorieën in hoofdlijnen is geschetst past een enkel woord over de relatie tussen het in de Nota en de Structuurschets voor de landelijke gebieden neergelegde ruimtelijk beleid en dat uit de hierna volgende beleidscategorieën. De Nota en de Structuurschets voor de landelijke gebieden bevatten voor het natuur-en landschapsbehoud twee belangrijke uitgangspunten. Ten eerste wordt in de Nota een zonering voor de landelijke gebieden aangegeven: -gebieden met als hoofdfunctie landbouw (zone A); -gebieden met afwisselend landbouw, natuur en andere functies in grotere ruimtelijke eenheden (zone B); -gebieden met afwisselend landbouw, natuur en andere functies in kleinere ruimtelijke eenheden (zone C); -gebieden met als hoofdfunctie natuur (zone D).

Voorts wordt een aantal gebieden onderscheiden met een dubbele zonering (gebieden binnen de stedelijke invloedssfeer, gebieden met een restrictief beleid ten aanzien van groei en spreiding van de bevolking, gebieden die tot de open ruimten behoren). Steeds wordt een per zone geldende strategie voor scheiding of verweving van functies gegeven. De tweede ingang wordt gevormd door de uitspraken in de Structuurschets voor de landelijke gebieden over met name genoemde gebieden: grote landschapseenheden, grote eenheden natuurgebied, weidevogel-en ganzegebieden en de in de Nota landelijke gebieden genoemde categorieën van gebieden en elementen, die uit een oogpunt van natuuren landschapsbehoud kunnen worden onderscheiden. Het zal uit de introductie van de beleidscategorieën duidelijk zijn dat in dit structuurschema vooral een verfijning wordt gegeven van deze gebiedsgerichte ingang. Over het hanteren van de zonering in dit structuurschema moet worden opgemerkt dat het beleid in hoofdlijnen aansluit bij de strategie voor scheiding en verweving zoals aangegeven per zone. Per categorie wordt aangegeven of voor de bescherming daarvan scheiding noodzakelijk is dan wel verweving kan worden voorgestaan. Daarmee worden ook de uitzonderingen op de hoofdlijnen van de zonering duidelijk. In dit structuurschema wordt een accent gelegd op de uitwerking voor zone D (hoofdfunctie natuur). Het beleid voor de onderscheiden categorieën leidt bij ligging in de respectievelijke zones A, B en C niet tot zulke verschillen dat het noodzakelijk wordt geacht om ook per categorie een opsplitsing van het beleid per zone te geven. Aan het beleid van de Nota landelijke gebieden voor de gebieden in de stedelijke invloedssfeer is uitwerking gegeven door één van de prioriteiten te leggen bij de verwerving en het beheer van gebieden die deel uitmaken van de Randstadgroenstructuur. Tot slot enige algemene opmerkingen over de verdeling van de beleidsaandacht binnen het stelsel van categorieën. De hierna te behandelen categorieën worden beschouwd als de belangrijkste verschijningsvormen van de natuur en het landschap in het landelijk gebied en verdienen daarom grote aandacht van rijk, provincies en gemeenten. Daarbij gaat het zoals gezegd niet alleen om de instandhouding van deze gebieden zelf maar ook om de handhaving van de ecologische en landschappelijke kwaliteiten daarbinnen. Deze laatste worden ook in sterke mate bepaald door de aard van de activiteiten binnen de gebieden en de ruimtelijke en/of ecologische relaties met de omgeving. Daarom worden per categorie ook uitgangspunten voor zowel de horizontale coördinatie op rijksniveau als de uitwerking in streekplannen geformuleerd.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

c Marien

Limnisch

Semiterrestrisch

Terrestrisch

• - 

  Kustzee & zeekust b. Estuariën & zeearmen c. Waddenkust d. Kwelders

• - 

  Stilstaand zoutb. Stilstaand zoet c. Stromend zoet brak

• - 

  Hoogvenen b. Langveenmoerassen en verlandende plassen

• - 

  Duingebieden b. Zeekleipolders c. Droogmakerijen d. Laagveenpolders e. Rivierengebied f. Hoge zandgronden g. Lage zandgronden h. Löss-gebied i. Krijtgebied j. Hoogveenontginningen Sterk accent op ecologische functies, daarnaast produktiefunctie (visserij) en draagfunctie (recreatie en scheepvaart)

Sterk accent op ecologische functies, in mindere mate produktiefunctie, plaatselijk belangrijke draagfunctie (recreatie en scheepvaart)

Ecologische functie

Plaatselijk hoofdaccent op ecologische functies, meestentijds wisselende verdeling tussen-produktiefunctie-draagfunctie-ecologische functie Het van oudsher samengaan van deze drie functies heeft geleid tot de verscheidenheid aan cultuurhistorische structuren en elementen

( Nationale parken

j-

Gebieden van verschillende omvang met een hoofdaccent op de ecologische functie, voorkomend in de geotoop typen At/m J. Afzonderlijke landschapselementen; Kleine situaties met een samengaan van pro-duktie-en ecologische functies in verschillende omvang voorkomend in de geotooptypen A-J Waardevolle agrarische culrlandschappen > Grote landschapseenheden landschappe >

Gebieden met samengaan van ecologische en land-\ bou wprodu ktiefu ncties

Bossen Gebieden met samengaan van ecologische en (bosbouw) produktiefuncties

j

f Aardwetensch. waardev. gebieden V Buitenplaatsen en landgoederen -Gebieden met samengaan van ecologische en (bos-en landbouwlproduk tiefuncties in één beheerseenheid-Binnen alle geotooptypen voorkomende gebieden met een uit het oogpunt van geologie, geomorfologie, bodemkundig (en soms archeologisch) waardevol reliëf-of bodemtype.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

~K

vm MARIENE GEOTOOPTYPEN

Kustzee met zeekust

Estuanën en zeearmen

De Wadden

Kwelders

LIMNISCHE GEOTOOPTYPEN

Het stilstaande zoute tot brakke water

Het stilstaande zoete water

Het stromende zoete water

SEMI-TERRESTRISCHE GEOTOOPTYPEN Hoogvenen 1 Laagveenmoerassen en verlandende plassen

TERRESTRISCHE GEOTOOPTYPEN

De duingebieden

De zeekleipolders

De droogmakerijen

De laagveenpolders

Het rivierengebied

naar: Visscher (1972) Bron: Naar een Globaal Ecologisch Model, Staatsuitgeverij 1978

De hoge zandgebieden

%a De lage zandgebieden

De hoogveenontgmningsgebieden

Het lössgebied van Limburg

Het krijtgebied van Zuid-Umburg

Steden

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Naast de categorieën van de Noordzee en de grote wateren, die al een bijzondere aandacht van het rijk hebben, is de regering van mening, dat ook een aantal andere categorieën of onderdelen van categorieën om een bijzondere aandacht van het rijk vragen op grond van de criteria, zoals die in paragraaf 6.1 verwoord zijn. In de Oriënteringsnota en de Nota en de Structuurschets landelijke gebieden zijn ten dele al uitspraken over deze gebieden gedaan. Het gaat om de volgende categorieën: natuurgebieden, landschapseenheden, (en in samenhang hiermee de nationale parken en nationale landschappen) en vier typen van waardevolle agrarische cultuurlandschappen, te weten weidevogelgebieden, ganzengebieden, uiterwaarden en beekdalen. In dit structuurschema komt dit tot uitdrukking in: * de weergave van deze categorieën op de bijgevoegde kaarten; * het essentieel verklaren van een aantal uitspraken over deze gebieden; * het voornemen tot geconcentreerde inzet van het instrumentarium; * het leggen van prioriteiten voor verwerving en beheersinspanningen bij juist deze gebieden (zie ook 6.1).

6.4.2. Beleidscategorieën met accent op natuur

6.4.2.1. Natuurgebieden

Omschrijving Natuurgebieden kunnen worden omschreven als gebieden waarin de aanwezige levensgemeenschappen geheel of overwegend spontaan tot ontwikkeling zijn gekomen, al dan niet onder invloed van vormen van menselijk handelen. Hiervan maken ook bossen deel uit voor zover daarbij het accent op natuur ligt (zie par. 6.4.2.2); landbouwgronden daarentegen in beginsel niet. In agrarisch gebruik zijnde enclaves en randgebiedjes, die met het natuurgebied zijn verweven, worden wel tot natuurgebieden gerekend. Onder een levensgemeenschap wordt hier verstaan de totaliteit van elkaar beïnvloedende, tot verschillende soorten behorende planten en dieren, tezamen gebonden aan en karakteristiek voor een bepaald milieu. In de meeste natuurgebieden in Nederland zijn karakteristieke levensgemeenschappen ontstaan mede onder invloed van bepaalde vormen van menselijk handelen. De oorspronkelijke natuur is in Nederland eeuwenlang en op grote schaal beïnvloed door voormalige vormen van grondgebruik, zoals kappen, begrazen, plaggen steken, maaien, veenwinnen en dergelijke. Deze beïnvloeding heeft geleid tot tal van halfnatuurlijke landschappen die wij thans tot onze natuurgebieden rekenen, onder andere de heiden, stuifzanden, schraallanden, laagveenmoerassen en vele bossen. Natuurgebieden in weinig of nagenoeg niet door de mens beïnvloede vorm komen in Nederland ook wel voor, doch deze moeten wij vooral zoeken in het kustmilieu, bij voorbeeld platen, slikken, schorren, kwelders en groene stranden, alsmede jonge duingebieden. Pure, ongerepte natuur komt in de Nederlandse situatie zeer weinig voor. De natuurgebieden in Nederland kunnen, op basis van een advies van de Natuurwetenschappelijke Commissie van de Natuurbeschermingsraad, in een reeks van verschillende subcategorieën worden ingedeeld. Deze subcategorieën kunnen een hogere of lagere zeldzaamheidsgraad bezitten, bezien uit nationaal of uit internationaal oogpunt. Daarnaast verschillen deze subcategorieën in hun kwetsbaarheid voor diverse factoren, zoals wijzigingen in de waterhuishouding, eutrofiëring, recreatief gebruik en dergelijke. Hierna is een opsomming van deze subcategorieën gegeven. Hierbij is getracht voor de factoren zeldzaamheid in nationaal en internationaal opzicht, algemene kwetsbaarheid en kwetsbaarheid in hydrologisch opzicht in indicatieve zin, de relatieve positie van de subcategorieën aan te duiden en wel in twee klassen: meer (a) en minder (b).

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Subcategorie

Zeldzaam-Zeldzaam-Kwetsbaar-Kwetsbaarheid in heid

heid interheid

hydrologisch nationaal

nationaal

algemeen

opzicht

• - 

  Stuifzanden (stuivend danwel rustend, maar niet bebost)

a

a

a

b

• - 

  Duingebiedenmet natuurlijke vochtige duinvalleien1)

a

a

a

averdroogd

babamet infiltratie

b

b

b

a

• - 

  Heidedroog

b

a

b

b-vochtig of drassig, al dan niet met voedselarme vennen

a

a

a

a

• - 

  Hoogveenlevend

a

a

a

a-afgetakeld, verdroogd, vergraven, versnipperd en/of dichtgegroeid)

a

a

b

b

• - 

  Moerassen en bepaalde plassenlaagveenmoerassen en plassen •brak

a

a

a

a •zoet

b

a

a

aoude rivierarmen en rivierlopen

b

a

a

b-kleiputten, tichelgaten

b

a

b

b-doorbraakkolken

b

a

b

b-vennen •matig voedsel rijk

a

a

a

a •voedsel rijk

b

b

b

a

• - 

  Schraallanddroog kalkarm

a

b

a

b-vochtig kalkarm

a

a

a

akrijthelling

a

b

a

b graslanden g. Platen, slikken gorzen, kwelderszout (platen en slikken, de meeste kwelders en gorzen, groene stranden) babazoet of brak (secundair, i.v.m. wegvallen getijdewerking)

b

a

a

a

Tweede Kamer,zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

Subcategorie

Zeldzaarrv Zeldzaarrv Kwetsbaar-Kwetsbaarheid in heid

heid inter-

heid

hydrologisch nationaal

nationaal

algemeen

opzicht

• - 

  Oude'1 bossen nagenoeg bestaande uit inheemse, ter plaatse horende boomsoorten

a

b

a

b

• - 

  Overige bossen met het accent op natuur

a/b

b

a

b

1 Met «natuurlijke» wordt bedoeld: spontaan, dus niet als gevolg van infiltratie, ontstaan. 2 Met «oude» bossen wordt niet bedoeld dat de bomen oud zijn, maar dat het bosmilieu ter plaatse oud en zoveel mogelijk continu is. 3 Gelet op de omstandigheid dat tot de natuurgebieden te rekenen bossen qua karakter nauw aansluiten bij de bossen die niet tot de natuurgebieden worden gerekend, worden zij behandeld in de beleidscategorie bossen. Waar in het vervolg over natuurgebieden wordt gesproken, worden de hierboven opgesomde typen bedoeld.

Problemen De problemen die zich voordoen bij het behoud van natuurgebieden in Nederland zijn terug te voeren tot de volgende probleemvelden: -Afname van het areaal. Hoewel tot in het nabije verleden grote oppervlakten natuurgebied verloren zijn gegaan door ontginning, bebouwing, ontgronding en dergelijke, kan thans in het algemeen gesteld worden dat de afname van het areaal nog slechts van relatief beperkte omvang is. Vooral knabbelprocessen, waarbij kleine oppervlakten ten offer vallen aan occupatievormen als woningbouw, recreatie, wegenaanleg, maar ook natuurlijke oorzaken, zoals kustafslag, spelen hier nog een rol. Was tot voor kort areaalverlies een hoofdprobleem bij de bescnerming van natuurgebieden, nu komt kwaliteitsverlies steeds sterker op de voorgrond te staan. Hierbij spelen de volgende factoren een rol: -Afname van diversiteit door intensivering van andere ruimtelijke functies binnen natuurgebieden. Bij andere ruimtelijke functies dient in dit verband gedacht te worden aan vormen van ruimtegebruik die wezensvreemd zijn aan natuurgebieden, onder andere bepaalde vormen van militair gebruik, bepaalde vormen van recreatief gebruik, gebruik voor waterwinningsdoeleinden en ander dan zeer extensief landbouwkundig gebruik. Bij deze en andere vormen van gebruik van natuurgebieden is de laatste decennia sprake geweest van een voortschrijdende intensivering, mechanisering en schaalvergroting. Als gevolg daarvan wordt het steeds moeilijker en ten slotte vaak onmogelijk om deze functies nog te verweven met de natuurfunctie. -Afname van diversiteit door het verdwijnen van specifieke vormen van grondgebruik. Onze natuurterreinen zijn voor het overgrote deel halfnatuurlijk. Dat wil zeggen dat zij hun huidige waarde en karakter grotendeels ontlenen aan het langdurig onderworpen zijn aan traditionele, merendeels extensieve, vormen van grondgebruik.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

100

Een aantal van dergelijke vormen van grondgebruik blijft thans geheel of in toenemende mate achterwege, omdat zij niet meer passen in het hedendaagse economisch handelen. In bepaalde gevallen is het grondgebruik wel gebleven maar zodanig sterk geïntensiveerd, dat het een bedreiging is gaan vormen voor de natuurwaarden. In de meeste situaties leidt verwaarlozing van het traditionele grondgebruik geleidelijk tot ernstige, soms zelfs onomkeerbare, achteruitgang van de waarden van natuurgebieden. -Afname van diversiteit door onomkeerbare ingrepen in het abiotische milieu en toename van externe beïnvloeding (onder andere verontreiniging). Deze complexe vorm van aantasting vormt het ernstigste probleem waarvoor het beleid voor het behoud van natuurgebieden zich gesteld ziet. In de eerste plaats omdat hierbij gewoonlijk basisvoorwaarden voor het voortbestaan van levensgemeenschappen in het geding zijn en in de tweede plaats omdat de activiteiten en ingrepen, die de problemen veroorzaken, in de regel buiten de natuurgebieden liggen. De kwantitatieve en kwalitatieve verstoring van de waterhuishouding van natuurgebieden neemt hierbij de belangrijkste plaats in. Aangezien de milieufactor water, zowel in kwantitatieve als in kwalitatieve zin, levensvoorwaarde is voor alle levensgemeenschappen van vochtige en natte milieutypen (natte en vochtige heide en duinen, plassen en moerassen, hoogveen, vochtige schraallanden) staan deze levensgemeenschappen vrijwel alle aan bedreiging bloot. -Toename van functionele barrières. Deze aantasting doet zich voor bij doorsnijding en compartimentering van natuurgebieden door lijninfrastructuur als wegen, hoogspanningsleidingen, spoorlijnen. Afgezien van de ongewenste visuele effecten, vormen dergelijke doorsnijdingen barrières tussen verblijfs-, broed-en voedselgebieden van dieren.

Beleid

Algemeen Het beleid voor de natuurgebieden is aangegeven in de volgende essentiële uitspraak die is neergelegd in de Oriënteringsnota en in de Nota landelijke gebieden: In beginsel alle nog aanwezige natuurgebieden worden beschermd en toereikend beheerd. Volgens de Nota landelijke gebieden is het beleid in de landelijke gebieden gericht op afstemming van sterkere functies op de zwakkere. Dit kan leiden tot verweving van functies of, waar dit niet mogelijk is, scheiding van functies. Gelet op de grote kwetsbaarheid van natuurgebieden voor andere functies, die de functie natuur kunnen verdringen, is voor deze gebieden in het algemeen gekozen voor een strategie van functiescheiding. Wel zijn in bepaalde gevallen vormen van gebruik door andere functies toelaatbaar. Het desbetreffende beleid zal hierna worden geschetst. Op deze plaats kan worden gesteld, dat het beleid er in het algemeen op is gericht verdere intensivering van andere functies te voorkomen en waar mogelijk extensivering te bevorderen. In dit verband neemt de openluchtrecreatie een bijzondere positie in. Enerzijds vormt deze functie mede een motief voor natuurbehoud, anderzijds kan zij leiden tot aantasting van natuurgebieden. Met nadruk zij aangetekend dat in dit verband beslissingen met betrekking tot activiteiten, die reeds in het kader van andere structuurschema's zijn genomen, onverlet blijven, zulks met inachtneming van de in die structuurschema's aangeduide hardheidsgraden en procedures voor besluitvorming. Voorts wordt in het beleid, zoals reeds is neergelegd in de Structuurschets landelijke gebieden, rekening gehouden met de relatie tussen veilig te stellen gebieden en hun omgeving, in het bijzonder door beschermende maatregelen in overgangszones.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

101

In concreto zal het beleid zich richten op duurzame instandhouding en waar mogelijk herstel van die factoren, die voor de instandhouding van de kenmerken en waarden van de natuurgebieden bepalend zijn, te weten: • de situatie met betrekking tot grond-en oppervlaktewater; • de bodemopbouw en het bodemreliëf; • de natuurlijke voedselsituatie; • de zuiverheid van water, bodem en lucht; • de vegetatie; • de rust.

Het rijk zal ruimtelijke ingrepen en inrichtingsactiviteiten, die ertoe kunnen leiden dat de wezenlijke kenmerken en waarden van de natuurgebieden verloren gaan of worden aangetast, alleen als een zwaarwegend maatschappelijk belang dit nodig maakt in uitvoering nemen of bevorderen. De aanwezigheid van zo'n belang zal op basis van voorafgaand onderzoek moeten worden vastgesteld, waarbij tevens moet worden nagegaan of aan dit belang niet redelijkerwijs of op andere wijze of elders kan worden tegemoet gekomen. Als besloten wordt dergelijke ingrepen en activiteiten toch te laten plaatsvinden, zullen bij planvorming en uitvoering de aanwezige kenmerken en waarden van natuur en landschap door een zorgvuldige inpassing zo goed als mogelijk in acht worden genomen. Voor zover waardevolle natuurgebieden reeds thans, als gevolg van de effecten van in het verleden plaatsgehad hebbende ingrepen en activiteiten, blootstaan aan aantasting van wezenlijke kwaliteiten, zal er binnen de budgettaire mogelijkheden alsnog naar worden gestreefd deze aantastingen op te heffen. Een aantal grote eenheden natuurgebied is in de Structuurschets landelijke gebieden met name genoemd. Het betreft hier eenheden die in het algemeen groter zijn dan 1000 ha, gebieden derhalve van een zodanig grote omvang dat zij zich ertoe lenen afzonderlijk aangegeven te worden. Deze eenheden zijn delen van: het Lauwersmeer (voor zover niet in militair of agrarisch gebruik), het Fochteloërveen, het gebied Diever-Appelscha, het gebied Dwingeloo-Ruinen, het gebied Ooster-en Westerzand, het hoogveengebied van Zuidoost-Drenthe, het Montferland, de natuurgebieden van Noordwest-Overijssel, de Haarler-, Holter-en Hellendoornse berg, de Nieuwkoopse Plassen, de Biesbosch, de Grote Peel, de Loonse en Drunense Duinen, de Kampina, de Strabrechtse Heide, de Wouwse Plantage, de gebieden rond Gorp en Rovert en bij Valkenswaard, de Hamert, de Meijnweg, de omgeving van Vaals, het Land van Saeftinge en het natuurgebied langs het Oostvaardersdiep. Deze grote eenheden natuurgebied zijn aangeduid op kaart 1; de aanwijzing als natuurgebied is volledig afgewogen. Aan de provinciale besturen wordt gevraagd deze gebieden, met inachtneming van de in dit structuurschema gegeven beleidsuitgangspunten, als zodanig op te nemen, dan wel te handhaven in hun streekplannen en de begrenzing nader uit te werken. Met betrekking tot het natuurgebied langs het Oostvaardersdiep is het bekade gebied op kaart 1 opgenomen. De bestemming van het gebied gelegen tussen het bekade gebied en de hoge Vaart is in verband met de uiteindelijke begrenzing van het natuurgebied nog in discussie. De beslissing omtrent dit laatste hangt samen met de actualisering van het verkavelingsplan van het oostelijk deel van Zuidelijk Flevoland. Zij zal onder meer worden genomen bij de vaststelling van dit plan; voor het binnen de gemeente Lelystad gelegen gedeelte zal dit gebeuren bij de vaststelling van het bestemmingsplan. Het gebied Ooster-en Westerzand, waar in het beleidsvoornemen van het Structuurschema militaire terreinen het compagniesoefenterrein Havelte-Midden is voorzien, wordt op zodanige wijze ingericht en gebruikt, dat het gedeelte voor oefeningen te voet en de 650 ha van het gebied die buiten gebruik zullen worden gesteld, aaneengesloten een grote natuur-Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

102

eenheid van 1000 ha vormt. Tegen deze achtergrond heeft de regering in het beleidsvoornemen van het Structuurschema militaire terreinen een aantal voorwaarden geformuleerd voor de inrichting van het compagniesoefenterrein. Vier daarvan hebben een relatie met het potentieel nationaal park: b. bij het bepalen van de plaats van de voor het oefenterrein benodigde zandbanen zal in hoge mate rekening worden gehouden met de aanwezige ecologische waarden; c. het gedeelte van het compagnieoefenterrein voor oefeningen te voet zal zodanig van omvang en gesitueerd moeten zijn dat het in beginsel een onderdeel zal kunnen vormen van het nationaal park Ooster-en Westerzand; e. de inrichting zal worden uitgevoerd in nauw overleg met de betrokken departementen; f. ca 650 ha van het huidige oefenterrein Havelte-Oost zal buiten militair gebruik worden gesteld.

Voorts heeft de regering bij haar zoneringsbeleid voor de landelijke gebieden aansluiting gezocht bij gebieden met een min of meer natuurlijk karakter op grote ruimtelijke schaal. Het gaat hier om de duinen, de Utrechtse heuvelrug en de Veluwe. Het ruimtelijk beleid van de regering is in deze gebieden primair gericht op het bieden van goede mogelijkheden voor het behoud en de ontwikkeling van de natuur. De zeereep (de eerste duinenrij) heeft in de eerste plaats een functie voor de zeedefensie. Grote delen van de Veluwe, delen van de Utrechtse heuvelrug en het grootste deel van de duinen worden gerekend tot de grote eenheden natuurgebied. Aan de provinciale besturen wordt gevraagd voor deze eenheden de situering en begrenzing nader aan te wijzen en ze als natuurgebied in hun streekplannen op te nemen dan wel te handhaven. Voorts wordt aan de provinciale besturen gevraagd om de overige natuurgebieden te inventariseren, de geïnventariseerde natuurgebieden zonodig alsnog nader af te wegen en de implicaties daarvan op te nemen in hun ruimtelijk beleid. Bijzondere vermelding verdienen de in natuurgebieden voorkomende nog gave beken, zoals enkele duinbeken en de sprengen op de Veluwe. Deze zijn tezamen met beken in het agrarisch cultuurlandschap, aangegeven op kaart 4. Deze beken behoeven in verband met hun zeldzaamheid speciale aandacht. De bovengeschetste beleidslijnen zullen hierna worden uitgewerkt in uitgangspunten die worden gehanteerd bij het beoordelen van vormen van medegebruik in natuurgebieden en andere activiteiten, die op de kwaliteiten van natuurgebieden van invloed zijn. Achtereenvolgens wordt ingegaan op de aspecten bescherming en beheer.

Uitgangspunten inzake bescherming Bescherming van natuurgebieden houdt in dat deze niet alleen als ruimtelijke eenheid in stand worden gehouden, maar tevens dat ruimte-en grondgebruik, zowel in de natuurgebieden zelf als in de omgeving daarvan, worden afgestemd op de voorwaarden voor instandhouding van de specifieke waarden van deze gebieden. Om de ontwikkelingen op het gebied van de ruimtelijke planning en inrichting met betrekking tot de natuurgebieden in goede banen te leiden, hanteert de Rijksoverheid als richtsnoer bij haar algemene afwegingsbeleid een aantal hierna te noemen uitgangspunten. Deze uitgangspunten hebben derhalve geen absolute geldigheid, maar zijn indicatief van karakter. Aan de besturen van provincies en gemeenten wordt gevraagd deze uitgangspunten in hun ruimtelijk beleid over te nemen. Verder wordt aan de provincies, gemeenten en waterschappen gevraagd de onder hun verantwoordelijkheid tot stand komende sectorplannen (zoals die op het gebied van de waterhuishouding) af te stemmen op deze uitgangspunten.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

103

Bedoelde uitgangspunten gelden voor de natuurgebieden in algemene zin, maar zijn uiteraard vooral daar van belang waar natuurgebieden een bijzondere kwetsbaarheid hebben voor de effecten van bepaalde ruimtelijke onwikkelingen. Bij de tracékeuze van infrastructuur, zoals wegen, spoorlijnen, hoogspanningsleidingen, pijpleidingen en dergelijke zullen natuurgebieden in beginsel worden gemeden. Waar desondanks doorsnijding onvermijdelijk is, zal de uitvoering op zodanige wijze plaatsvinden, dat toegebrachte schade zoveel mogelijk wordt beperkt en hersteld en dat compenserende maatregelen worden genomen. Bij hoogspanningsleidingen kan in dat verband verkabeling overwogen worden. Aanbevolen wordt openbare wegen in natuurgebieden, die geen onmisbare verbindingsfunctie dan wel ontsluitingsfunctie (meer) hebben, aan het openbaar verkeer te onttrekken. Ontgrondingen dienen in natuurgebieden in beginsel niet meer plaats te vinden. Ontwatering en aantasting van de waterkwaliteit van natuurgebieden die op dit punt kwetsbaar zijn, zoals moerassen, veengebieden, vochtige heidevelden en schraallanden zullen zoveel mogelijk moeten worden vermeden. Hierbij dient te worden opgemerkt, dat het niet altijd mogelijk is de waterhuishouding van natuurgebieden onafhankelijk te doen zijn van die in het omringende gebied. Waterhuishoudkundige maatregelen zullen daarom mede moeten worden beoordeeld en gewogen aan het belang van natuurbehoud; ook wanneer het gaat om ingrepen en ontwikkelingen buiten natuurgebieden die de waterhuishouding van natuurgebieden, op afstand nadelig beïnvoeden. Waar nodig en mogelijk zal gestreefd worden naar het tot stand brengen van inrichtingsmaatregelen gericht op de handhaving of het herstel van de waterhuishouding in natuurgebieden die hiervoor gevoelig zijn. Bebouwing van welke aard dan ook zal in natuurgebieden in beginsel niet mogen plaatsvinden. Bestaande bebouwing in belangrijke natuurgebieden zal in gevallen van duidelijke strijdigheid met het behoud van aanwezige waarden waar mogelijk en financieel verantwoord worden gesaneerd. Waar nadelige effecten zijn te verwachten als gevolg van uitstraling zal nieuwbouw van onder andere woningen en bedrijven in de omgeving van natuurgebieden zoveel mogelijk worden gemeden. Dit geldt ook voor de vestiging, uitbreiding en/of intensivering van agrarische bedrijven waarvan schadelijke gevolgen voor natuurgebieden, met name eutrofiërende effecten, kunnen worden verwacht.

Medegebruik Zoals reeds werd gesteld, acht de regering in bepaalde gevallen gebruik van natuurgebieden door andere functies toelaatbaar. De aanvaardbaarheid van dit gebruik is afhankelijk van de aard en de intensiteit ervan, alsmede van de waarde en de kwetsbaarheid van de natuurgebieden. De nevenfuncties, waar het in dit verband in de regel om gaat, zijn waterwinning, militair gebruik, openluchtrecreatie, houtproduktie, jacht en visserij. De regering stelt zich de afstemming van het medegebruik door deze functies op de hoofdfunctie natuur als volgt voor: -Waterwinning Bij de behandeling van de effecten van het ruimtegebruik op natuur en landschap is naar voren gekomen, dat waterwinning in veel gevallen leidt tot min of meer ernstige schade aan natuurgebieden. Met name de typen natuurgebieden, waar de grondwaterstand bepalend is voor het karakter van de vegatie, bijvoorbeeld duinvalleien en natte heiden, zijn kwetsbaar voor deze factor. Vele natuurgebieden, in het bijzonder de duinen, vervullen echter een functie voor de bereiding van drinkwater. Met betrekking tot de gebieden met hoofdfunctie natuur, waartoe behalve de duinen ook de Utrechtse heuvelrug en de Veluwe worden Tweede Kamer,zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

104

gerekend, stelt de regering zich op het standpunt dat een verdere intensivering van de waterwinning alleen toelaatbaar is als de belangen van natuur en landschap niet worden geschaad, dan wel de mogelijkheden tot regeneratie van verloren gegane natuurwaarden niet worden beperkt. Mocht bij gedegen belangenafweging blijken, dat redelijkerwijs geen andere mogelijkheden aanwezig zijn om aan een duidelijk aantoonbare behoefte aan drinkwater te voldoen, dan kan bij uitzondering een afwijking van de regel gerechtvaardigd zijn. Met betrekking tot situaties waar goede mogelijkheden liggen voor regeneratie van verloren gegane natuurwaarden zal, zo dit uit een oogpunt van drinkwatervoorziening verantwoord is, extensivering of beëindiging van waterwinning in samenhang met een beheer gericht op herstel van natuurwaarden worden bevorderd. In de overige natuurgebieden zal waterwinning, of verdere intensivering daarvan, voor zover deze kan leiden tot aantasting van de voor de instandhouding van de aanwezige waarden noodzakelijke waterhuishouding, alleen bij uitzondering en in geval van bijzonder zwaarwegende maatschappelijke belangen in overweging worden genomen. Er zal steeds afweging tussen verschillende mogelijkheden en bronnen plaatsvinden, waarbij de effecten op natuurgebieden een zwaar gewicht in de schaal zullen leggen. Voor zover na afweging toch waterwinning in of bij natuurgebieden wordt toegelaten, zal deze zo goed mogelijk worden afgestemd op de aanwezige waarden. Bij inrichting en beheer van natuurgebieden, die mede voor waterwinning in gebruik zijn, zullen waar mogelijk concrete maatregelen worden getroffen met het oog op de instandhouding en ontwikkeling van de natuurwaarden van de betrokken gebieden.

-Openluchtrecreatie Kenmerkend voor de positie van de openluchtrecreatie is, dat zij enerzijds een belangrijk motief vormt voor het natuurbeschermingsbeleid, terwijl anderzijds het recreatief medegebruik van natuurgebieden kan leiden tot ernstige problemen voor de instandhouding van de kwaliteit van deze gebieden. Bij overschrijding van bepaalde grenzen leidt «gebruik» gemakkelijk tot «verbruik». Op deze problemen is in hoofdstuk IV uitvoerig ingegaan. Het beleid voor het medegebruik van natuurgebieden door de openluchtrecreatie is er daarom op gericht de kwaliteit van deze gebieden niet of zo weinig mogelijk aan te tasten. Dit houdt in het algemeen een beperking in tot extensieve vormen van medegebruik. Voor zover meer intensief gebruik, in het bijzonder in bepaalde natuurgebieden in de stedelijke invloedssfeer, toegelaten wordt zal dit door middel van een zonering zoveel mogelijk worden gelokaliseerd op de minst kwetsbare punten. De inrichting en ontsluiting voor de extensieve openluchtrecreatie van de grotere natuurgebieden zal in het algemeen plaatsvinden volgens een zonering waarbij bepaalde delen als rustgebied geheel afgesloten kunnen zijn, terwijl in andere, daarvoor in aanmerking komende delen juist wat ruimere mogelijkheden kunnen worden geboden. Dit zoneringsprincipe zal niet altijd op kunnen gaan. Met name in zeer kwetsbare en in veel kleine natuurgebieden is deze benadering niet mogelijk en zal vaak moeten worden gekozen of voor sterk gereguleerde bezoekmogelijkheden of -in zeer bijzondere gevallen -voor een algehele afsluiting. Het beleid voor recreatief medegebruik van natuurgebieden kan verder het best worden weergegeven aan de hand van een indeling in drie vormen van openluchtrecreatie, te weten de watersport, de verblijfsrecreatie en de dagrecreatie.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

105

• - 

  Watersport Gelei: op de geschetste specifieke problemen is een sterkere regulering van het medegebruik van natuurgebieden -in het bijzonder de plassengebieden -door de watersport noodzakelijk. Het op elkaar afstemmen van de belangen van het natuur-en landschapsbehoud en de watersport is één van de voornaamste knelpunten, waarvoor het beleid zich geplaatst ziet. In het Structuurschema Openluchtrecreatie (deel a, beleidsvoornemen) heeft daartoe per vaargebied een globale afstemming op nationaal niveau plaatsgevonden. In de zonering van vaargebieden zijn de volgende soorten gebieden onderscheiden: -gebieden met een accent op het gebruik door de watersport (A); -gebieden zowel van belang voor het behoud van natuur en landschap als voor de watersport (B); en -gebieden met een accent op het behoud van natuur-en landschap (C).

De tot de natuurgebieden te rekenen vaargebieden behoren als regel tot de categorieën B en C. In de B-gebieden is het beleid erop gericht om het behoud van natuur en landschap en de ontwikkeling van de watersport zoveel mogelijk in onderlinge samenhang te doen plaatsvinden. Voor de C-gebieden geldt, dat de aldaar aanwezige waarden van natuur en landschap worden beschouwd als stringente randvoorwaarde voor de gebruiksmogelijkheden voor de watersport. De grenzen, die aan de ontwikkeling van de watersport worden gesteld, zijn ingegeven door een beheer gericht op natuur-en landschapsbehoud. Meer algemeen kan het reguleren van het medegebruik van natuurgebieden door de watersport geëffectueerd worden door: -het afsluiten van de meest kwetsbare en waardevolle delen van plassengebieden voor de watersport, dan wel het selectief toelaten van minder problematische vormen van watersport; -het situeren van jachthavens in de uit een oogpunt van natuur en landschap minst kwetsbare gebieden en niet in de onmiddellijke nabijheid van natuurgebieden; -het stellen van regels onder andere wat betreft vaarsnelheden, toegestane typen vaartuigen en het deponeren van afval, alsmede het toezien op de naleving hiervan. Bevorderd zal worden, dat voor de verschillende plassengebieden beheersplannen tot stand komen, ten einde het reguleringsbeleid ten aanzien van de watersport een weloverwogen, planmatige basis te geven.

• - 

  Verblijfsrecreatie In het verleden hebben veel verblijfsrecreatieve vestigingen plaatsgevonden in natuurgebieden en aan de randen hiervan, soms op plaatsen waar dit grote schade aan deze gebieden veroorzaakt. Het ging hierbij zowel om directe aantasting ter plaatse, als om het uitstralingseffect van deze vestigingen. Thans is het beleid erop gericht nieuwe verblijfsrecreatieve voorzieningen uit natuurgebieden te weren en wanneer daartoe aanleiding bestaat, ook uit de omgeving daarvan. In situaties, waar bestaande voorzieningen ongewenste neveneffecten voor natuur-en landschapswaarden met zich brengen zal, mede afhankelijk van de financiële mogelijkheden, verplaatsing en/of sanering worden nagestreefd. Eenvoudige verblijfsrecreatieve vestigingen, mogelijk gemaakt door toepassing van onder andere de vrijstellingsartikelen uit de Kampeerwet, zullen zorgvuldig moeten worden gesitueerd.

• - 

  Dagrecreatie Bij de dagrecreatie kan onderscheid gemaakt worden tussen intensieve en extensieve dagrecreatie. -De effecten van intensieve dagrecreatie (speelweiden, attractiepunten e.d.) zijn in belangrijke mate vergelijkbaar met die van verblijfsrecreatie.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

106

Ten aanzien van het te voeren beleid wordt dan ook naar het vorige punt verwezen. Daaraan kan worden toegevoegd, dat de positie van de intensieve dagrecreatie zal worden geregeld door middel van beheers-en zoneringsplannen voor de verschillende natuurgebieden; -Extensieve dagrecreatie (wandelen, fietsen, paardrijden e.d.). Deze recreatievorm sluit in het algemeen het best aan bij het karakter van natuurgebieden, zij het dat het dan wel moet gaan om medegebruik met een extensief karakter. Het beleid is er dan ook op gericht om in het kader van de genoemde beheers-en zoneringsplannen voor natuurgebieden een verantwoorde plaats in te ruimen voor de extensieve dagrecreatie, waarbij zal worden gewaakt voor risico's van een ongewenste intensivering daarvan.

-Militair gebruik Het militair gebruik van natuurgebieden is in het kader van het beleidsvoornemen van het structuurschema Militaire Terreinen in hoofdlijnen bepaald. De effecten van militair gebruik zijn afhankelijk van intensiteit en vorm hiervan. Binnen de mogelijkheden, die daartoe aanwezig zijn, zullen natuurwaarden zo goed mogelijk worden beschermd en beheerd en zal tevens gestreefd worden naar verdere ontwikkeling van deze waarden. Met betrekking tot het aanleggen van infrastructuur voor militaire doeleinden in natuurgebieden zal steeds bezien worden hoe de hierdoor optredende schade zoveel mogelijk kan worden beperkt.

-Zeedefensie De zeereep (de eerste duinenrij) heeft in de eerste plaats een functie voor de zeedefensie. In de praktijk zal het beheer van de zeereep en het natuurbeheer vaak zonder problemen kunnen samengaan. Daar waar voor de kustverdedigingsfunctie voorzieningen moeten worden aangebracht (bouwwerken, suppletiewerken, e.d.), dient areaalverlies van natuurgebieden zoveel mogelijk voorkomen te worden.

-

Houtproduktie In vele bossen deel uitmakend van de categorie natuurgebieden kan houtproduktie een rol spelen. Daarbij zal in het beheer gestreefd worden naar vormen hiervan, die passen bij het accent natuur. Het desbetreffende beleid is nader uiteengezet onder de beleidscategorie bossen.

-Jachten Visserij In veel natuurgebieden speelt de jacht een rol. Het beleid is erop gericht de jacht een blijvende functie toe te kennen overal waar aantalsregulatie van diersoorten uit een oogpunt van beheer noodzakelijk is. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer vanuit natuurgebieden wildschade op aangrenzende landbouwgronden optreedt. Daarnaast zal in bepaalde gevallen ook jacht kunnen plaatsvinden wanneer hiervoor uit een oogpunt van beheer weliswaar geen argumenten zijn aan te voeren, maar anderzijds evenmin kan worden gesproken van nadelige effecten op de betrokken terreinen. Beroepsvisserij in natuurgebieden komt nog maar weinig voor en is in het algemeen goed inpasbaar. De sportvisserij daarentegen neemt soms zodanige vormen aan, dat een goede regulering hiervan noodzakelijk is en zal worden bevorderd. Deze regulering is vergelijkbaar met die van overige vormen van dagrecreatie.

Verwezenlijking van het beleid inzake de bescherming Het regeringsbeleid inzake de bescherming van de natuurgebieden zal in de algemeen ruimtelijke en in de sectorale planning op rijksniveau worden opgenomen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

107

Het belangrijkste instrument ten behoeve van de ruimtelijke planning is de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Deze wet biedt een goede basis voor handhaving van een eenmaal gekozen bestemming. Het beleid van de regering is er dan ook op gericht te bevorderen, dat in beginsel alle nog aanwezige natuurgebieden een goede planologische bescherming krijgen in het kader van deze wet. Hierover zal door het rijk, waar nodig voorlichting aan de lagere overheden worden gegeven. Het is van belang, dat niet alleen de natuurterreinen zelf een passende bestemming wordt gegeven, maar ook dat de bestemming en de inrichting van de omgeving zoveel mogelijk op de aanwezigheid van zulke gebieden zijn afgestemd door het weren van ruimtelijke ontwikkelingen, die afbreuk doen aan de bestemming. Naast het meer algemeen werkende instrument van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, biedt de Natuurbeschermingswet specifieke mogelijkheden ter bescherming van natuurgebieden, zowel wanneer het gaat om het handhaven van een gewenste situatie als ten aanzien van velerlei voor de kwaliteit van natuurgebieden nadelige handelingen. Aanwijzing van natuurterreinen op basis van de Natuurbeschermingswet biedt relatief gezien de grootst mogelijke waarborgen voor de gewenste afstemming van inrichting en ruimte-en grondgebruik op de beoogde instandhouding van de specifieke waarden van dergelijke gebieden. Overwogen wordt in het kader van een herziening van deze wet een generaal werkend systeem te introduceren, dat een toereikende basisbescherming biedt aan in beginsel alle natuurgebieden. Voorts wordt gewezen op de ontwerp-Wet op de Bodembescherming. Natuurgebieden worden aangemerkt als gebieden waarvan de bodem bijzondere bescherming behoeft in de zin van artikel 36 van de ontwerpwet. Indien deze gebieden in de betreffende streekplannen als zodanig worden opgenomen krijgen zij de status van bodembeschermingsgebied. Volledigheidshalve zij hier tevens gewezen op het instrument van de Natuurbeschermingsbeschikking; op grond hiervan kan uit een oogpunt van natuur-en landschapsbehoud bezwaar worden gemaakt tegen de uitvoering van door het rijk gesubsidieerde cultuurtechnische werken. Wetgeving van andere sectoren kan eveneens een rol spelen ten behoeve van de bescherming van natuurgebieden. Zo is er een ontwerpwijziging van de Wegenverkeerswet aanhangig, gericht op een zodanige verruiming van de reikwijdte van deze wet, dat ook andere belangen dan de verkeersbelangen kunnen worden gediend. In specifieke situaties, zoals bij bepaalde agrarische enclaves of randgebiedjes, kan behoefte zijn aan toepassing van instrumentarium van de Relatienota. Met betrekking tot de waterhuishouding wordt gewezen op de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren, de ontwerp-Grondwaterwet en de ontwerp-Wet op de Waterhuishouding. Deze wetten voorzien in een systeem van planvorming, waarin een betere weging van belangen kan plaatsvinden met betrekking tot onder andere peilen, grondwaterbeheer, aanvoer en afvoer. Voorts zij opgemerkt, dat het instrumentarium van de landinrichting voorziet in bepaalde mogelijkheden om in gevallen, waarin de inrichtingssituatie ten gunste van een natuurgebied moet worden gewijzigd, dit ook te realiseren. Beschermingsmaatregelen zullen eveneens gestalte kunnen krijgen door het vergunningenbeleid van de rijks-, provinciale en gemeentelijke overheden. Ook het verordeningsbeleid van provincies en gemeenten biedt hiervoor mogelijkheden. Ten slotte wordt gewezen op het traditionele instrument aankoop, dat, waar mogelijk ondersteund door de hiervoor genoemde instrumenten, de beste basis biedt voor toereikende bescherming en, in nog sterkere mate, voor een toereikend beheer. Op het aankoopbeleid met betrekking tot natuurgebieden wordt nader ingegaan in de hierna volgende paragraaf.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

108

Uitgangspunten inzake beheer Naast de bescherming van natuurgebieden is een toereikend terreinbeheer van wezenlijke betekenis. Dit omdat de meeste Nederlandse natuurgebieden hun betekenis aan menselijk grondgebruik te danken hebben en voor hun duurzame instandhouding afhankelijk zijn van voortzetting hiervan. Onder terreinbeheer wordt in dit verband het volgende begrepen: -het zodanig inrichten van natuurterreinen dat optimale voorwaarden ontstaan voor instandhouding en/of herstel van essentiële milieufactoren (bv. waterhuishouding), voor het weren van externe effecten en voor het tot stand brengen van een optimale ontsluitingssituatie ten behoeve van een eventuele inpassing van recreatief of ander medegebruik; -het periodiek verrichten van handelingen, gericht op de instandhouding of de ontwikkeling van levensgemeenschappen, planten en dieren (bv. maaien, beweiden, regulering wildbestand); -het zorgdragen voor bewaking (bv. met het oog op stroperij) en toezicht op recreatief en ander medegebruik van terreinen.

Daarnaast is het beheer erop gericht mogelijkheden te bieden tot recreatief medegebruik van natuurgebieden, voorzover in overeenstemming met het op instandhouding van kenmerken en waarden gerichte beleid. Daarbij worden tevens mogelijkheden geboden om de kennis omtrent deze kenmerken en waarden te verdiepen. Bij de toepassing van het beheersbeleid kunnen de natuurgebieden worden onderverdeeld in twee groepen van terreinen, te weten terreinen, die in verband met de gewenste beheerssituatie zijn of moeten worden verworven door een natuurbeschermingsinstantie en terreinen, die in beginsel in handen van derden kunnen blijven.

Natuurterreinen beheerd ofte beheren door natuurbescherminginstanties In de Nederlandse situatie kunnen natuurterreinen alleen nog in bijzondere gevallen door niet gespecialiseerde instanties toereikend worden beheerd. De meeste natuurterreinen vragen immers een gespecialiseerd beheer, meestal op basis van oude exploitatievormen (begrazing, speciale maairegiems, afplaggen en dergelijke) waarvoor kennis, financiële middelen, materieel en belangstelling bij particuliere eigenaren zelden meer aanwezig zijn. Uitzondering hierop vormen soms eigenaren vangrote, aaneengesloten natuurterreinen (bv. gemeenten, grote particuliere eigenaren: meestal stichtingen of besloten vennootschappen). Deze moeten in beginsel in staat worden geacht om, al dan niet met overheidssteun, een toereikend beheer te voeren. Bij kleine of versnipperde eigendomssituaties is hiervoor als regel geen basis aanwezig. Daar komt als belangrijke factor nog bij dat natuurterreinen in particuliere eigendom in toenemende mate door de eigenaren worden afgestoten. In de eerste plaats leveren deze terreinen geen rendement op en in de tweede plaats maken de fiscale regelingen het bezit van natuurterreinen tot een dure luxe. Het regeringsbeleid is er dan ook op gericht om de volgende groepen van natuurterreinen, voor zover zij niet te ernstig en onomkeerbaar aangetast zijn, op vrijwillige basis te (doen) verwerven door een gespecialiseerde en erkende natuurbeschermingsinstantie: a. versnipperde eigendommen, deel uitmakend van grotere eenheden natuurterreinen; b. kleine natuurterreinen met uitgesproken natuurwetenschappelijke betekenis; c. natuurterreinen, die een specifiek beheer door een gespecialiseerde natuurbeschermingsinstantie behoeven; d. grote natuurterreinen, die als één eigendomseenheid op de markt komen voor zover zich geen aanvaardbare koper aandient. Voor dergelijke grote eenheden is veelal geen koper te vinden, omdat natuurterreinen Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

109

onaantrekkelijke beleggingsobjecten zijn. Soms worden dergelijke eenheden in afzonderlijke kavels verkocht, wat uit het oogpunt van natuurbescherming zeer ongewenst is; e. natuurterreinen, die direct aansluiten bij reeds eerder door de natuurbeschermingsinstanties verworven terreinen.

In het totaal is op dit moment het grootste deel van het areaal in eigendom en beheer van instanties, die in beginsel toegerust zijn om het vereiste terreinbeheer te voeren. Van de resterende natuurgebieden zullen naar schatting nog enkele tienduizenden hectaren door de staat en de particuliere natuurbeschermingsorganisaties verworven moeten worden. De huidige middelen staan de verwerving van enkele duizenden hectaren per jaar toe. Het Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk heeft daartoe een aankoopbudget beschikbaar, dat onderverdeeld is in een post voor staatsaankopen en een post voor de subsidiëring van aankopen door particuliere natuurbeschermingsorganisaties. Met betrekking tot laatstgenoemde categorie bestaat er traditioneel een taakverdeling met de provincies, waarbij het ministerie en de provincie ieder voor 50% bijdragen in de aankoop. Zoals vermeld in de Structuurschets landelijke gebieden zal dit aankoop-en subsidiebeleid door de regering worden voortgezet. Een belangrijke wettelijke ondersteuning van het aankoopbeleid zal gerealiseerd zijn wanneer de Wet Agrarisch Grondverkeer van kracht is. In het desbetreffende ontwerp is een voorkeursrecht voor de Staat opgenomen voor onder andere natuurgebieden.

Natuurgebieden te beheren door particulieren Een deel van de natuurgebieden zal tijdelijk of permanent in beheer blijven bij particulieren. Het beleid is erop gericht financiële ondersteuning te bieden in de kosten en lasten, die met dit beheer samenhangen, en de totstandkoming van beheersplannen te bevorderen. De Beschikking Natuurbijdragen is in dat kader een belangrijk instrument, dat eveneens voorziet in de mogelijkheid van subsidiëring in beheersplannen. Hetzelfde geldt voor de Beschikking Bosbijdragen, die op de meeste tot de natuurgebieden te rekenen bossen vantoepassing is. Daarnaast biedt -voor de meer waardevolle terreinen -de Natuurbeschermingswet op basis van een beheersplan mogelijkheden voor een tegemoetkoming in de beheerskosten. Opgemerkt moet worden, dat de financiële ruimte voor de hier bedoelde subsidievormen beperkt is.

6.4.2.2. Het natuurbehoud met betrekking tot de bossen Typering Bossen kunnen worden omschreven als min of meer natuurlijke levensgemeenschappen van planten en dieren waarbij boomvormende soorten aspectbepalend zijn. Alle aldus te definiëren bossen worden in dit Structuurschema gerekend tot de beleidscategorie Bossen, ook de bossen die mede onder de categorie Natuurgebieden vallen. De grens tussen bossen en natuurgebieden is namelijk niet scherp te trekken. Weliswaar is het overwegend spontane karakter van de aanwezige levensgemeenschappen typerend voor natuurgebieden, maar de in Nederland voorkomende boslevensgemeenschappen kunnen variëren van overwegend spontaan (een klein deel van het areaal) tot overwegend kunstmatig (het overgrote deel van het areaal). Volkomen natuurlijke, spontaan ontwikkelde, boslevensgemeenschappen komen in Nederland nauwelijks voor. Het oorspronkelijke bos is in de loop van de eeuwen ten gevolge van menselijk handelen volledig vernietigd door o.a. kappen en branden en ten slotte vaak door ontginning. Slechts Tweede Kamer,zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

110

plaatselijk bleven restanten van het oorspronkelijk bosareaal gehandhaafd, echter vrijwel altijd in sterk gewijzigde vorm, als gevolg van o.a. langdurige exploitatie door kappen en overbeweiding, of door aanpassing van structuur en boomsoortensamenstelling ten behoeve van de houtproduktie. De ontginning, de versnippering en de exploitatie van ons bosareaal ging gepaard met het verdwijnen of zeldzaam worden van tal van plant-en diersoorten. Daarbij moet men niet alleen denken aan de grote zoogdieren (bijv. wisent, eland, edelhert, wolf en beer), maar ook aan boomsoorten als taxus, wintereik, haagbeuk, linde en es, alsmede aan vele minder spectaculaire soorten planten en dieren. Het overgrote deel van het Nederlandse bosareaal is aangeplant op plaatsen waar voordien het bos reeds lang verdwenen was. Daarbij gaat het om bossen die al in historische tijd werden aangelegd, bij voorbeeld als parkbossen op buitenplaatsen en landgoederen, maar vooral om de omvangrijke bebossingen die sedert het begin van de vorige eeuw zijn uitgevoerd. Met name deze laatste, nog jonge, soortenarme bossen, met een nogal uniform en kunstmatig karakter zijn sterk bepalend voor het algemene beeld van het Nederlandse bos. Als gevolg van bovengenoemde ontwikkelingen dragen onze boslevensgemeenschappen een min of meer onvolledig en gestoord karakter. De oude bosrestanten zijn alle meer of minder verarmd, terwijl de jongere bossen zich nog in een vroeg en weinig natuurlijk ontwikkelingsstadium bevinden. Een en ander neemt overigens niet weg dat de bebossingen in historische en recente tijd dikwijls belangrijk hebben bijgedragen aan het natuurbehoud. Vele beboste terreinen zouden anders immers ontgonnen zijn tot landbouwgrond, als gevolg waarvan vele thans nog bewaarde groeiplaats-en gradiëntsituaties onherroepelijk verdwenen waren. Bovendien hebben tal van plant-en diersoorten van de bosuitbreidingen kunnen profiteren. In bepaalde gevallen heeft ook de aanplant van uitheemse boomsoorten voor het natuurbehoud waardevolle situaties opgeleverd. Het bestaande bosareaal omvat ongeveer 320.000 ha. Hieronder is een oppervlakte van 50.000 ha begrepen die bestaat uit houtwallen, grensbeplantingen en verspreide bosjes kleiner dan 0,5 ha. Deze blijven in het kader van dit hoofdstuk buiten beschouwing, zodat een areaal van 270.000 ha resteert. Hieraan dient echter een oppervlakte van 30.000 ha te worden toegevoegd, die in het kader van het beleid inzake bosuitbreiding aan het bestaan-de areaal zal worden toegevoegd. In totaal heeft deze categorie dus betrekking op een bosareaal van 300.000 ha. Een indeling van dit areaal in, uit de in-valshoek van het natuurbehoud gezien relevante, categorieën leidt tot het volgende beeld:

A. Oude bossen (aanwezig voor 1800) met overwegend inheemse, ter plaatse thuishorende boomsoorten. Deze bossen bestaan enerzijds uit restanten van het oorspronkelijke bosareaal en anderzijds uit oude bosaanleg op voorheen bosloze terreinen (vele parkbossen op buitenplaatsen en landgoederen). Deze groep omvat dus de bossen waarvan het bosmilieu oud is en de bosontwikkeling min of meer continu is geweest. In dergelijke bossen zijn als regel resten van natuurlijke levensgemeenschappen aanwezig of is er sprake van een veelbelovende ontwikkeling in de richting van dergelijke levensgemeenschappen. Hoewel deze bossen uit een oogpunt van natuurbehoud vrijwel alle een relatief grote waarde vertegenwoordigen, zijn er toch belangrijke kwaliteitsverschillen, afhankelijk van het gevoerde beheer en eventuele ingrepen in bodem en waterhuishouding. Tot deze groep behoren ook de zeer schaarse oude bossen met een min of meer natuurlijk karakter. Hierin benaderen de levensgemeenschappen, met inbegrip van de bomen, het ter plaatse te verwachten natuurlijke bostype naarsamenstelling en structuurvrij dicht. De oude bossen omvatten een beperkt deel van het totale areaal, te weten ca. 50.000 ha.

Tweede Kamerzitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

111

B. Jonge bossen (ontstaan sedert 1800). In deze groep bevindt zich een grote diversiteit aan bostypen van zeer uiteenlopend karakter en samenstelling en grote kwaliteitsverschillen uit een oogpunt van natuur-en landschapsbehoud. De jonge bossen zijn vooral aangelegd op de armere «woeste gronden» (ontginningsbossen), maartevens op bodems waar reeds lang ander grondgebruik werd toegepast (landbouwgronden), alsmede op nieuw gewonnen land (polderbebossingen). Bij deze bossen ligt vrijwel altijd de nadruk op houtproduktie. Ook nu speelt deze vaak een rol. Soms is echter, met name op armere gronden vanwege geringe opbrengst en hoge kosten, de houtproduktie van minder betekenis geworden, terwijl andere functies hoger worden gewaardeerd. De jonge bossen komen dikwijls voor in relatief grote aaneengesloten arealen, al dan niet in combinatie met oudere boskernen en natuurterreinen als heide en stuifzand, waarmee ze ruimtelijke en ecologische eenheden vormen. De jonge bossen waaronder ook de nog aan te leggen bossen in het kader van de bosuitbreiding vallen, omvatten het overgrote deel van het bosareaal, te weten ca. 250.000 ha.

Betekenis voor het natuur-en landschapsbehoud In algemene zin zijn vrijwel alle bossen, ook die met een minder natuurlijk karakter, uit een oogpunt van natuur-en landschapsbehoud van belang. Het relatief zuivere bosmilieu en de vele specifiek aan dit milieu gebonden plant-en diersoorten moeten des te hoger worden gewaardeerd, naarmate het overige landelijke gebied en het stedelijke gebied aan milieu-en natuurwaarden inboeten. Dit neemt niet weg dat de verschillende groepen van bossen niet alle van dezelfde of van gelijksoortige betekenis zijn. Groep A, de oude bossen, ontleent zijn waarde voor het natuurbehoud primair aan het min of meer natuurlijke karakter van de aanwezige boslevensgemeenschappen, in hun huidige vorm of als gunstige uitgangspositie voor de omvorming op relatief korte termijn tot meer natuurlijk bos in goed ontwikkelde vorm. Daarbij gaat het meestal om kleine restarealen, zodat een herstel van de volledige levensgemeenschap, met inbegrip van het faunistische element, hier niet tot de mogelijkheden behoort. In het algemeen kan men stellen dat aan de oude bossen uit een oogpunt van natuurbehoud een grotere betekenis moet worden toegekend, naarmate bodem en waterhuishouding een ongestoord karakter dragen en de beheersvorm nauwer aansloot bij de natuurlijke bosontwikkeling. Bij groep B, de jonge bossen (eerste of tweede generatie), staat in het algemeen niet zozeer de ontwikkelingsmogelijkheid naar volgroeide natuurlijke boslevensgemeenschappen voorop, aangezien men hier in veel langere termijnen moet denken dan bij de vorige groep. In samenhang daarmee is ook de huidige natuurwetenschappelijke betekenis meestal geringer, ook al kan deze in sommige gevallen een belangrijke rol spelen. Eveneens van belang is hier de schaal: deze bossen komen soms in grote aaneengesloten arealen voor, al dan niet tezamen met natuurgebieden. De betekenis van dergelijke grote arealen schuilt vooral in de mogelijkheid om met een integraal procesmatig beheer, min of meer volledige zelfregulerende levensgemeenschappen te ontwikkelen, met inbegrip van de grotere fauna. In ons dichtbevolkte, ruimtelijk versnipperde land zijn dergelijke grootschalige situaties van onschatbare waarde, zowel uit een oogpunt van natuurbehoud als van openluchtrecreatie. De betekenis van bossen uit een oogpunt van natuur-en landschapsbehoud moet mede worden gezien in relatie tot twee andere belangrijke functies van het bos, te weten die voor de houtproduktie en die voor de recreatie, met name de extensieve openluchtrecreatie.

Probleemstelling in hoofdlijnen De problematiek van het natuur-en landschapsbehoud bij de bossen laat zich gedeeltelijk herleiden tot de probleemvelden zoals die in de systeem-Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

112

beschrijving zijn onderkend. Toename van externe beïnvloeding door verstoring van essentiële ecologische relaties (bijvoorbeeld doorsnijding door wegen) en de effecten van bepaalde ingrepen (bijvoorbeeld daling van de grondwaterstand) zijn problemen die in bossen op een vergelijkbare manier spelen als in natuurgebieden. Afname van het areaal doet zich bij bossen in het algemeen niet voor. Dit is het gevolg van een reeds decennia lang gevoerd overheidsbeleid dat consequent was gericht op instandhouding en uitbreiding van het bosareaal. In het grootste deel van de bossen zijn bepaalde mogelijkheden voor de ontwikkeling van de functie natuur niet of nauwelijks aangegrepen. Deze problematiek van het onvoldoende tot ontwikkeling komen van de functie natuur in de bossen hangt samen met de sterk traditioneel bepaalde bosbouwpraktijk, waarin deze functie tot nog toe slechts zelden een expliciete en duidelijk bepaalde plaats kreeg toegekend. Geconstateerd kan worden dat de bossen, gelet op de doelstellingen van het natuur-en landschapsbehoud (zie hoofdstuk 4), thans op een nogal eenzijdig en relatief laag kwalitatief niveau staan. Dit geldt vooral voor de ruimtelijke verscheidenheid en de volledigheid van de boslevensgemeenschappen. In hoofdlijnen kan men hierbij de volgende deelproblemen onderscheiden: -Sterke ondervertegenwoordiging van boslevensgemeenschappen op rijkere bodems. Bepaalde bostypen, bij voorbeeld bossen op klei, zavel-en beekbezinkingsgronden, maar ook die op laagveenbodems in Westelijk Nederland, komen relatief zeer weinig voor. -Het in vrijwel al onze bossen voorkomen van boomopstanden in naar soort en leeftijd geschematiseerde rangschikking, waardoor, mede als gevolg van de daaraan gekoppelde bosverzorgings-en oogstsystemen, de ontwikkeling van diversiteit en volledigheid van de boslevensgemeenschappen onvoldoende tot haar recht kan komen. -De aanwezigheid van uitheemse soorten, die veelal een ontregelend ecologisch effect hebben, waardoor de ontwikkeling van ter plaatse thuishorende boslevensgemeenschappen met een hogere diversiteit wordt belemmerd. -Het nagenoeg ontbreken van de zgn. vervalfase. Deze wordt gekenmerkt door het voorkomen van afstervende en dode bomen. Het is een essentiële natuurlijke component van de boslevensgemeenschappen, waarvan een relatief groot deel van de in onze bossen thuishorende flora en fauna in hoge mate afhankelijk is. -De sterke versnippering van het bosareaal als zodanig, en van de meeste afzonderlijke bossen, door het voorkomen van fijnmazige wegen-en padennetten, waardoor voor verontrusting gevoelige diersoorten in onze bossen op veel plaatsen ontbreken of onvoldoende in de levensgemeenschap kunnen functioneren.

Deze situatie kan verbeterd worden door het beheer in een deel van ons bosareaal veel explicieter af te stemmen op de ontwikkeling van de functie natuur, volgens de algemene doelstellingen van het overheidsbeleid inzake natuur-en landschapsbehoud. Daartoe is het noodzakelijk dat op landelijk, regionaal en locaal niveau de functie natuur in het bosareaal een expliciete, ruimtelijk bepaalde en duidelijk gedefinieerde plaats wordt toegekend. Uit het oogpunt van natuur-en landschapsbehoud bestaat hieraan grote behoefte, waarbij het in het bijzonder gaat om de mate waarin de houtproduktie zich naar oppervlakte, maar vooral ook naar aard en intensiteit, verhoudt tot de functie natuur.

Beleid

Inleiding Het beleid voor de bossen is gericht op instandhouding, uitbreiding, bescherming en toereikend beheer van het bosareaal. De meervoudige Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

113

functievervulling van het bos is een uitgangspunt. Mogelijkheden voor de ontwikkeling van de natuur zullen worden bevorderd. Daartoe worden op nationaal niveau accenten gelegd en uitspraken gedaan over de relatieve verhouding van de functies van het bos voor de natuur, de houtproductie en de recreatie, om in kwantitatief en kwalitatief opzicht gestalte te geven aan een beleid van verweving en scheiding van functies. Hiermede wordt beoogd het spectrum van verschijningsvormen van het bos te vergroten om een veelzijdiger functievervulling mogelijk te maken dan nu het geval is. Uitgaande van de drie belangrijkste functies van het bos, te weten houtproductie, natuur en recreatie, geldt voor de functie natuur in relatie met de functie recreatie hetzelfde als voor de categorie natuurgebieden en kan hier verwezen worden naar hetgeen aldaar is vermeld. Dit houdt o.a. in dat intensieve vormen van openluchtrecreatie evenals in de natuurgebieden zich in bossen in het algemeen niet laten combineren met de functie natuur. Daarentegen geldt dat de draagkracht van bossen, voor de extensievere vormen van recreatief gebruik groter is dan van de meeste andere typen natuurgebied. In beginsel kan daarom in alle bossen de natuurfunctie, indien aanwezig, worden verweven met de extensieve openluchtrecreatie. Scheiding van deze functies is vooral binnen beheerseenheden aan de orde, in het kader van de zonering. Ruimtelijk gezien is bij de functies natuur en extensieve recreatie in het algemeen geen afwegingsvraagstuk aan de orde. Met betrekking tot de intensieve recreatie is deze problematiek er wel. Zij ligt vooral op locaal niveau. Voor het beleid op dit punt wordt verwezen naar de categorie natuurgebieden. Het natuurbeschermingsbeleid met betrekking tot de bossen zal zich daarom, mede gelet op de in paragraaf 3 geschetste specifieke problematiek, speciaal richten op de relatie met de houtproduktie.

Beleidskeuzen De beleidskeuzen die voor de functie natuur in het bos zijn gemaakt op basis van de onder 4.1. aangegeven uitgangspunten, zijn het resultaat van een afweging waarbij een complex van overwegingen een rol speelt. Deze overwegingen zijn van maatschappelijke, beheersmatige en financieel-economische aard en kunnen als volgt worden samengevat: -de wens tot een aanzienlijke verruiming van de belevingsmogelijkheden van het bos voor de openluchtrecreatie door de ontwikkeling van een veelheid van verschijningsvormen met daarop afgestemde gebruiksmogelijkheden; -het daadwerkelijk inhoud geven aan een beleid voor natuurontwikkeling; -de wens om de investering van gemeenschapsgelden in de verwerving van ca. 35.000 ha. bos door natuurbeschermingsinstanties een zo hoog mogelijk rendement voor de natuurbehoudsdoelstelling te laten afwerpen; -het innemen van een internationaal geloofwaardige positie, bij het pleiten vooreen verantwoord ecologisch beleid in met name ontwikkelingslanden (bijv. handhaving van grote natuurlijke boscomplexen, bescherming van grote diersoorten en hun leefgebieden); -het voeren van een zodanig beheer in bossen dat de aanwezige mogelijkheden voor de ontwikkeling van meer natuurlijk bos, in zo volledig mogelijke diversiteit en op de vereiste schaal, optimaal worden benut; -het waar mogelijk toepassen van meer extensieve beheersvormen, gebaseerd op natuurlijke regulatieprocessen; -het op korte termijn bewerkstelligen van een gunstiger exploitatiesaldo voor een deel van het bosareaal; -het geleidelijk bewerkstelligen van een gunstiger en daardoor minder conjunctuurgevoelig produktiviteitsniveau.

