Nota - Maatregelen voor het terugdringen van de fosfaatbelasting van het Nederlandse oppervlaktewater (Fosfatennota) - Hoofdinhoud

Nr. 2

NOTA

INHOUD

Blz.

• - 

  Inleiding

1.1. Voorgeschiedenis

4 1.2. Kwalitatief overzicht van de situatie

1.3. Kwantitatief overzicht van de situatie

• - 

  Mogelijkheden voor het terugdringen van de fosfaatbelasting

2.1. Verwijdering van fosfaat in rioolwaterzuiveringsinstallaties 10 2.2. Terugdringing van de fosfaatbelasting door wasmiddelen 11 2.3. Terugdringing van de fosfaatbelasting door de landbouw 15 2.4. Terugdringing van de fosfaatbelasting door industrieën

16 2.5. Conclusies

16 3. Kosten en wettelijke mogelijkheden

3.1.

«Derdetraps»-zuivering

17 3.1.1. Kosten

17 3.1.2. Wettelijke mogelijkheden

18 3.2. Wasmiddelen

20 3.2.1. Kosten

3.2.2. Instrumenten en wettelijke mogelijkheden

• - 

  Beleidsvoornemens

Referenties

Bijlagen 1 en 2

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1-2

• - 

  Inleiding

1.1. Voorgeschiedenis

De fosfaatbelasting van het Nederlandse oppervlaktewater vormt al jarenlang een bron van bezorgdheid. Nadat in de zestiger jaren hydrobiologen in vele wateren eutrofiëringsverschijnselen hadden gesignaleerd en op de mogelijke relatie met de toename van de fosfaatbelasting hadden gewezen, kwamen in het begin van de zeventiger jaren vooral uit de kring van de huisvrouwen dringende verzoeken tot het treffen van maatregelen ter vermindering van de fosfaatbelasting. De overheid erkende de noodzaak van een dergelijke vermindering in de Urgentienota Milieuhygiëne 1972 (ref. 1) en in het Indicatief meerjarenprogramma" water 1975-1979 (ref. 2, blzz. 39-40, 42, 50, 55,77-78,87). Van de specifieke bronnen van fosfaattoevoer aan oppervlaktewateren stond er één, namelijk het fosfaat in wasmiddelen, van meet af aan in het middelpunt van de belangstelling. De industrie ontwikkelde diverse fosfaatvervangers en begon deze in de afgelopen jaren op bescheiden schaal toe te passen. Over de milieuhygiënische aanvaardbaarheid daarvan was echter geen duidelijkheid. De eerste officiële bespreking van een fosfaatvervanger, namelijk NTA (nitrilotriazijnzuur), door de overheid vond plaats in de memorie van toelichting op de begroting voor 1976 van het Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne (ref. 3). In verschillende overlegkaders is in de afgelopen jaren aan de fosfaatproblematiek gewerkt. Zo heeft bij voorbeeld Werkgroep VI van de CUWVO (Coördinatiecommissie Uitvoering Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren) onder waterbeheerders een enquête gehouden over de effecten van eutrofiëring (= verhoogde toevoer van plantenvoedingsstoffen aan oppervlaktewater) en zullen in de nabije toekomst door toedoen van deze werkgroep regionale fosfaatbalansen worden opgesteld. Een en ander is aangegeven in een nota over de regionale aanpak van de fosfaatbelasting die onlangs door de CUWVO aan de Minister van Verkeer en Waterstaat is aangeboden (ref. 4). Anderzijds vond, onder auspiciën van de Commissie Milieuhygiëne en ln-dustrie, overleg plaats tussen het Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en vertegenwoordigers van de wasmiddelindustrie over de mogelijkheden om het gehalte aan fosfaten in wasmiddelen te reduceren. Begin 1978 is een nieuw overleg met de wasmiddelfabrikanten geopend om te komen tot een concreet programma voor de reductie van het fosfaatgehalte in wasmiddelen. Dit programma kan leiden tot totale fosfaatloosheid van wasmiddelen. De redenen dat tot nu toe in Nederland slechts weinig maatregelen zijn genomen om de fosfaatbelasting van het oppervlaktewater terug te brengen, liggen onder andere op het terrein van de wetenschap (twijfel over de «sleutelrol» van fosfaten in de eutrofiëring), op dat van de techniek (beschikbaarheid van goede methoden voor de verwijdering van fosfaten in zuiveringsinstallaties), en op dat van de economie (kosten van maatregelen vormden een onzekere factor). Ondertussen is duidelijk geworden dat verschillende van de onzekerheden verdwijnen of al verdwenen zijn: -hydrobiologen zijn het er nu wel over eens dat fosfaat in de meeste gevallen een sleutelpositie inneemt in het geheel van met eutrofiëring samenhangende processen (zie paragraaf 1.2); -in sommige landen is groen licht gegeven voor NTA in wasmiddelen (Canada, Zweden; zie refs. 5, 6 en 7);

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1 -2

-wasmiddelfabrikanten zijn met diverse nieuwe fosfaatvervangers gekomen (zie paragraaf 2.2.); -in vele landen beginnen programma's voor de defosfatering van afvalwater van de grond te komen (bij voorbeeld Zweden, Zwitserland, Duitsland, USA; zie onder andere refs. 7, 8 en 9).

Een belangrijke neerslag van deze ontwikkelingen vormt het in 1976 verschenen fosfaatrapport (ref. 10) van de KNCV (Koninklijke Nederlandse Chemische Vereniging). Dit geeft, op grond van een uitvoerige literatuurstudie, een aantal concrete aanbevelingen voor maatregelen. De ontwikkelingen zoals boven geschetst geven aan dat de tijd gekomen is om de gedachtenvorming over het terugdringen van de fosfaatbelasting te laten uitmonden in het nemen van maatregelen. Deze nota geeft aan welke maatregelen in grote lijnen genomen kunnen en moeten worden.

1.2. Kwalitatief overzicht van de situatie In de afgelopen tientallen jaren is de fosfaattoevoer naar oppervlaktewateren in Nederland sterk toegenomen. Belangrijkste oorzaken daarvan waren: enerzijds de introductie van fosfaathoudende wasmiddelen(waardoor het fosfaatgehalte van huishoudelijk afvalwater verdubbelde) en anderzijds de toename van het aantal aansluitingen van woningen op rioolstelsels (waardoor meer huishoudelijk afvalwater het oppervlaktewater kon bereiken). Omdat deze ontwikkelingen op ongeveer dezelfde wijze in de ons omringen-de landen plaatsvonden, kreeg Nederland nog een extra fosfaatbelasting te verwerken, namelijk die van de grote rivieren -vooral de Rijn -die ons land met een grote fosfaatvracht binnenkomen (zie bij voorbeeld ref. 11). Een ver boven natuurlijke waarden liggende fosfaattoevoer heeft in het algemeen tot gevolg dat (i) de groeisnelheid en de dichtheden van algen en hogere waterplanten toenemen, en (ii) verschuivingen optreden in de samenstelling van algen-en hogere waterplantengemeenschappen (ref. 2, blz. 40, en ref. 10). Dat deze processen in Nederland op grote schaal hebben plaatsgevonden en bij ongewijzigd beleid door zullen gaan, is vooral duidelijk geworden uit een enquête die Werkgroep VI van CUWVO in 1975-1976 onder de waterbeheerders hield (ref. 13). Andere recente gegevens over de Nederlandse situatie kan men vinden in refs. 14, 15, 16, 17, 48 en 49. Zoals het IMP (ref. 2, blz. 40) zegt, kunnen ten gevolge van de door fosfaat veroorzaakte veranderingen ongewenste situaties ontstaan, zowel met het oog op de aantasting van natuurlijke levensgemeenschappen als met het oog op de specifieke functies van oppervlaktewater voor de menselijke samenleving. Wat betreft het eerste moet men denken aan de eliminatie van bepaalde soorten. De diversiteit aan algen en hogere waterplanten wordt ten gevolge van de eutrofiëring vaak geringer; onderwatervegetaties verdwijnen door verminderde lichttoevoer (grote algendichtheden); daardoor worden weer de ervan afhankelijke bodemfauna en de daarvan afhankelijke vispopulaties beïnvloed. Wat betreft het tweede moet men denken aan de algenmassa's die, aan het oppervlak drijvend of in het water verdeeld, negatieve effecten hebben op de esthetische kenmerken van het water (recreatie), op het doorzicht (onveiligheid bij het zwemmen), op de smaak van drinkwater, op de werking van filters voor drinkwaterbereiding (verstopping), op het onderhoud van sloten, enzovoorts. Omdat in geëutrofieerde wateren dikwijls blauwwieren domineren, waarvan sommige soorten gifstoffen produceren, kunnen ook problemen ontstaan voor het drenken van vee en voor het verantwoord bereiden van drinkwater. Er zijn overigens in Nederland tot nu toe geen aanwijzingen gevonden van het voorkomen van blauwwiertoxinen in drinkwater (ref. 18). Een indirect gevolg van de «hyperproduktie» van algen, dat zowel ecologisch als voor de specifieke oppervlaktewaterfuncties nadelig kan zijn, is de Tweede Kamer, zitting 1978-1979. 15640, nrs. 1 -2

versterking van de schommelingen in het zuurstofgehalte in oppervlaktewater. Gewoonlijk zijn de zuurstofgehalten overdag wat hoger dan 's nachts; bij aanwezigheid van grote algenhoeveelheden is de daling 's nachts dieper en de stijging overdag hoger. Extreme zuurstofdalingen en oververzadiging zijn nadelig voor diverse diersoorten, met name voor vissen. In dit verband leveren echter plotseling afstervende algenmassa's meestal meer problemen op dan een doorlopend aanwezige hoge (levende) algenconcentratie. Talloze onderzoekingen in het buitenland en in Nederland zelf hebben aannemelijk gemaakt dat fosfaat, alleen of samen met stikstof, als belangrijkste oorzaak van de bovenbeschreven veranderingen kan worden aange merkt (refs. 19 t/m 27, 48 en 50). Dit betekent niet dat er geen uitzonderingen op de algemene regel zijn. Zo wordt wel aangenomen dat in zeewater het element stikstof belangrijker is (ref. 28) en dat in wateren die al sterk geëutrofieerd zijn, andere elementen, vooral ook weer stikstof, tot verdere groeistimulering van algen leiden (refs. 23, 24 en 30). Een voorbeeld van het laatste is te vinden in een aantal meren in het gebied van het Hoogheemraadschap Rijnland waarover zeer recent een proefschrift is verschenen (refs. 29 en 49). De laatste opmerkingen geven al aan dat men op lokale en regionale kwalitatieve verschillen bedacht moet zijn. Dit geldt niet alleen voor de vraag naar de sleutelfactor, maar ook voor bij voorbeeld de verschillende reacties van afzonderlijke ecosystemen op eutrofiëring. Toch is fosfaat -ook in de gevallen waarin een andere stof of een andere factor de groei van algen, enzovoorts, stimuleert -het aangrijpingspunt bij uitstek voor de bestrijding van eutrofiëringsverschijnselen. Fosfaat is in de meeste gevallen technisch gezien de gemakkelijkst reduceerbare factor en men mag van eliminatie goede resultaten verwachten (refs. 50 en 52).

1.3. Kwantitatief overzicht van de situatie Wanneer men het Nederlandse grondgebied als totaal beziet, kan men de volgende globale getallen voor de omvang van de bruto-inworp van fosfaat in het Nederlandse oppervlaktewater geven:

Tabel 1. Bruto inworp (bruto immissie) uit diverse bronnen, in 10^ g P/jaar. Ontleend aan KNCV-rapport, ref. 10

(Lozingen in Nederland)-menselijk afval

6,5 a 9,5-wasmiddelen

8,8-industrie

3,0-landbouw

1,5-bodem

0,7-neerslag

0,3 Totaal Nederland

20,8 a 23,8

(Invoer van uit buitenland)-internationale rivieren

59,5'

Algemeen totaal

80,3 a 83,3

1 Men mag aannemen dat de verschillende componenten (menselijk afval, wasmiddelen, enz.) relatief dezelfde bijdrage leveren aan de invoer van uit het buitenland als aan de binnenlandse belasting.

