Notitie - Vreemdelingenbeleid - Hoofdinhoud

Nr. 2

NOTITIE Wettelijke grondslagen, algemene uitgangspunten en uitwerking daarvan in hoofdlijnen

INHOUD

blz.

Hoofdstuk 1. Inleiding

Hoofdstuk 2. Algemene uitgangspunten

5 a. Restrictief beleid

6 b. Internationale verplichtingen 7 c. Wezenlijk Nederlands belang

8 d. Traditionele gastvrijheid 8 e. Aanvaardbare levensomstandigheden

Hoofdstuk 3. Toelating en verblijfsbeëindiging

9 A. Algemeen

9 B. Bijzondere categorieën

10 a. Geprivilegieerde vreemdelingen 10 b. Buitenlandse werknemers

12 c. Gezinshereniging

14 d. Buitenlandse pleegkinderen

17 e. Studie

18 f. Zelfstandige beoefenaars van een beroep of bedrijf

Hoofdstuk 4. Vluchtelingen

Hoofdstuk 5. Rechtsmiddelen en schorsende werking

25 A. Rechtsmiddelen

25 B. Schorsende werking

Hoofdstuk 6. Bijzondere onderwerpen

32 A. Tweede generatie

32 B. Vreemdelingen die een strafbaar feit hebben begaan

Hoofdstuk 7. Slotbeschouwingen

Tweede Kamer, zitting 1978-1979,15649, nrs. 1-2

HOOFDSTUK 1 INLEIDING

Het vreemdelingenbeleid van de Nederlandse overheid geniet de laatste jaren in toenemende mate belangstelling. Dit komt onder andere tot uiting door acties van kleinere of grotere omvang, die herhaaldelijk ten behoeve van vreemdelingen, die in Nederland een onderkomen zoeken of willen behouden, worden ondernomen. Een terrein, dat nog niet lang geleden aan de uitvoerende instanties voorbehouden scheen, is door anderen betreden en wordt door hen intensief onderzocht. Deze ontwikkeling alleen te aanvaarden als een onvermijdelijkheid doet onrecht aan haar positieve aspecten. Zij kan immers gezien worden als een gevolg van een groeiende belangstelling in onze samenleving voor het lot van juist diegenen, die tijdelijk of blijvend in ongunstige omstandigheden verkeren. Meer in het algemeen nog zou men haar kunnen beschouwen als een symptoom van een groter wordende betrokkenheid van de burger bij het openbaar bestuur en daarmee als een versterking van de democratie. Op praktisch niveau kan zij een positieve in-vloed uitoefenen op de kwaliteit van het gevoerde beleid. Het zou immers niet reëel zijn aan te nemen, dat op het stuk van het vreemdelingenbeleid bedrijfsblindheid zich niet zou kunnen voordoen. Daarom is het voor al degenen, die bij de uitvoering van dat beleid betrokken zijn, nuttig kennis te nemen van uitgeoefende kritiek en daaruit eventueel lering te trekken. Het Nederlandse vreemdelingenrecht en het op de grondslag daarvan gevoerde beleid vormen een complex geheel. Een zinvolle discussie daarover kan worden gediend door een samenvattende notitie over het beleid dat gevoerd wordt. Graag geef ik dan ook, overeenkomstig de door mij in de Twee-de Kamer gedane toezeggingen, in het volgende een overzicht van de wijze waarop de Nederlandse vreemdelingenwetgeving in de praktijk functioneert. Wellicht kan dit er ooktoe bijdragen dat in het algemeen een meer evenwichtig beeld van het gevoerde beleid tot stand komt. Vertekeningen in dat beeld kunnen gemakkelijk voortkomen uit de omstandigheid, dat om overigens begrijpelijke redenen het vreemdelingenbeleid doorgaans slechts ter sprake komt naar aanleiding van concrete gevallen. Het gaat dan steeds om gevallen, waarin het verblijf van vreemdelingen in Nederland in die zin in het geding is dat daartegen van de zijde van de overheid bezwaar bestaat. Hieruit zou ten onrechte de indruk kunnen ontstaan, dat het beleid neerkomt op het weren van vreemdelingen uit Nederland. Men dient zich evenwel te realiseren, dat de opnamecapaciteit van Nederland, hoe men die ook vaststelt, nimmer voldoende zal zijn om onbeperkt aan de vraag om toelating te voldoen. In die gegeven situatie kan aan het stellen en in de praktijk toepassen van criteria voor de toelating van vreemdelingen niet worden ontkomen. Dit selectieve element van het beleid, waarbij het gaat om een afwegen van de belangen van verschillende (categorieën) vreemdelingen tegen elkaar, komt uiteraard tot uitdrukking in de in incidentele gevallen te nemen beslissingen. In kritische beschouwingen daaromtrent komt dit niet steeds tot zijn recht. De aandacht richt zich dan geheel en al op de belangen van de betrokkenen en niet op die van de vele anderen, die te eniger tijd even sterke of wellicht nog sterkere argumenten voor toelating tot Nederland zullen kunnen doen gelden. Met die laatstbedoelde belangen dient de overheid, hoe weinig aansprekend zij door hun nog voorwaardelijk karakter ook zijn, in haar beleid wel rekening te houden. Hierbij speelt ook het beginsel dat gelijke gevallen zoveel mogelijk gelijk behandeld behoren te worden, een rol. Het bieden van een algemeen overzicht van het gevoerde beleid kan er wellicht toe bijdragen, dat dit soort aspecten beter tot hun recht zullen komen. Uit het voorgaande moge reeds gebleken zijn, dat met deze notitie niet beoogd wordt de lijnen uit te zetten voor een geheel vernieuwd vreemdelingenbeleid. Wel wordt rekening gehouden met veranderingen in de feitelijke omstandigheden, die op dat beleid van invloed zijn. Te noemen is bij voorbeeld het gegeven, dat het verblijf van buitenlandse werknemers in Nederland meer dan vroeger verondersteld werd van niet-tijdelijke aard is. Met het Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

oog op die veranderingen worden op enkele niet onbelangrijke punten aanzetten tot aanpassingen of verbeteringen van het beleid genoemd. Verdergaande aanpassingen worden op voorhand niet afgewezen. Voor zover in de discussie naar aanleiding van deze notitie verdere suggesties voor veranderingen naar voren komen, zullen die nauwkeurig op hun bruikbaarheid en de mate waarin zij te verwezenlijken zijn, worden onderzocht. Gezien de algemene strekking van deze notitie, die een overzicht wil bieden van het vreemdelingenbeleid in hoofdlijnen, zal niet worden ingegaan op concrete toepassingsgevallen, die thans in de belangstelling staan of in het verleden de aandacht getrokken hebben. Dit betekent geenszins, dat deze gevallen van gering belang zouden worden geacht. Zij vormen regelmatig aan de hand van de actuele situatie voorwerp van overleg met het parlement. Het beleid, dat in deze notitie beschreven wordt, zou men kunnen aanduiden als het vreemdelingenbeleid in enge zin. Het terrein, waarover dit zich uitstrekt, is aangegeven in de Vreemdelingenwet. Daarnaast heeft het beleid van de Nederlandse overheid nog op vele andere punten mede of soms zelfs in het bijzonder betrekking op vreemdelingen. De integratie van minderheden in de Nederlandse samenleving, de huisvesting voor buitenlanders, het werkgelegenheidsbeleid en het onderwijs aan anderstalige kinderen leveren hiervan voorbeelden. Ten principale zullen dit soort onderwerpen echter niet aan de orde komen. Waar zij wel zullen worden genoemd houdt dit verband met het feit, dat zij de marges kunnen bepalen, waarbinnen het vreemdelingenbeleid in enge zin moet worden gevoerd. Zo is bij voorbeeld de mate, waarin gezinnen van buitenlandse werknemers in Nederland kunnen worden toegelaten, in sterke mate afhankelijk van de ten behoeve van die gezinnen aanwezige huisvestingsfaciliteiten. Een dergelijke afhankelijkheid van het vreemdelingenbeleid in enge zin is er op verschillende punten. Ook het in ontwikkeling zijnde algemene beleid ten aanzien van etnische minderheden zal in de toekomst een steeds grotere invloed op het toelatingsbeleid hebben. Een en ander houdt in, dat de vrije beleidsruimte bij de uitvoering van de Vreemdelingenwet beperkter is dan men bij kennisneming van alleen die wet en haar uitvoeringsvoorschriften zou kunnen menen. De inhoud van de volgende hoofdstukken van deze notitie kan als volgt worden aangeduid. Hoofdstuk 2 bevat een beschrijving van de algemene uitgangspunten van het vreemdelingenbeleid. In hoofdstuk 3 wordt in het algemeen en ten aanzien van verschillende categorieën vreemdelingen aangegeven wat het beleid is voor wat betreft de toelating tot Nederland en de beëindiging van het verblijf alhier. Hoofdstuk 4 heeft betrekking op vluchtelingen, terwijl hoofdstuk 5 is gewijd aan een bespreking van de rechtsmiddelen, die een vreemdeling ten dienste staan, om zijn positie te verdedigen en aan de kwestie van de zogenaamde schorsende werking. In hoofdstuk 6 komen enige bijzondere onderwerpen aan de orde. Dat zijn het beleid ten aanzien van de in Nederland opgegroeide kinderen van langdurig hier verblijvende vreemdelingen en de positie van de vreemdelingen, die een strafbaar feit hebben begaan. Hoofdstuk 7 ten slotte bevat enkele afsluitende opmerkingen.

HOOFDSTUK 2. ALGEMENE UITGANGSPUNTEN Sinds 1 januari 1967 fungeert de Vreemdelingenwet (Vw.) als de door artikel 4, tweede lid, van de Grondwet vereiste, formeelwettelijke basis voor het Nederlandse vreemdelingenbeleid. De wet geeft niet alleen de hoofdlijnen aan van het regime met betrekking tot de toelating en uitzetting van en het toezicht op vreemdelingen, alsmede de grensbewaking, maar bevat tevens regels inzake de rechtsbescherming, die vreemdelingen, die met dit regime geconfronteerd worden, genieten. Aldus wordt ook ten opzichte van de vreemdelingen, die hier te lande verblijven, dan wel toegang tot Nederland trachten te verkrijgen, uitwerking gegeven aan de rechtsstaatgedachte.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

De verhouding tussen deze vreemdelingen en de Nederlandse overheid wordt beheerst door de regels van de wet en haar uitvoeringsvoorschriften en kan in concrete gevallen onderwerp zijn van toetsing door de onafhankelijke rechter. De regels, die ten grondslag liggen aan het beleid, zoals dat sinds 1 januari 1967 wordt gevoerd en verder is ontwikkeld, betekenen geen abrupte breuk met het vreemdelingenbeleid van vóór die datum. Tal van bepalingen in de Vreemdelingenwet, het Vreemdelingenbesluit (Vb.) en het Voorschrift Vreemdelingen (VV) vinden hun wortels in de praktijk van het overheidsoptreden ten opzichte van vreemdelingen van vóór 1967. De huidige vreemdelingenwetgeving is voor een deel een codificatie van die praktijk, waarbij echter wel belangrijke aanpassingen aan moderne inzichten hebben plaatsgevonden en ook nog in voorbereiding' zijn. Ook de uitgangspunten, die worden aangehouden bij de toepassing van de vreemdelingenwetgeving, daar waar de wetgever aan de uitvoerende instanties een mate van beleidsvrijheid heeft toegekend, zijn niet pas bij het in werking treden van de wet tot stand gekomen. In vele opzichten is er ook hier sprake van een voortgezette ontwikkeling, waarbij met name de grote bevolkingsdichtheid van Nederland als constante factor steeds een rol heeft gespeeld. Wel kan onder in-vloed van wisselende omstandigheden nu eens het ene, dan weer het andere van de hierna te noemen uitgangspunten een groter actueel belang krijgen. Het betrekkelijk constante karakter van de uitgangspunten voor het beleid in vreemdelingenzaken maakt dat die uitgangspunten al vele malen eerder zijn beschreven. Een herhaling daarvan zal niet gekenmerkt kunnen worden door tal van nieuwe inzichten omtrent het te voeren beleid. Niettemin dient zo'n beschrijving ook in deze notitie een plaats te krijgen.

• - 

  Restrictief beleid

Onder een restrictief beleid dient hier te worden verstaan een beleid, waarbij de immigratie beperkt wordt gehouden door het toepassen van toelatingscriteria. Het aantal toe te laten vreemdelingen is hierbij niet een jaarlijks van tevoren vaststaand gegeven (quotum), doch het resultaat van enerzijds de gehanteerde criteria en anderzijds de vraag om toelating. Reeds bij herhaling is er ter rechtvaardiging van het restrictieve karakter van het Nederlandse vreemdelingenbeleid op gewezen, dat onze bevolkingsdichtheid tot de hoogste ter wereld behoort. Dit gegeven geldt ook thans nog en blijft in dit kader onverminderd van betekenis. In haar rapport «Bevolking en welzijn in Nederland»2 maakt de Staatscommissie Bevolkingsvraagstuk er melding van, dat achtereenvolgende opiniepeilingen hebben uitgewezen dat nagenoeg driekwart van de Nederlandse bevolking ons land overbevolkt vindt. De wenselijkheid om op langere termijn te streven naar een nagenoeg stationaire bevolking, d.w.z. een bevolking van onveranderlijke leeftijdsopbouw en constante omvang, werd door alle leden van die commissie onderschreven. In dit licht is het niet aannemelijk, dat wij ons -gelijk de afgelopen jaren -voor langere tijd een niet onbelangrijk positief immigratiesaldo kunnen blijven permitteren. Veeleer zal gestreefd moeten worden naar elkaar opheffende immigratie-en emigratiestromen. Bij het voorgaande dient te worden bedacht, dat de aanwezigheid hier te lande van een groot aantal buitenlandse werknemers, die te eniger tijd voor gezinshereniging in aanmerking willen komen, voor de komende jaren reeds een belangrijk beslag op de beschikbare ruimte legt. Min of meer hetzelfde geldt in verband met de zich nog steeds voortzettende overkomst van Surinamers naar Nederland. Voorts valt er meer in het algemeen op te wijzen dat talrijke vreemdelingen op grond van internationale overeenkomsten, waarbij Nederland partij is, aanspraken op toelating tot Nederland kunnen doen gelden. Daarbij is van te voren lang niet altijd duidelijk in welke mate op die aanspraken een beroep zal worden gedaan. Verschillende factoren, bij voorbeeld ook de economische toestand, kunnen daarbij een rol spelen. Deze onzekerheid noopt op zichzelf reeds tot enige terughoudendheid in het be leid.

' Wetsontwerp uitbreiding rechtsbescherming en rechtsbijstand vreemdelingen (kamerstukken II, 13974). 2 Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage 1977, blz. 160. 3 Idem, blz. 255

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

Uitgaande van de noodzaak de immigratie te beperken heeft de Regering in het voetspoor van haar voorgangsters ervoor gekozen dit zoveel mogelijk te doen op basis van tevoren vastgestelde criteria. Dit laat de mogelijkheid om in ieder afzonderlijk geval aan de hand van de criteria een beslissing te nemen, die eventueel in een volgende instantie getoetst kan worden. In dit stelsel past niet, dat de aanvraag van iemand die inderdaad toegelaten wil worden, wordt afgewezen alleen omdat het voor het betrokken jaar vastgestelde aantal toelatingen reeds is bereikt. De criteria kunnen in en buiten het parlement ter discussie komen en ook onderling in een afwegingsproces worden betrokken. Een en ander draagt bij tot een optimale benutting van de aanwezige mogelijkheden tot toelating van vreemdelingen.

• - 

  Internationale verplichtingen

Nederland heeft zich door aangaan van verplichtingen in internationaal verband in verschillende opzichten vastgelegd op het voeren van een bepaald beleid ten opzichte van vreemdelingen. Het spreekt in het licht van het belang, dat Nederland hecht aan het bevorderen en handhaven van de internationale rechtsorde, vanzelf dat deze verplichtingen zullen worden nagekomen. Ten einde dit op betrekkelijk eenvoudige wijze te kunnen doen is artikel 49 in de Vreemdelingenwet opgenomen. Dit artikel maakt het mogelijk dat ter uitvoering van een internationale overeenkomst, dan wel een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie bij algemene maatregel van bestuur ten gunste van (bepaalde categorieën) vreemdelingen wordt afgeweken van de wet. Het is derhalve niet nodig om telkens wanneer internationale verplichtingen tot aanpassing van de Nederlandse vreemdelingenwetgeving nopen, de Vreemdelingenwet zelf te wijzigen. In hoofdstuk VI van het Vreemdelingenbesluit zijn bepalingen opgenomen, die ertoe strekken voor bepaalde categorieën vreemdelingen een afwijkend regime vast te leggen. Daarmee wordt uitvoering gegeven aan verplichtingen in Benelux-en EEG-kader, voorts aan verplichtingen op grond van het Europees Vestigingsverdrag en ten slotte ook aan verplichtingen met betrekking tot vluchtelingen en staatlozen. Daarnaast kunnen internationale overeenkomsten bepalingen bevatten, die naar hun inhoud een ieder verbinden in de zin van de artikelen 65 en 66 der Grondwet en waaraan vreemdelingen direct afdwingbare rechten vermogen te ontlenen, welke van het algemene vreemdelingenrecht afwijken, ook zonder dat zulks bij algemene maatregel van bestuur op de grondslag van artikel 49 Vw. is vastgelegd. Te denken zij in dit verband aan de voortdurende ontwikkeling van het recht der Europese Gemeenschappen en de in-terpretatie van de -direct werkende -bepalingen daarvan door het Hof van Justitie, waarmede bij de uitvoering van het beleid ten aanzien van begunstigde EEG-onderdanen ter dege rekening moet worden gehouden. Maar ook met andere multilaterale en bilaterale verdragen zal rekening moeten worden gehouden. Met name geldt dit voor bilaterale vriendschaps-, han-dels-en vestigingsverdragen die aan de onderdanen van de verdragsluiten-de partijen een voorkeursbehandeling toekennen, welke te hunnen gunste afwijkt van de behandeling welke vreemdelingen in het algemeen genieten. Daarnaast is Nederland partij bij enkele multilaterale overeenkomsten, waaraan vreemdelingen direct rechten kunnen ontlenen zonder dat daarbij het onderdaan zijn van een verdragsluitende partij een rol speelt; het gaat hier hoofdzakelijk om het Vluchtelingenverdrag van Genève van 1951 (Trb. 1951, 131; 1954, 88) en het daarbij behorende Protocol van New York van 1967 (Trb. 1967, 76) en het Verdrag betreffende de status van staatlozen van New York van 1954 (Trb. 1955, 42; 1957, 22). Bij het beoordelen van de ruimte, die er is voor de toelating van vreemdelingen in Nederland, mogen de hierboven opgesomde verplichtingen niet uit het oog worden verloren. Een loyale voldoening daaraan zal reeds een zware druk op de opnamecapaciteit van Nederland kunnen leggen.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

• - 

  Wezenlijk Nederlands belang

Vreemdelingen zullen voorts tot Nederland worden toegelaten, indien een wezenlijk Nederlands belang daartoe aanleiding geeft. Een wezenlijk Nederlands belang kan zich in verschillende vormen voordoen. Te denken valt aan het belang, dat is gemoeid met de aanwezigheid alhier van arbeidskrachten, die plaatsen kunnen vervullen waarvoor geen Nederlanders beschikbaar zijn. Met het oog op de functie van Nederland als handelscentrum kan het gewenst zijn buitenlandse ondernemingen in de gelegenheid te stellen hier vertegenwoordigingen te vestigen, bemand met personeel uit eigen land. Het culturele leven kan gebaat zijn met de vestiging in Nederland van buitenlandse kunstenaars. Zoals uit de gegeven voorbeelden kan blijken, zal in veel van deze gevallen de vraag of er sprake is van een wezenlijk Nederlands belang in eerste instantie ter beoordeling staan van een bewindsman van een ander departement dan dat van Justitie, bij voorbeeld van Sociale Zaken, van Economische Zaken of van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk.