Met het in dit hoofdstuk neergelegde beleid wordt voortgebouwd op en inhoud gegeven aan het ruimtelijk beleid voor de bosbouw zoals de Tweede Kamer,zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

114

Regering dat in algemene zin heeft aangegeven in de Nota landelijke gebieden. In het bijzonder dient het beleid met betrekking tot de bossen in dit structuurschema te worden gezien als een uitwerking van de in de Structuurschets voor de landelijke gebieden voor de bosbouw opgenomen richtlijn dat de mogelijkheden voor de ontwikkeling van de natuur in bossen zullen worden bevorderd. Daarmee komt de Regering tevens tegemoet aan het verlangen van de Tweede Kamer, tijdens de behandeling van de Structuurvisie op het bos en de bosbouw door de Vaste Commissie voor Landbouw en Visserij (zitting 1977-1978, nr. 14958) kenbaar gemaakt door het aannemen van een motie. In deze motie werd de Regering verzocht in de Structuurschema's over Bos en Bosbouw en over Natuur-en Landschapsbehoud een plan uit te werken voor beheer dat erop is gericht natuurlijk bos tot stand te doen komen in gebieden met verschillende natuurlijke gesteldheid. In belangrijke mate richting gevend voor de uitwerking van het beleid met betrekking tot de natuurlijke ontwikkeling van het bos is het in de Nota landelijke gebieden neergelegde globale zoneringsbeleid, het beleid inzake de grote eenheden natuurgebied, en het beleid inzake de Nationale Parken. Tenslotte wordt het beleid bepaald door de hoedanigheden van de bossen zelf. De oudere bossen met overwegend inheemse, ter plaatse thuishorende boomsoorten vormen een sterk versnipperde en landelijk gespreide groep. Het beleid legt hier de nadruk op de mogelijkheden om de in deze bossen nog aanwezige restwaarden van het oorspronkelijke bosecosysteem op relatief korte termijn te ontwikkelen tot bos met een meer natuurlijk karakter. De arealen van dergelijke bossen zijn vrijwel overal zo klein dat geen sprake kan zijn van een ontwikkeling naar werkelijk volledige bosecosystemen, waarin plaats is voor de regulerende factor van de grote zoogdierfauna. Menselijk ingrijpen door bijvoorbeeld kappen en inplanten zal daarom ook in de eindfase nodig kunnen zijn om verjonging te bereiken. Hierbij kan, afhankelijk van de situatie, het element houtoogst een rol spelen. Bij de bepaling van de totale oppervlakte van de oude bossen, met het accent op natuur, is het van belang dat de minimumarealen per bos van voldoende omvang zijn om de levensgemeenschap duurzaam en optimaal in stand te kunnen houden. Men moet hier denken aan bossen van enkele honderden hectaren wanneer het gaat om min of meer geïsoleerde complexen terwijl in bossen die opgenomen zijn in grotere eenheden bos-of natuurterrein ook met kleinere eenheden (enkele tientallen ha) kan worden volstaan. Daarnaast dient sprake te zijn van voldoende geografische spreiding van deze bossen en van een voldoende spreiding en representatie van bodemtypen en vegetatietypen. Bij de groep van de jongere bossen die vaak in grote eenheden al dan niet in combinatie met oudere boskernen en natuurterreinen als heide en zandverstuiving voorkomen, ligt de nadruk op mogelijkheden om in een deel van het betrokken areaal de ontwikkeling op gang te brengen naar natuurlijke levensgemeenschappen met een min of meer volledig karakter. Dergelijke levensgemeenschappen kunnen voor een groot deel zelfregulerend zijn. De voor deze levensgemeenschappen benodigde minimumarealen liggen in de orde van 5000 tot 15.000 ha, wanneer uitgegaan wordt van een intacte grote herbivorenfauna. Voor de ontwikkeling van jongere bossen in de richting van natuurlijke levensgemeenschappen met mogelijkheden voor de functionele integratie van de fauna van de grote zoogdieren is men derhalve aangewezen op een beperkt aantal grotere jongere bosgebieden. Tenslotte kan in bepaalde situaties, waar naar de huidige inzichten de waarde van het oorspronkelijke natuurgebied hoger is dan het thans aanwezige bos worden overgegaan tot regeneratie van het oorspronkelijke open natuurgebied voorzover dit uit natuurtechnisch oogpunt mogelijk en uit financieel oogpunt verantwoord is.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

115

De hiervoor geschetste betekenis die uit een oogpunt van behoud en ontwikkeling van de natuurfunctie wordt toegekend aan de bossen, dient tot uitdrukking te komen in de mate waarin het accent wordt gelegd op natuur. In het kader van de voorbereiding van het Meerjarenplan Bosbouw worden de voor de diverse vormen van natuurontwikkeling minimaal vereiste oppervlakten nader geanalyseerd en onderbouwd. Gelet op de hiervoor geschetste beleidsuitgangspunten komt de Regering tot de volgende globale afweging ten aanzien van het functioneren van het bos voor het natuurbehoud. Daarbij wordt aangetekend dat de globale verhoudingen enerzijds zijn bepaald door reeds in het nationale ruimtelijke beleid genomen beslissingen en anderzijds zijn gebaseerd op een gewenst geachte geografische spreiding van alle in Nederland thuishorende meer natuurlijke bostypen in arealen van voldoende omvang.

A. Bossen met accent op natuur In deze bossen zijn behoud en ontwikkeling van natuurwaarden uitgangspunt voor het beleid inzake bescherming en beheer. Deze bossen worden gerekend tot de beleidscategorie natuurgebieden (Zie paragraaf 6.4.2.1). Deze bossen voldoen tenminste aan één van de volgende drie criteria: -Kwetsbaarheid. Deze bossen zijn kwetsbaar ten opzichte van openluchtrecreatie of houtproductie. -Natuurlijk karakter. Deze bossen hebben relatief een natuurlijk karakter. Dit betekent onregelmatige afstanden tussen de bomen, menging van soorten en leeftijden, geen regelmatige bospercelen, enz. "Zeldzaamheid. Deze bossen zijn zeldzaam binnen het geheel van het Nederlandse bos.

De bossen, die tenminste aan een van deze criteria voldoen, zijn in het bijzonder te vinden in die delen van het bosbestand, die bestaan uit: • Oude bossen. Deze groep wordt gekenmerkt door een reeds aanwezige relatief hoge graad van natuurlijkheid en gaafheid van de levensgemeenschappen. Deze bossen zijn van groot belang voor het natuurbehoud, en zijn relatief zeldzaam. Bij het geven van het accent natuur aan oude bossen of delen van oude bossen spelen uit een oogpunt van natuurbehoud het voorkomen in minimumarealen van voldoende omvang, en een representatieve en geografisch gespreide vertegenwoordiging van bostypen een rol. • De bossen met een relatief ongestoorde bodem en waterhuishouding of delen van deze bossen. • De duinbossen en een deel van de stuifzandbebossing. Binnen deze bostypen kunnen karakteristieke spontane bosvegetaties van grote waarde tot ontwikkeling komen. Zij maken in de meeste gevallen ook deel uit van de eerder vermelde grote eenheden natuurgebied. • Moerasbossen. Dit zijn vooral bossen in natte laagveengebieden, broekbossen in beekdalen, bossen in verlande plassen en in bepaalde beek-en rivierlopen. • Een deel van de spontaan ontstane bossen, voornamelijk jonge bossen op niet onderhouden heidevelden en dichtgegroeide zandverstuivingen. In het verleden zijn vele open natuurgebieden, zoals heidevelden, duinen en zandverstuivingen, bebost dan wel spontaan met bosopslag dichtgegroeid. In bepaalde gevallen wordt thans het oorspronkelijke karakter als open natuurgebied hoger gewaardeerd dan de beboste situatie. In die gevallen zal in het kader van goed onderbouwde beheersplannen regeneratie van het oorspronkelijke karakter als open natuurgebied worden bevorderd. Geringe produktiviteit en storingevoeligheid van het bos kunnen hierbij een rol spelen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

116

In beperkte mate kunnen ook elders bossen gevonden worden die voldoen aan een van de drie kriteria die het uitgangspunt vormen voor het leggen van het accent op natuur.

In de grote eenheden natuurgebied zoals genoemd in paragraaf 6.4.2.1, zal voorts het accent op natuur gegeven worden aan een belangrijk deel van de overige bossen. Het gaat hierbij om maximaal 20.000 ha. In de overige delen zal het accent op natuur nevengeschikt zijn. Voor iedere grote eenheid natuurgebied zal aan de hand van de plaatselijke situatie de verdeling van de accenten worden gemaakt. Op rijksniveau zal dit aan de orde komen in het Meerjarenplan Bosbouw. Voor een deel van de bossen met het accent op natuur is voor de ontwikkeling van natuurwaarden een zodanig beheer vereist, dat op den duur geen sprake meer zal zijn van houtproductie. Dit betekent dat houtproductie met het beheer niet wordt nagestreefd. Als er sprake is van enige houtoogst is dat hoogstens omdat er uit andere overwegingen is gekapt. Naar verwachting zal dit voor ongeveer 15% van het totale bosareaal het geval zijn. In het Meerjarenplan Bosbouw zal dit nauwkeuriger worden bepaald. Bij de bossen in de grote eenheden natuurgebied waar het accent op wordt gelegd, is een extra indicatie aanwezig voor een beheer dat niet gericht is op houtproductie als die tevens liggen in een (potentieel) Nationaal Park. B. Bossen waar het accent op natuur nevengeschikt is aan andere accenten In deze bossen zijn natuurbehoud, houtproductie, recreatie en landschap in wisselende maar gelijkwaardige mate uitgangspunt voor het beleid. Tot deze bossen worden de volgende groepen gerekend: -De meeste bossen die deel uitmaken van de gebieden waarin in het kader van het ruimtelijk zoneringsbeleid op landelijk niveau de hoofdfunctie natuur is toegekend (zone D), met uitzondering van de hierin aan te wijzen grote eenheden natuurgebied. Het ruimtelijk beleid van de Regering is in de D-gebieden gericht op het bieden van goede mogelijkheden voor het behoud en de evenwichtige verhouding tot andere functies, in het bijzonder de houtproductie en extensieve recreatie. -De oude bossen voorzover niet vallend onder de bossen met hoofdaccent op natuur. Hiertoe zijn te rekenen de oudere bossen waar geen sprake is van kwaliteiten die duidelijk richtinggevend zijn voor het accent op natuur. Gelet op het ontwikkelingsstadium van deze bossen kunnen de functies natuur en houtproductie hierin in optimale onderlinge wisselwerking tot hun recht komen. -De bossen die deel uitmaken van andere in het ruimtelijk beleid erkende natuurgebieden (voorzover niet te rekenen onder de vorige groepen), te weten de meeste bossen behorend tot de eigendommen van de erkende natuurbeschermingsinstanties en vele bossen die in het ruimtelijk beleid van de lagere overheden de bestemming natuurgebied hebben gekregen. -De bossen in grote eenheden natuurgebied voorzover hieraan niet het accent natuur wordt toegekend.

C. Bossen waar het accent op natuur ondergeschikt is aan andere accenten Tot deze groep worden gerekend alle overige bossen. Hiertoe behoren onder meer: -Een groot deel van de in het kader van het bosuitbreidingsbeleid nieuw aan te leggen bossen (veelal op rijkere gronden) en de meeste bestaande bossen in de gebieden waarin in het ruimtelijk zoneringsbeleid op landelijk niveau de hoofdfunctie landbouw, dan wel afwisselend landbouw, natuur Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

117

en andere functies in grote ruimtelijke eenheden zijn toegekend (zones A en B). Tevens zullen in deze zones, met name in de stedelijke invloedssfeer, in het kader van het openluchtrecreatiebeleid recreatiebossen worden aangelegd waar het accent op natuur in het algemeen van ondergeschikte betekenis zal zijn aan het recreatieve accent. -De meeste bossen die zijn aangelegd op relatief gestoorde en/of ontwaterde bodems. Deze bieden vaak weinig perspectieven voor de ontwikkeling van de functie natuur. Toch kunnen in het beheer nog bepaalde natuurwaarden worden ontwikkeld, in samenhang met een beheer dat is gericht op een hoge houtproductie.

In het beleid ligt bij de gewenste meervoudige functievervulling van het bos derhalve dus de nadruk op functieverweving en maar beperkt op functiescheiding. De aangegeven verdeling van functie-accenten laat zeer veel ruimte voor concrete invulling naar plaats en beheersvorm vanuit het natuurbehoud, de houtproductie en de openluchtrecreatie. De nadere afweging zal gestalte krijgen in het kader van het Meerjarenplan Bosbouw. Tenslotte wordt nog het volgende opgemerkt. Aangezien toekenning van het accent op natuur consequenties kan hebben ten aanzien van de gangbare bedrijfsvoering, maakt het verschil of een particulier bosbedrijf hiermee wordt geconfronteerd dan wel een publiekrechtelijk lichaam (Rijk of provincie) of een natuurbeschermingsorganisatie. Bovendien zijn de kennis en de continuïteit van het vereiste natuurtechnische beheer bij laatstbedoelde professionele organisaties in het algemeen het beste verzekerd. Dergelijke eigendoms-en beheerssituaties kunnen mede een rol spelen bij de nadere afweging, zij het dat de hoofdlijnen van beleid, alsmede de eigenschappen van het bos zelf steeds voorop zullen staan.

Verwezenlijking van de beleidskeuzen Het beleid zal zijn uitwerking en doorwerking krijgen in de ruimtelijke planning en in het sectorbeleid op het terrein voor natuurbehoud en bosbouw. Daarbij komen de volgende instrumentele aspecten aan de orde: -de functietoekenning aan individuele bossen in het kader van de sectorwetgeving en de Wet op de Ruimtelijke Ordening; -de bescherming van de bossen met het accent op natuur in het kader van de sectorwetgeving en de Wet op de Ruimtelijke Ordening.

Wat betreft eerstgenoemd aspect dient in de eerste plaats te worden stilgestaan bij het instrumentarium van de Boswet, zoals dat -zij het ten dele na de voorgenomen herziening -ter beschikking staat, dan wel zal staan. Dit is het belangrijkste instrument om inhoud te geven aan het vorengeschetste beleid. In het Meerjarenplan Bosbouw zullen de criteria voor de toekenning van het accent op natuur aan bossen nader worden uitgewerkt op basis van de bovengenoemde beleidslijnen van het natuurbehoud, waarbij tevens de houtproduktie, de openluchtrecreatie, de landschappelijke aspecten en de financiële consequenties in een nadere afweging zullen worden betrokken. Dit Meerjarenplan zal een procedure doorlopen die wordt gekenmerkt door inspraak, overleg met lagere overheden en advisering. Deze procedure zal zodanig gefaseerd worden dat de hieruit verkregen inzichten in de Regeringsbeslissing over de Structuurschema's natuur-en landschapsbehoud, openluchtrecreatie en landinrichting kunnen worden verwerkt. Op basis hiervan zal dan per regio toekenning van de functie natuur in relatie tot de gegeven accenten plaatsvinden. Het Regeringsbeleid inzake toekenning van de functie natuur aan bossen moet ook richting geven aan het ruimtelijk beleid van de lagere overheden in het kader van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. (De herziene Boswet zal worden afgestemd op de procedures van deze wet.)

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

118

Voor het ruimtelijk beleid van met name de gemeentelijke overheden is het van belang dat in bestemmingsplannen een differentiatie in de bestemming aansluitend bij de gegeven accenten nader wordt afgewogen. Het streekplan zal hierbij een belangrijke rol kunnen vervullen; immers zowel dit Structuurschema als het Meerjarenplan Bosbouw zullen in het streekplan een directe doorwerking krijgen. Daarnaast is een goede onderlinge afstemming tussen het streekplan en regionale bosplannen (de uitvoering van het Meerjarenplan) van belang. Op deze manier kan bewerkstelligd worden dat in het streekplan aanduidingen worden gegeven m.b.t. de verschillende varianten in functietoekenning. Aan provincies en gemeenten wordt gevraagd de in dit structuurschema neergelegde beleidslijnen voor de bossen nader af te wegen en de ruimtelijke implicaties daarvan te verwerken in hun ruimtelijk beleid. De bescherming tegen strijdig gebruik van bossen met het accent op natuur kan in het kader van goede bestemmingsplannen redelijk worden geëffectueerd. Afdoende is deze bescherming evenwel niet, vooral bij effecten van ruimtelijke ingrepen buiten het bos. Voor de meest waardevolle bossen, kan daarom, naast de mogelijkheden die de Boswet biedt, bescherming door toepassing van de Natuurbeschermingswet gewenst zijn.

Beheer van het bos met het accent op natuur Het algemene beheersbeleid voor bossen met het accent op natuur sluit nauw aan bij dat voor de natuurgebieden. Hiervoor kan dan ook naar het desbetreffende hoofdstuk 6.4.2.1 worden verwezen. Bij het specifieke beheersbeleid voor deze bossen dient nader te worden stilgestaan. Immers voor de ontwikkeling en de instandhouding van natuurwaarden in bossen met het accent op natuur is een doelgericht, duidelijk omschreven beheer noodzakelijk. Het beleid is er dan ook op gericht de bossen een uit dit oogpunt toereikend beheer te verschaffen, dat voor de verschillende bossen is afgestemd op het relatieve gewicht dat aan de functie natuur is toegekend. In het algemeen gesproken kan men stellen dat de functie natuur in bossen beter tot zijn recht komt naarmate aan de volgende factoren in het beheer wordt voldaan: -intact laten van bodemstructuur en natuurlijke waterhuishouding; -samenstelling uit inheemse, ter plaatse thuishorende boomsoorten; -onregelmatige menging, naar leeftijd en soort, van bomen binnen de opstand; -gevarieerde structuur naar soort, vorm en kwaliteit van bomen, met inbegrip van de natuurlijke verjongingsfase, de aftakelingsfase en de aanwezigheid van dode bomen; -aaneengesloten, niet te zeer door ontsluitingswegen versnipperde, arealen van voldoende omvang voor levensvatbare populaties van zoveel mogelijk tot de natuurlijke boslevensgemeenschap behorende diersoorten; -geen of beperkte noodzaak van ingrijpen in de levensgemeenschappen door middel van kap, afschot, vangst en dergelijke.

Deze factoren dienen als uitgangspunt voor een nadere bepaling van de vormen van bosbeheer behorend bij de verschillende gradaties waarin aan bossen het accent op natuur wordt gelegd. De bij deze accenten behorende beheersvormen die uit het oogpunt van het natuurbehoud waar mogelijk worden nagestreefd, zijn in grote lijnen als volgt te typeren:

• - 

  Accent op natuur zonder houtproductie -spontane bossen, die kleiner zijn dan hun vegetatiekundig minimumareaal: Kappen van bomen zonder afvoer van hout om de structuur van het bos te sturen naar een graad van diversiteit die zoveel mogelijk aansluit bij natuurlijke bossen; -spontane bossen met een omvang van hun vegetatiekundig minimumareaal of groter: Geen menselijke beïnvloeding van de begroeiing. Voor de

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

119

fauna zijn grotere oppervlakten dan het vegetatiekundige minimum gewenst. De aangrenzende bossen kunnen andere beheersvormen hebben; -spontane bossen, waarin wilde grote planteneters kunnen leven: Zo nodig herintroductie met of zonder aantalsbeperking d.m.v. jacht en zoveel mogelijk zonder of met beperkte bijvoedering. Minimumoppervlakte 1500 tot 5000 ha per eenheid; -bossen als vervangingsgemeenschappen, waarin delen met vee worden beweid: minimum oppervlakte vanuit vegetatiekundig en beheerstechnisch oogpunt 30 ha. Voor de wildstand is een grotere oppervlakte bos gewenst, eventueel met andere beheersvormen.

• - 

  Accent op natuur met houtproductie Vervangingsgemeenschappen meteen kapbeheer: -hakhout: niet te grote oppervlakten waarin alle stadia van de cyclus aanwezig zijn; -middenbos: beperkte oppervlakten met hakhout en overstaanders in alle stadia van de cyclus; -uitkapbos: onderscheidt zich van de volgende categorie door de intensieve menging van soorten. Meestal zijn de omlopen langer en vaak heeft dit bos een meer gespreide leeftijdsopbouw. Er zijn altijd enkele staande en liggende dode bomen aanwezig (windworp, natuurlijke sterfte). Geen op houtproductie gerichte regulatie van boomsoorten.

• - 

  Accent op natuur in nevenschikking tot andere functie-accenten -Bedrijfsvormen zowel diverse kleinschalige uitkapsystemen als vlaktegewijze verjonging. -Toepassing van inheemse, ter plaatse thuishorende boomsoorten (m.n. handhaving van bestaan inheems bos). -Als regel toepassing van spontane verjonging, zonodig bijplant met locale soorten. -Lange omlopen.

• - 

  Onderschikking van het accent op natuur -Alleen als het nodig is grondbewerking, ontwatering of bemesting. -Zoveel mogelijk inheemse ter plaatse thuishorende boomsoorten. -Geen toepassing van exoten die ontregelend werken op het ecosysteem. -Waar mogelijk spontane verjonging. -Menging van soorten en leeftijden zoveel mogelijk aansluitend bij de voor het vegetatietype karakteristieke situatie. -Lange omlopen. -Niet verwijderen, verkleinen of verplaatsen van kapafval of dood hout. Handhaving van bomen met natuurlijke holten. -Waar nodig aantalsbeperking van planteneters ten behoeve van de verjonging van het bos.

• - 

  Ontbreken van een accent op natuur -Uitsluitend milieuhygiënische randvoorwaarden.

Uitwerking van de sectorlijn zal geschieden in het Meerjarenplan Bosbouw. Technisch gesproken is met de ontwikkeling van de natuur zoals dat hierboven is aangegeven nog betrekkelijk weinig ervaring opgedaan. Dit geldt zeker voor bossen met een min of meer kunstmatige uitgangssituatie en voor de vraag langs welke weg men, gegeven een bepaalde uitgangssituatie, de ontwikkeling van een bepaald type meer natuurlijk bos kan bevorderen. Het onderzoek in deze richting zal daarom worden gestimuleerd, waarbij wordt aangetekend dat voldoende basiskennis aanwezig is om de gewenste, meer natuurlijke, bosontwikkeling in de daartoe bestemde bossen geleidelijk te realiseren. Algemene richtlijn daarbij is het doorbreken van de cyclus van de gangbare op oppervlaktegewijze verjonging gebaseerde bedrijfsvormen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

120

Dit dient plaats te vinden door middel van periodiek kappen met een afwisselende intensiteit en/of oppervlakte. Het kaprijpe hout kan meestal gedurende een lange reeks van jaren worden geoogst. Verjonging vindt pleksgewijze plaats, zoveel mogelijk langs natuurlijke weg, waarbij de eisen zijn afgestemd op de functie natuur. Opgemerkt wordt dat de gewenste differentiatie van het beheer pas op lange termijn tot stand kan komen, omdat de beoogde accentverlegging in het beheer van de levensgemeenschap alleen door middel van een continu en geleidelijk veranderingsproces kan worden gerealiseerd. Dit houdt in dat in vele bossen waarin het beheer gericht zal worden op een optimalisering van de natuur, de bestaande intensieve bedrijfsvorm in dat beheer nog lang zal doorwerken. Dit neemt niet weg dat de noodzakelijke keuzen nu wel moeten worden gemaakt, omdat onduidelijkheid daarover uit een oogpunt van een verantwoord -op continuïteit gericht -bosbeheer hoogst ongewenst is.

6.4.2.3. Nationale Parken

Inleiding In 1975 is door de regering de Nota Nationale Parken aan de Tweede Kamer aangeboden (Tweede Kamer, zitting 1974-1975,13283, nrs. 1 en 2). Deze nota, resultaat van overleg in de Interdepartementale Commissie Nationale Parken en Landschapsparken, bevat een aantal bouwstenen voor een beleid dat op de totstandkoming van nationale parken is gericht. De nota bevat tevens een overzicht van een twintigtal gebieden, die naar de mening van deze commissie als potentiële nationale parken kunnen worden aangemerkt. In het advies hierover wordt voortgebouwd op de «Nota inzake een systeem van nationale parken en nationale landschapsparken in Nederland» uit 1971. In Nederland bestaan op dit moment drie gebieden, die reeds als nationaal park worden aangemerkt: de Veluwezoom (ingesteld in 1930), de Hoge Veluwe (1935) en de Kennemerduinen (1950). Uit de stichtingsjaren van de parken blijkt, dat het streven naar veiligstelling van grotere eenheden niet een zaak is die pas de laatste tijd tot ontwikkeling is gekomen. Om in internationaal verband een stimulans te geven tot het instellen van grotere parken, waarin natuur en landschap worden beschermd, verscheen in 1967 de «Liste des Nations Unies des parcs nationaux et réserves analogues». Deze lijst was samengesteld door de internationale commissie voor nationale parken van de «International Union for Conservation of Nature and Natural Resources» (IUCN). De IUCN deed tijdens een algemene vergadering te New Delhi in 1969 het voorstel het begrip nationaal park te reserveren voor gebieden, die in de eerste plaats als natuurgebied gekarakteriseerd kunnen worden. Men definieerde een nationaal park als een relatief groot gebied, waarin: a) een of meer ecosystemen, die niet wezenlijk door menselijke exploitatie en bebouwing zijn veranderd, en/of b) waar planten, diersoorten, geomorfologische omstandigheden en biotopen een bijzonder wetenschappelijke, educatieve en recreatieve betekenis vertegenwoordigen en/of c) waarin zich natuurlijke lanschappen van een grote schoonheid bevinden. Voor ons land is aansluiting gezocht bij deze internationale definitie. De hierboven genoemde Nota Nationale Parken heeft een vrij groot aantal, meest positieve reacties van lagere overheden en particuliere organisaties en instellingen opgeleverd. Hierna zal eerst worden bezien welke gebieden in aanmerking komen voor de status van nationaal park. Voorts wordt aandacht besteed aan de wijze, waarop naar het oordeel van de regering de instelling, het bestuur en het beheer van nationale parken het best kan worden geregeld. Aan openluchtrecreatie wordt een aparte paragraaf gewijd. Dit vanwege de speciale betekenis van nationale parken voor bepaalde vormen hiervan. Tevens zal worden ingegaan op die vormen van grondgebruik, welke zich laten verenigen met de doelstellingen voor nationale parken dan wel een bedreiging daarvoor vormen.

Tweede Kamerzitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

121

Doel en begripsomschrijving

Het voornemen van de regering gericht op de instelling van nationale parken sluit aan op het in paragraaf 6.1 geformuleerde beleid om grote gebieden met een natuurlijk karakter veilig te stellen en daardoor bij te dragen aan de handhaving van een optimale verscheidenheid van natuur en landschap op nationale schaal. De Regering hanteert de begripsomschrijving uit de Nota Nationale Parken: «Een nationaal park is een aaneengesloten terrein van tenminste 1000 ha, bestaande uit natuurterreinen, wateren en/of bossen, met een bijzondere landschappelijke gesteldheid en planten-en dierenleven. Tevens zijn goede mogelijkheden aanwezig voor zonering van het recreatieve medegebruik. In een nationaal park liggen geen of nagenoeg geen cultuurgronden. Het gebied zal door de overheid en/of rechtspersonen, die zich de natuurbescherming ten doel stellen, worden verworven. Wanneer een duurzaam beheer van het gebied als nationaal park verzekerd is, kan het ook geheel of gedeeltelijk in eigendom worden gelaten bij andere instellingen of particulieren. Een nationaal park wordt aangewezen of erkend door de rijksoverheid en onder toezicht van de overheid als een geheel beheerd, volgens richtlijnen die op rijksniveau zijn vastgesteld». Doel van het beheer is de instandhouding en/of ontwikkeling van de aanwezige ecologische, landschappelijke en cultuurhistorische hoedanigheden, waarbij mogelijkheden worden geschapen voor het kennisnemen en genieten van de schoonheid en de andere waarden van het gebied. Bij de inrichting en het beheer zullen in beginsel steeds het behoud van de aanwezige waarden en het openhouden van zowel de mogelijkheden tot ontwikkeling van de natuurlijke potenties als van de mogelijkheden tot herstel en ontwikkeling van het landschapsschoon en van de natuurwetenschappelijke waarden prevaleren boven alle andere ontwikkelingen. Aan de instelling van nationale parken liggen ook sociaal-culturele motieven ten grondslag. Dit houdt in dat zij een educatieve functie kunnen vervullen en mogelijkheden verschaffen voor de beleving van de in de schoonheid van het landschap, de opbouw van de vegetatie en het aanwezige planten-en dierenleven besloten waarden. Voor elk in te stellen nationaal park zal daartoe een zonering van het recreatieve medegebruik worden gemaakt als onderdeel van een integrale conceptie voor beheer en inrichting van het hele park.

De hierboven aangegeven doelstelling kan als volgt worden uitgewerkt: a. Behoud, herstel en ontwikkeling van de geomorfologische structuur, de geologische en bodemkundige gesteldheid, de waterhuishouding, de (micro)klimatologische omstandigheden, de kwaliteit van water, bodem en lucht, elementen van cultuurhistorisch en/of oudheidkundig belang en het visuele karakter c.q. het natuurlijk aanzien van het landschap. b. Behoud, herstel en ontwikkeling van de in het park voorkomende levensgemeenschappen, plant-en diersoorten in het voor hen meest geschikte milieu. c. Het scheppen van mogelijkheden voor het publiek om zich te ontspannen, om te genieten van de aanwezige waarden en om zijn kennis daarvan en waardering daarvoor te vergroten. d. Het bieden van gelegenheid tot het uitvoeren van wetenschappelijk onderzoek (mits gericht op en niet schadelijk voor het onder a en b gestelde). In de nationale parken zal overigens een beleid gericht op behoud en beheer worden gevoerd zoals beschreven bij de natuurgebieden en bossen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

122

Potentiële nationale parken

In de Nota Nationale Parken, is de aanbeveling gedaan om, naast de Veluwezoom, de Hoge Veluwe en de Kennemerduinen, de volgende gebieden voor de status van nationaal park in aanmerking te laten komen: Vlieland, de duinen van Terschelling, Schiermonnikoog, Diever-Appelscha, het Dwingelderveld, het Ooster-en Westerzand, de Weerribben, de Haarler-en de Holterberg, Montferland, de Amerongseberg, duinen van Texel, de duinen van Schoorl tot Wijk aan Zee, uitbreiding Kennemerduinen (incl. Duin-en Kruidberg). De Zilk-Noordwijk, de Grevelingen, de Biesbosch, de Strabrechtse Heide, de Loonsche-en Drunensche Duinen, de Grote Peel, de Hamert en de Meijnweg. De reacties op de Nota Nationale Parken betroffen in het bijzonder de vraag, welke gebieden in aanmerking komen voor de status van nationaal park. Mede naar aanleiding hiervan heeft de regering een nadere evaluatie gemaakt van de gebieden, die als potentieel nationaal park kunnen worden aangemerkt. Dit heeft geleid tot de volgende wijzigingen. Voor de Grevelingen is een nieuwe inrichtingsschets opgesteld, die in maart 1977 door de regering is aanvaard als basis voor de te treffen inrichtings-en beheersmaatregelen in dit gebied. Deze schets omvat een gekwantificeerd voorstel voor het gefaseerd doen ontwerpen en uitvoeren van een complex van maatregelen en voorzieningen voor de ontwikkeling van de drooggevallen gronden in het Grevelingenbekken tot natuur-en recreatiegebied. Hierbij is uitgegaan van een integratie van natuur-en recreatiefuncties binnen het gebied. De gewenste maatregelen zijn afgeleid uit de wisselwerking tussen de vraag naar recreatiemogelijkheden, de potenties voor de recreatie, de bestaande en potentiële natuurwetenschappelijke waarden en de landschappelijke uitgangspunten. Mede gelet op de in de inrichtingsschets geboden mogelijkheden dient naar het oordeel van de regering het Grevelingenbekken beschouwd te worden als een grootschalig natuur-en recreatiegebied dat, naast belangrijke natuurfuncties, tevens dagrecreatieve functies vervult, waaronder een functie als uitbreidingsgebied voor de watersport. De regering is van mening, dat een dergelijk gebied in z'n totaliteit niet tot de potentiële nationale parken moet worden gerekend. De in het Grevelingenbekken gelegen natuurgebieden (platen en slikken) bezitten een aanzienlijke actuele en potentiële ecologische waarde. Deze gebieden vertonen echter, ondanks de bestaande onderlinge ecologische relaties, niet een zodanige samenhang dat ze als een eenheid worden ervaren. Bovendien worden in een aantal van deze gebieden in de inrichtingsschets zodanige maatregelen op het gebied van natuurontwikkeling en de recreatie voorzien dat dit, mede gelet op de grote schaal, niet goed in overeenstemming gebracht kan worden met de uitgangspunten en doelstellingen van een nationaal park. Het beleid, zoals dat ten aanzien van de Grevelingen zal worden gevoerd, wordt uiteengezet in paragraaf 6.4. Wat betreft de Strabrechtse Heide is de regering bij nadere overweging de mening toegedaan, dat dit gebied niet als potentieel nationaal park dient te worden aangemerkt. Het toekennen van het predikaat nationaal park aan dit gebied zou, een uit een oogpunt van natuurbehoud te grote recreatieve druk op dit gebied tot gevolg hebben. Daarbij zijn in dit gebied mogelijkheden tot het treffen van zoneringsmaatregelen ten einde deze druk op te vangen niet of nauwelijks aanwezig. Om deze redenen wordt de Strabrechtse Heide in dit structuurschema als groot natuurgebied aangemerkt (zie par. 6.4.2.1). Samenvattend komen naar het oordeel van de regering de volgende gebieden in aanmerking voor de status van nationaal park:

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

123

Provincie

Gebiedsaanduiding

Oppervlakte in ha (indicatief)

Friesland

Vlieland

5000 Friesland

de duinen van Terschelling

9500 Friesland

Schiermonnikoog

4300 Friesland/ Drenthe

Diever-Appelscha

5600 Drenthe

het Dwingelderveld

3700 Drenthe

het Ooster-en Westerzand

1000 Overijssel

de Weerribben

3000 Overijssel

de Haarler-en Holterberg

4500 Gelderland

Montferland

1900 Gelderland

de Hoge Veluwe

5500 Gelderland

de Veluwezoom

4700 Utrecht

de Amerongse Berg

2800 Noord-Holland

de duinen van Texel

4500 Noord-Holland

de duinen van Schoorl tot Wijk aan Zee

6900 Noord-Holland

de Kennemerduinen (incl. Duin en Kruidberg)

2200

Zuid-Holland

De Zilk-Noordwijk

2200 Zuid-Holland Noord-Brabant

De Biesbosch

5800 Noord-Brabant

de Loonse en Drunense Duinen

3000 Noord-Brabant/ Limburg

de Grote Peel

1600 Limburg

De Hamert

1600 Limburg

de Meijnweg

1500

De weergegeven oppervlakteaanduidingen hebben voornamelijk indicatieve waarde; zij vormen een actualisering van de in de Nota Nationale Parken (1975) weergegeven oppervalkten. Voor wat betreft het Ooster-en Westerzand wordt ook verwezen naar de categorie natuurgebieden. De regering is verder van mening, dat onderzocht dient te worden, in hoeverre en op welke wijze op de Zuid-Veluwe door middel van een samenvoeging van de bestaande nationale parken Veluwezoom en Hoge Veluwe met de gebieden Planken Wambuis en het Deelerwoud gekomen kan worden tot één groot nationaal park. De ligging van de genoemde gebieden is weergegeven op kaart 1; de begrenzing behoeft nadere uitwerking. De definitieve begrenzing van ieder in te stellen nationaal park zal in nauw overleg met de lagere overheden worden vastgesteld. De opsomming draagt een limitatief karakter.

Realisering van de nationale parken

• - 

  Realisering van het nationale parkensysteem in ruimtelijk opzicht. De hoofdlijnen van het beleid van de rijksoverheid ten aanzien van nationale parken bouwen voort op de aanbevelingen uit de genoemde Nota Nationale Parken uit 1975 en op het in de Nota landelijke gebieden terzake geformuleerde beleid. Alle genoemde potentiële nationale parken worden in de Nota landelijke gebieden gerekend tot de gebieden met hoofdfunctie natuur (D-zone) of worden in deze nota met name genoemd als natuurgebieden groter dan 1000 ha, welke uit een oogpunt van nationaal ruimtelijk beleid zo waardevol zijn, dat de regering het van essentiële betekenis acht, dat zij als zodanig worden gehandhaafd en beheerd. Voor de potentiële nationale parken geldt daarom ook het voor deze gebieden in par. 6.4.2.1 geformuleerde beleid. Aan de provinciale besturen wordt gevraagd de ontwikkeling van genoemde potentiële nationale parken zonodig alsnog in streekplankader af te wegen en de ruimtelijke mogelijkheden voor de aanwijzing als nationaal park open te houden.

Tweede Kamer,zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

124

• - 

  Totstandkoming van de afzonderlijke nationale parken In dit structuurschema gaat het in eerste instantie om de ruimtelijke reservering en de verdere planologische aspecten van het stelsel van nationale parken. De formele instelling van een nationaal park zal pas kunnen geschieden door toepassing van de mede daarvoor te wijzigen Natuurbeschermingswet. Op basis hiervan zal een gebied dat aan de definitie van een nationaal park voldoet, als zodanig kunnen worden aangewezen. Tot een dergelijke aanwijzing zal kunnen worden overgegaan wanneer voldoende vaststaat, dat een verantwoord en samenhangend beheer van het gebied als totaliteit zal worden gevoerd en tevens dat dit beheer gericht zal zijn op het behoud, herstel en mogelijke ontwikkeling van aanwezige natuurwetenschappelijke en landschappelijke waarden, dit in overeenstemming met de uitgangspunten zoals deze aan het nationale parkenstelsel ten grondslag liggen. Vooruitlopend op de definitieve aanwijzing van nationale parken zal worden overgegaan tot aanwijzing van een aantal van de genoemde gebieden tot nationaal park in oprichting. Hierbij zal de (Voorlopige) Commissie Nationale Parken worden gehoord. Voor de aanwijzing van gebieden als nationaal park zal het rijk overleg plegen met de provincies. Het beleid per park ten aanzien van inrichting, beheer en regulering van het toelaatbare medegebruik zal worden bepaald door het rijk in overeenstemming met de provincies. De (Voorlopige) Commissie Nationale Parken zal worden gehoord. Een en ander zal nader worden geregeld bij de herziening van de Natuurbeschermingswet.

• - 

  Andere voor nationale parken relevante wettelijke regelingen Nationale parken worden aangemerkt als gebieden, welke als voorkeursgebied kunnen worden aangewezen in de zin van de ontwerp-Wet agrarisch grondverkeer. Nationale Parken worden tevens aangemerkt als gebieden, waarvan de bodem bijzondere bescherming behoeft in de zin van de ontwerp-Wet op de bodembescherming (art. 36). Indien deze gebieden in streekplannen als zodanig worden opgenomen krijgen zij de status van bodembeschermingsgebied. Nationale parken worden voorts aangemerkt als stiltegebieden in de zin van art. 123 van de Wet Geluidhinder. Aan de provincies wordt gevraagd deze parken als stiltegebieden in hun streekplannen op te nemen, waarbij rekening wordt gehouden met andere belangen zoals de woningbouw. Een gedeelte van de als nationaal park aan te wijzen gebieden bestaat uit bos. Op deze bossen is de Boswet van toepassing.

Organisatie van beheer en bestuur van de nationale parken Voor het adequaat functioneren van het stelsel van nationale parken is het van groot belang een organisatiestructuur in het leven te roepen, waaruit enerzijds de afbakening van bevoegdheden duidelijk naar voren komt, zowel op rijksniveau als op provinciaal en lokaal niveau, en waarbij anderzijds goede mogelijkheden worden geboden voor horizontale en verticale coördinatie van het beleid. De regering gaat ervan uit dat, door de aanwijzing van een gebied als nationaal park de bestaande eigendoms-en beheerssituatie niet gewijzigd behoeft te worden.

Ten aanzien van de organisatie van het beheer kunnen zich een aantal verschillende situaties voordoen: -De Staat is eigenaar van het overgrote deel van het gebied. Dit is het geval bij de volgende potentiële nationale parken: Vlieland, de duinen van Terschelling, Schiermonnikoog, de Weerribben, de duinen van Texel, de Biesbosch, de Grote Peel en de Meijnweg. In deze situatie is een aparte beheersstructuur niet noodzakelijk. Het beheer zal door de Staat kunnen worden gevoerd.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

125

-Een stichting is eigenaar van het overgrote deel van het park. Dit is het geval bij het potentiële nationale park Montferland. Het beheer kan door bedoelde stichting worden uitgevoerd, waarbij aanpassing van de stichtingsstatuten aan de doelstelling van een nationaal park noodzakelijk kan zijn. -Natuurbeschermingsinstanties (overheids-en particuliere organisaties) en andere eigenaren, meestal particulieren, zijn eigenaar van het gebied. Dit is het geval bij de volgende potentiële nationale parken: Diever-Appelscha, het Dwingelderveld, het Ooster-en Westerzand, de Haarler-en Holterberg de Amerongse Berg, de duinen van Schoorl tot Wijk aan Zee, De Zilk-Noordwijk, de Loonse-en Drunense Duinen en de Hamert. Tussen de eigenaren en de beheerders zal, alvorens deze gebieden tot nationaal park dan wel tot nationaal park in oprichting kunnen worden aangewezen, overeenstemming dienen te bestaan over het beheer van het gebied als nationaal park. Het is mogelijk dat hiervoor een samenwerkingsverband in het leven moet worden geroepen, waaraan die verantwoordelijkheden worden overgedragen, die voor het voeren van een beheer conform de parkdoelstellingen noodzakelijk zijn. Naast de organisatie van het beheer is het noodzakelijk de nationale parken ook in een bestuurlijke context te plaatsen. Een nationaal park is immers niet slechts een geïsoleerd natuurgebied. Voor de verwezenlijking van de doelstellingen van een nationaal park is het juist ook essentieel, dat er rand-en overgangszones worden ontwikkeld. Het is daarom van groot belang, dat het nationale park wordt geïntegreerd in de ruimtelijke structuur van het omringende gebied. Dit zal met name gestalte krijgen in de streek-en bestemmingsplannen. Voorts zal er steeds adequaat moeten worden ingespeeld op de activiteiten en ontwikkelingen vanuit de verschillende andere maatschappelijke sectoren, die zich binnen of buiten het park afspelen en een directe of indirecte bedreiging voor het parkgebied kunnen vormen. De regering heeft met betrekking tot de meest wenselijke bestuurlijke structuur voor de nationale parken in ons land advies gevraagd aan de (Voorlopige) Commissie Nationale Parken.

Beheer en inrichting

De nationale parken zullen elk vanuit één beheersvisie als totaliteit worden beheerd. Hiertoe zal voor ieder toekomstig nationaal parkgebied door de regering en andere betrokken overheden in overeenstemming met de beheerder(s) en/of eigenaren een globaal plan voor beheer en inrichting in hoofdlijnen worden opgesteld. Op basis van dit globale plan zal aan het gebied officieel de status van nationaal park kunnen worden verleend. In het ontwerp tot wijziging van de Natuurbeschermingswet zal hieraan nadere uitwerking worden gegeven. De in het globale plan vervatte hoofdlijnen van beheer en inrichting zullen worden uitgewerkt tot een meer gedetailleerd beheers-en inrichtingsplan voor het gehele gebied. In een dergelijk beheersplan zal de kwetsbaarheid per deelgebied voor betreding, verstoring en vervuiling worden aangegeven. Dit zal leiden tot een genuanceerd patroon van recreatiemogelijkheden naar vorm en intensiteit. Uitgaande van dit patroon kan een bepaalde zonering van recreatie-activiteiten worden gemaakt. De optredende recreatiedruk kan worden afgeleid naar minder kwetsbare gedeelten van het park (microzonering). Dit zoneringsprincipe zal zich ook tot buiten het nationaal park uitstrekken (macrozonering). Een aparte plaats in de inrichtings-en beheersstructuur van een nationaal park wordt ingenomen door een informatie-of bezoekerscentrum. Een dergelijk bezoekerscentrum kan enerzijds beschouwd worden als een voorlichtingspunt waar informatie aanwezig is over natuurlijke, landschappelijke en culturele gesteldheid van het park. Anderzijds kan een bezoekerscentrum een functie vervullen bij de begeleiding van recreanten Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

126

binnen het park en zo informatie verschaffen over de recreatieve mogelijkheden en beperkingen van het gebied. De situering, omvang en inrichting van een bezoekerscentrum zal van plaats tot plaats kunnen verschillen en zal worden aangepast aan de aard en mogelijkheden van het nationale park.

Bosbouw in nationale parken Een relatief groot aantal nationale parken bestaat voor een deel uit bos. In deze bossen was het bosbeheer van oorsprong dikwijls overwegend gericht op houtproduktie en staat de functie natuurbehoud wat meer op de achtergrond. Gelet op de doelstelling van de nationale parken past deze situatie minder goed in het beleid. In deze gebieden zal bij het bosbeheer dan ook een betere afstemming op deze doelstelling worden nagestreefd. In dit verband wordt verwezen naar het hierover bij de categorie bossen (par. 6.4.2.2) geformuleerde beleid.

Recreatie in nationale parken In het voorgaande is reeds aangegeven dat het scheppen van mogelijkheden voor de vormen van openluchtrecreatie, die gericht zijn op het kennisnemen en het genieten van de schoonheid en de andere waarden van een bepaald gebied, één van de doelstellingen is van nationale parken. Nationale parken zijn namelijk bij uitstek gebieden waarin mogelijkheden aanwezig zijn of geschapen kunnen worden om de bevolking kennis te laten nemen van en waardering bij te brengen voor natuur, landschap en cultuurhistorie, de ontwikkeling van deze aspecten en de samenhang daartussen. Nationale parken zijn dan ook van groot belang voor de meer educatieve vormen van openluchtrecreatie. Bij deze vorm van openluchtrecreatie zullen bezoekerscentra een belangrijke rol spelen. Hoewel recreatief medegebruik één van de doelstellingen is van nationale parken, zijn er een aantal vormen van recreatief medegebruik, die minder goed te verenigen zijn met deze doelstelling. Hiervoer wordt het volgende opgemerkt: -Watersport In enkele natte potentiële nationale parken is als gevolg van de explosieve ontwikkeling van de watersport in de afgelopen jaren de grens van het toelaatbare medegebruik genaderd en in bepaalde delen van enkele parken zelfs overschreden. Wanneer tot aanwijzing van deze gebieden als nationaal park wordt besloten, zal de inrichting en het beheer erop gericht zijn de meest kwetsbare en waardevolle delen voor de watersport af te sluiten, of alleen bepaalde vormen van watersport (roeien, kanoën en soms ook zeilen) toe te laten. Tevens zullen hierbij regels worden gesteld voor vaarsnelheden en toegestane typen vaartuigen en zal worden toegezien op de naleving hiervan. In de randzones en de verdere omgeving van deze nationale parken zal de situering van jachthavens en de regulering van de ligplaatscapaciteit zodanig dienen te geschieden, dat geen onaanvaardbare recreatieve druk op het eigenlijke park ontstaat.

-Verblijfsrecreatie Verblijfsrecreatieve vestigingen zijn in principe strijdig met de doelstelling van een nationaal park. In situaties, waar bestaande verblijfsrecreatieve voorzieningen met de doelstellingen strijdige effecten met zich brengen, zal naar verplaatsing en/of sanering worden gestreefd. Voor zover dergelijke voorzieningen nieuw worden aangelegd, zullen deze buiten de parkbegrenzing gesitueerd worden, waarbij zoveel mogelijk aansluiting zal moeten worden gezocht bij andere vormen van intensief ruimtegebruik. Dit laatste heeft niet betrekking op eenvoudige vormen van toeristisch kamperen, voor zover deze gericht zijn op het kennisnemen en de beleving van natuuren landschap.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

127

-Dagrecreatie Intensieve vormen van dagrecreatie en concentratiepunten (speelweiden, spartelvijvers e.d.) zijn niet in overeenstemming met de doelstelling van een nationaal park. Bij de inrichting en het beheer van een nationaal park zullen dan ook geen nieuwe voorzieningen in deze zin binnen de strikte parkbegrenzing worden opgenomen. Daarnaast zal ernaar worden gestreefd reeds bestaande voorzieningen, die binnen de parkbegrenzing zijn gelegen, te verplaatsen of op te heffen. Extensieve vormen van dagrecreatie (wandelen, fietsen, paardrijden, roeien, kanovaren, sportvissen e.d.) kunnen in het algemeen wel aansluiten bij het karakter van nationale parken. In het kader van de inrichting en het beheer zullen voor deze vormen van openluchtrecreatie, binnen de randvoorwaarden, die het behoud van natuur en landschap hieraan stelt, mogelijkheden worden geschapen.

Andere vormen van grondgebruik Bij de beoordeling van de toelaatbaarheid van diverse vormen van grondgebruik zal steeds de doelstelling van het beleid in nationale parken uitgangspunt zijn. Ten aanzien van de beoordeling, weging en regulering van activiteiten en plannen van andere sectoren in of in de directe omgeving van de potentiële nationale parken zal hetzelfde beleid worden gevoerd als beschreven bij de grote natuurgebieden (par. 6.4.2.1), met dien verstande dat de status van nationaal park nog een extra accent aan de belangenafweging zal geven. Zoals verwoord bij de categorie natuurgebieden, zal een uitzondering moeten worden gemaakt voor de duinen binnen nationale parken, die in de eerste plaats een functie hebben als zeewering. In de potentiële nationale parken zijn vooral de effecten van waterwinning, militair gebruik en infrastructuur op de ecologische, cultuurhistorische en visueellandschappelijke waarden van belang. Zo is bijvoorbeeld in een aantal potentiële parken sprake van militair gebruik. In een aantal gevallen is, volgens het beleidsvoornemen van het Structuurschema Militaire Terreinen, een intensivering daarvan voorzien. In hoeverre die militaire terreinen onderdeel zullen kunnen uitmaken van de nationale parken, of de realisering daarvan in de weg staan, zal nader moeten worden bezien. Ditzelfde geldt voor een aantal potentiële parkgebieden, waarin activiteiten op het gebied van de waterwinning plaatsvinden, of voorzien zijn in het beleidsvoornemen van het Structuurschema Drink-en Industriewatervoorziening. In het algemeen kan hierover worden opgemerkt dat in dit structuurschema slechts die potentiële nationale parken zijn opgenomen, waarvan de regering na een globale toetsing aan de beleidsuitspraken in andere structuurschema's vooralsnog van mening is dat de realisering van genoemde nationale parken mogelijk blijft.

Parkbegrenzing, rand-en overgangszones

• - 

  Parkbegrenzing Bij de nadere uitwerking van de begrenzing van de parkgebieden zal rekening gehouden moeten worden met de aanwezigheid van waardevolle biotische en abiotische elementen, met ecologische relaties, met het aanwezig zijn van al dan niet kunstmatige geografische grenzen (grote wegen, spoorlijnen, rivieren, landgrenzen, enz.) en met bestaande eigendoms-en bestuurlijke verhoudingen.

• - 

  Rand-en overgangszones Rond de nationale parken zullen rand-en overgangszones worden aangegeven. Deze zones bezitten in veel gevallen een eigen intrinsieke ecologische en/of landschappelijke waarde. In het algemeen hebben deze zones de volgende fucties:

Tweede Kamer,zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

128

-tegengaan van ontwikkelingen in het abiotisch milieu, die de natuurwetenschappelijke waarden binnen het nationale parkgebied kunnen schaden. Deze ontwikkelingen kunnen bijvoorbeeld bestaan uit wijzigingen in de waterhuishouding, optreden van watervervuiling, inwaaien van meststoffen; -tegengaan van ontwikkelingen die de relatie van het nationale park met zijn omgeving in ecologisch, visueellandschappelijk en cultuurhistorisch opzicht negatief kunnen beïnvloeden.

Voorbeelden van deze ontwikkelingen zijn het verdwijnen van fourageergebieden van de in het park levende diersoorten en de vestiging van storende bebouwing aan de rand van een nationaal park. Begeleiden van bepaalde ontwikkelingen welke samenhangen met of het gevolg zijn van de instelling van een nationaal park. Zo zal een bezoekerscentrum, een informatiecentrum of een ander concentratiepunt, zoals bijvoorbeeld een schaapskooi het best gesitueerd kunnen worden in de rand-en overgangszones. Op deze wijze wordt het nationaal park zelf niet geoccupeerd en kan de recreatieve druk deels in de randgebieden worden opgevangen. Hetzelfde geldt voor de opvang van gemotoriseerd verkeer: ook parkeerterreinen zullen in rand-en overgangszones gesitueerd worden. Het beleid met betrekking tot de rand-en overgangszones van nationale parken kan na afweging van de in het geding zijnde belangen op onderstaande wijze gestalte krijgen: -Door een goed ruimtelijk kwaliteitsbeheer. Zo zullen in streek-en bestemmingsplannen de rand-en overgangszones van de parken als zodanig herkenbaar moeten zijn en door middel van richtlijnen, bestemmingen en voorschriften gevrijwaard moeten worden van allerlei ongewenste en storende ontwikkelingen. -Door toepassing van bepaalde milieuwetten, zoals de Wet Verontreiniging Oppervlaktewater, de Wet Geluidhinder en de Wet Bodembescherming. -Door toepassing van het instrumentarium van de Relatienota, zowel reservaatvorming als het afsluiten van beheersovereenkomsten. -Door aankoop in bepaalde gevallen van gronden, die nodig zijn voor de vestiging of aanleg van specifieke voorzieningen, zoals bezoekerscentra en parkeerterreinen.

6.4.3. Beleidscategorieën met het accent op landschap

6.4.3.1. Rivierenlandschap

Omschrijving Een eeuwenlang samenspel van diverse milieufactoren en menselijke activiteiten heeft in de gebieden langs de grote rivieren een gedifferentieerd landschap doen ontstaan: een landschap dat in hoge mate het gezicht van ons land bepaalt en als zeer kenmerkend Nederlands moet worden beschouwd. Daarbij is het rivierenlandschap uit ecologisch, cultuurhistorisch en visueellandschappelijk oogpunt ook in internationaal opzicht van grote betekenis. Het rivierenlandschap in Nederland heeft twee bepalende hoofdkenmerken: enerzijds weidsheid en anderzijds afwisseling van relatief kleine elementen in een rijke schakering. In ecologisch opzicht zijn vooral de uiterwaarden van grote betekenis voor een aantal soorten broedvogels en als pleister-en overwinteringsgebied voor watervogels uit noordelijker landen. Van natuurwetenschappelijk belang zijn een aantal specifieke vegetatietypen: de zogenaamde dijk-en stroomdalvegetaties. Plantengeografisch vormt het gebied zelfs een afzonderlijke eenheid: het fluviatiele district, waar plantesoorten voorkomen die elders in Nederland niet worden aangetroffen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

129

Ook landschappelijk heeft het rivierenlandschap een geheel eigen karakter; dit wordt bepaald door het beeld van de weidse rivier zelf, omzoomd door de uiterwaarden en begeleid door de dijken. Bepaalde geomorfologische en bodemkundige fenomenen als oeverwallen, rivierduinen, wielen en strangen kunnen daarbij de visueellandschappelijke en de recreatieve belevingswaarde nog verhogen. Het cultuurhistorische belang van het rivierenlandschap hangt in hoge mate samen met de aanwezigheid van dijken, waarvan de aanleg evenals die van de daaraan verbonden historische nederzettingspatronen in de meeste gevallen nog uit de middeleeuwen dateert. Ten slotte is het rivierenlandschap in archeologisch opzicht van betekenis; gewezen kan worden op de aanwezigheid van sporen van vroegere bewoning bij de oude rivierarmen en op de oeverwallen. Tot het rivierenlandschap worden gerekend de grote rivieren met hun uiterwaarden en de gedeelten van aangrenzende gebieden, die in geomorfologisch, ecologisch, cultuurhistorisch en visueellandschappelijk opzicht hiermee nauw samenhangen. De grote rivieren zijn de Rijn, de Lek, de Waal, de Gelderse IJssel en de Maas en zijn vertakkingen in het mondingsgebied. De begrenzingen van de rivierlandschappen zijn hiermee globaal aangeduid.

Problemen Zoals ook reeds beschreven in hoofdstuk 3 hebben zich de laatste decennia in het rivierengebied op vele plaatsen ontwikkelingen voorgedaan, die het karakter van het rivierenlandschap in meer of minder ernstige mate hebben aangetast. Genoemd kunnen worden: de aanleg van (grote) wegen, hoogspanningsleidingen, ontgrondingen en als meer specifieke ontwikkelingen die het rivierlandschap plaatselijk negatief hebben beïnvloed, dijkverzwaring en -verlegging, rivierbochtafsnijdingen, bouwvan stuwen, sluizen en oeververbeteringswerken. Deze hebben niet alleen landschappelijk maar ook cultuurhistorisch en ecologisch tot verlies van waarden geleid. Ook agrarische ontwikkelingen, waarvan de effecten in algemene zin zijn beschreven in hoofdstuk 3, hebben geleid tot achteruitgang van de ecologische verscheidenheid en het landschappelijk aanzien van het rivierenlandschap. Dan zijn er de specifieke recreatieve ontwikkelingen, zoals caravanterreinen en jachthavens, die zich de afgelopen jaren in het rivierenlandschap hebben voorgedaan. Dergelijke recreatieve voorzieningen hebben, vooal ook vanwege de schaal waarop ze zich voordoen, een sterk nadelige invloed op de waarde van het rivierenlandschap. Ten slotte vormt ook de vervuiling van de rivieren een ernstig probleem.

Beleid Het regeringsbeleid ten aanzien van de rivieren en rivierenlandschappen, zoals dit ook is geformuleerd in de Nota landelijke gebieden (deel a, blz. 115), is gericht op «het behoud van de openheid en van het karakteristieke landschapsbeeld van deze gebieden, alsook op de veiligstelling van de uit een oogpunt van natuur-en landschapsbehoud belangrijke onderdelen, als uiterwaarden, kolken en wielen. Bij dijk-en oeververbetering zal in verband met de veelal aanwezige natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische en landschappelijke waarden de grootst mogelijke zorgvuldigheid worden betracht». Dit mede in verband met de recreatieve belevingswaarde. Dit beleid, gericht op het behoud van de openheid en het karakter van het landschap, noopt tot terughoudendheid ten aanzien van grote infrastructurele werken of voorzieningen voor de intensieve recreatie in het rivierengebied. Daar waar de aanleg van een en ander noodzakelijk is, is zeer zorgvuldige plaatskeuze en inpassing in het landschap geboden.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

130

In het bijzonder over de rivierdijken heeft de regering in de Nota landelijke gebieden (deel d, blz. 22) nog een aantal beleidsuitspraken gedaan: Deze «waterkeringen in het rivierengebied moeten gerekend worden tot de waardevolle cultuurhistorische elementen waarvan het behoud gewenst is, voor zover dit mogelijk is met het oog op hun primaire functie ten behoeve van de veiligheid. Daarop afgestemde ontwerpen en een zorgvuldige uitvoering van verbeteringswerken zullen vereist zijn. Ook bij het beheer zal rekening worden gehouden met de cultuurhistorische waarden». Dit beleid wordt mede ondersteund door bescherming en beheer van natuurwetenschappelijk en cultuurhistorisch waardevolle onderdelen van het rivierenlandschap. Hierbij worden de primaire waterstaatkundige functies van het winterbed en de dijken in acht genomen. De meeste van de in dit structuurschema behandelde beleidscategorieën kunnen onderdeel uitmaken van het rivierenlandschap. Daarvoor geldt het in de desbetreffende paragrafen uiteengezette beleid. Voorts zullen in het ruimtelijk beleid de volgende uitgangspunten worden gehanteerd ter bescherming van de karakteristieke kenmerken en waarden van het rivierenlandschap: -Bij de realisering van noodzakelijk geachte dijkverzwaringsprojecten zal de schade aan natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden zoveel mogelijk worden voorkomen, dan wel beperkt. Indien de situatie daartoe aanleiding geeft, zal de uitvoering plaatsvinden volgens een zogenaamd «uitgekiend ontwerp», waartoe de regering reeds besloten heeft naar aanleiding van het rapport van de Commissie Rivierdijken. Bovendien kunnen door zorgvuldig gebruik van geschikte materialen en een multifunctioneel beheer, bepaalde natuur-en landschapswaarden worden ontwikkeld en hersteld. -De tracering van noodzakelijk geachte rivierbochtafsnijdingen en de uitvoering van oeververbeteringswerken zal op zodanige wijze plaatsvinden, dat schade aan natuurwetenschappelijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden zoveel mogelijk wordt beperkt, -Bij de aanleg van lijninfrastructuur, zoals hoofdwegen en spoorwegen in het rivierenlandschap, zal zoveel mogelijk rekening worden gehouden met het bestaande karakter en landschapsbeeld en zal schade aan ecologisch en cultuurhistorisch waardevolle onderdelen en verstoring van ecologische relaties zoveel mogelijk worden voorkomen. -Waar de aanleg van een hoogspanningsleiding door het rivierenland noodzakelijk is, zal voor spanningen tot en met 150 kV, indien technisch en financieel mogelijk, verkabeling worden toegepast; dit laatste is ook van toepassing op rivierkruisingen. -In waardevolle uiterwaarden zullen in beginsel geen ontgrondingen dienen te worden uitgevoerd. Indien ontgrondingen noodzakelijk zijn zullen deze in beginsel zoveel mogelijk moeten worden gesitueerd in het binnendijkse gebied. Indien ontgrondingen in het buitendijkse gebied onvermijdelijk zijn, dienen zodanige voorwaarden gesteld te worden aan winningswijze, winningsomvang en uiteindelijke afwerking, dat schade aan natuurlijke en landschappelijke waarden zoveel mogelijk wordt beperkt en er tevens mogelijkheden worden geschapen voor herstel en ontwikkeling van verloren gegane waarden. -De uiterwaarden van het rivierenlandschap dienen te worden gevrijwaard van stads-of dorpsuitbreiding en van nieuwe vestigingsplaatsen voor industrieën. -Bij de situering en aanleg van jachthavens zal mede rekening gehouden dienen te worden met de ecologische, landschappelijke en cultuurhistorische functie van het rivierenlandschap. -Nieuwe verblijfsrecreatieve vestigingen, zoals caravanterreinen en huisjes, zullen niet in kwetsbare delen van het rivierenlandschap dienen te Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

131

worden gesitueerd; met name zullen de uit een oogpunt van natuur-en landschapsbehoud waardevolle uiterwaarden moeten worden ontzien. -Aan de provinciale besturen wordt gevraagd zonodig alsnog in streekplankader te bezien waar en op welke wijze de bovenweergegeven beleidslijnen van toepassing zullen zijn.

6.4.3.2. Laaglandstromen, kanalen en vaarten

LAAGLANDSTROMEN

Omschrijving Onder laaglandstromen worden verstaan betrekkelijk smalle wateren die gelegen zijn in de laaggelegen delen van Nederland en die in het algemeen worden gekenmerkt door weinig of zelfs geen verval. Laaglandstromen en vooral de oeverstroken ervan hebben in landschappelijk, ecologisch en/of cultuurhistorisch opzicht bijzondere betekenis. Daarnaast hebben zij ook een functie voor de waterhuishouding. Het gaat daarbij, naast de landschappelijke betekenis van de stroom zelf, in het bijzonder om karakteristieke historische bebouwing zoals boerderijen, buitenplaatsen, verdedigingswerken en dorpsbebouwing. Daarnaast de gebieden langs de laaglandstromen en vaak daarmee samenhangende karakteristieke verkavelingspatronen. Langs de laaglandstromen komen ook in landschappelijk opzicht karakterisrieke houtopstanden zoals houtkaden en knotwilgensingels voor. Daarnaast worden zowel in de stroom, als in de oeverzones, gebieden met hoge natuurwetenschappelijke waarden aangetroffen, zoals bijvoorbeeld rietlanden en natte graslanden. Karakteristieke voorbeelden van laaglandstromen worden aangetroffen in het Utrechts-Hollands veenweidegebied (bij voorbeeld Angstel, het Gein, de Lange Linschoten, de Vlist) en in de laaggelegen delen van Friesland en Groningen (bijvoorbeeld de Linde).

Problemen Het aantal gave laaglandstromen in ons land neemt af en er vinden verdergaande aantastingen plaats. Het landelijk karakter van vele laaglandstromen verdwijnt in toenemende mate door storende woon-, agrarische en industriële bebouwing langs de oevers en in de onmiddellijke omgeving. Ook kunnen in bepaalde gevallen recreatieve ontwikkelingen, zoals verblijfsrecreatieve vestigingen en jachthavens, aantasting van de laaglandstroom tot gevolg hebben. Voorts verdwijnen of verruigen vele houtopstanden en kunnen bepaalde agrarische ontwikkelingen leiden tot achteruitgang van ecologische waarden van de oeverlanden. Ook heeft een in het algemeen slechter wordende waterkwaliteit een sterk negatieve invloed uitgeoefend op het aquatische milieu van de laaglandstromen zelf, alsook op de kwaliteit van de oeverlanden. Pas de laatste jaren is de waterkwaliteit in sommige laaglandstromen weer wat verbeterd. Beleid In de Nota landelijke gebieden heeft de regering gesteld, dat het beleid inzake laaglandstromen gericht zal zijn op het behoud van karakter en landschapsbeeld van situaties die nog relatief gaaf zijn en mede daarom uit een oogpunt van natuur-en landschapsbehoud een bijzondere waarde vertegenwoordigen; dit mede in verband met hun recreatieve betekenis. Dit uitgangspunt is richtinggevend voor het te voeren ruimtelijk beleid op rijksniveau; dit beleid zal zijn gericht op het zoveel mogelijk weren van activiteiten die de gaafheid, het karakteristieke beeld of de ecologische betekenis van de laaglandstromen en hun oeverzones aantasten.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

132

Voorts zullen ecologisch en cultuurhistorisch waardevolle onderdelen van laaglandstromen worden beschermd en beheerd. Zo zullen karakteristieke en zeldzame natuurterreinen en elementen in het laaglandstroomgebied, indien noodzakelijk en mogelijk, worden aangekocht. Ook zal de Natuurbeschermingswet, waar gewenst en mogelijk, worden toegepast. In die gevallen waarbij voor de ecologisch waardevolle oeverlanden een bijzonder beheer nodig is, kan toepassing van de Relatienota aanbeveling verdienen. Daarnaast zullen voor kleinere elementen, zoals knotwilgensingels en andere houtopstanden, onderhoudsovereenkomsten kunnen worden afgesloten. Voor waardevolle historische bebouwing langs de oevers van de laaglandstromen zal, daar waar gewenst en mogelijk, de Monumentenwet worden toegepast. Bij dit beleid worden de primair waterstaatkundige functies in acht genomen. Aan de provinciale besturen wordt gevraagd de waardevolle delen van laaglandstromen te inventariseren en zonodig alsnog in streekplankader te bezien waar en op welke wijze deze beleidslijnen van toepassing zullen zijn.

KANALEN EN VAARTEN

Omschrijving In de vroege geschiedenis werden mensen en goederen in Nederland voor een belangrijk deel over de natuurlijke waterwegen vervoerd. Vanaf de Romeinse tijd is dit stelsel van natuurlijke waterwegen geleidelijk uitgebreid met gegraven waterwegen: de kanalen en de vaarten. De kanalen en vaarten in ons land vertegenwoordigen niet alleen een waarde als scheepvaartverbinding voor de beroepsvaart. Zij worden ook gebruikt voor de recreatievaart, en vervullen vaak een waterhuishoudkundige functie. Daarnaast zijn zij van belang vanwege hun landschappelijke, cultuurhistorische en ecologische waarden. De ecologische waarde wordt bepaald door de ecosystemen in het water in relatie tot de wateren die daarmee in verbinding staan en tot de oeverzones. In landschappelijk opzicht is in het bijzonder de relatie van belang tussen de kanalen en vaarten en hun omgeving: de oeverstroken met hun veelal aanwezige bomenrijen, begroei-ingen, wegen en jaagpaden. In cultuurhistorisch opzicht zijn kanalen en vaarten van belang als ontginnings -of ontsluitingsbasis voor een bepaald gebied. Bovendien kunnen de verschillende soorten bruggen, sluizen, loswallen en dergelijke cultuurhistorisch van waarde zijn.

Problemen Vele van deze kanalen en vaarten zijn slechts geschikt voor schepen tot ongeveer 500 ton. Vervoer met deze schepen kan in het algemeen steeds minder concurreren met vervoer per auto of trein. Bij een voldoend grote goederenstroom worden de kanalen verruimd en bij een geringe vraag s naar transport dreigen zij gesloten te worden. Bij verbreding lopen de eerdergenoemde waarden de kans geheel of gedeeltelijk te verdwijnen. Bij sluiting is dit voor sommige waarden het geval, andere waarden kunnen door sluiting daarentegen juist worden versterkt. Bij een kanaalverbreding verdwijnen een of soms beide oevers met hun beplantingen en overige karakteristieke waarden. Bruggen en sluizen worden vervangen of gemoderniseerd en ter voorkoming van afslag worden de oevers vaak voorzien van een harde beschoeiing, waardoor de ecologische interactie tussen het water en de oevers wordt belemmerd. In die gevallen waar een goede inpassing van de verruimingswerken plaatsvindt, kan na verloop van tijd (gedeeltelijk) herstel van waarden optreden.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

133

Bij een kanaalsluiting worden beweegbare bruggen vastgezet of vervangen door een vaste brug of dam, sluizen worden stuwen en vele andere karakteristieke elementen dreigen te worden afgebroken. In enkele gevallen wordt het kanaal of de vaart zelfs gedempt.

Beleid Het regeringsbeleid voor de kanalen en vaarten is gericht op het behoud van het karakter en landschapsbeeld van die situaties, welke nog relatief gaaf zijn en die uit een oogpunt van natuur, landschap, cultuurhistorie en recreatie bijzondere waarden vertegenwoordigen. De regering zal daartoe een beleid voeren dat erop is gericht activiteiten in en nabij dergelijke waardevolle kanalen en vaarten, welke deze waarden kunnen aantasten, zoveel mogelijk te vermijden. Hierbij worden de primair waterstaatkundige functies in acht genomen. Het beleid zal er tevens op gericht zijn de mogelijkheden voor natuurontwikkeling langs de oeverzones, zowel bij aanleg en reconstructie als bij beheer, optimaal te benutten. Aan de provinciale besturen wordt gevraagd zonodig alsnog in streekplankaderte bezien waar en op welke wijze deze beleidslijnen van toepassing zullen zijn. Een bijzondere categorie van kanalen vormen de voormalige of met sluiting bedreigde scheepvaartverbindingen: de zogenoemde oude kanalen. Ter nadere uitwerking van het voor deze oude kanalen te voeren beleid is op rijksniveau de ambtelijke Werkgroep Oude Kanalen ingesteld. Zoals ook reeds in de regeringsbeslissing over het Structuurschema Vaarwegen staat vermeld, is het in eerste instantie de taak van deze werkgroep de bij de verschillende oude kanalen aanwezige waarden voor landschap, natuur-en cultuurhistorie en recreatie te inventariseren. Mede op basis van deze inventarisatie zal het voor de (oude) kanalen te voeren beleid nader worden uitgewerkt.