Een groot deel van de bruto-inworp wordt met de rivieren rechtstreeks naar zee afgevoerd, een gedeelte komt terecht in zuiveringsslib (gedeeltelijke eliminatie van fosfaat tijdens biologische zuivering). Wat overblijft is de feitelijke inworp in de eutrofiëringsgevoelige oppervlaktewateren (dat zijn alle Nederlandse oppervlaktewateren exclusief de grote rivieren en de zee) of, zoals het KNCV-rapport zegt, de nettobelasting. Deze is circa 25 x 109 g P/jaar.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1-2

Bijlage 2 (ontleend aan ref. 31) geeft een schematisch overzicht van de verschillende fosfaatstromen en maakt duidelijk dat de wateren waar het bij de berekeningen (zowel in het KNCV-rapport als ook in het verdere verloop van deze nota) om gaat, de zoete Nederlandse oppervlaktewateren exclusief de rivieren zijn. Wanneer dus in het vervolg over de inworp (immissie) in het Nederlandse oppervlaktewater wordt gesproken (= «nettobelasting» in het KNCV-rapport), wordt steeds bedoeld de feitelijke inworp in de Nederlandse oppervlaktewateren exclusief de zee en de rivieren. Dit betekent niet, dat fosfaattoevoer naar de zee milieuhygiënisch onbelangrijk is (zie bij voorbeeld refs. 15 en 16); in deze nota wordt dit probleem echter buiten beschouwing gelaten. Hoewel het water van de Rijn voor het aanvullen en op peil houden, c.q. doorspoelen, van de wateren van 1 390 000 ha lage en 510000 ha hoge gronden wordt gebruikt, zodat 57% van Nederland (naar oppervlak) voor zijn watervoorziening van de Rijn afhankelijk is, is de invloed van de met de Rijn meegevoerde fosfaten op regionale fosfaathuishoudingen minder groot dan uit eerdere berekeningen ter zake het geval leek. Voor regio's die volledig afhankelijk zijn van de toevoer van Rijnwater' maken de hierin aanwezige fosfaten hooguit 10 tot 20% uit van de totale fosfaatbelasting van het gebied (ref. 4). Een inworp van 25 x 109 g P/jaar voor het Nederlandse oppervlaktewater laat zich vertalen in een inworp van ruim 6 g P per m2 wateroppervlak per jaar. Bij dit getal dienen echter nadrukkelijk enkele kanttekeningen te worden gezet: -het gaat om een gemiddelde, dat zeer weinig zegt over de plaatselijke toestanden (zo is bij voorbeeld de werkelijke belasting van Gooi-en Eemmeer 20 a 30 g P/m2/jaar); -hoewel het KNCV-rapport steeds van «nettobelasting» spreekt, betreft het getal het totaal ingekomen fosfaat, dus niet het ingekomen minus het uitgaande (zie blz. 7 en bijlage 2); -het getal 6 zal verder in deze nota slechts als richtgetal worden gebruikt om er de effecten van maatregelen tegen af te zetten, en heeft dus weinig betekenis voor concrete lokale situaties.

Nog meer dan bij het kwalitatieve aspect (zie 1.2) zal men bij het kwantitatieve aspect rekening moeten houden met de lokale situaties. De eerder vermelde werkgroep VI van de CUWVO is dan ook bezig het opstellen van regionale fosfaatbalansen door de waterbeheerders te stimuleren en te begeleiden, en zal aan de hand van via enquêtes verzamelde gegevens trachten een naar plaats en tijd gedifferentieerde aanpak van de reductie van de fosfaatbelasting uit te werken; een eerste aanzet daartoe is gegeven in de al eerder genoemde CUWVO-nota (ref. 4). Een belangrijke kwantitatieve vraag is, hoever de fosfaatbelasting van, respectievelijk de fosfaatconcentratie in een oppervlaktewater moet worden teruggebracht om een waarneembare vermindering van eutrofiëringsverschijnselen te krijgen. Daarmee verbonden is de vraag naar de aanvaardbaarheid van bepaalde effecten. Met andere woorden: kunnen grenswaarden, respectievelijk normen worden aangegeven voor fosfaatconcentraties en -immissies? (Voor terminologie normen enz. zie ref. 32). In de diverse vastgestelde en voorgestelde, nationale en internationale lijsten van grenswaarden voor oppervlaktewater vindt men voor de concentratie van totaal fosfaat (in mg P/liter) waarden van: 0,3 en 0,05 (IMP, respectievelijk voorlopige grenswaarde en streefwaar-de); 1,0 (Raad van Europa, algemene grenswaarde voor internationale waterlopen); 0,2 en 0,3 (EG, grenswaarden voor oppervlaktewater voor drinkwaterbereiding, verschillende graden van zuivering); ■ Met name Rijnland, Friesland en Schermer ca. 0,1 en 0,05 (EG, indicatieve grenswaarden voor «viswater», respectieboezem.

velijk voor karperachtigen en zalmachtigen).

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1-2

In de wetenschappelijke literatuur vindt men, dat bij waarden boven 0,01 mg P/liter (i.h.a. orthofosfaat) eutrofiëringsverschijnselen kunnen gaan optreden (bijvoorbeeld refs. 21, 25,33). Gezien het feit dat vele Nederlandse oppervlaktewateren van nature al enigszins eutroof zijn, kan men deze waarden echter niet rechtstreeks als norm stellen. Recent is -op basis van door de CUWVO verzamelde gegevens -een grenswaarde tussen 0,07 en 0,10 mg/liter voorgesteld (ref. 48). Officiële grenswaarden voor de inworp van fosfaten (immissie) zijn tot nu tot niet vastgelegd of voorgesteld. Het KNCV-rapport stelt: «Het streven zal daarbij moeten zijn om in een zo groot mogelijk gedeelte van het Nederlandse oppervlaktewater een waarde van 1 g P/m2/jaarte bereiken». In de literatuur worden waarden van 0,5 tot 1,0 (ref. 8), 0,4 (ref. 22) en 0,2 tot 0,5 g P/m2/jaar (ref. 33) als grenzen genoemd waarboven eutrofiëringsverschijnselen kunnen gaat optreden. Daarbij dient erop gewezen te worden dat het KNCV-rapport weliswaar de term «nettobelasting» gebruikt, maar daarmee -gezien de context -feitelijke inworp in oppervlaktewater bedoelt, zodat de voorgestelde waarde van 1 g P/m2/jaar vergelijkbaar is met de in de literatuur genoemde waarden die eveneens als totaal inworp (immissie) zijn bedoeld. De voorgestelde grenswaarden zijn, gezien de wetenschappelijke gegevens, zeker niet streng te noemen. Toch zullen de gehalten in het Nederlandse oppervlaktewater (exclusief de grote rivieren), die in het algemeen tussen 0,2 en 0,7 mg P/liter liggen, met een factor liggende tussen 2 en 10 gereduceerd moeten worden om de kwaliteitsgrenswaarden te halen. De immissies, die op het ogenblik gemiddeld 6 g P/m2/jaar bedragen, zullen gemiddeld met een factor 6 moeten worden teruggebracht om de door de KNCV voorgestelde waarde van 1 te halen. Een en ander betekent, dat -in afhankelijkheid van de lokale situatie -op veel plaatsen de totale fosfaatemissies (lozingen) tot een niveau van 10 a 20% van het huidige moeten worden gereduceerd. De wijze waarop dit kan gebeuren -de aanpak van verschillende bronnen van fosfaatbelasting -wordt in het volgende hoofdstuk beschreven.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1-2

a

• - 

  Mogelijkheden voor het

terugdringen van de fosfaatbelasting De belangrijkste twee bronnen van fosfaatbelasting van oppervlaktewater zijn menselijk afval en wasmiddelen (zie tabel 1). Een groot deel van het in oppervlaktewater terecht komende fosfaat is afkomstig van menselijk afval (namelijk faecaliën en urine) en is onmogelijk bij de bron tegen te houden (hoewel het in principe mogelijk is, menselijk afval niet naar oppervlaktewater af te voeren, maar op andere wijze te verwijderen of te verwerken). Bestrijding van de verontreiniging bij de bron is wel een reële mogelijkheid voor de tweede categorie, namelijk door vervanging van fosfaten in wasmiddelen. Gezien het feit dat menselijk afval en wasmiddelfosfaten bijna altijd samen worden afgevoerd, en men ernaar streeft, die afvoer zoveel mogelijk via rioolstelsels en zuiveringsinstallaties te laten plaatsvinden, zal men in de meeste gevallen een aanzienlijke reductie van de fosfaatbelasting kunnen bereiken door fosfaatverwijdering in zuiveringsinrichtingen. Daarbij wordt tevens een deel van de fosfaatbelasting die afkomstig is van afstroming van neerslag in stedelijk gebied tegengehouden. (Ter informatie: volgens het IMP, ref. 2, mag worden verwacht dat in 1985 het overgrote deel van afvalwater met biologisch afbreekbare stoffen een behandeling zal ondergaan). Daarnaast is nog enige reductie van fosfaatemissie uit huishoudingen mogelijk doordat men tracht te voorkomen dat «overig huishoudelijk afval», met name keukenafval, in het riool terecht komt. Dit type afval dient niet door gootsteen of WC te worden gespoeld, maar zoveel mogelijk met het vaste afval te worden afgevoerd. Met name moet worden voorkomen dat het gebruik van vermaaltoestellen voor keukenafval, waarmee grote hoeveelheden vast afval in het riool kunnen worden gebracht, ingang vindt. Het verschil kan -gezien ervaringen in onder andere de Verenigde Staten -gemakkelijk enkele tientallen procenten bedragen op de per persoon per dag in het riool gebrachte hoeveelheid fosfaat (zie bij voorbeeld ref. 34). Kwantitatief minder belangrijk voor de fosfaatbelasting van het Nederlandse oppervlaktewater als geheel zijn de emissies ten gevolge van industriële en landbouwactiviteiten. Toch kunnen ook maatregelen op dat terrein, vooral regionaal, een belangrijke bijdrage aan de bestrijding van de eutrofië-ring leveren. In de hiernavolgende paragrafen wordt van de respectievelijke maatregelen nagegaan welke kwantitatieve bijdrage aan de reductie van de fosfaatbelasting ze kunnen leveren en welke de technische en milieuhygiënische mogelijkheden zijn voor uitvoering van die maatregelen. De schattingen van de reductiepercentages zijn gebaseerd op tabel 4 van het KNCV-rapport (zie bijlage 1). Daarbij moet worden aangetekend dat de opgegeven getallen slechts als illustratie mogen worden gezien van wat in relatieve zin het effect van afzonderlijke maatregelen zal zijn, gemiddeld over het Nederlandse oppervlaktewater. Voor concrete maatregelen in de verschillende gebieden zal men afzonderlijk de daar geldende getallen moeten berekenen. De volgorde van behandeling van de verschillende maatregelen is gekozen op grond van de te verwachten kwantitatieve effecten zoals berekend in het KNCV-rapport en betekent geen prioriteitstelling. In de laatste paragraaf (2.5) worden de conclusies gepresenteerd die, gezien ook de in hoofdstuk 1 beschreven situatie, ten aanzien van de te nemen maatregelen getrokkken kunnen worden.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1 -2

2.1. Verwijdering van fosfaat in rioolwaterzuiveringsinstallaties In het normale biologische zuiveringsproces wordt -afhankelijk van het type installatie en van de samenstelling van het aangevoerde rioolwater -al een gedeelte van het fosfaat verwijderd (circa 40%). In verband met de gewenste reductie (zie paragraaf 1.3) moet dit volstrekt onvoldoende worden geacht, zodat een aanvullende «derde trap» voor defosfatering noodzakelijk is op die plaatsen waar men de strijd tegen de fosfaatbelasting aanbindt. Voor wat betreft het effect van hef invoeren van een «derde trap» bij zuivering als énige maatregel ter reductie van de fosfaatbelasting zijn de volgen-de getallen uit bijlage 1 interessant:

1975

5,7 a 6,1 g P/rrr /jaar 1985 (maatregelen alleen in Nederland):

3,6 a 3,7 1985 (maatregelen ook in buitenland):

1,7 a 1,8

In het KNCV-rapport wordt daarbij aangenomen dat in 1985 circa 90% van het stedelijk afvalwater via een zuiveringsinstallatie gaat en dat de installaties alle van een «derde trap» zijn voorzien. Bovendien is aangenomen dat in 1985 de fosfaatbelasting van uit de landbouwtot de helft van de huidige zal zijn teruggebracht (zie echter paragraaf 2. 3: terugdringen zou sneller kunnen). Het is duidelijk dat men op deze wijze in 1985 wel in de buurt van het KNCV-streefgetal kan komen, maar het niet volledig zal halen. Er moet echter nog eens met nadruk op gewezen worden dat de getallen steeds gemiddelden voor Nederland zijn en dat de situatie dus lokaal aanzienlijkgunstiger of ongunstiger kan liggen. Belangrijk is daarbij vooral in hoeverre een bepaald water door uit het buitenland afkomstig fosfaat wordt beïnvloed. Uit recent gemaakte schattingen van fosfaatbelasting in enkele gebieden blijkt overigens dat die «buitenlandse invloed» minder groot is dan men wel dacht (zie 1.3). Men mag daarom aannemen dat de fosfaatbelasting voor verscheidene oppervlaktewateren, zelfs wanneer alleen in Nederland defosfateringsmaatregelen worden genomen, lager dan 0,5 a 1,0 g P/m2/jaar kan worden.