• - 

  Traditionele gastvrijheid

Hetgeen eerder onder a betoogd is over de noodzaak tot het voeren van een restrictief beleid lijkt moeilijk te rijmen met het handhaven van een traditie van gastvrijheid. Voor zover men onder gastvrijheid wil verstaan het openstellen van onze grenzen voor grote aantallen vreemdelingen iser in-derdaad tegenspraak. Het zou een illusie zijn te menen, dat Nederland in staat is naar getal een zodanig toelatingsbeleid te voeren, dat daarmee ten opzichte van andere staten een leidende positie wordt ingenomen. Van onbeperkte toelating van een ieder, die zich aan onze grenzen meldt, kan ook geen sprake zijn omdat door de huidige transportfaciliteiten het aantal potentiële kandidaten voor toelating zeer groot is geworden. In dit opzicht is er sprake van een fundamentele verandering in vergelijking met de tijden, waarin de bovengenoemde traditie gevestigd is. Voortzetting van die traditie zal dan ook moeten plaatsvinden door zorg te dragen voor een toelatingsbeleid dat in zijn uitvoering kwalitatief op hoog niveau staat. Hierbij kan in de eerste plaats worden gedacht aan een zorgvuldige behandeling van ieder verzoek om toelating. Op die wijze kan worden verzekerd, dat diegenen die het meest in aanmerking komen om gastvrijheid te genieten, daarvan ook werkelijk zullen profiteren. Daarnaast kan gastvrijheid tot uitdrukking komen door hetgeen een gast na zijn ontvangst geboden wordt. Dit is overigens niet een zaak van de overheid alleen; gastvrijheid dient te blijken uit de bejegening op alle niveaus van vreemdelingen in de Nederlandse samenleving. In het algemeen is het streven erop gericht -dit zal onder e nog aan de orde komen -hier verblijvende vreemdelingen in ieder geval een levensniveau te bieden, dat naar onze eigen maatstaven aanvaardbaar te achten is. Een bijzonder facet van een gastvrij vreemdelingenbeleid is de aandacht voor humanitaire aspecten. Deze speelt met name een rol ten aanzien van vluchtelingen en in gevallen van gezinshereniging.

• - 

  Aanvaardbare levensomstandigheden

Onder d is reeds gerefereerd aan het uitgangspunt dat toe te laten vreemdelingen hier dienen te kunnen leven onder naar Nederlandse opvattingen aanvaardbare omstandigheden voor wat betreft bestaanszekerheid, huisvesting en sociale rechtvaardigheid. Het bevorderen van een rechtvaardige sociale orde en het bieden van passende huisvesting aan een ieder zijn te rekenen tot de hoofddoelstellingen van het overheidsbeleid. Als zodanig dienen zij ook betrekking te hebben op legaal hier te lande verblijf houdende vreemdelingen. Door hen toe te laten neemt de Nederlandse overheid op zich om, zolang hun verblijf voortduurt, ervoor zorg te dragen dat naar Nederlandse maatstaven aanvaardbare levensomstandigheden voor hen bereikbaar zijn.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979 15649, nrs. 1-2

Ogenschijnlijk zou het bepaalde vreemdelingen ten goede kunnen komen, indien bovengenoemd uitgangspunt althans wat de huisvesting betreft, gemitigeerd zou worden. Hieraan kunnen op wat langere termijn voor de betrokkenen belangrijke nadelen verbonden zijn. Bij het huidige beleid doet zich reeds het verschijnsel voor, dat in bepaalde stadswijken, met name in de grotere steden, concentraties van vreemdelingen tot stand komen. Gemeten naar de maatstaven van het land van herkomst zal er namelijk niet zelden de mogelijkheid zijn om het aantal bewoners van een woning, die reeds door vreemdelingen wordt bewoond, nog te doen toenemen. Het gaat hierbij steeds om wijken die voor wat betreft woonomgeving en het niveau van het wooncomfort reeds laag gewaardeerd worden. Geconstateerd kan worden dat hierbij vaak sprake is van een zich zelf versterkend proces, dat tot sociale spanningen aanleiding kan geven. Het beleid blijft erop gericht te vermijden, dat in bepaalde wijken de levensomstandigheden door een te grote bevolkingsdichtheid achteruitgaan. De huisvestingsnorm bij toelating van vreemdelingen moet daarom worden gehandhaafd. Niet onvermeld mag hier ten slotte blijven, dat de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in zijn onlangs verschenen rapport over etnische minderheden juist met het oog op een gelijkwaardige deelneming van die minderheden in de Nederlandse samenleving heeft gepleit voor een restrictief immigratiebeleid. Overigens zal in deze notitie nog niet op de in-houd van het WRR-rapport worden ingegaan. Verwezen moge worden naar het te publiceren regeringsstandpunt over dat rapport.

HOOFDSTUK 3. TOELATING EN VERBLIJFSBEËINDIGING Dit hoofdstuk bevat een beschrijving van het beleid, dat wordt gevoerd ter zake van de toelating van vreemdelingen tot Nederland en de eventuele onvrijwillige beëindiging van hun verblijf alhier. Ten einde deze beschrijving enigzins beknopt te kunnen houden is in de bijlage bij deze notitie een overzicht opgenomen van de inhoud van de voornaamste wettelijke bepalingen, die hierbij van belang zijn. Voor zover nodig zij naar die bijlage verwezen. Hier zullen allereerst enkele opmerkingen worden gemaakt over het algemene beleid bij de verlening van vergunningen tot verblijf of vestiging; daarna wordt aandacht gegeven aan de belangrijkste categorieën vreemdelingen, waarop dat beleid betrekking heeft.

A. Algemeen

Een vergunning tot verblijf kan op grond van artikel 11, vijfde lid, Vw. worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend. De beleidsmarge, die door deze bepaling gelaten wordt, is minder groot dan men op het eerste gezicht zou kunnen menen. In vele gevallen brengen namelijk de verplichtingen, die Nederland in internationaal verband op zich heeft genomen, reeds mee dat op een ingediende aanvraag positief moet worden beslist. Is dat niet het geval, dan wordt conform de in hoofdstuk 2 weergeven uitgangspunten voor het beleid nagegaan of humanitaire overwegingen grond opleveren tot het verlenen van een verblijfsvergunning, dan wel of met zodanige verlening een wezenlijk Nederlands belang wordt gediend. De geldigheidsduur van een vergunning tot verblijf bedraagt als regel één jaar (art. 24, eerste lid. VV). Die termijn zal telkens met een jaar worden verlengd, tenzij er redenen zijn om over te gaan tot beëindiging van het verblijf. Wanneer een vreemdeling gedurende vijf jaar zijn hoofdverblijf in Nederland heeft gehad, heeft hij in beginsel aanspraak op een vergunning tot vestiging. Zo'n vergunning zal hem dan nog slechts op twee gronden kunnen worden geweigerd. De eerste is, dat niet redelijkerwijs is gewaarborgd dat hij duurzaam zal kunnen beschikken over voldoende middelen van bestaan. Een indicatie voor dit laatste kan zijn gelegen in een zeer onregelmatig arbeidspatroon.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

Daarbij wordt er echter wel rekening mee gehouden dat de aard van het beroep van de vreemdeling veelvuldige wisseling van werkkring met zich mee kan brengen. Voorts wordt gelet op het genoten hebben van uitkeringen krachtens de Algemene Bijstandswet of krachtens de Wet werkloosheidsvoorziening wegens niet-onvrijwillige werkloosheid. Is dit langdurig of herhaaldelijk het geval geweest, dan wordt aangenomen, dan ook voor de toekomst het beschikken over voldoende middelen van bestaan niet gewaarborgd is. Duurzame inkomsten worden evenmin verzekerd geacht, indien geen uitzicht bestaat op werkgelegenheid voor (nog) ten minste één jaar of indien de vreemdeling nog niet één jaar bij zijn laatste werkgever in dienst is. Een uitkering krachtens de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering wordt bij een arbeidsongeschiktheidspercentage van 55 of meer geacht voldoende middelen van bestaan op te leveren. De tweede weigeringsgrond is het gemaakt hebben van een ernstige in-breuk op de openbare rust of op de openbare orde, dan wel het vormen van een ernstig gevaar voor de nationale veiligheid. Als een ernstige inbreuk op de openbare orde kan gelden een feit, waarvoor men in de voorafgaande vijf jaar is veroordeeld tot een vrijheidsstraf van één maand of langer en ook verschillende feiten, waarvoor vrijheidsstraffen van in totaal één maand of langerzijn opgelegd. Voorts kan herhaalde overtreding van het bepaalde bij of krachtens de Vreemdelingenwet als zodanig worden aangemerkt, zoals bij voorbeeld het niet voldoen aan een verplichting tot aanmelding. Na een hoofdverblijf van tien jaar in Nederland kan een vergunning tot vestiging alleen nog op de tweede grond geweigerd worden. Voor wat betreft de intrekking van een vergunning tot verblijf of een vergunning tot vestiging zij erop gewezen, dat uit de wet niet voortvloeit, dat bij aanwezigheid van één der gronden daartoe intrekking moet plaatsvinden. Er is derhalve ook hier ruimte tot het voeren van een beleid, waarbij met de bijzonderheden van elk afzonderlijk geval rekening wordt gehouden. In de praktijk houdt dit in dat de ernst van de feiten, die tot intrekking aanleiding zouden kunnen geven, wordt afgewogen tegen het belang dat de betrokkene er bij heeft zijn verblijf hier te lande te kunnen voortzetten.

B. Bijzondere categorieën

• - 

  Geprivilegieerde

vreemdelingen

Ter uitvoering van internationale overeenkomsten of besluiten van volkenrechtelijke organisaties gelden ten aanzien van de hierna genoemde vreemdelingen gunstiger bepalingen dan die welke voor vreemdelingen in het algemeen van kracht zijn.

Begunstigde

EEG-onderdanen De artikelen 91-102a Vb. bevatten ter uitvoering van het bepaalde in het Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie (Trb. 1958, 18; 1960, 124) en het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (Trb. 1957, 74 en 91) van de wet afwijkende bepalingen die gelden voor de zogenaamde begunstigde EEG-onderdanen. Dit zijn -kort weergegeven -alle Belgen en Luxemburgers en voorts, voor zover hun (voorgenomen) verblijf alhier verband houdt met het verrichten van economische activiteiten, de onderdanen van andere lidstaten van de EEG, alsmede de echtgenoot, minderjarige kinderen en afhankelijke bloedverwanten van deze laatsten. Aan een begunstigd EEG-onderdaan zal, tenzij de te verwachten duur van zijn verblijf minder is dan één jaar, in de regel een verblijfstitel voor vijf jaar worden verleend (art. 94 Vb). Weigering kan slechts geschieden op grond van gevaar voor de openbare orde, de nationale veiligheid of de volksgezondheid, terwijl de weigering om de geldigheidsduur van die titel te verlengen en de intrekking daarvan hun rechtvaardiging moeten vinden in 4 zie hiervoor de bijlage een inbreuk op de openbare orde, het vormen van een gevaar voor de nati-Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

onale veiligheid of het in eerste instantie verstrekt hebben van onjuiste gegevens (art. 95 Vb.). Ten aanzien van Belgen en Luxemburgers, wier verblijf geen verband houdt met het verrichten van economische activiteiten, kan ook het niet beschikken over voldoende middelen van bestaan en het niet van goed zedelijk gedrag zijn, grond opleveren om een verblijfsvergunning te weigeren (art. 96, eerste lid, onder a, Vb). Aan Belgen en Luxemburgers in het algemeen kan verblijf echter niet worden ontzegd wegens gevaar voor de volksgezondheid, terwijl dit nadat zij drie jaren houder zijn geweest van een vergunning tot verblijf nog slechts kan indien zij een ernstig gevaar vormen voor de nationale veiligheid of zijn veroordeeld wegens een bijzonder ernstig misdrijf en daardoor een bedreiging vormen voor de Nederlandse gemeenschap (art. 96, eerste lid, onder b en c, Vb). Ook voor wat betreft de verlening en de intrekking van een vergunning tot vestiging nemen Belgen en Luxemburgers een bijzondere positie (zie art. 96, tweede en derde lid, Vb.). De bijzondere positie van de begunstigde EEG-onderdaan komt voorts tot uitdrukking in het voorschrift dat hij in afwachting van de beslissing op een verzoek om verlening of verlenging van een verblijfsvergunning niet mag worden uitgezet (art. 97 Vb.). In geval ten aanzien van hem een beslissing is gevallen, waaruit voortvloeit dat hij Nederland dient te verlaten, moet hem daarvoor in beginsel een bepaalde termijn worden gegund (art 98 Vb.) Op gond van de bepalingen van het EEG-verdrag inzake het vrije verkeer van personen (art. 48 e.v), de uitvoeringsregelingen daarvan en de jurisprudentie ter zake van het Hof van Justitie te Luxemburg is aan de lidstaten een geringe beleidsmarge overgelaten voor wat betreft de toelating en beëindiging van het verblijf van EEG-onderdanen op wie de bepalingen inzake het vrije verkeer van toepassing zijn. Deze hebben immers recht op verblijf in de lidstaat waarin zij zich bevinden, behoudens de hierboven genoem-de uitzonderingen om redenen van openbare orde, nationale veiligheid of volksgezondheid. Ingevolge de jurisprudentie van het Hof van Justitie dient bij de beoordeling of er sprake is van gevaar voor, respectievelijk inbreuk op de openbare orde, nagegaan te worden of het persoonlijk gedrag van de betrokkene een actuele bedreiging of aantasting van de openbare orde vormt. Dit wordt in beginsel getoetst aan strafrechtelijke veroordelingen, waarbij de aard van het vergrijp, de strafmaat en de kans op recidive in aanmerking genomen worden. Het beleid wordt bij voortduring aan de ontwikkeling van het EEG-recht aangepast. In dit verband wordt tevens bezien of nadere aanpassing van het Vreemdelingenbesluit noodzakelijk is.

5 Bij het Verdrag aangesloten Partijen zijn naast de lidstaten van de EEG: Griekenland, Malta, Noorwegen. Portugal, Turkije, IJsland en Zweden. 6 Partij bij het Europees Vestigingsverdrag zijn alle lidstaten der EEG met uitzondering van Frankrijk en voorts Griekenland, Noorwegen en Zweden.

Vreemdelingen op wie het Europees Verdrag betreffende sociale en medische bijstand van toepassing is Voor onderdanen van Staten aangesloten bij het Europees Verdrag betreffende sociale en medische bijstand (Trb. 1954, 100 en 200)5 geldt dat ingeval van een rechtmatig verblijf van vijfjaar op het grondgebied van een Verdragstaat het verblijf niet kan worden beëindigd om de enkele reden van bijstandsbehoeftigheid. In afwijking van het bepaalde in artikel 11, vijfde lid, en artikel 12, aanhef en onder b, Vw., kan het verblijf in zodanig geval dus niet worden beëindigd op grond van het niet zelfstandig beschikken over middelen van bestaan.

Vreemdelingen op wie het Europees Vestigingsverdrag van toepassing is Ingevolge de bepalingen van het Europees Vestigingsverdrag (Trb. 1957, 20) zijn speciale procedures van toepassing ingeval van voorgenomen verblijfsbeëindiging van een onderdaan van een Verdragstaat die twee jaar rechtmatig op het grondgebied van een andere Verdragstaat heeft verbleven (artikel 103 Vb). Deze zijn beschreven in hoofdstuk 5 van deze notitie.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

Surinamers Aan de thans van kracht zijnde Overeenkomst tussen Nederland en Suriname inzake het verblijf en de vestiging van wederzijdse onderdanen (Trb. 1975, 133) kunnen Surinamers in ruime mate aanspraken op verblijf in Nederland ontlenen. In het algemeen geldt dat aan een Surinamer die naar Nederland wenst te komen en die over voldoende middelen van bestaan beschikt of deze door middel van het verrichten van arbeid kan verwerven, ingevolge de Overeenkomst verblijf dient te worden toegestaan, mits passende huisvesting aanwezig is. Dit beginsel is nader uitgewerkt naar gelang het doel waarvoor toelating wordt verzocht. Zo wordt voor het verrichten van arbeid in loondienst een verblijfsvergunning verleend indien de betrokkene een arbeidsplaats heeft. In zodanig geval wordt de vereiste arbeidsvergunning verleend, ongeacht de stand en de ontwikkeling van de werkgelegenheid. Voor het volgen van onderwijs of een praktijkopleiding is, naast het algemene vereiste van voldoende bestaansmiddelen, slechts een inschrijvingsbewijs van de betreffende instelling vereist. Ingevolge de Overeenkomst geldt voor wat betreft het beleid met betrekking tot de gezinshereniging ten aanzien van Surinamers een regeling, waarbij met name geen wachttijd bestaat.

• - 

  Buitenlandse

werknemers

Algemeen In het algemeen komen buitenlandse werknemers in aanmerking voor een vergunning tot verblijf, indien aan de volgende voorwaarden wordt voldaan: a. de vreemdeling dient in het bezit te zijn van de vereiste arbeidsvergunning. b. zijn aanwezigheid mag geen gevaar opleveren voor de openbare orde of de nationale veiligheid, noch voor de volksgezondheid. c. hij dient over passende huisvesting te beschikken.

7 Zie onder Geprivilegieerde vreemdelingen. 8 Nederland heeft zoals bekend met een aantal Middel la ndse-Zeelanden wervingsovereen komsten gesloten. Dit zijn: Portugal, Spanje. Zuid-Slavie, Turkije, Tunesië, Marokko en Griekenland. 9 Artikel 2 van de wet geeft de gevallen aan waarin zulks niet het geval is. Het betreft over het algemeen door verdragen begunstigde vreemdelingen en vreemdelingen aan wie krachtens de Vreemdelingenwet verblijf voor onbepaalde tijd is toegestaan. Voorts wordt in artikel 3 van de wet bepaald dat ook vreemdelingen, die langer dan 3 jaar in Nederland op legale wijze hebben gewerkt, vrije toegang tot de arbeidsmarkt zullen hebben.