6.4.3.3 Cultuurmonumenten

Omschrijving Vanaf het Paleolithicum -de periode tot circa 8000 voor Chr. -is ons land bewoond geweest. De elkaar opvolgende bewoners hebben ieder hun eigen bewoningssporen nagelaten. Deze sporen zijn zeer verschillend van aard: vuursteenvindplaatsen uit het Paleolithicum, vuursteenateliers uit het Mesolithicum, hunnebedden en veenbruggen uit het Neolithicum; grafheuvels, ploegsporen en urnenvelden uit de Bronstijd; terpen, wierden en celtic fields uit de Ijzertijd; villae, castellae, thermen, grafvelden en wegen uit de Romeinse tijd; Middeleeuwse burchten en nederzettingen. Zij zijn onderwerp van studie van de archeoloog. Globaal vanaf het jaar 1000 na Chr. zijn in ons land gebouwen, bouwwerken en historische structuren bewaard gebleven, waarvan de bestudering behoort tot het vakterrein van de kunst-, cultuur-en/of architectuurhistoricus en de historisch geograaf. Door de bestudering van deze objecten, groepen daarvan en historische structuren worden wij in staat gesteld ons een beeld te vormen van de bewoningsgeschiedenis van ons land. Zij kunnen van algemeen belang worden geacht vanwege hun schoonheid, hun betekenis voor de wetenschap en hun oudheidkundige en/of volkskundige waarde. Zij worden omschreven met het verzamelbegrip «cultuurmonumenten». De aanwezigheid van een cultuurmonument of een groep cultuurmonumenten kan voorts -mede in zijn samenhang met zijn landschappelijke context -in hoge mate bijdragen aan de identiteit van zijn omgeving en aan de toeristische aantrekkelijkheid ervan.

Aanvankelijk om meer kunsthistorische, cultuurhistorische, wetenschappelijke en esthetische redenen, later ook vanwege het identiteits-, belevings-en toeristische motief, ontstond vanaf het midden van de 19de eeuw naar Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

134

buitenlands voorbeeld een streven tot instandhouding en waar mogelijk, herstel van cultuurmonumenten. Het besef, dat cultuurmonumenten een nauwe samenhang kunnen vertonen met de hen omringende bebouwing en/of met het landschap, waarin zij zijn gelegen, is pas de laatste jaren meer naar voren gekomen. Ook wordt hun instandhouding en eventueel herstel meer in dit verband bezien.

Problemen Bij cultuurmonumenten doet zich op uitgebreide schaal verval voor. Dit verval, dat uiteindelijk dikwijls wordt gevolgd door sloop of verdwijning van het cultuurmonument, vindt zijn oorzaak in veroudering, verwaarlozing, leegstand en functieverandering. Als gevolg van ontwikkelingen in de landbouw bij voorbeeld kan vaak bij historisch waardevolle boerderijen niet worden ontkomen aan verbouwing of de bouw van moderne schuren en stallen, die de waarde van het gebouwencomplex als geheel beïnvloeden. Ook bij verandering van de functie van de boerderij doet zich meestal een verlies van historische kenmerken voor. Verlies aan kenmerken als gevolg van functieverandering kan men ook vaststellen bij vele kastelen, buitenplaatsen, molens, kerken, woningen en fabrieken. In cultuurhistorisch opzicht belangrijke nederzettingsstructuren ondergingen vooral de laatste jaren sterke wijzigingen. Zo ontstonden in tal van dorpskernen en kleine(re) steden kaalgeslagen terreinen die -gedeeltelijk zonder rekening te houden met de historisch waardevolle structuur -opnieuw werden bebouwd, of als parkeerterrein werden ingericht. De veranderingen in vele nederzettingen waren vaak van structurele aard: oude dorpskernen kregen een sterkere centrumfunctie, hetgeen vooral schaalvergroting betekende. Het historische karaktervan de openbare ruimten, de bebouwing en de structuren, alsmede de relatie met de directe landschappelijke omgeving ging daarbij verloren. Door het ontstaan van bebouwing aan de randen van deze kernen verdween vaak ook het silhouet van de kern met kerk en toren(s) letterlijk «uit het gezicht».

De totstandkoming van hoogbouw in en nabij kleine kernen heeft voorts in veel gevallen ernstig afbreuk gedaan aan de harmonische verwevenheid van die structuren met de daarbij aansluitende (waardevolle) landschappen. Ten slotte levert het behoud van zowel de aan het oppervlak zichtbare archeologische monumenten als de niet zichtbare grote problemen op. De mechanisatie in de landbouw heeft tot gevolg, dat het meest doelmatige gebruik van een perceel, waarin een archeologisch monument is gelegen, en het behoud van dat monument dikwijls moeilijk te verenigen zaken zijn. In de memorie van toelichting bij de begroting voor Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk voor het jaar 1979 werd dan ook opgemerkt, dat de schakel met ons verleden, gevormd door de archeologische monumenten, dun is en steeds zwakker wordt.

Beleid Hoewel reeds sedert het einde van de vorige eeuw het behoud van cultuurhistorische waarden wordt nagestreefd, kwam pas met de inwerkingtreding van de Monumentenwet in 1961 een instrument beschikbaar om dit streven in een doeltreffend beleid om te zetten. Thans zijn de voor bescherming in aanmerking komende individuele monumenten van vóór 1850 voor een zeer belangrijk deel als beschermd monument geregistreerd. Het gaat daarbij om ruim 41.000 objecten. In relatie tot het landelijk gebied en het landschap zijn vooral de volgende categorieën van beschermde monumenten van betekenis: omstreeks 5200 boerderijen, omstreeks 1000 wind-en watermolens en omstreeks 2000 kastelen en landhuizen. Verder zijn dorpskerken, kloosters, weg-en waterbouwkundige werken als bruggen en sluizen en verdedigingswerken van belang.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

135

Nederzettingen of gedeelten daarvan met een gave structuur, waarvan de samenstellende delen wat schaal, bebouwingsbeeld, inrichting, open (bare) ruimte en relaties met de omgeving betreft in hun onderling verband bezien een hoge cultuurhistorische waarde hebben, en waarbij het behoud van de historische karakteristiek in overeenstemming met het ontwikkelingsproces mogelijk is, komen in aanmerking voor een aanwijzing tot beschermd stads-of dorpsgezicht. Door een op de aanwijzing volgend op te stellen bestemmingsplan zal de bescherming van de waardevolle historische karakteristiek verder gestalte krijgen. Dit kan door noodzakelijke veranderingen (nieuwbouw, verbouwing e.d.) te binden aan bepaalde voorwaarden. In wezen komt de bescherming neer op de begeleiding van het ontwikkelingsproces. Er zijn thans 158 situaties als beschermde stads-en dorpsgezichten aangewezen. Het beleid met betrekking tot de individuele beschermde monumenten richt zich in de eerste plaats op hun instandhouding door het toepassen van het vergunningenstelsel ingevolge de Monumentenwet en door het subsidiëren in de kosten van restauratie en herstel. Voor wat betreft de uitbreiding van het aantal beschermde monumenten zal het beleid vooral zijn gericht op het beschermen -na een zorgvuldige inventarisatie en selectie -van de jongere monumenten, die globaal na 1850 tot stand zijn gekomen. Daarbij zal ook worden bezien of de categorie landbouwbedrijfspanden voor bescherming in aanmerking komt. Bij de keuze van te beschermen objecten in het landelijk gebied zal de relatie met een eventueel aanwezige waardevolle landschappelijke omgeving een positieve factor zijn, waardoor aan de verwevenheid van de beide beleidsterreinen inhoud zal worden gegeven. De aanwijzing van 86 beschermde stads-of dorpsgezichten is in voorbereiding. Hiervan zijn 66 beschermingsvoorstellen in een meer of minder ver gevorderd stadium van voorbereiding. Op grond van recente inventarisaties is de aanwijzing van nog eens 88 nederzettingen of delen daarvan mogelijk. In totaal komen dus nog 174 gebieden voor aanwijzing tot beschermd gezicht in aanmerking, waaronder omstreeks 132 dorpen. Bij de keuze van alsnog te beschermen gezichten in het landelijk gebied zal de voorkeur uitgaan naar die nederzettingen, waarvan het behoud van de historische karakteristiek mede in relatie tot het belang van het natuur-en landschapsbehoud gewenst is. Dit criterium is eveneens van toepassing op de volgorde, waarin in voorbereiding zijnde aanwijzingen zullen worden afgewerkt. Voor een overzicht wordt verwezen naar de bijlage. Op het terrein van de bescherming van archeologische monumenten bestaat een zekere achterstand. Het beleid zal worden gericht op het geleidelijk inhalen van deze achterstand. Daarbij zal gebruik worden gemaakt van de resultaten van het wetenschappelijk onderzoek, dat de laatste jaren op dit terrein heeft plaatsgevonden en dat tot nieuwe inzichten ten aanzien van de oudste en oudere bewoningsgeschiedenis van ons land heeft geleid. In dit verband worden als voorbeeld de resultaten van het opgravingsproject Dorestad genoemd. Er dient nog gewezen te worden op het bestaan van de archeologisch historischgeografisch waardevolle structuren. Een dergelijke structuur doet zich voor als de archeologische waarden nauw verweven zijn met of geënt zijn op bodemkundige, geologische, geomorfologische en/of historischgeografische situaties. Als voorbeelden kunnen worden genoemd de kwelderwal met wierden in Onderwierum (gemeente Bedum), de wadzandrug met terpen te Wijnaldum (gemeente Barradeel), de stroomrug met Romeinse nederzettingen in de Alblasserwaard, het onbebouwde gedeelte van de stadsplattegrond van Bunschoten en de terprestanten met ringweg en radiale verkaveling van Toornwerd, Marsum, Aalzum en Wetzens. Voor het beschermen van dergelijke structuren bestaat (nog) geen procedure anders dan die van de ruimtelijke ordening.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

136

Groepen van gebouwen, die wel een karakteristiek onderdeel van een waardevol landschap vormen maar wegens het ontbreken van een duidelijke structurele samenhang niet voor bescherming als «gezicht» op basis van de Monumentenwet in aanmerking komen, kunnen als individueel monument worden beschermd, wanneer de afzonderlijke objecten aan de criteria voldoen. Een bescheiden deel van de voor monumentenrestauraties beschikbare middelen wordt aan objecten in het landelijk gebied, vooral boerderijen en hun rieten daken, besteed. Ook wordt wel bijgedragen in de kosten van herstel van rieten daken op (nog) niet als monument beschermde boerderijen. Voorts zijn de laatste jaren verschillende dorpskerken, kastelen, molens en vestingwerken met rijkssubsidie hersteld. Het aanvullende werkenbeleid heeft hier voor veel situaties, die anders nog niet voor een restauratiesubsidie in aanmerking zouden zijn gekomen, uitkomst gebracht. Voor molens bestaat een onderhoudsregeling, die voorkomt, dat in goede staat verkerende molens in verval geraken. Daar het effect van deze regeling zeer positief gebleken is, is ook een onderhoudsregeling voor (beschermde) kerken en kastelen in voorbereiding. In het rapport «Boerderijenbehoud» van de Stichting Nationale Contactcommissie Monumentenbescherming wordt gepleit voor het nemen van maatregelen om tot een effectieve(re) manier van boerderijenbehoud te komen, waarbij onder andere wordt gedacht aan een onderhoudsregeling voor historische boerderijen. De financiële ruimte om deze op zichzelf zinvolle gedachte te verwezenlijken, ontbreekt evenwel op dit ogenblik. Het herstel van woonhuismonumenten in als beschermd gezicht aangewezen gebieden in het landelijk gebied zal worden bevorderd in het kader van de op dit terrein bestaande regelingen. Bij de verwezenlijking van een goed monumentenbeleid blijken zich nog afgezien van de financiële, een aantal knelpunten en belemmeringen voor te doen, die het wenselijk maken in de toekomst te bezien, of de op het terrein van de monumentenzorg beschikbare instrumenten wijziging dan wel aanvulling behoeven. Een aantal van deze punten wordt bezien in het kader van de in voorbereiding zijnde wijziging van de Monumentenwet (zie ook Hoofdstuk 7 onder Monumentenwet). Het gaat hierbij met name om de wettelijke definitie van het begrip «beschermd stads-of dorpsgezicht», de aanwijzingsprocedure, de voorbescherming van als gezicht aan te wijzen situaties, de termijn van de aanwijzingsprocedure, de onderhoudsplicht, een aankoopregeling voor archeologische monumenten, een betere regeling van de opgravingen en van de daarbij te voorschijn komende vondsten. Van groot belang is voorts dat in het beleid met betrekking tot ruimtelijke ontwikkelingen rekening wordt gehouden met de relatie tussen beschermde monumenten en beschermde stads-en dorpsgezichten en hun omgeving. Aan de provincies en gemeenten wordt gevraagd de door het Rijk aangewezen monumenten en gezichten als bedoeld in hun relatie met de omgeving te bezien en de implicaties daarvan te verwerken in hun ruimtelijke beleid. In een zeer recent door een organisatiebureau uitgebracht onderzoeksrapport betreffende het in de toekomst te voeren monumentenbeleid wordt geconcludeerd, dat een selectief en gedifferentieerd beleid aanbeveling verdient. In dit kader moet dan gekomen worden tot een beperkte lijst van door het Rijk beschermde monumenten en tot lijsten van door gemeenten en provincies beschermde objecten. Voor de opstelling van deze zgn. B-en C-lijsten zullen andere dan alleen zuiver cultuurhistorische criteria kunnen worden gehanteerd. De Regering beraadt zich op bedoelde aanbevelingen. Voor een gedecentraliseerd monumentenbeleid zal goed kunnen worden aangesloten bij de mogelijkheid die artikel 32, derde lid, van de Monumentenwet biedt om provinciale en gemeentelijke monumentenverordeningen vast te stellen. Van deze mogelijkheid wordt overigens al steeds meer gebruik gemaakt. Het is het meest doeltreffende instrument om een op regionale en lokale maatstaven steunend «eigen» beleid, te bevorderen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

137

6.4.3.4. Waardevolle historische en/of landschappelijke gezichten Omschrijving Al vanouds hebben bepaalde landschappelijke gezichten een belangrijke rol gespeeld in de beleving van het landelijk gebied in Nederland. In de beeldende kunst zijn hiervan goede voorbeelden te vinden: het aantal «sigten op», «gesigten op» in de Nederlandse schilderkunst is legio. Historische en/of landschappelijke gezichten ontlenen hun karakter en waarden aan de ligging van historische, bouwkundige en/of geomorfologische fenomenen ten opzichte van hun omgeving: zij bepalen in belangrijke mate het karakter en de herkenbaarheid vaneen bepaald gebied; omgekeerd speelt de omgeving vaak een grote rol bij de visueel landschappelijke beleving van bepaalde gezichten. De waarde van historische en landschappelijke gezichten hangt nauw samen met aspecten als schaal, zeldzaamheid en gaafheid. In Nederland kunnen globaal de volgende typen gezichten worden onderscheiden: -riviergezichten, bijvoorbeeld de Ooypolder in relatie met de stuwwal bij Nijmegen, het silhouet van Zaltbommel in het rivierenlandschap van de Waal en het slot Loevenstein in de Bommelerwaard; -waterfronten van oude steden, bijvoorbeeld die van Kampen, Deventer en Dordrecht; -kustgezichten, zoals het gezicht vanaf het water op de oude kust van het IJsselmeer en bepaalde gezichten op het Deltagebied; -poldergezichten, bijvoorbeeld in Waterland.

Deze situaties zijn vaak specifiek Nederlands. Daarnaast komen er ook waardevolle historische en/of landschappelijke gezichten voor, die in mindere mate typisch Nederlands zijn. Men denke aan bepaalde kerkdorpen op de hogere zandgronden en oude nederzettingen in het Zuid-Limburgse landschap.

Problemen Het aantal nog gave historische en landschappelijke gezichten is gedurende de laatste decennia aanzienlijk afgenomen en de kwaliteitvan een aantal nog bestaande wordt steeds verder bedreigd. De aantastingen bestaan in de meeste gevallen uit ruimtelijke ingrepen, die zowel de omgeving van het gezicht als het gezicht zelf ingrijpend van karakter kunnen doen veranderen. De aantasting van de omgeving van een waardevol historisch en/of landschappelijk gezicht kan van velerlei aard zijn, zoals bijvoorbeeld door industriële bebouwing, hoogspanningsleidingen, dijkverbeteringsprojecten, grote wegen. De aantasting van een gezicht zelf gaat in de meeste gevallen meer geleidelijk, zoals bijvoorbeeld door verwaarlozing van bepaalde karakteristieke elementen of door introductie van niet passende bebouwing.

Beleid Het regeringsbeleid is erop gericht waardevolle historische en/of landschappelijke gezichten als zodanig en in hun landschappelijke context te beschermen. De regering heeft reeds eerder het belang van deze situaties onderstreept, toen zij de aanwijzing tot herziening van het streekplan «Rijk bij Nijmegen» 1970 gaf, waardoor bebouwing in de Ooypolder bij Nijmegen werd uitgesloten. De bescherming van waardevolle historische en/of landschappelijke gezichten zal primair gestalte moeten krijgen via een daarop gericht ruimtelijk beleid.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

138

Bij de planning en uitvoering van ruimtelijke ingrepen zullen daartoe waardevolle historische en/of landschappelijke gezichten zoveel mogelijk worden ontzien. Dit geldt in het bijzonder ook voor ingrepen, die een verstorende invloed hebben op de relatie van een dergelijk gezicht met zijn omgeving, zoals hierboven in de probleemstelling genoemd. Aan de provinciale besturen wordt gevraagd de waardevolle historische en/of landschappelijke gezichten te inventariseren en de ruimtelijke implicaties van de bescherming hiervan zonodig alsnog af te wegen en te verwerken in hun ruimtelijk beleid. Waar mogelijk zal ook door een gerichte toepassing van de Monumentenwet een, zij het wellicht beperkte, bijdrage worden geleverd aan de instandhouding van deze gezichten. Daarbij wordt gedacht aan de afzonderlijke monumenten binnen een historisch en landschappelijk waardevol gezicht, en aan stads-en dorpsgezichten.

6.4.4. Beleidscategorieën met het accent op natuur en landschap 6.4.4.1. Landgoederen en historische buitenplaatsen

Omschrijving Een historische buitenplaats bestaat uit een landhuis of kasteel met bijgebouwen, park en/of tuin. De eerste aanleg hiervan moet 50 jaar of ouder zijn. Dit begrip vervalt niet indien het huis is verdwenen of binnen deze termijn van 50 jaar vervangen is. De elementen huis, bijgebouwen, park en tuin vormen zowel visueel als functioneel een onafscheidelijk geheel. Een dergelijk geheel omvat in het algemeen een oppervlakte van enkele tot enkele tientallen hectaren. Naast buitenplaatsen zijn er ook parken of tuinen waarop de term buitenplaats niet van toepassing is, omdat zij nooit deel hebben uitgemaakt van een buitenverblijf en dus nooit bij een landhuis of kasteel hebben behoord. Deze vallen in beginsel eveneens onder het buitenplaatsenbeleid. Buiten het park van een buitenplaats kunnen nog compositie-elementen voorkomen zoals lanen of boomgroepen. Deze elementen worden, evenals de terreinen waarvan zij het karakter bepalen, bij de buitenplaats gerekend. Het park kan zijn aangelegd in formele stijl volgens een geometrisch patroon (formele aanleg). De bloeitijd van dergelijke parken ligt in de 17e eeuw en de eerste helft van de 18e eeuw; ook aan het einde van de 19e eeuw en in het begin van de 20e eeuw zijn wederom enkele parken in deze stijl aangelegd. De meeste parken zijn echter aangelegd in landschappelijke stijl. Hierbij is ernaar gestreefd een geïdealiseerd natuurlijk landschap te scheppen. Deze zogenaamde Engelse stijl kwam in de tweede helft van de achttiende eeuw in ons land voor. Niet alleen de beplantingen, maar ook zaken als beelden, banken, ornamenten (bijvoorbeeld tuinvazen) en vooral ook bruggen, tuinpaviljoens, hekken, poorten en muren horen tot de aanleg. Naast het landhuis of kasteel zijn de bijgebouwen van wezenlijke betekenis. Daarbij moet niet alleen gedacht worden aan de zogenoemde bouwhuizen, maar ook aan gebouwen als orangerieën en woningen van rentmeester, tuinbaas, enz. Het is niet exact bekend hoeveel historische buitenplaatsen ons land heeft. Volgens een globale schatting van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg zijn er tenminste nog enige honderden buitenplaatsen van cultuurhistorisch belang over. In sommige streken is nog sprake van een concentratie van buitenplaatsen, zoals in de Vechtstreek, het gebied van de Utrechtse Heuvelrug, 's-Graveland en Kennemerland, rond Heerenveen en Vorden, op Walcheren, in de omgeving van Arnhem en in Zwolle en Zuid-Limburg. Naast buitenplaatsen vormen landgoederen een afzonderlijke categorie. Onder een landgoed wordt hier verstaan een geheel of gedeeltelijk met bossen of andere houtopstanden bezet terrein waarvan ook landbouwgron-Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

139

den en natuurterreinen deel kunnen uitmaken. Bovendien kan een buitenplaats onderdeel van een landgoed vormen. Het precieze aantal landgoederen in Nederland is niet bekend. Verreweg de meeste zijn evenwel gerangschikt onder de Natuurschoonwet, te weten ongeveer 900, met een oppervlakte van in totaal ruim 100.000 ha. Landgoederen zijn veelal in particulier eigendom. Tevens vormen zij in veel gevallen economische eenheden die dan ook centraal worden beheerd. De waarden van een landgoed worden niet alleen bepaald door de afzonderlijke delen, die op zich beschouwd als regel van cultuurhistorische, natuurwetenschappelijke en/of landschappelijke betekenis zijn, maar in het bijzonder ook door de wijze waarop deze aspecten kunnen samengaan in een gave en evenwichtige totaliteit. Buitenplaatsen en landgoederen vormen aldus een geheel, dat meestal ook gekenmerkt wordt door een hoge belevingswaarde. Het belang voor de meer extensieve vormen van recreatie en voor natuureducatie moet dan ook hoog worden gewaardeerd.

Problemen De probleemvelden zoals deze zijn aangeduid in hoofdstuk 3, zijn voor de landgoederen en historische buitenplaatsen alle in meer of mindere mate relevant. De kwaliteit van de meeste is evenwel in vergelijking met de overige oudere cultuurlandschappen relatief nog hoog. Dit moet worden toegeschreven aan factoren als de werking van de Natuurschoonwet en de historische verbondenheid van vele families met hun gronden. Ten aanzien van buitenplaatsen en landgoederen zijn de volgende problemen te onderscheiden: a. die betrekking hebben op de samenstellende onderdelen, te weten de historische bebouwing, park en tuin, de bossen, de landbouwgronden en de natuurterreinen; b. die van het uiteenvallen van de totaliteit dan wel de verstoring van de harmonische verwevenheid van de onderdelen.

Voor de onder a) aangegeven problemen wordt verwezen naar wat daarover is opgemerkt voor de beleidscategorieën cultuurmonumenten, bossen, waardevolle agrarische cultuurlandschappen en natuurterreinen. Dit geldt niet voor de voor buitenplaatsen en landgoederen specifieke onderdelen park en tuin. Hier is sprake van een bijzondere situatie, die verband houdt met het feit dat de instandhouding van park en tuin relatief arbeidsintensief en daardoor kostbaar is en bovendien een specifieke deskundigheid vergt. In 1976 werd, in opdracht van het Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, door het Nederlands Economisch Instituut (NEI) een onderzoek gedaan naar de economische en financiële problematiek van de particuliere Natuurschoonwetlandgoederen. Uit dit onderzoek kwam naar voren dat er sprake is van aanzienlijke gemiddelde exploitatietekorten op landgoederen en dat ongeveer tweederde van deze tekorten voor rekening komt van park, parkbos en tuin. Het ligt dan ook voor de hand dat juist hier achterstallig onderhoud en verval de grootste problemen zijn geworden. Daarnaast werd dit proces in de hand gewerkt door de zeer geringe aandacht die de historische parkaanleg gedurende vele jaren heeft gehad, zowel van wetenschappelijke zijde als in kringen van vele eigenaren en beheerders, in het bijzonder in de publieke sfeer. Ook nu nog is deskundigheid op dit terrein en daarmee de gerichtheid op de specifieke onderhoudsvraagstukken van parken en tuinen, nog slechts spaarzaam aanwezig. De onder b) aangegeven problemen hebben de volgende oorzaken. In de eerste plaats is er het afstoten van vele buitenplaatsen voor particuliere bewoning en gebruik. De hoge kosten en lasten verbonden aan onderhoud en eigendom van buitenplaatsen leiden er dikwijls toe dat particuliere Tweede Kamer,zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

140

eigenaren, ook al stellen zij hun park, tuin en zelfs hun huis voor bezoekers open, na een periode van verwaarlozing en toenemend achterstallig onderhoud, ten slotte tot verkoop over moeten gaan. Op dit moment bevindt naar schatting minder dan de helft van de nog bestaande buitenplaatsen in ons land zich nog in particulier (familie)bezit. Bestemmingen als museum, raadhuis, horeca-instelling, cultureel centrum, conferentie-oord, ziekenhuis of verpleeginrichting hebben de overhand gekregen. Dit kan als gevolg van verbouwing, nieuwbouw, verkaveling en ondeskundig beheer leiden tot een verregaand karakterverlies. In de tweede plaats geldt vooral voor de landgoederen, dat hun levensvatbaarheid als economische eenheid in de traditionele zin afneemt. In het verleden vormden de landbouwgronden en de bossen de economische pij-Iers van de landgoederen. De pachtopbrengsten staan niet meer in verhouding tot de lasten en de houtopbrengsten wegen niet meer op tegen de exploitatiekosten van de bossen. Dit leidt ertoe dat landgoederen geheel of gedeeltelijk door de eigenaren worden verkocht; dit doet zich bovendien vaak voor bij vererving. Tenzij landgoederen in handen komen van een instantie die zich het behoud ervan ten doel stelt, leidt de verkoop veelal tot het uiteenvallen van het geheel in onderdelen die een meer of minder uiteenlopende ontwikkeling kunnen gaan doormaken. De landschappelijke en cultuurhistorische samenhang gaat daarbij uiteindelijk vaak voor een groot deel verloren.

Beleid Het beleid met betrekking tot historische buitenplaatsen en landgoederen is in het algemeen gericht op instandhouding van het algehele karakter, de samenhang tussen de delen en van de natuurwetenschappelijke kwaliteiten van die delen afzonderlijk. In concreto zal het beleid zich richten op die kenmerken en factoren die bepalend zijn voor de instandhouding van de identiteit en de kwaliteit, te weten: -gaafheid; -samenhang in landschapsecologisch, cultuurhistorisch en visueel opzicht tussen de samenstellende delen; -de factoren die bepalend zijn voor de kwaliteit van de samenstellende delen, te weten cultuurmonumenten, natuurgebieden, bossen en agrarische gronden. Het beleid is in het bijzonder gericht op bescherming van historische buitenplaatsen van nationale betekenis en op landgoederen gerangschikt onder de Natuurschoonwet. De inventarisatie en registratie van deze historische buitenplaatsen door de rijksoverheid is gaande. Het gaat hier in het algemeen om de oudere situaties, waarvan de aanleg dateert van voor ca. 1850 en die nog in redelijk gave staat verkeren. Voor deze buitenplaatsen en landgoederen zullen een toereikende bescherming en beheer worden nagestreefd. Daarbij wordt ervan uitgegaan, dat buitenplaatsen en landgoederen naar hun aard multifunctioneel van karakter zijn. Dat brengt met zich, dat bij het beleid inzake bescherming en beheer de strategie van verweving wordt gehanteerd voor bepaalde functies, die ofwel naar hun aard behoren bij, ofwel harmonisch kunnen worden ingepast in buitenplaatsen en landgoederen. Voor functies die naar hun aard of intensiteit hier niet passen wordt de strategie van scheiding toegepast. Als belangrijk uitgangspunt geldt voorts dat bij voorkeur die oplossingen worden nagestreefd die enerzijds een goed perspectief bieden op een toereikende bescherming en be-heer-en bijdragen tot het gewenste maatschappelijk functioneren van buitenplaatsen en landgoederen -en die anderzijds uit financieel oogpunt het meest verantwoord worden geacht.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

141

Dit uitgangspunt is naar de mening van de regering het beste gewaarborgd bij een beleid, dat erop gericht is een billijk evenwicht te vinden tussen de inzet van eigenaren, een eventuele fiscale ondersteuning door de overheid en een binnen het karakter passend economisch gebruik. Aangezien een dergelijk beleid alleen kan worden ontwikkeld in nauw overleg en samenwerking met de betrokken eigenaar, heeft de Staatssecretaris van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk hiertoe in 1978 de Stuurgroep Particuliere Natuurschoonwetlandgoederen ingesteld. Deze stuurgroep, waarin zitting hebben vertegenwoordigers van de organisaties van eigenaren en vertegenwoordigers van de bij het beleid betrokken departementen, adviseert over het beleid ten aanzien van de buitenplaatsen en landgoederen. Het bovenstaande houdt niet in dat met de bescherming en het beheer van andere dan de hierboven speciaal aangeduide groep van buitenplaatsen en landgoederen geen algemeen belang gediend zou zijn. De regering acht dit belang echter meer van regionale betekenis. Gelet op de grote betekenis van historische buitenplaatsen en landgoederen -onder meer voor de natuureducatie en de extensieve openluchtrecreatie -is het beleid erop gericht mogelijkheden voor de bevolking te bieden om kennis te nemen van de op buitenplaatsen en landgoederen aanwezige waarden en op het bieden van mogelijkheden voor extensief recreatief gebruik, voor zover dit geen afbreuk doet aan de instandhouding van de eerder genoemde waarden. Aan de provincies en gemeenten wordt gevraagd de bescherming van historische buitenplaatsen en van landgoederen in het ruimtelijke plan-en streekplankader af te wegen en de implicaties daarvan te verwerken in hun beleid.

Uitgangspunten inzake bescherming De regering zal bevorderen dat de ruimtelijke planning zich richt op de veiligstelling van buitenplaatsen en landgoederen als samenhangend geheel. Voorts acht de regering het van belang dat op buitenplaatsen en landgoederen alleen die functies worden toegelaten, die in overeenstemming zijn met het beleid inzake de bescherming van hun karakter. Om richting te geven aan dit beleid hanteert de Rijksoverheid een aantal uitgangspunten. Aan de besturen van provincies en gemeenten wordt gevraagd deze eveneens te hanteren in hun ruimtelijk beleid. In het onderstaande worden eerst die uitgangspunten genoemd, die betrekking hebben op de functies waarbij het beleid is gericht op verweving. Voor een goed begrip is het noodzakelijk onderscheid te maken tussen de onderdelen: historisch huis, park en tuin, bos, landbouwgebied en natuurgebied. Voor de historische huizen gaat de voorkeur uit naar de woonfunctie, aangezien deze traditionele functie het beste aansluit bij de bovengenoemde beleidsuitgangspunten. De regering zal dan ook waar mogelijk het behoud en de ontwikkeling van deze woonfunctie bevorderen. Bij het grondgebruik op buitenplaatsen en landgoederen zijn vooral relevant de onderdelen bos, landbouwgrond en natuurgebied. Het is duidelijk dat deze functies bosbouw en landbouw hier in hun onderlinge samenhang moeten worden gezien. Zij kunnen dan ook niet gemist worden bij de instandhouding van landgoederen. Wel zal het beleid zich erop richten, dat deze functies zich ontwikkelen in harmonie met de samenhang van het landgoed en de daarop aanwezige landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden. In het algemeen kan hiervoor worden verwezen naar wat hierover bij de beleidscategorieën «Bossen» en «Waardevolle agrarische cultuurlandschappen» in dit structuurschema is gezegd. Daarbij worden echter de volgende accenten gelegd:

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

142

Op buitenplaatsen en landgoederen treft men relatief veel oude bossen aan met een bijzondere ecologische betekenis. Het beleid dat op instandhouding hiervan gericht is, als aangegeven onder de beleidscategorie bossen, krijgt daarom bij buitenplaatsen en landgoederen bijzondere aandacht. Dit geldt ook voor de landbouwgronden op landgoederen, die in relatief veel gevallen als waardevol agrarisch cultuurlandschap moeten worden aangemerkt. Dit houdt vooral verband met de aanwezigheid van houtwallen, lanen en boomgroepen, beken en waterpartijen, bijzondere perceelsstructuren, ontsluitingspatronen en dergelijke, en met de aanwezigheid van vele landschappelijk fraai gelegen historische en streekeigen boerderijen. Een derde functie van buitenplaatsen en landgoederen is die van de openluchtrecreatie. Immers vanouds werden met name de parken en tuinen van buitenplaatsen, maar ook de landgoederen (lanenstelsels) aangelegd om te kunnen genieten van een rijk natuur-en cultuurschoon. En dat genieten geldt tegenwoordig niet meer voor een enkeling, maar voor brede lagen van de bevolking. Het beleid is dan ook gericht op het bieden van mogelijkheden voor extensief recreatief gebruik voor zover dit geen afbreuk doet aan de gewenste bescherming van de aanwezige waarden. Het gaat hier om het bevorderen van gelegenheid tot wandelen, fietsen en eventueel paardrijden, en, waar dat inpasbaar is, van eenvoudige kleinschalige vormen van verblijfsrecreatie. Als buitenplaatsen en landgoederen in gebieden binnen de stedelijke invloedssfeer liggen, met name in de Randstadgroenstructuur, zal aan het recreatief medegebruik extra aandacht worden gegeven. Intensieve vormen van openluchtrecreatie, zoals verblijfsrecreatie en intensieve dagrecreatie, horen in het algemeen niet thuis op buitenplaatsen en landgoederen. Hiervoor geldt hetzelfde beleid als aangegeven voor de beleidscategorie natuurgebieden. Het beleid voor functies die niet in overeenstemming zijn te brengen met de instandhouding van het karakter van buitenplaatsen en landgoederen is gericht op scheiding. Dit leidt tot de volgende uitgangspunten. Bij de tracékeuze van infrastructuur, zoals wegen, spoorlijnen, hoogspanningsleidingen, buisleidingen en dergelijke, zullen buitenplaatsen en landgoederen in beginsel worden vermeden. Waar desondanks doorsnijding onvermijdelijk is, zal de uitvoering op zodanige wijze plaatsvinden dat toegebrachte schade zoveel mogelijk wordt beperkt en hersteld, dan wel compenserende maatregelen worden genomen. Openbare wegen binnen landgoederen, die geen onmisbare verbindingsfunctie (meer) hebben en problemen oproepen uit een oogpunt van bescherming en beheer, zouden aan de openbaarheid onttrokken dan wel voor bepaalde verkeerscategorie-en, afgesloten moeten worden. Ontgrondingen op landgoederen passen daar in beginsel niet. Waar nog op landgoederen ontgrond wordt zou dit op korte termijn beëindigd moeten worden. Ontwateringen die gevolgen hebben voor daarvoor kwetsbare delen van buitenplaatsen en landgoederen dienen te worden vermeden. Als ontwatering toch noodzakelijk is, dient gestreefd te worden naar het tot stand brengen van inrichtingsmaatregelen gericht op handhaving of herstel van de waterhuishouding in daarvoor gevoelige delen van buitenplaatsen en landgoederen. Bebouwing die niet voor het landbouwbedrijf of het wonen van eigenaren en grondgebruikers bestemd is dient op buitenplaatsen en landgoederen in beginsel niet plaats te vinden. Steeds is een zorgvuldige weging van de noodzaak gewenst en dient, in-geval tot bouw besloten wordt, een zorgvuldige inpassing in en aanpassing aan het karakter van het betrokken object nagestreefd te worden. Nieuwbouw voor onder andere huisvestings-en industriële doeleinden zal in de omgeving van buitenplaatsen en landgoederen zoveel mogelijk Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

143

dienen te worden vermeden en indien noodzakelijk, met de uiterste zorg dienen te geschieden, waarbij tevens bij plaatskeuze en vormgeving zoveel mogelijk ware in te spelen op de landschappelijke structuur, zoals die door buitenplaats of landgoed bepaald wordt. Dat uitgangspunt wordt eveneens gehanteerd bij landinrichtingsprojecten. Dit beleid inzake de bescherming van buitenplaatsen en landgoederen zal in de algemeen ruimtelijke en de sectorale planning op rijksniveau worden opgenomen en waar nodig tevens consequenties hebben voor de relevante wetgeving. Voorts verdient het aanbeveling dat streekplannen en bestemmingsplannen zo min mogelijk ontwikkelingen introduceren en sanctioneren, welke ten koste gaan van landgoederen en buitenplaatsen en dat ze duidelijke richtlijnen respectievelijk voorschriften geven ter voorkoming van ontwikkelingen, die zich niet met het karakter van deze objecten verdragen. Het wezenlijke van buitenplaatsen en landgoederen is dat ze zowel ruimtelijk als wat het beheer betreft een eenheid vormen. Dit gaat gepaard met een afwisselend gebruik dat onderling sterk samenhangt. Om een doeltreffende bescherming van buitenplaatsen en landgoederente bereiken is het daarom van groot belang dat dit karakter in de bestemming van deze gebieden tot uitdrukking komt. Om dit te bereiken is het gewenst om te komen tot een uniforme regeling voor de bestemmingen, bestemmingsomschrijvingen, voorschriften en bepalingen voor buitenplaatsen en landgoederen. De regering zal initiatieven nemen om tot een dergelijke regeling te komen. Het belangrijkste sectorinstrument is de Natuurschoonwet 1928. Het stellen van buitenplaatsen en landgoederen onder deze wet biedt de eigenaren fiscale tegemoetkomingen, waar tegenover voorwaarden worden gesteld aan de instandhouding en de openstelling. Ruim 900 landgoederen, al dan niet met een buitenplaats, zijn reeds onder de Natuurschoonwet gesteld. De Natuurschoonwet speelt reeds tientallen jaren een belangrijke rol bij de instandhouding en het maatschappelijk functioneren van de buitenplaatsen en landgoederen. Een bijstelling van de wet wordt thans noodzakelijk geacht in verband met de gewijzigde rendementspositie van de landgoederen en de gewijzigde fiscale verhoudingen. De regering zal hierover op korte termijn voorstellen doen. De Natuurschoonwet heeft een generale werking en kan bovendien pas van toepassing worden op initiatief van de eigenaar van een landgoed. De Natuurbeschermingswet echter biedt meer specifieke en verder reikende mogelijkheden om buitenplaatsen en landgoederen te beschermen, door ze geheel of gedeeltelijk aan te wijzen als beschermd natuurmonument. De werkingssfeer is ruimer dan die van de Natuurschoonwet, omdat ook terreinen zonder bossen of andere houtopstanden kunnen worden aangewezen. Bovendien kunnen de aanwezige waarden via het vergunningenbeleid zeer gericht worden beschermd, ook tegen invloeden van buitenaf. De aanwijzing van landgoederen op basis van de Natuurbeschermingswet is in een proefstadium; daarbij wordt gestreefd naar het combineren van de aanwijzing en opstellen van een -wettelijk verplicht -beheersplan. Dit laatste vindt plaats in overleg met de eigenaar. Naast de bovengenoemde wetten biedt ook de Monumentenwet de mogelijkheid buitenplaatsen aan te wijzen als beschermd monument. Voor de restauratie van deze monumenten kunnen subsidies worden verstrekt. Vrijwel alle kastelen en historische landhuizen van enige betekenis hebben thans de status van beschermd monument; deze status blijft bijna steeds beperkt tot de gebouwde elementen. Slechts in incidentele gevallen werd de monumentale aanleg daaromheen in de bescherming betrokken. Voorbeelden van dit laatste zijn het huis Bronbeek met omgevend park en het landgoed Sonsbeek (beide te Arnhem) en de Haarlemmerhout. Gezien de voor buitenplaatsen karakteristieke samenhang tussen de bebouwde elementen als hoofd-en bijgebouwen en tuinen en parken met Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

144

hun specifieke aanleg en ornamentering, wordt nagegaan in hoeverre het mogelijk is om op grotere schaal historische tuinen en parken, al dan niet behorend bij historische huizen, onderde werking van de Monumentenwet te brengen. De eerste aanwijzingen in dit kader zijn thans in voorbereiding. Omdat het veelzijdige karaktervan buitenplaatsen en landgoederen zo specifiek is acht de regering een gecombineerde toepassing, dat wil zeggen toepassing op hetzelfde object van Natuurbeschermingswet en Monumentenwet, in bepaalde gevallen mogelijk en gewenst. Het aan deze wetten gekoppelde financiële instrumentarium kan daarbij eveneens gecombineerd benut worden, vooral bij restauratie en achterstallig onderhoud. Volledigheidshalve wordt hier nog verwezen naar de mogelijkheden die de Boswet biedt in het kader van dit beleid (zie de beleidscategorie Bossen). Op de beheersaspecten van deze wet met betrekking tot buitenplaatsen, met name na de herziening, is hiervoor al ingegaan. Voorts is het van belang nog in het kort stil te staan bij het fiscale beleid bij de particuliere eigendom en het particuliere beheer. Uitgangspunt daarbij is, dat samenwerking tussen particulier en overheid in het algemeen de beste waarborgen biedt om de waarden van landgoederen en buitenplaatsen duurzaam en met een relatief geringe financiële inspanning van de overheid in stand te houden en zo aan de samenleving ten goede te laten komen. Dit uitgangspunt in aanmerking nemend, vereist een consistent en op continuïteit gericht beleid voor landgoederen en buitenplaatsen een fiscaal beleid dat in voldoende mate rekening houdt met de verminderde vermogenswaarde, die het gevolg is van het op bescherming van deze objecten gerichte overheidsbeleid èn met de lage rentabiliteit en hoge instandhoudingskosten die eraan verbonden zijn. Immers, de verdeling van de lasten tussen particulier en overheid zal, tegen de achtergrond van de verplichtingen die partijen op zich nemen, zodanig moeten zijn dat voldoende particuliere eigenaren gemotiveerd zijn en blijven om hun eigendommen aan te houden en te onderhouden. De fiscale aspecten worden thans nader onderzocht. Een eventuele bijstelling van het fiscale beleid zal ertoe moeten bijdragen dat particuliere eigenaren hun taak bij instandhouding en onderhoud van buitenplaatsen en landgoederen zullen kunnen blijven vervullen. Indien verkoop van buitenplaatsen en landgoederen onvermijdelijk is, en zich geen aanvaardbare particuliere kopers aandienen, zullen zij op beperkte schaal veiliggesteld en beheerd kunnen worden via aankoop ten behoeve van natuurbeschermingsinstanties. Bij de hierbij te stellen prioriteiten zullen dezelfde criteria worden gehanteerd als die bij natuurgebieden.

Hef beheersbeleid

Instandhouding van buitenplaatsen en landgoederen is op langere termijn ondenkbaar zonder een toereikend beheer. Bij de bespreking van de problemen is vermeld, dat van een toereikend beheer op dit moment in veel gevallen allerminst sprake is en in veel andere gevallen onvoldoende is gewaarborgd. Een toereikend beheer van buitenplaatsen en landgoederen zal het volgende moeten omvatten: -het inrichten van buitenplaatsen en landgoederen volgens de eerder aangegeven beleidslijnen, zowel om optimale condities voor instandhouding en/of herstel van waardevolle structuren en kenmerken te verwezenlijken, als voor een optimale ontsluiting voor recreatief medegebruik; -periodiek onderhoud gericht op de instandhouding of de ontwikkeling van het natuurschoon en de cultuurhistorische en ecologische waarden van de terreinen; -onderhoud van het historische huis, de bijgebouwen en andere gebouwde elementen die het karakter bepalen en van cultuurhistorische waarde zijn;

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

145

-een verantwoord econom ~>ch gebruik van bossen en landbouwgronden, met inachtneming van de vere isten die voortvloeien uit het beschermingsbeleid; -de begeleiding van het recreatieve gebruik.

Voor het beheer van bossen, agrarische gronden en natuurterreinen kan grotendeels verwezen worden naar de desbetreffende beleidscategorieën, met inachtneming van hetgeen daarover hiervoor is opgemerkt. Het beleid voor het gebruik van de landbouwgronden op landgoederen opent in die gevallen, waarin een specifiek beheer vereist is (bijvoorbeeld beekdalen, botanisch belangrijke graslanden), mogelijkheden om de agrarische bedrijfsvoering te richten op doeleinden van natuur-en landschapsbehoud. Dat houdt in dat het instrumentarium van de Relatienota (beheersovereenkomsten) in speciale gevallen voor landgoederen zal kunnen worden gehanteerd. Daarbij is overwogen dat instandhouding van het karakter van landbouwgronden op landgoederen, gelet op het karakter van deze gronden, vooral in de ruimtelijklandschappelijke sfeer gezocht zal moeten worden. Daarnaast is ook een zekere ervaring met beheersovereenkomsten gewenst om de bruikbaarheid van dit instrumentarium in het landgoederenbeleid meer in het algemeen te kunnen beoordelen. Voorts zal bij instandhouding en herstel van landschappelijke elementen op landgoederen gebruik worden gemaakt van het instrumentarium dat onder de beleidscategorie «Afzonderlijke elementen» is genoemd. Met name gaat het hier om de Beschikking Onderhoudsovereenkomsten Landschapselementen en de Beschikking ten behoeve van aankleding, herstel en verbetering van het landschap. Deze laatste valt onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Landbouw en Visserij. Deze beschikking zal ook in ruimere mate worden gebruikt voor de aankleding van ontsierende elementen en de inpassing van de buitenplaats in zijn omgeving. Thans zal nader worden ingegaan op het onderhoud van de historische gebouwen en het onderhoud van park en tuin. Het onderhoud van de historische gebouwen op buitenplaatsen en landgoederen, vooral de grote gebouwen, vergt jaarlijks grote bedragen. Omdat achterstallig onderhoud op den duur weer restauraties nodig maakt, waarmee voor de overheid grote subsidiebedragen zijn gemoeid, is een regeling in voorbereiding die subsidie voor het lopend onderhoud van grote monumenten, waaronder historische huizen op buitenplaatsen en landgoederen, mogelijk maakt. Gelet op het eerder geformuleerde beleid is het gewenst, dat historische huizen op buitenplaatsen en landgoederen ook in de toekomst zo veel mogelijk hun bestemming als woonhuis behouden, eventueel ook in combinatie met andere functies. De regering gaat de mogelijkheden na om hierin ondersteunend op te treden. Het onderhoud van historische parken en tuinen is relatief duur en in verband daarmee vaak sterk achterop geraakt. In tegenstelling tot de situatie bij de gebouwen, de bossen en de natuurterreinen ontbreekt hier een specifieke subsidieregeling, terwijl juist hier de combinatie cultuurnatuur haar hoogtepunt vindt en bijzondere aandacht en specifieke deskundigheid vereist is. Het is overigens niet zo dat met de bestaande regelingen niet het nodige gedaan zou kunnen worden. Zo kan herstel van gebouwde elementen in tuinen en parken dikwijls in een restauratie van gebouwen worden meegenomen. Achterstallig en lopend onderhoud kunnen, voor zover het houtopstanden in parken betreft, ten dele vallen onder het subsidiesysteem van de Beschikking Bosbijdragen. Het is daarbij dan echter wel van groot belang, dat het beheersplan dat deze beschikking verplicht stelt, rekening houdt met de specifieke kenmerken van de parksituatie. Daarnaast is het mogelijk de Beschikking Natuurbijdragen in bepaalde tuinen en parken in te zetten. Op grond hiervan kan, naast de basisbijdrage, een bijdrage voor het uitvoeren van bijzondere werkzaamheden worden verleend. Het rijk zal via Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

146

deze subsidieregelingen zo goed mogelijk steun aan het onderhoud van parken en tuinen verlenen. De regering onderzoekt inmiddels de mogelijkheden van specifieke subsidieregelingen voor zowel het achterstallig als het jaarlijks onderhoud van tuinen en parken. De noodzakelijke continuïteit in de financiering is hier een knelpunt.

6.4.4.2. De afzonderlijke landschapselementen Omschrijving Onder afzonderlijke landschapselementen worden verstaan individuele kleine elementen in het landschap met natuurwetenschappelijke, visueellandschappelijke en/of cultuurhistorische waarden, met inbegrip van geomorfologisch en geologisch belangrijke objecten. Als voorbeelden hiervan kunnen worden genoemd: knotwilgen, kleine bosjes en struwelen, houtwallen, vele zandwegen, holle wegen, pingo's en geologische ontsluitingen. Deze elementen zijn vanwege hun structurerende en stofferende functie in het algemeen sterk karakter-en sfeerbepalend voor het landschap op lokale en vaak ook op regionale schaal. Daarnaast zijn ze veelal van ecologisch belang. Dit hangt samen met hun doorgaans verspreide ligging in het agrarische cultuurlandschap, waardoor ze vaak fungeren als wijkplaatsen voor flora en fauna en een belangrijk aandeel vormen in de ecologische infrastructuur van het landschap. Dergelijke elementen kunnen vrij oud zijn, hetgeen dan niet alleen hun cultuurhistorische betekenis verklaart, doch tevens hun relatief grote gedifferentieerdheid in botanisch en zoölogisch opzicht. Hoewel een groot deel van de vroeger aanwezige elementen door menselijk ingrijpen is verdwenen, mag men stellen dat het karakter van een groot deel van het Nederlandse cultuurlandschap nog mede bepaald wordt door de aanwezigheid van deze elementen.

Problemen Ondanks de toegenomen bewustwording van de grote betekenis van deze elementen voor het karakter van het Nederlandse landschap, worden deze juist relatief sterk bedreigd, hetgeen samenhangt met hun verspreide voorkomen, geringe omvang, moeilijke beheerbaarheid en grote gevoeligheid voor aantastingen. Aangezien bovendien de meeste van deze elementen geen economische functie (meer) hebben en dikwijls als belemmerend worden ervaren, worden ze in toenemende mate verwaarloosd en verwijderd en vindt er onvoldoende vervanging plaats. Een sterke achteruitgang in aantal en kwaliteit is dan ook waarneembaar. Uit inventarisaties komt voor vele van oudsher aan landschapselementen rijke landschappen het beeld naar voren van een afname van 25 tot 50% gedurende de laatste vijftien jaren en een opmerkelijke aftakeling van veel van hetgeen nog resteert.

Beleid De regering heeft in de Nota landelijke gebieden uitgesproken, dat in ecologisch of landschappelijk opzicht belangrijke elementen van kleine omvang in het landschap beschermd en toereikend beheerd worden; waar nodig worden nieuwe elementen gevormd. De regering beschouwt de zorg voor de afzonderlijke elementen in het landschap als een aangelegenheid waarvoor mede de provincies en gemeenten verantwoordelijk zijn. Aan deze overheden wordt gevraagd dit beleid nader vorm te geven. Het beleid van de rijksoverheid zal zich in het kader van dit Structuurschema beperken tot de instandhouding van Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

147

afzonderlijke elementen in landschappen, die van meer dan regionale betekenis zijn. Dit betreft bepaalde waardevolle agrarische cultuurlandschappen, de grote landschapseenheden en de potentiële nationale landschappen. Elementen, die in deze gebieden liggen krijgen prioriteit bij de toepassing van instrumenten van rijkswege. De regering is overigens van mening dat de zorg voor de afzonderlijke elementen in deze categorieën van landschappen evenzeer een belangrijke verantwoordelijkheid van de lagere overheden is. Aan de provincies wordt gevraagd de afzonderlijke elementen in het landschap te inventariserenende ruimtelijke implicaties van de bescherming daarvan zonodig alsnog in streekplankader af te wegen en te verwerken in hun ruimtelijk beleid. Het beleid is voorts gericht op het stimuleren en ondersteunen van activiteiten van provincies, gemeenten en particulieren. In dit verband kan worden genoemd het ondersteunen van provinciale coördinatie-organen, het bieden van werkgelegenheid in speciale beleidskaders (bijvoorbeeld het Integraal Structuurplan Noorden des Lands en de Perspectievennota Limburg) en het ondersteunen van initiatieven op het gebied van vrijwilligerswerk.

6.4.4.3. Aardwetenschappelijk waardevolle gebieden Omschrijving Aardwetenschappelijk waardevolle gebieden worden omschreven als gebieden waarin reliëf-en bodemtypen voorkomen, die uit een oogpunt van geologie, geomorfologie en bodemkunde van grote betekenis zijn. Veelal bestaat er een nauwe samenhang tussen reliëf-en bodemtype en de daarop voorkomende vegetatie, als gevolg waarvan aardwetenschappelijk waardevolle gebieden nogal eens samen kunnen vallen met andere categorieën zoals bijvoorbeeld natuurgebieden en waardevolle agrarische cultuurlandschappen. Reliëfvormen kunnen ook bijdragen tot de belevingswaarde van landschappen. Bij de selectie van de als aardwetenschappelijk waardevol aan te duiden gebieden dient rekening te worden gehouden met de zeldzaamheid, de gaafheid en de verscheidenheid. Tot de uit geologisch oogpunt belangrijke fenomenen behoren ontsluitingen van slechts hier en daar aan of bij de oppervlakte voorkomende oude afzettingen, zoals bijvoorbeeld de Heimansgroeve bij Epen. Maar ook fenomenen als de thans uiterst zeldzaam geworden hoogvenen kunnen als zodanig worden aangemerkt; deze hoogvenen zijn bovendien nog geomorfologisch en bodemkundig van belang. Voor de relatief hoog gelegen landsdelen zijn de volgende elementen in geomorfologisch opzicht waardevol: • breuktreden; • de dolinen van Zuid-Limburg; • allerlei typen microreliëf karakteristiek voor bepaalde, relatief hooggelegen delen van oudere gronden; • de geomorfologie van het rivierengebied zoals stroombeddingen en •banken van oude riviervlakten; • oude rivier-en beekduinen; • bepaalde, goed ontwikkelde jonge duinsystemen; • hoogten met overstoven veenlenzen.

Als bepaalde voor het polderland kenmerkende waardevolle geomorfologische verschijnselen kunnen worden genoemd: • donken; • stroom-en kreekruggen; • kreekrestanten; • wielen en de daarbij gelegen overslaggronden.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

148

Speciale vermelding verdienen gebieden waar (nog) natuurlijke erosie-en sedimentatieprocessen zijn te bestuderen en het effect daarvan op het reliëf en de bodemgesteldheid goed is na te gaan, zoals bijvoorbeeld wadden en kwelders, terreinen met zandverstuivingen en natuurlijke beeklooptrajecten. Bodemkundig waardevol zijn bijvoorbeeld bepaalde oude roodachtige verweringsgronden in Zuid-Limburg. Genoemde bodemtypen zijn in Nederland uiterst zeldzaam.

Problemen Bodem-en landschapsvormende processen zijn met name sinds de eeuwwisseling, op veel plaatsen verstoord. Daarenboven zijn resultaten van historische -zowel cultuurlijke als natuurlijke -processen steeds meer aan aantasting onderhevig. Dit betekent een ongewenst verlies van informatie over het ontstaan en de ontwikkeling van de Nederlandse landschappen in het algemeen en de bodem en bodemvormingsprocessen in het bijzonder.

Beleid Tot op heden zijn nog maar zeer weinig terreinen uitsluitend vanwege hun aardwetenschappelijke betekenis beschermd. Het beleid is erop gericht aardwetenschappelijk waardevolle verschijnselen in stand te houden. In concreto is het beleid gericht op de instandhouding van de kenmerken die de aardwetenschappelijke waarde van deze gebieden bepalen, zoals: het reliëf, de bodemstructuur en -voor zover van wezenlijke betekenis daarvoor -de (grond-)waterhuishouding. Daartoe zullen zoveel mogelijk activiteiten die bodem en reliëf in deze gebieden duurzaam aantasten, zoals vormen van oppervlaktedelfstofwinning, zandopspuitingen, bebouwing en dergelijke, worden vermeden. Vanuit geologisch oogpunt gezien is het op enigerlei wijze conserveren of toegankelijk houden van (delen van) ontgravingen eveneens relevant. In situaties, die aardwetenschappelijk van internationale of nationale betekenis zijn en die aan duurzame aantastingen onderhevig dreigen te worden, zal aankoop kunnen worden overwogen. Aan de provinciale besturen wordt gevraagd de aardwetenschappelijk waardevolle gebieden te inventariseren, de bescherming van de waarde van deze gebieden zonodig alsnog af te wegen in streekplankader en de ruimtelijke implicaties daarvan te verwerken in hun ruimtelijk beleid. Als aardwetenschappelijk waardevolle gebieden worden gebieden aangemerkt die uit het oogpunt van natuur-en landschapsbehoud waardevol zijn en waarvan de bodem bijzondere bescherming behoeft (art. 36 van de ontwerp Wet op de bodembescherming).

6.4.4.4. Waardevolle agrarische cultuurlandschappen Omschrijving Onder waardevolle agrarische cultuurlandschappen worden verstaan agrarische gebieden, die ook uit natuurwetenschappelijk en/of cultuurhistorisch oogpunt of uit een oogpunt van beleving een grote waarde vertegenwoordigen. Natuurwetenschappelijk en cultuurhistorisch gezien worden deze landschappen gekenmerkt door eigenschappen als: a. de aanwezigheid van waardevolle geomorfologische en/of bodemkundige elementen en structuren, zoals beken en beekdalen, natte, venige gronden of krijtgronden, in combinatie met uit botanisch en/of zoölogisch oogpunt belangrijke terreinen en elementen, zoals weidevogel" en ganzengebieden, botanisch waardevolle graslanden, houtwallen, bosjes en struwelen; Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

149

• - 

  de aanwezigheid van historisch waardevolle vormen en patronen, met als onderdelen verkavelingsvormen en -patronen, typen en patronen van land-en waterwegen, dijken, enzovoorts, dan wel een relatief hoge dichtheid aan cultuurhistorisch waardevolle elementen als molens, boerderijen of terpen. De belevingswaarde van het landschap is in het algemeen in hoge mate afhankelijk van factoren als natuurlijke en cultuurhistorische rijkdom en variatie. Daar in waardevolle agrarische cultuurlandschappen deze factoren in ruime mate aanwezig zijn mag worden aangenomen, dat deze landschappen doorgaans ook een bijzondere belevingswaarde vertegenwoordigen. Een groot deel van onze waardevolle agrarische cultuurlandschappen komt min of meer geconcentreerd voor in grote landschapseenheden (zie blz. 162.) Zij ontlenen dan hun betekenis mede aan deze situering. De waardevolle agrarische cultuurlandschappen vormen een veelmormige categorie. Bij de zoeven genoemde eigenschappen kan het accent liggen op de ecologische component of op de cultuurhistorische component of op beide tezamen. Voorbeelden van waardevolle agrarische cultuurlandschappen met een ecologisch accent zijn sommige weidevogelgebieden en ganzengebieden, komgraslanden en beekdalgraslanden. Als voorbeelden van gebieden met een accent op de cultuurhistorische component kunnen worden genoemd: oude droogmakerijen (bijvoorbeeld de Schermer), bepaalde terpenlandschappen met hun karakteristieke radiaire verkaveling in Friesland en Groningen en essenlandschappen in de Achterhoek en Twenthe. Waardevolle agrarische cultuurlandschappen waar een accent op beide componenten valt zijn ten slotte bijvoorbeeld houtwallenlandschappen (bijvoorbeeld in Twenthe en de Achterhoek), slagenlandschappen (bijvoorbeeld in Zuidwest Drenthe), uiterwaarden langs de grote rivieren en beekdallandschappen (bijvoorbeeld de Drentse Aa). Sommige typen van waardevolle agrarische cultuurlandschappen komen alleen of nagenoeg alleen in Nederland voor, zoals veenweiden en uiterwaarden. Aan dergelijke landschappen moet dan ook internationaal bezien grote betekenis worden gehecht. Bovendien zijn deze landschappen dikwijls belangrijke weidevogel" en ganzengebieden. Sommige waardevolle agrarische cultuurlandschappen zijn van bijzonder belang, doordat diersoorten of grote populaties daarvan voor hun voortbestaan er sterk afhankelijk van zijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor de weidevogel" en ganzengebieden. Bij de eerstgenoemde gaat het om broedgebieden, bij de laatstgenoemde om overwinteringsgebieden. Ook spelen deze gebieden vaak een belangrijke rol als pleisterplaats voor andere trekvogels en wintergasten, zoals goudplevieren en diverse soorten eenden. Wanneer een groot deel van de populaties van diersoorten voor het voortbestaan afhankelijk is van bepaalde landschappen in Nederland, mag men stellen, dat Nederland hiervoor in internationaal verband een bijzondere verantwoordelijkheid draagt. Van zeer grote nationale betekenis zijn voorts de laatste in ons land nog resterende en daardoor zeldzaam geworden, min of meer gave beken en beekdalen. Deze nog waardevolle beken kunnen worden verdeeld in drie groepen, te weten onvergraven, niet of weinig vervuilde beken, onvergraven, maar wel vervuilde beken en ten slotte vergraven beken, die nog niet of weinig vervuild en daardoor van biologische betekenis zijn. De oppervlakte aan waardevolle agrarische cultuurlandschappen in Nederland is niet exact bekend. Een deel is wel vrij nauwkeurig geïnventariseerd en ten behoeve van dit structuurschema nader in kaart gebracht. Dit betreft de belangrijke weidevogelgebieden, de belangrijke ganzengebieden, de belangrijkste uiterwaarden en de resterende, in biologisch en/of geo-

Tweede Kamerzitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

150

morfologisch opzicht waardevolle beekdalen, beeksystemen en afzonderlijke beken. De overige waardevolle agrarische cultuurlandschappen zijn globaal geïnventariseerd, onder meer in de zogenoemde Bolwerkinventarisatie1; de hierbij behorende kaarten geven een indruk waar zij te vinden zijn. Binnen waardevolle agrarische cultuurlandschappen komen onderdelen en elementen voor zoals natuurterreintjes, bosjes, cultuurmonumenten en afzonderlijke elementen, zoals houtwallen, boomgroepen, knotwilgen en dergelijke.

Problemen

1 De zogenoemde Bolwerkinventarisatie is de «Inventarisatie van natuur-en cultuurwaarden in het landelijk gebied» (Staatsuitgeverij, maart 1979), verricht onder auspiciën van de Natuurbeschermingsraad. Deze inventarisatie resulteerde in twee kaarten met een schaal van 1:250.000: de Natuurwaardenkaartvan 1976 en de Cultuurwaardenkaart van 1977. De beide kaarten zijn tengevolge van de gebruikte me thode en schaal globaal van karakter. Deze kaarten zijn uitgebreid toegelicht. In die toelichting is aangegeven waar in het landelijk gebied blijkens recent bekende gegevens gebieden en elementen met een aantal belangrijke natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische en/of landschappelijke waarden liggen. Voor een beschrijving van het evaluatiesysteem dat bij de inventarisatie van de op kaart 2 aangegeven weidevogelgebieden is gehanteerd zij verwezen naar de toelichting op de Bolwerkinventarisatie.

Het karakter van de Nederlandse cultuurlandschappen is van oudsher zeer veelzijdig door het voorkomen van een rijke variatie aan natuurlijke en cultuurhistorische kenmerken en waarden. Deze kenmerken en waarden zijn aan een versneld proces van achteruitgang onderhevig als gevolg van ingrijpende ontwikkelingen op het gebied van landbouw, infrastructuur, landelijk wonen en dergelijke. In hoofdstuk 3 is op dit proces ingegaan. Hier zullen kort de problemen met betrekking tot de onderhavige categorie worden samengevat. Er zal vooral aandacht worden besteed aan de ontwikkelingen in de landbouw. Immers, hoewel het duidelijk is dat ingrepen op het gebied van infrastructuur, wonen, industrievestiging, grondstoffenwinning en dergelijke het waardevolle cultuurlandschap dikwijls sterk beïnvloeden, dient bedacht te worden, dat deze ingrepen veelal een ruimtelijk begrensd effect hebben. Bij de landbouw daarentegen doen zich gecompliceerde en vaak procesmatige ontwikkelingen voor, die zich overal in het agrarisch gebied manifesteren, zij het dat niet alle delen van het agrarisch gebied in dezelfde ontwikkelingsfase verkeren. De ontwikkelingen in de landbouw beïnvloeden het karakter van het agrarisch cultuurlandschap bovendien als het ware «van binnenuit». Is de rijkdom aan waarden in onze agrarische cultuurlandschappen, historisch gesproken, in belangrijke mate aan de landbouw te danken, thans doet zich de situatie voor, dat diezelfde landbouw in zijn moderne gedaante leidt tot achteruitgang van deze waarden. De achteruitgang van het areaal aan waardevolle agrarische cultuurlandschappen manifesteert zich niet alleen als gevolg van occupatie door andere functies, maar vooral ook door zodanige inwendige nivelleringsprocessen, dat deze landschappen na verloop van tijd niet meer tot het waardevolle, maar tot het «gewone» agrarische cultuurlandschap moeten worden gerekend. De oorzaak hiervan moet onder andere gezocht worden in de druk van economische omstandigheden, ingrijpende projectmatige aanpassingen ten behoeve van de landbouwfunctie, alsmede in het nivellerende effect van meer autonome processen in de agrarische bedrijfsvoering. Het gaat hierbij niet alleen om de effecten van voortgaande veranderingen die in het verleden hebben plaatsgevonden. Het meest kwetsbaar zijn uiteraard die waardevolle agrarische cultuurlandschappen, waar de natuurwaarden vooral op de cultuurgronden zelf voorkomen, zoals weidevogelgebieden, beekdalgraslanden en andere botanisch belangrijke graslanden. Niettemin blijkt, dat de effecten zich ook uitstrekken tot de natuurwaarden in houtwallen, bosjes, natuurterreinen en dergelijke die gelegen zijn in of grenzen aan cultuurgronden; deze effecten manifesteren zich veelal op wat langere termijn. Niet alleen de natuurwaarden, maar ook de landschappelijke en cultuurhistorische waarden in waardevolle agrarische cultuurlandschappen staan onder sterke druk van de ontwikkelingen in de landbouw. Dit alles leidt tot afname van de diversiteit aan landschapstypen en tot een teruglopen van de belevingswaarde. Hiertegenover staat evenwel, dat landbouw zozeer met het waardevolle agrarisch cultuurlandschap verbonden is, dat zij daarin vrijwel altijd een wezenlijke plaats inneemt.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

151

Beleid De beleidsstrategie inzake de waardevolle agrarische cultuurlandschappen is in het bijzonder gericht op herstel van de positieve relatie tussen deze landschappen en de landbouwfunctie; de relatie tussen de sterkere functie landbouw en de zwakkere functie natuur staat centraal. Het regeringsbeleid is, zoals neergelegd in de Nota landelijke gebieden, gericht op de vervulling van functies in onderlinge verwevenheid. Bij vormen van ruimtegebruik die elkaar niet verdragen, maar elkaar verstoren of verdringen, is verweving van functies niet mogelijk of gewenst; in die gevallen wordt scheiding nagestreefd. Deze hoofdstrategie van scheiding en verweving spitst zich in dit geval toe op het niveau van agrarische bedrijfsvoering, waar het beheer van waardevolle agrarische cultuurlandschappen in de praktijk geschiedt. In de Relatienota is weergegeven hoe de regering zich voorstelt het beheersbeleid te voeren. Op deze nota wordt elders teruggekomen. Het beleid is gericht op instandhouding van de ecologische, cultuurhistorische en landschappelijke kenmerken en waarden van de waardevolle agrarische cultuurlandschappen. De uitwerking van het beleid richt zich op de instandhouding van de volgende, bepalende factoren: • de situatie met betrekking tot grond-en oppervlaktewater; • de bodemopbouw en het bodemreliëf; • de bemestingstoestand; • het verkavelingspatroon; • het agrarisch beheer; • de rust.

Het gewicht van deze factoren verschilt per waardevol agrarisch cultuurlandschap. Opgemerkt zij, dat de genoemde factoren uiteraard eveneens bepalend zijn voor de wijze waarop de landbouwfunctie zich kan ontplooien, zij het veelal in andere zin. Zoals gesteld in de Structuurschets Landelijke Gebieden, is de regering van oordeel, dat een aantal waardevolle agrarische cultuurlandschappen uit een oogpunt van nationaal ruimtelijk beleid zo waardevol is, dat het van essentiële betekenis wordt geacht, dat deze als zodanig gehandhaafd en beheerd worden. Dit betreft: -de belangrijke weidevogel" en voor ganzen belangrijke gebieden in zone B in het Noorden; -verspreide weidevogel" en ganzengebieden in zone A in het Westen; -enkele weidevogel" en ganzengebieden in zone A in het Zuidwesten van het land.

In dit structuurschema wordt de instandhouding van de volgende waardevolle agrarische cultuurlandschappen eveneens van essentiële betekenis geacht: -de overige belangrijke weidevogelgebieden; -de overige voor ganzen belangrijke gebieden; -de nog resterende in biologisch en/of geomorfologisch opzicht waardevolle beekdalen en beken; -de belangrijkste uiterwaarden; -de waardevolle agrarische cultuurlandschappen in gebieden met als hoofdfunctie natuur.