In de nota van de CUWVO (ref. 4) worden de fosfaatlozingen van zuiveringsinstallaties ingedeeld in drie categorieën: 1. lozingen waarvan de aanpak voorlopig een lage prioriteit krijgt toegekend; 2. lozingen waarvan nog niet bekend is wat de bijdrage is tot de eutrofië-ring van het ontvangende oppervlaktewater; 3. lozingen welke duidelijk eutrofiëringsverschijnselen tot gevolg hebben en waarvan de aanpak dus de hoogte prioriteit krijgt toegekend. Tot de eerste categorie worden voorlopig gerekend directe of vrijwel directe lozingen op Noordzee, Waddenzee, estuaria, grote rivieren behalve IJssel, Maas en Nederrijn, enkele grote kanalen (zie ref. 4 voor complete opsomming). Tot de tweede categorie worden voorlopig gerekend lozingen op de Maas, de Nederrijn, Hollands Diep en Haringvliet, Oosterschelde, Grevelingen en Veerse Meer (zie ref. 4 voor complete opsomming). Tot de derde categorie worden voorlopig gerekend lozingen die direct of indirect bijdragen tot eutrofiëring van de volgende wateren: -IJsselmeer, Markermeer (vooral in combinatie met maatregelen in het buitenland); -Randmeren van Oostelijk en Zuidelijk Flevoland; -Randmeren van de Noordoostpolder; -Friese merengebied; -Groningse en Drents-Groningse meren; -Noordwest-Overijsselse meren; -Noord-Hollandse polder-en boezemwateren; -Zuid-Hollandse polder-en boezemwateren; -Utrechtse polder-en boezemwateren.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1-2

Elk van de drie genoemde categorieën neemt circa één derde van de som der fosfaatemissies via zuiveringsinstallaties in Nederland voor zijn rekening. Wanneer op alle zuiveringsinstallaties in de laatste categorie defosfatering zou worden toegepast, zou het merendeel der eutrofiëringsgevoelige Nederlandse binnenwateren qua fosfaatbelasting beneden grenzen kunnen komen die, in combinatie met verlaging van fosfaatbelasting uit wasmiddelen (zie 2.2), overmatige algenproduktie zouden kunnen terugdringen/voorkomen. Wanneer ook lozingen uit de tweede categorie gedefosfateerd zouden worden zouden bijna alle eutrofiëringsgevoelige binnenwateren in die toestand kunnen worden gebracht. De techniek van de derdetrapdefosfatering is betrekkelijk eenvoudig en komt in het algemeen neer op continue toevoeging van chemicaliën die zich met het aanwezige fosfaat tot een onoplosbaar en bezinkbaar geheel verbinden (bij voorbeeld ijzer-, aluminium-en calciumzouten). Op de details zal hier niet worden ingegaan; men kan deze onder andere vinden in refs. 10 en 35. Er moet wel op gewezen worden dat in veel gevallen de slibhoeveelheid ten opzichte van een uitsluitend biologische behandeling vergroot zal worden, metconsequenties voor de kosten (zie paragraaf 3.1.1). De kwaliteitvan het effluent met betrekking tot organisch materiaal zal echter in het algemeen door defosfatering verbeterd worden. Een andere methode om fosfaatgehaltes in het effluent van riolen of zuiveringsinstallaties te reduceren, of liever gezegd: om de gevolgen van eutrofiëring in een beperkt gebied te concentreren, is het laten uitstromen van dat effluent in een riet-en/of biezenveld (zie bij voorbeeld ref. 36). Behalve fosfaat worden daar ook stikstof en andere bestanddelen van het afvalwater verwijderd. Deze techniek is echter in een experimenteel stadium (bij Elburg is 15 ha riet-en biezenveld voor proefdoeleinden aangelegd), dus anders dan de «derde trap» niet onmiddellijk toepasbaar, en heeft bovendien een aanmerkelijk ruimtebeslag. Op het ogenblik wordt een derdetrapszuivering alleen bij enkele installaties toegepast waarvan het effluent afstroomt op ondiep water met een grote verblijftijd en weinig doorspoeling. In Elburg, Gieten, Leek, Raalte en Steenwijk wordt op praktijkschaal gedefosfateerd. Op enkele plaatsen wordt een min of meer onopzettelijke defosfatering toegepast doordat ijzerbeitsafval met het rioolwater in de zuiveringsinstallatie wordt gemengd. In Dedemsvaart en Harderwijk zijn plannen voor defosfatering. In het Hoogheemraadschap van Rijnland wordt bij wijze van proef op drie zuiveringsinstallaties (Gouda, Bodegraven en Nieuwveen) gedefosfateerd (ref. 37). Voor het overige bestaan er nog weinig concrete regionale plannen. Ongewenste milieuhygiënische neveneffecten van derdetrapszuivering kunnen optreden als gevolg van de toevoeging van chemicaliën. Zo zal het toevoegen van ijzerchloride of -sulfaat het gehalte van chloride, respectievelijk sulfaat in het effluent vergroten, terwijl het ijzer gebonden aan fosfaat in het slib terechtkomt. Ook zware metalen die in de gebruikte chemicaliën kunnen voorkomen zullen voor een groot deel in het slib komen, waardoor het effluent lagere concentraties zal bevatten. De milieuhygiënische problemen bij gebruik van dit fosfaatrijke slib in de landbouw zijn in wezen niet anders dan die bij het gebruik van slib van een rioolwaterzuiveringsinstallatie zonder «derde trap» (zie ook refs. 38 en 39). Wel dient erop gewezen te worden dat de toename van de hoeveelheid slib in het geval van een derdetrapszuivering en het gebruik van het fosfaathoudend vermogen van de grond tot extra problemen aanleiding kan geven. Voor dit laatste aspect zij overigens verwezen naar het gestelde in paragraaf 2.3.

2.2. Terugdringing van de fosfaatbelasting door wasmiddelen Hoewel de fosfaten in wasmiddelen voor een groot deel in rioolstelsels en deze weer voor een deel in zuiveringsinstallaties terechtkomen (in toenemende mate in de nu komende jaren), is het zinvol om tegelijk met de aan-Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1-2

pak via de «derde trap» (zie paragraaf 2.1) ook bestrijding bij de bron van deze fosfaten toe te passen. Hiervoor zijn enkele belangrijke redenen: -de bestrijding zo dicht mogelijk bij de bron is een algemeen uitgangspunt voor het milieuhygiënisch beleid; -de fosfaattoevoer naar zuiveringsinstallaties wordt minder, waardoor een lager gehalte aan fosfaat in het effluent kan worden bereikt met dezelfde hoeveelheid chemicaliën of een geringere hoeveelheid chemicaliën hoeft te worden gebruikt om een gelijkblijvend gehalte aan fosfaten in het effluent te krijgen («derde trap»); -wanneer in de zuiveringsinstallatie minder fosfaat hoeft te worden verwijderd, ontstaat minder slib; daarbij moet worden opgemerkt dat de slibhoeveelheid weer kan toenemen bij gebruik van bepaalde fosfaatvervangers; -geringer chemicaliënverbruik en geringere slibvolumes leiden tot vermindering van zuiveringskosten (zie ook paragrafen 3.1.1 en 3.2.1); -de fosfaatbelasting uit wasmiddelen die niet langs de weg van riool en zuiveringsinstallatie gaat (zogenaamde verspreide lozingen) is kwantitatief zeker nog de moeite waard om aan te pakken; dit geldt vooral in de beginfase van de fosfaatsanering.

Voor wat betreft het bannen van fosfaten uit wasmiddelen als enige maatregel ter reductie van de fosfaatbelasting zijn de volgende getallen uit bijlage 2 interessant:

1975

5.7 a 6,1 g P/m2/jaar 1985 (maatregelen alleen in Nederland):

4,0 a 4,31985 (maatregelen ook in buitenland):

2,5 a 2,9

In het KNCV-rapport wordt daarbij aangenomen dat in 1985 alle wasmiddelen fosfaatvrij zijn en 90% van het stedelijk afvalwater via zuiveringsinstallaties zonder «derde trap» gaat. Bovendien is aangenomen dat in 1985 de fosfaatbelasting van uit de landbouw tot de helft van de huidige zal zijn teruggebracht (zie echter paragraaf 2.3). Men ziet, dat de verwachte effecten van aanpak van fosfaten in wasmiddelen (zonder andere maatregelen) vooral op de langere duur minder zullen zijn dan die van het invoeren van een «derde trap» in zuiveringsinstallaties (zonder andere maatregelen): vergelijk paragraaf 2.1. Wanneer men nu de verwijdering van fosfaten uit wasmiddelen combineert met het invoeren van een «derde trap», ontstaat het volgende beeld (getallen uit bijlage 1):

1975

5,7 è 6,1 g P/m2/jaar 1985 (maatregelen alleen in Nederland):

3,4 a 3,5 1985 (maatregelen ook in buitenland):

1,3 a 1,4

In het KNCV-rapport wordt daarbij aangenomen dat in 1985 alle wasmiddelen fosfaatvrij zijn en 90% van het stedelijk afvalwater via zuiveringsinstallaties meteen «derdetrap» gaat. Het streefgetal van het KNCV-rapport (1 g P/m2/jaar) wordt met de beschreven combinatie van maatregelen weliswaar niet gehaald, maar men komt wel zeer dicht in de buurt. Dit betekent, dat in veel concrete situaties de belasting van oppervlaktewateren tot een voldoend laag niveau zal kunnen worden teruggebracht, óók wanneer in het buitenland niet alle maatregelen voor fosfaatreductie volledig zouden worden doorgevoerd. Hoewel in het bovenstaande slechts sprake was van volledige uitbanning van fosfaten in wasmiddelen, dienen meer mogelijkheden tot het (zij het niet steeds volledig) terugdringen van de fosfaatbelasting door wasmiddelen genoemd te worden. Men kan (i) het wasmiddelgebruik terugdringen tot het niveau van het strikt noodzakelijke, (ii) het fosfaatgehalte in wasmiddelen terugbrengen zonder vervanging, en (iii) het fosfaatgehalte in wasmiddelen terugbrengen (eventueel tot nul) door vervanging door andere stoffen.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1-2

Ad (i). Een van de mogelijkheden om het wasmiddelgebruik te verminderen is het invoeren van andere wasgewoonten. Zo kan men bij voorbeeld vaker bij lagere temperaturen wassen, geen wasmiddel in de voorwas gebruiken e.d. (zie rapporten TNO, ref. 40), daarbij sparend op de hoeveelheid te gebruiken wasmiddel. Men kan ook, door het aanbrengen van een waterontharder (ionenwisselaar bevattende), het water in de machine zo zacht maken dat met veel lagere fosfaatdoseringen gewerkt kan worden (ref. 40). Centrale ontharding van leidingwater lijkt kwantitatief weinig perspectieven te bieden omdat hierbij het niveau van de hardheid bij lange na niet tot nul wordt gereduceerd; er is dan nog betrekkelijk veel fosfaat in het wasproces nodig. Het wassen in wasserijen en wassalons kan een besparing op wasmiddelgebruik opleveren in vergelijking met het wassen thuis. Het zou gewenst zijn, het gebruik van vaatwasmachines te beperken; de middelen die daar op het ogenblik in gebruikt worden hebben zeer hoge gehalten aan fosfaat.