Afgezien van begunstigingsbepalingen voortvloeiende uit internationale overeenkomsten komen voor toelating en tewerkstelling in Nederland in de regel alleen die buitenlandse werknemers in aanmerking die met toesterrv ming van de Nederlandse overheid zijn aangeworven in een land waarmee Nederland een wervingsovereenkomst heeft gesloten. Bij het toelatingsbeleid ten aanzien van buitenlandse werknemers ligt het accent op de vraag of de vreemdeling voor het verlenen van een arbeidsvergunning in aanmerking komt. Bepalend is daarbij de stand of de ontwikkeling van de werkgelegenheid in Nederland. De bepalingen omtrent de afgifte van de arbeidsvergunning zijn neergelegd in de Wet arbeidsvergunning vreemdelingen (Stb. 1964, 72) met de uitvoering waarvan de Minister van Sociale Zaken is belast. In de loop van 1979 zal de Wet arbeid buitenlandse werknemers (Stb. 1978, 737) in de plaats treden van de Wet arbeidsvergunning vreemdelingen. Bij die wet zal de thans voor de werknemer vereiste arbeidsvergunning vervangen worden door een vergunning die ten behoeve van de tewerkstelling van de vreemdeling aan de werkgever wordt verstrekt. In verband met de inwerkingtreding van de nieuwe wet verdienen -voor zover het gaat om de uitvoering van de Vreemdelingenwet -de volgende punten de aandacht. 1°. De voornaamste voorwaarde waaraan een buitenlandse werknemer onder de nieuwe wet zal moeten voldoen om voor een vergunning tot verblijf in aanmerking te komen is, dat te zijnen behoeve een tewerkstellingsvergunning is verstrekt, uiteraard voor zover die vergunning krachtens de Wet arbeid buitenlandse werknemers is vereist. (Het betreft hier een situatie analoog aan die, welke onder de werking van de thans geldende wet met betrekking tot het bezit van een arbeidsvergunning bestaat). 2°. In artikel 8 van de wet is een aantal nieuwe gronden voor weigering van de tewerkstellingsvergunning opgenomen, welke gelden voor vreemdelin-Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

gen, die niet eerder rechtmatig in Nederland arbeid hebben verricht. Op grond van dit artikel kan een tewerkstellingsvergunning geweigerd worden, indien de vreemdeling geen onderdaan is van een land waarmede Neder land een wervingsovereenkomst heeft gesloten, dan wel buiten de officiële wervingskanalen om arbeid wil komen verrichten; voorts wordt een vergunning geweigerd indien de leeftijd van de vreemdeling niet valt binnen nader vastgestelde leeftijdsgrenzen of indien geen passende huisvesting beschik baar is. 3 . Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de wet, wedt een tewerkstellingsvergunning geweigerd aan een vreemdeling van wie gebleken is dat hem het verblijf in Nederland is geweigerd. In zulke gevallen dient er dus, voorafgaande aan de weigering van de tewerkstellingsvergun ning een krachtens de Vreemdelingenwet gegeven beschikking aanwezig te zijn, waarbij afwijzend is beslist op een verzoek om een vergunning tot verblijf. Een aanvraag om een tewerkstellingsvergunning zal eerst in behande ling worden genomen nadat een vergunning tot verblijf is aangevraagd.

In gevallen als hier bedoeld zal weigering van een vergunning tot verblijf krachtens de Vreemdelingenwet op eigen, justitiële gronden plaatsvinden. In de regel zal het hier dan gaan om vreemdelingen die gevaarlijk zijn voor, of die inbreuk hebben gemaakt op de openbare orde, waaronder begrepen zij, die zich op onregelmatige wijze de toegang tot ons land verschaft hebben. Uitvoeringsvoorschriften ter verzekeringsvoorschriften ter verzekering van een goede coördinatie van de werkzaamheden van de bij deze materie betrokken ministeries en uitvoerende diensten zullen bij de inwerkingtreding van de nieuwe wet worden verxtrektverstrekt. Aldus is een betere afstemming op elkaar tot stand gebracht van de bepalingen betreffende de tewerkstellingsvergunning, opgenomen in de Wet arbeid buitenlandse werknemers en die betreffende de vergunning tot verblijf, opgenomen in de Vreemdelingenwet. Dit is met name geschied ter vermijding van de mogelijkheid van het ontstaan van een vicieuze cirkel (de vergunning tot verblijf wordt niet verleend omdat er nog geen tewerkstellings vergunning is en de tewerkstellingsvergunning wordt niet verleend omdat de vergunning tot verblijf is geweigerd). Voor een uitgebreidere uiteenzetting over de technische materie zij verwezen naar de memorie van toelichting bij het ontwerp van de Wet arbeid buitenlandse werknemers (kamerstukken II, zitting 1975-1976, 13682, nr. 3, blz. nr. 16-17). 4°. Een andere verfijning ten opzichte van het huidige stelsel is aangegeven in artikel 7, vierde lid, van de nieuwe wet. Door middel van deze bepaling wordt bewerkstelligd dat een vreemdeling aan wie het is toegestaan de beslissing op zijn beroep tegen de weigering van verblijf of voortgezet verblijf krachtens de Vreemdelingenwet in Nederland af te wachten, door het verrichten van arbeid op legale wijze in zijn onderhoud zal kunnen voorzien. 5 . Bij de Wet arbeid buitenlandse werknemers wordt aan artikel 12 van de Vreemdelingenwet een grond tot intrekking van de vergunning tot verblijf toegevoegd. Het betreft hier het geval dat de vreemdeling voor een werkgever arbeid verricht zonder dat aan de voorschriften van de Wet arbeid buitenlandse werknemers is voldaan Werkloos geworden buitenlandse

werknemers Buitenlandse werknemers, die onvrijwillig werkloos zijn geworden, mogen met het oog op het verkrijgen van een nieuwe werkkring hun verblijf in Nederland gedurende een bepaalde periode voortzetten: allereerst geduren-de de looptijd van de hun verleende vergunning tot verblijf, daarna na verlenging van de vergunning nog gedurende ten hoogste één jaar. Gedurende deze periode dient de vreemdeling zich als werkzoekende te doen inschrij ven bij het gewestelijk arbeidsbureau. Ingeval de buitenlandse werknemer reeds langer dan vijf jaar legaal in ons land verblijft, is er onderscheid te maken tussen de houder van een vergunning tot vestiging en de houder van een vergunning tot verblijf Indien Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

de werkloos geworden vreemdeling houder is van een vergunning tot vestiging, vormen werkloosheid en het niet meer beschikken over voldoende middelen van bestaan geen grond tot intrekking van de vergunning. Intrekking van een vergunning tot vestiging kan immers alleen geschieden op één van de gronden genoemd in artikel 14, eerste lid, van de Vreemdelingenwet. Ten aanzien van een houder van een vergunning tot verblijf wordt als norm aangehouden dat, indien de vreemdeling gedurende de eerste vijf jaren van zijn verblijf een zodanige arbeidsprestatie heeft geleverd, dat hij een vergunning tot vestiging had kunnen verkrijgen, hij ingeval van nadien ingetreden onvrijwillige werkloosheid voor verder verblijf in aanmerking kan komen.

Illegale

werknemers Over de problemen die met betrekking tot illegaal hier verblijvende c.q. illegaal tewerkgestelde buitenlandse werknemers bestaan is bij de mondelinge behandeling van de Justitiebegroting voor het dienstjaar 1979 door de Tweede Kamer uitvoerig van gedachten gewisseld. Ook in antwoorden op daarna volgende vragen van de kant van de Tweede Kamer is ingegaan op de bestaande problematiek". Zoals dezerzijds reeds meegedeeld is aan de Kamer, heeft in dit verband een interdepartementale werkgroep tot taak gekregen het overheidsoptreden ter zake van het strafrechtelijke handhavingsbeleid, het vreemdelingenbeleid en het arbeidsmarktbeleid in samenhang met de toepassing van de werkloosheidsvoorzieningen op elkaar af te stemmen. De resultaten hiervan worden afgewacht. Ten einde illegale tewerkstelling van de vreemdeling effectiever te kunnen bestrijden is bij de Wet arbeid buitenlandse werknemers voorzien in strenge bestraffing van werkgevers die in strijd met de bepalingen van die wet buitenlanders in dienst nemen of hebben. In dat geval zal de werkgever strafbaar zijn op grond van de Wet op de economische delicten . In de wet zijn speciale bepalingen opgenomen ter verzekering van het toezicht op de naleving daarvan. Met betrekking tot de vanuit de Tweede Kamer opgeworpen vraag of in-dien een vreemdeling zonder vergunning arbeid verricht, wel een rechtsgeldig arbeidscontract tot stand is gekomen, zij verwezen naar hetgeen hieronv trent is gezegd in de nota naar aanleiding van het eindverslag van de vaste Commissies voor Sociale Zaken en voor Justitie van de Eerste Kamer inzake de Wet arbeid buitenlandse werknemers'2. Bij die gelegenheid is opgemerkt dat de geldigheid van dergelijke contracten door het niet voldoen aan het verbod zonder vergunning arbeid te verrichten, niet wordt aangetast.

c.

Gezinshereniging

Zoals reeds bij de memorie van toelichting op de begroting van het Departement van Justitie voor het dienstjaar 1978 werd aangegeven, wordt de immigratie thans in hoofdzaak bepaald door redenen van humanitaire en niet van economische aard. Met name gaat het hier om gezinsleden van buitenlandse werknemers, die in het kader van gezinshereniging worden toegelaten. Te onderscheiden zijn in dit verband de gewone, de omgekeerde, de verruimde en de partiële gezinshereniging.

Gewone

gezinshereniging Het betreft hier de situatie waarin een hier te lande verblijvende buitenlandse werknemer toelating beoogt van zijn echtgenote en de tot het gezin behorende minderjarige kinderen. Als voorwaarden voor toelating gelden: -de man dient gedurende een aaneengesloten periode van ten minste twaalf maanden in Nederland te hebben gewerkt en gedurende die periode op legale wijze in ons land hebben verbleven (voor onderdanen van niet-wervingslanden: ten minste 24 maanden); -de man dient te beschikken over een feitelijk aanbod van werk, waarmee in het onderhoud van het gezin kan worden voorzien, voor nog ten minste één jaar;

'° Handelingen II, zitting 1978-1979, blz. 588, 589 en 652 " Aanhangsel Handelingen II. zitting 1978-1979, nr. 382. 12 Kamerstukken I, zitting 1978-1979, 13682, nr. 7a Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

• - 

  door de bevoegde autoriteiten dient ten behoeve van het gezin een vergunning tot het in gebruik nemen van woonruimte te zijn verleend (in de «geliberaliseerde» gebieden moet over woonruimte worden beschikt welke naar het oordeel van de bevoegde huisvestingsautoriteiten aan in redelijkheid te stellen eisen voldoet).

Omgekeerde

gezinshereniging In dit geval gaat het om de hereniging van de echtgenoot bij zijn hier te lande verblijvende en werkende echtgenote. Tot dusverre golden hier dezelfde toelatingsvoorwaarden als bij de gewone gezinshereniging, met dien verstande dat bovendien de eis gesteld werd dat het huwelijk ten minste één jaar diende te bestaan. Aangenomen werd dat door het stellen van deze eis meer zekerheid kon worden verkregen omtrent de vraag of het om een reële verbintenis ging'3. De vraag is gerezen of het juist is om de realiteit van een huwelijk te beoordelen aan de hand van een door de overheid vastgestelde termijn gedurende welke het huwelijk moet hebben voortgeduurd. Voorts kwam in toenemende mate de kwestie naar voren of in verband met de wettelijke gelijkstelling tussen man en vrouw de voorwaarden voor toelating in het kader van de omgekeerde gezinshereniging niet gelijk behoorden te zijn aan de voorwaarden voor gewone gezinshereniging. Ik meen dat deze vraag thans bevestigend beantwoord dient te worden, met dien verstande dat misbruik van aan het huwelijk verbonden faciliteiten zoveel mogelijk dient te worden tegengegaan. Voortaan zal derhalve, zowel bij de gewone als bij de omgekeerde gezinshereniging, naast de hierboven onder de gewone gezinshereniging beschreven voorwaarden, toelating slechts dan geweigerd worden indien er grond is om aan te nemen dat het een niet reëel huwelijk betreft. Hiervan is met name sprake indien het huwelijk is gesloten met het uitsluitend oogmerk voor de huwelijkspartner verblijf in Nederland te bewerkstelligen. Een aanwijzing hiervoorzal bij voorbeeld kunnen zijn het feit dat er vóór de huwelijkssluiting geen bijzondere band tussen de betrokkenen heeft bestaan of dat het huwelijk werd gesloten op een tijdstip, waarop het de betrokkenen bekend was of redelijkerwijs bekend kon zijn, dat de partner voor verwijdering uit ons land in aanmerking kwam. Het vorenstaande houdt in dat er in het vervolg geen verschil meer zal bestaan tussen het beleid ter zake van gewone gezinshereniging en dat ter zake van omgekeerde gezinshereniging.

Verruimde

gezinshereniging In het kader van het bovenomschreven beleid komen de echtgenoot/echt genote en de tot het gezin behorende minderjarige kinderen voor toelating in aanmerking. Het komt voor dat, naast de echtgenote en de minderjarige kinderen, mede toelating wordt gevraagd voor andere gezins-of familieleden. Ook deze gezins-of familieleden kunnen voor toelating in aanmerking komen indien zij: -reeds in het buitenland feitelijk tot het gezin van de desbetreffende vreemdeling behoorden, en -geheel van hem/haar afhankelijk waren.

Verbreking van de gezinseenheid door achterlating van enkele afhankelijke gezinsleden kan immers een onevenredige hardheid betekenen, ook al omdat de levensomstandigheden in het land van herkomst zodanig kunnen zijn dat de betrokken vreemdeling(en) redelijkerwijs daar niet alleen (kunnen) achterblijven.

Partiële

gezinshereniging Van partiële gezinshereniging is sprake indien slechts een gedeelte van het gezin toelating vraagt, terwijl de overige gezinsleden in het land van herkomst achterblijven. Als uitgangspunt geldt dat indien aan de voorwaarden voor overkomst van het hele gezin wordt voldaan, de toelating van een ge deelte van het gezin niet geweigerd kan worden.

13 Zie: Aanhangsel Handelingen II, zitting 1978-1979. nr 968

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

Dit geldt niet alleen in de gevallen waarin één of meer kinderen zich voor het volgen van een studie op opleiding bij de vader/moeder hier te lande wil (willen) voegen, terwijl de ander(en) in het land van herkomst achterblijft (blijven), doch ook in het geval de echtgenoot/echtgenote overkomt en de kinderen onder de hoede van familieleden in het land van herkomst achterblijven. Wat het woonruimtevereiste betreft, geldt in deze gevallen dat alleen ten behoeve van de gezinsleden voor wie toelating wordt verzocht, voldoende huisvesting aanwezig dient te zijn.

Vreemdelingen, gehuwd met een Nederlandse man of vrouw Aan een vreemdeling, gehuwd met een Nederlandse man of vrouw wordt toestemming tot verblijf in Nederland verleend, tenzij zich een of meer van de volgende omstandigheden voordoen: -het betreft geen reëel huwelijk (conform het omschrevene bij gezinshereniging); -de vreemdeling is wegens ernstig misdrijf tot langdurige vrijheidsstraf veroordeeld; ook in het buitenland ondergane veroordelingen worden daarbij in aanmerking genomen; in zulke gevallen wordt overigens in belangrijke mate rekening gehouden met de persoonlijke omstandigheden van de betrokkenen; -de betrokkenen beschikken niet over voldoende middelen van bestaan om in hun levensonderhoud te kunnen voorzien, terwijl dit kennelijk aan henzelf te wijten is, met name doordat de man of de vrouw bij herhaling geweigerd heeft om passend werk te aanvaarden.

Het hierboven omschreven beleid is van overeenkomstige toepassing op vreemdelingen, gehuwd met een in Nederland toegelaten vluchteling.

Vreemdelingen die een hetero-of homofiele relatie hebben met een Nederlandse man of vrouw of met een vreemdeling die in Nederland als vluchteling is toegelaten In deze gevallen gelden in beginsel dezelfde maatstaven als ten aanzien van vreemdelingen, gehuwd met een Nederlandse man of vrouw, respectievelijk met een vreemdeling(e) die in Nederland als vluchteling is toegelaten. Toelating kan worden overwogen mits aan de volgende voorwaarden wordt voldaan: -de relatie moet een serieus karakter dragen, hetgeen met name inhoudt dat de partners duurzaam samenleven en een gemeenschappelijke huishouding voeren. Grond voor weigering van de toelating kan bestaan indien het aannemelijk is dat de relatie uitsluitend is aangegaan met het doel zich te onttrekken aan de weigering van de toegang tot of een verwijdering uit ons land. -beide partners dienen ongehuwd te zijn. Indien vaststaat dat het nog gehuwd zijn van (één van) beiden niet aan de betrokkene(n) zelf kan worden tegengeworpen is een uitzondering op dit beginsel mogelijk. -de partner moet bereid en in staat zijn de verantwoordelijkheid op zich te nemen voor de kosten van levensonderhoud van de vreemdeling die toelating verzoekt, alsmede voor eventuele kosten van terugkeer naar het land van herkomst. -de vreemdeling, die toelating verzoekt, is niet wegens een ernstig misdrijf tot langdurige vrijheidsstraf veroordeeld.

Positie na verbreking

(huwelijks-)relatie De Vreemdelingenwet maakt het mogelijk een vergunning tot verblijf te verlenen, die een koppeling inhoudt met het verblijf hier te lande van een ander. Aan vreemdelingen, die worden toegelaten in verband met een huwelijk of relatie met een Nederlandse man of vrouw of een toegelaten vluchteling, of in het kader van gezinshereniging, wordt in eerste instantie een «afhankelijke verblijfstitel» verleend. Zij zijn immers uitsluitend toegelaten met het oog op de verbintenis met de in Nederland wonende partner, van wie zij in de regel -wat het levensonderhoud betreft -ook financieel afhankelijk zijn.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

Voor vreemdelingen, gehuwd met een Nederlander(se), met de houder van een vergunning tot vestiging of een toegelaten vluchteling geldt dat zij na één jaar houder geweest te zijn een vergunning tot verblijf, de speciale verblijfstitel verkrijgen van «vreemdeling aan wie het is toegestaan om voor onbepaalde tijd in Nederland te verblijven» (art. 10, tweede lid, Vw.). Ook in dit geval is sprake van een afhankelijke verblijfstitel in die zin dat deze slechts van kracht is zolang de betrokkene feitelijk deel uitmaakt van het gezin van de Nederlander, de houder van de vergunning tot vestiging of de toegelaten vluchteling. In gevallen als vorenbedoeld pleegt de vergunning tot verblijf aan degene die naar Nederland overkomt te worden verleend onder de beperking «voor verblijf bij echtgenoot c.q. bij ... (naam relatie) en het verrichten van arbeid gedurende het verblijf». Dit houdt tevens in dat er grond bestaat voor verblijfsbeëindiging indien het huwelijk ontbonden wordt of de relatie wordt verbroken. De wettelijke bepalingen bieden daartoe de mogelijkheid. Of van die bevoegdheid gebruik zal worden gemaakt hangt af van een aantal factoren, waarvan de belangrijkste de duur van het legale verblijf van de betrokkene in ons land is. Als uitgangspunt zal worden aangehouden, dat na een termijn van drie jaar ononderbroken verblijf sprake is van een zodanige band met Nederland dat het afhankelijke karakter van de verblijfstitel wordt opgeheven. Dit betekent dat het enkele feit dat de verbintenis met de partner, van wie de vreemdeling afhankelijk is, feitelijk of juridisch wordt verbroken, na drie jaar op zichzelf geen grond tot verblijfsbeëindiging meer zal vormen. Wel kunnen er in zo'n geval andere aan de Vreemdelingenwet ontleende gronden tot beëindiging van het verblijf zijn of ontstaan, zoals het maken van inbreuk op de openbare orde. Uiteraard zullen bij de in zo'n geval te nemen beslissing humanitaire aspecten mede een rol spelen.