Hierbij zij opgemerkt, dat voor het overgrote deel van de voor ganzen belangrijke gebieden van de eerder genoemde factoren in hoofdzaak de factor rust van belang is. De ligging van deze gebieden is globaal aangeduid op de kaarten 2,3 en 4. Aan de provincies wordt gevraagd deze gebieden nader te begrenzen, de instandhouding van de waarden in streekplankader zonodig alsnog af te wegen en de ruimtelijke implicaties daarvan op te nemen in hun ruimtelijk beleid, zoals dat onder meer ook tot uitdrukking komt in het goedkeurings-beleid ten aanzien van bestemmingsplannen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

152

Eveneens van essentiële betekenis wordt geacht de instandhouding van de (andere) waardevolle agrarische cultuurlandschappen welke onderdeel uitmaken van de grote landschapseenheden. Dit vloeit voort uit het bij de behandeling van die categorie beschreven beleid (6.4.4.5). Een aantal van de op de kaart aangegeven weidevogel" en voor ganzen belangrijke gebieden, beekdalen en meest waardevolle uiterwaarden is gesitueerd binnen in uitvoering zijnde ruilverkavelingen. Over de uitvoering van werken, die gevolgen hebben voor deze gebieden, zijn besluiten genomen bij de goedkeuring van de desbetreffende ruilverkavelingsplannen in de Centrale Cultuurtechnische Commissie. Tevens ligt een aantal van de op de kaart aangegeven weidevogel" en ganzengebieden, beekdalen en meest waardevolle uiterwaarden binnen ruilverkavelingen in voorbereiding. Ook hier zijn in een aantal gevallen afspraken gemaakt tussen de betrokken partijen over de eventuele uitvoering van werken binnen deze gebieden. De in bovenbedoeld kader genomen besluiten en gemaakte afspraken worden bij uitvoering van de betrokken ruilverkavelingen door dit structuurschema onverlet gelaten. Wanneer beslissingen genomen moeten worden omtrent ruimtelijke ingrepen en inrichtingsactiviteiten, waarvoor het rijk (mede)verantwoordelijkheid draagt en die ertoe kunnen leiden, dat de hiervoor bedoelde kenmerken en waarden van deze agrarische cultuurlandschappen worden aangetast, zal het behoud van deze waarden en kenmerken een zwaar gewicht in de schaal leggen. Bij de uitvoering van werken zal door een zorgvuldige inpassing gezorgd worden dat deze waarden en kenmerken zoveel mogelijk worden ontzien. Tevens zal daarbij aan de ontwikkeling van de kwaliteit van natuur en het herstel van landschap grote aandacht worden besteed. In de Oriënteringsnota heeft de regering over de waardevolle agrarische cultuurlandschappen reeds de volgende uitspraken gedaan: «De instandhouding van deze cultuurlandschappen vraagt meer in concreto om een reeks van maatregelen. Als belangrijkste kunnen worden genoemd: -het voorzien in deugdelijke planologische bescherming; -het scheppen van een systeem van beheersregelingen gericht op de uitoefening van het landschapsbeheer door de agrarische ondernemer, zomede op honorering van deze beheersfunctie; -het ontwikkelen van vormen van landinrichting en van landbouwbedrijfsvoering die op specifieke landschappelijke situaties zijn afgestemd; -het stichten van reservaten (landschapsreservaten, weidevogel-en ganzenreservaten e.d.) ten aanzien van die situatie waar een gericht natuur-of landschapstechnisch beheer vereist is en uitoefening van de landbouw (vanwege de daaraan op te leggen beperkingen) in de toekomst niet meer reëel is te achten. Deze reservaten zullen moeten worden verworven.» Ook in de Relatienota zijn deze uitspraken opgenomen. Het beleid is verder in deze richting ontwikkeld in de Beschikking Beheersovereenkomsten van de Minister van Landbouw en Visserij. De mogelijkheden worden verder onderzocht in de lopende onderzoekprogramma's. Dit onderzoek krijgt een extra accent in de meerjarenvisie, die thans wordt voorbereid door de Nationale Raad voor Landbouwkundig Onderzoek waarin een aantal onderzoekinstellingen samenwerken. De voorlichting wordt vooral in de beheersgebieden gericht op de toepassing van de resultaten van het onderzoek. De overige waardevolle agrarische cultuurlandschappen worden op rijksniveau niet op kaart aangeduid. Een deel hiervan maakt onderdeel uit van de grote landschapseenheden. Voorts behoren hiertoe gebieden, die niet voldoen aan de criteria van internationale of nationale betekenis en gebieden, die te klein zijn om op deze schaal te worden aangegeven.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

153

Een voorbeeld van dit laatste zijn de onder de typering van deze beleidscategorie als zeer belangrijk geschetste botanisch waardevolle graslanden. Ofschoon deze graslanden als bedoeld veelal deel zullen uitmaken van de belangrijke uiterwaarden of van de waardevolle beekdalen, dan wel zullen voorkomen binnen grote landschapseenheden, is het mogelijk, dat zij ook daarbuiten op kleine schaal worden aangetroffen. Waar dit bij nadere inventarisatie het geval blijkt te zijn, ligt hiervoor eenzelfde beleid als bij eerder genoemde soorten van waardevolle cultuurlandschappen in de rede. Daarnaast gaat het hier veelal om gebieden met een accent op de cultuurhistorische en landschappelijkvisuele component en om gebieden waarin de waarden vooral in perceelsranden, zoals houtwallen, singels, sloten, overhoeken, bosjes en dergelijke geconcentreerd liggen (bijvoorbeeld vele houtwalgebieden). Aan de provincies wordt gevraagd deze overige waardevolle agrarische cultuurlandschappen te inventariseren, de waarden hiervan zonodig alsnog in streekplankader af te wegen en de resultaten daarvan in hun streekplannen te verwerken. Het beleid inzake de bescherming van waardevolle agrarische cultuurlandschappen zal elders in deze paragraaf worden uitgewerkt in de vorm van uitgangspunten voor de bescherming van de onderscheiden typen van gebieden. Waarvoor verwezenlijking van het beleid inzake de waardevolle agrarische cultuurlandschappen behoefte is aan een bijzonder beheer, zal zo mogelijk het instrumentarium van de Relatienota worden toegepast overeenkomstig het beleid en de procedures, zoals die zijn neergelegd in de Nota en de Structuurschets landelijke gebieden. De Relatienota is bij uitstek een beheersnota. De regering heeft reeds in de Nota landelijke gebieden gesteld «dat de bescherming van de natuurwetenschappelijke en landschappelijke waarden op de overige agrarische cultuurlandschappen onverminderd doorgang dient te vinden via de normale mogelijkheden, die de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de relevante sectorwetgeving bieden». De regering heeft daarbij aangetekend dat «zij met grote nadruk wil stellen, dat de invoering van de Relatienota er niet toe mag leiden, dat in overige gebieden geen bescherming meer aan natuur en landschap zal worden geboden. In streek-en bestemmingsplannen zal altijd een afweging tussen de in het geding zijnde belangen moeten plaatsvinden en dienen natuuren landschap met behulp van de instrumenten van de Wet op de Ruimtelijke Ordening adequaat te worden beschermd». In een aantal situaties bestaat aan een specifiek beheer behoefte in verband met de kwaliteit en de kwetsbaarheid van de waarden. Gelet op hetgeen bij de omschrijving van de waardevolle agrarische cultuurlandschappen is opgemerkt, moet daarbij vooral gedacht worden aan gebieden, waarin de ecologische betekenis en niet zozeer de landschappelijke of cultuurhistorische betekenis sterk karakterbepalend is; het gaat vooral om de weidevogelgebieden, bepaalde uiterwaarden, botanisch belangrijke, veelal vochtige graslanden, zoals beekdalgraslanden, maar ook om situaties waarin de natuurwaarden vooral gelokaliseerd zijn in afzonderlijke elementen, die in nauwe verweving met percelen cultuurgrond voorkomen. De Relatienota onderscheidt twee typen van gebieden, te weten reservaatsgebieden en beheersgebieden. Het beleid in die gebieden zal respectievelijk gericht zijn op scheiding en verweving van de functies landbouw en natuur. Met betrekking tot reservaatgebieden is het beleid gericht op aankoop en aansluitend beheer door of onder verantwoordelijkheid van natuurbeschermingsinstanties. Met betrekking tot beheersgebieden is het beleid gericht op een agrarische bedrijfsvoering, die mede afgestemd is op de verwezenlijking van doeleinden van natuur-en landschapsbehoud. In afwachting van verwerving door natuurbeschermingsinstanties kan in reservaatsgebieden net regime, zoals dat Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

154

voor beheersgebieden geldt, worden toegepast. Binnen het totale areaal van de waardevolle agrarische cultuurlandschappen zal op den duur maximaal 200 000 ha onder de Relatienota worden gebracht, onderverdeeld naar reservaatsgebieden en beheersgebieden. De regering heeft reeds in de Nota landelijke gebieden uitgesproken dat deze oppervlakte naar verwachting op langere termijn voldoende is om voor de betreffende specifieke situaties in het gewenste beheer te voorzien. De aanwijzing van de 20000 0 ha zal zich over langere termijn uitstrekken met een gefaseerde uitwerking naar urgentie en middelen. In de eerste fase valt een oppervlakte van 10000 0 ha binnen het beleidsperspectief. Voor 86000 ha hiervan heeft reeds een voorlopige prioriteitsstelling plaatsgevonden. Voordrachten van waardevolle agrarische cultuurlandschappen voortoepassingvande Relatienota worden in het vervolg door de provinciale besturen gedaan. Dit gebeurt vooralsnog op basis van een voorlopige procedure. Een wettelijke regeling van de aanwijzigsprocedure is in voorbereiding. Uit het bovenstaande blijkt, dat slechts een deel van de waardevolle agrarische cultuurlandschappen voor toepassing van de Relatienota in aanmerking komt. Voor het overige is het beheersbeleid, zowel binnen als buiten relatienotagebieden, gericht op het bevorderen van instandhouding en onderhoud van afzonderlijke elementen in het landschap, zoals houtwallen, hagen, heggen, graften, knotbomen, poelen en dergelijke. Dit beleid wordt behandeld onder de beleidscategorie afzonderlijke elementen. Het beleid inzake het beheer van waardevolle agrarische cultuurlandschappen wordt in paragraaf 5 nader uitgewerkt.

Uitgangspunten voor bescherming De waardevolle agrarische cultuurlandschappen zijn, zoals hiervoor is gebleken in paragraaf 2, kwetsbaar voor ingrepen van velerlei aard. Dit geldt in het bijzonder wanneer natuurwaarden sterk bepalend zijn voor het karakter van waardevolle agrarische cultuurlandschappen. Het in deparagraaf hiervoor geschetste beleid met betrekking tot de bescherming van de onderscheiden groepen van landschappen is dan ook zoveel mogelijk afgestemd op de specifieke kwetsbaarheden, die bij deze groepen in het geding zijn. Bij de bescherming van waardevolle agrarische cultuurlandschappen worden onderstaande uitgangspunten gehanteerd waar dat mogelijk is, wordt een onderscheid gemaakt tussen de verschillende typen van waardevolle agrarische cultuurlandschappen): Tracering van wegen, spoorlijnen, hoogspanningsleidingen en dergelijke dient zodanig te worden gekozen, dat waardevolle agrarische cultuurlandschappen zoveel als maar enigszins mogelijk is, worden gemeden. Bij ontgrondingen zal een zeer terughoudend beleid moeten worden gevoerd. De verlening van vergunningen voor ontgrondingen gericht op de speciewinning voor meer dan lokale behoefte dient in beginsel geheel te worden uitgesloten. Nietagrarische bebouwing dient in beginsel geheel geweerd en waar mogelijk gesaneerd te worden, terwijl agrarische bebouwing beperkt zal moeten worden tot hetgeen voor de uitvoering van de landbouwkundige activiteiten onontbeerlijk is. Met nieuwbouw vooronderandere huisvestings-en industriële doeleinden in de omgeving van waardevolle agrarische cultuurlandschappen dient terughoudendheid te worden betracht. Waar zulke nieuwbouw desondanks moet worden gerealiseerd, zal hieraan de uiterste zorg moeten worden besteed zodat nadelige effecten worden vermeden. Bij concrete waterwinningsprojecten is een toetsing van de effecten op de ecologische waarden noodzakelijk; daarbij dient de urgentie van de projecten betrokken te worden, een en ander met inachtneming van mogelijke alternatieven. Dit geldt uiteraard in het bijzonder voor die waardevolle agrarische cultuurlandschappen, die gevoelig zijn voor wateronttrekking, dan wel voor veranderingen in de waterkwaliteit zoals Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

155

weidevogelgebieden, vochtige graslanden en, in een aantal gevallen, landschappen met afzonderlijke elementen. Voor de extensieve openluchtrecreatie zijn vele waardevolle agrarische cultuurlandschappen van grote betekenis. De ontwikkeling van deze functie maakt evenwel een bepaalde infrastructuur noodzakelijk, die niet in alle gevallen zonder ongewenste neveneffecten kan worden gerealiseerd respectievelijk gebruikt. Dit geldt in het bijzonder voor gebieden waar de fauna (weidevogels, ganzen) gevoelig is voor rustverstoring. In het algemeen zal het rijk uitsluitend extensieve recreatievormen (wandelen, fietsen, paardrijden en dergelijke) in waardevolle agrarische cultuurlandschappen bevorderen. Het beleid is voorts gericht op het voorkómen van concentraties van extensieve openluchtrecreatie of van intensieve vormen ervan in waardevolle agrarische cultuurlandschappen en tevens op het voorkómen van een zodanige situering van openluchtrecreatie in de omgeving daarvan, dat dit ongewenste effecten oproept. Per afzonderlijk gebied zal in de planning op regionaal en lokaal niveau een zorgvuldig afgestemde plaats aan het medegebruik door extensieve openluchtrecreatie moeten worden toegekend. In situaties met kwetsbare ecologische waarden, zoals hiervoor genoemd, is een terughoudend beleid met betrekking tot de openluchtrecreatie noodzakelijk. Dit geldt in het bijzonder voor weidevogel" en ganzenreservaten. Voor optimaal medegebruik door extensieve openluchtrecreatie komen vooral in aanmerking die waardevolle agrarische cultuurlandschappen en tevens op het voorkómen cultuurhistorisch en landschappelijkvisuele aspect. Een extra waarde voor recreatief medegebruik krijgen deze landschappen, wanneer ze onderdeel vormen van een groter geheel, waarin tevens bossen, natuurgebieden en cultuurmonumenten liggen. Voor wat betreft de functie landbouw is, in verband met de eerder geschetste bijzondere positie van de landbouw in waardevolle agrarische cultuurlandschappen, de uitwerking van uitgangspunten gecompliceerder. In beginsel is het daarom gewenst, dat bescherming van deze gebieden de mogelijkheden tot een bedrijfsmatige uitoefening van de landbouw niet onmogelijk maakt. Waar instandhouding van bedoelde waarden desondanks niet kan worden gecombineerd met bedrijfsmatige uitoefening van de landbouw, zal tot reservaatvorming moeten worden overgegaan ten einde het beheer van die gebieden te doen uitvoeren door of onder verantwoordelijkheid van terreinbeherende natuurbeschermingsinstanties.

In het onderstaande zal de kwetsbaarheid van de onderscheiden typen waardevolle agrarische cultuurlandschappen worden beschreven en zal wordet ingegaan op de consequenties, die bescherming van de waarden van deze gebieden voor de agrarische bedrijfsvoering zal kunnen hebben.

-Weidevogelgebieden. Onder belangrijke weidevogelgebieden worden in dit structuurschema verstaan graslandgebieden met een zodanige specifieke gesteldheid, dat bepaalde vogelsoorten (in naar verhouding grote aantallen) daarop voor hun broedbiotoop zijn aangewezen. Deze weidevogelgebieden zijn geselecteerd op basis van een gecombineerde kwalitatieve en kwantitatieve benadering. Het eerste komt tot uitdrukking in een vergelijkend waardecijfer per afzonderlijke indicatorsoort, het tweede in het aantal broedparen van die indicatorsoorten uitgedrukt per oppervlakte-eenheid. Op basis van beide ingangen gezamenlijk is aan weidevogelgebieden een puntenwaardering toegekend. Bij een eindwaarde van 75 of meer punten per oppervlakte-eenheid van 100 ha is in dit structuurschema sprake van een belangrijk weidevogelgebied. De volgende negen soorten hebben daarbij als indicatorsoort gediend, te weten: de kievit (1 punt), de scholekster (1 punt), de grutto (2 punten), de tureluur (3 punten), de kluut (3 punten), de watersnip (5 punten), de kemphaan (5 punten), de wulp (10 punten), de kwartelkoning (10 punten).

Tweede Kamerzitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

156

Het bovenstaande houdt niet in dat de belangrijke weidevogelgebieden hun betekenis als zodanig uitsluitend ontlenen aan het voorkomen van eerdergenoemde indicatorsoorten. Ook andere, veelal minder algemene tot zeldzame soorten, zijn als broedvogel (groten)deels van deze gebieden afhankelijk. Het betreft: de slobeend, de zomertaling, de gele kwikstaart, de graspieper, de zwarte stern, de visdief.

Deze gebieden zijn voor alle genoemde factoren uiterst kwetsbaar. In wezen danken zij hun nog aanwezige betekenis als weidevogelgebied grotendeels aan voor de landbouw minder optimale externe produktie-omstandigheden. Bij beleid inzake bescherming van weidevogelgebieden gaat het om: • Maatregelen ter verbetering van de ontsluiting, waarvan mag worden verwacht, dat deze zullen leiden tot een zodanige verontrusting en intensivering van het grondgebruik, dat dit schade van betekenis voor de in het geding zijnde waarden ten gevolge heeft. • Ontwatering van of peilverlaging in weidevogelgebieden, aangezien het grondwaterpeil een sleutelfactor is voor de instandhouding van deze gebieden. • Ingrepen in de bodemstructuur, zij het dat deze in weidevogelgebieden (meest veenweiden) slechts zelden aan de orde zullen zijn. Wel is hier soms sprake van slootdemping en egalisatie van de begreppelingsstructuur. Ook deze maatregelen stroken niet met de bescherming van weidevogelgebieden. • Agrarische nieuwbouw, die in de regel niet past in deze gebieden, aangezien een open, onbebouwd karakter en daarmee rust en een niet te intensief grondgebruik van wezenlijk belang zijn. • Bepaalde aanpassingen op agrarisch bedrijfsniveau, met name ten aanzien van het grondgebruik in het broedseizoen.

-Voor ganzen belangrijke gebieden. Onder voor ganzen belangrijke gebieden worden in dit structuurschema verstaan gebieden die van betekenis zijn als doortrek-en overwinteringsgebied voor grote aantallen ganzen. Dit zijn gebieden waarbinnen in de winterperiode gedurende minstens in totaal 3 weken tenminste 500 rietganzen, 1000 exemplaren van andere ganzensoorten en/of 100 kleine of wilde zwanen aanwezig zijn. Deze norm is gebaseerd op de omvang van de populaties die thans ons land bezoeken. Bij wijziging van betekenis hiervan zal de norm aanpassing behoeven. De kwetsbaarheid van ganzengebieden hangt samen met de eisen, die de betrokken soorten stellen. Deze eisen komen samengevat neer op de aanwezigheid van voedselgebieden, vooral graslanden met een grootschalig, open en rustig karakter, alsmede op de beschikbaarheid van geschikte rustplaatsen (vooral open water) op bereikbare afstand, een en ander uitsluitend in het winterseizoen. Het eerste vereiste is bepalend voor de uitgangspunten inzake bescherming. Vastgesteld kan worden dat ontsluitingsmaatregelen en bebouwing in ganzengebieden de noodzakelijke rust en openheid zodanig kunnen doen verminderen, dat gebieden hun geschiktheid voor ganzen verliezen. Deze maatregelen dienen dan ook slechts met grote terughoudendheid te worden genomen. In bepaalde gevallen kunnen, namelijk bij intensieve graslandcultuur, doordat de aanwezigheid van ganzen in het zeer vroege voorjaar gaat interfereren met de vroege grasoogst, grasoogst, problemen ontstaan. Dit zijn evenwel uitzonderingen. Overigens is de afwezigheid van jachtdruk eveneens een belangrijke factor in vooral de kleinere ganzengebieden.

-Beekdalen en beken. Ook de weinige in biologisch en/of geomorfologisch opzicht nog waardevolle beekdalen en beken zijn uitermate kwetsbaar voor alle hierboven genoemde activiteiten ten behoeve van de landbouw.

Tweede Kamerzitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

157

Daarnaast speelt hier tevens een grote gevoeligheid voor aanpassing van de verkavelingsstructuur, voor zover deze inbreuk maakt op het dikwijks wat grillige, kleinschalige en van houtwallen, sloten en andere landschapselementen voorziene patroon. Vooral echter zijn ontwatering, ingrepen in de bodemstructuur en een hoog bemestingsniveau onverenigbaar met een beleid, dat op bescherming van karakter en waarden van beekdalen is gericht. Gezien het smalle, lintvormige karaktervan beekdalen zullen hier minder vaak volledige agrarische bedrijven in het geding zijn dan bij weidevogelgebieden; wel zal hier het voorkómen van instralingseffecten vanuit de omgeving extra aandacht vragen. De op kaart 4 aangegeven beken en beekdalen zijn te beschouwen als de laatste nog min of meer gave relicten van de eertijds algemeen in ons land voorkomende halfnatuurlijke laaglandbeken. De zeldzaamheidswaarde van deze restanten is zo hoog, dat volledige bescherming geboden is. Voorts zal voor de beperkte in het geding zijnde oppervlakte cultuurgrond een gunstig rendement van de verbeteringswerken voor de ontwatering in de regel niet kunnen worden bereikt. De niet of nauwelijks vergraven beken en de op kaart 4 weergegeven beekdalen zullen ten behoeve van het natuur-en landschapsbehoud zoveel mogelijk in stand dienen te blijven. Tevens zullen vormen van waterverontreiniging worden tegengegaan en zal naar mogelijke verbetering van de waterkwaliteit worden nagestreefd. Onderhoudswerkzaamheden ten behoeve van het waterbeheer zullen uiteraard plaatsvinden voor zover passend bij het karakter van de betrokken beken en beekdalen.

-Botanisch waardevolle graslanden (voor zover niet vallend onder de vorige typen). Dit type waardevol agrarisch cultuurlandschap is zo kwetsbaar voor vrijwel alle thans gebruikelijke landbouwkundige maatregelen, al dan niet op bedrijfsniveau, en daarmee zo schaars geworden, dat ook hier volledige bescherming nagestreefd wordt. Een landbouwkundig beheer gericht op instandhouding van de waarden van deze graslanden is welhaast onmogelijk in te passen in de gangbare agrarische bedrijfsvoering.

-Uiterwaarden. De kwetsbaarheid van de uiterwaarden ligt zowel op het landschappelijke vlak, met name wat betreft de openheid van het landschap, als op het ecologische vlak, bijvoorbeeld wat betreft weidevogels en botanische waarden. Daarnaast kunnen ook waardevolle landschappelijke elementen, zoals hagen en knotbomen voorkomen. Dit type waardevolle agrarische cultuurlandschappen leent zich in verband met de buitendijkse ligging minder voor bepaalde aanpassingen ten behoeve van de landbouwfunctie, zoals boerderijbouw, ontsluitingsmaatregelen en ontwatering. Bescherming tegen deze activiteiten ligt dan ook in het verlengde van de bestaande praktijk en zal ook verder worden nagestreefd. Ingrepen in de bodemstructuur zullen van geval tot geval moeten worden beoordeeld, in relatie tot de ecologische betekenis en met inachtneming van de wettelijke taken van de rivierbeheerder. Wanneer sprake is van een ecologische betekenis zullen bovendien aspecten van de agrarische bedrijfsvoering, zoals intensieve bemesting, graslandgebruik en veebezetting, in beschouwing worden genomen.

-Waardevolle agrarische cultuurlandschappen met (vooral) ecologische waarden in afzonderlijke elementen. Deze situaties komen op grote schaal voor; het gaat hier om houtwallen en hagen, sloten en bermen, graften, poelen en dergelijke; deze elementen kunnen een belangrijke functie vervullen voor de ecologische infrastructuur. Deze gebieden zijn uiteraard in de eerste plaats kwetsbaar voor ingrepen, die leiden tot het opruimen van dergelijke elementen en structuren, zoals aanpassing -naar vorm of grootte -van de verkavelingsstructuur. Aangezien hier in het algemeen geen sprake is van dwingende landbouwkundige Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

158

belangen, zal het beleid gericht zijn op het zodanig reguleren van deze activiteiten, dat instandhouding van de bedoelde elementen wordt bereikt. Daarnaast zal het beleid zich richten op het bevorderen van zodanige voorzieningen, dat ook de ecologische kwaliteit van de elementen zoveel mogelijk in stand wordt gehouden. Hierbij dient in het bijzonder te worden gedacht aan het voorkómen van aantasting door bemesting en door het gedrag van vee. Aangezien het hier gaat om een relatief beperkt deel van de perceelsoppervlakte, acht de regering de bescherming van waarden in afzonderlijke elementen zeer wel verenigbaar met een bedrijfsmatige uitoefening van de landbouw. Hiermee wil overigens niet gezegd worden, dat dit beleid gemakkelijk realiseerbaar is, aangezien veel afhangt van bereidheid tot medewerking van agrarische zijde.

-Waardevolle agrarische cultuurlandschappen met hoofdzakelijk cultuurhistorische en/of landelijkvisuele waarde. Datgene wat bij de instandhouding van deze elementen als zodanig bij de hiervoor reeds onderscheiden typen waardevolle organische cultuurlandschappen, is gemeld, geldt ook voor deze gebieden. Bescherming van deze waarden is goed te combineren met de landbouwfunctie. Kleine aanpassingen ten behoeve van de landbouwfunctie (b.v. het maken van een doorgang in een houtwal) zijn hier dikwijls mogelijk. Zowel voor deze, als voor de vorige groep van gebieden geldt, dat zij vaak kwetsbaar zijn uit landschappelijkvisueel oogpunt, met name voor factoren als bouw van agrarische opstallen en aanleg of verbetering van ontsluitingswegen. Deze activiteiten vragen daarom bijzondere aandacht. Van geval tot geval zal toetsing aan te verwachten effecten op het landschappelijk karakter plaatsvinden. Voor zover agrarische nieuwbouw verantwoord wordt geacht, zal grote aandacht moeten worden besteed aan plaatskeuze, inpassing in het landschap en vorm-en materiaalkeuze, teneinde visuele schade tot een minimum te beperken. Ditzelfde geldt voor uitbreiding, vervanging of verbetering van reeds aanwezige bebouwing. Ontsluitingsmaatregelen zullen op hun effecten moeten worden beoordeeld en op hun noodzaak afgewogen. Waar tot dergelijke maatregelen wordt overgegaan, zullen zij zorgvuldig moeten worden afgestemd op de karakteristieke cultuurhistorische en landschappelijke structuur, zowel wat betreft de tracering als de wijze van uitvoering. Dit laatste houdt onder andere in dat landschappelijk en/of cultuurhistorisch waardevolle tracés en zandwegen zoveel mogelijk zullen worden gehandhaafd, dan wel dat aan dit karakter aangepaste verhardingsvormen worden toegepast. De bescherming van de bodem van bepaalde waardevolle agrarische cultuurlandschappen vraagt bijzondere aandacht. De weidevogelgebieden, beekdalen en beken en uiterwaarden, aangegeven op de kaarten 2, 3 en 4, worden aangemerkt als gebieden, die uit een oogpunt van natuur-en landschapsbehoud waardevol zijn en waarvan de bodem bijzondere bescherming behoeft. Hierop zal in de toekomst in het kader van de desbetreffende in voorbereiding zijnde wetgeving het beleid worden gericht (art. 36 van de ontwerp Wet op de Bodembescherming). Die gebieden hebbén tevens een hoge prioriteit voor veiligstelling door verwerving (reservaatvorming).

Verwezenlijking van het beleid Zoals reeds is vermeld, zijn zowel de mogelijkheden die de Wet op de Ruimtelijke Ordening als de Relatienota bieden belangrijke instrumenten ter verwezenlijking van het beleid inzake de waardevolle agrarische cultuurlandschappen. Daar is eveneens ingegaan op de toepassing van deze instrumenten. Voorts kan de Natuurbeschermingswet worden toegepast. Op basis van deze wet kunnen gronden, die wegens hun natuurwetenschappelijke Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

159

waarde of hun natuurschoon van algemeen belang zijn, worden aangewezen als beschermd natuurmonument of als staatsnatuurmonument. De hiervoor beschreven uitgangspunten bij de bescherming van waardevolle agrarische cultuurlandschappen en de reeds verwoorde beleidslijnen zullen worden gehanteerd bij de voorbereiding en de beoordeling van plannen tot landinrichting in het kader van de Centrale Cultuurtechnische Commissie; zij zullen eveneens gehanteerd worden bij de toepassing van de Natuurbeschermingsbeschikking in het kader van het subsidiebeleid voor afzonderlijke cultuurtechnische werken, met inbegrip van de zogeheten A2-werken. Het instrumentarium van de landinrichting kan eveneens worden ingezet om de instandhouding van natuurwaarden te bevorderen door middel van een daarop toegespitste inrichtingssituatie. Voorts wordt gewezen op de mogelijkheden van het instrumentarium van de landschapsbouw voor het herstel en de versterking van de kwaliteit van het landschap. Voor de bescherming van de bodem wordt verwezen naar de ontwerp-Wet op de Bodembescherming, in het bijzonder art. 36 hiervan. Voorts wordt nog gewezen op de Natuurschoonwet, die fiscale faciliteiten aan landgoedeigenaren mogelijk maakt, wanneer deze zich langdurig tot instandhouding verplichten. Aangezien vele landgoederen deel uitmaken van waardevolle agrarische cultuurlandschappen, zal ook bij het toepassingsbeleid van deze wet zoveel mogelijk worden aangesloten bij de eerder genoemde richtlijnen. Ten slotte dient genoemd te worden het instrument van het kapverbod in de Boswet met behulp waarvan, ter bewaring van natuur-en landschapsschoon, ongewenst kappen kan worden voorkomen. Juist in waardevolle agrarische cultuurlandschappen zal relatief dikwijls van dergelijke situaties sprake zijn. Met betrekking tot het gemeentelijke niveau kan het welstandstoezicht nog worden genoemd. Dit zal ten aanzien van agrarische bebouwing in waardevolle agrarische cultuurlandschappen mede moeten worden gebaseerd op normen die zijn ontleend aan de landschappelijke karakteristiek van het gebied.

De aanwijzing van reservaau en beheersgebieden Binnen het totale areaal van de waardevolle agrarische cultuurlandschappen zullen relatienotagebieden moeten worden geselecteerd en onderverdeeld naar beheersgebieden en reservaatgebieden. De lokalisering van relatienotagebieden en de onderverdeling hiervan in beheersgebieden en reservaatsgebieden zal zoveel mogelijk op grond van wetenschappelijk verantwoorde criteria moeten plaatsvinden. Daarbij geldt als voornaamste criterium: kwetsbaarheid en daaruit voortvloeiende bijzondere beheersbehoefte, alsmede gaafheid en grootte. Bij de aanwijzing van de relatienotagebieden zullen prioriteiten als nationale en internationale zeldzaamheid een rol spelen, terwijl tevens de situering in grote landschapseenheden criterium voor prioriteitsstelling vormt. Gezien het karakter van de Relatienota zal met name bij de keuze van relatienotagebieden ook een zekere prioriteitsstelling vanuit landbouwkundig oogpunt meespelen. Met betrekking tot de keuze van beheersgebieden en reservaatgebieden geldt bij uitstek een beheerscriterium. Voor zover het beheer van de aanwezige natuurwetenschappelijke en landschappelijke waarden kan worden gerealiseerd in het kader van de agrarische bedrijfsvoering dienen de desbetreffende gebieden als beheersgebieden te worden aangemerkt. Is dit echter niet of alleen tegen zeer hoge vergoedingen mogelijk en past bovendien het noodzakelijke gespecialiseerde beheer niet in het kader van een agrarische bedrijfsvoering, dan ligt aanwijzing als reservaatgebied in de rede. Voor een verantwoorde aanwijzing tot beheers-en/of reservaatgebied is derhalve enig inzicht in de beheersconsequenties van de aanwezige waarden vereist.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

160

De aanwijzing zal zich over langere termijn uitstrekken met een gefaseerde uitwerking naar urgentie en middelen. Voor de eerstkomende jaren valt een totale oppervlakte van 100.000 hectaren binnen het beleidsperspectief. Met betrekking tot deze eerste fase heeft voor 86.000 hectaren reeds een voorlopige prioriteitsstelling plaatsgevonden in de voorrangsinventarisatie. De regering is voornemens deze voorrangsinventarisatie spoedig af te ronden. Reeds nu bestaat voor een belangrijk deel overeenstemming met de colleges van Gedeputeerde Staten over de globale aanwijzing van de in de voorrangsinventarisatie genoemde gebieden. Na de afsluiting van de voorrangsronde zal de regering het verzoek richten aan de colleges van Gedeputeerde Staten met voorstellen te komen voor de aanwijzing van de resterende hectares uit de eerste fase, binnen het raam van de financiële mogelijkheden. Na afsluiting van de eerste fase zal jaarlijks aan Gedeputeerde Staten de mogelijkheid worden geboden voorstellen te doen aan de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening om nieuwe gebieden aan te wijzen. Met betrekking tot de prioriteitsstelling voor de resterende relatienotahectaren wordt aan de provincies gevraagd de nadruk te leggen op de als essentieel aangeduide waardevolle agrarische cultuurlandschappen, alsmede op belangrijke afrondingen van ten dele voltooide reservaten. De beschikbare middelen en de gebleken urgentie zullen bepalend zijn voor de omvang van de aan te wijzen gebieden. Uit het bovenstaande blijkt, dat de aanwijzing van beheersgebieden en reservaatgebieden thans in formele procedures vastligt. Voor toepassing van het beheers-en aankoopinstrumentarium is het evenwel gewenst, dat er aanwijzingsprocedures met een wettelijke basis worden gehanteerd. De regering onderzoekt thans op welke wijze hieraan het beste vorm kan worden gegeven.

Het beheer van reservaatsgebieden In reservaatsgebieden zal een beheer worden nagestreefd, dat is gericht op een optimale verwezenlijking van de doeleinden van het natuur-en landschapsbehoud. Een dergelijk beheer kan slechts worden gerealiseerd door of onder verantwoordelijkheid van een natuurbeschermingsinstantie, hetgeen inhoudt dat de desbetreffende gronden eerst door een zodanige instantie, hetzij de Staat, hetzij een particuliere natuurbeschermingsorganisatie, moeten worden verworven. Daartoe is in het kader van het relatienotabeleid het traditionele aankoopbeleid voor natuurbehoudsdoeleinden aanzienlijk geïntensiveerd. In verband met de voortgaande achteruitgang van waarden in het landelijk gebied is in het algemeen een vrij grote aankoopinspanning op relatief korte termijn gewenst. Het streven is er dan ook op gericht om gronden, die in reservaatsgebieden tegen een aanvaardbare prijs worden aangeboden, zoveel mogelijk en wel op vrijwillige basis te verwerven. Ter ondersteuning van dit beleid zullen in het kader van de Wet Agrarisch Grondverkeer bepaalde reservaatsgebieden worden aangewezen als gebieden, waar een voorkeursrecht geldt voor de overheid. Zowel rijk als provincies zijn actief bij het aankoopbeleid inzake reservaatgebieden betrokken. Bij reservaatsgebieden, te verwerven door particuliere natuurbeschermingsorganisaties, wordt uitgegaan van een volledige subsidiëring door rijks-en provinciale overheden, in de regel op basis van een gelijke verdeling van de financiële inspanning. Voorafgaand aan verwerving kan het, om te voorkomen dat de aankoopwaardigheid in de tussentijd te zeer achteruitgaat als gevolg van het agrarisch grondgebruik, gewenst zijn beheersovereenkomsten met agrarische ondernemers af te sluiten. In het kader van de Beschikking beheersovereenkomsten is deze mogelijkheid geopend. Na aankoop van reservaatsgronden door een natuurbeschermingsinstantie kan het beheer op verschillende wijzen gestalte krijgen. Naast eigen beheer door natuurbeschermingsinstanties, in het bijzonder in de meer Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

161

kwetsbare situaties, is het beleid erop gericht agrarische ondernemers bij het reservaatsbeheer in te schakelen, waarbij in de regel niet zal worden uitgegaan van inschakeling op meerjarige pachtbasis, maar van vormen als ingebruikgeving om niet, inscharing, verkoop van gewas op stam en dergelijke. Beheer van reservaten op langjarige pachtbasis biedt bij het huidige toepassingsbeleid van de Pachtwet onvoldoende mogelijkheden om het noodzakelijke beheer te realiseren. Een wijziging van de Pachtwet, die erop gericht is dit instrument een functie te geven, welke past in het kader van het beleid inzake het reservaatsbeheer, is dan ook in voorbereiding; dit in relatie tot de voorbereiding van een Beheerswet.

Het beheer van beheersgebieden In beheersgebieden is het beleid gericht op de bevordering van een agrarische bedrijfsvoering, die mede afgestemd is op zelfstandige doeleinden van natuur-en landschapsbehoud, dat wil zeggen dat de boer in het kader van zijn bedrijfsopzet een aantal handelingen verricht onder omstandigheden, in een vorm en op een tijdstip passend in het beheer vanuit een oogpunt van natuur-en landschapsbehoud. In het kader van de Beschikking beheersovereenkomsten wordt aan agrarische ondernemers de mogelijkheid geboden beheersovereenkomsten met de Staat af te sluiten, waarin zij zich verplichten tot een aangepast agrarisch beheer tegen een vergoeding, die gebaseerd is op een overeenkomstige waardering van de functie van beheerder van natuur en landschap en de functie van producent van voedsel en grondstoffen. Basis voor een dergelijke overeenkomst is het voor ieder beheersgebied vast te stellen beheersplan, dat in het kader van een openbare procedure met publiekrechtelijk karakter wordt ontwikkeld en vastgesteld. Een wettelijk kader hiervoor is in voorbereiding. Het beleid is erop gericht om deze beheersplannen ten minste te laten voorzien in een zodanig beheer van beheersgebieden, dat in ieder geval de waarden, die aanwezig zijn op het moment van aanwijzing van het desbetreffende beheersgebied, kunnen worden behouden. Daarbij blijkt in de praktijk, dat bepaalde essentiële beheershandelingen minder gemakkelijk inpasbaar zijn in de agrarische bedrijfsvoering, waardoor de ruimte voor het gewenste effectieve beheer wordt beperkt. In verband daarmee zullen in het kader van het agrarisch ontwikkelingsbeleid in beheersgebieden aanpassingen van de bestaande bedrijfsvoering, die gericht zijn op het wegnemen van knelpunten op het gebied van de inpasbaarheid, worden bevorderd.

6.4.4.5. Grote landschapseenheden Omschrijving De grote landschapseenheden zijn gebieden met belangrijke ecologische, cultuurhistorische en landschappelijke waarden en die in dit opzicht een samenhang vertonen en groter zijn dan 5000 ha. Het gaat om gebieden met een veelzijdige samenstelling. Zowel natuurgebieden als bossen, agrarische cultuurlandschappen, landgoederen en nederzettingen kunnen er deel van uitmaken. Deze agrarische cultuurlandschappen zijn veelal als waardevol te kwalificeren. Ook de in deze gebieden verspreid voorkomende bebouwing vormt in vele gevallen naar schaal en karakter een integrerend onderdeel van het landschap. De achteruitgang van natuur en landschap in deze gebieden is minder ver voortgeschreden dan elders in het landelijk gebied; ook het algehele karakter van deze gebieden is niet ingrijpend gewijzigd. Het is om deze reden, dat de grote landschapseenheden in dit structuurschema als aparte beleidscategorie worden aangemerkt en er voor deze gebieden een beleid wordt ontwikkeld, gericht op het behoud van de Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

162

kwaliteit en de samenhang tussen de onderdelen, alsmede op het beheer van deze eenheden als landschappelijke totaliteit. Naast de interne samenhang vormt de omvang een belangrijk criterium voor deze gebieden, dit zowel op grond van ecologische en cultuurhistorische overwegingen, alsook uit een oogpunt van belevingswaarde. In dit structuurschema wordt in beginsel uitgegaan van een omvang van minimaal 5000 ha. Deze omvang sluit aan bij de in de Structuurschets landelijke gebieden aangegeven maat voor deze grote landschapseenheden. Bij een dergelijke omvang immers kan gesproken worden van een nationai schaal. Er moet echter op worden gewezen, dat bepaalde gebieden die deze omvang niet bezitten, maar waarin van belangrijke landschappelijke, cultuurhistorische en natuurwetenschappelijke waarden, in nauwe samenhang, sprake is, ook in niet onbelangrijke mate structurerend kunnen zijn voor het ruimtelijk beleid, op regionale schaal. Deze «kleinere» waardevolle landschapseenheden zullen, gelet op het karakter en de werkingssfeer van het structuurschema, hier niet afzonderlijk worden behandeld.

Problemen De probleemvelden zoals deze zijn gesignaleerd in hoofdstuk 3, zijn, gezien het samengestelde karakter van de grote landschapseenheden, alle in meerdere of minder mate relevant. Deze probleemvelden doen zich met een verschillende intensiteit, voor bij alle afzonderlijke beleidscategorieën waaruit de grote landschapseenheden zijn samengesteld; ze zijn dan ook reeds elders in dit hoofdstuk bij de desbetreffende categorieën behandeld. Het te voeren beleid is daarbij geschetst. Hoewel dus alle probleemvelden in grote landschapseenheden een rol spelen, moet worden beseft dat een aantal grote landschapseenheden nog als zodanig is te herkennen juist doordat de aan deze probleemvelden ten grondslag liggende factoren zich binnen deze gebieden in mindere mate hebben voorgedaan dan daarbuiten. Gelet op het karakter van de grote landschapseenheden dat vooral ook wordt bepaald door de samenhang tussen de afzonderlijke onderdelen, kan worden gesteld dat de optredende problemen niet alleen van invloed zijn op de afzonderlijke daarbinnen voorkomende gebiedscategorieën, maar ook op bedoelde onderlinge samenhang en daardoor op het karakter van het gehele gebied.

Beleid Het beleid met betrekking tot de grote landschapseenheden is gericht op de instandhouding van het algehele karakter van het gebied, op de instandhouding van de samenhang tussen de onderscheiden ruimtelijke eenheden daarbinnen en op het behoud van de ecologische-, cultuurhistorische en landschappelijke waarden van die ruimtelijke eenheden afzonderlijk. De uitwerking van dit beleid richt zich op: -de natuurlijke, cultuurhistorische en visueellandschappelijke gaafheid en ongestoordheid van het gebied als totaliteit; -de landschapsecologische relaties, zoals bijv. tot uitdrukking komend in de waterhuishouding, de landschapsecologische infrastructuur en de gradiëntsituaties binnen het gebied; -de cultuurhistorische samenhang, zoals bijv. tot uitdrukking komend in cultuurhistorisch bepaalde patronen en structuren; -de ecologische en visuele relaties met de omgeving van het gebied; -de visuele samenhang in het landschap; -de instandhouding van de elders in dit structuurschema aangegeven waarden en kenmerken van de delen van deze gebieden die tevens behoren Tweede Kamerzitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

163

tot de categorieën natuurgebieden, bossen met accent op natuur, waardevolle agrarische cultuurlandschappen, landgoederen en historische buitenplaatsen, aardwetenschappelijk waardevolle gebieden, laaglandstromen, rivierlandschappen en gezichten. Wanneer deze categorieën deel uitmaken van de grote landschapseenheden zal het beleid zoals voor die categorieën geformuleerd hier een extra accent worden gegeven. Deze algemene beleidslijnen laten onverlet dat de betrokken gebieden maatschappelijk goed moeten kunnen blijven functioneren. De gebieden waar het om gaat zijn voor het belangrijkste deel in de Nota landelijke gebieden en de daarbij behorende Structuurschets reeds genoemd. Daarbij heeft de regering uitgesproken «dat in deze gebieden, meer dan de (globale) zonering al aanduidt een beleid gericht op de instandhouding en ontwikkeling van het algehele karakter en van de kwaliteiten van natuur en landschap zal worden gevoerd». (Nota landelijke gebieden Deel a). De regering heeft in de regeringsbeslissing (Nota landelijke gebieden, Deel d) uitgesproken dat de grote landschapseenheden «uit een oogpunt van het nationaal ruimtelijk beleid zo waardevol zijn, dat zij het van essentiële betekenis acht dat deze als zodanig worden gehandhaafd en beheerd». De regering heeft daarbij uitgesproken dat deze essentiële uitspraak inhoudt, dat de rijksoverheid zelf beschermende maatregelen neemt, maar zij verwacht ook van de andere overheden dat zij beschermende maatregelen nemen. In dit structuurschema wordt aan de uitspraak «essentieel» de consequentie verbonden dat deze uitspraak zodanig bepalend wordt geacht voor het beleid inzake het natuur-en landschapsbehoud, dat de regering niet zal afwijken van deze uitspraak behoudens bij herziening van dit structuurschema, waarbij wederom de procedure van de planologische kernbeslissing wordt gevolgd. In de Structuurschets landelijke gebieden heeft de regering reeds de volgende gebieden als grote landschapseenheden aangewezen:

GRONINGEN Westerwolde Reitdiepdal -Humsterland

GRONINGEN/DRENTHE Gebieden rond Leek -Roden -Norg GRONINGEN/FRIESLAND Gebied rond Kootstertille -Buitenpost -Grootegast FRIESLAND Friese Merengebied Friese Woudengebied (omgeving Beetsterzwaag) Het gebied Tjongervallei -Oldeberkoop Gaasterland DRENTHE Gebied van Ruinen-Ruinerwold Drentse Aagebied Zuidwolde DRENTHE/OVERIJSSEL Gebied van de Reest

OVERIJSSEL Vecht-en Reggegebied Noord-Oost Twente Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

164

GELDERLAND Omgeving van Winterswijk Landgoederengebied bij Deventer en Zutphen en de Graafschap Stuwwal-en rivierengebied oostelijk van Nijmegen Landgoederen bij Nijkerk en delen van de polder Arkemheen UTRECHT Gebied van Kromme Rijn en Langbroekerwetering Delen van de Eempolder UTRECHT/NOORD-HOLLAND Vecht-en Plassengebied, met inbegrip van het gebied bij Westbroek NOORD-HOLLAND Texel Waterland Gebied van Wormer, Jisp, Neck en Alkmaardermeer ZUID-HOLLAND Delen van de Vijfheerenlanden en het Lingegebied Gebied ten oosten van de Nieuwkoopse plassen Krimpenerwaard BRABANT Midden Brabant (o.m. de Mortelen en het Dommeldal) Delen van de Brabantse Kempen, te weten: -Gebied bij Leende en Soerendonk -Gebied van de Rechte Heide, de Leijen, de Utrecht -Gebied van de Strybeekse Heide, Mark en Chaamse beken -Gebied tussen Sprundel, Rijsbergen en Achtmaal Biesbosch (Noordwaard)

LIMBURG Gebieden langs de Maas tussen Mook en Venlo Roerdal -Meijnweggebied Mergelland Aan bovengenoemde lijst van gebieden worden door de regering in het kader van dit structuurschema de volgende gebieden toegevoegd:

• - 

  De Schermer Polder met een bijzondere cultuurhistorische waarde, een van de meest gave 17e eeuwse droogmakerijen met een relatief groot molenbestand; landschappelijk gaaf gebied. b. De omgeving van Bergen (N.H.) Oud polderlandschap en delen van het oude strandwallenlandschap, direct grenzend aan het hoogste en meest bosrijke deel van de duinstreek. Het gebied wordt gekenmerkt door cultuurhistorisch belangwekkende ontsluitings-, verkavelings-en nederzettingspatronen en een oud type boerderijen, is aardwetenschappelijk van belang en heeft het gave karakter grotendeels behouden. Een deel van het gebied is tevens weidevogelgebied. c. Gebied tussen Den Haag en Leiden Een niet afgezand deel van het cultuurlandschap van de oudere strandwallen en duinen, dat zijn gave karakter nog in hoge mate heeft behouden. In het gebied komen een groot aantal buitenplaatsen voor, met biologisch waardevolle oude opgaande bossen en hakhoutpercelen; een deel van het gebied is tevens weidevogelgebied.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

165

• - 

  Delen van Zuid-Beveland Een van de meest gave voorbeelden van het bedijkingenlandschap van Zuidwest-Nederland met talrijke aardwetenschappelijk, biologisch en cultuurhistorisch waardevolle elementen.

Ruimtelijke ingrepen, waarvoor het rijk (mede)verantwoordelijkheid draagt en die het algehele karakter, de samenhang en de waarden van de grote landschapseenheden aantasten, worden niet dan in geval van zwaarwegende maatschappelijke belangen in uitvoering genomen. De aanwezigheid van zodanige belangen zal door het rijk via daartoe bestaande afwegingskaders en procedures worden vastgesteld. Wanneer hiertoe geen passende procedure, gekenmerkt door interdepartementaal overleg, beschikbaar is, zal hierin worden voorzien. Tevens moet worden nagegaan of aan deze belangen redelijkerwijs niet öf op andere wijze óf elders kan worden tegemoet gekomen. Als op grond hiervan besloten wordt een dergelijke ingreep niettemin te laten plaatsvinden, zullen bij planvorming en uitvoering de kenmerken en waarden van natuur en landschap door een zorgvuldige inpassing zo goed mogelijk in acht worden genomen. Daarbij zal dan tevens aan de ontwikkeling van de kwaliteit van natuur en het herstel van landschap grote aandacht worden geschonken. Wanneer het oordeel van het rijk wordt gevraagd over ruimtelijke ingrepen, die anderen in deze gebieden willen uitvoeren, zal bij de afweging van belangen een zwaar gewicht worden toegekend aan het belang van natuuren landschapsbehoud. Op de bij dit structuurschema gevoegde kaart 1 is de ligging van de grote landschapseenheden aangegeven; de kaart heeft een limitatief karakter. Aan de provincies wordt gevraagd de begrenzing vast te stellen. Voorts wordt aan de provincies gevraagd de grote landschapseenheden als samenhangende eenheid in hun streekplannen op te nemen, dan wel te handhaven. Bovendien wordt hun gevraagd de ruimtelijke implicaties van het beleid met betrekking tot de delen die behoren tot de verschillende beleidscategorieën zonodig alsnog af te wegen en de ruimtelijke implicaties daarvan, de instandhouding van karakter, samenhang en afzonderlijke waarden in hun streekplannen te verwerken. Aan de lagere overheden wordt gevraagd voor deze gebieden ook zelf beschermende maatregelen te nemen. Een groot deel van deze grote landschapseenheden kan worden aangemerkt als potentieel nationaal landschap of maakt daar in belangrijke mate deel van uit.

Verwezenlijking van het beleid Binnen de grote landschapseenheden zal voor de daarin aanwezige onderdelen en elementen (de categorieën) het instrumentarium worden toegepast, zoals dit bij de categorieën is aangeduid. Zoals reeds in paragraaf 6.1 is aangegeven zal echter aan gebieden gelegen binnen grote landschapseenheden een hoge prioriteit worden gegeven. Dit betekent in feite dat voorde binnen deze landschapseenheden gelegen beleidscategorieën een geconcentreerde inzet van het voor het beheer beschikbare instrumentarium zal plaats vinden. Zo is, zoals reeds in paragraaf 6.1 werd gesteld, bij het aankoopbeleid de omstandigheid dat een aankoopwaardig gebied onderdeel uitmaakt van een grote landschapseenheid een belangrijk criterium voor prioriteit. Ook zal bij de aanwijzing van elementen, die in aanmerking komen voor het afsluiten van onderhoudsovereenkomsten prioriteit worden gelegd bij in grote landschapseenheden gelegen landschapselementen, zoals houtwallen, heggen, poelen e.d. Bij het subsidiebeleid voor restauratie van monumenten in het landelijk gebied zal de ligging van bepaalde monumenten of monumentensituaties binnen een grote landschapseenheid als een positieve factor voor subsidiëring in aanmerking worden genomen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

166

Ook kunnen bepaalde op de aard en karaktervan de bebouwing toegespitste,welstandseisen een bijdrage leveren aan de instandhouding van de belevingswaarde van de grote landschapseenheden. Zoals bij de behandeling van de categorie «waardevolle cultuurlandschappen» is uiteengezet, vormt de Relatienota een zeer belangrijk instrument voor het beheer van bepaalde situaties binnen waardevolle agrarische cultuurlandschappen. Geconstateerd kan worden dat een aanmerkelijk deel van de gebieden, waarop de Relatienota bij voorrang van toepassing zal zijn, binnen de grote landschapseenheden is gelegen. Aan de provinciale besturen wordt gevraagd bij de selectie van gebieden, die in aanmerking moeten worden gebracht voor toepassing van het instrumentarium van de Relatienota een zekere prioriteit te geven aan waardevolle agrarische cultuurlandschappen in de grote landschapseenheden. Zulks naast de reeds bij die categorie aangegeven prioriteiten. Voor het hierbovengestelde geldt, dat aan die grote landschapseenheden die geheel of voor grote delen samenvallen met potentiële nationale landschappen nog een extra prioriteit zal worden gegeven. In het kader van het beheer, dat voor grote landschapseenheden met het oog op behoud van de waarden van natuur en landschap noodzakelijk is, kan verbetering van de inrichting, geheel of gedeeltelijk, gewenst zijn. Het instrumentarium van landinrichting kan in zo'n situatie het te voeren beheer ondersteunen. In een aantal gevallen zal toepassing van de mogelijkheden van de Relatienota waar nodig en mogelijk in combinatie met landschapsherstel het beoogde beheer kunnen veiligstellen. Zoals in het structuurschema Landinrichting is vermeld, is voor grote landschapseenheden een zorgvuldige afweging van de keuze van het toe te passen instrumentarium aan de orde. Gezien de belangrijke niet-agrarische functie van deze gebieden of van delen ervan, zal in geval van landinrichting herinrichting de aangewezen vorm zijn. Binnen zo'n gebied kan zich voor kleine delen een situatie voordoen waar ruilverkaveling op zijn plaats is. Bij herinrichting kan gebruik worden gemaakt van het in dat kader beschikbare instrumentarium voor het scheppen van gunstige beheersvoorwaarden. In het hiernavolgende wordt aangegeven welke beleidsuitgangspunten door het rijk worden gehanteerd bij inrichtingsactiviteiten en ruimtelijke ingrepen waarvoor zij (mede) verantwoordelijkheid draagt en die relevant kunnen worden geacht voor de grote landschapseenheden. Dit met inachtneming van de eerdere uitspraak over het beleid bij ingrepen die het karakter, de samenhang en de waarden aantasten. Met nadruk wordt aangetekend dat hierbij beslissingen over activiteiten die reeds in het kader van andere structuurschema's zijn genomen onverlet blijven, zulks met inachtneming van de in die structuurschema's aangeduide hardheidsgraden en procedures voor besluitvorming. Voorts liggen een aantal van de op de kaart aangegeven grote waardevolle landschapseenheden, dan wel delen daarvan, binnen in uitvoering zijnde ruilverkavelingen. Over de eventuele uitvoering van werken die gevolgen hebben voor deze gebieden zijn besluiten genomen bij de goedkeuring van de plannen voor deze ruilverkavelingen in de Centrale Cultuurtechnische Commissie. Tevens vallen een aantal van de grote waardevolle landschapseenheden voor een groter of kleiner gedeelte samen met ruilverkavelingen in voorbereiding. Ook hier zijn in eenaantal gevallen afspraken gemaakt tussen de betrokken partijen over de eventuele uitvoering van werken binnen deze gebieden. De in bovenbedoeld kader genomen besluiten en gemaakte afspraken worden bij uitvoering van de betreffende ruilverkaveling door dit structuurschema onverlet gelaten. De Regering vraagt de provincies deze beleidsuitgangspunten te hanteren als richtlijnen bij het gestalte geven aan het ruimtelijk beleid op regionaal niveau.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

167

Lijninfrastructuur

• • 

  Bij de tracering van hoofdwegen en spoorwegen worden grote landschapseenheden in beginsel ontzien. Daar waar bij de tracering van hoofdwegen en spoorwegen doorsnijding van grote landschapseenheden onontkoombaar is, zal het bestaande beleid, om door speciale voorzieningen de verstoring van ecologische relaties enigszins te verzachten, worden voortgezet. Tevens zullen hoge eisen worden gesteld aan de technische uitvoeringsaspecten en zal gestreefd worden naar een optimale ecologische en landschappelijke inpassing. Daarbij zal ook worden gedacht aan een uitvoering, die kansen biedt voor natuurontwikkeling op de wegbermen en spoordijken.

• • 

  Bij de planning van buisleidingenstraten en -zones worden grote landschapseenheden in beginsel ontzien. Bij de tracering van individuele buisleidingen voor vloeistoffen en gassen, waarvan de tracékeuze in het algemeen een grote flexibiliteit heeft, zal in hoge mate rekening worden gehouden met kwetsbare delen van grote landschapseenheden. In het geval dat een grote landschapseenheid moet worden doorkruist, zal door het treffen van technische maatregelen en zorgvuldige inpassing de aantasting van natuur-en landschapswaarden zoveel mogelijk worden beperkt. • Bij de tracering van hoogspanningsleidingen worden grote landschapseenheden in beginsel ontzien. In het geval, dat het na afweging van belangen, noodzakelijk is een hoogspanningsverbinding met een spanning van 150kVof lager dooreen grote landschapseenheid te traceren, zal deze verbinding, waar dit technisch mogelijk en financieel verantwoord is, worden verkabeld.

Ontgrondingen De belangenafweging bij ontgrondingen vindt plaats in het kader van de Ontgrondingenwet. Voor zover het rijk direct, danwei door beroepsprocedures betrokken is bij het verlenen van vergunningen voor ontgrondingen, geldt de eerdergenoemde uitspraak over de toelaatbaarheid van ingrepen en activiteiten, die de wezenlijke kenmerken en waarden van de grote landschapseenheden aantasten. Indien deze afweging van belangen heeft geleid tot het besluit tot ontgronding in een grote landschapseenheid, dienen aan winningswijze, winningsomvang en uiteindelijke afwerking zodanige voorwaarden verbonden te worden dat de werken kunnen worden ingepast in het patroon van ecologische en landschappelijke waarden van de grote landschapseenheid. De voorwaarden aan de afwerking zullen tevens moeten leiden tot het scheppen van mogelijkheden voor de ontwikkeling van nieuwe waarden.

Diepe delfstofwinning

Oprichting van boorlokaties en installaties, en van de daarmee samenhangende werken dient bij voorkeur buiten grote landschapseenheden plaats te vinden. Indien, met inachtneming van de eerder bedoelde beleidsuitspraak, toch tot opsporing dan wel winning binnen een grote landschapseenheid wordt besloten, en gedevieerd boren geen oplossing biedt, zullen bij de lokatiekeuze en de daarmee samenhangende inrichtingswerkzaamheden de aanwezige natuurwaarden en landschapsstructuren enelementen zoveel mogelijk worden ontzien en zullen er voorwaarden worden gesteld, gericht op het voorkomen van schadelijke effecten ten aanzien van het natuurlijke milieu.

Waterhuishouding/waterwinning

Gelet op het feit dat de ecologische samenhang binnen de grote landschapseenheden in belangrijke mate wordt bepaald door het waterhuis-Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

168

houdkundig regime is de regering van oordeel dat bij de afweging van belangen, tegen de achtergrond van eerdere bedoelde uitspraak over de grote landschapseenheden, een uiterst terughoudend beleid zal moeten worden gevoerd bij activiteiten op het gebied van de waterhuishouding en waterwinning die kunnen leiden tot voor natuur en landschap nadelige effecten. Onttrekking van grondwater die leidt tot aantasting van ecologische functies of waarden is in beginsel niet toegestaan, tenzij er sprake is van een situatie als aangeduid in eerderbedoelde beleidsuitspraak waardoor een dergelijke ingreep gerechtvaardigd wordt. Grootschalige werken ten behoeve van de winning van grond-en oppervlaktewater ten behoeve van de drink-en industriewatervoorziening zullen in beginsel niet in grote landschapseenheden worden gerealiseerd. Bij werken van geringere omvang zal bij de lokatiekeuze binnen de grote landschapseenheden ernstig rekening gehouden worden met de mogelijkheden voor inpassing in het landschap. De ecologische functies van de natuurlijke elementen binnen de grote landschapseenheden zullen door de aanleg van dergelijke werken niet nadelig mogen worden beïnvloed.

Verstedelijking Een aantal grote landschapseenheden ligt binnen de in de Structuurschets en de Nota landelijke gebieden aangeduide zone met een restrictief beleid ten aanzien van groei en spreiding van de bevolking. Dit houdt in, dat in deze gebieden geen plaats is voor een beleid gericht op spreiding van de bevolking over alle kernen, en dat het vestigingsoverschot in beginsel tot nul wordt teruggebracht. De regering vraagt de provincies na te gaan of dit beleid ook voor de andere grote landschapseenheden door hen kan worden nagestreefd.

Landbouwkundige activiteiten

Een groot deel van de ruimte binnen de grote landschapseenheden bestaat uit in agrarisch gebruik zijnde gronden. Deze gronden bestaan in belangrijke mate uit vanuit een oogpunt van natuur-en landschapsbehoud waardevolle en kwetsbare situaties. Uitgangspunt in het beleid voor de agrarische ontwikkeling is de inpasbaarheid hiervan in het voor de grote landschapseenheden in de Nota en Structuurschets landelijke gebieden door de regering geformuleerde beleid. Dit beleid is, zoals aangegeven, gericht op instandhouding van het algehele karakter van de grote landschapseenheden, van de samenhang tussen de ruimtelijke eenheden daarbinnen en van de ecologische, cultuurhistorische en landschappelijke waarden van die ruimtelijke eenheden afzonderlijk. Voor wat betreft het laatstgenoemde onderdeel, de instandhouding van de waarde van de ruimtelijke eenheden afzonderlijk, zal het beleid in relatie tot de landbouw zich toespitsen op de bescherming en het beheer van de waardevolle agrarische cultuurlandschappen binnen de grote landschapseenheden. Delen van de waardevolle agrarische cultuurlandschappen binnen de grote landschapseenheden zijn of zullen worden aangewezen als relatienotagebied. Daar zal een specifiek beheersregime van toepassing zijn. De genoemde aanpassing van bestaande en ontwikkeling van nieuwe bedrijfsvormen kan een belangrijke ondersteuning zijn voor zowel het beschermingsbeleid als voor dit specifieke beheersbeleid. Voor de toepassing van de Relatienota in de grote landschapseenheden wordt verwezen naar hetgeen hierover in het bovenstaande reeds is gesteld, evenals voor de toepassing van het instrumentarium van de landinrichting.

Recreatieve activiteiten

Grote landschapseenheden, van potentiële Nationale Landschappen, zijn van belang voor rustige vormen van openluchtrecreatie en toerisme, gericht op de beleving van de natuur en het landschap. De grote landschapseenheden vertonen vaak grote onderlinge verschillen waar het gaat om het bieden van mogelijkheden voor recreatievormen als fietsen, wandelen, kanovaren en paardrijden e.d.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

169

In het algemeen is de Regering van mening dat de recreatie in deze gebieden gericht dient te worden op recreatief medegebruik met een extensief karakter, waarbij eenvoudige voorzieningen voor dagrecreatie en voor extensieve vormen van verblijfsrecreatie (toeristisch kamperen) mogelijk zijn. Dit voorzover de aanwezige natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden niet worden geschaad. Intensieve en grootschalige vormen van openluchtrecreatie die niet passen bij het specifieke karakter van het gebied, zoals bijvoorbeeld motorcrossbanen en grote verblijfsrecreatieve complexen, zullen in deze grote landschapseenheden moeten worden geweerd.

6.4.4.6. Nationale landschappen Een over dit onderwerp door een interdepartementale commissie opgesteld eindadvies is op 22 mei 1980 door de eerste ondergetekende van dit structuurschema aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal aangeboden. De Regering beschouwt dit advies als basis voor het te voeren beleid voor «nationale landschappen» zoals deze gebieden in het vervolg zullen worden genoemd. Het beleid van de regering voor de totstandkoming van nationale landschappen is neergelegd in het Structuurschema Openluchtrecreatie. Het bovengenoemd advies heeft daartoe de basis gevormd. Achtereenvolgens komen in dat structuurschema aan de orde de motieven voor het streven naar de instelling van nationale landschappen, de begripsomschrijving, de gebieden die voor de status van nationaal landschap in aanmerking komen, de voor de selectie van de potentiële nationale landschappen gehanteerde methode, en de met instelling en realisering verband houdende bestuurlijke, instrumentele, procedurele en financiële aspecten. Voorts wordt ingegaan op het voor die gebieden te voeren beleid, in het bijzonder ten aanzien van de openluchtrecreatie. Wanneer het Structuurschema Openluchtrecreatie de PKB-procedure heeft doorlopen, zal zijn vastgesteld welke gebieden voor verlening van de status van nationaal landschap in aanmerking kunnen komen. Een nationaal landschap wordt omschreven als «een door de rijksoverheid als zodanig aangewezen gebied van tenminste 10.000 ha., bestaande uit zowel natuurterreinen, wateren en/of bossen als cultuurgronden en nederzettingen, dat een grote rijkdom vertegenwoordigt aan natuurlijke en landschappelijke kwaliteiten en aan cultuurhistorische waarden en als zodanig een overwegend samenhangend en harmonisch geheel vormt, waarin het beleid van de overheid erop is gericht -uitgaande van een conceptie voor inrichting, ontwikkeling, beheer en bestuur van het gebied als geheel -het specifieke en gedifferentieerde karakter van het gebied, met name ook ten behoeve van de zich recreërende mens, in stand te houden en te ontwikkelen, waarbij rekening wordt gehouden met de sociaal-culturele en economische belangen van de aldaar wonende en werkende bevolking». De motieven die ten grondslag liggen aan het streven naar de totstandkoming van nationale landschappen zijn voor een groot deel dezelfde als die in de vorige paragraaf naar voren kwamen bij behandeling van de beleidscategorie grote landschapseenheden. Daarnaast heeft bij de selectie van potentiële nationale landschappen de mogelijkheid tot het effectueren van het recreatieve medegebruik in deze gebieden nadrukkelijk een rol gespeeld. Nationale landschappen worden gekenmerkt door een grote recreatieve belevingswaarde en hebben daarnaast mogelijkheden voor een recreatieve ontsluitings-en voorzieningenstructuur, waardoor aan de recreatieve betekenis verder vorm kan worden gegeven. Tegelijk kan een zodanige zonering tot stand worden gebracht dat kwetsbare delen kunnen worden ontzien en daarmee de waarden in stand kunnen worden gehouden.

' Eindadvies nationale landschapsparken;

Het Deleid 'PZake de "«•«"•'• landschappen is immers ZOWel gericht op Tweede Kamer, zitting 1979-1980,13284, instandhouding van de waarden in hun samenhang als op het tot ontwikkenrs.3-4.

ling brengen van de mogelijkheden voor de recreatie. Daarnaast zal in het Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

170

beleid recht worden gedaan aan de sociaal-culturele en economische belangen van de in die gebieden wonende en werkende bevolking. Gezien de vele in het geding zijnde belangen zal de instelling van Nationale landschappen geschieden volgens een zorgvuldige procedure waarbij zal worden voorzien in een gerichte bestuurlijke, organisatorische en financiële begeleiding. In het structuurschema Openluchtrecreatie wordt uiteengezet, op basis van het eindadvies van de eerdergenoemde interdepartementale commissie, op welke wijze dit vorm zal krijgen. Bij de uitvoering van het beleid voor de Nationale Landschappen zal het onder auspiciën van de provinciale besturen, voor elk Nationaal Landschap op te stellen beheers-en ontwikkelingsprogramma een belangrijke functie vervullen. De regering is van mening dat de volgende gebieden in aanmerking komen voor de status van nationaal landschap: Texel, Terschelling, Zuidwest-Friesland, Noordeveld, Zuidwest-Drenthe, Noordwest-Overijssel, het Vecht-en Reggegebied, Noordoost-Twente, de Graafschap, de omgeving van Winterswijk, de Veluwe, de Gelderse Poort, het Kromme Rijngebied, de Vechtstreek, Waterland, Centraal Noord-Holland, de omgeving van Bergen (N-H), Midden-Brabant, Midden-Limburg en Mergelland.

6.4.5. De Noordzee en de grote wateren When an ocean is wounded, it takes the whole world to heal. (Captain Beefheart, 1980)

6.4.5.1. Algemeen

Het introduceren van een aparte beleidscategorie Noordzee en grote wateren (waarbij onder grote wateren de Waddenzee, de Oosterschelde, de Westerschelde, de Grevelingen, het Haringvliet, het Zoommeer en het IJsselmeer met haar randmeren gerekend worden) is ingegeven door twee overwegingen. De eerste is de bijzondere betekenis die deze grote nauutrlijke landschappen in Nederland hebben. De tweede is de geheel eigen beschermings-en planningsproblematiek die om oplossingen vraagt, die sterk verschillen van de recepten die men op het land aandraagt. Bovendien speelt ook mee dat deze wateren van oudsher in beheer zijn bij het Rijk. Het onderscheiden van deze categorie zal uitgebreider gerechtvaardigd worden door beide overwegingen wat gedetailleerder te behandelen. Vervolgens wordt dit aangevuld met een globale probleemstelling waarna enige algemene beleidslijnen worden geformuleerd. De paragraaf besluit met het behandelen van de specifieke problemen en het daarop gerichte beleid per gebied. Om de betekenis van de onder deze categorie vallende gebieden te behandelen moeten we een onderscheid maken naar de zee met zijn kustzone, de Wadden en estuaria (Waddenzee, Eems, Dollard, Oosterschelde en Westerschelde tezamen de mariene grote wateren vormend) en de limnische vertegenwoordigers van de grote wateren (Grevelingen thans stagnant zout -IJsselmeer stagnant zoet -Haringvliet/Hollands Diep stagnant brak/zoet). Voor de gedetailleerde beschrijvingen van de ecologische functies en de gebruiksfuncties die deze gebieden vervullen wordt verwezen naar de gebiedsgewijze beschrijving. Voor het in perspectief plaatsen van de «grotewaterenproblematiek» is een korte karakterisering hier wel op z'n plaats.