Ad <ii). Verlaging van het fosfaatgehalte in wasmiddelen zonder gelijktijdige toevoeging van vervangers zet kwantitatief pas zoden aan de dijk wanneeer met verregaand onthard water wordt gewassen. Het zal echter ook dan niet mogelijk zijn het fosfaatgehalte van de wasmiddelen geheel tot nul te reduceren.

Ad (iii). De mogelijkheid die tot nu toe de meeste aandacht heeft gekregen, en die de meeste perspectieven voor een totale eliminatie van de fosfaatbelasting uit wasmiddelen biedt, is de vervanging van fosfaten (natri-umtrifosfaat) in wasmiddelen door andere stoffen. In de afgelopen 10 a 20 jaar is een hele reeks van kandidaat-stoffen voorgesteld, respectievelijk ontwikkeld en getest. Op het ogenblik is er een aantal reële mogelijkheden -die gedeeltelijk hier en daar al worden toegepast. Deze zullen hieronder kort besproken worden.

Zeep Gewone zeep (zouten van vetzuren) werd tot het moment van introductie van de fosfaten op grote schaal voor de textielwas gebruikt. In de moderne wasmachines bleek het werken met zeepwasmiddelen echter weinig bevredigend, onder andere vanwege het feit dat in hard water afzetting van kalk-en magnesiumzouten op was en wasmachines optrad. Zeep zou weer geïntroduceerd kunnen worden indien men met zeer zacht water zou wassen. Dit zou echter problemen opleveren voor zuiveringsinstallaties door de te verwachten hogere belasting met organisch, afbreekbaar materiaal en de daaraan verbonden consequenties voor benodigde ruimte en voor de kosten van zuivering (ref. 40). Er zijn overigens nog steeds enkele zeepwasmiddelen op de markt in Nederland (ref. 41) en ook in «synthetische» wasmiddelen zijn altijd nog enkele procenten gewone zeep aanwezig (ref. 39).

NTA NTA (nitrilotriazijnzuur) is in de vorm van zijn natriumzout een wastechnisch gezien volwaardige vervanger van fosfaat. Er is relatief veel -vooral toxicologisch -onderzoek aan verricht. De resultaten daarvan werden echter nogal verschillend geïnterpreteerd: zo werd in de Verenigde Staten NTA na aanvankelijke invoering uit de markt genomen omdat het teratogene (misvormingen veroorzakende) eigenschappen zou hebben. Het desbetreffende onderzoek werd echter later sterk aangevochten. Het Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne kwam in 1975, op grond van een literatuurstudie verricht door het RIV (ref. 42), tot de conclusie: «Voor de Nederlandse situatie wordt met de introductie op grote schaal van NTA in wasmiddelen op grond van de huidige stand van de kennis over 2 In 1975 is door de Gezondheidsraad een negatief advies over de zogenaamde centrale ontharding uitgebracht.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1 -2

deze stof vooralsnog terughoudendheid betracht» (ref. 3). Een nieuw standpunt is tot op dit moment niet ingenomen. NTA is echter niet verboden, evenmin als welke andere fosfaatvervanger dan ook. Een eutrofiërend effect van NTA (het bevat stikstof) is niet te verwachten omdat de hoeveelheden stikstof die geloosd zouden worden klein zijn in vergelijking met de anderszins geloosde stikstof (zie bij voorbeeld ref. 43). Er is in Nederland een NTA-houdend wasmiddel op de markt (ref. 41).

Citrex -S5

Citrex-S5 is een relatief jong produkt, dat bestaat uit een mengsel van gesulfoneerde onverzadigde polycarbonzuren. Als grondstof dient calciumcitraat, dat op zijn beurt door gisting uit suiker en andere koolhydraten wordt verkregen. De waseigenschappen van Citrex-S5 zijn wellicht iets minder dan die van fosfaat of NTA, maar toch zó, dat wasmiddelen met dit produkt zonder meer bruikbaar zijn in de huidige wasmachines. Over de toxicologische en ecologische eigenschappen van Citrex is nog betrekkelijk weinig onderzoek gedaan. Datgene wat er bekend is wijst op een geringe toxiciteit voor waterorganismen (ref. 44), op veiligheid bij het gebruik, en op een afbraak in water vergelijkbaar met die van NTA. Meer kennis zal nodig zijn om tot een goede beoordeling te komen. Ook Citrex-S5 wordt in Nederland in een wasmiddel toegepast (ref. 41).

CMOS CMOS (carboxymethyloxysuccinaat) is eveneens een jong produkt. Het is een chemisch betrekkelijk eenvoudige verbinding die slechts koolstof, zuurstof en waterstofatomen bevat. De waseigenschappen van CMOS zullen waarschijnlijk duidelijk minder zijn dan die van fosfaat; het is echter gemakkelijk afbreekbaar en er zijn tot nu toe geen aanzwijzingen dat het toxicologische bezwaren zou opleveren. Zoals voor Citrex-S5 geldt ook hier, dat meer kennis verzameld zal moeten worden. CMOS wordt nog niet in wasmiddelen in Nederland toegepast.

Natriumaluminiumsilicaat(NAS)

Natriumaluminiumsilicaat lost in tegenstelling met de voorgaande verbindingen niet op in het waswater, maar wordt daar in de vorm van zeer kleine deeltjes in gesuspendeerd. Het moet bij de huidige stand van zaken gecombineerd worden met fosfaat of een der fosfaatvervangers die boven zijn genoemd (niet met Citrex); een volledige vervanging van fosfaten is (nog) niet mogelijk. Er is betrekkelijk veel onderzoek gedaan (ongepubliceerd) naar de toxicologische en ecologische eigenschappen en naar het gedrag in rioolstelsels en zuiveringsinstallaties. De resultaten daarvan lijken gunstig. Een voordeel van dit niet-organisch produkt is, dat het geen extra onttrekking van zuurstof in zuiveringsinstallaties of in oppervlaktewater veroorzaakt en dat het een in de natuur veel voorkomende verbinding is die waarschijnlijk niet toxisch is of als plantenvoedingsstof fungeert. Wel kunnen door toepassing de hoeveelheid zuiveringsslib vergroot worden. NAS wordt sinds kort in een wasmiddel in Nederland toegepast.

Sinds begin 1978 wordt overleg gevoerd met de wasmiddelfabrikanten (zie ook blz. 2) waarin getracht zal worden een definitieve beoordeling van verschillende fosfaatvervangers te geven, rekening houdend met praktische mogelijkheden en milieuhygiënische aanvaardbaarheid. Eind 1979 wordt van de overleggroep een eindrapport verwacht.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1-2

2.3. Terugdringing van de fosfaatbelasting door de landbouw Zoals blijkt uit tabel 1 leveren agrarische activiteiten een duidelijk geringer deel van de totale fosfaatbelasting op dan menselijk afval en wasmiddelen. Toch kan een aanpak van landbouwemissies vooral plaatselijk van belang zijn. In het volgende wordt dan ook kort op enige aspecten van de fosfaatbelasting van het oppervlaktewater in landelijke gebieden ingegaan. Gegevens zijn onder meer ontleend aan ref. 45. De toevoer van P uit de bodem naar het oppervlaktewater vindt voornameiijk plaats als gevolg van uitspoeling van de bodem door het neerslagoverschot gedurende de winter. Afhankelijk van de ontwateringstoestand van de grond zal het neerslagoverschot via drains en het grondwater dan wel via afstroming langs het oppervlak en de bouwvoor het oppervlaktewater bereiken. Uit metingen bij een goede ontwatering van de bodem van het drainwater, en uit lysimeterproeven blijkt, dat de fosfaatgehalten voor de agrarische gebieden overeenstemmen met die voor natuurgebieden die qua bodemtype vergelijkbaar zijn. Het fosfaatgehalte ligt in de orde van grootte van 0,05 mg P/liter. Ter vergelijking diene dat de gemiddelde fosfaatconcentraties in regenwater hoger zijn (circa 0,15 mg P/liter). De vergelijkbaarheid van de waarden in natuurgebieden en agrarische gebieden is een gevolg van het fosfaatvasthoudend vermogen van de bodem. Dit vermogen is van dien aard dat het ook bij hoge mestgiften zeer lang zal duren alvorens er sprake zal zijn van een verhoogde fosfaatuitspoeling. Tot nu toe is deze in Nederland niet geconstateerd. Bij een slechte ontwatering van de bodem moet bij hoge neerslagoverschotten rekening gehouden worden met een extia fosfaatbelasting van het oppervlaktewater, die aanzienlijk hoger kan zijn dan voor goed ontwaterde gebieden. De fosfaatbelasting van het oppervlaktewater wordt voor deze categorie geschat op 0,4 x 109g P/jaar (ter vergelijking: de geschatte natuurlijke uitspoeling bedraagt 0,7 x 109 g P/jaar). Wat de fosfaatuitspoeling uit de bodem betreft moet daarom gesteld worden dat deze nauwelijks veroorzaakt wordt door menselijk handelen. Wel moet er nadrukkelijk op gewezen worden dat het fosfaatvasthoudend vermogen van de bodem eindig is (vergelijk ook ref. 46). Fosfaatbelasting door afstroming kan verminderd worden door de betrokken gebieden beter te ontwateren en bij het bemestingstijdstip met de eventuele afstroming rekening te houden. Een belangrijke agrarische bron van fosfaatbelasting van oppervlaktewater is fosfaatrijk afvalwater van voornamelijk de intensieve veehouderij. De lozingen daarvan kunnen in twee categorieën worden ingedeeld: a. Legale lozingen, hetzij direct op oppervlaktewater, hetzij indirect via rioleringen. Van beide typen komen enkele gevallen voor. b. Illegale lozingen, hetzij direct, hetzij indirect. Deze vinden nog steeds plaats, vaak in het weekeinde.

De lozingen bedoeld onder a zijn kwantitatief niet van betekenis voor de fosfaatbelasting van oppervlaktewater. Over de omvang van categorie b valt weinig met zekerheid te zeggen, maar de schattingen belopen 1,1 x 109 g P/jaar (ref. 10). Illegale lozingen dienen enerzijds door controle en anderzijds door voorlichting en maatregelen die een nuttig gebruik van de mest bevorderen, tegengegaan te worden. In dit verband kan worden gewezen op de activiteiten van de in Gelderland, Noord-Brabant en Limburg bestaande mestbanken, die bemiddeling verlenen en subsidie geven op onder meer transporten van drijfmest over enige afstand en opslag van drijfmest in landbouwgebieden. Reductie van fosfaatemissies door agrarische activiteiten zal, gezien het bovenstaande, hoofdzakelijk door aanpak van de hierboven genoemde directe lozingen moeten plaatsvinden. Het KNCV-rapport schat dat in 1985 een reductie met 50% kan zijn bereikt. Indien de illegale lozingen effectief worden tegengegaan zal dit percentage zeker al op een vroeger tijdstip worden gehaald.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1 -2

2.4. Terugdringing van de fosfaatbelasting door industrieën De fosfaatemissies van industrieën zijn in het algemeen gering. Er zijn echter enkele uitzonderingen, waarvan met name genoemd dienen te worden de levensmiddelenindustrie en fosfaatertsverwerkende industrie. De bruto-inworp wordt door het KNCV-rapport op 3,0 x 109 g P/jaar geschat. Daarvan gaat echter een groot deel rechtstreeks naar zee, zodat de feitelijke immissie in het Nederlandse oppervlaktewater (exclusief grote rivieren) circa 1,8 x 109 g P/jaar bedraagt. Voor kleine bedrijven die op gemeentelijke rioolstelsels lozen, zullen maatregelen met betrekking tot «derdetraps»-zuivering tot vermindering van de belasting uit deze bron leiden. Bij grotere bedrijven zullen bij het bedrijf zelf maatregelen genomen moeten worden, hetzij in de sfeer van de «schone technologie», hetzij in de sfeer van afvalwaterzuivering. Een belangrijk deel van de industriële fosfaatemissies zal als gevolg van maatregelen bij zuiveringsinstallaties voor rioolwater worden opgevangen (zie bijlage 1).