• - 

  Buitenlandse

pleegkinderen Onder «buitenlands pleegkind» wordt verstaan: een minderjarige beneden de leeftijd van achttien jaar van niet-Nederlandse nationaliteit, die in Nederland in een ander gezin dan het ouderlijke (wordt of) zal worden verzorgd en opgevoed in zodanige omstandigheden, dat de verzorgers in feite de plaats van de ouders innemen. De vereisten voor toelating -welke op humanitaire gronden geschiedt -onderscheiden zich naar gelang het doel van de opneming. Opneming van een buitenlands pleegkind kan geschieden met het oogmerk het kind te adopteren of omdat men zich tot opneming verplicht voelt tegenover familieleden, het kind zelf of diens gezagsdragers.

Adoptief

pleegkinderen Voor opneming van een buitenlands kind met het doel van adoptie is in de eerste plaats een beginseltoestemming van de Minister van Justitie vereist, welke kan worden verleend nadat de Raad voor de Kinderbescherming een onderzoek heeft ingesteld naar de geschiktheid van de adoptiefouders om een buitenlands kind in het gezin op te nemen. Voorts mag het leeftijdsverschil tussen het kind en ieder van de beide pleegouders niet meer dan 40 jaar bedragen. Bovenstaande beleidsuitgangspunten zijn in overleg met de Staten-Generaal tot stand gekomen. Overigens kunnen deze beleidslijnen nader aan de orde komen naar aanleiding van de aan de Kamer uit te brengen rapportage over de praktische gang van zaken rond adoptie en adoptievoorbereiding. De criteria voor toelating indien aan beide voorwaarden is voldaan zijn de volgende: 1 Het pleegkind mag (op het ogenblik, dat in het land van herkomst de relatie kindpleegouders wordt vastgesteld) de Nederlandse leerplichtige leeftijd nog niet hebben bereikt. 2 . De pleegouders dienen zich garant te stellen voor alle aan het verblijf van het kind hier te lande en de eventuele terugkeer naar het land van herkomst verbonden kosten. 3°. De overkomst van het kind naar Nederland dient op verantwoorde wijze te zijn geregeld.

14 Zie onder meer: Handelingen II, zitting 1974-1975, OCV 10, 27 januari 1975, blz.441 e.v. en kamerstukken II, zitting 1974-1975, 13100, hoofdstuk VI, nr. 7en Handelingen I, . zitting 1973-1974, blz. 29 t/m 31. '5 Zie kamerstukken II, zitting 1978-1979, 14824, nr. 19, 16 Een afwijzende beslissing wegens het niet voldoen aan deze voorwaarden wordt niet genomen dan na advies van de Adviescommissie Buitenlandse Pleegkinderen.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

4 . Door middel van bescheiden dient te worden aangetoond, dat: i. de ouder(s) en/of wettelijke vertegenwoordiger van het kind afstand heeft/hebben gedaan OD ter plaatse geldige èn naar Nederlandse normen acceptabele wijze; ii. de autoriteiten in het land van herkomst instemmen met adoptie door de pleegouders; iii. het (op grond van een medische verklaring) in redelijkheid niet aannemelijk is, dat het kind lijdt aan een gevaarlijke besmettelijke ziekte of een langdurige lichamelijke of geestelijke ziekte dan wel een afwijking heeft.

Ingeval aan een der bovengenoemde criteria niet wordt voldaan en afwijzing van het verzoek om een vergunning tot verblijf wordt overwogen, dient eerst het advies van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken omtrent de zaak te worden ingewonnen.

Familiepleegkinderen Het motief om een bepaald -van naam bekend -pleegkind op te nemen kan voortvloeien uit morele verplichtingen van de pleegouders tegenover het kind of diens gezagsdragers, waarbij met name te denken is aan opneming van een pleegkind in het gezin van naaste familieleden (grootouders, broers, zusters, ooms of tantes). Voor de opname van deze categorie pleegkinderen komen in beginsel alleen echtparen in aanmerking. De criteria voor de toelating van deze kinderen zijn de volgende: 1 Er moet sprake zijn van zodanige omstandigheden, dat het kind niet of bezwaarlijk door in het land van herkomst wonende naaste bloed-of aanverwanten kan worden verzorgd. Dit kan in het algemeen niet worden aangenomen van een kind, dat bij zijn ouders verblijft in minder welvarende omstandigheden, voor zover die omstandigheden overigens ter plaatse als normaal zijn te beschouwen. Daarom zal het een in Nederland verblijvend gezin van een buitenlandse werknemer niet zijn toegestaan om bij voorbeeld een jonger broertje of zusje, neefje of nichtje op te nemen uitsluitend op grond van de opvatting, dat het kind hier te lande in ruimere materiële welstand kan verkeren. 2 . De pleegouders dienen het kind een goede verzorging en opvoeding te kunnen geven. Voorts dienen zij zich garant te stellen voor alle aan het verblijf van het kind hier te lande verbonden kosten, alsmede voor de kosten van diens eventuele terugkeer naar het land van herkomst. 3°. Met het oog op de toelating in Nederland dient door middel van bescheiden te worden aangetoond dat: i. de ouder(s) of wettelijk vertegenwoordiger, alsmede -voor zover dit is vereist -de autoriteiten in het land van herkomst instemmen met het verblijf van het kind in het gezin van de aspirant-pleegouders; ii. het (op grond van een medische verklaring) in redelijkheid niet aannemelijk is, dat het kind lijdt aan een gevaarlijke besmettelijke ziekte of een langdurige lichamelijke of geestelijke ziekte dan wel een afwijking heeft. 4 . De overkomst van het kind naar Nederland dient op verantwoorde wijze te zijn geregeld.

17 Deze voorwaarde dient niet zo te worden uitgelegd dat pleegouders nimmer in aanmer kmg zouden kunnen komen voor opname van een gehandicapt kind. 18 Betreft het een voorgenomen afwijzende beslissing in verband met de geschiktheid van de pleegouders, dan dient eerst het advies van de Adviescommissie Buitenlandse Pleegkinde ren te worden ingewonnen.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

Ook hier dient, ingeval afwijzing van het verzoek om een vergunning tot verblijf wordt overwogen, alvorens een beslissing wordt genomen het advies ingewonnen te worden van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken1B. Wordt alsdan afwijzend beslist op de aanvraag voor de verblijfsvergunning dan kan volgens de bepalingen van de Vreemdelingenwet herziening worden gevraagd.

• - 

  Studie

Voor buitenlanders die hier te lande een studie wensen te volgen geldt als bijzondere voorwaarde voor toelating dat een zogenaamde bewustverklaring ondertekend dient te worden. Hierin deelt de vreemdeling mede dat het hem bekend is, dat hij uitsluitend voor studie wordt toegelaten en dat hij ons land na afloop van de studie of bij tussentijdse beëindiging daarvan dient te verlaten. Op die manier wordt verzekerd, dat het betrokkene duidelijk is dat zijn verblijf gelet op de aard daarvan slechts tijdelijk is. Voor de overige voorwaarden dient onderscheid te worden gemaakt tussen de toelating voor het volgen van wetenschappelijk onderwijs en niet-wetenschappelijk onderwijs De buitenlandse student die aan een Nederlandse instelling voor wetenschappelijk onderwijs wil gaan studeren, kan voor dit doel worden toegelaten indien hij examenbevoegd is. Voorts dient de betrokkene geplaatst en in-geschreven te zijn aan een universiteit of hogeschool. De buitenlandse student kan reeds direct de bevoegdheid bezitten tot het afleggen van de examens of deze verkrijgen door een beslissing van de Minister van Onderwijs en Wetenschappen (in geval van een bijzondere universiteit of hogeschool geschiedt dit door de Senaat). Direct examenbevoegd is bij voorbeeld de student, die een diploma heeft waarmee in eigen land wetenschappelijk onderwijs kan worden gevolgd en onderdaan is van een Staat, aangesloten bij het Europees Verdrag betreffende de gelijkheid van diploma's voor toelating tot universiteiten (Trb. 1954, 101 )'9. In het algemeen is een voorbereidingstijd nodig voor het afleggen van de aanvullende examens. Hiertoe kan de student vóór de aanvang van de eigenlijke studie gedurende in beginsel een half jaar in Nederland worden toegelaten behoudens verplichtingen uit in ternationale overeenkomsten. Voor niet-wetenschappelijk onderwijs kunnen vreemdelingen tot Nederland worden toegelaten indien: 1 . het een studie of opleiding betreft waarvoor Nederland het meest aangewezen land is; 2 . het een studie of opleiding betreft waarmee de vreemdeling een positieve bijdrage kan leveren aan de ontwikkeling van zijn eigen land (bij voorbeeld indien het gaat om een technische opleiding).

Om toegelaten te worden voor het volgen van onderwijs in Nederland geldt steeds, dat het een volledige dagopleiding moet betreffen. Bij het toelatingsbeleid kan de vraag van belang zijn of het te behalen diploma in het land van herkomst wordt erkend en of de op westerse/Nederlandse leest geschoeide opleiding bruikbaar is aldaar. Er bestaat geen bezwaar tegen het volgen van een praktijkopleiding tijdens de studie of de opleiding, mits hiervoor een arbeidsvergunning wordt verleend. Ingeval de toegelaten student gezinshereniging wenst, zal dit kunnen worden toegestaan indien over voldoende middelen van bestaan voor het gezin beschikt wordt en passende huisvesting aanwezig is.

• - 

  Zelfstandige beoefenaars van een beroep of bedrijf

Uitzonderingen voortvloeiende uit verplichtingen op grond van internationale overeenkomsten daargelaten is het uitgangspunt van het beleid ten aanzien van vreemdelingen, die hier te lande zelfstandig, dat wil zeggen anders dan in loondienst, een beroep of bedrijf willen uitoefenen, dat verblijf slechts kan worden toegestaan indien daarmee een wezenlijk Nederlands belang is gediend. Dit belang kan gelegen zijn op bij voorbeeld het terrein van de economie, van de volksgezondheid of van de cultuur. Voorts zal een vreemdeling, die hier een beroep of bedrijf wil uitoefenen, vanzelfsprekend ook moeten voldoer, aan de ter zake geldende wettelijke vereisten. Zo zal een buitenlandse arts, die hier als zodanig werkzaam wil zijn, de bevoegdheid moeten bezitten om hier de geneeskunst uit te oefenen. Dit betekent niet dat hij moet beschikken over een Nederlands diploma; ook aan een erkend buitenlands diploma kan die bevoegheid ontleend worden. De beoordeling of er sprake is van een wezenlijk Nederlands belang en of aan de wettelijke vereisten voor de uitoefening van het betrokken beroep of verblijf wordt voldaan, vindt plaats vanwege de bewindsman, onder wiens 19 Deze Staten zijn naast de EEG-landen: Cy prus, Griekenland, Israël, Malta. Nieuw-Zeeland, Noorwegen, Oostenrijk, Portugal, Spanje, Turkije, IJsland, Zuidslavie en Zweden Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

verantwoordelijkheid het beleid met betrekking tot de uitoefening van dat beroep of bedrijf valt. Indien het gaat om het zelfstandig uitoefenen van ondernemersactiviteiten zal bij voorbeeld in de regel aan de Minister van Economische Zaken om advies worden gevraagd. Overigens gelden ter zake van de toelating van zelfstandigen de gebruikelijke normen krachtens de Vreemdelingenwet voor wat betreft het beschikken over voldoende middelen van bestaan en het niet in gevaar brengen van de openbare orde.

HOOFDSTUK 4. VLUCHTELINGEN

Algemene grondslagen

■'

" Artikel 1 (A) van het Vluchtelingenverdrag luidt: "Voor de toepassing van dit Verdrag geldt als «vluchteling» elke persoon: 1 ? Die, ten gevolge van gebeurtenissen welke vóór 1 januari 1951 hebben plaatsgevorv rien en uil gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil in-roepen, of die, indien hij geen nationaliteit bezit en verblijft buiten het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, daarheen niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niel wil terugkeren. Indien een persoon meer dan één nationaliteit bezit, betekent de term «het land waarvan hij de nationaliteit bezit» elk van de landen waarvan hij de nationaliteit bezit Een persoon wordt niet geacht van de bescherming van het land waarvan hi| de nationaliteit bezit, versto ken te zijn, indien hij, zonder geldige redenen ingegeven door gegronde vrees, de bescherming van één van de landen waarvan hij de nationaliteit bezit, niet inroept.» De beperking tot gebeurtenissen welke vóór 1 januari 1951 hebben plaatsgevonden is opgeheven door het Protocol van New York.

Artikel 15 Vw. bepaalt in navolging van artikel 1 (A)20 van het Vluchtelingenverdrag van Genève van 1951, zoals gewijzigd bij het Protocol van New York van 1967, wie als vluchteling dient te worden beschouwd. Dat is een ieder die gegronde reden heeft te vrezen voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, die zich bevindt uiten het land waarvan het de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen. Een vreemdeling die aan deze criteria, vervat in Vluchtelingenverdrag en protocol, voldoet heeft de status van vluchteling en komt de bescherming uit het Verdrag en Protocol toe Dat is met name de bescherming voortvloeien-de uit artikel 33: het gebod van non refoulement;

hij zal niet -op welke wijze dan ook -mogen worden teruggezonden naar het land dat hij ontvlucht is en alwaar zijn leven of vrijheid bedreigd zou worden wegens een der bovengenoemde gronden. Het Vluchtelingenverdrag en Protocol geven de vluchteling evenwel geen aanspraak op een verblijfstitel. Verlening daarvan wordt overgelaten aan iedere Verdragsstaat, die tevens zelfstandig vaststelt of een vreemdeling de status van vluchteling toekomt. Het is daarom dat artikel 15 Vw. de mogelijkheid opent om aan een vreemdeling van wie is vastgesteld dat hij de status van vluchteling krachtens het Vluchtelingenverdrag en Protocol heeft, een bijzondere verblijfstitel toe te kennen. De Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor Vluchtelingen is belast met de internationale bescherming van vluchtelingen en de bevordering van, alsmede het toezicht op de uitvoering van het Vluchtelingenverdrag. Nederland steunt het werk van de Hoge Commissaris, met name door het geven van financiële bijdragen. Voorts werkt de regering met de Hoge Commissaris en zijn vertegenwoordiger samen om de opvang van vluchtelingen te verzekeren in ons land en elders. Daarbij verdienen oplossingen de voorkeur die ertoe bijdragen dat vluchtelingen worden opgevangen in landen waar het levens-en cultuurpatroon het meest met het hunne overeenstemt, dat wil zeggen zoveel mogelijk opvang in de eigen regio. Daarnaast neemt Nederland uiteraard zelf ook vluchtelingen op, hetzij groepsgewijs op uitnodiging van de regering -in samenwerking met of op verzoek van de Hoge Commissaris -, hetzij hen, die zich individueel naar Nederland begeven en alhier voor asiel in aanmerking komen. Vreemdelingen die wegens hun vluchtelingschap door de regering worden uitgenodigd en naar Nederland worden overgebracht, zullen onmiddellijk als vluchteling worden toegelaten. Voor wat betreft vreemdelingen die op eigen initiatief naar Nederland komen en alhier een beroep op asiel doen, zal van geval tot geval moeten worden bezien of zij voor toelating als vluchteling in aanmerking komen.

Non refoulement

Ter uitvoering van de verplichtingen voortvloeiende uit het Vluchtelingenverdrag zijn op grond van artikel 6, tweede lid, en artikel 22, tweede lid, Vw. maatregelen genomen ten einde te vermijden dat personen die een beroep doen op asiel zullen worden teruggezonden naar een land waar zij gegronde Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

redenen hebben te vrezen voor vervolging als bedoeld in het Vluchtelingen verdrag. Individuele asielzoekers worden aan de grens niet teruggewezen en kunnen niet uit het land worden verwijderd dan op een uitdrukkelijke aanwijzing van de Minister van Justitie. Zodanige aanwijzing zal slechts dan worden gegeven wanneer er sprake is van een kennelijk ongegrond beroep op vluchtelingenschap. Grensbewakingsambtenaren en ambtenaren belast met het toezicht op vreemdelingen handelen in dergelijke gevallen dan ook nimmer op eigen initiatief.

Kennelijk ongegrond

Van een kennelijk ongegrond asielverzoek is met name sprake wanneer een vreemdeling al over een verblijfstitel in een derde land beschikt alwaar geen vrees voor vervolging te duchten valt, wanneer uit zijn verklaring blijkt dat het uitsluitend oogmerk van het asielverzoek is om zich aan militaire dienst te onttrekken, wanneer sprake is van een manifest bedrog of wanneer het onmiddellijk duidelijk wordt dat van een vluchtsituatie geen sprake kan zijn (bij voorbeeld de vreemdeling beroept zich uitsluitend op economische omstandigheden). Voordat een verzoek kennelijk ongegrond wordt verklaard, wordt overleg gepleegd met de Stichting Vluchtelingenwerk Nederland. Wanneer het verzoek kennelijk ongegrond is verklaard, zal het niet in behandeling worden genomen en zal op aanwijzing van de Staatssecretaris van Justitie de aanvrager onmiddellijk geweigerd of teruggewezen worden. Indien geen overeenstemming met de Stichting Vluchtelingenwerk Nederland wordt bereikt over de vraag of het verzoek kennelijk ongegrond is, wordt de aanvraag in behandeling genomen. De suggestie is meermalen gedaan om de vraag of een asielverzoek al dan niet als kennelijk ongegrond kan worden beschouwd voor te leggen aan een van de regering onafhankelijke instantie. Deze suggestie dient van de hand te worden gewezen. De uitvoering van de verplichtingen uit hoofde van het Vluchtelingenverdrag zijn opgedragen aan de Minister van Justitie, in samenwerking met de Minister van Buitenlandse Zaken. Voor die uitvoering draagt de Minister de politieke verantwoordelijkheid, terwijl de rechtmatigheid van het overheidshandelen eventueel in kort geding kan worden getoetst.