Hef mariene systeem

Het mariene systeem vormt dat deel van de biosfeer, dat met zijn uitgestrektheid en eigensoortige ecosysteemopbouw, vele voor het leven op aarde essentiële ecologische functies vervult. Ongeveer 70% van de aard-Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

171

oppervlakte wordt door zeeën en oceanen ingenomen. Het totale volume aan water bedraagt ruim 800 miljoen km3 en daarmee bevatten de zeeën ongeveer 97% van alle water op aarde. Mede door de grote afmetingen en hoeveelheden was men lange tijd van mening, dat de mens nauwelijks invloed kon hebben op het ecosysteem van de zee. Daarbij werd vaak uit het oog verloren, dat vrijwel alle gebruiksfuncties, die de mens aan de zee toekent, door de «gouden randen» van de oceanen, de ondiepe continentale zeeën, kustwateren en estuaria, worden vervuld. Deze gebieden maken slechts 7% van het totale zeeoppervlak uit en bevatten een nog veel kleiner deel van het totale watervolume van de zeeën. De wereldzeeën tezamen kunnen beschouwd worden als het belangrijkste regulatiemechanisme voor het klimaat op aarde. De zee neemt voortdurend energie op van de zon en maan. Door de grote opname en verspreiding van warmte, het vermogen van zeewater om warmte vast te houden, de verdamping en daarmee de produktie van neerslag, kan gesteld worden dat de oceanen het klimaat op aarde bepalen. De chemische samenstelling van zeewater is complex en vrijwel alle elementen zijn in zeewater aan te tonen. De verhouding waarin de elementen voorkomen is al honderden miljoenen jaren verbazingwekkend constant. Een groot aantal fysischchemische en biologische processen houdt dit systeerr kennelijk stabiel. Grote hoeveelheden gas, zoals zuurstof en kooldioxyde, worden door de zee uit de atmosfeer opgenomen, terwijl rivieren, neerslag etcetera een veelheid aan andere stoffen aanvoeren. Door de voortdurende beweging, vooral door zeestromen, worden warmte en opgeloste stoffen uiteindelijk verspreid over grote watervolumes. De essentiële factoren voor het leven in zee, zoals licht, warmte, zuurstof en voedingszouten zijn in van plaats tot plaats wisselende mate aanwezig. Beneden circa 100 meter diepte dringt in de oceanen geen licht meer door en plantengroei is daardoor niet meer mogelijk. Door de voortdurende «regen» van organische stof uit de bovenste waterlagen komt echter zelfs op de grootste diepte leven voor. Het leven in de zee wordt gekenmerkt door een zeer grote variatie. Het plantaardig plankton staat aan de basis van al het leven in zee, omdat het in staat is met behulp van zonne-energie uit anorganische verbindingen organisch materiaal te produceren. Onder gunstige omstandigheden kan de vorming van organisch materiaal zeer snel plaatsvinden, waarbij tevens een snelle vermeerdering van organismen optreedt. De produktie aan biomassa door het plantaardig plankton bedraagt minstens een derde van de totale primaire produktie op aarde. Toch maakt het fytoplankton maar een gering deel uit van het totale gewicht aan levend materiaal in zee. Dit is een gevolg van het feit, dat de consumptie van het plantaardig materiaal door dierlijke organismen zeer hoog is. Naast de functie als basis van de voedselketen is het fytoplankton één van de belangrijkste producenten van zuurstof. Het dierlijk leven in de zee vertoont een grote diversiteit. De zee is de bakermat van het leven en het aantal diergroepen is dan ook veel groter dan op het land. Het voedselweb in zee is complex, bovendien zijn veel van de voedselketens langer dan in landsystemen. Vooral bij lange voedselketens bestaat het gevaar, dat verstoringen aan het begin van de keten, zoals opname van toxische componenten, door accumulatie aan het eind van de keten, grote effecten kunnen hebben. Het ecosysteem van de zee kan als een samenhangend integraal systeem worden beschouwd, maar voor het beoordelen van de effecten van het menselijk handelen op de zee, is een onderverdeling nodig in deelsystemen, die op hun kwetsbaarheid beschouwd moeten worden. Zeeën met weinig wateruitwisseling, zoals de Zwarte Zee, de Middellandse Zee en de Oostzee zijn bijvoorbeeld zeer gevoelig voor vervuiling. Sommige deelsystemen, zoals koraallagunesystemen, wadkusten en bepaalde diepzeelevensgemeenschappen zijn zeer kwetsbaar, niet alleen voor verontreinig ing, maar ook voor verstoring door allerlei andere menselijke handelingen. Voor de wereldzee als totaalsysteem zijn het vooral de sluipende bedreigingen aan de basis in de vorm van chronische verontreiniging met niet Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

172

afbreekbare chemische verbindingen en de meer acute aantastingen, zoals uitroeiing van mariene soorten met een specifieke functie (walvissen), die als zeer zorgwekkend moeten worden beschouwd. Daarnaast levert overbevissing plaatselijk problemen op. Met name in relatief «afgesloten» zeeën, zoals de Middellandse Zee en continentale zeeën, zoals de Noordzee, laten de eerste signalen van de aantasting van het mariene ecosysteem door de mens niets aan duidelijkheid te wensen over.

De Nederlandse grote wateren

De randen van het mariene milieu (in de Nederlandse situatie gevormd door de wadden en estuaria) kunnen beschouwd worden als een deelsysteem van het hiervoor beschreven mariene systeem. Deze vormen in wezen de laatste grootschalige werkelijk natuurlijke landschappen van Nederland. De gebieden herbergen een karakteristieke estuariene flora en fauna, die ook internationaal van belang zijn en voor welks behoud Nederland dus in bijzondere mate een verantwoordelijkheid draagt. Dit laat zich alleen al illustreren door te wijzen op het feit dat het Nederlandse areaal aan dergelijke gebieden 25-30% van de totale oppervlakte in Europa beloopt. De grensoverschrijdende betekenis kan voorts worden afgeleid uit de vogelrijkdom van deze gebieden. Ornithologisch zijn estuaria en waddengebieden vrijwel het gehele jaar van zeer groot belang door het voorkomen van een groot aantal vogelsoorten dat vrijwel tot deze milieutypen is beperkt. In bepaalde perioden kunnen bijna een miljoen individuen steltlopers, eenden, eendachtigen en ganzen worden geteld. Doordat deze gebieden behalve ecologische functies ook van oudsher een keur aan maatschappelijke activiteiten herbergen liggen de specifieke bedreigingen besloten in de aard en de omvang van deze menselijke beïnvloedingen. Deze bedreigingen liggen op het vlak van de negatieve beïnvloeding van de abiotische en biotische factoren en de verstoring van de rust. Ondanks het grote natuurlijke herstelvermogen van deze systemen, kunnen ten gevolge van verontreiniging door met name milieuvreemde stoffen, door een te hoge belasting van het vanuit de Noordzee aangevoerde water met organisch materiaal of door calamiteiten als gevolg van scheepvaart of van delfstoffenwinning, moeilijk omkeerbare effecten worden veroorzaakt. De factor rust -van groot belang voor onder meer het vervullen van de ornithologische functie -kan in het geding zijn bij militaire oefeningen of bij een te grote of slecht gesitueerde recreatiedruk. Een ontwikkeling, die in dit verband de aandacht vraagt, is de sterke toename van het plankzeilen. Conflicten kunnen ontstaan wanneer ontsluitingspunten van de landzijde voor deze vorm van watersport aanwezig zijn nabij ecologisch waardevolle ondiepe gebieden. Juist deze gebieden vervullen belangrijke functies voor watervogels. Hierdoor vormt deze sport een relatief grote bedreiging. Het overzicht wordt besloten met de afgedamde estuariën (Haringvliet/ Hollands Diep, Grevelingen) en de afgedamde binnenzee: het IJsselmeer. Deze gebieden hebben zich door verschillen in uitgangssituatie en in de mate en het tempo van verzoeting na de afsluiting verschillend ontwikkeld. In de beide verzoete gebieden heeft zich een nieuwe levensgemeenschap ontwikkeld waarbij van de oorspronkelijke estuariene flora en fauna zich nog slechts plaatselijk elementen gehandhaafd hebben. Voor de oorspronkelijke waarden zijn nieuwe -overigens moeilijk vergelijkbare -in de plaats gekomen. Het IJsselmeer bijvoorbeeld is van zeer grote betekenis voor de overwintering van bepaalde waterwildsoorten. In de Grevelingen ontwikkelt zich door het in natuurlijke omstandigheden uiterst zeldzame biotooptype, namelijk stagnant zout, een zeer bijzondere aquatische levensgemeenschap, die alleen te vergelijken is met bepaalde delen van de Deense oostkust en delen van de Oostzee. Om de internationale betekenis van de hiervoor besproken gebieden te onderstrepen is een vergelijking met andere Europese gebieden voor wat betreft de functie voor watervogels en wadvogels wellicht illustratief.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

173

20 .

19 • 18 •

• • 

  • i < i i i i i i i i i i i i i i i i i

-

oooooooooooooooooooo >-c\ifO«4-mcDr^oocno«-cMroTjtf)tor^ooo)0

Totale normoverschrijding

Frequentieverdeling naar totale normoverschrijding van 55 internationaal belangrijke overwinteringsgebieden in West-Europa (bewerkt naar Saeijs en Baptist 1978)

De tweede overweging om van Noordzee en grote wateren een aparte beleidscategorie te maken is de specifieke beschermings-en planningsproblematiek. De belangrijkste reden voor een afwijkende «natte» planning is het transportvermogen van het medium water waardoor menselijke activiteiten, die de waterkwaliteit beïnvloeden, effecten tot zeer ver in de omgeving van die activiteit teweeg kunnen brengen. Voorts gaat het veelal om niet plaatsgebonden activiteiten, zoals b.v. de scheepvaart. De op het land vaak redelijk effectieve formules, zoals zonering van activiteiten en bestemmingsregelingen, zijn bij de natte planning maar beperkt toepasbaar. Daar komt voor de Noordzee nog bij, dat de bevoegdheden van Nederland als kuststaat om tot planning en regulering van activiteiten over te gaan, door het volkenrecht worden beperkt. Ten tweede speelt de verticale component in de planning een belangrijker rol dan op het land. De milieutypen, waar in de planning mee rekening moet worden gehouden, zijn achtereenvolgens het bodemmilieu, het gedeelte van de waterkolom, waar geen licht doordringt, maar wel een deel van de dierlijke organismen huist, het gebied onder de zeespiegel, waar licht doordringt en de grootste biologische activiteit zich afspeelt, de overgang naar het land, de slikken en kwelders in de intergetijdezone en de schorren-, stranden-en dijkmilieus, wa Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

174

de invloed van getijdewater dan wel spatwater nog duidelijk merkbaar is. In meer algemene zin moet de gehele kustzone waarmee een aantal functioneel ecologische relaties bestaat, of van waaruit beïnvloedingen van het ecologisch systeem te verwachten zijn, bij de planvorming worden betrokken. Binnen deze milieucomponenten vinden verschillende soorten menselijk gebruik (soms «boven elkaar») plaats. Vanwege de vele functionele relaties en het eerder genoemde transportvermogen van water ligt het echter minder voor de hand voor deze verschillende componenten deelplannen op te stellen. Het hoofdaccent bij de natte planning ligt dan ook meer op het reguleren van ac viteiten dan op het regelen van bestemmingen Dit vraagt om een iets andei aanpak dan op het land. Daarbij kan gedacht worden aan een vorm van bt heersplanning, integraal of per activiteit. Bij de planning van de randzones kan evenwel aansluiting gezocht worden bij het meer traditionele planologische kader, zoals streek-en bestemmingsplannen. Vanwege de vele relaties en mogelijke beïnvloedingen tussen randzone en het aquatische element dienen plannen, gemaakt voor beide componenten, goed op elkaar aan te sluiten. Door de verwevenheid van maatschappelijke en ecologische functies is het lastig de bescherming van natuurwaarden in de Noordzee en de grote wateren te scheiden van de planning van de andere sectoren. Men hoeft maar aan de alles overheersende invloed van de waterkwaliteit te denken om tot de conclusie te komen, dat bescherming van natuurwaarden in deze gebieden per definitie samenwerking vereist.

De grote wateren vragen dan ook om een zoveel mogelijk geïntegreerde aanpak. Uit de optiek van de bescherming van natuurwaarden kunnen bepaalde eisen worden gesteld aan deze geïntegreerde planning: -inzicht in het aquatische ecosysteem is van fundamenteel belang voor de planningsactiviteit; -de belangrijkste functionele ecologische relaties tussen land en water moeten in de planning worden meegenomen; -indien om praktische of bestuurlijke redenen er tot opdeling van gebieden moet worden overgegaan, zullen de deelgebieden in elk geval een waterhuishoudkundige eenheid moeten vormen.

Algemene beleidslijn ten aanzien van de Noordzee en de grote wateren Gezien het grote internationale belang van deze gebieden zal de regering streven naar een zo goed mogelijk blijven functioneren van deze ecosystemen, en zal zij het herstel van die gebieden die door menselijke beïnvloeding aan aftakeling onderhevig zijn ter hand nemen. De regering zal waar nodig initiatieven nemen tot onderzoek van de ecosystemen van Noordzee en grote wateren, inclusief de daarbij behorende randzones. Met dergelijk (aanvullend) onderzoek wordt beoogd een zodanig kennisniveau over het functioneren van deze ecosystemen te verwerven, dat beheer en planning van activiteiten in een gebied kunnen worden afgestemd op de bescherming van het betreffende ecosysteem. Op basis van de beschikbare en te verwerven inzichten zal de regering voor de genoemde gebieden de ontwikkeling, uitvoering en periodieke herziening van (deel)plannen stimuleren waarbij uitgegaan wordt van een zoveel mogelijk geïntegreerde aanpak. Daarbij zullen de verschillende activiteiten door planning en beheer van het geheel van activiteiten op elkaar worden afgestemd, dit in relatie tot het belang van het te beschermen ecosysteem. T.a.v. de Noordzee geldt bovendien dat behalve een geïntegreerde ook een internationale aanpak noodzakelijk is. Voor bepaalde activiteiten -zoals de visserij -is dit laatste reeds het geval. Waar dat nog niet het geval is zullen voor de planvorming, de bestuurlijke beoordeling en de afweging van de verschillende belangen, relevante sectoren van de rijksoverheid tezamen met lagere overheden en semi-overheden tot samenwerkingsverbanden moeten komen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

175

Het zal duidelijk zijn dat de onderlinge betekenis van de gebruiksfuncties, en het gewicht dat moet worden toegekend aan het natuurbeschermingsbelang, van gebied tot gebied accentverschillen vertonen. Algemeen geldt echter dat ieder menselijk handelen in deze gebieden geijkt moet (kunnen) worden aan inzicht in de aquatische ecosystemen. Het beleid is er immers op gericht deze bekkens en wateren in ecologisch opzicht te laten blijven functioneren mede met het oog op een duurzame benutting door de mens. Daar waar de doelstelling van de bescherming van natuurwaarden een relatief dominante positie inneemt of in moet nemen zal de regering na totstandkoming van bedoelde integrale inrichtings-en beheersplannen, met het oog op Nederlands positie in de internationale natuurbeschermingspolitiek, bezien of instellen van nationale mariene parken wenselijk is. Bij de mariene parken zal aan een opzet moeten worden gedacht die van een andere aard is dan de nationale parken op het land. Het doel hiervan is het benadrukken van de internationale status als bekroning van reeds bereikt beschermingsmaatregelen. Het systeem van mariene parken speelt daarom geen instrumentele rol bij de bescherming van de voorgedragen wateren. Vooruitlopend daarop zal de regering de internationale verantwoordelijkheid voor onze grote wateren inhoud geven door te overwegen de gebieden, waarvan de ecologische betekenis tot uitdrukking komt in een duidelijke ornithologische functie, aan te melden bij de Wetlandsconventie (Ramsar 1969).

6.4.5.2. De Noordzee

Gebiedsomschrijving De Noordzee is een ondiepe continentale zee met een oppervlakte van 572.000 km2 en een watervolume van 54.000 km3. De gemiddelde diepte bedraagt nog geen 100 meter, met als diepste punt de circa 600 meter diepe Noorwegentrog. De bodem van de Noordzee bestaat voornamelijk uit zand, met een aantal grote slikvelden en steenachtige gebieden. De samenstelling van het water en de stromingen in de verschillende gebieden van de Noordzee worden bepaald door de verbindingen met de Atlantische Oceaan en de Oostzee. De verblijftijd van het grootste deel van het Noord-zeewater is ongeveer een jaar. Het watertransport wordt vooral door de reststromingen van de Atlantische getijdestroom en door de wind veroorzaakt en minder door het getij van de Noordzee zelf. Het zoutgehalte van de Noordzee is het laagst bij de monding van de Oostzee en langs de Nederlandse kust door de menging met het zoete water van de grote rivieren. De rivieren brengen met het zoete water een continue stroom van erosieprodukten, zoals zand, klei en organische deeltjes en grote hoeveelheden opgeloste stoffen in de Noordzee. Hieronder bevinden zich veel voedingsstoffen, die van direct belang zijn voor het leven in de Noordzee.

De temperatuurfluctuaties gedurende het jaar zijn in het ondiepe water van de Noordzee veel groter dan in de diepere oceanen op dezelfde breedte. Dit heeft grote invloed op de verspreiding van organismen in de Noordzee. Door het grote aanbod van voedingsstoffen is er in de Noordzee een zeer hoge primaire produktie van plantaardig plankton. Jaarlijks wordt zo circa 10 miljoen ton koolstof vastgelegd. De fytoplanktonproduktie fluctueert met de seizoenen. In het voorjaar is er een sterke opbloei onder invloed van de stijgende temperatuur en lichtintensiteit, in de zomer is er een afname doordat de voedingsstoffen beperkt raken, gevolgd door een kleinere opbloei in de herfst door nieuwe aanvoer van voedingsstoffen. In de winter beperken de temperatuur en de hoeveelheid licht de produktie. Alle volgende schakels in de voedselketen, vanaf het zoöplankton tot aan de grotere roofvissen, zijn afhankelijk van de primaire produktie door het Tweede Kamer,zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

176

fytoplankton. Doordat deze in de Noordzee zo hoog is, is een rijk geschakeerd dierlijk leven, zowel op en in de bodem als in het water aanwezig. De verschillende soorten hebben alle hun voorkeur voor bepaalde combinaties van factoren. Zo hebben de ondiepe kustwateren en estuaria als de Waddenzee en de Oosterschelde een belangrijke betekenis als paaiplaats voor bijvoorbeeld geep, sprot en ansjovis en als kinderkamer voor onder andere schol, tong, kabeljauw, haring en garnaal. In het eerste geval is de temperatuur de belangrijkste factor en in het tweede geval de rijke bodemfauna, die als voedsel dient. Voor haring zijn alleen bepaalde grindbanken op de bodem geschikt als paaiplaats. Zo is voor veel soorten aan te geven welke factoren voor hun voortbestaan van belang zijn. Het aantal soorten organismen in de Noordzee is niet zo groot als in sommige warmere zeeën, maar de grote aantallen waarin ze voorkomen zijn opmerkelijk. Van de meer dan 160 vissoorten zijn haring, makreel, kabeljauw, schelvis, koolvis, wijting, tarbot, griet, schol en tong de bekendste commerciële soorten. Behalve voor het zeeleven zelf, zijn de kustgebieden vooral belangrijk voor vele soorten vogels. De Waddenzee is hiervan het bekendste voorbeeld. Zeehonden komen nog voor in de Waddenzee en het aangrenzende deel van de Noordzee. Andere zoogdieren zoals bruinvis en dolfijn komen nog slechts sporadisch in de zuidelijke Noordzee voor.

Probleemstelling en beleid

Binnen het ecosysteem van de Noordzee, dat hierboven kort is aangeduid, verricht de mens allerlei activiteiten. De aandacht voor deze activiteiten en hun invloed op het abiotische en biotische systeem is de afgelopen jaren sterk toegenomen. Bij monde van de coördinerend ministervoorNoordzeeaangelegenheden, de Minister van Verkeer en Waterstaat, heeft de regering uitgesproken dat zij streeft naar de totstandkoming van een geharmoniseerde beleidsvisie voor de Noordzee. In dit kader wordt door de Interdepartementale Coördinatiecommissie voor Noordzeeaangelegenheden, ICONA, een onderzoek verricht naar de wenselijkheden en mogelijkheden van een betere afstemming van de Noordzeeactiviteiten onderling en van deze activiteiten op het ecologisch systeem van de Noordzee. In deze activiteiten, ook wel gebruiksfuncties van de Noordzee genoemd, worden als belangrijkste categorieën onderscheiden: -bron van voedsel (vis etcetera); -bron van grondstoffen (olie, gas, zand, grind etcetera); -drager van transportmiddelen (schepen, pijpleidingen, kabels etcetera); -landaanwinning; -recreatie; -militair oefengebied; •dumping en lozing van afvalstoffen.

Alle bovengenoemde activiteiten beïnvloeden het ecologisch systeem van de Noordzee. De mate waarin spanningen optreden is per activiteit verschillend. Ook zijn er vele menselijke activiteiten op het land, die verontreiniging van lucht en oppervlaktewateren tot gevolg hebben en zo indirect, bijvoorbeeld via de rivieren, een ernstige spanning met het zeemilieu opleveren. De belangrijkste vormen van beïnvloeding van het ecosysteem van de Noordzee kunnen onder de volgende noemers worden samengevat: -verontreiniging; -verstoring en verdringing; -visserij.

Tweede Kamerzitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

177

Verontreiniging De Noordzee wordt op diverse manieren verontreinigd. In de eerste plaats voeren de grote rivieren grote hoeveelheden afvalstoffen naar zee af. In de tweede plaats is er de verontreiniging van de zee via de atmosfeer. Ten derde is er de verontreiniging door activiteiten op zee. Scheepvaart en mijnbouwactiviteiten geven verontreinigingen, zowel onder normale omstandigheden als bij ongelukken. Voorts wordt industrieel afval (vooal zuren) geloosd en wordt havenslib gestort, waarin verontreinigde stoffen uit het rivierwater voorkomen. Door zeestromingen langs de kust kunnen deze verontreinigingen verspreid worden. Ten slotte wordt via enkele pijpleidingen (vooral huishoudelijk) afvalwater in zee geloosd. Onder ca stoffen die via rivieren en pijpleidingen in zee komen bevinden zich nitraat-en fosfaathoudende verbindingen, die op zich van groot belang zijn voor de basis van het voedselweb in de Noordzee en daarmee voor de hoge produktiviteit. Echter de hoeveelheden, die tegenwoordig geloosd worden, kunnen in ondiepe kustwateren, zoals de Waddenzee en het Deltagebied, leiden tot overbemesting (eutrofiëring). Dit heeft ongewenste gevolgen voor die systemen, zoals plaatselijke zuurstoftekorten. Ernstiger is de belasting van het zeewater met zware metalen en niet-afbreekbare chemische verbindingen, die kan leiden tot ingrijpende effecten, niet alleen voor individuele soorten, maar door ophoping in de voedselketen en sterfte van organismen aan het eind daarvan, kunnen ongewenste veranderingen in het ecosysteem van de zee optreden. Van de niet-afbreekbare verbindingen zijn residuen van DDT en verwante bestrijdingsmiddelen in het milieu over de hele wereld aan te tonen, ondanks sterke beperkingen in het gebruik sinds de zestiger jaren (althans in de geïndustrialiseerde wereld). De laatste jaren is een nieuwe groep gechloreerde verbindingen berucht geworden, namelijk de polychloorbifenylen of PCB's. Hoewel het gebruik van deze stoffen in een aantal landen reeds is verboden en in West-Euorpa sinds enige jaren beperkt is tot specifieke toepassingen, word -n PCB's nog steeds in ecologisch opzicht schadelijke hoeveelheden in het Noordzeemilieu aangetroffen. Lozing van PCB's, evenals van andere niet afbreekbare verbindingen is verboden, maar via lekkage uit vroeger gestort afval komen nog steeds aanzienlijke hoeveelheden in het milieu terecht. De achteruitgang van de zeehondenstand in de Waddenzee zou mogelijk veroorzaakt kunnen worden door een verminderd voortplantingssucces als gevolg van de hoge PCB gehaltes, welke door bioaccumulatie in zeehonden voorkomen. De mogelijke effecten van lozingen van zware metalen voor de volksgezondheid, werden in Japan voor kwik (Minemata ziekte) en cadmium (Itaï-ltaï) dramatisch geïllustreerd door vergiftiging op grote schaal van de visetende bevolking. Onder andere deze incidenten zijn aanleiding geweest om een begin te maken met de sanering van dergelijke lozingen in de landen rond de Noordzee, vastgelegd in het verdrag van Oslo in 1972. In dit verdrag zijn opgenomen een «zwarte» lijst van stoffen, waarbij gestreefd wordt naar beëindiging van de verontreiniging en een «grijze» lijst van stoffen, waarvan de lozingen via het stellen van waterkwaliteitsnormen en het zuiveren met behulp van de best uitvoerbare technieken worden aangepakt. Naast het verdrag van Oslo zijn er nog verscheidene andere verdragen, die beogen de verontreiniging van de zee tegen te gaan. De belangrijkste zijn de London dumping convention (1972), het verdrag van Parijs (1974) en het zgn. «MARPOL»-verdrag (1973). Voor de strekking van deze en overige verdragen zij hier verwezen naar het Indicatief Meerjarenplan water 1980-1984. Een kwantitatief belangrijke vorm van chronische vervuiling van de Noordzee is die door olie en olieprodukten. Ook hiervan wordt een groot Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

178

deel door de rivieren aangevoerd, waarbij voor de Rijn en de Maas geschat wordt dat deze ca. 15.000 ton olie per jaar naar zee afvoeren. Belangrijke bronnen zijn lozingen van afgewerkte olie, ballastwater, bilge water en tankwaswater door schepen, terwijl ook uit de atmosfeer grote hoeveelheden olieresten (roet) aangevoerd worden. Over de effecten van de chronische belasting met deze ten dele, bij voorbeeld met zware metalen, sterk verontreinigde olie op het ecosysteem van de Noordzee is nog weinig bekend. Operationele lozingen zijn, voor wat offshore mijnbouwinstallaties aangaat, aan strenge normen gebonden. Voor de scheepvaart zal binnen enkele jaren met de uitvoering van het MARPOL-verdrag, onder andere door in-voering van een Wet voorkoming verontreiniging door schepen en met de toepassing van nieuwe opsporingstechnieken van overtreders, een teruggang van de operationele verontreinigingen kunnen worden bereikt. Naast de chronische vervuiling is het vooral de acute vervuiling door olie als gevolg van calamiteiten met tankers, zoals de Torrey Canyon en Amoco Cadiz, geweest, die sterk de aandacht heeft getrokken en een grote invloed op de publieke opinie heeft gehad. De directe effecten van dergelijke ongelukken zijn catastrofaal voor zeevogels, terwijl met name in kustgebieden grote schade aan het ecosysteem kan worden aangericht, die pas na langere tijd volledig hersteld is. Ongevallen van een dergelijke omvang hebben zich echter nog niet in het Noordzeegebied voorgedaan. Voor het Nederlandse kustgebied zijn de Waddenzee en de estuaria van het Deltagebied ecologisch gezien het meest gevoelig voor massale olieverontreiniging. Om de veiligheid van de scheepvaart te bevorderen en daarmee de risico's van acute verontreiniging als gevolg van tankerongevallen te beperken, zijn reeds belangrijke maatregelen getroffen, onder meer de instelling van een verkeersscheidingsstelsel ten noorden van de Wadden eilanden. Mede op Nederlands initiatief heeft de Intergovemmental Maritime Consultative Organisation (IMCO) de aanbeveling gedaan om tankers met een milieugevaarlijke lading van 10.000 BRT en groter, de meer zeewaarts gelegen diepwaterroute ten noorden van de Waddeneilanden te laten volgen. Daarnaast zijn veiligheidverhogende maatregelen getroffen op het gebied van inspectie, uitrusting en bemanning van schepen. De ontwikkeling van de olie-en gasindustrie op de Noordzee brengt de kans met zich mee dat door calamiteiten grote hoeveelheden olie in zee terechtkomen. Dit kan gebeuren als gevolg van een zogenaamde blowout of spuiter, door pijpleidingenbreuk of door het lek raken van opslagreservoirs. In 1977 ontstond de eerste aanzienlijke spuiter, toen er door een menselijke fout iets misging op het «Bravo»-platform in het Noorse Ekofiskveld. Deze beperkte bovenwaterspuiter in de produktiefase was binnen een week onder controle. Zowel door de soort, als door de hoeveelheid olie, de tijd van het jaar en het feit dat deze spuiter midden op de Noordzee optrad, zijn de milieueffecten beperkt gebleven. Veel ernstiger gevolgen kunnen gecompliceerde onderwaterspuiters hebben, die met name in de exploratiefase kunnen optreden. Zoals recent in de Golf van Mexico is gebleken, is dit type spuiter zeer moeilijk onder controle te krijgen. Gezien de hoge drukken in veel van de Noordzeebronnen en de gecompliceerde structuur van de ondergrond, wordt door deskundigen rekening gehouden met een relatief grote kans van optreden van een onderwater spuiter. Door de eisen die aan mijnbouwinstallaties op het Nederlandse deel van het continentaal plat worden gesteld, ten aanzien van beveiliging, uitrusting en bemanning (Mijnwet en Mijnreglement Continentaal Plat) wordt bewerkstelligd, dat de kansen op calamiteiten zo gering mogelijk zijn. In de curatieve sfeer beschikt in Nederland zowel de Rijksoverheid als het bedrijfsleven over een rampenbestrijdingsorganisatie met speciale uitrusting. De regering voorziet binnenkort een uitbreiding van de bestrijdingscapaciteit, alsmede binnen enkele jaren de totstandkoming van een sluitend wettelijk regime voor de rampenbestrijding.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

179

Een aspect van vervuiling van de zee, waarover nog zeer weinig bekend is, is de mogelijheid van interactie van velerlei stoffen en factoren. De studies, die tot nu toe verricht zijn, geven aanwijzingen, dat door combinaties van factoren, ook bij betrekkelijk lage doses verontreiniging, veel ernstiger effecten in het mariene ecosysteem kunnen optreden, dan op grond van de afzonderlijke factoren verwacht zou worden. Onderzoek op dit gebied wordt in Nederland door diverse instituten en (rijks)-diensten verricht en zal verder uitgebreid worden om de verontreiniging van de Noordzee zo gericht mogelijk terug te dringen.

Verstoring en verdringing De verstoring en verdringing van organismen door activiteiten, zoals militaire oefeningen, exploratie-en exploitatiewerkzaamheden en recreatie, is met name in de kustgebieden, zoals de Waddenzee en het Deltagebied een factor van belang. Dit aspect wordt bij de beschrijving van die gebieden uitvoeriger behandeld. In de Noordzee kan verstoring van de bodem een factor zijn, die ongewenste effecten heeft voor het bodemleven en daarmee indirect voor het totale ecosysteem. Naast de verstoring, die optreedt bij het leggen van kabels en pijpleidingen, is ook het omwoelen van de bodem door de boomkorvisserij een zaak die als een plaatselijk ingrijpende, maar veelal tijdelijke, aantasting van het bodemmilieu moet worden beschouwd. Over de effecten van de aanwezigheid van olie-en gasinstallaties is nog slechts weinig bekend. Er zijn effecten op de bodemfauna ter plaatse, die in samenstelling en verhouding kan veranderen in een ruime straal rond de installaties. Vissen schijnen de beschutting van de installaties soms te benutten. Trekvogels kunnen enerzijds profiteren van de aanwezigheid van de installaties als welkom rustpunt, anderzijds kunnen zij zeer negatieve gevolgen ondervinden, door soms massaal in de afgasfakkels terecht te komen en te verbranden. Ook bij de winning van bodemmaterialen als zand en grind gaat bodemleven verloren en worden bodems verstoord. Grindwinning leidt tot het verdwijnen van grindbanken en daarmee van paaiplaatsen voor de haring. De dumping van baggerspecie kan eveneens tot verstoring en verdringing leiden. Bij de vergunningverlening worden voorwaarden gesteld om het verlies aan bodemleven zoveel mogelijk te beperken. Overigens vindt winning van bodemmaterialen (met name zand) op het Nederlands deel van het continentaal plat slechts op bescheiden schaal plaats. Wat betreft de verdringing van organismen kan tenslotte nog gewezen worden op mogelijke effecten van landaanwinning door kustuitbreiding of de eventuele aanleg van een kunstmatig eiland in de Noordzee.

Visserij De verdergaande ontwikkeling van vangsttechnieken maakte het mogelijk dat de mens steeds grootschaliger en intensiever visserij kon gaan bedrijven. Vanaf het einde van de Tweede Wereldoorlog tot het begin van de jaren zeventig heeft ook de Noordzeevisserij zich steeds meer uitgebreid. Sinds enige jaren is er echter geen groei meer en de totale jaarlijkse vangst op de Noordzee bedraagt nu circa 4 miljoen ton. Naast de visserij op consumptievis heeft zich een visserij ontwikkeld, die meer gericht is op de vangst van andere, kleinere soorten industrievis. Bijna de helft van de totale Noordzeevangst bestaat nu uit deze voor de vismeelindustrie bestemde soorten, zoals sprot, zandspiering, kever (Noorse kabeljauw) en lodde. De stabilisatie van de vangst op 4 miljoen ton betekent echter geen stabilisatie van de bevissing van de verschillende visbestanden. Een deel van de (consumptieve) visstanden is dermate zwaar bevist, dat inmiddels verschuivingen in de verhouding tussen de verschillende vispopulaties zijn opgetreden en daardoor mogelijk veranderingen in de relaties binnen het Noordzee voedselweb.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

180

Deze ontwikkelingen hebben ertoe geleid, dat het visserijbiologisch onderzoek naar beheersmaatregelen ten behoeve van het behoud of herstel van goede visstapels geïntensiveerd is en verder internationaal gecoördineerd. Mede op grond van de onderzoeksresultaten, is er een toenemend besef gekomen, dat er grenzen zijn aan de mate waarin de continue hulpbronnen van de zee, de visstapels, geëxploiteerd kunnen worden. Dit is aanleiding geweest om, zowel nationaal als in West-Europees en Noord-Atlantisch verband, te komen tot beheersmaatregelen, zoals vangstbeperking, gesloten tijden en -zones, en regulering van vistuigen. Door beheersmaatregelen is de sterk teruggelopen haringstand weer enigszins toegenomen, waardoor de bestanden uit de kritieke fase zijn en een beperkte bevissing weer verantwoord wordt geacht. Ook voor enkele andere consumptiesoorten zijn beheersmaatregelen getroffen om dalingen van hun bestanden te voorkomen, terwijl door de toegenomen kennis van de consumptiesoorten in het algemeen voor een werkelijke overbevissing, zoals die bij de haring is opgetreden, geen gevaar meer bestaat. Voor de niet consumptiesoorten ontbreekt echter veelal de meest elementaire kennis. Deze kennis moet van wezenlijk belang worden geacht om inzicht te krijgen in de functionele relaties tussen de (vis)soorten in de Noordzee en daarmee van een belangrijk onderdeel van het ecosysteem. De visserij heeft ertoe geleid, dat in de Noordzee van oudsher de natuurlijke verhouding tussen de verschillende vispopulaties is beïnvloed. De beïnvloeding is na de Tweede Wereldoorlog sterk toegenomen, maar een beoordelilng van de ernst van de situatie is moeilijk door de vele onzekerheden als gevolg van het gebrek aan kennis van het mariene ecosysteem. Nieuwe benaderingen in het visserijbiologisch onderzoek, zoals de «multispecies»-methode, waarbij de relatie tussen verschillende soorten een belangrijke rol speelt, worden in het kader van de International Council forthe Exploration of the Sea (ICES) onder andere door het Rijksinstituut voor Visserijonderzoek geëntameerd en kunnen er wellicht toe leiden, dat de visserij beter zal gaan aansluiten bij de natuurlijke verhoudingen en potenties van de zee.

Beleidso n twikkeling

De ontwikkelingen en activiteiten die ingrijpen in het mariene ecosysteem, waarvan de belangrijkste hiervoor zijn gesignaleerd, zullen in hun samenhang nader worden bezien in het kader van de te ontwikkelen geharmoniseerde beleidsvisie voor de Noordzee. Bij de ontwikkeling van beleidsvisie zal uiteraard aandacht worden gegeven aan de inbreng in internationaal verband van het beleid, dat de Nederlandse regering voorstaat. Duidelijk is wel dat nog onvoldoende kennis aanwezig is over de algehele samenhang van het mariene ecosysteem van de Noordzee, zodat ook de invloeden van diverse menselijke activiteiten vooral in hun samenhang nog onvoldoende kunnen worden vastgesteld. De regering zal dan ook initiatieven ontplooien om te komen tot integraal ecosysteemonderzoek, dat mede een onderbouwing kan geven aan een grotere harmonisatie van het met betrekking tot de Noordzee te voeren beleid.

6.4.5.3. De Waddenzee

Gebiedsomschrijving In het rapport van de Waddenzeecommissie ('s-Gravenhage 1974) is een zeer uitvoerige beschouwing opgenomen over het karakter en de betekenis van de Waddenzee. Daarin kwamen onder meer aan de orde de wordingsgeschiedenis, het huidige karakter van water, bodem en lucht, de levende Tweede Kamer,zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

181

natuur en de nationale en internationale waardering van het gebied. Tegen de achtergrond van die uitvoerige beschouwingen en de vele sindsdien verschenen beschrijvende literatuur, kan hier worden volstaan met een korte typering van de betekenis van de Waddenzee als natuurgebied. De gehele Waddenzee is van grote betekenis voor het functioneren van ecosystemen in Europa, Noord-Azië, Afrika en de Noordzee. Aan deze betekenis ligt een specifieke combinatie van abiotische factoren ten grondslag die nergens anders ter wereld in deze omvang voorkomt. In de betrekkelijke luwte van de Waddeneilanden heeft de Waddenzee zich ontwikkeld tot een complex van zand-en slibbanken, doorsneden door een fijn vertakt stelsel van geulen en prielen. Bij eb en vloed stroomt het water van de Noordzee via de zeegaten de Waddenzee in en uit. Het neemt daarbij grote hoeveelheden anorganisch en organisch materiaal mee, dat ten dele in de Waddenzee bezinkt. De grotere fracties zetten zich vooral af waar het water nog onrustig is, de fijnere fracties bezinken op minder turbulente plaatsen. Aldus bezinken zand, slik en grote hoeveelheden voedingsstoffen op de droogvallende platen. Bij het vastleggen van dit materiaal spelen bodemorganismen een belangrijke rol. De uit deze processen resulterende zeer grote voedselrijkdom van de Waddenzee geeft, samen met het gunstige klimaat en de bodemsamenstelling, aanleiding tot het ontstaan van een enorme hoeveelheid biomassa in en op de bodem. Door de hoge mate van dynamiek van het milieu weet slechts een beperkt aantal soorten zich er te handhaven, maar deze zijn dan ook in zeer grote aantallen aanwezig. Zo wordt alleen al het aantal kokkels op miljarden geschat. De bodemorganismen vormen een voedselbron voor talloze dieren, waaronder krabben, zeesterren, vissen en vogels. Deze organismen dienen op hun beurt weer andere vissen, vogels en zeehonden tot voedsel. Samen maken zij deel uit van een ingewikkeld netwerk van betrekkingen, waarin het bestaan van het ene organisme afhankelijk is van het voorkomen van bepaalde andere organismen. Dit netwerk strekt zich uit tot ver buiten de grenzen van de Waddenzee. Zo vervult de Waddenzee voor de visstand van de Noordzee een uitermate belangrijke functie, namelijk die van «kinderkamer». Een belangrijk deel van de in de Noordzee levende schol, tong, garnaal en haring is opgegroeid in het beschutte, voedselrijke en relatief warme water van de Waddenzee. Voor trekvogels vervult de Waddenzee essentiële functies binnen een netwerk van nog veel grotere uitgestrektheid. Miljoenen trekvogels vinden hier een onmisbare rust-, rui-en fourageerplaats op hun trekroutes. Een belangrijk deel van de broedvogelpopulaties van steltlopers, eenden en ganzen uit Noordwest-Azië, Noord-Europa, IJsland en gedeelten van Groenland doen het Waddengebied voor dit doel aan. Deze vogels hebben vaak een afstand van duizenden kilometers afgelegd vanuit hun broedgebieden en strijken in het Waddengebied neer om weer op krachten te komen en hun energiereserves aan te vullen. Een aantal vogelsoorten maakt tijdens het verblijf in dit gebied een ruiperiode door, waarin de dieren niet in optimale conditie verkeren en meer voedsel nodig hebben. Vervolgens hebben vele soorten wederom een reis van enkele duizenden kilometers voor de boeg naar hun plaats van bestemming. Andere soorten overwinteren in het Waddengebied. Aangezien alternatieve rust-en fourageergebieden op detrekroute ontbreken en het beschikbare voedsel optimaal wordt benut, zou een aantasting van de omvang van het gebied van zijn kwaliteit leiden tot een vermindering van het aantal vogels van die soorten die het Waddengebied op hun trek aandoen. Tot die kwaliteit behoort, naast het beschikbaar zijn van voldoende voedsel, ook de aanwezigheid van rust, zowel op de droogvallende platen waargefourageerd wordt als op de daaraan grenzende hoogwatervluchtplaatsen, veelal kwelders. Deze kwelders en andere buitendijkse gebieden zijn bovendien van groot belang voor bijzondere plantengemeenschappen en als broedgebied voor een aantal vogelsoorten, zoals de kluut, verschillende soorten sterns, de berg-en eidereend.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

182

De Waddenzee is het enige gebied in Nederland waar nog redelijke aantallen zeehonden voorkomen. Naast de hier nog heersende rust is de aanwezigheid van zandbanken van belang. Hier werpen en zogen de zeehonden hun jongen en vinden ze een plaats om te rusten. De zeehonden in ons land maken deel uit van een samenhangende populatie, die zich uitstrekt over de Deense, Duitse en Nederlandse Waddenzee. Voor het in stand houden van deze gemeenschappelijke populatie is het voortbestaan van de zeehond in Nederland van belang. Door de grote variatie in fysischchemische eigenschappen en het voorkomen van hieraan aangepaste organismen, is de Waddenzee een belangrijk studiegebied voor ecologischfysiologisch onderzoek. Het gebied is ook van belang voor andere takken van de biologie en voorwetenschappen als geologie, klimatologie en oceanografie. Het Waddengebied is een gebied van bijzondere landschappelijke schoonheid. Het weidse karakter, het vrije spel der elementen, de voortdurende wijziging in de grenzen van land en water, de grote vormenrijkdom van zand, slik en wolken, bieden de mogelijkheid tot het opdoen van boeiende ervaringen. Hierbij is essentieel, dat de invloed van menselijke activiteiten in het niet zinkt bij het stempel dat de natuurlijke elementen op de Waddenzee drukken. In deze zin vormt het Waddengebied als het ware een tegenhanger voor de vele gebieden met grote bedrijvigheid, hoge bevolkingsconcentraties en de nog steeds toenemende mate van inrichting.

Probleemstelling en beleid

De problematiek van het behoud en beheer van de Waddenzee als natuurgebied en de hoofdlijnen van het regeringsbeleid voor dit gebied zijn beschreven in de delen a. tot en met e. van de Nota Waddenzee (Tweede Kamer, zitting 1975 e.v., 13933, nrs. 1-53). Naar deze stukken wordt verwezen. De beleidslijnen uit de Nota Waddenzee worden in overleg met de lagere overheden nader uitgewerkt in beheersplannen. In deze beheersplannen wordt uiteengezet: a. met welk doel en met welke middelen de beheerstaak wordt verricht en op welke wijze in het beheer rekening wordt gehouden met de bescherming, het behoud en waar nodig het herstel van de Waddenzee als natuurgebied; b. op welke wijze het overleg tussen de betrokken overheidsinstanties over de uitvoering van de beheerstaken plaatsvindt; c. op welke wijze aan het beheer kan worden bijgedragen door het beheersinstrumentarium van de verschillende bestuursniveaus en welke in het kader van het beheer te nemen beslissingen aan de orde zullen worden gesteld in de daarvoor bestemde overlegkaders.

Er zullen beheersplannen worden opgesteld voor ruimtelijke ordening, flora en fauna, milieuhygiëne, water, waterverontreiniging door olie, kustbescherming, landaanwinningen, scheepvaart, burgerluchtvaart, buisleidingen, delfstoffen, ontgrondingen, openluchtrecreatie, sportvisserij, beroepsvisserij, militaire activiteiten in vredestijd en rijkseigendom. Bovendien zal de regering bevorderen dat de coördinatie tussen de in het gebied opererende diensten wordt versterkt om verstoringen in de Waddenzee zoveel mogelijk te beperken. Ook is, nationaal en internationaal, de coördinatie van het beleidsrelevante wetenschappelijk onderzoek met betrekking tot de Waddenzee, ter hand genomen. Door gerichte voorlichting wordt getracht het maatschappelijk draagvlak van de te nemen maatregelen ter bescherming van de Waddenzee in stand te houden en te vergroten. De internationale betekenis van de Waddenzee is in de Nota Waddenzee reeds sterk beklemtoond. Aan de verantwoordelijkheid, die deze internationale betekenis voor de Nederlandse regering met zich meebrengt, wordt Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

183

onder meer inhoud gegeven door de overweging de gehele Nederlandse Waddenzee op de Lijst van Wetlands als bedoeld in de Conventie van Ramsar te plaatsen. Voorts is het beleid gericht op het aanwijzen van belangrijke delen van de Waddenzee als staatsc.q. beschermd natuurmonument, op grond van de Natuurbeschermingswet. Het betreft dan samenhangende complexen van broed-, rui-, fourageergebieden en hoogwatervluchtplaatsen voor vogels, alsmede zeehondengebieden.

6.4.5.4. Oosterschelde

Gebiedsomschrijving Uit tal van beschrijvingen en inventarisaties komt de Oosterschelde naar voren als een uitzonderlijk stukje kustwater. Het gebied dankt zijn bijzondere karakter aan het in combinatie voorkomen van een aantal abiotische kenmerken. Behalve het door de getijderitmiek dynamische karakter moeten in dit verband vooral de beschutte ligging omgeven door de Zeeuwse eilanden, de relatief geringe diepte, de hoge temperaturen van het water in de zomer wanneer ook de biologische activiteit het grootst is, de geringe verontreiniging, de opmerkelijke helderheid van het water en het hoge en relatief constante zoutgehalte genoemd worden. Dit constante zoutgehalte en het daarmee samenhangende binnenzeekarakter van het gebied is in belangrijke mate bepaald door waterbouwkundige ingrepen gedurende de afgelopen 100 jaar. Tot 1867 stond de Oosterschelde namelijk via het Kreekrak rechtstreeks in verbinding met de Westerschelde en maakte aldus deel uit van het Schelde-estuarium. Ook na de afsluiting van het Kreekrak kwamen er nog schommelingen in het zoutgehalte voor, doordat op onregelmatige tijden, vooral bij hoge waterstanden wisselende hoeveelheden water van Maas, Rijn en de Brabantse rivieren in de Oosterschelde terecht kwamen. Na het gereedkomen van de Volkerakdam in 1969 is de toevoer van zoetwater op het Oosterscheldegebied op een lager niveau gestabiliseerd; alleen via de Volkeraksluizen vloeit nu nog regelmatig zoet water de Oosterschelde in, waardoor in het traject Krammer-Volkerak een zoetzoutovergang bestaat, die verder echter geen schommelingen van het zoutgehalte meer veroorzaakt. Naast de beschreven kenmerken is ook de opbouw in het gebied van belang. De staalkaart aan verschillen in stroomsnelheden, bodemsamenstelling, sedimentatie, diepte en lichttoetreding, wordt duidelijk door de twee uitersten te beschrijven: enerzijds de monding van de Oosterschelde met z'n hoge stroomsnelheden, diep uitgesleten stroomgeulen met een zandige bodem; anderzijds in het oosten gebieden als de kom van de Oosterschelde en Krabbenkreek waar het water tot rust komt en ook de fijnere deeltjes kunnen bezinken. De milieutypen die men in het oostelijk deel aantreft zijn: (ondiepe) geul, fijnzandige plaat, slik, laag schor en hoog schor. Een belangwekkend element in de kom is de uitgestrekte veenbank, die onder het laagwaterpeil in dit gebied gelegen is en die het substraat vormt voor een zeer bijzondere levensgemeenschap. Op de schorren treft men de zo karakteristieke schorbegroeiing aan. Ook de mens heeft met zijn rusteloze -soms succesvolle, soms falende -indijkingen belangrijk bijgedragen aan de ruimtelijke variatie van het gebied. Stap voor stap werden schorren en slikken bedijkt. In veel gevallen moesten deze nieuwe landen voor kortere of langere tijd weer worden prijsgegeven aan de zee. Grote bedijkingen zijn bij voorbeeld bij de Sint Felixvloed in 1530 blijvend verloren gegaan: het gebied rond Reimerswaal bij voorbeeld, nu aangeduid als het verdronken land van Reimerswaal en het verdronken land van het Markiezaat van Bergen op Zoom. Vanaf het einde van de Middeleeuwen hebben de Zeeuwse waterschapsbestuurders grote hoeveelheden steen laten storten op de meest bedreigde dijkvakken, om de dijkvoet te beschermen en zodoende de kans op dijkval Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

184

te verminderen. Miljoenen tonnen steen zijn zo in de loop der eeuwen ter versterking van de dijken gebruikt. Deze, wel met de beeldende benaming «Zeeuwse rotskusten» aangeduide stenige oevers, leveren een heel bijzondere bijdrage aan de abiotische variatie van het gebied. Daar waar men ondanks bestortingen nog weinig vertrouwen had in het dijkvak werd in veel gevallen aan de landzijde een tweede dijk achter het onbetrouwbare dijkvak aangelegd. Het gebied tussen oude en nieuwe dijk wordt inlaag genoemd. Doordat het materiaal voor de nieuwe dijk vaak uit de inlaag werd betrokken en onder de oude dijk zoute kwel het gebied binnendringt ontstonden vaak lager gelegen, zilte, drassige graslanden met grote stukken ondiep water. Ideale broedgebieden voor steltlopers en meeuwachtigen dus. Kreekresten, welen en karrevelden vormen andere karakteristieke binnendijkse elementen uit de strijd tegen het water. Kreekresten zijn restanten van vroegere getijdegeulen, die overgebleven zijn na indijking; welen zijn diepe poelen, uitgesleten op de plaats van een dijkdoorbraak. Karrevelden ten slotte zijn het resultaat van oppervlakkige ontgrondingen voor de versterking van de zeedijk. Zij lijken op inlagen zonder dijk, doordat het wintergrondwaterpeil hoger ligt dan het maaiveld. De variatie in substraattypen gecombineerd met de eerder geschetste sleutelfactoren (constant zoutgehalte, grote helderheid, goede waterkwaliteit en relatief hoge temperaturen), zijn de redenen dat we in de Oosterschelde zo'n rijkdom aan soorten planten en dieren aantreffen. Een recente inventarisatie van het Delta Instituut voor Hydrobiologisch Onderzoek geeft een overzicht van 1460 soorten planten en dieren (waaronder 87 vis-en 126 vogelsoorten) die tot nog toe in de Oosterschelde op naam gebracht konden worden. Dit grote aantal krijgt nog meer perspectief als men bedenkt, dat het onderzoek naar sommige diergroepen nog niet afgerond is. In hoofdlijnen kan de levende have van de Oosterschelde worden ingedeeld in de levensgemeenschap van het diepere water waar nooit zonlicht doordringt (voornamelijk dieren die hun voedsel betrekken uit het langs stromende water), de levensgemeenschap van de kunstmatige steenglooiingen (voornamelijk holtedieren, wieren, vissen, schaal-en schelpdieren), de zwevers en zwemmers (fytoplankton, zoöplankton en vissen) en de bewoners van het zand en slik van het intertijdegebied en de hoger gelegen delen. Samen met de in het gebied in grote aantallen voorkomende vogels leveren de relaties binnen deze levensgemeenschappen een complex voedselweb op. Naast deze verscheidenheid kan ook het grote aantal van sommige soorten in deze korte schets niet onbesproken blijven. Vooral de functie die het Oosterscheldegebied heeft voor zeer grote aantallen doortrekkende vogels springt hierbij in het oog. Hierbij moet vooral aan (duik)eenden en steltlopers gedacht worden. In de voor de vogels belangrijkste maanden (november, december, januari, februari en augustus) zijn bij voorbeeld circa 250.000 watervogels aanwezig. Op grond van de meest recente telgegevens is becijferd dat het aantal «steltloperdagen» voor de Oosterschelde ruim 41 miljoen beloopt. Een duidelijker indicatie van het (internationale) belang van het gebied geven de criteria en normen zoals die zijn uitgewerkt op de diverse «Conferences on Conservation of Wetlands and Waterfowl». Eén van de meest toegepaste normen is dat een gebied dat 1% of meer van een trekbaan populatie van een bepaalde soort bevat, van internationale betekenis is. We spreken in dat geval van een normoverschrijding van dat gebied. Indien we van de grotere gebieden in Europa de totale januari-normoverschrijdingen vergelijken, blijkt de Oosterschelde zich ondanks zijn betrekkelijk geringe oppervlak, comfortabel bij de 10 belangrijkste gebieden te kunnen voegen (zie figuur 1 blz. 174). Opmerkelijk is voorts de zeer hoge normoverschrijding in de maand augustus: 75 x. Omdat voornamelijk steltlopers verantwoordelijk zijn voor deze normoverschrijding en augustus samenvalt met de ruitijd van deze Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

185

vogels, kan de Oosterschelde als een vitaal ruigebied worden gekarakteriseerd. Dat het gebied een zo belangrijke functie voor de internationale watervogelstand vervult, is te danken aan het in combinatie voorkomen van grote en goed bereikbare voedselgebieden (de uitgestrekte intergetijdegebieden), geschikte hoogwatervluchtplaatsen (inlagen, schorren en hoger gelegen plaatdelen) en een betrekkelijke rust in zowel fourageergebieden als overtijïngsplaatsen. Deze factoren maken de Oosterschelde ook een belangrijk broedgebied voor bij voorbeeld kluten, sterns en plevieren. Nog een aspect van de «grensoverschrijdende» betekenis van de Oosterschelde is ten slotte de kinderkamerfunctie die het gebied heeft voor talrijke vissoorten, zoals sprot, haring, schol en bot, en garnalen. Het hierboven kort geschetste unieke karaktervan de Oosterschelde is de inzet geweest voor de gevoerde discussie over het al of niet open houden van deze zeearm.

Probleemstelling In juni 1976 besloot de regering de Oosterschelde te doen afsluiten mot een stormvloedkering. Het getijdegebied zou daarbij gecompartimenteerd worden door de Philipsdam in het noorden en de Oesterdam in het oosten. De extra kosten van deze stormvloedkering, de zogeheten pijlerdam, zijn -vergeleken met een totale afsluiting van de Oosterschelde -zeer hoog. Dit weerspiegelt het bijzondere belang dat de regering hecht aan het behoud van dit getijdemilieu en het daarbij behorende ecosysteem, aan het voortzetten van de visserij.

Algemeen Hoewel de gekozen waterbouwkundige oplossing er in voorziet een belangrijk deel van de Oosterschelde op te nemen in een (eco)svsteem, waarvan een aantal randvoorwaarden (getij, stroming, zoutgehalte en temperatuur) de huidige zoveel mogelijk benaderen, zal het duidelijk zijn dat er toch een groot aantal veranderingen zullen optreden. De meest in het oog springende verandering is de compartimentering van het gebied. Het Markiezaat van het verdronken land van Bergen op Zoom en het traject Krammer-Volkerak zullen door respectievelijk Oesterdam en Philipsdam buiten de getijinvloed gebracht worden: Het huidige bekken valt hierdoor in drie delen uiteen. Dit maakt het noodzakelijk in dit structuurschema op deze gebieden afzonderlijk in te gaan. De hoofdmoot van deze paragraaf is gewijd aan de Oosterschelde. Besloten wordt met een beknopte schets van het rijksbeleid ten aanzien van Krammer-Volkerak. Het toekomstig Markiezaatsmeer wordt behandeld in 6.5 «Het ontwikkelingsbeleid».

• - 

  Oosterschelde

De belangrijkste verandering die zich in het verkleinde Oosterscheldebekken zal voordoen is de verkleining van de doorstroomopening van 80.000 m2 per uur in de huidige situatie tot ca. 14.000 m2 na totstandkoming van de pijlerdam. Hierdoor ontstaat een verlaging tijverschil van ca 25% (3,50 m bij Yerseke nu, tegen 2,70 m getijdeverschil na 1985). Voor de verschillende in de Oosterschelde voorkomende milieutypen hebben de compartimentering, de getijdereductie en de waarschijnlijke verandering van erosiebekken naar sedimentatiebekken onder meer tot gevolg dat de oppervlakte diep water (meer dan -5 m N.A.P.) afneemt van 18.000 naar 15.700 ha, het ondiepe water van 8815 ha toeneemt tot 9400 ha, het intertijdegebied van 16.880 ha afneemt tot 9400 en de oppervlakte aan schorren ten slotte afneemt van 1400 ha voor 1985 tot 565 ha erna. De directe gevolgen van het kleinere tijverschil voor de binnendijkse natuurgebieden zullen naar verwachting gering zijn. De oppervlakte van het belangrijke milieutype «hard substraat» zal bij een optimale keuze van Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

186

het dijkbekledingsmateriaal bij het onderhoud van zeeweringen gelijk blijven of zelfs iets kunnen toenemen. Wat voor het systeem als geheel de kwalitatieve gevolgen zijn van deze kwantitatieve verschuivingen is nog ten dele onbekend. Naast deze genoemde effecten -die met een redelijke graad van zekerheid te voorspellen zijnzijn er een aantal onzekerheden rond directe effecten op andere abiotische kenmerken van het systeem: -de aard en de plaats van de veranderingen in de morfologie; het stelsel van eb-en vloedscharen zal zich in de loop der tijd aanpassen aan de veranderde omstandigheden. Of en hoe geulen en platen als gevolg hiervan zullen gaan wandelen, is lastig te voorspellen, mede omdat deze aanpassingen vele decennia en wellicht eeuwen in beslag kunnen nemen; -de hoeveelheid, aard en plaats van de sedimentatie; -de uiteindelijke mate van wateruitwisseling met de Noordzee en daarmee de gift van organisch materiaal van de Noordzee aan de Oosterschelde; -de minima in de te verwachten zoutgehaltes bij het samengaan van diverse omstandigheden, vooral in het oostelijk deel van het Oosterscheldegebied. De onzekerheden over deze directe of primaire effecten die fysisch van aard zijn, werken versterkt door op de secundaire en tertiare effecten, die over het algemeen chemisch en biologischecologisch van aard zijn. Wanneer bij voorbeeld in een oorzaakgevolgketen (zoals: grootte doorlaatopening primaire dam -getijreductie -stroomsnelheden -gehalte zwevend materiaal -lichtpenetratie -primaire produktie -secundaire produktie -vogelaantallen) onzekerheden bestaan over elementen hoog in de keten (bv. ten aanzien van stroomsnelheden) geeft dit een steeds grotere onzekerheid naarmate er afdalend in de reeks effecten voorspeld worden. Op voorhand kan dus niet voorzien worden welk nieuw evenwicht zich in de loop der tijd in de Oosterschelde zal instellen. Het is mede daardoor ook erg moeilijk tevoren de verandering in de natuurwaarden in omvang te schatten of te lokaliseren. Wel zijn met enige waarschijnlijkheid knelpunten aan te geven, bij voorbeeld bij de fourageerfunctie van de Oosterschelde voor steltlopers . Met de afname van het intergetijdegebied met 7500 ha neemt ook het fourageergebied met ca 45% af. Dit zou kunnen leiden tot een afname van de absolute vogelaantallen of zelfs van het aantal soorten. Hiernaast speelt dan nog het beheer van de stormvloedkering waarmee het hydrologisch systeem van dit zeegat meer dan ooit door de mens beïnvloedbaar wordt. Een dergelijke beïnvloeding bergt zowel positieve mogelijkheden alsook risico's voor het ecologisch systeem in zich. Deze zullen tevoren, zover redelijkerwijze in de mogelijkheden ligt, moeten worden verkend.

Naast de onzekerheden over de veranderingen in de Oosterschelde moeten ook de ontwikkelingen en tendensen binnen de verschillende vormen van medegebruik in de probleemstelling worden betrokken.

Visserij Ook de visserij wordt geconfronteerd met de bovengeschetste onzekerheden. Het is bij voorbeeld nog niet duidelijk of de bestaande mosselverwaterplaatsen, kweek-en mosselzaadpercelen op dezelfde plaatsen gehandhaafd kunnen blijven gezien de randvoorwaarden die deze gebruiksfuncties stellen aan stroomsnelheid, sedimentatie, zoutgehaltes e.d. Worden deze randvoorwaarden in delen van het gebied overschreden dan moet rekening gehouden worden met verplaatsing van visserijfuncties naar andere -meer geschikte plaatsen -binnen het bekken. Deze verplaatsing behoeft niet op voorhand te worden beschouwd als een inbreuk op de natuurlijke waarden. Het is namelijk zeer wel denkbaar, dat de uitgebreide schelpdierencultures hun steentje hebben bijgedragen Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

187

aan het tot stand komen van de belangrijke rol die de Oosterschelde met name voor veel trekvogelsoorten speelt. Algemeen kan men stellen, dat het behouden van een gezond ecosysteem evenzeer een visserijbelang dient als dat vanuit de natuurbescherming het geval is. Dat de functies deels parellel lopen en wellicht elkaar lokaal versterken is mede het gevolg van de huidige stand van de visserijtechniek. De visserij heeft zich al eeuwenlang toegelegd op het verbeteren van de vangsttechnieken en veel minder op een verbetering van de produktietechnieken. Daardoor behoeven er -mits goed gereguleerd door vergunningenstelsel en vangstquota -over het algemeen geen overwegende conflicten met de natuurfunctie op te treden in een hoogproduktief systeem als de Oosterschelde. Door het Rijksinstituut voor Natuurbeheer en het Rijksinstituut voor Visserijonderzoek wordt momenteel onderzocht of de kokkelvisserij hierop wellicht een uitzondering vormt. De eerste onderzoekresultaten echter wijzen in de richting van een produktiviteitverhogend effect. Over de verstoring van de overige bentische organismen moet het vervolgonderzoek meer klaarheid brengen.

Als we de ontwikkelingstendensen in de visserijbedrijfstak bezien dan zijn in de toekomst wellicht afstemmingsproblemen van een andere orde te verwachten. Er tekenen zich mogelijkheden van een ontwikkeling af dat de visserij -naast de verbetering van de vangsttechnieken -haar aandacht tevens zal richten naar het introduceren van produktietechnieken. Een indicatie hiervoor vindt men in de ontluikende gedachtenvorming over bij voorbeeld het kweken van zalmachtigen, waarbij door toevoeging van voedingsstoffen hoge produktiecijfers gehaald kunnen worden. In het rapport «Mogelijkheden voor de commerciële zeeviskweek in Nederland» (RIVO, Landbouw en Visserij 1979) wijst de voorlopige verkenning van de mogelijkheden binnen Nederland heel duidelijk in de richting van de Oosterschelde. De noodzaak tot een gedegen onderzoek naar de effecten op het aquatisch milieu alvorens men deze vernieuwingen in de bedrijfstak introduceert dient zich hier nadrukkelijk aan.

Waterbeheer Zoals reeds in de omschrijving is weergegeven wordt de grootste waarde van de Oosterschelde voor zowel de natuurals de visserijfuncties in belangrijke mate bepaald door de combinatie van getijdewerking en de waterkwaliteit. Voor het behoud van deze functies is het noodzakelijk dat de huidige waterkwaliteit door een gericht waterkwaliteits-en kwantiteitsbeheer wordt gehandhaafd. Een voorwaarde hiervoor is dat de diverse betrokken instanties in goede coördinatie samenwerken om te voorkomen dat bepaalde kwaliteitsnormen in gevaar dreigen te komen. Naar het zich laat aanzien zal de komende Wet op de waterhuishouding hiertoe goede mogelijkheden bieden, onder andere doordat ook het natuurbeschermingsbelang in de afweging kan worden betrokken. Deze wet regelt eveneens dat het waterhuishoudkundige beleid van Rijk en provincie zal worden samengebundeld in zgn. waterkwaliteits-en kwantiteitsplannen. Deze plannen dienen voor de Oosterschelde deel uit te maken van de integrale beheersplanning voor het gehele bekken. Belangrijk voor het waterkwaliteitsbeheer is de beroepsscheepvaart, die door milieuvijandige stoffen het aquatische ecosysteem kan verstoren. De Oosterschelde zal namelijk ook in de toekomst een belangrijke functie voor de beroepsscheepvaart blijven vervullen, omdat hij deel uitmaakt van de vaarroutes van Rijnmond naar Antwerpen, Vlissingen en Sas van Gent. De totale verkeersstroom over deze routes bedraagt ca. 110 miljoen ton laadvermogen/jaar: 50 miljoen voor de Schelde-Rijnverbinding (na 1985 achter de Oesterdam gelegen) en bij benadering hetzelfde tonnage via het kanaal door Zuid-Beveland, terwijl de route via het Veerse Meer voor de resterende 10 miljoen ton tekent.

Tweede Kamerzitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

188

De beroepsscheepvaart levert bij storingsvrij functioneren op zich zelf alleen conflictpunten met de natuurfuncties op waar het het lozen van afgewerkte olie en bilgewater betreft. De kansen op en de voorkoming van calamiteiten bij het vervoer van milieuvijandige stoffen verdienen echter nadere aandacht. Een niet onbelangrijk deel van het vervoer betreft namelijk binnenvaarttankers geladen met olie of olieprodukten zoals nafta en andere halffabrikaten. Vastlopen en breken, aanvaringen en andere ongewenste gebeurtenissen met dit vervoer van voor het milieu onvriendelijke stoffen kunnen rampzalige gevolgen voor het aquatisch ecosysteem hebben. De kans op dergelijke gebeurtenissen is zeker niet verwaarloosbaar klein, zoals de twee ongelukken met naftatankersin de winter van 1978 hebben bewezen. Overigens zal in een natuurgebied als de Oosterschelde niet alleen de kans op een dergelijke gebeurtenis maatgevend mogen zijn voor het te voeren beleid, maar zal vooral ook de verwachte omvang van de effecten dienen te worden bekeken bij de risicoanalyse. Het beheer van de toekomstige stormvloedkering kan worden opgevat als een bijzondere vorm van waterkwantiteitsbeheer. Door de Rijkswaterstaat wordt thans studie verricht naar het gebruik van de stormvloedkering. De kernvragen in deze studie zijn het moment, waarop de stormvloedkering moet worden gesloten en de lengte van de periode van afsluiting. Naast technische en veiligheidsfactoren worden in de studie met name de milieukundige factoren betrokken. Duidelijk is dat, gelet op de vele onzekerheden over de effecten van het sluiten van de stormvloedkering, bij het sluitingsregime de grootst mogelijke voorzichtigheid in acht dient te worden genomen. Gewaakt moet worden voor het gebruik ten behoeve van functies die een «effect van de tovenaarsleerling» kunnen sorteren.

Openluchtrecreatie Een ontwikkeling die eveneens nadrukkelijk begeleiding vergt is die van de openluchtrecreatie. Het Oosterscheldebekken kan momenteel uit recreatief oogpunt worden gekarakteriseerd als een wijd en open gebied waar het voor de rustzoekers -of dit nu sportvissers, watersporters, kampeerders of natuurrecreanten zijn -goed toeven is. Door de aanwezigheid van een groot aantal «natuurlijke» getijdehavens en kommen (werkhavens,vissershavens, oude dijkdoorbraken etc.) heeft het gebied echter mogelijk heden voor een ontwikkeling van de watersport (en daaraan gekoppelde verblijfsrecreatieve voorzieningen) die de betekenis van het gebied voor bij voorbeeld de vogels wezenlijk kunnen aantasten. De bestaande havenkommen bieden indien zij alleen voor de watersport gebruikt worden plaats aan vele duizenden schepen. Op dit moment zijn er ca 1200 ligplaatsen. Gezien onder meer de druk vanuit het bedrijfsleven om dit soort mogelijkheden voor projectontwikkeling aan te grijpen bestaat het risico dat de Oosterschelde door de recreatieve ontwikkelingen te sterk wordt aangetast. Voor de verblijfsrecreatieve ontwikkelingen geldt in grote lijnen hetzelfde, met dien verstande dat hierbij in een aantal deelgebieden de omvang en/of concentratie van verblijfsaccommodaties een probleem dreigt te worden. Bij de potentiële conflicten tussen recreatie en natuur moet -naast de consequenties van het directe ruimtebeslag van de recreatievoorzieningen -met name gedacht worden aan het verloren gaan van de rust, verstoring van fourageergebieden, broedgebieden en binnendijks gelegen hoogwatervluchtplaatsen. Vooral bemanningen van aan plaatranden ankerende of droogvallende schepen, die de platen betreden en pierenstekers verstoren vaak fouragerende of overtijende vogels. Buitengewoon gevoelig voor verstoring zijn ook die gebieden waar steltlopers en eendachtigen ruien. Het ankeren en droogvallen aan platen wordt in de Oosterschelde in belangrijke mate veroorzaakt door het ontbreken van oeverlengte waar de watersporters kunnen afmeren. De beheerservaringen leren dat in bepaalde Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

189

perioden de aanwezigheid van een ogenschijnlijk gering aantal recreanten op de plaatsen die voor verstoring gevoelig zijn een belangrijke verstoringsbron kunnen betekenen. Deze ervaringen worden ondersteund door recente berekeningen die uitwijzen dat 120 verstoringsbronnen, mits «goed» verdeeld, in staat zijn om de fouragerende vogels zo te verstoren, dat de Oosterschelde zijn functie als fourageergebied voor steltlopers tijdelijk (nagenoeg) geheel verliest. Concentratie van oeverrecreatie op enkele goed afgewogen lokaties kan dit effect aanzienlijk verminderen. De verstoring krijgt een extra perspectief indien men bedenkt dat watersportseizoen en vogelseizoen elkaar met name in augustus (120.000 ruiende steltlopers en eendachtigen in het gebied aanwezig, normoverschrijding 75 x) overlappen. De eerste voorlopige prognoses wijzen in de richting dat in deze maand de tijdelijk of periodiek verstoorde oppervlakken een niet onbelangrijk deel van het potentiële resterende fourageergebied omvatten. Hierdoor bestaat de kans dat zonder een gericht beleid het nu sluimerend conflict tussen de recreatie en devogelfunctie na 1985 acuut kan worden.