2.5. Conclusies

De volgende vier conclusies kunnen, milieuhygiënisch gezien, getrokken worden uit de in hoofdstuk 1 beschreven situatie met betrekking tot de eutrofiëring en in de hoofdstuk 2 beschreven te verwachten effecten van diverse maatregelen. a. De inworp (immissie) van fosfaten moet in zoveel mogelijk eutrofiëringsgevoelige Nederlandse wateren worden teruggebracht naar waarden beneden 0,5 a 1,0 g P per m2 wateroppervlak per jaar. b. In de onder a bedoelde oppervlaktewateren dient de waterkwaliteit in een eerste fase te worden gekenmerkt door een P-totaal concentratie van minder dan 0,3 mg/liter (voorlopige grenswaarde IMP3) en in een volgende door een P-totaal concentratie van minder dan 0,05 mg/liter (streefwaarde IMP), tenzij natuurlijke fosfaatgehalten plaatselijk hoger zijn. c. De in a en b geformuleerde doelstellingen kunnen in grote lijnen worden bereikt wanneer men streeft naar een landelijk gemiddelde inworp (immissie) van 1 g P per m2 wateroppervlak (van de Nederlandse oppervlaktewateren uitgezonderd de grote rivieren en de zee) per jaar. Deze waarde zal worden benaderd wanneer men een combinatie van maatregelen treft -te weten zowel (i) «derdetraps»-zuivering op rioolwaterzuiveringsinstallaties, als (ii) verwijdering van fosfaten uit wasmiddelen, als (iii) bijkomende maatregelen met betrekking tot uitworp (emissies) uit landbouw en industrie -en wanneer bovendien soortgelijke maatregelen in het buitenland, met name in Duitsland, worden genomen. d. De in a en b geformuleerde doelstellingen kunnen per gebied worden bereikt wanneer men planmatig en gefaseerd lozingen van fosfaten reduceert op basis van een regionale fosfaatbalans en daarbij rekening houdt met de naar tijd en plaats verschillende effectiviteit van de maatregelen. Maatregelen binnen het gebied -«derdetraps»-zuivering, aanpak directe lozingen, hydrologische maatregelen -zullen in een aantal gevallen ondersteund moeten worden door maatregelen in aangrenzende gebieden, respectievelijk landelijke en internationale maatregelen, wil men de genoemde doelstellingen halen. De hoogste prioriteit hebben maatregelen betreffende lozingen van «categorie 3», een geringere prioriteit die van «categorie 2» en de laagste prioriteit die van «categorie 1» (zie blz. 8 en 9).

3 Een herziening van de grenswaarden in het in voorbereiding zijnde tweede IMP (voor de periode 1980-1984) is niet uitgesloten.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1-2

• - 

  Kosten en wettelijke

mogelijkheden De vraag of de in het vorige hoofdstuk gedane aanbevelingen te realiseren zijn hangt niet alleen af van technische en milieuhygiënische beoordeling van de mogelijkheden, maar ook van met maatregelen gepaard gaande kosten en van wettelijke mogelijkheden om maatregelen te nemen, c.q. te eisen. Omdat de belangrijkste bijdragen tot de reductie van de fosfaatbelasting te verwachten zijn van respectievelijk «derdetraps»-zuivering en vermindering van de fosfaatbelasting door wasmiddelen, wordt in het hiernavolgende hoofdzakelijk ingegaan op deze twee aspecten.

3.1. Derdetraps zuivering

3.1.1. Kosten

De kosten voor defosfatering in zuiveringsinstallaties dienen gescheiden te worden in drie onderdelen: (i) investeringen voor installaties, (ii) kosten voor het in bedrijf houden van de defosfatering (vooral chemicaliën), en (iii) extra kosten voor slibverwerking. Kosten voor investeringen zijn verhoudingsgewijs gering in moderne in-stallaties, waar men bij de bouw al van meet af aan rekening heeft gehouden met inbouw van een «derdetrap». Een aantal bestaande installaties zal echter moeten worden aangepast en eventueel worden uitgebreid met een slibverwerking. In een aantal gevallen zijn bij toepassing van bepaalde methoden van fosfaatverwijdering storingen te verwachten in het zuiveringsproces (remming van nitrificatie). Hier zal men andere en vaak duurdere zuiveringstechnieken moeten gaan toepassen om het fosfaat uit het effluent te verwijderen. Tijdens het bedrijf worden vooral kosten voor chemicaliën gemaakt. Vrij goedkoop zijn de mogelijkheden waarbij men gebruik maakt van bij voorbeeld ijzerbeitsafval, waarin ijzerzouten vermengd met onzuiverheden aanwezig zijn (de prijs van deze chemicaliën zou overigens kunnen stijgen bij het toenemen van de vraag). Daarnaast zijn er thans nog onzekerheden ten aanzien van een constant aanbod van het ijzerbeitsafval en van de kwaliteit ervan, met name wat betreft het gehalte aan zware metalen. Veel duurder is het gebruik van zuivere chemicaliën, bij voorbeeld ijzerchloride of -sulfaat. Door de fosfaatvlokken die tijdens de defosfatering worden gevormd kan het zuiveringsslib aanzienlijk in volume toenemen en kan een aangepaste wijze van slibverwerking nodig worden. Bovendien kan de samenstelling van het slib worden beïnvloed, bij voorbeeld voor wat betreft de gehalten aan zware metalen. Dit betekent hogere kosten voor verwerking en voor transport van het zuiveringsslib en mogelijk problemen ten aanzien van de afzet van dit ijzerfosfaat houdende (organische) slib. De omvang van de kostenverhoging is in sterke mate afhankelijk van de lokale situatie, zodat moeilijk een algemeen geldende schatting gemaakt kan worden. Opgemerkt moet worden dat ook de aanwezigheid in rioolwater van bepaalde fosfaatvervangers, met name NAS, tot volumetoename van het zuiveringsslib kan leiden. Uit een onderzoek, in opdracht van het Rijksinstituut voor Zuivering van Afvalwater (RIZA) verricht door het ingenieursbureau DHV, voor het gebied van de randmeren van de IJsselmeerpolders (ref. 53), kunnen een aantal conclusies getrokken worden ten aanzien van de te verwachten kosten van Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1 -2

defosfatering. In de hierna volgende cijfers, ontleend aan het rapport van DHV, zijn de kostenonderdelen van defosfatering zoals boven beschreven verwerkt. Steeds is prijspeil 1978 aangehouden. De investeringskosten komen per te behandelen inwonerequivalent te liggen tussen f 4,18 en f 39,91. Het grote verschil tussen onder-en bovengrens is het gevolg van de aanname dat het in het ongunstigste geval noodzakelijk kan zijn het zuiveringsslibte ontwateren, waardoor het gemakkelijker als afval gestort, of eventueel verbrand kan worden. Voor de investeringskosten heeft het verdwijnen van fosfaten uit wasmiddelen een verwaarloosbaar effect. De jaarlijkse lasten per behandeld inwonerequivalent komen te liggen tussen f 5,34 en f 12,07 (wanneer fosfaten in wasmiddelen blijven), respectievelijk tussen f 3,56 en f 9,40 (bij totale fosfaatloosheid van wasmiddelen). Ook hier wordt het verschil tussen onder-en bovengrens veroorzaakt door de extra kosten voor slibverwerking. Aannamen bij de berekening die tot bovengenoemde getallen hebben geleid waren, dat voor het effluent een hoogste fosfaatgehalte van 1 mg P/liter zou gelden, en dat als methode van defosfatering simultane of vóórverwijdering zou worden gekozen. Hoewel de door DHV uitgevoerde studie betrekking heeft op één gebied in Nederland mogen de resultaten als representatief beschouwd worden voor de landelijke situatie door het grote aantal installaties dat in de berekeningen betrokken is. De uitkomsten wijken ook niet duidelijk af van diverse al eerder gemaakte schattingen, bij voorbeeld die in het KNCV-rapport (ref. 10) en in de CUWVO-nota (ref. 4), en die welke door de Commissie Sanering Randmeren en door het RIZA zijn gemaakt. Op basis van de door DHV gemaakte schattingen van kosten per te behandelen/behandeld inwonerequivalent kan nu, bij wijze van voorbeeld, een berekening van de totale landelijke kosten van defosfatering gemaakt worden met inachtneming van een aantal vooronderstellingen. Indien in 1985 alle lozingen van categorie 3 (zie paragraaf 2.1), namelijk circa 5 min. inwonerequivalenten, zouden worden gedefosfateerd, zouden de totale investeringskosten, gerekend over de gehele periode 1979 t/m 1985, tussen circa f 20 min. en f 200 min. liggen. De jaarlijkse lasten zouden onder die omstandigheden in 1985 tussen circa f 25 min. en f 60 min. liggen; in de jaren daaraan voorafgaand, vanaf 1979, zouden de jaarlijkse lasten geleidelijk tot dat niveau stijgen. Bij fosfaatloosheid van wasmiddelen in 1985 zouden de jaarlijkse lasten geringer zijn: tussen circa f 18 min. en circa f 45 min. Met de aanname dat de wasmiddelen inderdaad in 1985 fosfaatloos zullen zijn, dat de werkelijke investeringskosten en jaarlijkse lasten dichter bij de genoemde bovengrenzen dan bij de genoemde ondergrenzen zullen liggen, en dat de investeringskosten gelijkmatig over de jaren 1979 t/m 1985 verdeeld zullen worden, kan voor het jaar 1985 de raming gemaakt worden van circa f 20 min. aan investeringskosten en circa f 35 min. aan jaarlijkse lasten. Omgeslagen over alle fosfaatlozers zouden de lasten in 1985 circa f 2,50 per inwoner, respectievelijk per industrieel fosfaatequivalent bedragen (bij circa 15 min. eenheden). Wanneer de lasten niet landelijk, maar per beheersgebied zouden worden omgeslagen, zou het bedrag per inwoner, respectievelijk per industriële fosfaatequivalent, variëren van f 1 tot f 9.

3.1.2. Wettelijke

mogelijkheden

Onderscheid dient te worden gemaakt tussen de wettelijke mogelijkheden om defosfatering te doen uitvoeren en de mogelijkheden tot het toerekenen van de daaraan verbonden kosten. Het lozen van afvalstoffen met behulp van een werk is gebonden aan een vergunning. Voor wat betreft lozingen op Rijkswateren wordt deze vergunning verleend door het Rijk, voor de overige lozingen treedt de desbetreffen-de waterbeheerder als vergunningverlener op. Behoudens het afgeven van een verklaring van ongenoegzaamheid op grond van artikel 2 WVO -een ul-Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1 -2

timum remedium in gevallen waarin het Rijk niet kan instemmen met de kwaliteit van in het Rijkswater uitstromende oppervlaktewateren -kent de huidige WVOgeen middelen om de waterbeheerders te verplichten tot het nemen van bepaalde maatregelen noch ten aanzien van de door hen ter hand genomen zuivering, noch ten aanzien van de door hen verleende vergunningen tot lozing. Deze toestand heeft op zich nooit tot ernstige problemen aanleiding gegeven. Inmiddels is echter gebleken dat de aanpak van de defosfatering op een enkele uitzondering na nog niet erg van de grond komt. Daarvoor zijn een aantal oorzaken aan te wijzen. a. De aandacht van de waterbeheerders werd in de eerste jaren waarin de WVO van toepassing was nagenoeg geheel in beslag genomen door de zeer dringende problematiek van de biologische zuivering. b. Er bestonden vrij grote onzekerheden ten aanzien van de toe te passen defosfateringsmethoden en de kosten daarvan. Onzekerheden bestaan overigens ook nu nog, vooral met betrekking tot de kosten. c. Duidelijke uitspraken aangaande de te nemen maatregelen werden vanuit de centrale overheid nog niet geformuleerd.