Behandeling van asielverzoeken Het Vluchtelingenverdrag bevat geen procedure voor de vaststelling van de status van vluchteling. Het Uitvoerend Comité van de Hoge Commissaris van de VN voor vluchtelingen heeft in 1977 aanbevolen dat alle Staten die Partij zijn bij het Vluchtelingenverdrag zodanige procedures in het leven roepen. Bovendien heeft het Uitvoerend Comité een aantal aanbevelingen gedaan met betrekking tot de basisvereisten waaraan de procedures voor de vaststelling van de vluchtelingenstatus zouden behoren te voldoen. Aanbevolen wordt met name een centraal gezag dat over de statusbepaling in eerste instantie beslist, het verschaffen van de noodzakelijke inlichtingen en faciliteiten aan asielzoekers, zoalstolken, een onafhankelijke administratieve of rechterlijke beroepsinstantie, passende samenwerking met de vertegenwoordigers van de Hoge Commissaris voor vluchtelingen en behoudens duidelijk misbruik schorsende werking hangende beroep. De in Nederland bestaande procedure voor de behandeling van de asielverzoeken op grond van de Vreemdelingenwet voldoet geheel aan de door het Uitvoerend Comité van de Hoge Commissaris aanbevolen normen. Het oordeel of een asielaanvraag al dan niet kennelijk ongegrond is zal in de regel reeds op grond van een eerste gehoor tot stand komen. Tenzij er sprake is van een kennelijk ongegrond beroep op vluchtelingschap, zal een asielverzoek in behandeling worden genomen, ledere asielzoeker wordt in beginsel binnen één maand, waar nodig met behulp van een gekwalificeerde tolk, gehoord. De asielzoeker wordt in de gelegenheid gesteld om contact op te nemen met en bijstand te ontvangen van organisaties, gespecialiseerd in steun Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

aan vluchtelingen, met name de Stichting Vluchtelingenwerk Nederland. Zo nodig zal ook het oordeel van de Vertegenwoordiger van de Hoge Commissaris hier te lande worden gevraagd. Het belang van de asielzoeker zelf vereist dat het onderzoek met de grootst mogelijke zorgvuldigheid wordt verricht; daarbij is het veelal nodig om inlichtingen in het buitenland in te winnen over de algemene situatie in het lana van herkomst. Mede gezien de wassende stroom van asielaanvragen kan daarmede uiteraard geruime tijd gemoeid zijn. Hangende het onderzoek wordt een asielzoeker toegestaan de beslissing op zijn verzoek hier te lande af te wachten. In geval dat na het onderzoek blijkt dat toelating als vluchteling dient te worden afgewezen, staan de vreemdeling de rechtsmiddelen van herziening en beroep op de Afdeling rechtspraak van de Raad van State open. Zowel in de herzieningsprocedure voor de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken als in de beroepsfase voor de Afdeling rechtspraak wordt behalve de vreemdeling en zijn raadsman, eveneens de Vertegenwoordiger van de Hoge Commissaris van de VN voor vluchtelingen steeds in de gelegenheid gesteld zijn opvatting tot uitdrukking te brengen.

Oneigenlijk beroep op vluchtelingschap Gebleken is dat in toenemende mate ook een beroep op vluchtelingschap wordt gedaan door vreemdelingen die zich geenszins in een vluchtsituatie bevinden, doch op deze wijze pogen zich toegang te verzekeren tot een land waar zij anders zouden zijn geweigerd. De oorzaken hiervan hangen vooral samen met de sterk verminderde vraag naar buitenlandse werknemers in West-Europa en de slechte economische omstandigheden in het merendeel van de Aziatische en Afrikaanse landen. Indien uit een nader onderzoek is gebleken dat er sprake is van een oneigenlijk gebruik, zo niet misbruik van asielprocedures, zal de aanvraag worden afgewezen en zal er als regel geen grond bestaan voor het verlenen van schorsende werking hangende de her-zienings-en beroepsprocedure.

Vaststelling van vluchtelingenstatus In de afgelopen twee jaar heeft de Afdeling rechtspraak zich in een aantal belangwekkende zaken uitgesproken over de uitleg van de criteria, voor de vaststelling van de status van vluchteling, vervat in het Vluchtelingenverdrag. Bij het gevoerde beleid wordt met deze uitleg uiteraard terdege rekening gehouden. Bij de behandeling van asielverzoeken worden thans de volgende regels gehanteerd: a. Allereerst dient te worden vastgesteld of een vreemdeling de hoedanigheid van vluchteling bezit in de zin van artikel 1 (A) van het Verdrag van Genève, zoals gewijzigd bij het Protocol van New York. Eerst daarna komt de vraag van de toelating als vluchteling op grond van artikel 15 Vw. aan de orde. b De hoedanigheid van vluchteling wordt bepaald door de relatie van de vreemdeling tot zijn land van herkomst zoals die is op het tijdstip waarop over de asielaanvrage wordt beslist. Hieruit volgt: 1°. voor de beoordeling van het vluchtelingschap is bepalend de situatie op het tijdstip van het nemen van de beschikking en niet die op het moment waarop de vreemdeling het land van oorsprong verliet. 2". het enkele feit dat een vreemdeling niet rechtstreeks komt uit het land waar hij gegronde vrees voor vervolging heeft doet niet af aan zijn hoedanigheid van vluchteling. Wel kan het feit dat een beroep op vluchtelingschap wordt gedaan geruime tijd na het verlaten van het vluchtland twijfel doen rijzen aan de gefundeerdheid van zijn aanvraag, doch het behoeft niet noodzakelijkerwijs tot de conclusie te leiden dat hij de hoedanigheid van vluchteling niet bezit.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

3°. rekening dient tevens te worden gehouden met ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan na het vertrek van de vreemdeling uit zijn land van herkomst. Deze latere ontwikkelingen kunnen zowel verband houden met een verslechtering van de omstandigheden in het land van oorsprong of in het land van eerste opvang, als met de politieke aktiviteiten van de betrokkene, sedert hij uit zijn land van herkomst vertrok. In het laatstbedoeld geval zal wel moeten blijken van continuïteit in het optreden van de betrokken vreemdeling. Dat wil zeggen, hij zal reeds blijk hebben moeten geven van zijn politieke overtuiging of politiek actief geweest zijn in zijn land van herkomst vóór zijn vertrek, terwijl er daarna sprake zal moeten zijn van een logische voortzetting van zijn uit zijn politieke overtuiging voortvloeiende activiteiten.

Toelating als vluchteling

Zoals in het voorgaande reeds bleek, moet onderscheid worden gemaakt tussen het bezitten van de status van vluchteling overeenkomstig het Vluchtelingenverdrag en Protocol en de mogelijkheid om een vreemdeling als vluchteling toe te laten op basis van artikel 15 Vw. Toelating als vluchteling op de grondslag van artikel 15 Vw. verschaft een vreemdeling een bijzondere verblijfstitel, voor onbepaalde duur, op grond waarvan deze vreemdeling met voorrang bemiddeld wordt op de arbeidsmarkt en aanspraak kan maken op sociale voorzieningen op gelijke voet als Nederlanders. Aan de vreemdeling, die als vluchteling is toegelaten, komen de voorrechten, voortvloeiende uit het Vluchtelingenverdrag toe. Hij komt met name ook in aanmerking voor een vluchtelingenpaspoort, waarmede hij visumvrij in de meeste Westeuropese landen kan reizen. De bevoegdheid hem deze verblijfstitel toe te kennen, berust bij de Minister van Justitie, die beslist in overeenstemming met de Minister van Buitenlandse Zaken. In dit verband blijft van belang de verklaring vervat in de memorie van toelichting op de begroting 1977 van het Ministerie van Justitie, volgens welke vreemdelingen die hun land hebben verlaten omdat zij met reden vreesden aldaar te worden vervolgd wegens een van de feiten, genoemd in artikel 15 Vw., op grond van die bepaling worden toegelaten voor zover hun verblijf in ons land niet van tijdelijke of voorlopige aard zal zijn21. Overigens kan de minister een vreemdeling de toelating tot Nederland weigeren, zelfs indien de hoedanigheid van vluchteling is vastgesteld, indien Nederland niet als land van eerste opvang kan worden beschouwd. Er is sprake van een eerstontvangend land wanneer de vluchteling eerst in een ander land heeft verbleven en in dat land genoegzame bescherming als vluchteling genoot of had kunnen genieten indien hij daarom zou hebben verzocht. Ter toelichting diene het volgende. a. Genoegzame bescherming als vluchteling geniet iemand als hij tegen terugzending naar het land dat hij oorspronkelijk is ontvlucht, is beschermd. b. Bij het beantwoorden van de vraag of een vluchteling bescherming geniet of had kunnen genieten, moet in overweging worden genomen of hem elders reeds asiel is verleend of dat er een reële mogelijkheid tot het vragen van asiel aanwezig was. Daarbij speelt met name een rol of het eerstontvangend land Partij is bij het Vluchtelingenverdrag en het Protocol. Er dient bovendien van te worden uitgegaan dat een Staat die Partij is bij het Vluchtelingenverdrag en Protocol de daaruit voortvloeiende verplichtingen te goeder trouw uitvoert. c. Van geval tot geval zal moeten worden nagegaan of een vluchteling geacht moet worden te hebben verbleven in een land of daar slechts op doorreis was.

" Kamerstukken II, 1976-1977, 14100 hoofd stuk VI, nr. 2, blz. 49-50.

Wanneer aannemelijk is dat de vluchteling in een ander land geen genoegzame bescherming genoot of had kunnen genieten en Nederland mitsdien fungeert als land van eerste opvang, komt hij voor toelating als vluchteling in aanmerking, tenzij zoals bovenvermeld, het verblijf slechts van tijdelijk of voorlopige aard zou zijn.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

Verruimd toelatingsbeleid

22 De Afdeling rechtspraak heeft in een zeer recente uitspraak 116 mei 1979' nr A 2.0369 (1978)) de volgende omschrijving van de B sta tus gegeven: »De status van astelgerechtigde is een bijzondere status die de houder een grote be scherming biedt tegen terugzending naar het land van herkomst en recht geeft op verblijf hier te lande in de vorm van een vergunning tot verblijf die niet onder beperkingen wordt verleend en waaraan geen voorschriften zijn verbonden. Jegens hem zal ook geen gebruik worden gemaakt van de in artikel 12 van de Vreemdelingenwet gegeven bevoegdheid tot intrekking van de vergunning tot verblijf dan wel die tot weigering van de verlenging van de geldigheidsduur van een zodanige vergunning, behoudens het bijzondere geval dat er sprake is van ernstige inbreuk op de openbare orde. Tevens wordt de houder ontheven van de verplichting om een geldig nationaal paspoort te bezitten en voorts wordt desgevraagd een Nederlands reisdocument voor vreemdelingen verstrekt. Krachtens voor noemd beleid, dat een uitvloeisel is van een ontwikkeling in de statenpraktijk, wordt uit hu manitaire overwegingen een vergunning tot verblijf verleend aan vreemdelingen die hun land om politieke redenen hebben verlaten of ontweken doch aan wie de status van vluchteling niet kan worden toegekend, indien er spra ke is van aannemelijke bezwaren van politieke aard tegen terugkeer naar het eigen land. Naar het oordeel van de Afdeling vormt niet ieder aannemelijk bezwaar van politieke aard een grond voor het toestaan van verblijf, doch is daarvoor bepalend of er in verband met de geuite bezwaren kan worden gesproken van klemmende redenen van humanitaire aard welke zich verzetten tegen terugkeer naar het eigen land.» Ook als een vreemdeling niet voor toelating als vluchteling in aanmerking komt, kan hem of haar niettemin verblijf worden toegestaan. Zo kunnen vluchtelingen die elders reeds opvang genoten, worden toegelaten bij voorbeeld omdat zij bijzondere banden met Nederland hebben of in het kader van gezinshereniging. Ook kunnen vreemdelingen die in het bezit zijn van een door een andere Staat, partij bij het Vluchtelingenverdrag, afgegeven vluchtelingenpaspoort hier te lande worden toegelaten voor een verblijf van kortere duur, hetzij voor toeristisch" of familiebezoek, hetzij voor het tijdelijk verrichten van werkzaamheden, studie, medische behandeling, etc. In dat geval zal hun dan, binnen de geldigheidsduur van het vluchtelingenpaspoort, een gewone vergunning tot verblijf worden verleend. Houders van een door een andere Staat afgegeven vluchtelingenpaspoort genieten ook gedurende een zodanig tijdelijk verblijf de noodzakelijke bescherming van het Vluchtelingenverdrag. Wordt hun verblijf voor langere duur toegestaan dan rijst de vraag naar de overname door Nederland van de verantwoordelijkheid voor de vluchteling, met andere woorden het geven van een meer permanente verblijfstitel waardoor op Nederland ten aanzien van de betrokken vluchteling alle verplichtingen uit het Vluchtelingenverdrag gaan rusten. Het land dat eerder de vluchteling had opgevangen en aan hem een vluchtelingenpaspoort had verstrekt, zal zich alsdan van zijn verplichtingen ontslagen mogen achten. ledere Verdragstaat bepaalt zelfstandig of een asielzoeker de status van vluchteling bezit. Indien een vreemdeling houder is van een door een andere Verdragstaat afgegeven vluchtelingenpaspoort zal daaraan als regel een vermoeden van vluchtelingsschap kunnen worden ontleend. Niettemin bestaat -ook in internationaal verband -overeenstemming dat, zelfs indien het de houder van een zodanig paspoort betreft, de bevoegdheid van elke andere Verdragstaat om na te gaan of de vreemdeling aan de criteria van artikel 1 van het Vluchtelingenverdrag voldoet, onverlet blijft. Dit zal met name van belang zijn indien feiten aan het licht komen of zijn gekomen waaruit duidelijk blijkt dat de betrokken vreemdeling niet of niet meer aan de verdragscriteria voldoet. Ter navolging van de resolutie IVB vervat in de slotakte van de Conferentie van gevolmachtigden van de Verenigde Naties betreffende de status van vluchtelingen en staatloze personen (Trb. 1954, 88), wordt de in het kader van gezinshereniging toegelaten echtgenoot of echtgenote en minderjarige tot het gezin behorende kinderen van een hierte lande toegelaten vluchteling als regel een afgeleide vluchtelingenstatus verleend, ook al voldoen zij zelf niet of niet geheel aan de criteria van het Vluchtelingenverdrag. Dit geldt niet voor gezinsleden die de nationaliteit hebben van een andere Staat alwaar geen vrees voor vervolging te duchten is.

B-status

Voorts kan ook verblijf worden toegestaan aan vreemdelingen die weliswaar niet voldoen aan de definitie vervat in het Vluchtelingenverdrag en Protocol, doch van wie uit humanitaire overwegingen, gelet op de politieke situatie in het land waaruit zij afkomstig zijn, in redelijkheid niet verlangd kan worden dat zij naar dat land terugkeren. Uiteraard wordt de situatie mede bezien vanuit de bijzondere onstandigheden van het individuele geval. Door het verlenen van de zogeheten B-status verkrijgt de vreemdeling een gekwalificeerde verblijfsvergunning op humanitaire gronden. Een vreemdeling aan wie de B-status is toegekend, heeft, zolang hij deze status behoudt, recht op verblijf en arbeid en op een vreemdelingenpaspoort. Voorts is hij beschermd tegen terugzending naar het land van herkomst. De B-status wordt niet verleend aan asielzoekers van wie is vastgesteld dat zij vluchteling zijn volgens de bepalingen van het Vluchtelingenverdrag van Genéve en het Protocol van New York; aan hen wordt immers toelating als vluchteling ingevolge artikel 15 Vw. verleend.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

Quotum Sinds 1977 is door de Regering -budgettair -een jaarlijks quotum voorzien voor de opname van asielzoekers in ons land. Het quotum is voorshands bepaald op 750 personen (inclusief gezinsleden). Dit betekent dat tot genoemd aantal een asielzoekende vreemdelingen door de Minister van Justitie een verblijfstitel kan worden verleend zonder een daartoe strekkend besluit van de Ministerraad. Voor het uitnodigen van groepen vluchtelingen boven dit aantal, bij voorbeeld in geval van calamiteiten, zal een bijzonder besluit van de Ministerraad vereist zijn, terwijl op individuele basis binnengekomen vluchtelingen die voor toelating in aanmerking komen, zullen worden toegelaten, ook al is het quotum van 750 bereikt. Het quotum is voornameiijk van belang in verband met het uitnodigen en overbrengen van be paalde groepen vluchtelingen, hetgeen geschiedt in nauwe samenwerking met de Hoge Commissaris.

Beëindiging van vluchtelingenstatus Vluchtelingschap betreft de relatie tussen een vreemdeling en zijn land van herkomst. Deze relatie is niet constant maar is aan wijziging onderhevig Evenals de toestand in het land van herkomst kan verslechteren, kan zij verbeteren. Het kan zelfs zo zijn, dat de redenen waarom personen hun land ontvluchtten geheel worden opgeheven, met name door een verandering in het regime. Men denke in dit verband aan de ontwikkelingen in Griekenland, Spanje en Portugal. In dat geval zullen vreemdelingen die uit die landen afkomstig zijn, als regel ophouden te voldoen aan de criteria van het Vluchtelingenverdrag. Zij kunnen dan immers zonder enige gegronde vrees voor vervolging terugkeren naar hun land van herkomst en de bescherming van de autoriteiten van dat land inroepen. Het zal duidelijk zijn dat daarmede de vluchtelingenstatus welke uit het verdrag en Protocol voortvloeit, ophoudt. Artikel 15, derde lid. Vw. voorziet dan ook dat de Minister van Justitie, wederom in overeenstemming met de Minister van Buitenlandse Zaken, de toelating als vluchteling kan intrekken in gevallen waarin de vreemdeling door gewijzigde omstandigheden in de gelegenheid is zich zonder gevaar voor vervolging buiten Nederland te vestigen, behoudens dringende persoonlijke redenen die uit de vroegere vervolging voortvloeien.

HOOFDSTUK 5 RECHTSMIDDELEN EN SCHORSENDE WERKING

A. Rechtsmiddelen

Algemeen Het Nederlandse vreemdelingenrecht wordt gekenmerkt door het beginsel van rechtsbescherming; vreemdelingen kunnen in rechte opkomen tegen beschikkingen waarbij aan hen verblijf of voortgezet verblijf wordt geweigerd. Het gaat daarbij in hoofdzaak om de in de Vreemdelingenwet genoemde rechtsmiddelen van herziening door de Minister van Justitie (artt. 29-33 Vw.) en van beroep op de Afdeling rechtspraak van de Raad van State (artt. 34-38 Vw).