Waterstaatkundige werken Bij de aanleg van decompartimenteringsdammen zijn grote hoeveelheden zand in het werk nodig. De vraag doet zich voor waar, en op welke wijze dit zand kan worden gewonnen, zodanig dat de te verwachten milieueffecten minimaal zijn. Het is thans duidelijk dat bij de aanleg van decompartimenteringsdammen, het spuikanaal van Bath, de stormvloedkeringsringdijk Noordland bij het verbreden van het kanaal door Zuid-Beveland, en bij de werkzaamheden aan de cunetten voor de pijlers van de stormvloedkering belangrijke hoeveelheden (onbruikbare) specie -bestaande uit slib en veen -zullen vrijkomen. De voorkeur zal daarbij uitgaan naar het bergen van dit slib in de directe omgeving van de werken, dus deels in het Oosterscheldegebied. Afhankelijk van de wijze en plaats van de berging kan dit tot ongewenste effecten leiden voor natuur en visserij.

Het te voeren beleid

Uit de bovenstaande schets kan de volgende algemene probleemstelling voor het te voeren beleid worden afgeleid: Op welke wijze kan de regering -rekening houdend met de onzekerheden en potentiële bedreigingen -bevorderen dat de bestuurlijke en planningsinspanningen gericht worden op het ook voor de toekomst veilig stellen van het maatschappelijk rendement de Oosterschelde te sparen? Op de grote betekenis die de regering hecht aan dit verantwoord rentmeesterschap werd reeds vooruitgelopen in de Nota landelijke gebieden waar gesteld wordt: «Het beleid van de regering is erop gericht de huidige natuurwetenschappelijke en landschappelijke waarden bij een zogenaamd gedempt tij zoveel mogelijk in stand te houden. Planologische maatregelen en maatregelen ten aanzien van inrichting en beheer zullen mede hierop afgestemd dienen te zijn». Dat dit zowel horizontale als verticale beleidscoördinatie vereist werd gehonoreerd in het in 1977 door de Minister van Verkeer en Waterstaat installeren van de Stuurgroep Oosterschelde, waarin behalve de om de Oosterschelde gelegen gemeenten ook de provincies Zeeland, Noord-Brabant en de meest betrokken departementen vertegenwoordigd zijn. De drie vertegenwoordigde bestuurslagen hebben zich verbonden de gezamenlijke doelstelling voor de Oosterschelde: «Het behoud en zo mogelijk versterking van de aanwezige natuurlijke waarden met inachtneming van de basisvoorwaarden voor een goed maatschappelijk functioneren van het gebied, waaronder met name de visserij wordt begrepen», te verwezenlijken.

1 Zie studies over de Oosterschelde, deel 2, Hoofdstuk 2.2, blzz. 59-148, Stuurgroep Oosterschelde (maart 1980).

Tweede Kamerzitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

190

Tegen de achtergrond hiervan is de planvorming op gang gekomen (betrekking hebbend op de Oosterschelde en zijn randzones die moet uitmonden in een beleidsplan waarbij in onderlinge samenhang aan inrichtings-en beheersaspecten aandacht wordt besteed. Er wordt gewerkt aan het zodanig naar aard, omvang en situering afstemmen van alle vormen van medegebruik (visserij, recreatie, delfstoffenwinning, beroeps-en pleziervaart) dat een optimaal functioneren van het Oosterscheldesysteem over lengte van jaren veilig gesteld is. Het beleidsplan zal de volgende elementen bevatten: a. het algemene beleid dat ten aanzien van de belangrijkste functies zal worden gevoerd, onafhankelijk van de te realiseren (recreatie)projecten; b. een inrichtingsschets die naar aard, plaats en omvang aangeeft welke projecten en ontwikkelingen tot 1990 voor realisering in aanmerking kunnen komen; c. een globale beschrijving van het (mede op basis van a en b) gewenste beheer; d. een overzicht van onderzoekthema's, waarbinnen in de periode '80-'90 onderzoek zal worden uitgevoerd ter evaluatie en eventuele bijstelling en aanvulling van het beleidsplan; e. een procedure aan de hand waarvan het op grond van het beleidsplan te voeren beleid periodiek kan worden aangepast.

Het beleidsplan -met hoofdaccenten op het algemene beleid en de inrichtingsaspecten -is na gedegen voorstudie onlangs gereedgekomen en voorlopig door de stuurgroep Oosterschelde aanvaard. In het plan zijn mogelijkheden aangegeven voor een beperkte ontwikkeling van recreatieprojecten en visserij, die naar de huidige inzichten qua aard en situering geen overwegende nadelen hebben voor de natuurfuncties. Daarnaast wordt een kwantitatieve regulering van de gebruiksfuncties voorgestaan. Bij de natuurfunctie gaat het vooral om het garanderen van de waterkwaliteit en de factor rust in de resterende fourageergebieden. De afname met ca. 45% van dit type gebied maakt het noodzakelijk dat, wil men de functie van de Oosterschelde als belangrijk vogelgebied handhaven, in het beheer van deze gebieden de mogelijkheden voor fouragerende steltlopers optimaal gebruikt worden. In de bij het beleidsplan horende beheersvisie wordt een kader geboden om tot een integraal beheersplan te komen. De voorbereidingen voor de beheersplanning zijn inmiddels van start gegaan. Met het oog op de tot na de totstandkoming van de waterbouwkundige werken voortdurende onzekerheid is het beleidsplan procesmatig van aard. Daaraan wordt inhoud gegeven door een onderscheid te maken naar drie perioden, waarin het beleidsplan geleidelijk van karakter verandert. a. 1980 t/m 1985: de onze<ere fase die benut zal worden voor nadere planvorming waarbij met name de aan de inrichting gerelateerde beheersaspecten zullen worden geïntegreerd met de technische beheersplannen (voor o.a. de stormvloedkering, doorlaatmiddelen etc). Veel aandacht zal in deze fase gegeven moeten worden aan het milieuonderzoek dat de onderbouwing voor deze plannen moet verschaffen. Zo spoedig mogelijk zal in deze fase het beleidsplan 'geadopteerd' worden door het nieuw te vormen bestuurlijk verband. b. 1986 t/m 1990: dit is de fase waarin het gedempt getij is gerealiseerd. Fouten in aannames omtrent de gedempt getijsituatie kunnen nu aan het licht komen. Het accent ligt in deze fase op evaluatie-onderzoek en het op grond daarvan (partieel) bijstellen van de plannen. c. 1991 e.v.: De ontwikkeling naar een nieuwe e/enwichtssituatie zal zich in deze fase continueren. Bezien zal worden of het wenselijk is het gehele beleidsplan in deze fase te herzien. De inhoud van de in maart 1981 gereedgekomen voorlopige Stuurgroepvisie op de toekomst van het Oosterscheldebekken zal beleidsmatig in een Provinciale Oosterscheldenota gaan doorwerken. Deze nota zal, nadat zij Tweede Kamerzitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

191

door de Provinciale Staten van Zeeland is aanvaard, de verbindende schakel moeten vormen met de streekplannen voor het gebied. Het streekplan Schouwen-Duiveland zal conform de inhoud van de nota gewijzigd worden, terwijl de procedure van het streekplan Midden-Zeeland zodanig parallel loopt met de bestuurlijke activiteiten van de Stuurgroep dat hierin gaande de rit tot een afstemming zal worden gekomen. De provinciale nota Oosterschelde zal dan tevens gebruikt worden als toetsingskader voor het beleid in dat deel van het Oosterscheldebekken dat nog niet onder streekplandekking gebracht is: de gemeenten Tholen en St. Philipsland. Met deze drie planfiguren: Stuurgroepnota-, Provinciale nota en Streekplannen wordt voor de Oosterschelde een goede planologische zekerheid (en bescherming) bereikt. Omdat de aspecten inrichting en beheer daarnaast de bestuurlijke aandacht zullen blijven opeisen zal de periode tot 1985 besteed moeten worden aan het ontwerpen van een bestuurlijke structuur waarin de drie overheidsniveaus zijn vertegenwoordigd en waar een gecoördineerd beleid voor het Oosterscheldegebied kan worden voorbereid. Terwijl de continuïteit van een gemeenschappelijke bestuurlijke verantwoordelijkheid (-zoals die nu groeiende is -) gewaarborgd is. De rijksverantwoordelijkheid zal voorts tot uiting gebracht worden in het waar nodig onder de Natuurbeschermingswet brengen van delen van de Oosterschelde, als onderdeel van de gewenste beheersstructuur van het gebied. Daarnaast zullen de mogelijkheden en de wenselijkheid worden onderzocht van het na het tot stand komen van het beleidsplan en de beheersplannen, aan de Oosterschelde verlenen van een predikaat nationaal marien park. Om de internationale betekenisvan de Oosterschelde te onderstrepen overweegt de Regering om de Oosterschelde aan te melden bij de Wetlandsconventie.

• - 

  Krammer-Volkerak

Het Krammer-Volkerak zal na de sluiting van de Philipsdam voorgoed buiten de invloed der getijden zijn gebracht. Het gebied valt buiten de grens van het gebied dat bestreken wordt door de stuurgroep Oosterschelde. Mede door de ingewikkelde bestuurlijke situatie (er zijn bv. 3 provincies bij betrokken) en door de sterk op de Oosterschelde gerichte (publieke) aandacht dreigt in dit gebied een achterstand bij de planvorming. Deze bevindt zich hier nog in de ideeënfase. Een begin is gemaakt met een (deels sectorale) verkenning van de mogelijkheden van twee deelgebieden: de Platen van de Vliet en het Hellegatsplatengebied. De noodzaak van een integrale planvorming doet zich echter ook hier gevoelen, omdat het Krammer-Volkerak een ingrijpende verandering van karakter tegemoet gaat. Dit vergt een -ook van rijkszijde -zorgvuldige begeleiding van de ontwikkelingen, al was het alleen al dat in de daar gelegen schorren en slikken met natuurtechnische beheersmaatregelen belangrijke potenties tot gelding kunnen worden gebracht. Ook de relatie van de recreatieve ontwikkeling alhier met het Oosterscheldegebied verdient nadere aandacht. De regering is dan ook voornemens, in samenwerking met de betrokken provincies en gemeenten, in het Krammer-Volkerak te komen tot een integraal plan waarin zowel inrichtingsals beheersmaatregelen hun kader kunnen vinden.

6.4.5.5. Westerschelde

Gebiedsomschrijving De Westerschelde is één van de weinige werkelijke estuaria van grote omvang in ons land. Dit soort getijde-ecosystemen met hun kenmerkende, ten dele aan brak water gebonden levensgemeenschappen, is onder andere als gevolg van de Deltawerken zeldzaam geworden.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

192

De Westerschelde wordt gekenmerkt door zandplaten, met daartussen vloed-en ebscharen en hoofdgeulen. In het oosten zijn deze zandplaten slibrijk, in het midden meer zandig en vaak zeer structuurrijk. Langs de oevers liggen slibrijke slikken en schorren, met soms uitgebreide kreeksystemen. Dit natte systeem is door dijken gescheiden van het daarachter liggende voornamelijk vlakke land. Behalve de dijken, zijn er evenals bij de Oosterschelde vele andere door de mens ontstane structuren aanwezig, zoals inlagen, steenstorten, karrevelden etc. in het estuarium ontstaat door de ontmoeting van het zoete water van de rivier de Schelde met het zeewater een steile zoutgradiënt van oost naar west. Ook andere overgangen zoals in temperatuur, zuurstofgehalte en concentratie van voedingsstoffen zijn te onderscheiden. Met deze specifieke abiotische omstandigheden is een gevarieerde levensgemeenschap verbonden, waarbij in het meest oostelijke deel brakwaterelementen voorkomen. Naar het westen toe worden deze brakwatersoorten geleidelijk door de mariene soorten vervangen, waarbij de overgang naar het echte mariene district ongeveer bij Terneuzen ligt. De grenzen tussen de te onderscheiden districten liggen niet vast, want bij hoge Scheldeafvoer is er een verschuiving naar het westen en bij lage afvoer of krachtige westenwind naar het oosten. Dagelijks stroomt er met het getij twee maal circa een miljard m3 water in en uit de Westerschelde. Door de trechtervorm van het estuarium resulteert bij Bath. Van al het zoete water is ongeveer 90% uit de Schelde afkomstig; de rest is regen en afvalwater uit de aangrenzende gebieden. Van belang voor de afvoer van het zoete water, is de wijze waarop het getijdewater via de vloedscharen instroomt en via de ebscharen weer uitstroomt. In het oostelijk deel stroomt het water hierdoor tegen de klok in rond, via het nauw van Bath, de Schaar van de Noord en de Pas van Rilland, waardoor in het gebied intensieve menging met het Scheldewater optreedt. Door dit stroompatroon is de directe uitwisseling van het zoete water met het westen beperkt. Zoals kenmerkend voor een estuarium is het Westerscheldewater, in tegenstelling tot dat van de Oosterschelde, nogal troebel doordat het rijk is aan slib en organische stof. Hierdoor kan op rustige plaatsen sedimentatie optreden en landaanwas plaatsvinden. Het hoge slibgehalte wordt voornameiijk veroorzaakt door natuurlijke processen, doordat in de monding door de sterke getijdestroom oude kleibanken worden afgesleten. De hoge gehaltes aan organische stof worden veroorzaakt door de primaire produktie van het systeem zelf, door detritus import uit zee en door de voortdurende massale sterfte van (plankton) organismen over de zoutgradiënt. Veel extra organische stof wordt via lozingen van ongezuiverd afvalwater door de mens aan het systeem toegevoegd. Door mineralisatieprocessen ontstaan uit de organische stof veel plantenvoedingsstoffen. Hierbij wordt echter in het meest oostelijke deel van het bekken veel zuurstof uit het water verbruikt. Mede door de sterke menselijke beïnvloeding van het water is de totale biologische produktiviteit van de Westerschelde hoog. Behalve de primaire produktie door plantaardig materiaal is er een waarschijnlijk nog grotere secundaire produktie door dierlijke organismen, zoals zoöplankton en garnalen, die van de grote hoeveelheden detritus leven. Deze grote produktie door detrituseters maakt een aanzienlijke produktie mogelijk in de andere niveaus van het voedselweb(bodemdieren), vissen, vogels). Het aantal soorten per oppervlakte eenheid is betrekkelijk gering, maar door de vele milieutypen is het soortenaantal voor de hele Westerschelde toch relatief hoog. Vooral in het mondingsgebied is de Westerschelde qua rijkdom met de Oosterschelde te vergelijken. Hier komen ook een aantal bijzondere soorten mariene organismen voor, waarvoor bij voorbeeld de zeedijk bij Vlissingen de enige vindplaats in Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

193

Nederland is. Naar het oosten toe nemen onder invloed van de zoutgradiënt de soortenaantallen af, zoals kenmerkend voor een estuarium. Opvallend zijn wel de hoge aantallen individuen van sommige soorten. Een belangrijke bijdrage aan de totale biomassa wordt geleverd door de bodemdieren, zoals schelpdieren, wormen en kreeftachtigen, die vooral in de getijdenzones in grote aantallen voorkomen. Door de vele zandplaten en het grillige verloop van de oevers is een relatief groot oppervlak aan getijdenzones aanwezig. Deze nemen dan ook te zamen het belangrijkste deel van de biologische produktie door bodemdieren voor hun rekening. Door de hoge produktie kan het Westerschelde-estuarium een belangrijke functie vervullen als kinderkamer voor een aantal vissoorten (vooral tong) en garnaal. Daarnaast heeft de Westerschelde een zeer belangrijke functie voor overwinterende en doortrekkende vogels, waaronder naast veel steltlopersoorten ook ganzen. Hoewel de overschrijding van de internationale normen voor «Wetlands» minder spectaculair is dan in de Oosterschelde, is de Westerschelde zonder meer een gebied dat van groot internationaal belang is voor water-en wadvogels. Vooral voor de vogels vervullen ook hier de inlagen en de buitendijkse schorren en slikken allerlei functies in relatie met het natte milieu. Geomorfologisch, vegetatiekundig en floristisch zijn de schorren van grote waarde. Door de oostwest gradiënten (vooral de zoutgradiënt) in de Westerschelde zijn er grote verschillen in de levensgemeenschappen van de schorren. Te zamen vertonen ze een grote diversiteit, maar onderling zijn ze niet vervangbaar. Een groot deel van de buitendijkse schorren is door inpoldering, industrievestiging en havenaanleg reeds verdwenen. Een aantal buitendijkse gebieden, zoals het Verdronken Land van Saeftinge is ter bescherming tegen aantasting onder de werking van de Natuurbeschermingswet gebracht.

Probleemstelling Naast de ecologische functies en enige visserij op met name garnalen, vormt de Westerschelde van oudsher een belangrijke zeescheepvaartverbinding lussen de Noordzee en de havengebieden van Antwerpen, Gent, Vlissingen en Terneuzen. Ook voor de binnenscheepvaart tussen deze havens en het Rotterdamse havengebied is het een deel van de route. Vooral rond de havens zijn delen van de kustzone geïndustrialiseerd, terwijl ook uitbreiding van havens en industrieën gepland wordt. Door de Schelde wordt naast het afvalwater van het Noord-Franse stroomgebied met steden als Lille en Roubaix met belangrijke industrievestigingen, ook het afvalwater van onder meer Gent, Brussel en Antwerpen afgevoerd naar de Westerschelde alsook een deel van het Westbrabantse en Zeeuwse afvalwater. Veel van dit afvalwater wordt nog ongezuiverd geloosd. Wel zijn in Nederland en België zuiveringsinstallaties in aanbouw. De problemen die door deze gebruiksfuncties ontstaan voor het vervullen van de ecologische functies van de Westerschelde zijn hiermee tevens geschetst; verstoring, vervuiling, afname van oppervlakte functioneel natuurgebied. Ten dele zijn deze problemen omkeerbaar, zoals verontreiniging; een aantal is vrijwel niet omkeerbaar, zoals het verlies aan oppervlakte dat natuurfuncties vervult.

Scheepvaart Voor de scheepvaart is het noodzakelijk de vaargeulen op voldoende diepte te houden. Enerzijds gebeurt dit door beïnvloeding van het stroompatroon via strekdammen e.d. en anderzijds door permanent de geulen uit te baggeren. Dit baggeren betekent een verdere verhoging van het slibgehalte van het water, waardoor plaatselijk de primaire produktie omlaag gaat. Bovendien hebben de baggerwerken een nadelige invloed op de landvormingsprocessen, doordat het slib naar de uitgediepte geulen terugstroomt.

Tweede Kamerzitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

194

De drukke scheepvaart, ook met olie-en chemicaliëntankers, betekent een voortdurende kans op ongelukken van grotere of kleinere omvang waarbij ongewenste stoffen in de Westerschelde kunnen komen. Vooral met binnenvaartschepen vinden regelmatig ongevallen plaats op de Westerschelde. Een verkeersscheiding tussen zeevaart en binnenvaart ontbreekt, zij het dat door de ingebruikneming van de Schelde-Rijnverbinding het binnenscheepvaartverkeer op de Westerschelde sterk is verminderd. Tot nu toe zijn grote ongelukken echter uitgebleven.

Industrie De industrievestigingen in het gebied, voornamelijk geconcentreerd in de havengebieden, hebben geleid tot een aantasting van het landschapsbeeld door hoge bebouwing. Industriële activiteit op de waardevolle buitendijkse terreinen heeft al vele schorren en slikken onherroepelijk doen verdwijnen, zoals bijvoorbeeld in het Sloegebied bij Vlissingen. De industrieën in het stroomgebied van de Schelde en vooral die van het Antwerpse havengebied leveren als bijkomend verschijnsel lucht-en waterverontreiniging op. Naast organisch afval en nutriënten zoals fosfaten en nitraten zijn ook schadelijke verontreinigingen door zware metalen, gechloreerde koolwaterstoffen, PCB's en radioactieve stoffen in het Westerscheldewater aan te tonen. De effecten, die dergelijke stoffen op ecosystemen kunnen uitoefenen, zijn uitermate ongewenst. Een uitbreiding van haven-en industriegebieden met de daarbij behorende infrastructuur zal de kwaliteit van het Westerscheldebekkenmilieu verder nadelig kunnen beïnvloeden.

Huishoudelijk afvalwater

In het oostelijk deel van het Westerschelde-estuarium worden grote hoeveelheden organisch (biologisch afbreekbaar) materiaal aangevoerd door afvalwaterlozingen. Van nature is de opvangcapaciteit voor dit materiaal in dit deel van de Westerschelde hoog. Zoals hierboven geschetst hangt dit samen met het karakter van het estuarium. Hoe ver men kan gaan met extra belasting is echter onbekend. De effecten uiten zich vooral in een hoog biologisch zuurstofgebruik, waardoor naast sterke verlaging van de zuurstofconcentratie in het water met gevolgen voor allerlei organismen, ook esthetische bezwaren, als een vieze kleur en stank kunnen gaan ontstaan. De waterkwal iteitsstreef normen voor allerlei stoffen, zoals in het IMP water 1980-1984 voor zoet water vastgelegd, zijn in de zout/brakke Westerschelde niet zonder meer toepasbaar. Een globale vergelijking geeft echter aan dat in het oostelijk deel van het bekkende gemiddelde waterkwaliteit middelmatig tot slecht kan worden genoemd. Mede door de afvallozingen is de verontreiniging met bacteriën af en toe zodanig, dat ook in het meer westelijke deel de normen voor zwemwater overschreden worden. Door de bouw van zuiveringsinstallaties zal de belasting met organisch materiaal door menselijktoedoen verder teruggebracht kunnen worden.

Zoetwaterlozingen, bochtafsnijding bij Bath Periodieke grote zoetwaterlozingen, zoals vanuit het toekomstige Zoommeer, zullen naar verwachting beperkt van invloed zijn op de levensgemeenschap van de Westerschelde. In combinatie echter met de voor de scheepvaart op België voorgestelde bochtafsnijding bij Bath kan een grotere uitwisseling van zoet en zout water optreden, die de grens van het mariene district zou doen verschuiven naar het westen. Buitendijkse gebieden als het Verdronken land van Saeftinge zouden hierdoor van karakter veranderen. Omdat de bochtafsnijding het getijdestromingspatroon in het oostelijk deel ingrijpend zal wijzigen, zal het mengend vermogen in dit gebied waarschijnlijk sterk afnemen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

195

Indien de kwaliteit van het zoete water niet aanmerkelijk verbetert zal de negatieve invloed van de organische belasting dan veel verder naar het westen merkbaar worden.

Bedijkingen en indijkingen

In het verleden is door bedijkingen voor industrievestiging en uitbreiding van landbouwgrond een groot deel van het schorrenareaal langs de Westerschelde verloren gegaan. Ook nu bestaan nog een aantal plannen om verdere indijking (bijvoorbeeld Vlissingen buitendijks) of bedijkingen (bijvoorbeeld schor bij fort Rammekens) uit te voeren. Hierdoor zou de bestaande oppervlakte schorren verder teruglopen. Deze plannen dienen daarom met grote terughoudendheid te worden bezien.

Beleid De Westerschelde is een van oorsprong zeer waardevol gebied, met een grote ecologisch functionele betekenis. Geconstateerd moet worden, dat deze betekenis is aangetast, maar dat het gebied desondanks nog vele kwaliteiten heeft. Aan de instandhouding en waar mogelijk het herstel van de natuurlijke kwaliteiten van de Westerschelde als een van de laatste werkelijke estuaria in ons land moet dan ook grote aandacht worden gegeven.

Op basis van de bestaande plannen zal, op middellange termijn in overleg met de Belgische overheid en de betrokken Nederlandse overheden, gestreefd worden naar een integraal beheersplan voor de Westerschelde. Daarin zal een afstemming dienen plaats te vinden van alle functies die het Westerscheldebekken vervult. De instandhouding en waar mogelijk het herstel van de natuurlijke waarden zullen bij deze planvorming mede richtinggevend zijn. In het algemeen zal het beleid er op gericht zijn verdere aantasting van de Westerschelde te voorkomen. Dit houdt in het bijzonder in, het verder terugdringen van de waterverontreiniging en het toetsen van verdere uitbreiding van haven-en industrieterreinen op ecologische inpasbaarheid. Daarnaast zullen de resterende buitendijkse natuurterreinen worden veiliggesteld. Voor de scheepvaart zullen de kansen op ongelukken zo gering mogelijk dienen te zijn. Daarbij kunnen wijziging van het loodsplan, waarbij loodsdwang voor schepen met gevaarlijke stoffen wordt ingevoerd, en een verdere ontwikkeling van verkeersscheiding en van vaste wal geleidingssystemen een belangrijke bijdrage leveren. In het ontwerp-waterkwaliteitsplan voor het zuidelijk Deltabekken en de Westerschelde wordt een verdere sanering van de lozingen van industrieel-en huishoudelijk afvalwater voorgesteld. Bij de uitvoering hiervan is het ln-dicatief Meerjarenplan water 1980-1984 richtinggevend. In beide plannen is de bescherming van aquatische ecosystemen een belangrijk uitgangspunt. Een groot probleem blijft de grensoverschrijdende vervuiling die door de Schelde, en in mindere mate het kanaal van Gent naar Terneuzen, wordt aangevoerd. De voorgestelde bochtafsnijding bij Bath, die de invloed van de waterverontreiniging verder naar het westen zal doen toenemen, zal pas plaats kunnen vinden, indien, overeenkomstig één van de tractaatvoorwaarden met België, een aanzienlijke verlaging van grensoverschrijdende watervervuiling heeft plaatsgevonden. Zowel bij eventuele uitvoering van de bochtafsnijding als bij de begeleiding van andere projecten zal waar dat mogelijk is door middel van methoden van natuurontwikkeling herstel of opnieuw ontstaan van natuurlijke kwaliteiten bevorderd worden. Gezien het belang van het ecosysteem van de Westerschelde met het estuariene getijdemilieu en de buitendijkse gebieden enerzijds, de noodzaak van een stringent waterbeheer, een afweging van de ruimtelijke invloed van voorgenomen ingrepen en maatregelen anderzijds, zal de regering er naar streven om in Beneluxverband, met name in het kader van de Bijzondere Commissie voor de Ruimtelijke Ordening, te komen tot een nadere uitwer-Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

196

king van het beleid. Dit zou onder andere met behulp van de in de Structuurschets voor de Westerschelde voorgestelde sectorstudies kunnen plaatsvinden en zal moeten resulteren in op elkaar afgestemde inrichtings-en beheersplannen, die tezamen het integraal beheersplan zullen vormen.

6.4.5.6. DeGrevelingen

Gebiedsomschrijving Het Grevelingenbekken heeft in de afgelopen jaren een aantal ingrijpende veranderingen ondergaan. Nadat in 1964 een dam tussen Oude-Tonge en Bruinisse het rivierwater buitensloot, werd in 1971 met het gereedkomen van de Brouwersdam ook het zeegat afgesloten, waardoor de verandering van estuarien bekken, via zoutgetijde bekken naar een zout stagnant meer, voltooid werd. Door het wegvallen van het getij kwamen een aantal slikken, platen en schorren permanent droog te liggen, waarvan het uiteindelijke oppervlak bepaald werd door het instellen van een vast meerpeil van 0,02 -NAP. Van het totale oppervlak van circa 14000 ha is daardoor ongeveer 3000 ha permanent land geworden. Het landschap van de Grevelingen heeft het duidelijke grootschalige en open karakter tot nu toe behouden. De begroeiing op de eilanden en de slikken is laag en verticale elementen ontbreken nog vrijwel geheel. Aanvankelijk was het de bedoeling om de Grevelingen te laten verzoeten nadat de afgesloten Oosterschelde (Zeeuwse Meer) in voldoende mate ontzilt zou zijn. Bij de regeringsbeslissing in 1978 over de stormvloedkering indeOosterschelde is echter vastgesteld, dat de Grevelingen ten minste tot 1986 zout zal blijven. Om het zoutgehalte, dat sinds de afsluiting geleidelijk gedaald was, op een voldoende hoog peil te kunnen houden werd in 1978 een doorlaatsluis in de Brouwersdam in werking gesteld.

De ontwikkeling van de aquatische levensgemeenschap is vooral beheerst door het ontbreken van contact met andere wateren, waardoor het zoutgehalte slechts heel langzaam daalde en door het wegvallen van het getij waardoor de organismen in de getijdezone vrijwel alle verdwenen. Ook de vastzittende organismen die voor hun voedsel en zuurstofvoorziening afhankelijk waren van de getijdestromingen gingen sterk achteruit. Opvallend is de grote helderheid van het water, die veroorzaakt wordt door het vrijwel ontbreken van slibtransport, door de filterwerking van grote hoeveelheden organismen zoals mosselen en door het vastleggen van slib door de uitgestrekte zeegrasvelden. Door de afsluiting zijn veel van de kenmerkende plant-en diersoorten van de getijdezone uit de Grevelingen verdwenen. Evenals soorten die voor hun voortbestaan (voortplanting, migratie) zijn aangewezen op contact met de open Noordzee, zoals garnaal, schol, bot, harder en pijlinktvis. Van een aantal «sportvissen» wordt door uitzetten een zeker bestand op peil gehouden, terwijl de uitwisseling met de zee door de doorlaatsluis in de Brouwersdam er voor gezorgd heeft, dat voor een aantal soorten herstel is opgetreden. Het zeegras heeft zich na de afsluiting sterk uit kunnen breiden en beslaat op dit moment een oppervlak van ca. 2800 ha tegen ca. 1000 ha voor de afsluiting. Daarmee is de zeegrasbegroeiing in de Grevelingen de meest uitgebreide van het hele Noordzeegebied geworden. Ten dele gebonden aan de zeegrasvegetatie is in de Grevelingen een aquatische levensgemeenschap ontstaan die nog volop in ontwikkeling is. Vele soorten hebben zich na de afsluiting kunnen vestigen of uitbreiden. Sommige soorten vertoonden kortstondige massale bloeiperioden, om daarna weer bijna te verdwijnen, terwijl andere zich gestaag uitbreidden. Bijzondere soorten hieronder zijn onder andere de fuikhoren, een roofslak, die slechts bekend was uit de (zoute) Zeeuwse kanalen, de zwarte grondel, die voor 1964 niet in Nederland bekend was, maar nu een zeer algemene vissoort is in de afgesloten Grevelingen en de uiterst zeldzame vorskwab, een kleine kabeljauwachtige, die zich gestaag uitbreidt in de wat diepere delen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

197

Vlak na de afsluiting breidden de mosselen zich massaal uit, korte tijd later gevolgd door grote aantallen zeesterren. Zeer bijzonder is de sterke toename van de oorspronkelijke Zeeuwse oester, die bijna was uitgestorven na de winter van '62-'63. Een aantal vissoorten, zoals sprot en koornaarvis is opvallend toegenomen, met positieve gevolgen voor de visetende vogels. De spontane veranderingen, die zich op het «land» (platen, slikken en schorren) hebben voorgedaan zijn wellicht nog meer ingrijpend dan die in het water. De snelle ontzilting en rijping van met name de hoger gelegen schorren verandert de bodem, en de vegetatie zal zich op die plaatsen via minder aan zout gebonden typen en verruiging verder ontwikkelen naar een bostype van voedselrijke gronden. Op de meer zandige platen is een successie, vergelijkbaar met die van duinvalleien of van opgespoten terreinen, waar te nemen. Op vele plaatsen zijn tamelijk steile zoet/zoutgradiënten aanwezig, bij voorbeeld door spontane of kunstmatige duinvorming of aan de steile schorranden, die botanisch zeer interessant zijn of zich als zodanig ontwikkelen. De veranderingen, die door inzaaien en/of vergraven van terreinen (voornamelijkom het verstuiven van zand tegen te gaan ofte reguleren) hebben plaatsgevonden, zijn ingrijpender van aard geweest. Door aanleg vansteilduinen en richels is het reliëf vergroot, zodat variatie in het abiotisch gegeven tot stand kwam. Door het ontbreken van een eenduidig inrichtingsplan is het menselijk ingrijpen in eerste instantie nogal «ad hoc» van karakter geweest. Daardoor zijn de ingezaaide terreinen als tamelijk kunstmatige elementen te beschouwen. In een aantal gevallen hebben zich, dankzij de abiotische variatie, botanisch zeer waardevolle situaties ontwikkeld. De opgedane ervaringen zijn bovendien van groot belang geweest om een beter inzicht te krijgen in de (on)mogelijkheden van natuurbouw in het Deltagebied en de handelwijze met betrekking tot waterhuishouding, ontwikkeling en botanische ontwikkelingen en het benodigde beheer daartoe. Spectaculair zijn de veranderingen geweest, die zich in de vogelbevolking van de Grevelingen hebben voorgedaan. De steltlopers zijn door het wegvallen van het getij sterk achteruitgegaan; minder dan 10% van de oorspronkelijke aantallen is overgebleven. Daar staat tegenover, dat de visetende vogels een sterke toename te zien geven, evenals soorten die op zeegras en soorten die op bodvemdieren fourageren. Opvallend is de broedkolonie van de Grote Stern op de Hompelvoet, die -met die op de Griend -de grootste van Nederland is. De dwergsternkolonie op deze plaat is waarschijnlijk de grootste van West-Europa. Naast deze soorten komen nog ca. 60 andere soorten tot broeden in het Grevelingenbekken, waaronder diverse sterns, plevieren, kluten en soms bijzondere soorten als Middelste Zaagbek en Pijlstaart. In najaar en winter komen viseters zoals duikers, futen en aalscholvers, evenals verscheidene eendensoorten massaal fourageren en overwinteren. Ook enkele duizenden rotganzen en brandganzen verblijven 's winters in het gebied. Vermeldenswaard is de functie als ruigebied voor grote aantallen knobbelzwanen in de nazomer. Met dat al vervult de Grevelingen binnen de Delta, een aantal essentiële functies voor verschillende vogelsoorten. Samenvattend kan gesteld worden dat, ondanks grote veranderingen die zich sinds de afsluiting in het Grevelingenbekken hebben voorgedaan, de natuurwaarden en functies van het gebied aanzienlijk zijn gebleven, terwijl zich ook nieuwe waarden hebben ontwikkeld zoals vegetaties van natte voedselarme bodems. Er is vooral dankzij de lage belasting met zoet water, een kunstmatig, zoutwater meer ontstaan, met een levensgemeenschap die zich slechts laat vergelijken met enkele delen van de westelijke Oostzee. Zeker nu de spuisluis in de Brouwersdam een verdere uitwisseling van organismen met de Noordzee mogelijk maakt (die in het eerste jaar al resulteerde in een toename van het aantal vissoorten met 30%), kunnen nog verdere interessante ontwikkelingen van de mariene levensgemeenschap verwacht worden.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

198

Probleemstelling Een belangrijke vraag waarvoor de regering zich gesteld ziet is of de Grevelingen na 1985 zout moet blijven, of moet worden omgevormd tot een zoetwatermeer. Alvorens hierover een beslissing kan worden genomen, is een gedegen afweging van de diverse in het geding zijnde belangen noodzakelijk. Op kortere termijn is het van belang, dat in het kader van inrichting en beheer een zo goed mogelijke afstemming van gebruiksfuncties, met name van de recreatieve functies, op de natuurlijke waarden en functies van de Grevelingen plaatsvindt. Om deze afstemming te kunnen verwezenlijken is een spoedige beslissing over de definitieve bestuursvorm voor het Grevelingenbekken gewenst. Bij het natuurbeheer doen zich een aantal problemen voor met betrekking tot zowel het externe beheer van natuurgebieden, als ook wat betreft het handhaven van bestaansvoorwaarden voor sommige soorten. Het probleem van de instandhouding van broedplaatsen voor kale grondbroeders zoals de grote stern is van dit laatste een voorbeeld.

Beleid De regering laat momenteel door de Rijkswaterstaat een projectstudie verrichten over de vraag of de Grevelingen zout moet blijven, of na 1985 zoet moet worden. Bij deze projectstudie zijn diverse deskundigen in werkgroepen betrokken, die zijn samengesteld uit vertegenwoordigers van de betrokken departementen, rijks-en provinciale diensten en wetenschappelijke instituten. De op basis van nota's van deze werkgroepen gemaakte ontwerpnota van de projectgroep zal medio 1982 na bestuurlijk en ambtelijk overleg, ter advisering aan de Raad van de Waterstaat worden aangeboden. De regering streeft ernaar om op basis van deze tijdsplanning in 1983 het besluitte nemen overeen zoute of zoete Grevelingen op basis van een afweging van de maatschappelijke voor-en nadelen. Vanuit natuurbehoudsoverwegingen zijn de huidige, aan het zoute milieu verbonden, natuurwaarden te prefereren. Deze zullen, evenals de gebruiksfuncties die een belang hebben bij een zout milieu, een belangrijke rol in de afweging spelen. Om de afstemming van de gebruiksfuncties in de Grevelingen op de natuurlijke waarden en functies zo goed mogelijk te laten verlopen, is in 1975 de «Nieuwe Inrichtingsschets voor het Grevelingenbekken» (NISG) door een interambtelijke stuurgroep, middels een daartoe opgericht projectbureau, opgesteld. Deze NISG werd in 1977 door de Ministerraad goedgekeurd. De NISG verving de Inrichtingsschets van 1967 die zich in hoofdzaak beperkte tot de (recreatieve) voorzieningen in het buitendijkse gebied. In navolging van de NISG gaat de regering er vanuit dat een optimale benutting van de potenties voor natuur-en recreatiefuncties van de Grevelingen het uitgangspunt vormt bij de inrichting. De recreatie is hierbij geen autonoom gegeven, maar moet worden afgestemd op de kwetsbaarheid van de natuurfuncties. Voor de uitwerking van de NISG is een «Ontwerp gemeenschappelijke regeling natuur-en recreatiegebied de Grevelingen» opgesteld, dat voorziet in de oprichting van een publiekrechtelijk lichaam «Het natuur en recreatieschap Grevelingen», waarin het rijk, de provincies Zuid-Holland en Zeeland en de tien rond het bekken gelegen gemeenten op korte termijn zullen gaan deelnemen. Vooruitlopend op de instelling van het «Schap», zijn de buitendijkse gronden in januari 1978 aan het Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk overgedragen, dat daarmee tevens de verantwoordelijkheid voor de inrichting van het gebied verkreeg. Deze inrichting wordt uitgevoerd door de Rijksdienst voor de IJssel meerpolders, op basis van de NISG. Het materieel beheer van het gebied is door het Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk opgedragen aan het Staatsbosbeheer.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

199

6.4.5.7. Haringvliet en het Hollandsen Diep Gebiedsomschrijving Het Haringvliet en het Hollandsch Diep hebben na afsluiting in 1970 in het kader van de Deltawerken in korte tijd het estuariene karakter verloren. In het Haringvliet-Hollandsch Diep wordt kunstmatig een gemiddeld peil van ca. 0,50 m + NAP nagestreefd. Als gevolg van de indirecte open verbinding met de Noordzee via Spui en Dordtse Kil treedt er nog een getijdeverschil van ca. 20 cm op. Afhankelijk van variaties in rivierafvoer en het beheersregiem van de Haringvlietsluizen treden grotere fluctuaties op, waardoor een schijngetij ontstaat met een amplitude van ca. 80 cm. Onder extreme omstandigheden kan een hoogwaterstand optreden tot 1,20 m + NAP. De peilfluctuaties zijn sterk onregelmatig, zowel wat betreft tijdstip, kans van optreden, als wat betreft de duur van extreme waterstanden. Via het Haringvliet wordt zorggedragen voor de afvoer van ijs en sediment. Het wegvallen van het regelmatige getij heeft voor alle buitendijkse terreinen, de slikken, biezenvelden en riet-en grasgorzen grote veranderingen tot gevolg gehad. Veel van de zand-en slikplaten zijn permanent onder water verdwenen, terwijl processen als overspoeling en aanslibbing van gorzen niet meer optreden. Van het totale buitendijkse gebied met een oppervlakte van ca 15.000 ha is hierdoor nu ongeveer 1600 ha permanent «land» geworden, terwijl ca 400 ha in het «intergetijdegebied» ligt. De verzoeting door Rijn-en Maaswater was binnen korte tijd na de afsluiting een feit. Met de verzoeting verdwenen vrijwel alle aan zout-of brakwater gebonden aquatische soorten. De huidige aquatische levensgemeenschap is de karakteristieke voor voedselrijke binnenwateren: niet soortenrijk en met weinig bijzondere soorten. Ondanks de, zowel door het staken van het menselijk beheer als door de afsluiting en verzoeting, opgetreden verruiging van de vegetatie op vele plaatsen, hebben zich op de buitendijkse terreinen en in overgangszones vele plantensoorten, die kenmerkend zijn voor estuariene milieus, tot op heden weten te handhaven, waardoor de botanische waarde van het gebied nog steeds groot is. Doordat de typische estuariene soorten overal in Europa door menselijke beïnvloeding sterk achteruitgaan, hebben de buitendijkse vegetaties ook in internationaal opzicht een toenemende zeldzaamheidswaarde. Verwacht kan worden, dat deze vegetaties bij een daarop afgestemd beheer, ondanks de ingrijpende veranderingen die in het gebied hebben plaatsgevonden, behouden zullen kunnen blijven. Faunistisch gezien is het gebied vooral voor vele soorten vogels van belang. In relatie met de Deltaomgeving en de Biesbosch vervult het gebied vele functies voor de avifauna. Jaarlijks pleisteren en overwinteren er vele duizenden ganzen, zowel kolganzen en rietganzen, als grauwe ganzen en brandganzen. Verder overwinteren er duizenden eenden, alsmede aalscholvers, wulpen en strandlopers. Met name de rietgorzen vormen belangrijke broedgebieden voor moerasvogels, terwijl de grasgorzen grote waarde hebben als broedgebied voor weidevogels en als fourageergebied voor doortrekkers en wintergasten, zoals kolganzen, brandganzen en rietganzen. Van de platen moeten de Ventjagersplaten speciaal genoemd worden als één van de drie ruiplaatsen van de grauwe gans in Nederland. Bovendien is dit gebied met een oppervlakte van ca. 700 ha het grootste rustgebied voor watervogels en steltlopers binnen het Haringvliet en het Hollandsch Diep. Voor watervogels heeft met name het Haringvliet een grote internationale betekenis. Als onderdeel van het Deltagebied valt het onder de hoogste categorie van de lijst van internationaal belangrijke «wetlands». De norm hiervoor is de aanwezigheid van 1% van de populatie binnen een trekbaan. Voor verschillende soorten wordt deze verscheidene malen overschreven in het Haringvliet en het Hollandsch Diepgebied.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

200

Naast deze bestaande waarden en functies van het gebied zelf zijn aan de Noordzeezijde van de Haringvlietdam de potentiële waarden van de zogenaamde Voordelta, waar spontane duinvorming plaatsvindt, al ten dele tot uiting gekomen. Bij een gericht beheer zijn hier belangrijke mogelijkheden aanwezig, om een waardevol natuurgebied te laten ontstaan (zie verder 6.5 «Het ontwikkelingsbeleid»).

Probleemstelling Hoewel inmiddels het grootste deel van de buitendijkse terreinen in het gebied planologisch of door middel van aanwijzing als beschermd" of staatsnatuurmonument is veiliggesteld, zijn er nog steeds een aantal bedreigingen van de natuurlijke functies te onderkennen. Voor die gebieden, die nog niet beschermd zijn is het omzetten van gorzen in bouwland en het aanleggen van voorzieningen voor de watersport, zoals jachthavens en aanlegsteigers, een wezenlijke bedreiging. Voor het gehele gebied betekenen bepaalde vormen van watersport en met name de spectaculaire toename van het windsurfen, een aantasting van de voor vele soorten vogels noodzakelijke rust. Ook de toenemende betreding in de oeverzones is hierbij een factor, die daarnaast ook beschadiging van vegetaties met zich brengt. Gezien de ligging van Haringvliet en Hollandsch Diep ten opzichte van de Randstad vervult het gebied belangrijke recreatieve functies. De negatieve effecten hiervan op natuur en landschap moeten door een aangepaste inrichting zoveel mogelijk beperkt worden. De jacht, die anders dan in het kader van het beheer wordt uitgeoefend en die thans op vele terreinen tamelijk intensief bedreven wordt, is veelal strijdig met de natuurfuncties van het gebied, met name met functies als fourageer-, rust-en pleisterplaats voor vogels. Naast deze directe bedreigingen van de natuurlijke waarden en functies, is er een (indirecte) bedreiging die optreedt doordat het Haringvlietbekken voornamelijk door Rijnwater wordt gevoed. Door bezinking van rivierslib en afbraak van organisch materiaal treedt in westwaartse richting wel een zekere verbetering op in de waterkwaliteit. De belasting met PCB's echter baart zorgen, gezien de sterke bioaccumulatie van deze stoffen. Voorts is het industriegebied bij de Moerdijk een mogelijke bedreiging voor de waterkwaliteit en de rust in het gebied. Het probleem van de verruiging van de vegetatie is waarschijnlijk meer een gevolg van het verdwijnen van traditionele vormen van grondgebruik, dan van de afsluiting en het wegvallen van het getij. Oplossingen zullen dan ook gevonden moeten worden in beheersmaatregelen die de oude exploitatievormen weer mogelijk maken (beweiding, riet, biezen en griendbedrijf) of daar zo goed mogelijk bij aansluiten. De zeer onregelmatige dynamiek in de waterbewegingen is vanuit een ecologische optiek als ongewenst te beschouwen. Door het wegvallen van het getij vindt onder andere een aanzienlijke oeverafslag plaats, die een aantasting betekent voor een aantal gorzen. De mogelijkheden om tot een regelmatige dynamiek te komen, moeten evenwel beperkt worden geacht. Wellicht kan door het lozingsregime van het water van het toekomstig Zoommeer (Krammer-Volkerak) voor een deel worden bijgedragen aan een regelmatiger waterbeweging.

Beleid Het beleid van de regering is erop gericht om, met inachtneming van de gebruiksfuncties, de natuurlijke kwaliteiten van het Haringvliet en het Hollandsch Diep, in stand te houden. Hierbij wordt tevens aandacht geschonken aan de ecologische functies die het gebied vervult in relatie met het Deltagebied en de Biesbosch. Meer in het bijzonder betreft dit het behoud van de zwakbrakke vegetatietypen, het behoud en de verdere ontwikkeling van vegetaties kenmerkend voor de benedenloop van de rivieren, het behoud van de functie van belangrijk overwinteringsgebied Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

201

voor onder andere brandgans en grauwe gans, het behoud van de functie van pleisterplaats en ruiplaats (voor met name de grauwe gans) en het behoud als broed-en fourageergebied voor tal van andere vogelsoorten. Om aan deze doelen gestalte te kunnen geven zullen specifieke beheersplannen voor het gebied verder ontwikkeld worden, ingepast in het kader van een integraal beheersplan voor het gehele bekken. In het kader van de voorbereiding en uitvoering van streek-en bestemmingsplannen zal de regering erop toezien, dat de natuurlijke waarden planologisch beschermd worden en dat een juiste afstemming van gebruiksfuncties op deze waarden plaatsvindt, waaronder de uit te breiden recreatieve functies. Het beleid met betrekking tot de waterkwaliteit in het gebied is erop gericht de verontreiniging verder terug te brengen. Lozingen van industrieel afvalwater vanuit het industriegebied bij de Moerdijk op het Hollandsen Diep worden niet toegestaan. Ze worden via een afvalwaterleiding naar de Westerschelde bij Waarde geleid, waar momenteel een zuiveringsinstallatie in aanbouw is. Voor die onderdelen van het gebied die daartoe nog een nadere bescherming behoeven, zal worden bevorderd dat deze een beschermde status krachtens de Natuurbeschermingswet krijgen. Voorts zal de ideeënvorming op gang moeten komen over de totstandkoming van integrale beheersplannen voor het gehele gebied.

6.4.5.8. Het IJsselmeer en de randmeren Gebiedsomschrijving Nadat in 1932 de Afsluitdijk werd gesloten veranderde de Zuiderzee van een brakke binnenzee in een zoet meer: het IJsselmeer. Het nieuwe meer onderging volgens plan door inpoldering een aantal verkleiningen, waardoor momenteel een zoetwatergebied met een totale oppervlakte van ca. 200.000 ha is overgebleven, die evenwel gedeeld wordt door de in 1975 voltooide dijk Enkhuizen-Lelystad. Het IJsselmeer is, hoewel gecompartimenteerd, één van de grootste zoetwatermeren in West-Europa. De gemiddelde diepte is echter gering. De bodemsamenstelling vertoont een geleidelijke overgang van grof zand in het noorden, naar klei en zware zavel in het zuiden van het IJsselmeergebied. Het water van het IJsselmeer bevat veel slib, waardoor de helderheid meestal beperkt is. Door het grote oppervlak en de geringe diepte oefent de wind veel invloed uit op de watermassa, waardoor slib van de bodem opgewoeld wordt. De kwaliteit van het IJsselmeerwater wordt grotendeels bepaald door de kwaliteit van het Rijnwater, waarmee het IJsselmeer gevoed wordt. Het water in het IJsselmeer is van nature al voedselrijk, onder andere door de permanente opwoeling van slib, terwijl door de belasting van het Rijnwater nutriënten (met name fosfaten) en door ongezuiverde lozingen van huishoudelijk afvalwater nog extra voedingsstoffen worden toegevoegd. Algenbloei is hierdoor een normaal verschijnsel. De bovengenoemde abiotische factoren zijn bepalend voor de aquatische levensgemeenschap die in het IJsselmeer aanwezig is. Door deze factoren is het aantal aquatische soorten niet groot, maar de biologische produktie van deze soorten is als gevolg van de voedselrijkdom zeer aanzienlijk. Vooral de bodemorganismen, die een belangrijk onderdeel van het voedselweb in het IJsselmeer vormen, komen in enorme aantallen voor. In de bodemfauna vormen wormachtigen, larven van dansmuggen en vlokreeften de belangrijkste groepen die bijdragen aan de biologische produktie, die op de zachte kleibodems in het zuidelijk deel hoger is dan op de meer zandige bodem in het noordelijk deel. Een belangrijk organisme voor het aquatisch systeem van het IJsselmeer is de driehoeksmossel, die verspreid voorkomt op stenen, beschoeiingen e.d., maar vooral op de hardere zandbodems in grote dichtheden aanwezig is. De mosselen filtreren het water op plankton en stoten de verteerde en onverteerbare resten, zoals zand en kleideeltjes, weer uit.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

202

Daardoor wordt een laagje slib over de gehele bodem van het IJsselmeer gevormd, dat rijk is aan organische stoffen en dat een zeer geschikte voedingsbodem vormt voor muggelarven en wormen. Per dag wordt door de driehoeksmosselen tussen ca. 1000 en 10.000 ton van dit slib uitgestoten. De driehoeksmossel zelf is, evenals de andere bodemorganismen, een belangrijke voedselbron voor een aantal vissoorten en voor bepaalde soorten duikeenden. Onduidelijk is nog hoe de verspreiding van bodemorganismen door de aanleg van de dijk Enkhuizen-Lelystad, die een veranderde waterbeweging tot gevolg heeft gehad, is beïnvloed. De visstand in het IJsselmeer is als gevolg van de hoge produktie van bodemorganismen met name in het zuidelijk deel tamelijk groot, hoewel ook hierbij het aantal soorten beperkt is. Voor de beroepsvisserij is de paling de belangrijkste soort. Andere veel voorkomende soorten zijn baars, snoekbaars, pos en spiering. Het aquatische systeem, dat hier globaal werd beschreven, is de basis waarop het belang van het IJsselmeer voor watervogels berust. Met name de laatste jaren is duidelijk geworden, dat het IJsselmeer zeer belangrijke functies vervult voor vele soorten watervogels in Noord-West-Europa, waardoor het belang van het gebied als natuurgebied steeds meer, ook internationale, erkenning heeft gekregen. Zoals uit de tabel in de inleiding op de grote wateren blijkt, is het IJsselmeergebied voor wat betreft de overschrijding van de normen voor watervogelgebieden zonder meer koploper in West-Europa. Voor de kuifeend, de tafeleend, de kolgans, de kleine zwaan en het nonnetje is het IJsselmeer het belangrijkste doortrek-en overwinteringsgebied, terwijl ook voor andere watervogels het gebied van bijzonder groot belang is. Aparte vermelding verdient de functie van het IJsselmeer voor het nonnetje, waarvan meer dan 90% van de totale populatie in het zuidwestelijk IJsselmeergebied overwintert. Al met al kan gesteld worden, dat het IJsselmeer voor eenden en eendachtigen minstens even belangrijk is, als de Waddenzee dat voor steltlopersoorten is. Het gebied van het Umeer en Markermeer vervult verder nog een belangrijke rol als voedselgebied voor de aalscholvers uit de kolonies van het Naardermeer en het Oostvaardersplassengebied. De aquatische vegetaties in het IJsselmeer zijn betrekkelijk arm, als gevolg van de reeds beschreven abiotische factoren, zoals de geringe helderheid. In de oeverzones en in het bijzonder op buitendijkse terreinen en bij binnendijkse inlagen en oude doorbraken zijn plaatselijk goed ontwikkelde brakwatervegetaties aanwezig. Deze gebieden zijn vaak ook ornithologisch van betekenis als broedplaatsen voor moeras-en weidevogels. Het IJsselmeer vormt, landschappelijk gezien, een grote open ruimte gekenmerkt door rust en stilte. De beleving van dit landschap wordt nog verhoogd door de aanwezigheid van de vele cultuurhistorisch waardevolle elementen en dorpsgezichten langs de oevers. Het IJsselmeer kan mede daardoor belangrijke recreatieve functies vervullen, niet alleen voor de watersport, maar ook voor de oeverrecreatie. Een belangrijke gebruiksfunctie van het IJsselmeer is die voor de beroepsvisserij, met name op aal, paling, baars en snoekbaars. Daarnaast vervult het IJsselmeer functies voor de beroepsscheepvaart, waaronder ook de zeilvaart met klassieke schepen, de zandwinning en de waterhuishouding. Vooral deze laatste functie is een zeer belangrijke; het IJsselmeer is een zoetwaterreservoir, dat zowel water levert voor het doorspoelen en aanvullen van polder-en boezemwater, als van belang is voor de levering van proces-en koelwater voor de industrie en de energievoorziening. Op beperkte schaal wordt eveneens water onttrokken voor infiltratie ten behoeve van de drinkwatervoorziening. Naar het zich laat aanzien, zal het belang van het IJsselmeer in de watervoorziening en de waterhuishouding in Nederland in de komende jaren nog verder toenemen. In mindere mate geldt veel van hetgeen hierboven bij de beschrijving van de natuurwaarden van het IJsselmeer gesteld werd, eveneens voor de Randmeren van Flevoland. Van de natuurfuncties zijn vooral die van overwinteringsgebied Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

203

voor de kleine zwaan en die van voedselgebied voor reigers en lepelaars uit het Naardermeer van groot belang. De ondiepe gedeelten in de Randmeren hebben deels nog goed ontwikkelde aquatische vegetaties. Waar deze zijn aangetast, zouden zij zich kunnen herstellen en verder ontwikkelen bij een verbeterde waterkwaliteit. Doordat de Randmeren relatief smal zijn, is er een goed uitzicht vanaf de dijken van Flevoland op het oude land met zijn landschappelijk en cultuurhistorisch waardevolle elementen. Voor de Randmeren zijn alle genoemde gebruiksfuncties van het Usselmeer eveneens van toepassing, waarbij in het bijzonder de recreatie zowel op als langs het water genoemd moet worden. Deze functie zal in de komende jaren verder in belang toenemen.

Probleemstelling De natuurlijke kwaliteiten en functies van het IJsselmeer en de Randmeren worden door uiteenlopende ontwikkelingen aangetast of bedreigd. Vooral de Randmeren zijn zeer sterk in kwaliteit achteruitgegaan, hetgeen tot uiting komt in het op grote schaal achteruitgaan van belangrijke onderwatervegetaties en de daarvan afhankelijke organismen. Uitvoering van het in juni 1980 door de regering aan de Tweede Kamer aangeboden beleidsvoornemen tot aanleg van de Markerwaard zal betekenen, dat ca. 40.000 ha zoetwaternatuurgebied verloren zal gaan en daarmee tevens het biologisch waarschijnlijk meest produktieve deel van het IJsselmeergebied voor wat betreft bodemdieren en vissen. Inpoldering betekent dus verlies aan wateroppervlakte en hierin aanwezig specifiek biologisch produktievermogen. Door de belangrijke functies die het huidige Markermeer binnen het geheel van het IJsselmeergebied vervult voor vele soorten watervogels en door het vrijwel afwezig zijn van uitwijkmogelijkheden in Noordwest-Europa, ontstaat bij inpoldering het risico, dat bepaalde vogelsoorten sterk in aantal zullen verminderen. Voor een aantal natuurfuncties kan in de resterende zoetwatergebieden door een actief natuurontwikkelingsbeleid enige compensatie geboden worden, evenals door een daarop afgestemde inrichting van nieuwe natuurgebieden in de Markerwaard. Landschappelijk gezien zal de aanleg van de Markerwaard een verandering van het karakter van het IJsselmeer als grote open ruimte betekenen. Het zal tevens een zekere aantasting van de visuele landschappelijke waarde van de oude Noord-Hollandse Zuiderzeekust met zich meebrengen. Er bestaat nog onzekerheid over de indirecte gevolgen voor het natuurlijk milieu en van de ten dele daarmee samenhangende wijzigingen in het hydrologisch regime van het IJsselmeergebied, bijvoorbeeld voor wat betreft veranderingen in de biologische produktiviteit in het kleine Usselmeer. Ontgrondingen in het IJsselmeer en de Randmeren ten behoeve van de zandwinning zijn, afhankelijk van de diepte van winning, in ecologisch opzicht als meer of minder schadelijk te beschouwen. Op dit moment wordt door de Begeleidingscommissie «Onderzoek diepe putten IJsselmeer en Randmeren» een onderzoek uitgevoerd naar de gevolgen van diepe ontgrondingen voor het milieu. De ontgrondingen veroorzaken, ondanks het feit dat waardevolle ondiepten zoveel mogelijk ontzien worden, een verlies aan functioneel bodemoppervlak en aan bodemorganismen. Door stratificatie in diepere putten, gecombineerd met effecten van verontreiniging en voedselverrijking, kunnen tijdelijk zuurstofloze situaties ontstaan. Het IJsselmeer zal in de toekomst een steeds belangrijker rol gaan vervullen in de waterhuishouding van ons land. De waterkwaliteit in het IJsselmeer en de Randmeren blijft ook mede in verband hiermee aandacht vragen. Verontreiniging van water en bodem door stoffen die via de IJssel met het Rijnwater worden aangevoerd, komt onder andere tot uiting in een relatief hoge concentratie van zware metalen en niet afbreekbare organische verbindingen in vis uit het IJsselmeer.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

204

De voedselverrijking met fosfaten en nitraten door beekafvoeren en al dan niet gezuiverd rioolwater heeft in een aantal Randmeren geleid tot voortdurende blauwwierbloei, waardoor de aanwezige levensgemeenschappen ingrijpend gewijzigd zijn. Door een combinatie van beheersmaatregelen en saneringsbeleid is inmiddels reeds enige verbetering opgetreden. Sinds het sluiten van de dijk Enkhuizen-Lelystad is het slibgehalte van het water in het kleine IJsselmeer afgenomen. Dit heeft het optreden van blauwwierbloei -die voorheen incidenteel optrad -bevorderd. Het is duidelijk geworden dat de hypertrofiëring, de extreme belasting met nutriënten, een wezenlijke bedreiging vormt voor het totale Usselmeerecosysteem. Thermische verontreiniging door de koelwaterlozing is een lokaal probleem in de omgeving van de Flevocentrale. De hier genoemde factoren die van invloed zijn op de waterkwaliteit kunnen bij een verdere toename wanneer zij samengaan, leiden tot het optreden van synergistische effecten. Het voorkomen hiervan vergt dan ook voortdurende aandacht. Waterrecreatie levert op dit moment op het open water van het IJsselmeer in het algemeen weinig problemen op voor de natuurfuncties. Als de watersport plaatselijk sterk toeneemt, en er voor de fauna minder uitwijkmogelijkheden zijn kunnen de problemen echter toenemen, zoals bijvoorbeeld nu op drukke dagen reeds blijkt voor fouragerende aalscholvers in het Umeer. In de randmeren van de Markerwaard zijn de potentiële conflicten tussen waterrecreatie, oeverrecreatie en natuur voor een deel al aan te geven. Vooral bij de smalle delen van de Randmeren van Flevoland is sprake van strijdigheid van belangen tussen de sterk toegenomen recreatie en de actuele en potentiële natuurwaarden en functies. Behalve de directe effecten door recreatie zijn hierbij de effecten als gevolg van bijvoorbeeld de aanleg van voorzieningen en het uitdiepen en verbreden van vaargebieden van belang. Bij de brede randmeren van de Markerwaard is het mogelijk, dat dergelijke conflicten beperkt kunnen blijven. Een ontwikkeling die in het bijzonder in de Randmeren de aandacht vraagt, is de sterke toename van het plankzeilen. Hoewel deze vorm van watersport afhankelijk is van een goede ontsluiting van de landzijde, kunnen in de Randmeren conflicten ontstaan op plaatsen waar ontsluitingspunten aanwezig zijn nabij ecologisch waardevolle ondiepe gebieden. Juist deze gebieden vervullen belangrijke functies voor watervogels. Hierdoor vormt deze sport een relatief grote bedreiging. Er zal hier niet worden ingegaan op de vele problemen, die zich in de directe omgeving van het water op het land voordoen en die direct en indirect van belang zijn voor het functioneren van het natte ecosysteem. In een recent rapport van de Natuurwetenschappelijke Commissie voor de Natuurbeschermingsraad over Randmeren komt juist deze materie, in relatie tot de specifieke «watergebonden» ontwikkelingen, duidelijk naar voren. Algemeen kan gesteld worden dat de problematiek van het grootschalige IJsselmeerecosysteem, zoveel mogelijk op het niveau van dit ecosysteem benaderd moet worden, om tot blijvende oplossingen te kunnen komen.

Beleid De regering erkent de bijzondere en internationaal belangrijke natuurwaarden die het IJsselmeer, Markermeer, Umeer en Randmeren, vooral door de aanwezigheid van talrijke watervogels, hebben en is van mening dat deze waarden een adequate bescherming behoeven. In de nota over de ontwikkeling van het Markerwaardgebied heeft de regering reeds aangegeven dat het natuurlijk milieu, zoals we dat nu aantreffen, het meest gebaat is bij het behoud van het Markermeer. Zwaarwegende argumenten voor inpoldering hebben evenwel de doorslag Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

205

gegeven bij het principebesluit tot aanleg van de Markerwaard. Door een zodanige vormgeving van de nieuwe polder, dat grote randmeren ontstaan, zal de afname van de oppervlakte zoetwaternatuurgebied beperkt worden, terwijl door een gerichte natuurontwikkeling ook nieuwe waarden in de polder zullen ontstaan. Daarnaast zal de regering onderzoeken hoe, zowel in de randmeren van de Markerwaard als in het kleine IJsselmeer en het Umeer, voorzieningen kunnen worden getroffen, die de natuurwaarden en •functies kunnen optimaliseren. Gedacht wordt daarbij aan het differentiëren van de overgangen van water naar land, bijvoorbeeld door de aanleg van strekdammen, eilanden, voorlanden en lagunes. Een afwisselende inrichting van de randmeren van de Markerwaard en regulering en zonering van de gebruiksfuncties van het water en de oeverzones, kunnen eveneens een bijdrage leveren aan de instandhouding van aanwezige natuurwaarden en tevens van belang zijn voor het tot ontwikkeling brengen van nieuwe natuurwaarden. In de Markerwaard zelf zullen natuurgebieden tot ontwikkeling worden gebracht. Bij het opstellen van het aanvangsplan zal de omvang en situering van deze natuurgebieden nader bepaald worden. Hierbij zal de relatie met het open water van het IJsselmeer en het bestaande natuurgebied van de Oostvaardersplassen in de beschouwing worden betrokken. Getracht zal worden de mogelijkheden om natte ecosystemen met een grote mate van zelfregulatie te ontwikkelen, zo goed mogelijk te benutten. Daarmee kan voor een aantal bedreigde watervogelsoorten enige compensatie geboden worden, terwijl nieuwe mogelijkheden voor andere organismen ontstaan. De indirecte gevolgen van inpoldering en wijziging van het hydrologisch regime van het IJsselmeer voor het natuurlijk milieu zijn op het moment nog onderwerp van studie. Het Rijk zal voor het kleine IJsselmeer een integraal beheersplan ontwikkelen, om een beheer te kunnen verwezenlijken, waarin de verschillende beheersdoelstellingen tot hun recht komen, in samenhang met de kwaliteit als belangrijk natuurgebied. In de nota waterhuishouding, die binnenkort zal worden uitgebracht door de Minister van Verkeer en Waterstaat, zal uitvoerige aandacht worden besteed aan het beheer van het kleine IJsselmeer. De voorstellen in deze nota van het kwalitatief en kwantitatief waterbeheer zullen gericht zijn op het gewenste integrale beheer van het kleine IJsselmeer. Daarnaast zal overwogen worden het kleine IJsselmeer onder de zogenaamde «Wetlandsconventie» van Ramsarte brengen als een gebied, dat internationaal van belang is, vooral voor watervogels en als zodanig door de Nederlandse overheid beschermd en beheerd zal worden. Het beleid inzake ontgrondingen in IJsselmeer en Randmeren zal erop gericht zijn de schade aan het natuurlijk milieu zoveel mogelijk te beperken. In waardevolle ondiepe gedeelten zullen ontgrondingen tot een minimum worden beperkt, terwijl nadere eisen aan de overige ontgrondingen zullen worden gesteld met het oog op de bescherming van de natuurlijke waarden. Dit geldt in het bijzonder voor de afwerking van diepe putten, teneinde stratificatie zoveel mogelijk te voorkomen. Deze nadere regels zullen gesteld worden aan de hand van de resultaten van de studie die wordt uitgevoerd door de Begeleidingscommissie «Onderzoek diepe putten IJsselmeer en Randmeren». In het onlangs verschenen rapport van de Commissie Spaarbekken IJsselmeer worden de problemen verbonden aan wateronttrekking, welke ten behoeve van de drinkwaterbereiding in het IJsselmeergebied plaatsvindt, uitvoerig behandeld. De waterkwaliteit in het IJsselmeer is grotendeels afhankelijk van de kwaliteit van het Rijnwater. De regering zal dan ook onverminderd blijven streven naar kwaliteitsverbetering en sanering van de Rijn. Ten aanzien van de Randmeren wordt een saneringsbeleid gevoerd, waarbij voorrang wordt Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

206

gegeven aan het saneren van lozingen van rioolwaterzuiveringsinstallaties bijvoorbeeld door uitbreiding van derdetrapszuivering om de fosfaatbelasting terug te dringen. Ook de kwaliteitvan de beekafvoer naarde Randmeren heeft thans de volle aandacht. Over het Randmerengebied zijn recent verschillende nota's verschenen. Genoemd kunnen worden de nota «Zandwinning IJsselmeer en Randmeren», de nota «Sanering (van de waterkwaliteit van de) Randmeren» en de «Ontwikkelingsvisie recreatief gebruik Randmeren», onder verantwoordelijkheid van de Minister van Verkeer en Waterstaat. Op verzoek van de Staatssecretaris van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk heeft de Natuurwetenschappelijke Commissie van de Natuurbeschermingsraad het rapport «Ecologische visie Randmeren» opgesteld. De regering acht het gewenst, dat de verschillende benaderingen op elkaar worden afgestemd in een integraal beheersplan voor de Randmeren. In dit beheersplan zijn mede inrichtingsaspecten begrepen. De instelling van een commissie met een brede taakstelling en samenstelling is in voorbereiding. Gezien het werk van de reeds bestaande Commissie Recreatief Gebruik Randmeren IJsselmeerpolders (CORRIJ), waarbinnen de gedachtenvorming over integraal beheer al enige tijd gaande is, wordt bezien of deze commissie daarvoor omgebouwd kan worden. Aan het versterken van de betrokkenheid van de lagere overheden hierbij zal aandacht worden besteed. In de commissie zal met name een hoge prioriteit worden gegeven aan het vinden van een juist evenwicht tussen de recreatieve belangen en de ecologische functies. Daarbij zal als uitgangspunt mede het beleidsvoornemen uit het Structuurschema Openluchtrecreatie (beleidsvoornemen) worden gehanteerd, waarin de Randmeren worden aangemerkt als een belangrijk uitbreidingsgebied voor de waterrecreatie. Eén en ander zal onder andere moeten resulteren in een onder meer op kwetsbaarheden afgestemde zonering en fasering van het recreatieve gebruik van de verschillende Randmeren.