Met het voortschrijden van de tijd hebben zich ten aanzien van deze aspecten ontwikkelingen voorgedaan en met name ten aanzien van het derde punt mag worden gesteld dat in het voorafgaande hoofdstuk is aangegeven welke doelstellingen worden nagestreefd en hoe deze zouden moeten worden bereikt. Ook ten aanzien van de wettelijke mogelijkheden tot het verplicht stellen van defosfatering en eventuele andere zaken doen zich echter ontwikkelingen voor. Reeds in het IMP werden voorlopige grenswaarden neergelegd voor fosfaatconcentraties in het oppervlaktewater. Aan deze grenswaarden zouden in principe eisen kunnen worden ontleend, die aan het afvalwater zouden moeten worden gesteld. De genoemde grenswaarden hebben echter niet de status van een wettelijk voorgeschreven norm. In de toekomst zal dit waarschijnlijk veranderen. Met name ter uitvoering van het Rijnchemieverdrag en de EG-richtlijnen die betrekking hebben op de kwaliteit van het oppervlaktewater zullen emissiegrenswaarden dan wel concentratiegrenswaarden worden vastgesteld, waaraan zal moeten worden voldaan. In principe zouden in dat kader ook met betrekking tot fosfaat eisen kunnen worden gesteld ten aanzien van gehalten in te lozen afvalwater. In de gewijzigde WVO zal bovendien worden voorzien in de wettelijke bevoegdheid van de Minister van Verkeer en Waterstaat, in overeenstemming met de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne aanwijzingen te geven aan provincies voor het opstellen van provinciale waterkwaliteitsplannen. Programma's voor defosfatering kunnen daarvan deel uitmaken. Artikel 17 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren geeft de waterbeheerders en de beheerders van zuiveringsinstallaties de bevoegdheid de «kosten van maatregelen tot het tegengaan en het voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren» via heffingen te verhalen op de lozers in hun gebied. Het tegengaan van verontreiniging door fosfaten valt ongetwijfeld onder deze omschrijving. Daartoe zal wel het Uitvoeringsbesluit Rijkswateren moeten worden aangepast. Andere waterbeheerders dan het Rijk en de beheerders van zuiveringsinstallaties kunnen deze kosten begrijpen in de heffing of bijdrage zoals die voor woonruimten wordt vastgesteld. Voor de lozingen door bedrijven en dergelijke zal een heffing of bijdrage per geloosde eenheid fosfaat moeten worden vastgesteld. Dit laatste geldt ook voor de heffing op fosfaatlozingen op rijkswateren, zoals deze door het Rijk zal moeten worden vastgesteld. In beginsel is het dus voor de waterkwaliteitsbeheerders mogelijk de defosfateringskosten ten laste van de lozers te brengen en in principe is er ook geen reden om de kosten van de bestrijding van fosfaatverontreiniging op een andere wijze toe te rekenen dan die ten gevolge van lozingen van zuurstofbindende stoffen of zware metalen. De defosfateringskosten dienen te worden gezien als een integraal onderdeel van de totale bestrijdingskosten.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1 -2

Dit impliceert dat de kosten van defosfatering van bepaalde lozingen over al-/efosfaatlozingen in het waterbeheersgebied kunnen worden omgeslagen. Er zijn echter factoren die toerekening van de kosten volgens bovenbeschreven methode in sommige opzichten minder aantrekkelijk, respectievelijk rechtvaardig maken. In de eerste plaats zouden verschillen in de hoogte van de heffingen zoals die nu al bestaan geaccentueerd kunnen worden, doordat de inspanning voor de reductie van de fosfaatbelasting van gebied tot gebied aanzienlijk kan variëren. In de tweede plaats zouden, volgens het huidige systeem, de heffingen voor lozingen van fosfaten op rijkswateren aanzienlijk lager uitvallen dan die voor lozingen op niet-rijkswateren. Dit hangt samen met het feit dat het Rijk zelf geen zuiveringsinrichtingen exploiteert, maar bijdragen geeft in de investeringskosten van de installaties van anderen. Investeringskosten voor defosfatering zijn relatief gering (zie boven). In de derde plaats zou een heffing op fosfaten uit huishoudens als onbillijk kunnen worden ervaren door degenen die nu al milieubewust handelen door fosfaatloze wasmiddelen te gebruiken en daardoor slechts de helft van de «normale» hoeveelheid fosfaten lozen. De genoemde problemen rechtvaardigen het zoeken naar een breder financieel draagvlak voor de bestrijding van defosfateringskosten dan het regionale. De voorshands meest aanvaardbare oplossing lijkt te liggen in het instellen van een heffing op alle fosfaat bevattende lozingen in het gehele land, met een gelijk heffingsbedrag voor iedere huishoudelijk inwonerequivalent, respectievelijk voor iedere industriële kg fosfaat die geloosd wordt. Uit de opbrengsten van deze heffing kunnen dan uitkeringen worden gedaan aan beheerders van zuiveringsinstallaties die defosfatering toepassen. Toekenning van bijdragen en het vaststellen van de hoogte daarvan zouden moeten geschieden op basis van een centrale visie ten aanzien van de prioriteiten voor maatregelen. Het instellen van een heffing op fosfaatlozingen en de keuze voor een bepaald systeem zullen in overeenstemming moeten zijn met de resultaten van de onlangs geopende algemene discussie over het heffingensysteem van de WVO. Indien de keuze zou vallen op het systeem waarvoor hierboven een voorkeur is uitgesproken zal een wijziging van de WVO noodzakelijk zijn. Naast de financiering uit heffingen op fosfaatlozingen kunnen nog twee andere financieringsvormen gewenst zijn. In de beginfase kan worden gedacht aan een bijdrage uit de algemene middelen in de vorm van vóórfinanciering; deze is bedoeld om de start van de defosfateringsprogramma's te versnellen in de periode dat de heffingen nog niet van de grond komen. Op iets langere termijn kan in elk geval aan een heffing op fosfaten in wasmiddelen (zie 3.2.2) worden gedacht die een additionele bijdrage aan de defosfa teringskosten kan leveren, namelijk voor zover wasmiddelen in die periode aan de fosfaatbelasting bijdragen (in de huidige situatie voor circa de helft). De wenselijkheid van zo'n bijdrage vloeit voort uit de boven gesignaleerde onbillijkheid indien huishoudens evenveel zouden betalen aan defosfatering, ongeacht of ze fosfaatloze of fosfaathoudende wasmiddelen zouden gebruiken.

3.2. Wasmiddelen

3.2.1. Kosten

Zoals in paragraaf 2.2 is uiteengezet, kan het terugdringen van de fosfaatbelasting door wasmiddelen op diverse manieren gebeuren. Genoemd werden: (i) het terugdringen van het wasmiddelengebruik, (ii) het terugbrengen van het fosfaatgehalte in wasmiddelen zonder vervanging en (iii) de vervanging van fosfaten in wasmiddelen door andere stoffen. Daarvan is de eerstgenoemde mogelijkheid in het algemeen besparend met betrekking tot het gebruik van energie en grondstoffen. Men zal hiervan dan ook geen kostenstijging, maar juist een kostendaling mogen verwachten. Hetzelfde geldt (voor wat betreft de kosten verbonden aan het verbruik van wasmiddelen)

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1 -2

voor de tweede genoemde mogelijkheid. Deze kostenvermindering zou echter geheel of gedeeltelijk teniet kunnen worden gedaan doordat men speciale voorzieningen (bij voorbeeld onthardingsinstallaties) op wasmachines zou moeten aanbrengen om afzetting van kalkzouten e.d. te voorkomen (ref. 40). Op de eventuele kosten van de derde mogelijkheid, het vervangen van fosfaten door andere stoffen, zal in het onderstaande worden ingegaan. Door verschillende oorzaken zijn de gevolgen voor de prijs van wasmiddelen van het vervangen van fosfaten moeilijk van te voren te bepalen. Ze zijn afhankelijk van: a. De veronderstellingen aangaande de samenstelling van de wasmiddelen na de vervanging van fosfaten door andere producten. In hoofdstuk 2 zijn verschillende mogelijke fosfaatvervangers besproken. Verdere ontwikkelingen op dit terrein zijn zeker niet uitgesloten. Er bestaat dus onzekerheid over welke fosfaatvervangers uiteindelijk op grote schaal zullen worden toegepast. b. De omvang van de produktie van de diverse vervangingsmiddelen. c. De verscheidenheid aan wasmiddelen die op de markt is, respectievelijk komt. Wijzigingen in de samenstelling van het op de markt gebrachte pakket kan de prijsontwikkeling voor de gezinnen beïnvloeden. d. De verhouding in de te verwachten prijsontwikkeling van fosfaten en de diverse vervangingsprodukten.

Voor al deze factoren zouden slechts zeer voorzichtig prognoses kunnen worden gemaakt. Hier zal worden volstaan met het aangeven van door derden gesignaleerde kostenconsequenties. In het KNCV-rapport wordt geschat, dat vervanging van fosfaten door NTA tot een prijsverhoging van 0 tot 20% van de betreffende wasmiddelen zal leiden. Per inwoner zou dit neerkomen op f 0 tot f 6 per jaar extra uit te geven aan wasmiddelen. De prijs van het enige wasmiddel met NTA dat in Nederland op de markt is, bevestigt deze schatting in zoverre dat de kostenverhoging afhankelijk van de gemaakte vergelijking daarbij eerder naar 0% dan naar 20% tendeert. Ook de op basis van Citrex-S5 samengestelde wasmiddelen zullen 0 tot 20% hoger in prijs liggen dan de fosfaathoudende (opgave van de fa. Citrex, Brussel). Voor natriumaluminiumsilicaat wordt gesteld dat het bij de huidige fosfaatprijs al bijna concurrerend is (ref. 47). In Canada, waar het fosfaatgehalte van wasmiddelen per 1 januari 1973 beperkt is tot 5%, is de invloed hiervan op de consumentenprijzen onbetekenend geweest, blijkens een brief van de directeur-generaal van het Ministerie voor het Milieu (augustus 1975). Er werd geen waarneembare prijsstijging van wasmiddelen geconstateerd. Op basis van deze informatie lijkt de kans groot dat een met enige zorg gefaseerd pakket van maatregelen voor de reductie van de fosfaatbelasting door wasmiddelen geen of slechts een geringe prijsstijging van wasmiddelen met zich mee zal brengen. Naast bovengenoemde factoren, die de prijs van de wasmiddelen kunnen beïnvloeden, moet verder rekening worden gehouden met de werkgelegen-heids-en betalingsbalansaspecten, desinvesteringen bij defosfaatproducenten, investeringen en verwerkingskosten bij de wasmiddelfabrikanten, het effect van nieuwe formuleringen op de levensduur van wasmachines en textiel, enzovoorts. In het overleg met de wasmiddelfabrikanten (zie 2.2) wordt getracht een kwantificering van de relevante financiële factoren met betrekking tot de vervanging van fosfaten in wasmiddelen tot stand te brengen. Ten slotte moet erop gewezen worden dat vervanging van fosfaten in wasmiddelen in het algemeen tot kostenverlaging bij de defosfatering in zuiveringsinstallaties zal leiden (zie 3.1.1).