De artikelen 40-42 Vw. openen de mogelijkheid van beroep bij de rechtbank tegen maatregelen van beperking van de vrijheid van beweging en van bewaring, terwijl ingevolge artikel 43 Vw. een ieder aan wie de toegang tot Nederland is geweigerd of die aan enige maatregel is onderworpen welke slechts op vreemdelingen kan worden toegepast, daarover beklag kan doen bij de Hoge Raad, indien hij meent Nederlander te zijn. Met betrekking tot maatregelen, genomen op grond van het bepaalde bij of krachtens de Vreemdelingenwet, waartegen geen van de in de Vreemde-Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

?b

lingenwet genoemde rechtsmiddelen openstaat, wordt dikwijls de rechter in kort geding geadieerd. Een voorbeeld hiervan is het kort geding tegen een dreigende uitzetting.

Herziening Aan de Minister van Justitie kan herziening worden gevraagd van de beschikkingen, genoemd in artikel 29, eerste lid, Vw. Dit zijn in hoofdzaak beschikkingen ter zake van de diverse verblijfstitels waarin de Vreemdelingenwet voorziet. Het weigeren een verblijfstitel te verlenen of te verlengen, het intrekken van een verblijfstitel, het verbinden van beperkingen of voorschriften aan de vergunning of het verlenen van een vergunning voor een kortere duur dan gevraagd, kunnen aanleiding geven tot het vragen van herziening. Voorts kan herziening worden gevraagd tegen het ongewenst verklaren van een vreemdeling, terwijl artikel 29, eerste lid, onder f en g, Vw. de herziening regelt van een tweetal categorieën van beschikkingen strekkende tot uitzetting. Het betreft hier enerzijds vreemdelingen wier verblijf eerder van rechtswege was toegestaan, doch die hebben opgehouden aan de wettelijke eisen daarvoor te voldoen en anderzijds vreemdelingen die langer dan drie maanden in Nederland verblijven en met wier verblijf de overheid bekend is, hoewel zij niet beschikken over een verblijfstitel op grond van de Vreemdelingenwet. De laatstbedoelde bepaling beoogt een waarborg te scheppen tegen een eventuele onjuiste toepassing van de bepalingen van de Vreemdelingenwet. Herziening kan ook worden gevraagd wanneer op een verzoek om een vergunning tot verblijf, een vergunning tot vestiging of een toelating als vluchteling niet binnen zes maanden is beslist, omdat ingevolge artikel 29, tweede lid, Vw. alsdan het verzoek geacht wordt te zijn geweigerd. De herzieningsprocedure is geregeld in artikel 31 Vw. Deze bepaling geeft aan in welke gevallen de bij artikel 2 Vw. ingestelde Adviescommissie voor vreemdelingenzaken moet worden gehoord. In alle andere gevallen kan de commissie worden gehoord. Wanneer het horen van de commissie verplicht is, dient de vreemdeling in de gelegenheid te worden gesteld zijn belangen voor de commissie te bepleiten of te doen bepleiten. Evenals bij de bezwaarschriftenprocedure in de Wet Arob, oordeelt degene die de beschikking nam of een hiërarchisch hoger geplaatst orgaan bij herziening in volle omvang opnieuw over de betrokken aangelegenheid, d.w.z. dat een volledige heroverweging plaatsvindt van het aangevochten besluit, waarbij rekening wordt gehouden met alle dan ter zake dienende feiten en omstandigheden.

Beroep op de Afdeling

rechtspraak

Artikel 34 Vw. geeft aan tegen welke beschikkingen beroep open staat, bepaalt wie in beroep kan gaan en bevat enkele van de Wet Arob en van de Wet op de Raad van State afwijkende procedureregelingen. Beroep staat open tegen een gehele of gedeeltelijke afwijzing van een verzoek om herziening dat is gedaan op grond van artikel 29 Vw. Beroep staat eveneens open tegen beschikkingen, gegeven ingevolge het bepaalde krachtens artikel 3, eerste lid, onder a, Vw. Het betreft hier besluiten met betrekking tot vergunningen, grenskaarten en bewijzen, die kunnen worden gegeven op grond van de overeenkomst tussen Nederland en de Bondsrepubliek Duitsland inzake het kleine grensverkeer, (Trb. 1960,162). Een en ander is geregeld in de artikelen 33-40 Vb. In de praktijk wordt van deze beroepsmogelijkheid weinig gebruik gemaakt. Voorts staat op grond van artikel 34 Vw. beroep open indien niet binnen drie maanden wordt beslist op een verzoek om herziening of om een document voor het kleine grensverkeer. In een dergelijk geval wordt het verzoek geacht te zijn afgewezen (de zogenaamde «fictieve weigering»). Beroep van een afwijzende herzieningsbeschikking kan worden ingesteld door een vreemdeling die op de dag waarop die beschikking werd genomen één jaar hoofdverblijf in Nederland had. Dit vereiste geldt Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

niet wanneer de beschikking niet is genomen in overeenstemming met het advies van de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken, dat wil zeggen wanneer de beschikking inhoudelijk afwijkt van het advies, geen advies gevraagd is, dan wel geen advies aanwezig is zoals in het geval van «fictieve weigering». Voorts geldt de eis van één jaar hoofdverblijf niet voor bepaalde categorieën vreemdelingen of voor vreemdelingen van bepaalde nationaliteit op grond van verplichtingen, voortvloeiende uit internationale overeenkomsten. Het aanhangige wetsontwerp uitbreiding rechtsbescherming en rechtsbijstand vreemdelingen voorziet erin de beperking van de mogelijkheid van beroep op de Afdeling rechtspraak, verband houdende met de eis van één jaar hoofdverblijf, op te heffen. In geval van beroep ingesteld bij de Afdeling rechtspraak tegen beschikkingen, gegeven op grond van de Vreemdelingenwet zijn de schorsingsprocedure, de bijzondere procedure voor spoedeisende gevallen en de bezwaarschriftenprocedure uitgesloten (art. 34, derde lid, Vw.). Slechts artikel 8 (beroepsgronden), artikel 9 (beroepstermijn) en ten dele artikel 10 Wet Arob zijn van betekenis voor het beroep in vreemdelingenzaken.

Toepasselijkheid van de Wet Arob De vraag is daarom ook gerezen of hier sprake is van een zelfstandige, los van de Wet Arob staande beroepsregeling. In het oude stelsel van rechtsmiddelen dat de Vreemdelingenwet kende tot de invoering van de Wet Arob op 1 juli 1976, kon ingevolge artikel 34 (oud) tegen een geheel of ten dele geweigerd verzoek om herziening nadere voorziening bij de Kroon worden gevraagd. De Kroon besliste hierop, gehoord de Afdeling voor de geschillen van bestuur. Ofschoon met de Wet beroep administratieve beschikkingen (Wet Bab), -dezelfde beroepsgronden, beroepstermijn, enz. -diende zij niettemin te worden gezien als een zelfstandige beroepsregeling. Bovendien was de Wet Bab niet van toepassing verklaard. De Afdeling rechtspraak heeft zich in een aantal recente uitspraken 23 gebogen over de verhouding tussen de beroepsbepalingen in de Vreemdelingenwet en de Wet Arob. Daarbij is de Afdeling van oordeel geweest dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet Arob blijkt dat is beoogd de Vreemdelingenwet onder andere voor wat betreft het vragen van een voorziening tegen beslissingen tot afwijzing van een verzoek om herziening op grond van de Vreemdelingenwet, te brengen onder de werkingssfeer van de Wet Arob. In verband daarmede dient het beroep op de Afdeling voorzien in artikel 34, Vw. te worden aangemerkt als een beroep krachtens de Wet Arob, ook al is een aantal bepalingen van deze wet en van de Wet op de Raad van State niet van toepassing in vreemdelingenzaken. Gezien de uitdrukkelijke vermelding van de Wet Arob als de ter zake geldende beroepsregeling en gelet op de wetsgeschiedenis, aldus de Afdeling, kunnen deze uitzonderingen niet leiden tot het oordeel dat de artikelen 34 en 36 Vw. een zelfstandige, los van de Wet Arob staande beroepsregeling bevatten.

Uitzonderingen en bijzondere regelingen op grond van internationale overeenkomsten Ten einde te voldoen aan verplichtingen, voortvloeiende uit internationale overeenkomsten zijn op grond van artikel 49 Vw. bijzondere bepalingen voorzien voor de beroepsprocedure van begunstigde EEG-onderdanen, onderdanen van Staten die Partij zijn van het Europees Vestigingsverdrag, verdragsvluchtelingen en staatlozen.

a.

EEG-onderdanen In afwijking van de normale beroepsprocedure bij verblijfsbeëindiging wordt ter uitvoering van de coördinatierichtlijn (64/221/EEG) ten aanzien van de begunstigde EEG-onderdaan de zogenaamde voornemenprocedure toegepast (artikelen 99-102 Vb.). Deze voornemenprocedure treedt in de plaats " Zie bij voorbeeld afd rechtspraak 14 december 1978, nr. A-2.0084 (1978), Rekers. Gids Vreemdelingenrecht D 23-1.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

van de herzieningsprocedure. Zij geldt eveneens voor de begunstigde EEG-onderdaan die voor een periode van korter dan drie maanden in Nederland werkt of een andere economische activiteit verricht en dientengevolge niet in het bezit behoeft te zijn van een vergunning tot verblijf. De betrokkene wordt schriftelijk in kennis gesteld van het voornemen van de Minister het verblijf te beëindigen. Vervolgens wordt de vreemdeling door de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken ambtshalve gehoord. Ook indien de vreemdeling herziening vraagt van de weigering hem toe te laten, wordt zulk een verzoek verplicht aan de Adviescommissie voorgelegd. Tegen de beschikking die de Minister na het horen van de commissie neemt, staat steeds beroep open bij de Afdeling Rechtspraak. Het in de wet gestelde vereiste van één jaar hoofdverblijf geldt derhalve niet ten aanzien van begunstigde EEG-onderdanen (artikel 102, derde lid, Vb). Gewezen zij ook op de beroepsregeling die ter uitvoering van de EEG-richtlijnen is getroffen voor de begunstigde EEG-onderdaan die aan de grens wordt geweigerd. De betrokken vreemdeling dient schriftelijk van de weigering, die slechts mag plaatsvinden wegens gevaar voor de openbare orde, de nationale veiligheid of de volksgezondheid, in kennis te worden gesteld. Aan de Minister van Justitie kan om herziening van de weigering worden gevraagd, terwijl vervolgens beroep bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State (artikel 102a, eerstevierde lid, Vb.) kan worden ingesteld.

• - 

  Personen op wie het Europees Vestigingsverdrag

van toepassing is Ingevolge de bepalingen van het Europees Vestigingsverdrag wordt een onderdaan van een Staat die Partij is bij het Verdrag en die twee jaar rechtmatig op het grondgebied van een andere Partij heeft verbleven, niet verwijderd zonder dat het hem wordt toegestaan tegen de verwijdering in beroep te gaan. De verplichtingen voor Nederland, voortvloeiende uit het Europees Vestigingsverdrag vinden hun uitwerking in artikel 103 Vb. Met name dient een herzieningsverzoek dat gericht is tegen de weigering van de verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfstitel verplicht te worden voorgelegd aan de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken.

" Artikel 16, lid 1 en lid 2, van de Vluchtelingenverdrag van Genève, luidt als volgt: Rechtsingang 1. Een vluchteling heeft het geval van zijn rechtsingang op het grondgebied op het grondgebied van alle Verdragsluitende Staten 2 Een vluchteling geniet in de Verdragsluit tende Staat waar hij zijn gewone verblijfplaats heeft, dezelfde behandeling als een onderdaan, wat betreft rechtsingang, waaronder begrepen rechtsbijstand, en vrijstelling aan de cautio judicahum solvi.

• - 

  Verdragsvluchtingen

en staatlozen Voor vreemdelingen op wie de bepalingen van het Vluchtelingenverdrag van Genève en het daarbij behorende Protocol van New York van toepassing zijn, is ter uitvoering van artikel 32 van het verdrag de herzieningsprocedure met een aantal speciale waarborgen omkleed. Zij dienen steeds te worden gehoord door de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken, waarbij de vreemdeling gelegenheid krijgt zijn belangen bij de commissie te bepleiten en zich door een raadsman te doen bijstaan of vertegenwoordigen. Voorts voorziet artikel 105, tweede lid, jo artikel 16 Vb., dat de vertegenwoordiger van de Hoge Commissaris van de VN voor vluchtelingen in de gelegenheid wordt gesteld zijn mening voor de Adviescommissie kenbaar te maken. De Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft uitgesproken dat, in geval van een beroep op vluchtelingschap, ingevolge het bepaalde in artikel 16, eerste of tweede lid, Vluchtelingenverdrag een vreemdeling de mogelijkheid heeft zich tot de administratieve rechter, in casu de Afdeling rechtspraak, te wenden. Voor zover vastgesteld kan worden dat hij inderdaad de status van vluchteling heeft, d.w.z. beantwoordt aan de in artikel 1 (A) Vluchtelingenverdrag vervatte criteria, zal hij in zijn beroep worden ontvangen, ook al voldoet hij niet aan de thans nog geldende eis van één jaar hoofdverblijf, gesteld in artikel 34, eerste lid, aanhef en onder b, Vw.24. Staatlozen in de zin van het Verdrag betreffende de status van staatlozen aan wie een verblijfsvergunning is verleend, worden ter uitvoering van artikel 31 van het verdrag voor wat betreft de behandeling van een herzieningsverzoek tegen een beschikking strekkende tot verblijfsbeëindiging met vluchtelingen gelijk gesteld. Ook zij dienen steeds verplicht door de Adviescommissie te worden gehoord.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

• - 

  Onderdanen van de Verenigde Staten van Amerika Uit een recente uitspraak van de Afdeling rechtspraak vloeit voort dat de -het beroepsrecht beperkende -jaartermijn niet geldt voor Amerikaanse onderdanen. Het verdrag van vriendschap, handel en scheepvaart tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Verenigde Staten van Amerika (Trb. 1956, 40) bepaalt in artikel V, eerste lid, dat onderdanen van de ene Partij binnen het grondgebied van de andere Partij nationale behandeling genieten met betrekking tot het recht zich in elke aanleg te wenden tot een gewone rechter, administratieve scheidsgerechten en instanties, zowel ter verkrijging als ter verdediging van hun recht. Deze zelfwerkende bepaling, aldus de Afdeling rechtspraak, sluit op grond van artikel 65 van de Grondwet, de toepassing van artikel 34, eerste lid, aanhef en onder b Vw. uit.

Beroep op de rechter

Een vreemdeling die in bewaring is genomen ter fine van uitzetting of hangende de beslissing op een door hem gedaan verzoek om verlening van een verblijfstitel (art. 26 Vw.), dan wel wiens bewegingsvrijheid beperkt is (art. 18 Vw.), kan een schriftelijk verzoek indienen bij de arrondissementsrechtbank om opheffing van de jegens hem getroffen maatregelen te vragen. Als de vreemdeling van deze mogelijkheid geen gebruik maakt, wordt de bewaring na een maand door de officier van justitie aan de rechtbank voorgelegd (art. 86 Vb). De rechtbank kan het verzoek om opheffing van de bewaring of de beperking van de bewegingsvrijheid inwilligen, indien de toepassing van de maatregel in strijd is met de wet, maar eveneens indien bij afweging van alle daarbij betrokken belangen de maatregel niet gerechtvaardigd is te achten (art. 40, vierde lid, Vw.). De beslissing van de rechtbank dient met redenen te zijn omkleed. Tegen de beslissing kunnen zowel de officier van justitie als de vreemdeling binnen veertien dagen hoger beroep aantekenen bij het gerechtshof. De vreemdeling kan schadevergoeding en smartegeld vorderen wegens een ten onrechte toegepaste maatregel van bewaring (art. 42, tweede lid.Vw.).

Invloed van de jurisprudentie

op het beleid

De uitspraken van de onafhankelijke rechter hebben in een aantal gevallen tot verfijning van het beleid geleid. In dit verband zij met name gewezen op het beleid dat gevoerd wordt met betrekking tot de statusbepaling en toelating van vluchtelingen en de verruimde gezinshereniging. De hierboven in hoofdstuk 4 weergegeven criteria voor de vaststelling van de status van vluchteling zijn met name afgestemd op de door de Afdeling rechtspraak van de Raad van State aan de bepalingen van het Vluchtelingenverdrag gegeven interpretatie. Bij de beoordeling of een meerderjarige vreemdeling in aanmerking komt voor verruimde gezinshereniging wordt tevens aan de hand van de jurisprudentie het criterium gehanteerd of voor de vreemdeling bij terugkeer naar het land van herkomst een in het licht van de omstandigheden ter plaatse redelijk te achten opvang gewaarborgd is.

B. Schorsende werking

Algemeen Met het gebruik van rechtsmiddelen tegen beschikkingen waarbij aan vreemdelingen verblijf of voortgezet verblijf wordt ontzegd, hangt ten nauwste samen de vraag van de schorsende werking, met andere woorden of een vreemdeling de beslissing op een door hem gedaan verzoek hier te lande mag afwachten. In het stelsel van de Vreemdelingenwet gaat het daarbij hoofdzakelijk om de opschorting van uitzetting hangende een beslissing op het verzoek om herziening (art. 32 Vw), dan wel hangende de beslissing op Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

een beroep ingesteld bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State (art. 38 Vw.). Schorsende werking in afwachting van de beslissing op het herzieningsverzoek komt krachtens artikel 32 Vw. van rechtswege toe aan vreemdelingen, die reeds over een geldige verblijfstitel beschikten en op wier tijdig in-gediend verzoek om verlenging afwijzend is beschikt, of wier vergunning is ingetrokken. In geval van beroep op de Afdeling rechtspraak blijft ingevolge artikel 38 Vw. uitzetting hangende de beslissing op het beroep achterwege. Hiervan kan met name worden afgeweken indien op het verzoek om herziening is beslist in overeenstemming met het advies van de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken. Bijzondere bepalingen zijn in het Vreemdelingenbesluit opgenomen ter uitvoering van verplichtingen op grond van internationale overeenkomsten voor begunstigde EEG-onderdanen, voor onderdanen van een Staat die Partij is bij het Europees Vestigingsverdrag, voor verdragsvluchtelingen en staatlozen. Begunstigde EEG-onderdanen kunnen hangende de eerder in dit hoofdstuk genoemde voornemenprocedure niet worden uitgezet (art. 97 Vb.). Herzieningsverzoeken van onderdanen van een Staat die Partij is bij het Europees Vestigingsverdrag hebben schorsende werking, mits de betrokken vreemdeling langer dan twee jaar in Nederland woont en behoudens dwingende redenen van nationale veiligheid (art. 103 Vb.). Verdragsvluchtelingen en staatlozen die hier te lande zijn toegelaten hebben eveneens van rechtswege schorsende werking hangende herziening behoudens dwingen-de redenen van nationale veiligheid (art. 104 Vb).