6.5 HET ONTWIKKELINGSBELEID

Inleiding Zoals in paragraaf 6.1 al werd aangegeven, kiest de regering voor natuurontwikkeling als één van de hoofdlijnen van het beleid voor natuur-en landschapsbehoud. In deze paragraaf zal aansluitend op de mogelijkheden voor natuurontwikkeling, zoals die in het hoofdstuk 5 «verkenningen» en paragraaf 6.1 van dit hoofdstuk naar voren zijn gebracht, worden aangegeven op welke wijze de regering deze mogelijkheden wil benutten in het kader van het ontwikkelingsbeleid. Het beleid met betrekking tot ontwikkeling van natuurwaarden zal gericht zijn op grootschalige situaties waar nog geen gevestigde vormen van grondgebruik aanwezig zijn, op kleinschalige situaties daar waar projecten zich lenen voor een begeleidende natuurontwikkeling en op het aanbrengen van voorzieningen voor plant-en diersoorten binnen het bestaande ruimtegebruik. Daarbij zullen waar mogelijk mede betrokken worden de versterking van de bestaande natuur-en landschapswaarden en het herstel van waardevolle situaties. Binnen het ontwikkelingsbeleid gaat het niet alleen om het scheppen van nieuwe milieus en het versterken of herstellen van bestaande situaties, waarbij de voorwaarden voor een gewenste natuurlijke ontwikkeling worden aangebracht, maar evenzeer zijn binnen dit beleid de instrumenten van bescherming en beheer van belang om aanwezige potenties op een gewenste wijze tot uiting te kunnen laten komen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

207

Begripsomschrijvingen Onder natuurontwikkeling of natuurtechniek wordt verstaan een complex van menselijke ingrepen in natuur en landschap en regulering van gebruiksactiviteiten gericht op een gewenste (landschaps)ecologische ontwikkeling. De menselijke ingrepen zijn in twee groepen te onderscheiden: natuurbouw (natuurtechnische milieubouw) en natuurtechnisch beheer. Onder natuurbouw wordt hier verstaan: het door middelvan actief ingrijpen, scheppen van zodanige (abiotische) milieuvoorwaarden, dat daarmee de basis wordt gelegd voor de ontwikkeling van gewenste levensgemeenschappen. Onder natuurtechnisch beheer wordt hier verstaan: het op basis van aanwezige abiotische en biotische milieuomstandigheden, met behulp van een doelgericht beheer, ontwikkelen van gewenste ecologische functies of gewenste levensgemeenschappen. Terwijl er bij natuurbouw derhalve altijd sprake is van het door fysische of door inrichtingsmaatregelen (meer) geschikt maken van het milieu voor de gewenste natuurontwikkeling, is bij natuurtechnisch beheer het uitgangsmilieu reeds in min of meer gewenste vorm aanwezig, en gaat het veelal om het geschikt maken voor of het optimaliseren van bepaalde ecologische functies. Onder natuurtechniek kunnen ook (relatief) kleine aanvullende voorzieningen aan bestaande (infra)structuur (wegen, gebouwen etc.) worden gerekend die vooral gericht zijn op het ontwikkelen van bepaalde natuurfuncties. Het gaat hierbij om voorzieningen waardoor vestiging van organismen mogelijk wordt (nestkasten, kunstmatige holtes) of waardoor organismen zich ondanks fysieke barrières (veilig) kunnen verplaatsen (b.v. wildtunnels en wildviaducten).

De mogelijkheden voor het ontwikkelingsbeleid De mogelijkheden welke de regering wil benutten om het hier voorgestane ontwikkelingsbeleid tot uitvoering te brengen zijn op grond van het schaalcriterium in twee categorieën op te splitsen: -mogelijkheden voor de ontwikkeling van grote natuurgebieden; -mogelijkheden voor kleinschalige natuurontwikkeling.

Mogelijkheden voor de ontwikkeling van grote natuurgebieden hebben betrekking op typen van ecosystemen waarvan de levensgemeenschap binnen relatief korte tijd tot ontwikkeling kan komen. Dit zijn in het algemeen dynamische systemen met een (in aanvang) niet al te complexe abiotische uitgangssituatie, zoals voedselrijke moerasgebieden. De mogelijkheden voor de ontwikkeling van grote natuurgebieden doen zich momenteel in de praktijk voor in het IJsselmeergebied en in de Zuid-Hollandse en Zeeuwse Deltawateren. De regering is voornemens om in het kader van de werken die in deze gebieden uitgevoerd zijn of worden, te bezien of bij inrichting en afwerking van deze projecten een bijdrage kan worden geleverd aan de ontwikkeling van (landschaps)ecologische waarden en functies. In meer algemene zin zal dit eveneens onderdeel van het beleid van de regering zijn bij eventuele andere ingrepen op grote schaal in ons milieu, mochten deze in de toekomst noodzakelijk blijken. De mogelijkheden voor kleinschalige natuurontwikkeling doen zich over het gehele land voor, zowel in bestaande situaties als in het kader van de planning, uitvoering en afwerking van inrichtingswerken (bv. landinrichting, stadsuitbreiding, recreatieterreinen). Daarnaast kunnen infrastructurele voorzieningen zodanig worden uitgevoerd, afgewerkt en beheerd, dat nieuwe natuur-en landschapswaarden ontstaan. Door middel van deze kleinschalige natuurontwikkeling kan een bijdrage worden geleverd aan het handhaven of vergroten van de bestaansmogelijkheden voor plant-en Tweede Kamerzitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

208

diersoorten, en aan het handhaven, versterken of herstellen van karakteristieke landschapselementen of structuren. Bovendien kan een bijdrage worden geleverd aan het instandhouden en ontwikkelen van een eveneens op deze bestaansmogelijkheden gerichte landschapsecologische infrastructuur. De regering zal bevorderen, dat binnen haar verantwoordelijkheden de mogelijkheden voor kleinschalige natuurontwikkeling zo goed mogelijk benut worden, in het bijzonder binnen de grote eenheden natuurgebied, grote landschapseenheden en de waardevolle agrarische cultuurlandschappen. Aan de lagere overheden vraagt zij om te bevorderen dat binnen het eigen ruimtelijk beleid waar mogelijk aandacht wordt gegeven aan kleinschalige natuurontwikkeling, in het bijzonder als onderdeel van projecten.

A. Mogelijkheden voor (verdere) ontwikkeling van grote natuurgebieden IJsselmeer en IJsselmeerpolders

Op 5 september 1980 heeft de regering het beleidsvoornemen tot ontwikkeling van het Markerwaardgebied uitgebracht. De regering is van plan om bij een beslissing tot inpoldering te onderzoeken waar in een nieuw in te richten Markerwaard enkele grote natuurgebieden tot ontwikkeling kunnen worden gebracht. Omvang en situering zullen nader bepaald worden. Zij hangen af van de mogelijkheden voor de ontwikkeling van grote natuurgebieden met een grote mate van zelfregulatie, in relatie met bestaande moerasgebieden in Zuidelijk Flevoland en aangrenzende open watervlakten. De Markerwaard kan een compensatie voor verloren gegane natuurwaarden in het Markermeer bieden. Daarnaast vormt de Markerwaard één van de laatste mogelijkheden om door middel van natuurbouw een compensatie te bieden voor de voortschrijdende verliezen aan natuurwaarden op het «oude land». Natte natuurgebieden in de Markerwaard zullen in combinatie met het bestaande Oostvaardersplassengebied in Zuidelijk Flevoland en naburige open watervlakten een natuurgebied van internationaal formaat kunnen vormen. In samenhang met deze natte natuurgebieden kunnen weidevogelreservaten worden gesitueerd. Mogelijkheden voorde ontwikkeling van natuurwaarden liggen voorts in de wijze van afwerken van de oevers van de Markerwaard, bijvoorbeeld door de aanleg van strekdammen, voorlanden en eilanden. In het zogenaamde aanvangsplan voor de Markerwaard zullen deze mogelijkheden in samenhang met de zonering van de randmeren nader worden aangegeven. Het reeds bestaande Oostvaardersplassengebied in Zuidelijk Flevoland heeft zich in de afgelopen jaren ontwikkeld tot één der belangrijkste watervogel/moerasgebieden van Noordwest-Europa. Het beleid is erop gericht om de voorwaarden, die deze ontwikkeling hebben mogelijk gemaakt, in stand te houden en waar mogelijk te versterken. Het doel daarbij is de instandhouding van deze zeer waardevolle levensgemeenschap en zo mogelijk een verdere ontwikkeling tot een complex zoetwetlandssysteem te waarborgen. De regering beziet momenteel hoe aan de daarvoor noodzakelijke voorwaarden nadere vorm gegeven kan worden, in het kader van de besluitvorming over de inrichting van Zuidelijk Flevoland. Voor het IJsselmeergebied als geheel kan nog het volgende worden opgemerkt. Ook los van de Markerwaard zijn ertal van mogelijkheden om de natuurwaarden in het IJsselmeergebied te vergroten en de natuurfuncties te optimaliseren. Het regeringsbeleid zal zich in de komende jaren, met inachtneming van gebruiksfuncties, mede richten op het verhogen van de ecologische waarden, onder meer door natuurbouw. De mogelijkheden voor de aanleg van eilanden, voorlanden en andere structuren die dit doel kunnen bevorderen zullen worden onderzocht en opgenomen in de op te maken inrichtings-en beheersplannen voor het IJsselmeergebied.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

209

Het Verdronken Land van het Markiezaat van Bergen op Zoom Het Verdronken Land van het Markiezaat van Bergen op Zoom is momenteel nog een onderdeel van het Oosterschelde getijdebekken, en als zodanig een gebied met zeer belangrijke natuurwaarden en functies. Na de sluiting van de Markiezaatskade en de Oesterdam, in het kader van de compartimenteringswerken van de Oosterschelde, zal het Markiezaatsmeer ontzilten en kan hier opnieuw een, zij het geheel ander, waardevol natuurgebied tot ontwikkeling komen. Uiteindelijk zou een zoetwater moerassysteem bereikt kunnen worden, dat in zekere zin vergelijkbaar zal zijn met het Oostvaardersplassengebied in Zuidelijk Flevoland. Door de bijzondere ligging tussen de zoute Oosterschelde en de hoge gronden van de Brabantse wal, zal het gebied een geheel eigen karakter hebben en naar verwachting een uiterst waardevol ecologisch reservoirgebied («hotspot»)zijn voor de wijde (Delta)-omgeving. In relatie met gelijksoortige systemen in Nederland zal het gebied dan ook van internationale betekenis kunnen zijn. Deze ontwikkelingen kunnen door middel van een inrichting en (natuurtechnisch) beheer gericht op het optimaliseren van de natuurfuncties sterk gestimuleerd worden. Daaraan kan ook natuurbouw een bijdrage leveren. Het is gewenst de functionele oppervlakte van het gebied zo volledig mogelijk in stand te houden, zodat een systeem tot ontwikkeling kan komen met een hoge mate van zelfregulatie. Met de betrokken overheden wordt nader overleg gepleegd om een daarop gerichte bestemming en inrichting te verwezenlijken. De combinatie van voldoende omvang, goede waterkwaliteit en rust die in het Oostvaardersplassengebied heeft geleid tot de ontwikkeling van een zeer waardevol ecosysteem, bestaat in principe ook in het Markiezaatsmeer. Bij de besluitvorming over bestemming en inrichting van het Markiezaatsmeer zal door de regering dan ook een zwaar gewicht worden toegekend aan de potenties als natuurgebied van internationale betekenis. In verband hiermee zullen de mogelijkheden voor natuurontwikkeling zo goed mogelijk worden benut. Andere belangen zoals de ontwikkeling van Bergen op Zoom worden in de afweging betrokken.

Voordelta Door de Deltawerken zijn aan de zeezijde van de afsluitdammen op diverse plaatsen interessante natuurlijke ontwikkelingen op gang gekomen, als gevolg van aanslibbing en zandafzetting bij deze dijkvakken. In de zogenaamde «Voordelta» die op deze wijze aan het ontstaan is, is nu al een begin van strand-en duinvorming zichtbaar, terwijl in potentie op relatief grote schaal natuurlijke duinvorming zal kunnen plaatsvinden. Omdat deze duinen geen primaire waterkerende functie hebben, zullen vele overgangen tussen het zoute milieu van de zee en het relatief zoete van de duinen gehandhaafd kunnen blijven. Het tot ontwikkeling komen daarvan zal vooral afhangen van de mate van bescherming, die aan deze gebieden gegeven wordt. De ontwikkelingen, zoals strandvorming en jonge duinvorming, zijn thans goed waar te nemen bij de Kwade Hoek op Goeree en langs de Brouwersdam tussen Goeree en Schouwen. Mogelijkheden om door natuurbouw of natuurtechnisch beheer de natuurlijke ontwikkelingen verder te stimuleren zijn op veel plaatsen aanwezig. De regering hecht groot belang aan de ontwikkeling van deze potenties in de daarvoor in aanmerking komende delen van de Voordelta en is van plan hier passende beschermende maatregelen te nemen. Tevens zullen daar de ontwikkelingen door gerichte natuurbouw of natuurtechnisch beheer verder worden gestimuleerd.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

210

B. Mogelijkheden voor kleinschalige natuurbouw Landinrichting In het kader van de landinrichting kan, zoals omschreven in het Structuurschema Landinrichting, aan natuurontwikkeling worden bijgedragen door het landschapsplan en het plan van wegen en waterlopen mede te richten op een versterking van de ecologische infrastructuur van het gebied. Daarnaast is het uiteraard van wezenlijk belang dat de belangrijkste natuurelementen en landschapsecologische relaties (natuurlijke waterlopen, houtopstanden etc.) gehandhaafd blijven. Een versterking van de ecologische infrastructuur kan bijvoorbeeld worden bereikt door waterlopen op zodanige wijze in te richten (veelal door ze iets te verbreden), dat een oevervegetatie kan ontstaan en watervogels gelegenheid krijgen er zich te vestigen. Ook kan dit bereikt worden door bij de aanleg van houtsingels en erf beplantingen de inheemse bomen en struiken af te stemmen op fourageer-en nestelmogelijkheden van vogels. Ook de wijze waarop deze beplantingen worden aangebracht is van belang voor het handhaven of versterken van de ecologische infrastructuur van het gebied. Daarnaast kan door het aanbrengen van voorzieningen bij de bouw van nieuwe elementen in het gebied (boerderijen, gemalen) rekening worden gehouden met vogelsoorten die door verlies van geschikte nestelgelegenheden elders afhankelijk zijn van de mens en zijn bebouwde omgeving. Immers uileborden, daklijsten, speciale dakpannen etc. kunnen broedgelegenheid verschaffen aan uilen, zwaluwen, kwikstaarten en vliegenvangers; hierdoor zal tevens een bijdrage worden geleverd aan de biologische bestrijding van muizen en insecten rondom de boerderij. Vanuit de landinrichting zijn er vele mogelijkheden, waarvan er hier enkele geschetst zijn, voor een bijdrage aan de kleinschalige natuurbouw. De regering zal bevorderen dat bij de landinrichting de mogelijkheden voor natuurontwikkeling benut worden en verder worden ontwikkeld.

Infrastructuur Bij de aanleg van wegen ontstaan vrijwel steeds fysieke barrières met negatieve ecologische gevolgen voor met name amfibiën, reptielen en zoogdieren. De laatste jaren zijn steeds vaker wegen op een hoog talud of dijklichaam aangelegd, terwijl als gevolg van kunstwerken vele zogenaamde overhoeken zijn ontstaan. Door deze manieren van aanleg ontstaat een relatief groot oppervlak aan «wegberm». Dit is ook het geval bij de doorsnijding van heuvels en bij het opwerpen van geluidswallen. Om de negatieve effecten van wegen op vooral de fauna tegen te gaan, zijn voorzieningen mogelijk, gericht op het instandhouden van trekbewegingen van bepaalde diersoorten (wildwissels, dassentunnels e.d.). Het oppervlak aan «wegbermen» kan benut worden om door een schrale afwerking bepaalde vaak zeldzaam geworden plantensoorten nieuw areaal te geven. Daarnaast kunnen beplantingen, die in de eerste plaats om landschappelijke redenen worden aangebracht, functies vervullen voor allerlei diersoorten, bijvoorbeeld als onderdeel van de ecologische infrastructuur. Bij de «natte» infrastructuur zijn ook mogelijkheden aanwezig om natuurfuncties te behouden, of tot ontwikkeling te brengen. Men denke bijvoorbeeld aan de afwerking van oeververdedigingen, landaanwinningswerken, de inrichting van de zeereep van de duinen. Watergangen, oevers en dijken kunnen ook een belangrijke bijdrage aan de ecologische infrastructuur leveren, die de natuurlijke verplaatsing en verspreiding van organismen mogelijk maakt. Het gaat in deze voorbeelden vooral om het aanbrengen van voorzieningen en om natuurbouw op kleine schaal, bij begeleidende elementen van de Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

211

bestaande «harde» infrastructuur. Behalve dit natuurbouwaspect kan in de sfeer van het beheer van zowel de «droge» als de «natte» infrastructuur veel worden bijgedragen aan het behoud en de ontwikkeling van natuurwaarden. In de praktijk is inmiddels gebleken, dat de hierboven geschetste mogelijkheden ten dele reeds benut worden en bijvoorbeeld bij het bermbeheer al tot opmerkelijke resultaten hebben geleid. De regering zal dan ook verder bevorderen, dat voor infrastructuurelementen in het algemeen en spoordijken, rivierdijken en wegbermen in het bijzonder, een beheer wordt gevoerd, dat is afgestemd op de bescherming en ontwikkeling van het natuurlijk milieu ter plaatse, met inachtneming van de primaire functie van deze objecten. Daarnaast zal de regering bevorderen, dat op plaatsen waar bij de uitvoering van infrastructurele werken belangrijke ecologische relaties voor de fauna worden verstoord, passages voor dieren in de ontwerpplannen worden opgenomen. Daarnaast zal waar mogelijk natuurbouw in de begeleidende sfeer worden verricht.

Ontgrondingen De inrichting en afwerking van ontgrondingen kunnen vaak zo worden uitgevoerd dat gunstige voorwaarden worden geschapen voor de ontwikkeling van natuurwaarden. Zo kunnen geschikte biotopen voor bijvoorbeeld ijsvogels en oeverzwaluwen ontstaan, door het aanbrengen van wat hogere steile oevergedeelten. Voor watervogels en ook voor vissen kan het aanleggen van eilandjes en het handhaven van ondieptes van belang zijn. Dit zal tevens de variatie in de plantengroei kunnen bevorderen, bijvoorbeeld door het ontstaan van verlandingsgemeenschappen waarvan ook allerlei waterorganismen kunnen profiteren. Bij een gerichte afwerking van eilandjes, bijvoorbeeld met grind, kunnen gunstige broedbiotopen voor plevieren en sterns worden gecreëerd. Behalve als een basis voor de ontwikkeling van natuurwaarden, zal een dergelijke gedifferentieerde afwerking van ontgrondingen eveneens leiden tot een situatie, die uit een visueellandschappelijk oogmerk aantrekkelijk is. De regering vraagt daarom aan de provincies om te bevorderen, dat verlening van een vergunning tot ontgronden wordt gebonden aan een herinrichtingsplan waarbij de ontgronder wordt verplicht, om na het beëindigen van de ontgronding een afwerking te plegen medegericht op natuurontwikkeling. Recreatieterreinen Bij het inrichten van nieuwe grotere recreatiegebieden (Spaarnwoude, Twiske, Flevostranden, Midden-Delfland), is het zeer goed mogelijk met vrij geringe extra kosten plaatselijk de inrichtingswerkzaamheden zo uit te voeren, dat plant-en diersoorten er zich spontaan kunnen vestigen. Hiermee wordt niet alleen de ecologische functie van een gebied vergroot, maar zal ook de aantrekkelijkheid van het gebied voor de recreant kunnen toenemen. Als voorbeelden van natuurbouw in dergelijke gebieden het volgende. Bij het graven van waterpartijen kunnen bepaalde oevergedeelten een flauwe helling krijgen waardoor op die plaatsen een goed ontwikkelde oevervegetatie kan ontstaan. Wanneer men op zo'n plaats de oeverlijn min of meer grillig laat verlopen, ontstaat een grote differentiatie in milieu en kunnen zich op zandgronden langs oostoevers oeverkruidvegetaties ontwikkelen; op veengronden vormen zich dan moerasachtige vegetaties met een rijke biologische verscheidenheid. Beschoeiingen kunnen op enkele plaatsen zo worden aangebracht dat bepaalde vogelsoorten (bijvoorbeeld de witte kwikstaart en de ijsvogel)

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

212

daar nestelgelegenheid kunnen vinden. Groenstroken kunnen worden ingeplant met struiken, waarvan bekend is dat ze aantrekkelijk zijn voor zangvogels als voedsel (bessen) en als broedplaats. Taluds kunnen worden ingezaaid met kruidenrijke zaadmengsels, waardoor een rijk insectenleven (vlinders, zweefvliegen) zich kan ontwikkelen. De regering is van plan om bij nieuw in te richten recreatiegebieden, waarbij het rijk (mede)verantwoordelijk is voor de inrichting, rekening te houden met de ecologische potenties en deze waar mogelijk tot ontwikkeling te brengen. Inrichting en beheer zullen mede hierop worden afgestemd. Bezien zal worden of in reeds bestaande recreatiegebieden relatief eenvoudige ingrepen en/of wijziging van beheer mogelijk zijn, waardoor de natuurontwikkeling gestimuleerd kan worden binnen de mogelijkheden, die de hoofdfunctie daartoe biedt. Ook aan de lagere overheden vraagt de regering om bij recreatieve bestemmingen bovenstaande overwegingen bij inrichting en beheer mee te laten spelen.

Bebouwde omgeving

De in de loop der tijden gegroeide strenge scheiding tussen stad en natuur bleek in de jaren zestig en zeventig steeds minder te voldoen aan de verlangens van de Nederlandse bevolking. Een strenge scheiding tussen een geheel abiotische woonomgeving en de natuur daarbuiten wordt tegenwoordig als ongewenst gezien. De overgang van stad naar landelijk gebied kan evengoed geleidelijk verlopen als via scherpe grenzen. Zo kan bij het plannen van nieuwbouwwijken aan stadsranden worden uitgegaan van het bestaande landschap waarbij zoveel mogelijk wegen, waterlopen, bomen, houtwallen, tuinderijen etc. worden gehandhaafd. De relaties (ook ecologisch) tussen de bebouwde omgeving en het landelijk gebied kunnen zo ten dele in stand blijven en een rol vervullen, om de zich in de stad veelal onder moeilijke omstandigheden handhavende natuurwaarden te ondersteunen. Stadsparken en groenstroken kunnen worden benut om imheemse wilde flora te laten groeien. De gemeente Amstelveen is op dit terrein een bekend voorbeeld en de bewoners zijn vertrouwd geraakt met zeldzame planten en vegetaties in hun directe woonomgeving. Het inzaaien van taluds en bermen met inheemse flora heeft hier tot verrassende resultaten geleid die navolging verdienen. Als gevolg van de veranderingen in bouwmethoden en het gebruik van moderne materialen ontstaan problemen voor vele soorten planten en dieren, die (bijna) van oudsher in de stedelijke omgeving voorkomen. Door een combinatie van beschermende maatregelen en (zeer) kleinschalige natuurbouw, kunnen deze natuurwaarden van de stad behouden blijven en in vele gevallen verder ontwikkeld worden. Muurvegetaties van oude stads-en kademuren kunnen behouden blijven, indien bij de restauratie van deze cultuurwaarden, in plaats van moderne cementspecie, kalkspecie wordt gebruikt. Een typische stadsvogel als de gierzwaluw is voor zijn nestgelegenheid afhankelijk van de toegepaste wijze van de dakbedekking. Door de afname van het aantal (hoge) daken met ouderwets pannenbeslag verdwijnt deze nestgelegenheid. Alternatieve nestgelegenheid, door het aanbrengen van voorzieningen bijvoorbeeld in de vorm van daklijsten, is noodzakelijk om niet alleen de gierzwaluw voor de stedelijke omgeving te behouden maar ook bijvoorbeeld de huiszwaluw, de kerkuil en diverse vleermuissoorten. Hierboven zijn slechts enkele voorbeelden van kleinschalige natuurbouw in de bebouwde omgeving genoemd, vooralsnog minder gericht op ontwikkeling van natuurwaarden, alswel op het handhaven daarvan. In de recent uitgebrachte nota «Natuur in de stedelijke omgeving» worden vele Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

213

andere voorbeelden gegeven en aanbevelingen gedaan om de natuurwaarden en functies van de stedelijke omgeving te behouden en verder te ontwikkelen. Te constateren valt dan ook, dat natuur-en landschapsbehoud niet pas buiten de stad moet beginnen, maar dat de basis hiervoor kan en moet worden gelegd in en om de stad. De regering zal bezien op welke wijze het beste vorm kan worden gegeven aan een stadsmilieu, waarin ook ecologische aspecten bij inrichting en beheer een rol spelen. Waar mogelijk zal de regering bevorderen, dat bij nieuwbouw en restauratie de aandacht ook gericht zal worden op het behoud en de ontwikkeling van natuurwaarden. Gezien de verantwoordelijkheid van met name de gemeenten, vraagt de regering aan hen speciaal aandacht aan deze aspecten te willen geven.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

214

• - 

  Procedurele, bestuurlijke,

instrumentele, werkgelegenheids-

en financiële aspecten

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de procedure, die dit structuurschema doorloopt, op de betekenis van het structuurschema, op de aard van de gedane uitspraken en op de doorwerking van die uitspraken in de lijn van de sector zelf en in het facet ruimtelijke ordening en op de relatie met andere beleidsterreinen voor zover deze raakvlakken hebben met het beleid dat in dit schema is neergelegd. Hierbij zullen ook onderwerpen als het instrumentarium en de mogelijkheden tot coördinatie en verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen de verschillende bestuurslagen aan de orde worden gesteld.

7.1. PROCEDURE DIE HET STRUCTUURSCHEMA DOORLOOPT EN BETE-KENIS VAN HET STRUCTUURSCHEMA VOOR HET BELEID Het Structuurschema Natuur-en Landschapsbehoud bevat de hoofdlijnen en beginselen van het rijksbeleid op het gebied van natuur-en landschapsbehoud en geeft in het bijzonder inzicht in de ruimtelijke aspecten van dat beleid op de lange termijn. Het behelst tevens de beleidslijnen volgens welke de regering zich voorstelt dat de gewenste ontwikkelingen worden bereikt. In beide gevallen worden de verantwoordelijkheden van het rijk voor aangelegenheden van nationaal en internationaal belang in acht genomen. Het structuurschema doorloopt de procedure van de planologische kernbeslissing. In deze procedure is het schema onderwerp van interdepartementaal overleg, van bestuurlijk overleg met de lagere overheden en van inspraak. Met inachtneming van de resultaten van overleg en inspraak neemt de regering haar beslissing. Vervolgens vindt een behandeling in de Tweede Kamer plaats naar aanleiding waarvan de uiteindelijke tekst wordt vastgesteld. Gelet op de betekenis die, naast dit structuurschema, de Structuurschema's Openluchtrecreatie en Landinrichting voor de landelijke gebieden hebben en de nauwe samenhang, die tussen deze drie schema's bestaat, heeft bij de voorbereiding een onderlinge afstemming van bedoelde schema's plaatsgevonden. Bij het eerst genoemde schema betrof deze afstemming de onderwerpen watersport, verblijfsrecreatie, dagrecreatie, recreatief medegebruik en nationale landschappen , terwijl zij voor dit schema met name betrekking had op het recreatief (mede)gebruik van de in de verschillende beleidscategorieën behandelde gebieden en situaties. In de relatie tot het Structuurschema Landinrichting had de afstemming, voor wat dat structuurschema aangaat, betrekking op de beschrijving van de inrichtingsbehoefte vanuit het natuur-en landschapsbehoud, van de gevoeligheden van natuur en landschap voor inrichtingswerken en van de aanwending van het landinrichtingsinstrumentarium ten behoeve van natuur en landschap. Zeer in het bijzonder heeft de afstemming ook de relatie tussen landinrichting en grote landschapseenheden betroffen. In dit structuurschema is in relatie met het Structuurschema Landinrichting de afstemming tot uitdrukking gekomen in de beschrijving van de beleidscategorieën waardevolle agrarische cultuurlandschappen en grote landschapseenheden.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

215

Het beleid, verwoord in dit structuurschema, zal langs twee wegen gestalte moeten krijgen; door middel van het beleid binnen de sector natuur-en landschapsbehoud en in het meerjarenplan voor de bosbouw (7.3) en in facetbeleid met betrekking tot de ruimtelijke ordening (7.4). Daarnaast geeft het structuurschema inzicht in de wijze waarop andere sectoren van het overheidsbeleid, zowel op nationaal als op regionaal niveau, medebetrokken zijn bij de instandhouding en de ontwikkeling van de kwaliteit van natuur en landschap (7.5). De wijze waarop deze medebetrokkenheid tot uitdrukking zal worden gebracht, is in dit structuurschema uiteengezet. Hiervoor zij verwezen naar het in hoofdstuk 6, par. 3, geformuleerde algemene beschermingsbeleid en naar het in hoofdstuk 6, par. 4, voor de beschreven beleidscategorieën uiteengezette ontwikkelingsbeleid. De doorwerking van de medebetrokkenheid in het instrumentarium van andere sectoren komt aan de orde in par. 7.5 Aan de paragrafen 7.3 tot en met 7.5 gaat een beschouwing vooraf over de bevoegdhedenverdeling tussen het rijk en de lagere publiekrechtelijke lichamen (7.2). Bij de beschrijving van de verschillende beleidscategorieën zijn in hoofdstuk 6 reeds bij een aantal beslissingen uitspraken gedaan over de aard en de hardheid ervan. In het hiernavolgende zal aan de betekenis van deze uitspraken nader aandacht worden besteed. Allereerst kunnen de beslissingen worden onderscheiden in «essentiële» en «overige». Dit onderscheid is van belang voor het bestuurlijk handelen van het rijk zelf: een in dit schema essentieel genoemde beslissing wordt zodanig bepalend geacht voor de inhoud van dit structuurschema, dat er niet van kan worden afgeweken zonder dat de procedure van de planologische kernbeslissing wordt doorlopen. Het schema moet dan herzien worden. Voor de categorie «overige beslissingen» geldt dit niet. Het structuurschema geeft dus per beslissing aan in welke mate het rijk zich gebonden acht aan het weergegeven beleid. Voor de doorwerking van dit schema in het ruimtelijke beleid van provincie en gemeente is van belang het onderscheid tussen een volledig en een globaal afgewogen beslissing. Volledig afgewogen zijn beslissingen, waaraan naar het oordeel van de regering een afweging van alle relevante aspecten ten grondslag heeft gelegen. Uitvoering acht het rijk noodzakelijk en ook planologisch inpasbaar. Met deze kwalificatie maakt de regering duidelijk, dat het haars inziens noodzakelijk is dat deze beslissing als zodanig wordt uitgevoerd. Aan de provincies wordt gevraagd de beslissing in het streekplan op te nemen dan wel te handhaven. Uiteraard blijft hierbij de eigen afwegingsbevoegdheid van de provincies onverlet. Globaal afgewogen zijn beslissingen waarbij nog een nadere afweging moet plaatsvinden. Aan de provincies wordt gevraagd, die beslissingen na afweging van belangen in het streekplan te verwerken, waarbij nadere overwegingen kunnen worden ingebracht, die in het uiterste geval ook kunnen leiden tot een afwijzing. Tenslotte is in dit schema ingegaan op de plaatsaanduiding. Bij de weergave van de begrenzing van gebieden op de kaarten 1 en 2 is gesproken over een globale plaatsaanduiding. Hiermee wordt aangegeven, dat nog een nadere detaillering van de begrenzing nodig is. Aan de provincies wordt gevraagd voor deze detaillering zorg te dragen. Een van de belangrijkste elementen van de procedure van de planologische kernbeslissing is het bestuurlijk overleg met de provincies en gemeenten. Het is voor de regering van belang te weten of de provinciale en gemeentelijke besturen al dan niet instemmen met het in het structuurschema neergelegde en door hen uit te werken beleid. Het oordeel van de provincies en de gemeenten is van belang bij het formuleren van de uiteindelijke regeringsbeslissing. Van de provinciale besturen wordt verwacht, dat zij zich tijdens het overleg uitspreken over het beleidsvoornemen. Na afloop van dit overleg kan er dus sprake zijn van een bestuurlijke binding. Deze binding is echter afhankelijk van de kwalificatie, die een beslissing gekregen Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

216

heeft en van de mate, waarin beide partijen zich in het overleg gebonden hebben. Als een provinciaal bestuur tijdens het bestuurlijk overleg, gedurende de procedure of bij nadere afweging daarna tot een ander oordeel komt dan de regering, doen zich wat betreft de gedragslijn van het rijk twee mogelijkheden voor: -het rijk kan zich vinden in het oordeel van de provincie. Dit noopt tot aanpassing van het schema. Beslissingen uit de categorie «overige beslissingen» kunnen altijd worden aangepast. Voorzover het om essentiële beslissingen gaat kan eveneens tijdens de procedure -als daar aanleiding toe bestaat-de kwalificatie van de beslissing veranderd worden. Heeft het schema éénmaal de gehele procedure doorlopen dan kan van een aanpassing geen sprake zijn, maar moet voor de wijziging de procedure van de planologische kernbeslissing worden gevolgd; -het rijk houdt vast aan zijn eerder ingenomen standpunt. In dat geval kan de tweede ondergetekende zonodig overgaan tot het geven van een (afhankelijk van de situatie meer of minder concrete) aanwijzing op grond van artikel 38 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. De mogelijkheid tot het geven van een aanwijzing staat zowel voor de essentiële als voor de overige beslissingen open.

7.2. SCHETS VAN DE VERANTWOORDELIJKHEDEN VAN HET RIJK EN VAN DE LAGERE OVERHEDEN Zoals reeds meermalen in dit structuurschema naar voren is gekomen, hebben zowel het rijk als de lagere overheden belangrijke taken op het gebied van het natuur-en landschapsbehoud. Aan de door de regering beoogde verdeling van verantwoordelijkheden met betrekking tot natuur en landschapsbehoud liggen twee beginselen ten grondslag: -het streven de verantwoordelijkheden met betrekking tot de verschillende beleidsonderdelen steeds te leggen op het niveau, waar de best mogelijke bijdrage kan worden verwacht aan het natuur-en landschapsbehoud; -het algemene strevenvan de regering om zoveel mogelijk verantwoordelijkheden, die thans bij het rijk berusten, over te hevelen naar de lagere publiekrechtelijke lichamen.

Beide beginselen lopen in hun uitwerking veelal parallel. Waar dat niet het geval is moet ad hoc een oplossing worden gezocht. In dit verband is het onderzoek van belang dat naar mogelijkheden van decentralisatie op het gebied van het natuur-en landschapsbehoud thans in opdracht van de Raad van het Binnenlands Bestuur gaande is. De resultaten van dit onderzoek, dat betrekking heeft op de taakvelden bescherming, aankoop en beheer, zijn medio 1981 te verwachten. Daarna zal over het door de Raad ter zake uit te brengen advies een regeringsstandpunt worden voorbereid, dat zal worden aangeboden aan de voorzitters van de beide Kamers der Staten-Generaal.

VERANTWOORDELIJKHEDEN VAN HET RIJK In het juistgenoemde regeringsstandpunt zullen de verantwoordelijkheden met betrekking tot natuur en landschap, die het rijk zich voorbehoudt, worden aangegeven. Zonder daarop vooruit te lopen zou gedacht kunnen worden aan bijvoorbeeld de volgende verantwoordelijkheden: -De zorg voor waarden van natuur en landschap van internationale of van nationale betekenis; bij de eerste gaat het mede om aangelegenheden waarop de regering ingevolge verdragen en andere internationale afspraken door andere regeringen dan wel door internationale organisaties kan worden aangesproken (bijvoorbeeld Wetlandsconventie).

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

217

-De algemene beoordeling, regulering en sturing met betrekking tot het beleid van lagere publiekrechtelijke lichamen, voorzover het rijksbelang op dit beleidsterrein dat vordert. -De beoordeling, regulering en sturing in daartoe geëigende kaders met betrekking tot die -voor natuur en landschap relevante -onderdelen van het beleid in andere sectoren op rijksniveau. -Die onderdelen van het beleid inzake het natuur-en landschapsbehoud, die onverbrekelijk verbonden zijn met het rijksbeleid in andere sectoren. -De verwerving en het beheer van natuurgebieden en van reservaatsgebieden voor zover niet overgelaten aan particuliere organisaties of aan particulieren.

VERANTWOORDELIJKHEDEN VAN DE PROVINCIES De provincie vervult een spilfunctie in het beleid met betrekking tot natuur en landschap. Deze functie komt tot uitdrukking in het feit, dat de provincie een middenpositie inneemt tussen rijk en gemeente. Door haar omvang, arbeidsterrein en organisatie kan de provincie immers van allerlei nationale vraagstukken de consequenties voor het provinciale en regionale niveau beoordelen. Van belang is daarbij, dat het beleid van het dagelijks bestuur van de provincie een integraal karakter draagt, zodat de onderlinge afstemming van verschillende beleidssectoren in beginsel gewaarborgd is. De spilfunctie van de provincie wordt nog versterkt door het bestaan van onder auspiciën van de provincie werkende overleg-en adviesorganen, zoals bijvoorbeeld de provinciale planologische commissies, de provinciale raden voor de milieuzorg, de adviescommissies, die per provincie door de Directie Beheer Landbouwgronden van het Ministerie van Landbouw en Visserij zijn ingesteld in verband met de uitvoering van de Relatienota van het provinciaal aankoopoverleg. In deze organen zijn alle overheidsniveaus en daarnaast veelal het particuliere initiatief vertegenwoordigd. De centrale positie van de provincie komt met betrekking tot het instrumentarium voor het natuur-en landschapsbehoud nu reeds, dan wel binnen afzienbare tijdtotuiting in haartaken met betrekking tot de toepassing van velerlei wettelijke regelingen. Bijvoorbeeld de Wet op de Ruimtelijke Ordening (Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening), de Natuurbeschermingswet (Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk), de Ruilverkavelingswet, de ontwerp-Landinrichtingswet, het in voorbereiding zijnde ontwerp tot wijziging van de Boswet, de in voorbereiding zijnde Beheerswet (Landbouw en Visserij), de Grondwaterwet, de Wet Geluidhinder, de ontwerpwet Bodembescherming (Volksgezondheid en Milieuhygiëne), de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren en de Ontgrondingenwet, de in voorbereiding zijnde Wet op de Waterhuishouding (Verkeer en Waterstaat). Ook zijn de provincie belangrijke taken toegedacht inzake de planning van de openluchtrecreatie en bij de totstandkoming van nationale landschappen, alsook bij de inrichting en het beheer daarvan. Aan hun verantwoordelijkheid voor natuur-en landschap hebben de provincies voorts inhoud gegeven door de vaststelling van verordeningen, die (mede) strekken tot bescherming van natuur en landschap en door financiële ondersteuning, zowel van de aankoop van waardevolle gebieden als van de particuliere natuurbeschermende organisaties op provinciaal niveau en de provinciale milieufederaties. Voorts zijn ook provinciale initiatieven genomen om te komen tot een beleid met betrekking tot het landschapsonderhoud. Hierbij speelt ook het werkgelegenheidsaspect een belangrijke rol. Voor wat de toekomst betreft, zal onderzocht worden in hoeverre in het kader van het decentralisatiestreven van de regering de positie van de lagere overheden op het terrein van het natuur-en landschapsbehoud verder versterkt kan worden.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

218

De verdere uitwerking van de decentralisatienota, alsook de advisering door de Raad voor het Binnenlands Bestuur in de tweede helft van 1981 zullen in dit verband een belangrijke rol spelen. Over de herziening van de Natuurbeschermingswet is thans nog overleg gaande onder andere met de provinciale besturen. In het bijzonder worden thans de mogelijkheden verkend om de provincies te belasten met taken ter zake van de bescherming van natuurgebieden. De betrokkenheid van de provincies bij de aanwijzing van gebieden op grond van de Natuurbeschermingswet en het daarmee samenhangende vergunningenbeleid zou -met inachtneming van de eigen verantwoordelijkheden van het rijkkunnen worden versterkt. Ook voor het op die aanwijzing volgend beheer zouden zij een verantwoordelijkheid kunnen krijgen. In dit verband zou kunnen worden overwogen de beschikking Natuurbijdragen te decentraliseren. In dit verband is ook het eindadvies van de Commissie Nationale Landschappen van belang. Dit zal enerzijds kunnen leiden tot vergroting van het bestuurlijk draagvlak, anderzijds tot een versnelling van het tempo van veiligstelling van natuurterreinen. De relatie tussen het provinciale beleid met betrekking tot natuur en landschap en het overige beleid zal worden uitgewerkt in de, in de naaste toekomst op te stellen, provinciale beleidsplannen als bedoeld in het wetsontwerp Reorganisatie Binnenlands Bestuur. Deze plannen kunnen tevens het kader vormen voor het provinciaal beleid binnen de sector van de natuur-en landschapsbescherming.

VERANTWOORDELIJKHEDEN VAN DE GEMEENTEN Op lokaal niveau komt de gemeente een belangrijke taak toe op het gebied van het natuur-en landschapsbehoud. Van betekenis is in dit verband de beslissing van de regering om de zogenaamde negatieve lijst te schrappen uit de wetsvoorstellen in het kader van de reorganisatie van het binnenlands bestuur. Op die lijst stonden ook bevoegdheden met betrekking tot het natuur-en landschapsbehoud. Belangrijke taken zijn voor de gemeenten weggelegd op de volgende terreinen: 1. De ruimtelijke ordening (zie paragraaf 7.3). 2. Het onderhoud van landschapselementen. Gelet op het kleinschalige karakter hiervan en gelet op het feit, dat het rijk zich in haar subsidiëring beperkt tot specifieke situaties, ligt op dit terrein een belangrijke gemeentelijke taak. Hierbij valt te denken aan organisatie, coördinatie en subsidiëring van beheers-en onderhoudsactiviteiten. 3. Het welstandstoezicht. Er bestaat uit landschappelijke overwegingen grote behoefte aan begeleiding van vormgeving, materiaalkeuze en kleurgebruik, bij nieuwbouw of verbouwing. Een zorgvuldige benadering van plaatskeuze op gedetailleerde schaal en een op het landschap afgestemde beoordeling van bouwplannen kan aantasting van het landschap voorkomen en ook tot verhoging van het landschapsschoon bijdragen. 4. Het beheer van houtopstanden in het kader van de Boswet. Hiermee kan de gemeente een op de situatie ter plaatse toegespitst beleid voeren met betrekking tot houtopstanden door middel van de gemeentelijke kapverordening. 5. Het beheer van wegen en wegbegeleidende voorzieningen. Te denken valt aan mede op belangen van natuur en landschap afgestemde besluiten met betrekking tot de openbaarheid van wegen, het bermbeheer, het beheer van bermsloten, het gebruik van zout voor gladheidsbestrijding en de constructie van wegen. 6. De natuurontwikkeling in de bebouwde kom. 7. De voorlichting. 8. De educatie.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

219

Van groot belang is ook de autonome regelgevende bevoegdheid van de gemeenten, die gebruikt kan worden om verordeningen te maken, welke (mede) strekken tot behoud van natuur en landschap. Menige gemeente heeft hiervan gebruik gemaakt door het opnemen van beschermende bepalingen in de algemene politieverordening, door vaststelling van een verordening beschermde plantesoorten, kapverordening etc. Daarnaast heeft de gemeente eigen bevoegdheden op aanverwante terreinen, zoals de openluchtrecreatie en de milieuhygiëne. Tenslotte wordt opgemerkt dat het hierboven aangestipte onderzoek in opdracht van de Raad voor het Binnenlands Bestuur niet beperkt blijft tot decentralisatiemogelijkheden naar het provinciaal niveau, maar zich ook kan uitstrekken over (mogelijke) gemeentelijke taken en verantwoordelijkheden.

VERANTWOORDELIJKHEDEN VAN DE WATERSCHAPPEN De waterschappen zijn belast met het beheer in kwantitatieve en/of in kwalitatieve zin, van het oppervlaktewater. Ook kunnen zij belast zijn met het beheer van waterkeringen, zoals zee-en rivierdijken en kaden. Besluiten van waterschapsbesturen kunnen ver strekkende gevolgen hebben voor natuur en landschap. Te denken valt aan besluiten over de tracering en dimensionering van watergangen, het onderhoud daarvan, de uitvoering, het beheer van waterkeringen, waterzuiveringsmaatregelen en de vaststelling van oppervlaktewaterpeilen. Het is van groot belang dat de waterschapsbesturen bij de behartiging van de hun toevertrouwde en grondwettelijk vastgelegde taak alle hierbij betrokken belangen, waaronder dat van het natuur-en landschapsbehoud, zorgvuldig afwegen. Gesteld kan worden dat de waterschapsbesturen in de laatste jaren in toenemende mate ervan blijk hebben gegeven zich van deze verantwoordelijkheden bewust te zijn. In verband hiermee moet grote betekenis worden toegekend aan de Wet op de Waterhuishouding, die thans in voorbereiding is. Het beleid in hoofdlijnen zal worden neergelegd in provinciale waterhuishoudingsplannen. Bij de totstandkoming daarvan spelen de waterschappen een belangrijke rol. Verder kunnen zij desgewenst beheersplannen opstellen. Tenslotte is het van belang, dat een onderlinge afstemming plaatsvindt tussen streek-en bestemmingsplannen enerzijds en provinciale waterhuishoudingsplannen en beheersplannen van de waterschappen anderzijds.

7.3. DE DOORWERKING VAN HET STRUCTUURSCHEMA IN DE FACETLIJN VAN DE RUIMTELIJKE ORDENING Het structuurschema schept, zoals is uiteengezet in paragraaf 7.1, mede een kader voor de uitwerking van het in dit schema neergelegde rijksbeleid in de facetlijn van de ruimtelijke ordening, met name in streek-en besterrv mingsplannen. Het streekplan is zowel instrument ten behoeve van de verticale coördinatie als ten behoeve van de horizontale coördinatie op provinciaal niveau. Het verschaft daardoor inzicht in de ruimtelijke samenhang tussen de maatregelen van de verschillende overheidsniveaus en van de verschillende beleidssectoren en hoe deze geëffectueerd kunnen worden. Het streekplan is dan ook bij uitstek het integratiekader van alle ruimtelijk relevante maatregelen op provinciaal en op regionaal niveau. Het is immers het eerste niveau, waarop ten aanzien van de doorwerking van het rijksbeleid, waaronder het beleid met betrekking tot natuur-en landschapsbehoud, een ruimtelijk integrale belangenafweging plaatsvindt. Tevens is het streekplan het middenniveau tussen de plannen van het rijk en gemeenten. Daarnaast Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

220

is het streekplan ook toetsingskader voor de goedkeuring van bestemmingplannen. Gezien deze functies van het streekplan, is het van belang dat de provincie daarin uitwerking geeft aan het in dit structuurschema uiteengezette beleid. Het in paragraaf 7.1. gemaakte onderscheid tussen globaal en volledig afgewogen beslissingen en de in hoofdstukken 6 en 8 van de provincie gevraagde acties zijn voor deze uitwerking van grote betekenis. Het provinciaal bestuur kan bepaalde beslissingen in het streekplan als essentieel aanmerken. Zo wordt aan de gemeenten inzicht geboden in de zwaarte van de hoofdlijnen van het te voeren provinciale ruimtelijke beleid. De doorwerking in het bestemmingsplan kan daardoor beter plaatsvinden. De regering constateert met instemming, dat er de laatste tijd steeds meer streekplannen van kracht worden, waarbij toereikende indicaties voor de bescherming van natuur en landschap aanwezig zijn. Dit is van groot belang voor de totstandkoming en het goedkeuringsbeleid van bestenv mingsplannen. In een bestemmingsplan wordt de bestemming van de in het plan begrepen grond geregeld en worden in verband met die bestemming de burger rechtstreeks bindende voorschriften gegeven met betrekking tot het gebruik van de grond en van opstallen. In de vorm van toegespitste bestemmingen en daarop toegesneden voorschriftenregimes dient een toereikende bescherming aan de kwaliteiten van natuur en landschap te worden geboden. Reeds in de Nota landelijke gebieden heeft de regering geconstateerd, dat nog niet voor het hele buitengebied adequate bestemmingsplannen van kracht zijn. Daarom is dan ook aan de Rijksuniversiteit te Leiden een onderzoek uitbesteed teneinde te achterhalen waar de knelpunten zitten. Dit onderzoek is inmiddels afgerond. Uit het onderzoek blijkt, dat de belangrijkste oorzaken van het niet of traag tot stand komen van bestemmingsplannen zeer divers zijn. In alle stadia van de procedure en bij de meeste betrokken instanties doen zich vertragingen voor. Deze vertragingen blijken onder andere te worden veroorzaakt door gebrek aan belangstelling voor de planvorming bij een aantal gemeenten en provincies, doortijdvergende inspraakprocedures, door langdurig overleg en door het grote aantal ingediende bezwaarschriften. Daarnaast is ook het tekort aan personeel bij een aantal instanties een vertragende factor. De tweede ondergetekende heeft in het wetsontwerp tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening reeds een aantal maatregelen genomen om te komen tot kortere termijnen. Inmiddels is getracht door een aantal organisatorische maatregelen het gebrek aan mankracht op te heffen.

7.4. DOORWERKING VAN HET STRUCTUURSCHEMA IN DE SECTORLIJN VAN HET NATUUR-EN LANDSCHAPSBEHOUD Voor de verwezenlijking van het geschetste beleid is de inzet van het sectorinstrumentarium noodzakelijk. Het structuurschema vormt een kader voor de uitwerking van het beleid in de sector van het natuur-en landschapsbehoud. Het schema werkt in de eerste plaats door in de prioriteiten, die worden gesteld bij de toepassing van de instrumenten. Dit geldt bijvoorbeeld ten aanzien van aanwijzingen in het kader van de Natuurbeschermingswet, initiatieven om terreinen aan te melden als «Wetland», de aankoop van terreinen, enzovoorts. De uitwerking van het schema vindt dus vooral plaats in beslissingen, die per object worden genomen. In het meerjarenplan Bosbouw zullen de beleidslijnen uit dit structuurschema ten aanzien van de bossen, naast de elders geformuleerde beleidslijnen ten aanzien van openluchtrecreatie en Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

221

de houtproduktie in de bossen, worden uitgewerkt. Dit meerjarenplan zal zo mogelijk nog verschijnen voor de parlementaire behandeling van dit schema; het zal een procedure doorlopen, die wordt gekenmerkt door inspraak, overleg met de provincies en advisering. Aangezien in het natuur-en landschapsbehoud beslissingen per object worden genomen, waarbij voor eik geval van het meest geschikte instrument gebruik wordt gemaakt, wordt hieronder een aantal relevante sectorinstrumenten nader beschreven. Tevens wordt ingegaan op de betekenis van deze instrumenten voor het beleid. Daarbij komt mede de -in paragraaf 6.2 in hoofdlijnen geschetste -verdeling van bevoegdheden over de overheidsniveaus aan de orde.

7.4.1. Verdragen

De Wetlands Conventie (Tractatenblad 1975, 84). Dit verdrag, gesloten in 1971 in Ramsar, heeft betrekking op waterrijke gebieden van internationale betekenis, in het bijzonder als verblijfplaats voor watervogels. Het is gericht op het behoud en het verstandig beheer van de waterrijke gebieden binnen het grondgebied van de tot het verdrag toegetreden staten. Dit wordt onder meer nagestreefd door: -aanmelding van wetlands van internationale betekenis voor een lijst, die wordt bijgehouden door het secretariaat van de conventie; -melding aan het secretariaat van voorgenomen aantastingen van lijstgebieden; -de morele verplichting zulke aantastingen elders te compenseren; -het verstandig beheer van wetlands, ongeacht of deze op de lijst voorkomen; -het stichten van reservaten in wetlands, ongeacht of deze op de lijst voorkomen. In Nederland dient ingevolge de daartoe strekkende bepaling in de Wet Geluidhinder een als zodanig aangemelde wetland, behoudens uitzonderingen, in het streekplan als stiltegebied te worden opgenomen. Wetlands kunnen voorkomen in gebieden, die behoren tot verschillende beleidscategorieën van dit structuurschema, in het bijzonder in de natuurgebieden, de Nationale Parken, de rivieren en rivierlandschappen, de waardevolle agrarische cultuurlandschappen de grote landschappelijke eenheden en de grote wateren. Daarenboven zijn er wetlands, die onder geen der categorieën vallen. Door de bovengeschetste verplichtingen ondersteunt de conventie het in de beleidscategorieën geschetste beleid. Aan de aanmelding voor de lijst van wetlands gaat een procedure vooraf, waarin de Rijkplanologische Commissie een centrale rol speelt. Het beleid is erop gericht gebieden aan te melden, waarvan de bescherming ruimtelijk en qua beheers-en bewakingsmogelijkheden kan worden gewaarborgd. Aangemeld zijn tot dusverre het Naardermeer, gedeelten van de Biesbosch, Griend, de Boschplaat, de Weerribben en gedeelten van de Groote Peel. In overweging is de aanmelding van de Waddenzee, de Oosterschelde en de Oostvaardersplassen. Naast deze lijst van aangemelde gebieden zal een «schaduw»-lijst worden opgesteld van alle terreinen en wateren die voldoen aan de tijdens de conferentie van Cagliari (november 1980) vastgestelde criteria voor wetlands van internationale betekenis. Het streven van de regering is erop gericht een deel van de op deze lijst voorkomende gebieden aan te melden voor de officiële lijst.

De Conventie van Bonn (1979). Deze heeft betrekking op de bescherming van trekkende diersoorten en verplicht de tot het verdrag toegetreden staten, om diersoorten die trekken over nationale grenzen heen, te beschermen met inbegrip van de verblijfplaatsen en trekroutes. Deze conventie ondersteunt eveneens het in de beleidscategorieën en in de algemene richtlijnen geschetste beleid.

Tweede Kamerzitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

222

De Conventie van Bern (1979). Deze heeft betrekking op het behoud van in het wild levende dieren en van natuurlijke biotopen en verplicht de tot het verdrag toegetreden staten onder meer om maatregelen te nemen ter bescherming van biotopen en om bij het beleid met betrekking tot plannen en ontwikkelingen rekening te houden met de bescherming van flora en fauna. De conventie werkt daardoor ondersteunend voor het in de beleidscategorieën en de algemene richtlijnen geschetste beleid.

7.4.2. Wetten

De Natuurbeschermingswet

De Natuurbeschermingswet is een belangrijk instrument ter bescherming van terreinen en wateren, die van algemeen belang zijn om hun natuurwetenschappelijke betekenis of hun natuurschoon. In beginsel kan elk zodanig gebied worden aangewezen als beschermd of Staatsnatuurmonument. Dit wil zeggen dat de Natuurbeschermingswet niet alleen kan worden toegepast voor onder de categorie «natuurgebieden» behandelde terreinen en wateren, maar bijvoorbeeld ook voor grote wateren, voor delen van waardevolle agrarische cultuurlandschappen met een specifiek natuurwetenschappelijke betekenis, of voor gebieden, die slechts gedurende een beperkte tijd van het jaar van belang en kwetsbaar zijn (bijvoorbeeld open water, waar zich gedurende de winter concentraties van watervogels plegen op te houden; fourageergebieden en pleisterplaatsen van ganzen). De wet kan een belangrijke rol vervullen bij het verwezenlijken van het beleid met betrekking tot de ecologische waardevolle gedeelten van de tot de beleidscategorieën behorende gebieden. Ten einde in gebieden, waarin naast de natuurfunctie ook andere maatschappelijke belangen in het geding zijn, te voorzien in een optimale coördinatie met andere belangen, wordt per aanwijzing het vergunningen-beleid zodanig geformuleerd, dat het gebruik dat geen afbreuk doet aan de te beschermen waarden, mogelijk blijft. Het ligt in het voornemen bij de toepassing van de Natuurbeschermingswet meer dan voorheen het geval was, projectmatig en themagewijs te werk te gaan. Daarbij zal aansluiting worden gezocht bij de in paragraaf 6.1 aangegeven prioriteitstelling. De horizontale coördinatie op rijksniveau bij de totstandkoming van aanwijzingen vindt plaats doordat met betrekking tot de aanwijzing van beschermde natuurgebieden overeenstemming moet bestaan met de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, gehoord de Rijksplanologische Commissie en dat met betrekking tot staatsnatuurmonumenten overeenstemming moet bestaan met de ministers wier bemoei-enis zich over een bepaald natuurmonument uitstrekt. De aanwijzing van staats-en beschermde natuurmonumenten komt tevens aan de orde in de Natuurbeschermingsraad. De verticale coördinatie vindt plaats doordat in de procedure, die aan een aanwijzing vooraf gaat, de provincies en gemeenten worden gehoord (bij staatsnatuurmonumenten), danwei de provincies de gevoelens van gemeenten, waterschappen en belanghebbenden verzamelen en deze, vergezeld van hun beschouwingen, ter kennis brengen van de Minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, die één en ander onder meer doorzendt naar de Rijksplanologische Commissie. De coördinatie met de andere sectoren vindt bij staatsnatuurmonumenten voorts plaats door het maken van beheersafspraken met andere departementen dan wel door het opstellen van sectorale beheersplannen, waarin inhoud wordt gegeven aan de in artikel 21 neergelegde verplichting het beheer te richten op behoud dan wel herstel van de natuurwetenschappelijke betekenis of van het natuurschoon. De regering zal bevorderen, dat met de gebruikers van beschermde natuurmonumenten beheersplannen op grond van artikel 14 worden Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

223

overeengekomen. Dit kan een belangrijk middel zijn om te voorzien in het gewenste beheer en om aan gebruiker en overheid duidelijkheid te verschaffen. De Natuurbeschermingswet kent, hoezeer hij ook reeds in zijn huidige vorm dienstbaar kan worden gemaakt aan het in dit structuurschema geformuleerde beleid, niettemin enkele belemmeringen voor een slagvaardige en genuanceerde toepassing. Daarom is een wijziging in interdepartementaal overleg in voorbereiding. Onderwerpen die bij deze wijziging de aandacht hebben, zijn onder meer: -de mogelijkheden om aan de reeds in de Oriënteringsnota Ruimtelijke Ordening door de regering gedane uitspraak, dat in beginsel alle natuurgebieden zullen worden beschermd, publiekrechtelijke consequenties te verbinden; -de mogelijkheden om regelingen op het gebied van het natuurbeheer (zoals de Beschikking Natuurbijdragen) een wettelijke grondslag te geven; -de problematiek van de nationale parken; -de zin van het onderscheid tussen staats-en beschermende natuurmonumenten; -de mogelijkheden om de provincies bij de toepassing van de wet meer verantwoordelijkheden te geven; hierbij zullen de resultaten van het hierboven onder 7.2 beschreven onderzoek een belangrijke rol kunnen spelen.

De Monumentenwet

Op basis van de Monumentenwet worden op advies van de Monumentenraad (cultuur)monumenten aangewezen tot beschermd monument, waarna inschrijving in het monumentenregister plaatsvindt. Registratie als beschermd monument heeft tot gevolg, dat vergunning nodig is voor wijziging of sloop van een monument. Zijn de redenen, die aanleiding gaven tot de bescherming, weggevallen -bijvoorbeeld door brand -dan wordt het object aan de bescherming van de wet onttrokken. In het kader van de aanwijzingsprocedure worden provincie en gemeente in de gelegenheid gesteld hun oordeel over de bescherming kenbaar te maken. Tevens geeft de Monumentenwet de mogelijkheid nederzettingen aan te wijzen tot stads-of dorpsgezicht. De aanwijzing geschiedt door de Ministers van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk gezamenlijk. De aanwijzing heeft tot gevolg, dat de betrokken gemeente een met de aanwijzing rekening houdend bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 37, vijfde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening dient op te stellen. Ten einde de slagvaardigheid van het monumentenbeleid te vergroten is een wijziging van de Monumentenwet in voorbereiding, waarbij de volgende punten onder andere aan de orde komen: -een verduidelijking c.q. precisering van de procedure, die leidt tot de aanwijzing en afvoering van beschermde monumenten en beschermde stads-en dorpsgezichten; -de wenselijkheid van bescherming bij het voornemen tot aanwijzing van gebieden tot beschermd stads-of dorpsgezicht, zoals die ook bestaat bij de aanwijzing van individuele objecten tot beschermd monument; -de mogelijkheid van bescherming van archeologisch historischgeografisch belangrijke structuren; -een verbetering van de regeling van het oudheidkundig bodemonderzoek (inclusief de vondsten); -de onderhoudsplicht; -de decentralisatie van de monumentenzorg.

Wat de bescherming van gezichten tijdens de procedure betreft is in de praktijk gebleken, dat met het doorlopen van de aanwijzingsprocedure veel Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

224

tijd is gemoeid. Het kan daardoor voorkomen, dat in het als beschermd gezicht aan te wijzen gebied, lopende die procedure, zodanige veranderingen optreden, dat de zin aan de bescherming komt te ontvallen. Tegen die achtergrond verdient het eerder krijgen van een greep op de beschermingswaardige situatie aanbeveling. Daarnaast zal worden bezien in hoeverre het mogelijk is de aanwijzingsprocedure te bekorten. Het opnemen van bepaalde termijnen in de Monumentenwet lijkt daartoe aangewezen. Een knelpunt vormt voorts de termijn, waarbinnen de gemeentebesturen moeten voldoen aan de verplichting een bestemmingsplan voor het als beschermd stads-of dorpsgezicht aangewezen gebied vast te stellen. In de praktijk is gebleken, dat die termijn -één jaar, eenmaal met een jaar te verlengen -te krap is.

De Natuurschoonwet

Deze wet biedt de eigenaren van landgoederen belangrijke belastingfaciliteiten, onder voorwaarde dat zij het natuurschoon van deze landgoederen in stand houden. De wet draagt er in belangrijke mate toe bij dat landgoederen in stand kunnen worden gehouden. Blijkens de memorie van toelichting is de wet erop gericht bij te dragen aan de instandhouding van terreinen, waarvan het behoud eertijds hand in hand ging met de economische exploitatie, zodat bijzondere overheidszorg niet nodig was. Toen dit niet meer het geval was kon verkoop in (bouw)-percelen of omzetting in agrarische grond alleen worden voorkomen door fiscale faciliteiten. De regering beziet thans of en in hoeverre dit in de huidige tijd ook geldt voor andere gebieden die van betekenis zijn uit een oogpunt van natuur-en landschapsbescherming. Tegen deze achtergrond gaat zij na of de toepassing van de Natuurschoonwet kan en moet worden uitgebreid tot andere categorieën van gebieden.

De Boswet

De doelstelling van de Boswet is de instandhouding van een bosareaal van voldoende omvang en kwaliteit. Gezien het thans in de wet opgenomen instrumentarium kan deze wet slechts ten dele worden ingezet voor het natuur-en landschapsbehoud. De Boswet is niettemin van groot belang voor het behoud en beheer van bossen en andere houtopstanden. Dit komt met name tot uitdrukking bij de toepassing van de Beschikking Bosbijdragen en het kapverbod. Deze betekenis zal worden vergroot door de in voorbereiding zijnde wijziging van deze wet, waarover het interdepartementaal overleg thans gaande is. Bij de voorbereiding van deze wijziging zal onder meer aandacht worden besteed aan het Meerjarenplan Bosbouw, dat de beginselen en hoofdlijnen van het te voeren bosbouwbeleid voor een bepaald tijdvak zal inhouden. Voorts zal het beheersinstrumentarium worden uitgebreid.

De Wet geluidhinder

Behalve de algemene betekenis die de Wet Geluidhinder voor het natuur-en landschapsbehoud heeft, heeft de wet specifieke betekenis voor de stiltegebieden. De instelling van stiltegebieden in het streekplan door het provinciaal bestuur kan in belangrijke mate bijdragen aan het ecologisch functioneren van voor geluidbelasting gevoelige ecosystemen. Volgens het Indicatief Meerjarenprogramma Geluidhinder (Tweede Kamerzitting 1980-1981, 16400 XVII, nr. 1) zal het hoofdstuk dat handelt over de stiltegebieden in september 1982 in werking treden. De hiervoor nodige algemene maatregel van bestuur is in voorbereiding.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

225

De Wet agrarisch grondverkeer

Nadat de Tweede Kamer in december 1980 de Wet Vervreemding Landbouwgronden (die door amendering nu Wet Agrarisch Grondverkeer heet) aanvaard heeft, heeft inmiddels ook de Eerste Kamer het wetsontwerp aangenomen. De wet heeft tot doel een evenwichtige prijsontwikkeling te bevorderen voor landbouwgronden en natuurterreinen. Een stelsel van toetsingscriteria bij overdracht van die gronden kan daartoe, afhankelijk van de situatie op de grondmarkt, in meerdere of mindere mate worden toegepast. Voorzover het natuurterreinen betreft hebben de criteria betrekking op de hoedanigheid van de verwerver, het tegengaan van versnippering en het verschaffen van garanties die de verwerver moet bieden voor de instandhouding van het natuurterrein. De wet kent voorts de mogelijkheid voorkeursgebieden aan te wijzen. Voor de binnen deze gebieden gelegen gronden geldt dat bij een voorgenomen verkoop de grond eerst aan het Bureau Beheer Landbouwgronden moet worden aangeboden.

Wetten in voorbereiding

De volgende nog in voorbereiding zijnde wetten zijn ten dele mede gericht op het verwezenlijken van het beleid van de sector natuur-en landschapsbehoud.

De

ontwerp-Landinrichtingswet

Het wetsontwerp stelt regels met betrekking tot de (her)inrichting van landelijke gebieden. Onderscheid wordt gemaakt tussen ruilverkaveling in gebieden met een overwegend agrarische functie, doch niet in belangrijke mate een niet-agrarische functie en herinrichting in gebieden met naast een agrarische functie tevens in belangrijke mate een niet-agrarische functie. De relatie tussen landinrichting en ruimtelijke ordening wordt in deze wet geregeld. Voor de sector natuur-en landschapsbehoud is van betekenis, dat de werkingssfeer van de Landinrichtingswet ten opzichte van de ruilverkavelingswet 1954 is verbreed. De Landinrichtingswet bepaalt immers, dat landinrichting ook maatregelen en voorzieningen ten behoeve van natuur en landschap kan bevatten. In het landinrichtingsprogramma kunnen maatregelen en voorzieningen ter zake worden neergelegd. De wet bevat onder meer de mogelijkheid, dat in het programma of in het plan de begrenzing van beheersgebieden of reservaten wordt vastgesteld. De besluitvorming ten aanzien van de aanwijzing van dergelijke gebieden vindt evenwel elders plaats. In het ontwerp-Landinrichtingswet is het aandeel van de lagere overheden in de besluitvorming versterkt ten opzichte van de bestaande Ruilverkavelingswet. Zo zal een landinrichtingsproject slechts op voorstel van de provincie op het voorbereidingsschema voor landinrichting kunnen worden geplaatst. De provincie benoemt per project een landinrichtingscommissie. Eveneens wordt het bij een landinrichtingsproject behorende programma door de provincie vastgesteld. De gemeenten en de waterschappen zullen bij de landinrichting betrokken zijn door het overleg met de landinrichtingscommissies. Op landelijk niveau zullen zij via de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Unie van Waterschappen vertegenwoordigd zijn in de Centrale Landinrichtingscommissie, het adviesorgaan van de Minister van Landbouw en Visserij op het terrein van de landinrichting. Ook de provincies zullen via het Interprovinciaal Overleg Ruimtelijke Ordening vertegenwoordigd zijn in de Centrale Landinrichtingscommissie. Naaraanleiding van het Voorlopig Verslag inzake hetontwerp-Landinrichtingswet wordt overwogen de preventieve toetsing door ministers van een door de provincie voorgenomen afwijking van het ontwerpprogramma en het ontwerpplan te vervangen door een toetsing achteraf.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

226

De ontwerp-Wet

bodembescherming

Het wetsontwerp beoogt een effectieve bescherming van de bodem en van het grondwater tegen verontreiniging en aantasting. Het wetsontwerp maakt het mogelijk, dat de provincie regels (een provinciale bodembeschermingsverordening) stelt voor gebieden, waar het instandhouden van een goede bodemkwaliteit van belang is voor onder meer het natuur-en landschapsbehoud. Daartoe moeten de provincies een intentieprogramma opstellen, waarin wordt aangegeven wat gedaan moet worden om de nadelige beïnvloeding van de bodem van deze gebieden te voorkomen of ongedaan te maken. Op grond van de wet is een aantal gebieden, voorzover zij in het streekplan worden opgenomen en voorzover zij niet voorkomen op een lijst van uitzonderingen, tevens bodembeschermingsgebied. Dit betreft gebieden die op grond van de Natuurbeschermingswet als beschermd natuurmonument of als staatsnatuurmonument zijn aangewezen alsmede gebieden die in dit structuurschema als waardevolle gebieden zijn aangemerkt en waarvan de bodem bijzondere bescherming behoeft. In dit structuurschema is bij de beschrijving van de afzonderlijke beleidscategorieën aandacht besteed aan de kwaliteit van de bodem en aan de noodzaak ter plaatse bijzondere bescherming te geven. Dit is mede gedaan om bij de doorwerking van het schema in de streekplannen te waarborgen dat het instrumentarium van de wet voor deze gebieden gaat gelden. Ook worden de provincies belast met het opstellen van plannen, waarin de hoofdlijnen van de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning worden aangegeven. Tenslotte zullen de provincies, maar ook de gemeenten, taken krijgen te vervullen in het kader van de op grond van de Wet Bodembescherming tot stand te brengen algemene maatregelen van bestuur. Zo kunnen zij worden aangewezen als instantie, die ontheffing kan verlenen van een bij algemene maatregel van bestuur aangegeven verbod of verplichting. Daarnaast zal het mogelijk zijn dat taken worden toebedeeld op het gebied van controle, toezicht, melding, registratie enz.