3.2.2. Instrumenten en wettelijke

mogelijkheden

In het onderstaande zal eerst worden ingegaan op de aard van de instrumenten die zouden moeten worden gehanteerd om de beoogde doelstelling Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1-2

(verwijderen c.q. vervangen van fosfaten in wasmiddelen) te bereiken. Vervolgens zal worden aangegeven welke wettelijke mogelijkheden daartoe nu reeds aanwezig zijn, respectievelijk hoe in de behoefte aan aanvullende wetgeving zal worden voorzien. In de eerste plaats dient de overheid de bevoegdheid te hebben om vanuit milieuhygiënische overwegingen, na afweging met andere relevante factoren, eisen te stellen ten aanzien van de samenstelling van wasmiddelen, zowel met betrekking tot het fosfaatgehalte als met betrekking tot de aard en hoeveelheid van eventuele fosfaatvervangers. Het voorschrijven van een limiet voor het fosfaatgehalte in wasmiddelen, diemet een zekere fasering -uiteindelijk op nul zou moeten uitkomen, is ook van belang met het oog op het bevorderen van een gelijke concurrentiepositie van de fabrikanten van wasmiddelen. Op deze wijze hebben alle fabrikanten in gelijke mate de gelegenheid om zich aan de zich wijzigende omstandigheden aan te passen. In de tweede plaats bestaat er behoefte aan een regeling waardoor de overheid en de consument steeds op de hoogte worden gesteld van de precieze samenstelling van de wasmiddelen. Op grond van een dergelijke regeling kan de overheid de voor haar beleid benodigde informatie verkrijgen. Bovendien vergemakkelijkt een aanduiding van bij voorbeeld het fosfaatgehalte op de verpakking de keuze van de consument voor een produkt dat het milieu zo weinig mogelijk belast. In de derde plaats dient de mogelijkheid te bestaan de daarvoor in aanmerking komende kosten door te berekenen aan hen die tot het ontstaan van die kosten aanleiding hebben gegeven. De wasmiddelfosfaten zijn verantwoordelijk voor ongeveer de helft van de fosfaatemissies met huishoudelijk afvalwater in Nederland. Zoals in paragraaf 3.1.2 is aangegeven, zou de financiering van de kosten van defosfatering kunnen worden verzekerd door een WVO-heffing op de fosfaatlozingen. Deze heffing zal -gezien de herkomst van het grootste deel van de fosfaten -in hoofdzaak door de lozers van huishoudelijk afvalwater moeten worden opgebracht. Daarbij lijkt het rechtvaardig, dat de huishoudens die fosfaatarme of fosfaatloze wasmiddelen gebruiken en die dus minder fosfaten lozen, ook in mindere mate bijdragen in de kosten van defosfatering. Dit effect kan worden bereikt door de kosten van defosfatering voor het betreffende deel (circa de helft van de jaarlijkse lasten, zie 3.1.2 en de CUWVO-nota, ref. 4) toe te rekenen aan fosfaten in wasmiddelen en via een heffing op fosfaathoudende wasmiddelen op de producenten en gebruikers daarvan te verhalen. Daar het streven erop gericht is om omstreeks 1985 een totale fosfaatloosheid van wasmiddelen te bereiken, zouden uiteraard alleen de kosten die in de tussenliggende periode worden gemaakt voor een deel aan de wasmiddelen kunnen worden toegerekend. Bij een afnemend fosfaatgehalte van de wasmiddelen zou een afnemend deel van de defosfateringskosten door middel van de heffing moeten worden opgebracht. Behalve de directe defosfateringskosten kunnen aan de fosfaathoudende wasmiddelen ook de kosten verband houdende met specifiek onderzoek en de ontwikkeling van substituten, voor zover deze door de overheid zouden worden gemaakt, via de genoemde heffing worden toegerekend. Indien het immers noodzakelijk blijkt, dat de overheid bijdragen verleent ter stimulering van de toepassing van fosfaatloze wasmiddelen of ter ontwikkeling daarvan, dan dienen deze kosten door producenten en gebruikers van fosfaathoudende wasmiddelen te worden gedragen. Dat zelfde geldt voor de normaal door de fabrikanten te dragen kosten van onderzoek naar de milieu hygiënische aanvaardbaarheid van fosfaatvervangende middelen. Indien de overheid een bijdrage zou moeten verlenen om dit onderzoek tot stand te brengen, dan zouden de kosten daarvan ten laste van de genoemde heffingenopbrengst kunnen worden gebracht. Door de aan de wasmiddelen toe te rekenen kosten om te slaan over alle fosfaathoudende wasmiddelen wordt bereikt dat de invloed op de prijs van de fosfaathoudende wasmiddelen zoals die thans op de markt zijn, beperkt kan Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1 -2

blijven. Hierbij kan worden gedacht aan een orde van grootte van circa 10 cent per kilo wasmiddel, afhankelijk van de gemaakte defosfateringskosten en de voortgang die gemaakt wordt met het terugdringen van het fosfaatgehalte van wasmiddelen.

Wat betreft de wettelijke mogelijkheden om bovengenoemde instrumenten gestalte te geven het volgende. Overwogen wordt artikel 34 van de Wet chemische afvalstoffen (Stb. 1976, 214) te benutten om vanuit bepaalde milieuhygiënische overwegingen eisen te stellen ten aanzien van het vervaardigen of op de markt brengen van wasmiddelen. In het verleden is van deze mogelijkheid reeds gebruik gemaakt om regels te stellen ten aanzien van de biologische afbreekbaarheid van oppervlakteactieve stoffen in wasmiddelen (Stb. 1977, 474). De milieuhygiënische overwegingen voor het stellen van eisen ten aanzien van het fosfaatgehalte zijn in hoofdstuk 1 en 2 van deze nota weergegeven; op grond daarvan lijken voldoende redenen aanwezig om de betreffende eisen wettelijk vast te leggen. Ook voor eisen aan fosfaatvervangers wordt eenzelfde mogelijkheid tot wettelijke regeling overwogen. Tevens wordt overwogen op basis van de Wet chemische afvalstoffen, in samenhang met bovengenoemde eisen ten aanzien van fosfaatgehalte, een verplichting in te voeren tot vermelden van dat gehalte op de verpakking van het wasmiddel. Het eerdergenoemde Besluit biologische afbreekbaarheid oppervlakteactieve stoffen in wasmiddelen bevat een soortgelijke regeling. Ten slotte moet worden geconstateerd dat een wettelijke mogelijkheid tot het instellen van een heffing op fosfaten in wasmiddelen op dit moment nog niet bestaat. Een voorstel tot wijziging van de Wet chemische afvalstoffen waardoor die mogelijkheid wel wordt geschapen wordt in dit verband overwogen.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1-2

• - 

  Beleidsvoornemens

In paragraaf 2.5 werden conclusies getrokken met betrekking tot de in milieuhygiënisch opzicht na te streven doelstellingen en de wijzen waarop deze doelstellingen in materieel opzicht zouden kunnen worden gerealiseerd. In hoofdstuk 3 werd nagegaan welke kosten de verschillende concrete maatregelen met zich mee zullen brengen en in welke wettelijke kaders regelingen getroffen moeten/kunnen worden. Gelet op de milieuhygiënische wensen enerzijds en de financiële/wettelijke mogelijkheden anderzijds gelden de volgende beleidsvoornemens en conclusies: a. Uitgangspunt zijn de voorstellen van de CUWVO met betrekking tot het treffen van maatregelen per gebied (derdetrapszuivering) volgens een driecategorieënschema (ref. 4). Dat wil zeggen dat het beleid erop gericht is, in eerste instantie defosfatering te doen plaatsvinden van alle lozingen van de derde categorie (zie 2.1); deze omvatten circa één derde van defosfaatlozingen via rioolwaterzuiveringsinstallaties. Als streefdatum voor deze doelstelling geldt 1985, in afhankelijkheid van technische en financiële mogelijkheden. Tevens zal worden nagegaan in hoeverre het noodzakelijk en mogelijk is ook lozingen op wateren van de tweede categorie (zie 2.1) te defosfateren. In het Indicatief meerjarenprogramma (IMP) voor 1980-1984 zal een en ander nader aan de orde worden gesteld. b. Met betrekking tot het vervangen van fosfaten in wasmiddelen wordt overleg gevoerd met de wasmiddelfabrikanten om te komen tot een programma voor gefaseerde reductie van het fosfaatgehalte. Doelstelling is totale fosfaatloosheid, waarbij als streefdatum geldt 1985, in afhankelijkheid van technische en financiële mogelijkheden. Eind 1979 zal het programma bekend worden gemaakt. c. Voor de financiering van defosfateringsmaatregelen in zuiveringsinstallaties zal de lozing van fosfaten onder een heffing op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (WVO) worden gebracht. Met betrekking tot het instellen en de modaliteiten van deze heffing zullen nadere voorstellen worden uitgewerkt in samenhang met de discussie over het heffingensysteem die thans in gang is gezet. Voorshands bestaat voorkeur voor een systeem waarin voor het hele land een gelijk heffingsbedrag geldt per huishoudelijk fosfaatequivalent, respectievelijk per industriële kg fosfaat. Bij het overleg ter zake worden de met het waterkwaliteitsbeheer belaste lagere overheden betrokken. Verder zullen de noodzaak en de mogelijkheden worden onderzocht om in de beginfase het op gang komen van defosfateringsmaatregelen mede te stimuleren door een bijdrage uit de algemene middelen (bij wijze van vóór-financiering). Ten slotte zou in de periode 1980 tot 1985 voor het betreffende deel een bijdrage aan de kosten beschikbaar kunnen komen uit een heffing op fosfaten in wasmiddelen; deze zou in de beginfase ongeveer de helft van de jaarlijke lasten kunnen dekken (zie d). De totale jaarlijkse lasten, die betrekking hebben op de defosfatering van lozingen van de der-de categorie, kunnen bij fosfaatloosheid van wasmiddelen voor het hele land op f 35 min. geraamd worden. d. Als onderdeel van het fosfatenbestrijdingsprogramma wordt, met het oog op het scheppen van een wettelijk kader met betrekking tot een onder c genoemde mogelijke heffing op fosfaathoudende wasmiddelen, een wijziging van de Wet chemische afvalstoffen voorbereid. De opbrengst van een dergelijke heffing zal deels worden besteed voor de financiering van defosfateringsmaatregelen (voor zover de kosten daarvan kunnen worden toegerekend aan Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1 -2

wasmiddelfosfaten), deels voor onderzoek dat in verband met fosfaatvervanging nodig kan zijn. Verwacht wordt dat een dergelijke heffing circa 10 cent per kg wasmiddel zal bedragen en gedurende de periode van 1980 tot 1985 zal gelden. De WVO-heffing op lozingen, zoals bedoeld in c, zal door toepassing van dit systeem slechts betrekking hebben op fosfaten in afvalwater die niet van wasmiddelen afkomstig zijn. e. De Nederlandse overheid zal in het internationale overleg trachten te komen tot afspraken over een drastische vermindering van de fosfaatinvoer in Nederland met de grote rivieren. Het Rijnchemieverdrag biedt hiertoe goede aanknopingspunten; fosfaat is een van de stoffen van de grijze lijst die door Nederland voor primaire behandeling is aangemeld. f. De Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne zal een voorlichtend rapport opstellen met betrekking tot de mogelijkheden om het wasmiddelgebruik in de huishouding te beperken en anderszins lozingen van fosfaten uit de huishouding te voorkomen of tegen te gaan. Daarin zal onder andere aandacht worden geschonken aan methoden van wassen, het beperken van fosfaatbelasting door keukenafval (bij voorbeeld afval van vermaaltoestellen) en het beperken van de fosfaatbelasting door het gebruik van vaatwasmachines.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1-2

Referenties 1. Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne: «Urgentienota Milieuhygiëne» (Tweede Kamer, zitting 1971-1972,11906,1-2) 4 juli 1972.

• - 

  Ministerie van Verkeer en Waterstaat: «De bestrijding van de verontreiniging van het oppervlaktewater. Indicatief meerjarenprogramma 1975-1979». Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage, 1975.

• - 

  Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne: Memorie van Toelichting op de Begroting 1976 (Tweede Kamer, zitting 1975-1976,13600 hoofdstuk XVII, nr. 2), 76-77, 1975.