Het beleid inzake onverplichte schorsende

werking

Wanneer de wet uitzetting hangende een beslissing op een door de vreemdeling ingediend verzoek toelaat, betekent dit nog geenszins dat dit in alle gevallen ook plaats moet vinden. Het gaat daarbij om een bevoegdheid van de overheid die uitgeoefend moet worden met inachtneming van de beginselen van behoorlijk bestuur. Op grond van de genoemde wetsbepalingen wordt een schorsingsbeleid gevoerd met als uitgangspunt dat als regel schorsende werking wordt verleend, tenzij het gaat om vreemdelingen die illegaal zijn binnengekomen of wier verblijf door het verstrijken van de vrije termijn onregelmatig is geworden. In dit laatste geval kan nochtans schorsende werking worden verleend indien sprake is van klemmende redenen van humanitaire aard. Aan vreemdelingen die reeds beschikten over een geldige verblijfsvergunning wordt ook bij een te laat ingediend verzoek om verlenging daarvan schorsende werking onverplicht gegeven. Deze vreemdelingen zullen in de regel door hun legale verblijf nauwere banden met Nederland hebben gekregen. Zelfs al is de verblijfstitel voor een tijdelijk doel verleend, dan nog kan er grond zijn om te onderzoeken of er wellicht nieuwe ontwikkelingen zijn die tot een voor de vreemdeling gunstige beslissing tot voortzetting van zijn verblijf kunnen leiden. Het zal daarom in het algemeen redelijk zijn dat hij deze beslissing hier te lande zal mogen afwachten. Alleen indien daardoor een Nederlands belang in ernstige mate zou worden geschaad, zal van het verlenen van schorsende werking dienen te worden afgezien. Dit zal met name het geval zijn indien sprake is van een gevaar voor de nationale veiligheid of een ernstig gevaar voor de openbare orde.

Illegalen Geheel anders ligt het ten aanzien van vreemdelingen die nog niet over een wettelijke verblijfstitel beschikken. Hierbij gaat het veelal om vreemdelingen die hetzij naar Nederland zijn gekomen zonder te voldoen aan enige verplichting terzake van grensoverschrijding, aanmelding of het aanvragen Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

van een vergunning tot verblijf -«illegalen» -, hetzij voor een kort toeristisch of familiebezoek hier te lande werden toegelaten hoewel het kennelijk oogmerk was hier langdurig en voor een ander doel te verblijven -«faux touristes» -, Afgezien van uitzonderingen krachtens verdragsbepalingen worden vreemdelingen die verblijf voor langere duur in Nederland beogen, slechts toegelaten na verkregen machtiging tot verlopig verblijf. Zij dienen de beslissing daarop in het buitenland af te wachten. Dit uitgangspunt dat gemeen is aan praktisch alle vreemdelingenwetgevingen in Europa, beoogt ongeregelde binnenkomst van vreemdelingen tegen te gaan en de nadelen die uit de illegale situatie zowel voor de vreemdeling als voor de overheid voortvloeien, te voorkomen. De vreemdeling die op grond van voorafgaan-de toestemming binnenkomt, weet immers waar hij aan toe is; zijn positie is minder kwetsbaar. Misstanden die voortvloeien uit de illegale aanwezigheid van vreemdelingen en misbruik van illegalen op de arbeidsmarkt, bij voorbeeld door koppelbazen, kunnen zodoende worden verhinderd. Men denke in dit verband ook aan de woonsituatie van de vreemdeling en het risico dat hij, ten einde in zijn onderhoud te voorzien, tot criminaliteit vervalt. Ten aanzien van illegaal alhier verblijvende vreemdelingen kan de Regering haar beleid dat vreemdelingen zich dienen te bevinden in levensonv standigheden die naar Nederlandse maatstaven gemeten, menswaardig en aanvaardbaar zijn, niet volledig uitvoeren. Zij onttrekken zich immers aan de waarneming en daardoor aan de noodzakelijke bescherming die een ieder op het grondgebied van de Staat toekomt. Het algemeen belang eist dat vreemdelingen die zich illegaal en in strijd met de wettelijke bepalingen in Nederland bevinden in beginsel niet voor voortgezet verblijf in aanmerking komen. Het zou eveneens onjuist zijn om hen toe te staan de beslissing op een door hen tijdens een zodanig illegaal verblijf gedaan verzoek om een verblijfstitel, hier te lande af te wachten De ervaring wijst namelijk uit dat thans in zeer vele gevallen een rechtsmiddel wordt aangewend door vreemdelingen die zonder machtiging tot voorlopig verblijf zijn binnengekomen of anderszins hier te lande illegaal verblijven. Door het toenemend gebruik van rechtsmiddelen neemt de gehele procedure steeds meer tijd in beslag. Zou gedurende deze periode schorsende werking worden toegestaan, dan zouden de betrokken vreemdelingen hun banden met Nederland beduidend kunnen versterken, waardoor weigering van verblijf en uitzetting op grote bezwaren zou kunnen stuiten en uit een humaan oogpunt des te harder zou aankomen. Bovendien zouden juist door het toestaan van verblijf hangende een langlopende administratieve en rechterlijke procedure ongerechtvaardigde verwachtingen worden gewekt, waarop de vreemdeling zich vervolgens beroept ten einde alsnog aan uitwijzing te ontkomen. Illegalen en «faux touristes» dienen derhalve zo snel mogelijk te worden teruggezonden. Een consequent beleid daterop gericht is vreemdelingen die geen verblijfstitel hebben of hadden zo snel mogelijk te verwijderen is in wezen humaner dan een zogenaamd lankmoedig beleid, waarvan bovendien een aanzuigende werking zal uitgaan. Ten slotte zouden vreemdelingen die in strijd met de wettelijke bepalingen pogen om zich toegang tot Nederland te verschaffen, in een bevoorrechte positie worden geplaatst in vergelijking met vreemdelingen die zich wel aan de wettelijke voorschriften houden, in het bijzonder indien hun eigenmachtige binnenkomst uiteindelijk zou leiden tot het verlenen van een verblijfsvergunning.

Klemmende redenen van humanitaire

aard

De hierboven beschreven beleidslijn dat «illegale» vreemdelingen niet voor schorsende werking hangende de beslissing op een door hen gedaan verzoek om een verblijfstitel in aanmerking komen, lijdt uitzondering indien bij afweging van alle in aanmerking komende belangen, het niet in het gelegenheid stellen om de beslissing van de administratie hier te lande af te wachten onevenredig hard zou zijn.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

Het verlenen van schorsende werking is in de hier bedoelde gevallen erop gericht om na te gaan of inderdaad zodanige klemmende redenen van hu manitaire aard aanwezig zijn dat op grond daarvan alsnog vergunning tot verblijf zou kunnen worden verleend. In de eerste plaats kan hierbij gedacht worden aan asielzoekers wier aanvraag niet kennelijk van elke grond is ontbloot. Daarnaast bestaat er grond voor het maken van een uitzondering in die gevallen, waarin sprake is van een bijzondere band met Nederland. Te denken zij hierbij aan een vreemdeling die door naturalisatie in een ander land het Nederlanderschap heeft verloren, dan wel is gehuwd, of is gehuwd geweest, met een Nederlandse(er) of een beroep doet op een serieuze en duurzame relatie met een Nederlandse man of vrouw. Hetzelfde geldt voor vreemdelingen die gehuwd zijn, of een relatie hebben met een hier te lande toegelaten vluchteling. Voorts is er ondanks onregelmatige binnenkomst grond voor het verlenen van schorsende werking wanneer een beroep wordt gedaan op verruimde gezinshereniging en er gronden zijn om te veronderstellen dat de betrokken vreemdeling geheel van zijn hier te lande legaal verblijvende familieleden afhankelijk is, terwijl in het land van herkomst geen enkele, in het licht van de lokale omstandigheden redelijk te achten opvang verzekerd zou zijn. Ten slotte zou ook onverplicht schorsende werking verleend kunnen worden wanneer verwijdering tot gevolg zou hebben dat de vreemdeling na eventuele inwilliging van zijn verzoek in feite niet meer naar Nederland kan terugkeren, omdat te verwachten is dat de autoriteiten van het land van herkomst het vertrek van de vreemdeling zullen beletten of belemmeren. Een uitputtende opsomming van uitzonderingsgronden valt uiteraard niet te geven, daar ieder individueel geval steeds op zijn merites dient te worden bezien. Schorsende werking zal in de regel niet worden verleend zo er gevaar bestaat voor de openbare orde of de nationale veiligheid.

HOOFDSTUK 6. BIJZONDERE ONDERWERPEN

A. Tweede generatie

Gebleken is dat vreemdelingen die de laatste decennia voor verschillende doeleinden in ons land werden toegelaten in toenemende mate niet slechts tijdelijk verblijf in Nederland beogen, maar ernaar streven om zich samen met hun gezinnen en eventueel met andere personen voor wie zij zich verantwoordelijk achten, een blijvende plaats in onze samenleving te verwerven. Onze toekomstige leefgemeenschap zal dan ook zeker een meer pluriform karakter dragen. Voor zover de hier bedoelde vreemdelingen, onder wie de buitenlandse werknemers en hun gezinnen een belangrijke plaats in-nemen, voor verblijf van in beginsel duurzame aard in ons land in aanmerking zullen komen, zullen voorzieningen moeten worden getroffen om te verzekeren dat zij zich -zonder aantasting van hun eigen cultuur en van hun eigen identiteit -tot volwaardig lid van de Nederlandse samenleving zullen kunnen ontplooien. Eén van de voornaamste aspecten hiervan is de steeds meer actueel wordende en de aandacht vragende tweedegeneratieproblematiek. Het zou ver buiten de opzet en de strekking van deze notitie gaan om dit zo veelomvattende vraagstuk in dit kader tot onderwerp van brede discussie te maken. Daartoe zal zich ongetwijfeld in ander verband de gelegenheid voordoen. De vraag, welke in dit bestek thans aan de orde is, is, welke beleidslijnen binnen het kader van de wettelijke bepalingen ontwikkeld moeten worden om op de nieuwe situatie in te spelen. Het gaat hier dus om de rechtspositie en het beleid ten aanzien van diegenen die hier in zekere zin reeds geboren en getogen, althans geworteld zijn, wier banden met het land van herkomst vrijwel geslaakt zijn doch die nochtans nog niet de Nederlandse nationaliteit hebben en op wie de Nederlandse Vreemdelingenwet derhalve formeel nog steeds van toepassing is. Dit laatste betekent dat hun verblijfsrecht in Nederland in de termen der wet in beginsel niet ongelimiteerd is.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

Volgens het stelsel van de Vreemdelingenwet wordt de rechtspositie van de vreemdeling aanmerkelijk sterker naarmate hij langer op legale wijze in ons land verblijft en zijn banden met onze samenleving mitsdien verstevigd worden. Degenen waarom het in dit onderdeel van deze notitie gaat zullen doorgaans wel reeds zelfstandig houder van een vergunning tot vestiging zijn dan wel echtgeno(o)t(e) of minderjarig kind van de houder van zo'n vergunning zijn. De gronden voor de intrekking van een vergunning tot vestiging zijn zeer beperkt. Het komt in de praktijk uiterst zelden voor dat zulk een vergunning wordt ingetrokken. Van belang is in dit verband de positie van de vreemdelingen, bedoeld in artikel 10, tweede lid, Vw., junctis artikelen 47 Vb. en 24a VV. Het gaat hier met name om de echtgenoot of de echtgenote en de kinderen beneden de leeftijd van 21 jaar, feitelijk behorende tot het gezin van een in Nederland wonende Nederlander of van een houder van een vergunning tot vestiging, dan wel van een in Nederland toegelaten vluchteling. De hier aangeduide vreemdelingen hebben enerzijds een bijzonder sterke, anderzijds een afhankelijke positie. Verliezen zij hun status (bij voorbeeld doordat het gezinsverband verbroken wordt; doordat de vergunning tot vestiging van de man of vrouw zou worden ingetrokken of -voor zover het minderjarigen betreft -door het bereiken van de 21-jarige leeftijd) dan dient bezien te worden welke zelfstandige rechtspositie aan hen krachtens de bepalingen van de Vreemdelingenwet behoort te worden toegekend. Hieronv trent zullen -mede met het oog op de veelsoortigheid van de gevallen waarom het hier gaat -nadere beleidslijnen moeten worden ontwikkeld, die ook openbaar zullen moeten worden gemaakt. Thans reeds kunnen de volgende hoofdlijnen worden aangegeven. a. Indien de gezinsleden van de houder van een vergunning tot vestiging door intrekking van die vergunning de status zouden verliezen van vreemdeling aan wie het is toegestaan «voor onbepaalde tijd in Nederland te verblijven» zal dit op zichzelf geen grond opleveren tot beëindiging van het verblijf van die gezinsleden. Aan de hand van de normen die de Vreemdelingenwet aangeeft zal dan worden bepaald of zij zelfstandig in aanmerking komen voor hetzij een vergunning tot vestiging, hetzij een vergunning tot verblijf. Bij de beslissing omtrent die vraag zal dan een uiterst soepel standpunt worden ingenomen. Met name zal het feit dat de gezinsleden (nog) niet zelfstandig over middelen van bestaan kunnen beschikken, in de regel geen grond tot weigering van een vergunning tot vestiging of een vergunning tot verblijf opleveren. In gevallen als hier bedoeld zal intrekking van een vergunning tot vestiging van degeen van wie de gezinsleden afhankelijk zijn, bovendien slechts overwogen worden indien sprake zou zijn van een onherroeplijke veroordeling wegens een ernstig misdrijf of bij herhaling gepleegde misdrijven. b. Verliest een kind beneden de leeftijd van 21 jaar de status van artikel 10, tweede lid, Vw. doordat het feitelijk geen deel meer uitmaakt van het gezin van een Nederlander, van de houder van een vergunning tot vestiging of van een toegelaten vluchteling dan zal bezien moeten worden of dat kind zelfstandig voor een vergunning tot verblijf in aanmerking kan komen. Zo'n vergunning zal dan alleen om zeer klemmende redenen (zoals ernstig crimineel gedrag) geweigerd worden. Dit zal des te meer gelden indien het kind reeds geruime tijd in ons land verblijf heeft gehouden en er voor hem geen redelijke opvangmogelijkheden in het land van herkomst meer zijn. Het belang van het kind zal daarbij mede in overweging moeten worden genomen. Bereikt het kind de 21 jarige leeftijd dan zal het in de regel voor een vergunning tot vestiging in aanmerking kunnen komen (art. 13, vijfde lid, Vw.). c. Gaat de status van artikel 10, tweede lid, Vw. verloren wegens het bereiken van de 21 jarige leeftijd, dan zal de vreemdeling in de regel voor een vergunning tot vestiging in aanmerking komen. De weigeringsgronden genoemd in artikel 13, derde lid, onder a, Vw., zullen in dat geval niet gehanteerd worden, indien er reeds sprake is van vijf jaar geoorloofd hoofdverblijf in Nederland.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

• - 

  Buitenlandse kinderen die in Nederland zijn geboren of die door het volgen van een opleiding hier te lande dan wel anderszins met de Nederlandse samenleving vergroeid zijn -degenen dus die tot de tweede generatie gere kend kunnen worden -zullen alleen dan nog voor verwijdering uit ons land in aanmerking kunnen komen in het zeer uitzonderlijke geval waarin sprake zou zijn van een ernstig gevaar voor de nationale veiligheid dan wel van een veroordeling bij gewijsde wegens een bijzonder ernstig misdrijf, waardoor de betrokkene een bedreiging vormt voor de Nederlandse gemeenschap.

Uit het vorenstaande moge blijken dat ook mogelijke nadelige consequenties verbonden aan de aanwezigheid in ons land van reeds langdurig in onze samenleving opgenomen vreemdelingen in verregaande mate zullen worden aanvaard.

B. Vreemdelingen die een strafbaar feit begaan hebben De wetgever is ervan uitgegaan dat het begaan van strafbare feiten ernstige consequenties voor de vreemdeling kan opleveren met het oog op zijn toelating en verblijf in Nederland. Hieruit mag overigens niet worden afgeleid dat de maatregelen, die krachtens de Vreemdelingenwet ter bescherming van de openbare orde kunnen worden getroffen, bestraffing van de vreemdeling beogen. Deze maatregelen worden uitsluitend genomen, voor zover zij uit hoofde van de uitvoering van de vreemdelingenwetgeving zelf nodig zijn. Daarbij geldt dat, naarmate de banden van de vreemdeling met ons land sterker zijn, de maatregelen welke tegen hem, uit hoofde van zijn gevaar voor of inbreuk op de openbare orde in de vorm, van verblijfsontzegging of "beëindiging kunnen worden getroffen, minder vergaand zijn. Een vreemdeling die gevaar oplevert voor de openbare orde heeft geen toegang tot Nederland, noch aanspraak op verblijf gedurende de zogeheten «vrije termijn» (artt. 6 en 8 Vw.). Van gevaar voor de openbare orde kan sprake zijn indien het een vreenv deling betreft die niet met de Nederlandse strafrechter in aanraking is geweest, doch die in het buitenland wegens het plegen van een strafbaar feit werd veroordeeld. Ook indien er ernstige redenen zijn om te veronderstellen dat een vreemdeling het oogmerk heeft, zich voor het plegen van een strafbaar feit naar ons land te begeven, dient hij als gevaarlijk voor de openbare orde te worden beschouwd. Het maken van inbreuk op de openbare orde is een grond voor intrekking van een vergunning tot verblijf (art. 12 Vw). Van inbreuk op de openbare or-de zal in het algemeen sprake zijn bij een veroordeling door de Nederlandse rechter wegens een misdrijf. Een vergunning tot vestiging kan worden geweigerd wegens ernstige inbreuk op de openbare orde (art. 13 Vw.). In dat geval zal er sprake moeten zijn van een onvoorwaardelijke veroordeling door de Nederlandse rechter wegens een misdrijf tot een vrijheidsstraf van ten minste één maand. Intrekking van de vergunning tot vestiging kan plaatsvinden indien de vreemdeling bij gerechtelijk gewijsde is veroordeeld wegens een opzettelijk begaan misdrijf waartegen een gevangenisstraf van drie jaren of meer is bedreigd (art. 14 Vw.). Bepaalde categorieën vreemdelingen hebben ook in dit verband een bijzonder sterke rechtspositie. Hierbij wordt (kort aangegeven) met name gedoeld op de echtgeno(o)t(e) en de kinderen beneden de leeftijd van 21 jaar die feitelijk behoren tot het gezin van een Nederlander of van de houder van een vergunning tot vestiging dan wel van een toegelaten vluchteling (art. 10, tweede lid, Vw.). Voor een meer uitvoerig overzicht van de desbetreffende wettelijke bepalingen zij verwezen naar de bijlage bij deze notitie. Intussen is het niet zo dat -in de gevallen waarin de wet zulks toestaat -ook steeds tot beëindiging van het verblijf van de vreemdeling zal worden overgegaan. In het bijzonder zal ook op dit terrein sprake moeten zijn van een nauwgezette belangenafweging, waarbij met tal van factoren rekening Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

»• De vraag of in zulke gevallen tevens moet worden overgegaan tot beëindiging van het verblijf van een vreemdeling die reeds over een vergunning tot verblijf beschikt, wordt be oordeeld aan de hand van de hieronder nader aangegeven normen.

moet worden gehouden. Het lijkt juist om in de eerste plaats verband te leggen tussen de duur van het verblijf van de vreemdeling in ons land en de aard en ernst van het misdrijf ter zake waarvan hij werd veroordeeld. Als globaal uitgangspunt kan dan worden genomen dat, wanneer het gaat om een eerste verblijfsaanvaarding, elke onvoorwaardelijke gevangenisstraf een aan het algemeen belang ontleende grond voor weigering van een verblijfstitel kan zijn. Gaat het om vreemdelingen die reeds langer rechtmatig in ons land verblijf houden, dan wordt als norm voor mogelijke verblijfsbeëindiging aangehouden een straf van tweedrie maanden bij een verblijf tot één jaar; een straf van ten minste driezes maanden bij een verblijf tot twee jaar en een straf van meer dan zes maanden bij een verblijf van meer dan twee jaar. Het zij nogmaals benadrukt dat het hier slechts gaat om een uitgangspunt van beleid, waaraan behoefte bestaat met het oog op een billijke toepassing van het gelijkheidsbeginsel. Overigens zal in elk geval afzonderlijk ten zeerste rekening moeten worden gehouden met een aantal andere factoren, die -ook ten gunste van de vreemdeling -doorslaggevend kunnen zijn voor de te nemen beslissing. Het gaat hierbij met name om: a. de banden welke de vreemdeling (en eventueel zijn gezin) inmiddels met ons land heeft; b. de mate van aanpassing aan de Nederlandse samenleving; c. de gevolgen welke voor de vreemdeling (en eventueel zijn gezin) aan de verwijdering verbonden zullen zijn; d. het risico dat de vreemdeling zich in de toekomst wederom aan strafbare feiten zal schuldig maken.