De wettelijke regeling inzake de milieueffectrapportage Met dit in voorbereiding zijnde wetsontwerp wordt beoogd het milieubelang naast andere belangen bij de besluitvorming een volwaardige plaats te geven. Het wetsontwerp bepaalt daartoe, dat over activiteiten die belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben, geen besluit mag worden genomen dan nadat een milieueffectrapport is gemaakt en de in het wetsontwerp neergelegde procedure is gevolgd. Activiteiten waaraan in dit verband kan worden gedacht zijn voor de natuur-en landschapsbehoud belangrijke ingrepen als de aanleg van autosnelwegen, omvangrijke ontgrondingen, belangrijke stadsuitbreidingen, grote ruilverkavelingen en grootschalige industrievestigingen. Besluiten daarover die voor een m.e.r.-plicht in aanmerking kunnen komen zijn onder andere beleidsnota's, structuurschema's, plannen, programma's en vergunningen. Bij algemene maatregel van bestuur moet nog worden bepaald welke activiteiten en besluiten precies onder de m.e.r.-plicht zullen vallen. In aanvulling daarop zullen de provincies bij verordening m.e.r. verplicht kunnen stellen met het oog op de bescherming van waardevolle gebieden of gebieden, waarin het milieu reeds verregaand is verontreinigd of aangetast.

De Beheerswet

De regering bereidt een beheerswet voor, waarin onder meer aan de hierna bij de Relatienota te beschrijven Beschikking Beheersovereenkomsten een wettelijke status zal worden gegeven. Met deze wet wordt beoogd het geven van een instrumentarium van aangepast beheer in nader aan te Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

227

wijzen landbouwgebieden. Uitgangspunt daarbij zal zijn het richten of het mede richten van de agrarische bedrijfsvoering op doeleinden van natuur-en landschapsbeheer. Afhankelijk van de situatie kan een gebied aangewezen worden als beheersgebied (de landbouw wordt daar mede gericht op doeleinden van natuur-en landschapsbehoud) of als reservaatsgebied (het beheer is uitsluitend of nagenoeg uitsluitend gericht op natuur-en landschapsbehoud). Ten aanzien van de besluitvorming inzake de aanwijzing van beheersgebieden en de totstandkoming van beheersplannen worden op het stuk van de decentralisatie procedures overwogen die in grote lijnen aansluiten bij de ontwerp-Landinrichtingswet.

De Kaderwet specifiek welzijn

Deze wet, gericht op de decentralisatie en de harmonisatie van regelingen op het gebied van de zorg, de educatie en de recreatie zal van betekenis kunnen zijn voorde welzijnsaspecten van het natuur-en landschapsbehoud. De wet kan vooral een formele grondslag geven aan het beleid op het gebied van de natuureducatie en aan dat van de sociaal-culturele activiteiten met betrekking tot natuur en landschap. Voor de uitvoering van het in hoofdstuk 6 aangegeven beleid, dat betrekking heeft op de ruimtelijk relevante aspecten van het natuur-en landschapsbehoud is de Kaderwet minder geschikt. Dit beleid dient immers een scala van oogmerken, waarvan er enkele nauw met het specifiek welzijn samenhangen, maar de meeste nauwelijks of niet. Nader bezien zal worden of en in hoeverre de Kaderwet een rol kan spelen bij de totstandkoming van provinciale programma's inzake nationale landschappen.

7.4.3. Andere instrumenten

Relatienota De nota betreffende de relatie tussen de landbouw en het natuur-en landschapsbehoud (Tweede Kamer, zitting 1974-1975, nr. 13285) draagt het karakter van een beleidsnota. De betekenis van de Relatienota voor het veiligstellings-en beheersbeleid is aangegeven in de paragraaf over de waardevolle agrarische cultuurlandschappen. De nota bevat tevens procedurele en instrumentele componenten, die nader zijn uitgewerkt in de Beschikking Beheersovereenkomsten, in de Beschikking onderhoudsovereenkomsten landschapselementen en in de Nota landelijke gebieden. In die kaders is geregeld hoe gebieden aangewezen worden die in aanmerking komen voor reservaatsvorming (aankoop) en voor beheersovereenkomsten en de wijze waarop de beheersplannen die aan zulke beheersovereenkomsten ten grondslag liggen, tot stand komen. De procedure is beschreven in de Nota landelijke gebieden. Na afronding van de voorrangsinventarisatie (globaal 86.000 ha) kunnen de provinciale besturen voor het tweede deel van de eerste fase (globaal 14.000 ha) binnen de budgettaire ruimte voorstellen doen aan de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Bestaat over die voorstellen overeenstemming tussen Gedeputeerde Staten en de minister dan zijn de voorgestelde relatienotagebieden globaal vastgesteld. Binnen de globaal begrensde gebieden stelt de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, op voorstel van Gedeputeerde Staten en gehoord de Rijksplanologische Commissie, de concrete begrenzing van de relatienotagebieden vast, waarbij tevens wordt aangegeven welke gebieden in aanmerking komen voor reservaatsvorming en voor welke gestreefd zal worden naar het afsluiten van beheersovereenkomsten.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

228

Betreft het ruilverkavelingsgebieden, dan geschiedt de vaststelling door de Centrale Cultuurtechnische Commissie op voorstel van de Hoofdingenieur-Directeur voor Landinrichting, Grond-en Bosbeheer en gehoord het College van Gedeputeerde Staten. In een later stadium kunnen de provincies binnen het raam van de financiële middelen worden uitgenodigd nieuwe voorstellen te doen, die moeten leiden tot aanwijzing van in totaal nog maximaal 100.000 ha. De totstandkoming van beheersovereenkomsten is geregeld in de Beschikking Beheersovereenkomsten

Procinciale adviescommissies, waarin vertegenwoordigd zijn de provincie-en gemeentebesturen, het rijk (de natuurbeschermingsconsulent en de Hoofdingenieur-Directeur voor Landinrichting, Grond-en Bosbeheer), de georganiseerde landbouw en de particuliere terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties bereiden per gebied een ontwerp-beheersplan voor. Na ter visielegging en eventuele bijstelling wordt dit vastgesteld door het bestuur van de Stichting Beheer Landbouwgronden. Op basis hiervan kunnen tussen deze Stichting en de individuele boeren beheersovereenkomsten worden afgesloten. Dit kan zowel voor de beheersgebieden als voor de (door de Stichting aan te kopen) reservaatsgebieden. In het laatste geval dragen de beheersovereenkomsten het karakter van overgangsregelingen en worden deze zo mogelijk te zijner tijd gevolgd door aankoop ten behoeve van natuurbeschermingsorganisatie. De overeenkomsten kunnen zowel gericht zijn op het zogenaamde basisbeheer (d.w.z. dat vergoedingen worden gegeven voor het bewaren van de huidige kwaliteit, vooral door het nalaten van handelingen die daaraan afbreuk doen), als op het zogenaamde aanvullend beheer, (d.w.z. dat ook handelingen worden verricht die gericht zijn op de bevordering van de ecologische kwaliteit). Uit het Relatienotabeleid vloeit tevens voort dat in de meeste aangewezen gebieden via de Beschikking Aanwijzing Landschapselementen subsidies kunnen worden gegeven op grond van de Beschikking Onderhoudsovereenkomsten Landschapselementen (zie aldaar).

Diverse beschikkingen

Op grond van de Beschikking Natuurbijdragen (Staatscourant 1976, nr 182) kunnen particuliere eigenaren van natuurterreinen (met inbegrip van bossen die uit natuurwetenschappelijk oogpunt van bijzondere betekenis zijn) een (voor alle terreinen gelijke) geldelijke tegemoetkoming per hectare ontvangen voor de kosten verbonden aan de instandhouding van deze terreinen. Voor bijzondere beheerswerkzaamheden kan een extra bijdrage worden verkregen. Het ligt in het voornemen de beschikking een wettelijke grondslag te geven bij de in voorbereiding zijnde wijziging van de Natuurbeschermingswet, waarbij ook de decentralisatiemogelijkheden in beschouwing zullen worden genomen (zie 7.4.2.). De Beschikking Bosbijdragen voorziet in bijdragen aan eigenaren van bossen ter zake van het beheer. Overlegging van een beheersplan is bij de aanvrage vereist. Voorziet een beheersplan in de uitvoering van bepaalde, in de regeling genoemde, werkzaamheden, dan wordt tevens een bijdrage in de kosten daarvan verleend. In de Natuurbeschermingsbeschikking van 2 april 1940 van de toenmalige Ministers van Economische Zaken (thans Landbouw en Visserij), van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen (thans Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk) en van Sociale Zaken is bepaald dat de onder deze ministeries ressorterende diensten geen cultuurhistorische werken uitvoeren of hulp, in welke vorm dan ook, verlenen bij de totstandkoming daarvan, alvorens door de Ministers van Landbouw en van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk is verklaard dat uit het oogpunt van natuur-en landschapsbescherming daartegen geen bezwaar bestaat.

Tweede Kamer.zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

229

In het kader van dit structuurschema is het belang van de Natuurbeschermingsbeschikking er met name in gelegen, dat subsidiëring van werken plaatsvindt in overeenstemming met de in dit structuurschema aangegeven algemene uitgangspunten en categorale richtlijnen. De regering beziet thans in hoeverre de beschikking aanpassing behoeft. Daarbij is onder meer de vraag aan de orde of haar werkingssfeer kan worden uitgebreid tot werken, die onder de competentie vallen van andere dan de bovengenoemde ministers. De Beschikking Onderhoudsovereenkomsten Landschapselementen (BOL) geeft regels met betrekking tot de totstandkoming van onderhoudsovereenkomsten betreffende landschapselementen en levert daarmee een bijdrage aan de operationalisering van het in paragraaf 6.4 uiteengezette beleid. Een decentrale aanpak van de uitvoering van die beschikking behoort tot de mogelijkheden. In de Beschikking Aanwijzing Landschapselementen (BAL) wordt aangegeven welke landschapselementen in welke gebieden in aanmerking komen voor een onderhoudsovereenkomst op grond van de BOL. Het betreft met name houtwallen, heggen, hagen en zeer kleine natuurterreintjes, in het bijzonder in het waardevolle agrarische cultuurlandschap. Een decentrale aanpak van de uitvoering van deze beschikking behoort tot de mogelijkheden.

Verwerving In vele gevallen zullen natuurwetenschappelijke en landschappelijke waarden effectief kunnen worden beschermd door publiekrechtelijke regelingen en privaatrechtelijke beheersovereenkomsten. In een aantal gevallen echter zal het noodzakelijk zijn, dat gebieden in eigendom worden verworven door of ten behoeve van natuurbeschermingsinstanties. Het verwervingsbeleid is geschetst in paragraaf 6.2 van dit structuurschema. De verwerving wordt gecoördineerd in het provinciaal aankoopoverleg, waaraan zowel de verwervende organisatie (Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, Staatsbosbeheer, provinciale Landschapstichtingen. Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten) als de subsidiegevers (Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, provincies) deelnemen.

7.4.4. Het sectorinstrumentarium van de lagere overheden In het bovenstaande is reeds uiteengezet hoe de lagere overheden worden betrokken bij de uitvoering van de rijkswetgeving. Deze betrokkenheid ligt in de sfeer van de advisering en het overleg, maar ook in die van het medebewind. Daarnaast komen de provincies en gemeenten op grond van de provinciewet en de gemeentewet ook autonome verordenende bevoegdheden toe. Bovendien kunnen zij, zoals hierboven in 7.2 reeds is aangegeven, eigen subsidie-instrumenten ontwikkelen.

7.5. RELATIES TUSSEN HET BELEID INZAKE HET NATUUR-EN LANDSCHAPSBEHOUD EN HET BELEID IN ANDERE SECTOREN In dit schema is reeds eerder een relatie gelegd met het beleid in andere sectoren. Dit was nodig, omdat dat beleid de kwaliteiten van natuur en landschap in belangrijke mate kan beïnvloeden. Een goede horizontale coördinatie tussen de beleidssectoren, die zich bewegen op het gebied van bestemming, inrichting en beheer van de ruimte, is dan ook een noodzakelijke voorwaarde voor een doeltreffend beleid tot behoud, ontwikkeling en herstel van waarden van natuur en herstel van het landschap.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

230

Op het niveau van provincie en gemeente is deze coördinatie in beginsel gewaarborgd door de juridische verankering van de collegialiteit in de dagelijkse besturen. De horizontale coördinatie tussen de voor natuur-en landschapsbehoud relevante beleidssectoren van het rijk vraagt, gezien de eigen verantwoordelijkheid van elk der sectorministers, bijzondere voorzieningen. Op regeringsniveau zijn deze getroffen door de instelling van de Raad voor de Ruimtelijke Ordening en Milieuhygiëne (RROM) als onderraad van de Ministerraad. Op ambtelijk niveau vindt voor wat betreft de ruimtelijke aspecten van het natuur-en landschapsbehoud coördinatie plaats in de Rijksplanologische Commissie. Doordat deze commissie ook adviezen uitbrengt over streekplannen heeft zij tevens een coördinerende rol voor wat betreft de doorwerking in de facetlijn. Daarnaast heeft de RPC zicht op de doorwerking in de sectorlijn doordat zij adviseert over de aanwijzing van beschermde natuurmonumenten, plaatsing van Wetlands op de Wetlandslijst en over de concrete begrenzing van relatienotagebieden. Voor wat betreft de milieuhygiënische aspecten vindt coördinatie plaats in de Interdepartementale Commissie voor de Milieuhygiëne, terwijl de waterhuishoudkundige aspecten aan de orde komen in de lnterdepartementale Commissie voor de Waterhuishouding. Voorts wordt in het kader van een aantal specifiek op de besluitvorming in de desbetreffende sectoren gerichte interdepartementale overlegkaders het belang van natuur-en landschapsbehoud mede in de besluitvorming betrokken. Enkele belangrijke voorbeelden zijn de commissies van de Raad van de Waterstaat, de Centrale Cultuurtechnische Commissie, de Commissie Elektriciteitswerken en de Planologische Werkcommissie (met betrekking tot de mijnwetgeving). Daarnaast bestaan er commissies, die specifiek gericht zijn op het beschermen van natuur en landschap. In dit verband kan gewezen worden op de Commissie inzake van boringen te vrijwaren gebieden. Tevens is coördinatie noodzakelijk met betrekking tot bestuurlijke, wetgevende, sociaal-culturele en economische aspecten. De regering zal onderzoeken of en in hoeverre de instelling van een interdepartementale coördinatiecommissie voor natuur-en landschapsbehoud deze zou kunnen versterken. Het is van betekenis dat verschillende departementen de laatste jaren bij hun beleidsvorming in toenemende mate deskundigen op het gebied van milieu, natuur en landschap hebben ingeschakeld. Van groot belang voor de horizontale coördinatie van het rijksbeleid is ook, dat het wettelijk instrumentarium van de sectoren mogelijkheden biedt om het regeringsbeleid met betrekking tot natuuren landschapsbehoud tot zijn recht te laten komen. Bij een aantal sectorwetten, zoals de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren, de Ontgrondingenwet, ontwerp-Grondwaterwet en de Wet op de Indijking en Droogmakerijen is dit reeds mogelijk. Een aantal andere wetten laat nog geen of onvoldoende ruimte om het regeringsbeleid met betrekking tot natuur en landschap tot zijn recht te laten komen. De regering zal het reeds op gang gekomen proces van aanpassing van deze wetten bevorderen. Aanpassingen kunnen onder meer betrekking hebben op de afwegingsmogelijkheden, op de voorgeschreven overlegprocedures, op de criteria voor vergunningen of ontheffingen en de daaraan te verbinden voorwaarden, op sancties en op subsidievoorwaarden.

7.6. WERKGELEGENHEIDSASPECTEN

Voor de opbouw van de organisatie van het natuur-en landschapsbeheer is behoefte aan een aantal hoog gekwalificeerde krachten, waarvoor in het algemeen moeilijk mensen te vinden zijn.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

231

De toegenomen maatschappelijke waardering voor natuur-en milieuzaken werkt in dit opzicht gunstig. Enerzijds zal men eerder bereid zijn om organisatorische capaciteiten voor het natuur-en landschapsbeheer in te zetten, anderzijds zal het werk hoger kunnen worden beloond. Voor het werk zelf, het onderhoud van natuur en landschap bestaat een ruime belangstelling. Het ontbreken van voldoende organieke banen heeft ertoe geleid, dat er op het ogenblik vrij veel werkloze veldbiologen, bosbouwers en mensen met een agrarische opleiding zijn. Voor het Noorden des Lands en Limburg zijn in het kader van het Integraal Structuurplan Noorden des Lands (ISP) resp. Perspectievennota Limburg (PNL) een zeer groot aantal organieke functies opgesteld, waardoor werklozen, die meer dan een half jaar zonder werk zijn, aan de slag kunnen. Ook zijn werklozen met een opleiding op een geheel ander gebied vaak lange tijd als vrijwilliger met behoud van hun uitkering werkzaam in het natuur-en landschapsbeheer. Veel aanbod is er om op vrijwillige basis werk te verrichten. Dit betreft vooral de uitvoerende taken, waarvoor de opleiding in het veld wordt gegeven. Dit werk leent zich goed voor deeltijdarbeid. Sommige werkzaamheden echterzijn sterk seizoengebonden. Hier kan gedacht worden aan aanvullende werkgelegenheid voor boeren, die onvoldoende inkomen ontvangen uit de landbouw. Voor de inspectie-en toezichthoudende taken is een opleiding vereist, die van niveau kan variëren van lager beroepsonderwijs (L.B.O.) via middelbaar (M.O.) tot hoger beroepsonderwijs (H.B.O.).

7.7. FINANCIËLE ASPECTEN

Zoals in de inleiding van dit structuurschema is vermeld en duidelijk uit de daarop volgende hoofdstukken naar voren komt, is het in dit schema neergelegde beleidsstreven van de Regering gericht op handhaving van de in ons land nog aanwezige kwaliteiten van natuur en landschap, zomede op het aangrijpen van ontwikkelingsmogelijkheden die zich ter versterking daarvan voordoen. Hoofdstuk 6 laat zien, dat aan dit beleid door middel van drie complexen van maatregelen concreet gestalte zal worden gegeven, te weten: maatregelen op het gebied van bescherming, op het gebied van beheer en op het gebied van ontwikkeling. Een aantal maatregelen op deze gebieden hebben voor de rijksoverheid en voor lagere overheden, met name de provincies, financiële gevolgen. Voor wat betreft het Rijk dient overeenkomstig de bestaande praktijk onderscheid te worden gemaakt in de financiële gevolgen voor het Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk en die voor andere departementen, provincies en gemeenten. Deze laatste worden hier verder buiten beschouwing gelaten, omdat deze meestal te maken hebben met voorzieningen of andere maatregelen die, (al dan niet ter compensatie of voorkoming van schade aan natuur of landschap) in het kader van de uitvoering van werken worden tot stand gebracht en daarbij onderdeel vormen van dat werk als geheel en de daarmee gemoeide kosten, of met verrichtingen ten behoeve van het natuur-en landschapsbeheer, die binnen het kader van het normale beheer (ten behoeve van het gebruik voor andere doeleinden) van terreinen en situaties (kunnen) worden ingepast. Er wordt van uitgegaan dat deze kosten kunnen worden opgevangen binnen de meerjarenramingen van de betrokken departementen. In samenhang hiermee zij nog vermeld, dat naast het Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk nog twee andere ministeries relatief grote oppervlakten natuurterreinen in bezit hebben en als zodanig beheren, te weten het Ministerie van Financiën (Dienst der Domeinen) en het Ministerie van Landbouw en Visserij (Staatsbosbeheer). Dit structuurschema heeft als zodanig geen gevolgen voor de kosten van het door die ministeries te voeren beheer. De financiële gevolgen voor het Ministerie van Cultuur, Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

232

Recreatie en Maatschappelijk Werk en voor de provincies -welke laatste zich al tientallen jaren actief inzetten voor de bescherming en het beheer van natuuren landschap -hebben met name te maken met inspanningen ter zake van verwerving van terreinen (zowel ten behoeve van beschermingsdoeleinden als soms voor ontwikkelingsdoeleinden) en inspanningen ter zake van het beheer respectievelijk onderhoud van terreinen respectievelijk elementen. De mate waarin bovenbedoelde doeleinden, waarop het beleidsstreven zich richt kunnen worden verwezenlijkt, is mede afhankelijk van de omvang van de ten behoeve van genoemde inspanningen beschikbare middelen. De omvang van de op dit ogenblik beschikbare middelen is niet van dien aard dat bedoelde inspanningen overal in ons land waar zulks uit een oogpunt van natuur-en landschapsbehoud gewenst zou zijn in gelijke mate kunnen worden gerealiseerd. Zij dwingt tot duidelijke criteria en vooral op het te werk gaan met een weloverwogen prioriteitenstelling. In hoofdstuk 6.1 Beleidskeuze in hoofdlijnen is uiteengezet welke aspecten hierbij van belang zijn en welke prioriteiten ter zake zullen worden gehanteerd. In het onderstaande zal worden uiteengezet welke bedragen op dit ogenblik ten behoeve van inspanningen als bedoeld aanwezig zijn en welke resultaten daarmee onder de huidige omstandigheden kunnen worden bereikt. Hierbij zij aangetekend, dat hier geen zekerheid kan worden gegeven omtrent de mate waarin de hieronder aangeduide medefinanciering door de provincies concreet gestalte zal krijgen. Dit is uiteraard afhankelijk van de financiële mogelijkheden van de provincies en van de prioriteiten die de provincies zelf stellen. Wel is in de hieronder aangeduide mate van participatie door de provincies een verwachting uitgesproken die kan worden gebaseerd op ervaringen uit het verleden, op begrotingsposten van de provincies en op recente uitspraken van de zijde van provinciale besturen.

A. Verwerving van terreinen

Natuurterreinen en landgoederen Verwerving door de Staat: voor de verwerving van natuurterreinen en landgoederen door de Staat is thans in totaal ongeveer f 19 miljoen beschikbaar. Wanneer wordt uitgegaan van een prijspeil dat varieert van f 6000 tot f 14.000 per ha en het gehele bedrag voor aankopen als bedoeld zou kunnen worden aangewend zou jaarlijks ca. 1800 ha kunnen worden verworven. Op dit ogenblik worden uit dit begrotingsbedrag ook de aankopen van (overwegend) agrarische gronden betaald, die voortvloeien uit ruilverkavelingsverplichtingen van voor de verschijningsdatum van de Relatienota. De hieruit voortvloeiende verplichtingen belopen thans een bedrag van ongeveer f 12 miljoen per jaar. De komende 6 jaren moet nog met een dergelijk bedrag per jaar rekening worden gehouden. Bovendien wordt een bedrag van f 1,3 miljoen aan renteverplichtingen ten laste van eerdergenoemd begrotingsbedrag gebracht. Aangezien ook de investeringen in verworven natuurterreinen uit bovengenoemd begrotingsbedrag worden betaald, waarmee ongeveer f 3 miljoen is gemoeid, resteert een bedrag van f 2,7 miljoen voor nieuwe aankopen. Indien men uitgaat van het hier eerder genoemde prijspeil kan hiervoor een kleine 300 ha worden aangekocht. Verwerving door de particuliere natuurbeschermingsorganisaties. Voor aankopen door de particuliere natuurbeschermingsorganissaties geldt het z.g. leningenartikel. Ingevolge dit artikel kan thans op basis van rente en aflossing voor een bedrag van f 20 miljoen worden bijgedragen in de verwervingskosten door de particuliere natuurbeschermingsorganisaties. Wanneer de provincies gezamenlijk eenzelfde bedrag voor dit doel beschikbaar stellen is in totaal f 40 miljoen hiervoor beschikbaar. Aankopen door Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

233

particuliere organisaties worden door rijk en provincies elk voor de helft gesubsidieerd. Omdat het leningenartikel in beperkte mate zal worden gebruikt voor reservaataankopen binnen waardevolle agrarische cultuurlandschappen, zal van het totale bedrag van f 40 miljoen ongeveer f 10 miljoen worden aangewend voor reservaataankopen (zie hieronder). Met het resterende bedrag van f 30 miljoen kan in totaal, wanneer wordt uitgegaan van een prijspeil dat varieert van f 6000 tot f 14.000 per ha, ongeveer 3000 ha natuurterreinen en landgoederen verworven worden.

Reservaten binnen waardevolle agrarische cultuurlandschappen In 1981 is voor dit doel in totaal een bedrag van f 37 miljoen op de rijksbegroting beschikbaar.

Van genoemd totaalbedrag zal naar verwachting ongeveer f 30 miljoen worden aangewend voor aankopen door de Staat. Wanneer wordt uitgegaan van een gemiddelde grondprijs van f 30.000 per ha kan hiermee ongeveer 1000 ha worden verworven. Ten behoeve van subsidiëringen van aankopen van de particuliere natuurbeschermingsorganisaties door het rijk resteert een bedrag van f 7 miljoen. Evenals bij aankoop van natuurgebieden en landgoederen worden ook de reservaatsaankopen voor de helft gesubsidieerd door de provincies, zodat indien door deze een gelijk bedrag voor dit doel wordt beschikbaar gesteld, door de particuliere natuurbeschermingsorganisaties thans voor ongeveer f 14 miljoen op basis van deze regeling kan worden verworven. Zoals aangegeven bij de verwerving van landgoederen en natuurterreinen door particuliere natuurbeschermingsorganisaties wordt aan dit bedrag nog eens f 10 miljoen toegevoegd. Derhalve is in totaal voor de aankopen door particuliere natuurbeschermingsorganisaties beschikbaar f 23 miljoen. Wanneer wordt uitgegaan van een gemiddelde grondprijs van f 30.000 per ha kan hiervoor ongeveer 750 ha verworven worden.

In totaal kan met de thans beschikbare middelen inclusief de bijdragen van de provincies in totaal ongeveer 3500 ha natuurterreinen en landgoederen worden verworven, terwijl binnen waardevolle agrarische cultuurlandschappen ongeveer 1750 ha door verwerving als reservaat kan worden veiliggesteld.

B. Beheer van natuurterreinen, landgoederen en reservaten ' Dit bedrag is samengesteld uit een deel van het personeelsartikel van het Staatsbosbeheer, uit een deel van het budget beschikbaar voor materiële uitgaven van het Staatsbosbeheer alsmede een bedrag voor investeringen ad f 3 miljoen (zie onder natuurterreinenen landgoederen). 2 Bij de bepaling van deze bedragen is geen rekening gehouden met inkomsten uit verpachting, verhuur of verkoop van produkten, die door de particuliere organisaties voor beheersdoeleinden (kunnen) worden aangewend. Bij de Staat is dit laatste niet mogelijk; inkomsten als bedoeld vloeien terug naar de algemene middelen. Dit verklaart deels het verschil tussen het bedrag dat per ha voor de Staat en voor de particuliere natuurbeschermingsorganisaties beschikbaar is. Voor het overige heeft dat verschil te maken met de omstandigheid dat de Staat relatief meer terreinen met een intensiever beheer in bezit heeft dan de particuliere organisaties.

Beheer van terreinen door de Staat Voor het beheer van natuurterreinen, landgoederen en reservaten in het bezit van het Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk is thans een bedrag beschikbaar van ongeveer f 24 miljoen. Bij het op dit ogenblik in beheer zijnde areaal van ongeveer 44.500 ha komt dit neer op een bedrag van ruim f 500 per haa.

Beheer van terreinen door de particuliere natuurbeschermingsorganisaties

Voor het beheer van natuurterreinen, landgoederen en reservaten in het bezit van en/of in het beheer bij particuliere natuurbeschermingsorganisaties is thans voor een areaal van ongeveer 82.500 ha om en nabij f 35 miljoen beschikbaar, afkomstig uit verschillende bronnen, zoals bijdragen van rijk (met inbegrip van gelden voor aanvullende werkgelegenheid) en van provincies en inkomsten uit contributies. Per hectare komt dit neer op een bedrag van ongeveer f 450.2 Beheer van natuurgebieden en landgoederen door particuliere eigenaren en lagere overheden.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

234

Van rijkswege is thans voor de subsidiëring van het beheer van natuurterreinen en landgoederen in handen van lagere overheden en particuliere eigenaren een bedrag van ongeveer f 2,8 miljoen beschikbaar. Dit wordt besteed ten behoeve van de uitvoering van de Beschikking Natuurbijdragen. Ruim 26.000 ha komt tot nu toe op grond van die Beschikking voor een bijdrage van ongeveer f 100 per jaar in aanmerking. Voorts zullen met ingang van een beperkt aantal natuurterreinen en landgoederen die aangewezen zijn of worden beschermd als natuurmonument voor een bijdrage in het beheer in aanmerking komen tot een totaal van f 600.000. Tenslotte wordt voor het herstel van achterstallig onderhoud van een beperkt aantal parken en tuinen van landgoederen en buitenplaatsen f 1,2 miljoen aangewend.

C. Onderhoud van landschapselementen Voor het onderhoud van landschapselementen is thans een bedrag beschikbaar van f 2,5 miljoen. Voor de uitvoering van de Beschikking Onderhoudsovereenkomsten Landschapselementen zal hiervan thans ongeveer f 1,5 miljoen worden aangewend. Het resterende bedrag van f 1 miljoen wordt thans tezamen met bijdragen van het Ministerie van Economische zaken (f 8 miljoen) en het Ministerie van Landbouw en Visserij (f 2 miljoen) besteed aan landschapsonderhoud in het kader voor het Integraal Structuurplan Noorden des Lands. Naar alle waarschijnlijkheid zullen voorts nog enkele tientallen arbeidsplaatsen a f 50.000 per plaats in datzelfde kader beschikbaar gesteld worden voor het regelmatig onderhoud van de landschapselementen in het Noorden. In Zuid-Limburg worden in het kader van de Perspectievennota Zuid-Limburg 70 plaatsen è f 50.000 beschikbaar gesteld voor het periodiek onderhoud van landschapselementen. Bij ongewijzigd beleid en bij ongewijzigd kostenniveau kan voor komende jaren van het in dit structuurschema geschetste volume of van dit beleid worden uitgegaan. Budgettaire, prijs-en andere ontwikkelingen zullen tot aanpassing van dit volume aanleiding kunnen geven.

De Staatssecretaris van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, G.C. Wallis de Vries De Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, P. A. C. Beelaerts van Blokland Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

235

BIJLAGE 1

Samenvatting van het reeds geldende regeringsbeleid Als door de Regering reeds vastgestelde beleidsuitspraken worden hier aangemerkt de uitspraken, zoals neergelegd in de Planologische Kernbeslissing van de Nota Landelijke Gebieden (PKB-NLG) en de Structuurschets voor de Landelijke Gebieden (SLG). Voorts behoren daartoe de uitspraken, zoals die in de vorm van richtlijnen in de reeds verschenen structuurschema's zijn opgenomen, alsmede de uitspraken van die aard in de Planologische Kernbeslissingen van deze structuurschema's. Een doorsnede van het reeds nu vigerende beleid is hieronder per sector weergegeven.

Wonen en verzorging

De handhaving of verbetering van de kwaliteitvan de (woon-)omgeving wordt op de volgende wijze nagestreefd: -de nieuwbouw wordt naar aard en vorm zoveel mogelijk aangepast aan de karakteristieken van de kern; -cultuurhistorisch, architectonisch of landschappelijk waardevolle bebouwing wordt zoveel mogelijk behouden; -de bouw van nieuwe woningen en het vestigen van bedrijven worden in het buitengebied tegengegaan, voor zover zij geen functie hebben voor de agrarische bedrijfsvoering of het beheer van het gebied ter plaatse; -hinder en verontreiniging worden tegengegaan (PKB-NLG).

Een evenwichtige spreiding van de bevolking zal worden nagestreefd o.a. door: -in gebieden met belangrijke waarden uit een oogpunt van natuur en landschap het vestigingsoverschot in beginsel tot nul terug te brengen dan wel een vertrekoverschot na te streven (PKB-NLG: SLG-kaart); -in een aantal gebieden, die tot de open ruimten behoren en in gebieden met belangrijke waarden uit een oogpunt van natuur en landschap het vestigingsoverschot tot nul terug te brengen, dan wel een vertrekoverschot na te streven (SLG); -de toename van de bevolking in bepaalde kernen te concentreren en de toename van de bevolking in de overige kernen te beperken. De Regering zal de toepassing van daarop gerichte instrumenten bevorderen. Zij acht het bovengenoemde vestigings-en spreidingsbeleid in deze gebieden van nationaal belang (SLG). -Vooral bij woningbouw in matig of niet-visueel verstedelijkte gebieden is veel zorg voor de stadsranden van belang. Hier wordt vooral gedacht aan laagbouw met een beperkte frontlengte. Afwisseling van woningbouw met beplantingen ligt hier dan ook voor de hand. (Verstedelijkingsnota).

Infrastructuur, algemeen

De aantasting en doorsnijding van natuurgebieden en waardevolle landschappen worden op de volgende wijze vermeden: -de tracé-of plaatskeuze, het ontwerp en de uitvoering van infrastructurele werken en van militaire terreinen, alsmede inrichting en beheer zullen op zorgvuldige wijze geschieden, zoveel mogelijk rekening houdend met de aanwezige waarden van het gebied (PKB-NLG); -de infrastructuur wordt zoveel mogelijk gebundeld (PKB-NLG); -bij de noodzakelijke capaciteitsvergroting van lijninfrastructuur wordt voorkeur gegeven aan verzwaring en verbetering van de bestaande voorzieningen (PKB-NLG); -hoogspanningslijnen worden in het belang van natuur en landschap verkabeld, waar dat technisch mogelijk is en financieel verantwoord (SLG); -bij de tracékeuze, ontwerp en uitvoering van rivierdijkversterkingen wordt zorgvuldig te werk gegaan (SLG);

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

236

-bij doorsnijding van een functioneel samenhangend gebied worden compenserende en herstellende inrichtingsmaatregelen uitgevoerd (SLG); -er wordt een naar tijd, vervoerwijze of motief van verplaatsing beperkte toegankelijkheid ingevoerd; indien noodzakelijk wordt ongewenst verkeer op niet-planwegen beperkt (SLG); -zo nodig zal ter ontlasting van de bestaande militaire terreinen worden overgegaan tot verwerving van nieuwe terreinen (SLG).

Lijninfrastructuur -het beperken van de verplaatsingsbehoefte door mee te werken aan een adequate afstemming en integratie van gebieden voor wonen, werken en voorzieningen; (Structuurschema Verkeer en Vervoer: SVV); -de bevordering van het gebruik van milieuvriendelijke vervoerswijzen, met een relatief beperkt ruimtebeslag, zoals fiets en openbaar vervoer (SVV); -in het algemeen verdient de uitbreiding van bestaande verbindingen de voorkeur boven de aanleg van nieuwe (SVV); -bundelen van infrastructuurnetten ineen grofmazig net van hoofdwegen en spoorwegen (SVV); -het zoveel mogelijk voorkomen of beperken van de aantasting van het natuurlijk milieu en zijn onderdelen: bodem, water, lucht, flora en fauna (SVV); -het verminderen van de geluidhinder in bestaande situaties (SVV); -het direkte en indirekte ruimtebeslag van electriciteitsinfrastructuur te beperken (Structuurschema Electriciteitsvoorziening SEV); -indien bij uitbreiding van vermogen en transportcapaciteit kan worden gekozen tussen nieuwbouw en verzwaring van bestaande structuur verdient verzwaring van de bestaande structuur de voorkeur (SEV); -aantasting van open ruimten op nationale en regionale schaal door electriciteitswerken dient door bundeling of concentratie te worden tegengegaan. De plaatselijke omstandigheden dienen te bepalen of bundeling van hoogspanningslijnen een compact dan wel een losser karakter moet hebben (SEV); -bij de bepaling van de plaats en het ontwerp van electriciteitswerken worden waardevolle landschappen zoveel mogelijk ontzien en wordt een harmonieuze inpassing in het landschap nagestreefd (SEV); -bij de keuze van plaats en vorm van uitvoering van electriciteitswerken wordt behoud van het natuurlijk milieu, waaronder de vogelstand, nagestreefd (SEV); -mede in verband met het streven naar behoud van de open ruimtes dient het vaarwegenbeleid erop gericht te zijn, dat capaciteitsvergroting wordt gezocht in verbetering van de bestaande verbindingen (Structuurschema Vaarwegen SVA); -bij aanleg van nieuwe vaarwegen dient te worden nagegaan of bundeling met andere infrastruktuurelementen mogelijk is (SVA); -bij verbetering en uitbreiding van het vaarwegennet dienen ecologisch karakteristieke kenmerken van oppervlaktewateren (met name rivieren en het aangrenzende land) niet te worden aangetast (SVA); -bij de aanleg van nieuwe (gedeelten van) kanalen en bij de afsnijding van rivierbochten dient doorsnijding en versnippering van ecologisch waardevolle gebieden vermeden te worden (SVA); -bij werken aan het vaarwegennet dienen verspreidings-en verplaatsingsmogelijkheden voor (delen van) organismen en zaden open te worden gehouden (SVA); -bij de aanpassing van het vaarwegennet dient rekening te worden gehouden met o.m. ecologische eisen ten aanzien van waterpeilen in en in de omgeving van de vaarwegen (SVA).

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

237

Vlak infrastructuur

De voorziening in de maatschappelijke behoeften wordt op de volgende wijze nagestreefd: -van de infrastructuur en van de militaire terreinen wordt een doelmatig en efficiënt gebruik gemaakt; -de coördinatie van de activiteiten van de overheden inzake ontgrondingen wordt versterkt (PKB-NLG); -bij de activiteiten van de overheden inzake de ontgrondingen wordt een meer planmatige aanpak nagestreefd (SLG); -de mogelijkheden tot medegebruik van militaire terreinen door andere activiteiten worden vergroot (SLG); -op militaire terreinen wordt een adequaat natuurbeheer gevoerd (SLG). -Bij de situering, inrichting en gebruik van militaire terreinen zal rekening worden gehouden met de richtlijnen van het verstedelijkingsbeleid en met het regeringsbeleid ten aanzien van de landelijke gebieden en ten aanzien van de Waddenzee (Structuurschema Militaire Terreinen SMT); -het directe en indirecte ruimtebeslag van militaire vestigingen dient zo gering mogelijk te worden gehouden, bij voorbeeld door concentratie van verenigbare militaire activiteiten op een vestigingsplaats (SMT); -aan het meervoudig gebruik van militair terrein zal worden medegewerkt als de activiteiten verenigbaar zijn (SMT); -bij de lokatiekeuze, inrichting en gebruik van militaire vestigingen zullen water-en luchtverontreiniging alsmede aantasting en verontreiniging van de bodem zoveel mogelijk worden voorkomen (SMT); -bij lokatiekeuze, inrichting en gebruik van militaire terreinen is het streven erop gericht zo min mogelijk schade toe te brengen aan het natuurlijk milieu, cultuurhistorisch waardevolle objecten, het landschapsbeeld en de cultuurhistorische kenmerken van het landschap (SMT); -bij het onderhoud en beheer van militaire terreinen wordt gestreefd naar behoud van het natuurlijk milieu, cultuurhistorisch waardevolle objecten, (SMT); -een zo gering mogelijke geluidshinder door vliegtuigen en verontreiniging van lucht, water en bodem door de luchtvaart (Structuurschema Burgerluchtvaarterreinen.) Drink-en industriewatervoorziening

-De infrastructurele werken en de winningsactiviteiten dienen te voldoen aan milieuhygiënisch en ecologisch verantwoord te achten condities en ingepast te worden binnen de gewenste ruimtelijke en waterhuishoudkundige structuren; schade aan andere belangen dient zoveel mogelijk te worden beperkt (Structuurschema Drink-en lndustriewatervoorziening SDIW); -de situering en inrichting van infrastructurele werken ten behoeve van de drink-en industriewatervoorziening dienen aan te sluiten bij de schaal en het karaktervan de landelijke gebieden; als waardevol aangemerkte natuurgebieden en landschappen dienen als zodanig beheerd en gehandhaafd te worden (SDIW); -harmonische inpassing van infrastructurele werken in het landschap dient te worden nagestreefd (SDIW); -winning, kunstmatige aanvulling en kunstmatige voorraadvorming van grondwater dienen zoveel mogelijk te worden afgestemd op de waarden van het milieu en op het streven naar het behouden of herstellen van de fundamentele waarden van het natuurlijk milieu (SDIW); -bij de keuze van plaats en uitvoeringswijze van spaarbekkens dienen bestaande waarden van het natuurlijk milieu zoveel mogelijk te worden ontzien (SDIW).

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

238

Energie-opwekking

-Voldaan zal worden aan de vanwege de kwaliteit van het milieu te stellen voorwaarden aan het koelwatergebruik, de uitworp van luchtverontreinigende stoffen, de lozing van radioaktiviteit en de geluidhinder (SEV); -de consequenties van de koelmogelijkheden (van het oppervlaktewater worden afgewogen tegen die van de toepassing van koeltorens (SEV); -centrales met de daarbij behorende koelsystemen dienen zodanig te zijn ontworpen dat de best beschikbare middelen ter beperking van de aantasting van het milieu zullen worden toegepast en zodanig zullen worden geëxploiteerd, dat voldaan kan worden aan de normen, die gesteld worden met betrekking tot warmtelozingen (SEV); -bij de koeling op de Rijn en zijn takken dienen afspraken, gemaakt in het kader van het Rijnoverleg, te worden nageleefd (SEV); -bij de plaatsbepaling en het ontwerpen van nieuwe centrales wordt gestreefd naar beperking van vormen van belasting van het milieu (SEV); -bijgedragen wordt aan een gewenste ruimtelijke struktuur en schade aan natuurlijk milieu, landschap wordt tegengegaan (SEV); -het direkte en indirekte ruimtebeslag van elektriciteitsinfrastructuur dient te worden tegengegaan (SEV); -bij de bepaling van de plaats en het ontwerp van elektriciteitswerken worden waardevolle landschappen zoveel mogelijk ontzien en wordt een harmonieuze inpassing in het landschap nagestreefd (SEV).

Openluchtrecreatie De voorziening in de maatschappelijke behoeften wordt op de volgende wijze nagestreefd: -de mogelijkheden voor medegebruik van, toegang tot en beleving van de landelijke gebieden worden vergroot (PKB-NLG); -de watersport wordt naar aard en vorm afgestemd op de capaciteit van de wateren, rekening houdend met de draagkracht van het natuurlijke milieu (PKB-NLG); -de recreatiecomplexen worden naar aard en vorm afgestemd op de karakteristieken van de omgeving (PKB-NLG); -intensieve recreatie in en rond natuurgebieden wordt afgeremd (PKB-NLG).

Een concentratie van toeristische en andere recreatieve voorzieningen wordt op de volgende wijze nagestreefd: -voorzieningen voor de verblijfsrecreatie worden in complexen ondergebracht (PKB-NLG); -vormen van intensieve openluchtrecreatie worden bij de steden gerealiseerd (PKB-NLG); -de aanwijzing van gebieden als nationaal landschapspark wordt bevorderd (SLG); -de verscheidenheid van bevaarbare wateren wordt gehandhaafd en vergroot (SLG); -er wordt een zonering van recreatiewateren voor het gebruik van verschillende typen vaartuigen ingesteld; op bepaalde wateren wordt de recreatievaart beperkt of worden stille zones ingesteld (SLG); -het bestaande versnipperde gebruik door de verblijfsrecreatie in waardevolle natuurgebieden wordt gesaneerd (SLG); -bij de aanleg van verblijfsrecreatieprojecten en recreatieconcentratiepunten wordt een aansluiting op de milieuhygiënische infrastructuur tot stand gebracht (SLG); -in het beleid speelt het afstemmen van recreatieve voorzieningen op de aard en de schaal van het landschap en de functies ervan een belangrijke rol (Structuurschema Openluchtrecreatie SOR);

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

239

-in gebieden buiten de stedelijke invloedssfeer, waarvoor het Rijk bijzondere verantwoordelijkheid draagt, zoals bijvoorbeeld bosgebieden, militaire oefenterreinen, nationale landschappen, nationale parken en natuurgebieden, zal het recreatief medegebruik worden bevorderd, in zoverre als met de functie van deze gebieden in overeenstemming is te brengen (SOR); -rekening houdend met de landschappelijke gegevens en de ruimtelijke structuur zal voor de dagrecreatie per stadsgewest een voldoende gedifferentieerd aanbod aan mogelijkheden bevorderd worden (SOR); -een vermindering van de toename van ruimtebehoefte voor de openluchtrecreatie wordt nagestreefd (SOR); -binnen nationale parken en als nationale landschappen aangewezen gebieden is financiële steun mogelijk om tot sanering van verblijfsrecreatie te komen (SOR); -het regeringsbeleid is gericht op handhaving en vergroting van de verscheidenheid aan bevaarbare wateren, alsmede op het afstemmen van de watersport naar aard en vorm op de capaciteit van de wateren, rekening houdend met alle relevante aspecten, waaronder de draagkracht van het natuurlijk milieu (SOR); -binnen nationale parken en als nationale landschappen aangewezen gebieden is financiële steun mogelijk om tot sanering van de watersport te komen (SOR).

Landbouw De ongunstige effecten van de landbouw op andere functies worden op de volgende wijze beperkt: -in de uit een oogpunt van natuur en landschap kwetsbare en waardevolle gebieden worden vormen van bedrijfsvoering mogelijk gemaakt die niet uitsluitend op de agrarische produktie zijn gericht (PKB-NLG); -de plaatsen, waar de intensieve veehouderij wordt gevestigd worden zorgvuldig gekozen; nieuwe vestigingen worden in gebieden met grote natuurlijke en landschappelijke waarden, bij kernen en bij belangrijke recreatiegebieden beperkt (PKB-NLG); -nieuwe vestigingen van de glastuinbouw worden zoveel mogelijk geconcentreerd (PKB-NLG); -in totaal worden maximaal 200.000 ha onder de werking van de Relatienota gebracht met een gefaseerde uitvoering naar urgentie en beschikbare financiële middelen. Voor de eerste fase, waarvan de tijdsduur onbepaald is, wordt uitgegaan van globaal 100.000 ha (SLG); -afvalstoffen, met name mestoverschotten, worden op bedrijfseconomisch en milieuhygiënisch verantwoorde wijze verwijderd (SLG); -met betrekking tot het leveren van een bijdrage aan het verstedelijkingsbeleid legt de Regering het accent op de gebieden binnen de stedelijke invloedssfeer en in het bijzonder op de verwezenlijking van de Randstadgroenstructuur en de handhaving van bufferzones aangegeven in de Verstedelijkingsnota. In dat verband zal het beleid met name aandacht besteden aan de doelstellingen voor de land-en tuinbouw als bovenbedoeld, voor bos-en landschapsbouw, voor openluchtrecreatie en voor natuur-en landschapsbehoud (Structuurschema Landinrichting SLI); -met betrekking tot waarden van natuur en landschap in het landelijk gebied zal het accent worden gelegd op de doelstellingen tot verbetering van de kwaliteit van het landschap en tot het leveren van een bijdrage aan veiligstelling en ontwikkeling van natuurgebieden en waardevolle cultuurlandschappen en het scheppen van voorwaarden voor een doelmatig beheer (SLI); -binnen het kader van een doelmatige en veilige ontsluiting zal bij de wijze waarop tot handhaving, verbetering of aanleg van (on)verharde wegen wordt overgegaan, rekening worden gehouden met aspecten van natuurwetenschappelijke en landschappelijke aard (SLI);

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

240

-maatregelen en voorzieningen met betrekking tot de waterbeheersing zullen zijn gericht op het leveren van een bijdrage aan de ruimtelijk door het landelijk gebied te vervullen functies, met name voor de land-en tuinbouw, voor natuur-en landschapsbehoud, voor bos-en landschapsbouw, voor openluchtrecreatie en voor de drink-en industriewatervoorziening, passend binnen het algemene beleid met betrekking tot de waterhuishouding (SLI); -nadelige invloeden van werken van waterbeheersing -waterafvoer en wateraanvoer -op waarden van natuur en landschap zullen zoveel mogelijk worden vermeden. In geval natuurgebieden en reservaten dreigen te worden geschaad zal deze dreiging voor zoveel mogelijk door inrichtingsmaatregelen worden opgevangen (SLI); -het beleid is erop gericht door herverkaveling van de gronden zoveel mogelijk concentratie van het grondgebruik te bevorderen en daarmede een bijdrage te leveren aan de door het betrokken gebied ruimtelijk te vervullen functies, met name voor land-en tuinbouw, bos-en landschapsbouw, openluchtrecreatie en natuur-en landschapsbehoud (SLI); -in gebieden met afwisselend landbouw, natuur en andere functies in kleinere ruimtelijke eenheden, zal herverkaveling van de gronden zodanig plaatsvinden, dat de bedrijfsvoering op de in agrarisch gebruik zijnde gronden zo goed mogelijk past in het stramien van landschapselementen en natuurwaarden, zonder dat de doelmatigheid van de bedrijfsvoering wezenlijk wordt belemmerd (SLI); -het inrichtingsbeleid met betrekking tot de handhaving en versterking van de kwaliteit van het landschap is erop gericht de functies van het landelijk gebied en de landschappelijke structuur in hun onderlinge samenhang te ontwikkelen. Daarbij zal een harmonische opbouw van het landschap in overeenstemming met de ruimtelijke functies bevorderd worden, waarbij specifieke kenmerken en potenties tot uitdrukking kunnen worden gebracht (SLI); -bij de voorbereiding en uitvoering van landinrichtingsprojecten zal -ongeacht het te kiezen landinrichtingsinstrumentarium -de kwaliteit van het landschap nauwlettend in acht worden genomen. Maatregelen en voorzieningen voor de verbetering van de kwaliteit van het landschap vormen een wezenlijk onderdeel van de verschillende landinrichtingsprojecten. Deze maatregelen en voorzieningen zullen mede op een doelmatig beheer in de toekomst moeten zijn gericht (SLI); -voor een harmonische opbouw van het landschap is het van groot belang, dat de maatregelen en voorzieningen voor de inrichtingsfactoren ontsluiting, waterbeheersing en verkaveling mede met inachtneming van landschappelijke kwaliteiten worden getroffen (SLI).

Bosbouw Het ruimtelijk beleid inzake de bosbouw is gebaseerd op de volgende algemene beleidslijnen: -het bestaande bosareaal wordt zoveel mogelijk in stand gehouden en verbeterd; -uitbreiding van het bosareaal, ook door particulieren, wordt bevorderd; -het beheer wordt afgestemd op de meervoudige functies van het bos (PKB-NLG); -er wordt circa 30.000 tot 35.000 ha bos aangelegd. Daarvan zal ongeveer een derde deel in de gebieden binnen de stedelijke invloedssfeer in de Randstad worden aangelegd (SLG).

Natuur en landschap

De veiligstelling van belangrijke gebieden of situaties wordt op de volgende wijze nagestreefd: -in beginsel alle nog aanwezige natuurgebieden, zomede andere natuurwetenschappelijk belangrijke structuren en situaties worden beschermd en toereikend beheerd;

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

241

-belangrijke cultuurmonumenten en cultuurhistorisch waardevolle structuren en gezichten in het landschap worden beschermd en toereikend beheerd; -in bepaalde uit een oogpunt van natuur en landschap kwetsbare en waardevolle gebieden (beheersgebieden) wordt bevorderd, dat de agrarische bedrijfsvoering mede wordt gericht op de verwezenlijking van doeleinden van natuur-en landschapsbehoud. Andere gebieden (reservaten) worden door natuurbeschermingsinstanties gekocht en beheerd; in bepaal-de gevallen kan ook agrarisch gebruik in het gewenste beheer passen (PKB-NLG); -er worden gebieden aangewezen als beschermde natuurgebieden (SLG); -er worden gebieden aangewezen als nationaal park (SLG); -de grote wateren, die uiteen oogpunt van natuurbehoud van internationale betekenis zijn, worden beschermd en gecoördineerd beheerd (SLG); -er wordt rekening gehouden met de relatie tussen veilig te stellen gebieden en hun omgeving, in het bijzonder door beschermende maatregelen in overgangszones (SLG); -in totaal wordt maximaal 200.000 ha onder de werking van de relatienota gebracht met een gefaseerde uitvoering naar urgentie en beschikbare financiële middelen. Voor de eerste fase waarvan de tijdsduur onbepaald is, wordt uitgegaan van globaal 100.000 ha (SLG); -het aankoopbeleid van natuurgebieden, alsmede de bevordering van aankoop en beheer door natuurbeschermingsorganisaties, wordt voortgezet (SLG). De handhaving en de verbetering van het natuurlijk milieu worden op de volgende wijze nagestreefd: -de kwaliteit van water, bodem en lucht wordt bevorderd en geluidhinder wordt tegengegaan; -belangrijke natuurlijke elementen van kleine omvang worden beschermd en toereikend beheerd; waar mogelijk zal natuurbouw plaatsvinden; -in de besluitvorming over ruimtevragende activiteiten wordt rekening gehouden met de effecten van deze activiteiten op het natuurlijke milieu; -bij de situering van nieuwe maatschappelijke activiteiten wordt zoveel mogelijk een gevarieerd natuurlijk milieu ontwikkeld (PKB-NLG); -voorafgaand aan de wettelijke regeling van de milieueffectrapportage worden de milieueffecten zoveel mogelijk betrokken in de besluitvorming ten aanzien van grote projecten en ingrepen (SLG); -op spoordijken, rivierdijken en wegbermen wordt een beheer gevoerd, dat is afgestemd op de bescherming en ontwikkeling van het natuurlijk milieu ter plaatse, met inachtneming van de primaire functie van deze objecten (SLG).

Het behoud van de ontwikkeling van het landschap wordt op de volgende wijze nagestreefd: -beeld en structuur van voor ons land karakteristieke landschappen worden beschermd; -in ecologisch of landschappelijk opzicht belangrijke elementen van kleine omvang in het landschap worden beschermd en toereikend beheerd; waar nodig worden nieuwe elementen gevormd; -ruimtelijke ontwikkelingen die veranderingen in het landschap tot gevolg hebben of hebben gehad, worden door landschapsbouw begeleid; -in de besluitvorming over ruimtevragende activiteiten wordt rekening gehouden met de effecten van deze activiteiten op het landschap (PKB-NLG); -de aanwijzing van gebieden als nationaal landschapspark wordt bevorderd (SLG); -in het kader van ruilverkavelingen en herinrichtingsplannen worden landschapsplannen uitgevoerd (SLG); -het onderzoek naar de in en op het landschap aanwezige waarden en functies, in het bijzonder van de belevingswaarde, wordt bevorderd (SLG); -het onderzoek naar beheersvormen die zijn afgestemd op instandhouding en ontwikkeling van het landschap wordt bevorderd (SLG).

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

242

BIJLAGE 2

Overzicht van het aanwijzingsprogramma beschermde stads-en dorpsgezichten (stand 1980: bron: Rijksdienst voor de Monumentenzorg)

Provincie

Aangewezen

In procedure

Nog aan te wijzen

Totaal

Groningen

27 Friesland

54 Drenthe

-

25 Overijssel

19 Gelderland

26 Utrecht

32 Noord-Holland

38 Zuid-Holland

35 Zeeland

17 Noord-Brabant

-

23 Limburg

Totaal

332

Aanwijzingsprogramma Beschermde Stads-en Dorpsgezichten (Peildatum: 31 december 1980)

Prov.

Gemeente

Nederzetting

In procedure

Aangewezen

Ingeschreven

Gr.

Fr.

Appingedam

Appingedam Marsum Bedum

Onderdendam Bellingwedde

Oudeschans Bierum

Spijk Delfzijl

Uitwierde Eenrum

Eenrum Ezinge

Ezinge Garnwerd Oostum Groningen

Groningen Loppersum

Loppersum Middelstum

Huizinge Middelstum Midwolda

Oostwold Nieuweschans

Nieuweschans Oldenhove

Niehove Saaksum Slochteren

Slochteren Stadskanaal

Smeerling Stedum

Stedum Westeremden Ten Boer

Lel lens Termunten

Termunterzijl Vlagtwedde

Bourtange Warffum

Warffum Winsum

Winsum-Obergum

06-09-1979

Ameland

Ballum Hollum Nes Baarderadeel Huins Mantgum Weidum Het Bildt

Oudebildtzijl Bolsward

Bolsward Dantumadeel

Janum Dokkum

Dokkum Doniawerstal

Langweer Ferwerderadeel

Ferwerd Hallum Hogebeintum Wanswerd/ Birdaard

13-11-1972

08-11-1974

24-11-1974

01-12-1967

13-08-1969 13-08-1969 13-08-1969

31-01-1972

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

243

Prov.

Gemeente

Nederzetting

In procedure

Aangewezen

Ingeschreven

Fr.

Franeker

Franeker (vervolg)

Franekeradeel

Achlum Gaasterland

Balk Harlingen

Harlingen Hennaarderadeel

Lutkewierum Oosterend Rien Hindeloopen

Hindeloopen Idaarderadeel

Grouw Warga Kollumerland, ca.

Kollum Veenklooster Leeuwarden

Leeuwarden Leeuwarderadeel

Jelsum Menaldumadeel

Dronrijp Marssum Oostdongeradeel Ee Metslawier Paesens Oostellingwerf

Oldeberkoop Rauwerderhem

Poppingawier Schiermonnikoog

Oosterburen Sloten

Sloten Sneek

Sneek Utingeradeel

Oldeboorn Vlieland

Oost-VI ieland Westdongeradeel Holwerd Moddergat Wonseradeel

Cornwerd Kimswerd Makkum Piaam Pingjum Schraard Workum

Workum Wymbritseradeel

Heeg Nijland Woudsend IJlst

IJlst

Dr.

Anloo

Anloo Assen

Assen-Brink Assen-Markt Assenuitbr. Dwingeloo

Dwingeloo Westeinde Emmen

Westenesch Havelte

Eursinge Havelte Dorp Havelte Helomaweg Havelte Kerksituatie Dr.

Norg

Westervelde Zuidvelde Oosterhesselen

Gees Ruinen

Echten Kraloo Schoonebeek

Oud Sch. Oostersebos Oud Sch. Westersebos Vledder

Boschoord Vries

Vries Westerbork

Orvelte Zuidlaren

Zuidlaren Zuidwolde

Ten Arlo Zweeloo

Aalden Benneveld

04-10-1979

04-10-1979

10-09-1979

10-09-1979

10-08-1979

23-07-1969

31-07-1972

25-06-1980

13-10-1969 13-06-1972

24-01-1972

16-06-1978

16-06-1978

25-06-1980

01-12-1967 12-07-1974 12-07-1974

25-10-1967

04-06-1969 04-06-1969

04-06-1969

04-06-1969

25-10-1967 25-10-1969

23-07-1971

23-07-1971

14-09-1970 25-10-1967 25-01-1974

21-05-1969

Tweede Kamerzitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

244

Prov.

Gemeente

Nederzetting

In procedure

Aangewezen

Ingeschreven

Ov. (vervolg)

Avereest

Borne Brederwiede

Deventer Diepenheim Gramsbergen Hardenberg Hasselt Kampen Markelo Ommen Ootmarsum Staphorst Weerselo Zwolle

Oud Avereest/ Den Huizen Borne Blokzijl Dwarsgracht Giethoorn Vollenhove Deventer Den Haller Gramsbergen Rheeze Hasselt Kampen Stokkum Beerze Vilsteren Ootmarsum Staphorst Het Stift Zwolle

06-09-1979

03-08-1973

17-10-1975

15-08-1975

Gld.

Aalten

Batenburg Buren

Culemborg Doesburg Eibergen Elburg Epe Geldermalsen Harderwijk Hattem Hummelo en Keppel

Kerkwijk Neerijnen

Nunspeet Nijmegen Steenderen Ubbergen Zaltbommel Zutphen Aalten Bredevoort Batenburg Beusichem Buren Zoelen Culemborg Doesburg Mallemse Molen Elburg Gortel Acquoy Beesd Harderwijk Hattem Hummelo Laag-Keppel Nederhemert-Zuid Hellouw Neerijnen Elspeet Nijmegen Bronkhorst Ubbergen Zaltbommel Zutphen

16-03-1976

18-02-1980

11-09-1972

01-12-1967

30-08-1966

25-10-1967 08-08-1967 13-05-1968

11-08-1978 08-11-1974

16-09-1968

08-08-1968

22-10-1970 22-09-1972

08-08-1967 25-07-1980 06-09-1971

31-01-1980

Ut.

Abcoude

Amerongen Amersfoort Baarn Breukelen Bunnik Cothen Driebergen-R ijsenburg Eemnes Kamerik Kockengen Langbroek Linschoten Loenen

Lopik Maarssen

Abcoude Baambrugge Amerongen Amersfoort Lage Vuursche Nieuwer-Ter-Aa Werkhoven Cothen Rijsenburg Eenmes (buiten) Kamerik Kockengen Nederlandbroek Linschoten Loenen Loenersloot Vreeland Jaarsveld Maarssen Oud-Zuilen

16-03-1970

05-12 30-08 20-12 08-08 08-08 05-12 05-12 20-12 30-08 20-12 20-12 08-08 08-08 05-12196 6 1966 1966 1967 1967 1967 1966 1966 1967 1966 1966 1967 1967 1966 20-12-1966

20-12-1966

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

245

Prov.

Gemeente

Nederzetting

In procedure

Aangewezen

Ingeschreven

ZH.

Maartensdijk

Westbroek Nieuwegein

Vreeswijk Vreeswijk (uitbr.)

17-05-1967 Nigtevecht

Nigtevecht Oudewater

Oudewater Renswoude

Renswoude Soest

Soest Utrecht

Blauwkapel Utrecht Wijk bij Duurstede

Wijk bij Duurstede

27-12-1978 IJsselstein

IJsselstein Zeist

Zeist

Alkmaar

Alkmaar Amsterdam

Bethaniënbuurt Durgerdam Haarlemmerbuurt, ca. Holysloot Hoogte Kadijken Jordaan Nieuwmarktbuurt Ransdorp

20-11-1979

Barsingerhorn

Kolhorn Beemster

Middenbeemster Blaricum

Blaricum Broek in Waterland

Broek in Waterland Zuiderwoude Edam-Volendam

Edam Egmond

Egmond aan den Hoef Enkhuizen

Enkhuizen Graft-De Rijp

De Rijp 's-Gravenland

's-Gravenland Haarlem

Haarlem Spaarndam Hoorn

Hoorn Marken

Marken Medemblik

Medemblik Haven Medemblik Kerksituatie Monnickendam

Monnickendam Muiden

Muiden Naarden

Naarden

05-06-1980 Noorder-K oggenl and Twisk Twisk (uitbr.) Ouder-Amstel

Ouderkerk aan de Amstel Texel

Den Hoorn Oosterend Velsen

Velsen Weesp

Weesp

16-03-1979 Zaanstad

Haaldersbroek Westzaan Zaandijk (Gortershoek)

04-10-1979

Alblasserdam

Kinderdijk Ameide

Ameide Bernisse

Geervliet Heenvliet Brielle

Brielle Delft

Delft Dordrecht

Dordrecht Goedereede

Goedereede Gorinchem

Dalem Gorinchem

20-12-1966 22-02-1966

28-04-1978 20-12-1966 30-08-1966 05-12-1966 13-02-1976

05-12-1966 23-12-1977

30-07-1976

30-07-1976

08-08-1967 19-07-1971

25-11-1977 07-09-1970

21-01-1970

05-04-1971 12-10-1970 29-11-1971

25-11-1968

25-11-1968 20-10-1970

11-05-1970 20-12-1974

24-06-1968 24-06-1968 12-10-1970

19-09-1975 05-04-1966 28-11-1975 12-12-1979

16-02-1973

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

246

Prov.

Gemeente

Nederzetting

In procedure

Aangewezen

Ingeschreven

ZH.

Gouda

Gouda

20-02-1979 (vervolg)

'

's-Gravenhage

's-Gr., Binnenhof 's-Gr., St.

29-11-1971

Jacobskerk '

's-Gra.,

29-11-1971

Malieveld '

's-Gr.,

10-08-1979

Willemspark

29-11-1971 Hellevoetsluis

Hellevoetsluis Leiden

Leiden

28-04-1977 IIaasland

Maasland

07-09-1970 IIaassluis

Maassluis

19-07-1976 IIiddelharnis

Middelharnis Sommelsdijk Nieuwpoort

Nieuwpoort

16-02-1973 Noordeloos

Noordeloos Noordwijk

Noordwijk Binnen Rotterdam

Delfshaven Rotterdam Scheepv.

21-05-1969

Kwartier

28-04-1978 Schiedam

Schiedam Schipluiden

't Woudt

28-09-1970 Schoonhoven

Schoonhoven

11-10-1974 Vianen

Vianen

05-09-1975 Vlist

Bonrepas Vlist

23-07-1969 Voorburg

Voorburg

07-02-1972 Voorschoten

Voorschoten

13-05-1968 Wassenaar

Wassenaar

08-08-1967

Zld.

Borsele

Borssele Nisse Brouwershaven

Brouwershaven

23-11-1973 Dreischor Noordgouwe

26-01-1973

Goes

Goes

10-01-1979 Kloetinge

24-01-1972 Hulst

Hulst

28-08-1973$ Kapelle

Wemeldinge

08-08-1967 Kortgene

Colijnsplaat Middelburg

Middelburg Sluis

Sint Anna ter Muiden

18-05-1977 Tholen

Sint Maartensdijk Tholen Veere

Veere

12-07-1974 Vlissingen

Vlissingen

17-10-1975 Zierikzee

Zierikzee

19-07-1971

NB.

Bergen op Zoom

Bergen op Zoom Preda

Breda Ginneken

01-12-1967

Eersel

Eersel

15-01-1968 Eindhoven

Riel Geertruidenberg

Geertruidenberg

07-09-1970 Grave

Grave 's-Hertogenbosch

's-Hertogenbosch

23-03-1973 Heusden

Heusden

03-11-1972 Hilvarenbeek

Hilvarenbeek

15-01-1968 Liempde

Liempde Made en Drimmelen Megen, Haren en

Drimmelen

Macharen

Megen Mierlo

Het Broek

30-03-1972

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

247

Prov.

Gemeente

Nederzetting

In procedure

Aangewezen

Ingeschreven

Zld.

Oirschot

De Bollen (vervolgl

Oirschot Oisterwijk

Oisterwijk' Oosterhout

Oosterhout Ravenstein

Ravenstein Someren

Boomen Waalre

Loon Willemstad

Willemstad Woudrichem

Woudrichem

Lb.

Amstenrade

Amstenrade Amstenrade (uitbr.) Beesel

Ronkenstein Bemelen

Gasthuis Elsloo

Elsloo Eijsden

Eijsden Eijsden (uitbr.) Horst

Griendtsveen Maastricht

Maastricht

20-11-1975 Noorbeek

Noorbeek Nuth

Terstraten Roermond

Roermond Sint Geertruid

Bruisterbosch Moerslag Sint Geertruid Sittard

Sittard Stevensweert

Stevensweert Thorn

Thorn Ubach over Worms

Rimburg Urmond

Urmond Vaals

Camerig-Cotessen Lemiers Mamelis Raren Vaals Vaals (uitbr.) Valkenburg-Houthem Oud-Valkenburg Sint Gerlach Valkenburg Voerendaal

Winthagen Wessem

Wessem Wittem

Helle Höfke-Schweiberg Kuttingen Plaat-Diependal Terziet 15-01-1968 07-09-1970 29-11-1974 11-08-1978

06-09-1971 20-04-1970 23-03-1973

02-07 1969

22-10-1970 10-05-1971 06-09-1971

21-01-1970

31-07-1972

11-01-1974

12-10-1970

32-07-1969 02-07-1969 02-07-1969 02-07-1969 02-07-1969

26-06-1972 06-11-1975 07-09-1970 23-07-1969

16-12-1968

02-07-1969

16-12-1968

1 In beginsel is de gehele binnenstad beschermenswaardig. Oisterwijk 3 Uitbreiding in voorbereiding.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

248

KAART 1

STRUCTUURSCHEMA

NATUUR-

EN

LANDSCHAPSBEHOUD grote eenheid natuurgebied gebieden met als hoofdfunctie natuur (zoned) structuurschets voor de landelijke gebieden (potentiële) nationale parken

I potentiële nationale landschappen grote landschapseenheid Tweede Kamerzitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

249

KAART 2

STRUCTUURSCHEMA

NATUUR-

EN

LANDSCHAPSBEHOUD

•

• • 

  belangrijke weidevogelgebieden Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

250

KAART 3

STRUCTUURSCHEMA

NATUUR-

EN

LANDSCHAPSBEHOUD D

voor ganzen belangrijke gebieden

I

| door inrichting veranderend gebied, waarvan grote delen voor ganzen belangrijk zijn en I ' waarbinnen terreinen voor ganzen worden gereserveerd

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16820, nrs. 1-2

251

KAART 4

STRUCTUURSCHEMA

NATUUR-EN

LANDSCHAPSBEHOUD meest waardevolle beekdalen biologisch of geomorfologisch waardevolle beken biologisch en geomorfologisch waardevolle beken meest waardevolle uiterwaarden

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16820, nrs. 1-2

252