• - 

  CUWVO (Coördinatiecommissie Uitvoering Wet Verontreiniging Op-pervlaktewateren): «Mogelijke aanpak van defosfaatproblematiek in Nederland», nota, februari 1978.

• - 

  Mark, H. van der: «In Canada: geen fosfaten maar NTA», H2O 7 (22), 505, 1974.

• - 

  Thayer, P. S. & C. J. Kensler: «Current status of the environmental and human safety aspects of nitrilotriacetic acid (NTA)», CRC Critical Reviews in Environmental Control 3(4), 375-404, 1973.

• - 

  Bouveng, H. O.: «Control of manmade eutrophication», statement, 18 blz., Stockholm, 1975.

• - 

  Hosper, S. H.: «Het Zweedse «Reningsverk-Recipient»-project», H2O 8(261,543-548,1975.

• - 

  Emmelin, L: «Environmental planning in Sweden. The state of Sweden's lakes», Current Sweden, ENV no. 79, 6 blz., maart 1977.

• - 

  KNCV (Stuurgroep Fosfaten van de Sectie Milieuhygiëne): «Fosfaten in het Nederlandse oppervlaktewater», rapport, Stichting Uitgeverij Sigma Chemie, 1976.

• - 

  Hellmann, H.: «Zur Phosphatbelastung des Rheins in gewasserkundlicher Darstellung», GWF Wasser Abwasser 7 78(6), 259-263, 1977.

• - 

  OECD (Environment Committee; Water Management Sector Group): «Report of the Water Management Sector Group on eutrophication control», ENV (73) 15,19 blz., Parijs, 15 februari 1973.

• - 

  CUWVO-werkgroep VI: «Resultaten van de eerste oriënterende enquête onder de Nederlandse waterbeheerders naar aard en omvang van eutrofiëringsproblemen», rapport, 18 blz. + bijlagen, Lelystad, 25 april 1976.

• - 

  Berger, C: «De eutrofiëring en het voorkomen van Oscillatoria agardhii Gom. in de randmeren van Flevoland», H2O 8(17), 340-350,1975.

• - 

  Bennekom, A. J. van, W. C. J. Gieskes, S. B. Tijssen: «Eutrophication of Dutch coastal waters», Proc. R. Soc. Lond. B. 189, 359-374, 1975.

• - 

  Gieskes, W. W. C: «Primaire productie en eutrofiëring in de zuidelijke Noordzee», Vakblad voor Biologen 57(16), 267-270, 1977.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1 -2

• - 

  Nienhuis, P. H.: «Veranderingen in de primaire productie in de Grevelingen na de afdamming in 1971», Vakblad voor Biologen 57(16), 271-274, 1977. 18. Kappers, F. I.: «Giftige blauwwieren en de drinkwatervoorziening», H?0 6 (15), 396-400,1973.

• - 

  Welch, E. B.: «Eutrophication» (Literature Review), J. Water Poll. Contr. Fed. 48(6), 1335-1338,1976.

• - 

  Welch, E. B.: «Eutrophication» (Literature Review), J. Water Poll. Contr. Fed. 49(6), 1218-1221,1977.

• - 

  Jones, J. F. & R. W. Bachmann: «Prediction of phosphorus and chlorophyll levels in lakes», J. Water Poll. Contr. Fed. 48(9), 2176-2182, 1976.

• - 

  Schindler, D. W.: «Eutrophication and recovery in experimental lakes: implicationsfor lake management», Science 184,897-899, 1974.

• - 

  Schindler, D. W.: «Evolution of phosphorus limitation in lakes», Science 795,260-262, 1977.

• - 

  Miller, W. E., T. E. Maloney, J. C. Greene: «Algal productivity in 49 lake waters as determined by algal assays», Water Research 8, 667-679, 1974.

• - 

  Chiaudani, G. & M. Vighi: «The N:P ratio and tests with Selenastrum to predict eutrophication in lakes», Water Research 8, 1063-1069, 1974

• - 

  Chiaudani, G. & M. Vighi: «Dynamic of nutriënt limitations in six small lakes», Verh. Internat. Verein. Limnol. 79,1319-1324,1975.

• - 

  Parr, M. P & R. V. Smith: «The identification of phosphorus as a growthlimiting nutriënt in Lough Neagh using bioassays», Water Research 70, 1151-1154,1976.

• - 

  Ryther, J. H. & W. M. Dunstan: «Nitrogen, phosphorus, and eutrophication in thecoastal marine evironment», Science 777,1008-1013, 1971.

• - 

  Schmidt-Van Dorp, A. D.: «Fosfaat en eutrofiëring binnen het Hoogheemraadschap van Rijnland» H2O 8(13), 254-258,1975.

• - 

  Sridharan, N. & G. F. Lee: «Algal nutriënt limitation in Lake Ontario andtributary waters», Water Research 7 7,849-858, 1977.

• - 

  CBS: «Waterverontreiniging met afbreekbaar organisch en eutrofi-erend materiaal», Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage, 119 blz., 1972.

• - 

  Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne: «Nota milieuhygiënische normen 1976», Tweede Kamer, zitting 1976-1977,14318, nrs. 1-2, 80 blz., 1976.

• - 

  Vollenweider, R. A.: ««Scientificfundamentals of the eutrophication of lakes and flowing waters, with particular reference to nitrogen and phosphorus as factors in eutrophication», OECD, Parijs, 1971.

• - 

  Alexander, G. C. & R. J. Stevens: «Per capita phosphorus loading from domestic sewage», Water Research 10, 757-764, 1976.

• - 

  Karper, R.: «Fosfaatverwijdering uit afvalwater», H2O 7(12), 227-233, 1974. 36. Kok, T.: «De reiniging van afvalwater van een kampeerterrein met behulpvaneen biezenveld», hbO 7(24), 537-544, 1974.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1-2

• - 

  Hoogheemraadschap van Rijnland, Technische Dienst: «Nota betreffende de toepassing van fosfaatverwijdering uit afvalwater op zuiveringsinstallaties in het gebied van Rijnland», maart 1977.

• - 

  Haan, S. de, e.a.: «Methoden van slibverwerking», H2O 6, 356-367, 1973. 39. Gleisberg, D. & N. Taubel: «Zur Phosphatdüngewirkung von Schlammen aus der kommunalen Abwasserreinigung mit Phosphatfallung», Wasser und Boden, nr. 1, 5-8,1978.

• - 

  TNO (Instituut voor Reinigingstechnieken, Instituut voor Milieuhygië-ne en Gezondheidstechniek): rapporten aa," de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne over «wassen en het milieu», 1976,1977, 1978, nog niet compleet.

• - 

  Consumentenbond: «Hoe schoon wordt de was met fosfaatloze en fosfaatarme wasmiddelen», Consumentengids 23(3), 117-125, maart 1975.

• - 

  Esch, G. J. van: «Toxiciteit van nitrilotriazijnzuur (NTA)», intern rapportRIV, mei 1975.

• - 

  Prakash, T.: «NTA (nitrilotriacetic acid) -an ecological appraisal». National Research Council Canada, publ. no. 15023 of the Environmental Secretariat, 1976.

• - 

  Canton, J. H., C. H. Verhoef, G. J. van Esch: «De toxiciteit van Citrex-S5 voor een aantal zoetwaterorganismen», rapport nr. 208/76 Tox aan Hoofdinspectie Milieuhygiëne, 8 blz., december 1976.

• - 

  Rijtema, P. E.: Nota 929 (intern) van het Instituut voor Cultuurtechniek en Waterhuishouding, Wageningen.

• - 

  Henselmans, J. V., S. Algra: «Fosfaatproductie en fosfaatgebruik in gebieden met bio-industrie», Natuur en Landschap 30(6) 173-186,1976.

• - 

  NRC-Handelsblad, 30 oktober 1976.

• - 

  Hosper, S. H.: «De ontwikkeling van richtlijnen voor fosfaatconcentratie en fosfaatbelasting voor Nederlandse wateren», H2O 11 (15), 329-334, 1978. 49. Schmidt-van Dorp, A. D.: «De eutrofiëring van ondiepe meren in Rijnland», proefschrift Utrecht, 1978.

• - 

  Hosper, S.H.: «Stikstof, fosfaat en eutrofiëring», H2O 11 (18), 385-387, 1978. 51. Schmidt-van Dorp, A. D.: «Worden de kip en het ei verward?», H2O 11 (181,388,1978. 52. Lee, G. F., W. Rast, R. A. Jones: «Eutrophication of water bodies: in-sightsforanageold problem», Envir. Sci.Technol. 72(8), 900-908,1978.

• - 

  RIZA: «Defosfatering Randmeren». Een studie naar de kosten en de te nemen maatregelen ten behoeve van de fosfaatverwijdering uit het effluent van de rioolwaterzuiveringsinstallaties welke direct of indirect op de randmeren lozen. Verricht door DHV Raadgevend Ingenieursbureau BV. Oktober 1978.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1-2

?8

Tabel 4. Schattingen P-belastingen g P/m3 jaar

Bron

Situatie

Menselijk afval'

Wasmiddelen

Industrie

Landbouw Bodem

Neerslag

Ned.

Buitenland Totaal

Buitenland-' Totaal bijdrage

zonder

Ned. +

bij analoge Ned. + maatregelen buitenland maatregelen buitenland Uitgangssituatie 0 Zonder zuiveringsinrichtingen (tabel 2)

1.0-1,5

1,37

0,42

0,35

0,16

0,07

3,4-3.9

6,1-6,6

Situatie 1975 1 Zuivering van 1/3 v.h. stedelijk afvalwater met 40% P-reduktie

0,9-1,3

1,19

0,36

0,35

0,16

0,07

3,0-3,4

2,7

5,7-6,1

2,7

5,7-6,1

■ O.

■ u 3 CD

Omstreeks 1980 Zuivering van 2/3 v.h. stedelijk afvalwater met 40% P-reduktie Als 2 met 100% P-vervanging in wasmiddelen Als 2 met 90% P-reduktie bij de zuivering Als 2 met 100% P-vervanging in wasmiddelen en 90% P-reduktie bij zuivering

0.8-1.1

1,01

0,31

0,35

0,16

0,07

0.8-1,1

0,31

0,35

0,16

0,07

0,4-0,6

0,55

0,17

0,35

0,16

0,07

2,7-3,0

2,7

1,7-2,0

2,7

1,7-1,9

2,7

5,4-5,7

2,4

4,4-4,7

1,5

4,4-4,6

1,5

0,4-0,6

0,17

0,35

0,16

0,07

1,2-1,4

2,7

3,9-4,1

1,1

5.1-5,4

3,2-3,5

3,2 3,4

2.3-2,5 3 (O _» 978-

979,

ai

7 640,

8 ü

9 Omstreeks 1985 Zuivering van 90% v.h. stedelijk afvalwater met 40% P-reduktie en beperking P-emissie uit de landbouw met 50% Als 6 plus 100% P-vervanging in wasmiddelen Als 6 plus 90% P-reduktie bi] de zuivering Als 6 plus 100% P-vervanging in wasmiddelen en 90% P-reduktie bij zuivering

0,7-1,0

0,88

0,27

0,17

0,16

0.07

0,7-1,0

0,27

0,17

0,16

0,07

0,2-0,3

0,26

0,08

0,17

0,16

0,07

2.2-2,5

2,7

1,3-1,6

2,7

0,9-1,0

2,7

4,9 5,2

2,0

4,0-4,3

1,2

3,6-3,7

0,8

0.2-0.3

0,08

0,17

0,16

0,07

0,7-0,8

2,7

3,4 3,5

0,6

4,2-4,5

2.5-2.9

1,7-1,8

1,3-1,4

' Gebaseerd op lage en hoge waarden in respektievelijk tabellen 2a en 2b. ! B.v. situatie 3: In Nederland reduktie 3,0 -»1,7 g P/m3.j. Aanname: gelijke procentuele reduktie van de bijdrage van het buitenland van 2,7 g P/m2 j naar: 11x2 30

21,5gP/nv.j.

n

• - 

  Stroomdiagram van fosfor in het oppervlaktewater

Bijlage 2

min kg P per jaar

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15640, nrs. 1-2