De vraag of van de vreemdeling reeds vroegere veroordelingen bekend zijn, kan mede van belang zijn met het oog op de te nemen beslissing. Ten aanzien van begunstigde EEG-onderdanen gelden bijzondere bepalingen (zie hoofdstuk 3). Verder zij in dit verband verwezen naar hetgeen is vermeld onder het onderwerp «Tweede generatie». De aanwezigheid in ons land van vreemdelingen die een strafbaar feit hebben gepleegd stelt de Nederlandse overheid ook voor problemen van juridische en feitelijke aard die niet rechtstreeks betrekking hebben op de uitvoering van de Vreemdelingenwet, doch die niettemin raakvlakken met het vreemdelingenbeleid kunnen hebben. Het zou te ver voeren om in het kader van deze notitie diep op deze complexe materie in te gaan. Vermelding verdient in dit verband wel dat de door de Minister van Justitie ingestelde Werkgroep coördinatie strafrechtelijk en administratiefrechtelijk vreemdelingenbeleid binnen afzienbare tijd het eerste deel zal uitbrengen van een rapport waarin niet alleen een inventarisatie wordt gegeven van een aantal knelpunten op het onderwerpelijk terrein, maar waarin ook gepoogd wordt voor een deel van de problemen oplossingen aan te dragen. Voorts wordt binnen het Departement van Justitie zorg gedragen voor de vereiste coördinatie tussen de verschillende departementale afdelingen die betrokken zijn bij de bejegening van tot een vrijheidsstraf veroordeelde vreemdelingen.

HOOFDSTUK 7 SLOTBESCHOUWINGEN

In het inleidend hoofdstuk van deze notitie is er op gewezen, dat niet beoogd werd lijnen uit te zetten voor een geheel vernieuwd vreemdelingenbeleid. Desondanks wijkt het hiervoor beschreven beleid op enkele niet onbelangrijke punten af van de praktijk tot op dit ogenblik. Het tot nu toe bestaan-de verschil in behandeling tussen gezinshereniging en omgekeerde gezinshereniging is volledig komen te vervallen. Het beleid ten aanzien van vreemdelingen, die in een afhankelijke positie hier verblijven, is opnieuw geformuleerd met name in die zin, dat aan hen na een verblijf van drie jaar hier te lan-Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

de een eigen status wordt toegekend. Voorts zijn een aantal beleidslijnen geformuleerd ter zake van de bejegening van de zogenaamde tweede generatie van hier verblijvende buitenlanders. Het gewijzigde respectievelijk nieuwe beleid op deze punten is met name van betekenis voor de hier verblijven-de buitenlandse werknemers en hun gezinnen. Hiernaast zijn enkele punten te noemen, waarop wijzigingen van het beleid in de toekomst te verwachten, dan wel in overweging zijn. Het beleid ten aanzien van buitenlandse adoptiefkinderen zal zo nodig aan de hand van de nog uit te brengen rapportage over adoptie en adoptievoorbereiding in heroverweging worden genomen. Voor wat betreft vreemdelingen, die met het strafrecht in aanraking komen, kunnen de bevindingen van de werkgroep, die zich bezighoudt met de coördinatie van de strafrechtelijke en de administratiefrechtelijke bejegening van vreemdelingen tot beleidsaanpassingen leiden. Voorts is sinds enige tijd een ambtelijke commissie werkzaam, die tot taak heeft de coördinatie te bevorderen van het overheidsoptreden ter zake van illegale arbeid door vreemdelingen. In hoofdstuk 5 is bij de bespreking van de rechtsmiddelen, die een vreemdeling ten dienste staan om zich te verweren tegen op grond van de Vreenv delingenwet ten aanzien van hem genomen beslissingen, openkele plaatsen de Wet Arob genoemd. De Wet Arob is thans van toepassing met betrekking tot bepaalde krachtens de Vreemdelingenwet genomen beschikkingen. Daarbij zijn de in de Wet Arob vervatte regelingen inzake het bezwaar en de schorsing nog uitgezonderd. In plaats van de bezwaarschriftenprocedure van de Wet Arob kent de Vreemdelingenwet een eigen herzieningsprocedure; voor wat betreft de schorsing moet het optreden van de gewone rechter in kort geding uitkomst brengen. De vraag is opgekomen of de bewegingen die destijds aanleiding hebben gegeven om in de Vreemdelingenwet een -aanvankelijk van de Wet Bab en later van de Wet Arob -afwijkend regiem inzake bezwaar en beroep op te nemen, thans nog evenzeer als destijds van kracht zijn. Ook is kritiek gehoord op het feit, dat de regeling van artikel 80 van de Wet op de Raad van State bij vreemdelingenzaken niet van toepassing is. Meer in het algemeen kan de huidige situatie vanuit de wenselijkheid van een zoveel mogelijk uniforme regeling van de rechtsbescherming tegen de overheid niet optimaal worden geacht. Het voornemen bestaat, zonder dat daaruit voortijdig conclusies mogen worden getrokken, om nader te doen onderzoeken of het niet mogelijk is de stap naar een onverkorte toepassing van de Wet Arob op beschikkingen, genomen krachtens de Vreemdelingenwet, te maken. Daarbij zal ook moeten worden bezien of die stap bepaalde andere aanpassingen in de vreemdelingen wetgeving nodig maakt. Een belangrijk punt hierbij is voorts de vraag of en in welke mate de reeds zeer druk bezette Afdeling rechtspraak van de Raad van State extra zou worden belast en of die extra belasting door de Af-deling op te vangen is. Daarnaast zal zeker ook de positie van de Adviesconrv missie voor vreemdelingenzaken aandacht moeten krijgen. Een en ander vereist zorgvuldige overweging, zodat het niet mogelijk is thans verder te gaan dan een aankondiging van onderzoek op voornoemde punten. Van de bevindingen naar aanleiding van dit onderzoek zal te zijner tijd in ieder geval mededeling aan de Staten Generaal worden gedaan. In deze notitie is een overzicht gegeven van het huidige Nederlandse vreemdelingenbeleid en de daaraan ten grondslag liggende uitgangspunten. Voor alle duidelijkheid zij er op gewezen, dat daarmee niet beoogd is dat beleid voor enige tijd als onveranderlijk vast te leggen. In het inleiden-de hoofdstuk is reeds gewezen op de functie, die deze notitie zou kunnen hebben als basis voor een voortgezette discussie over het vreemdelingenbeleid. Die functie kan slechts dan tot zijn recht komen, indien de bereidheid aanwezig is om op onderdelen van dat beleid tot aanpassingen overte gaan. Voorts dient men zich te realiseren, dat op een terrein, waar van buitenaf komende factoren een grote rol spelen, steeds rekening gehouden moet worden met de invloed van gebeurtenissen en ontwikkelingen elders.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649 nrs. 1-2

Met het voorgaande wil niet gezegd zijn, dat er ruime marges zouden bestaan, waarbinnen wijzigingen in het beleid zouden kunnen worden aangebracht. Integendeel, met name uit het gestelde in hoofdstuk 2 van deze notitie kan blijken, dat de ruimte voor de toelating van vreemdelingen tot Nederland beperkt is en dat een belangrijk deel van die ruimte nodig is om te kunnen voldoen aan op Nederland rustende internationale verplichtingen, ledere gedachte aan de mogelijkheid tot het voeren van een radikaal gewijzigd, in de zin van verruimd, vreemdelingenbeleid moet tegen deze achtergrond dan ook bij voorbaat van de hand worden gewezen. Het zou ook een illusie zijn te menen, dat door aanpassingen in het beleid een situatie bereikt kan worden, waarbij het niet meer kan voorkomen dat aan een vreemdelingen de toegang tot Nederland moet worden geweigerd in gevallen, waarin dit voor de betrokkenen een ingrijpende beslissing van negatieve aard is. Tegenover de beperkte opnamecapaciteit van Nederland staat -zeker mondiaal bezien -een vele malen grotere vraag. Bij ieder binnen de grenzen van het mogelijke denkbaar toelatingsregime zal het voorkomen, dat om toelating wordt gevraagd door vreemdelingen, die daarvoor aan de hand van de geldende normen juist niet in aanmerking komen. Tot deze categorie behoren ten dele ook de zaken die van tijd tot tijd in de algemene aandacht komen te staan vanwege hun inderdaad vaak tragische menselijke aspecten. Een algemene oplossing is hier niet te vinden in een in-cidentele versoepeling van de normen. Nieuwe grensgevallen doen zich dan voor en wellicht zelfs in grotere mate, omdat de ene versoepeling een volgende suggereert. Ook in het belang van de betrokkenen in het algemeen is het geboden zoveel mogelijk duidelijkheid te scheppen omtrent de geldende normen en die vervolgens consequent te handhaven Op die wijze wordt aan valse verwachtingen over de kansen op toelating tot Nederland zo min mogelijk grond gegeven. Dezerzijds wordt het in dit verband van belang geacht, dat de discussie over het vreemdelingenbeleid zoveel mogelijk betrekking heeft op de abstracte normen van dat beleid en niet op concrete toepassingsgevallen. Daardoor kan worden vermeden, dat vreemdelingen min of meer toevallig het object worden van een strijd, die van een veel verder gaande strekking is dan het belang van hun eigen geval. Dit veronderstelt enerzijds, dat de normen, waarover overeenstemming bestaat, ook op een juiste wijze in het beleid zullen worden toegepast, zodat die toepassing geen aanleiding tot nieuwe discussie geeft. Het rechterlijk toezicht kan in dit opzicht een belangrijke waarborg worden geacht. Anderzijds moet er op kunnen worden gerekend, dat een consequent beleid aan de hand van in gemeen overleg vastgestelde of aanvaarde normen instemming zal ondervinden. Het is onvermijdelijk dat negatieve beslissingen diep ingrijpen in het leven van de betrokkenen, en veelal als hard worden ervaren. Vermeden moet worden dat aan de verdere ontwikkeling van een humaan algemeen vreemdelingenbeleid schade wordt berokkend door niet gerechtvaardige afwijkingen in afzonderlijke gevallen. Het nadeel van de onduidelijkheid en rechtsongelijkheid, die daardoor ontstaan, weegt niet op tegen het voordeel dat enkelen daardoor verkrijgen.

De Staatssecretaris van Justitie, E. A. Haars Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649nrs. 1-2

BIJLAGE

De voornaamste wettelijke bepalingen inzake toelating en verblijfs beëindiging Toelating Voor de toepassing van het bepaalde bij of krachtens de Vreemdelingenwet (Vw.) wordt ingevolge de definitie, opgenomen in artikel 1, onder vreemdeling verstaan: ieder die niet Nederlander is in de zin van de Wet op het Nederlanderschap en het ingezetenschap (Stb. 1892, 268) en die niet op grond van een andere wet26 als Nederlander wordt behandeld. Artikel 6 Vw. bepaalt, dat toegang tot Nederland hebben vreemdelingen aan wie krachtens de artikelen 8-10 is toegestaan hierte blijven en die voldoen aan de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde vereisten ten aanzien van het bezit van een document voor grensoverschrijding. Op grond van artikel 41, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit (Vb.) moeten vreemdelingen om toegang te hebben tot Nederland in het bezit zijn van een geldig paspoort en van: a. een geldig transitvisum, indien zij zich naar Nederland begeven voor een doorreis, al dan niet met een oponthoud van ten hoogste drie dagen, door het Beneluxgebied of door Nederland; b. een geldig reisvisum, indien zij zich naar Nederland begeven voor een verblijf van ten hoogste drie maanden in het Beneluxgebied of in Nederland; c. een geldige, door of vanwege de Minister van Buitenlandse Zaken afgegeven machtiging tot voorlopig verblijf (m.v.v., een visum dat in de regel in-houdt dat een vergunning tot verblijf zal worden verleend), indien zij zich naar Nederland begeven voor een verblijf van langer dan drie maanden. Het derde en vierde lid van artikel 41 Vb. maken afwijkingen van het in het eerste lid bepaalde mogelijk. Op grond daarvan zijn voor vreemdelingen van bepaalde nationaliteiten andere grensoverschrijdingsdocumenten dan een paspoort toegelaten. Voorts geldt het visumvereiste bij een verblijf voor drie maanden of korter niet voor vreemdelingen, afkomstig uit een reeks van landen opgesomd in bijlage 3a bij het Voorschrift Vreemdelingen (VV), en ook bij een verblijf voor langer dan drie maanden niet voor vreemdelingen afkomstig uit een aantal Europese landen en de Verenigde Staten van Amerika. Aan de hand van de artikelen 8-10 Vw. kunnen de volgende vormen van toegestaan verblijf in Nederland worden onderscheiden: a. verblijf gedurende de, bij algemene maatregel van bestuur te bepalen, z.g. vrije termijn van vreemdelingen, die bij binnenkomst hebben voldaan aan de door hen geldende verplichtingen bij grensoverschrijding (artikel 8, eerste lid, Vw.); b. verblijf voor bepaalde tijd op grond van een vergunning tot verblijf (artikel 9 Vw.); c. verblijf voor onbepaalde tijd op grond van een vergunning tot vestiging (artikel 10, eerste lid, onder a, Vw.); d. verblijf voor onbepaalde tijd op grond van toelating als vluchteling (artikel 10, eerste lid, onder b, Vw.); e. verblijf voor onbepaalde tijd van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen vreemdelingen (artikel 10, tweede lid, Vw.).

Ad a. Artikel 8 Vw. zelf stelt aan vreemdelingen, die gebruik willen maken van de vrije termijn, drie eisen voor de duur van hun verblijf alhier. Zij moeten: 1 . het bij of krachtens de Vreemdelingenwet bepaalde in acht nemen; 2 . beschikken over voldoende middelen om hun verblijf alhier en hun terugreis te bekostigen; 3 geen gevaar opleveren voor de openbare rust, de openbare orde of de nationale veiligheid. De regeling van de vrije termijn is te vinden in artikel 46 Vb. Op grond van dat artikel bedraagt die termijn voor houders van een machtiging tot voorlo-26 Van betekenis is in dit verband de wet van 9 september 1976 (Stb. 469) betreffende de posi tie van in Nederland wonende Molukkers.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

pig verblijf acht dagen. Binnen die tijd moeten zij zich met het oog op een voortgezet verblijf in het bezit stellen van een vergunning tot verblijf. Die vergunning zal hun, behoudens zeer bijzondere omstandigheden, ook worden verleend, omdat voor de afgifte van m.v.v.'s dezelfde criteria worden gehanteerd als voor de afgifte van vergunningen tot verblijf. Voor vreemdelingen, die voor een periode van niet langer dan drie maanden naar Nederland zijn gekomen en voor zo'n kort verblijf niet visumplichtig zijn, bedraagt de vrije termijn drie maanden. Het verblijf van bij voorbeeld verreweg de meeste toeristen in Nederland berust op deze basis. Indien een vreemdeling, die hier als toerist is, echter een handeling verricht waaruit kan worden afgeleid, dat het zijn bedoeling is hier langer dan drie maanden te verblijven, verstrijkt zijn vrije termijn uiterlijk op de achtste dag daarna. Hiermede wordt beoogd hem zoveel mogelijk in een gelijke positie te brengen als degene, die de reguliere weg bewandelt voor het verkrijgen tot toestemming voor een langduriger verblijf, te weten het in eigen land aanvragen van een m.v.v.

Ad b. De verlening van een vergunning tot verblijf is geregeld in artikel 11 Vw. Bevoegd hiertoe is de Minister van Justitie of, in door hem te bepalen gevallen (zie de artikelen 19-23 V.V.), het hoofd van plaatselijke politie. Een vergunning kan onder beperkingen voor wat betregt het doel van het verblijf worden verleend en aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. Het verlenen van een vergunning kan, evenals het verlengen van de geldigheidsduur ervan, worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend.

Ad c. Artikel 13 Vw., dat de verlening van een vergunning tot vestiging regelt, verklaart de Minister van Justitie daartoe bevoegd. Een vergunning tot vestiging kan niet onder beperkingen worden verleend; er kunnen ook geen voorschriften aan worden verbonden. Wanneer een vreemdeling onmiddellijk voor het indienen van zijn aanvraag om een vergunning tot vestiging gedurende vijf jaar zijn hoofdverblijf in Nederland heeft gehad, kan een vergunning hem slechts worden geweigerd: 1°. indien niet redelijkerwijs gewaarborgd is, dat hij duurzaam zal kunnen beschikken over voldoende middelen van bestaan; 2°. indien hij ernstig inbreuk heeft gemaakt op de openbare rust of de openbare orde, dan wel een ernstig gevaar vormt voor de nationale veiligheid. Na tien jaar hoofdverblijf in Nederland kan de vergunning nog slechts worden geweigerd op de onder 2° genoemde grond. Het is kenmerkend voor de systematiek van de Vreemdelingenwet, dat de positie van een vreemdeling sterker wordt naarmate hij door langdurig verblijf geacht kan worden nauwere banden met Nederland te hebben verkregen.

Ad d. Als vluchteling kunnen ingevolge artikel 15, eerste lid, Vw. worden toegelaten zij, die afkomstig zijn uit een land waarin zij gegronde reden hebben te vrezen voor vervolging wegens hun godsdienstige of politieke overtuiging of hun nationaliteit, dan wel wegens het behoren tot een bepaalde sociale groep. De definitie van het begrip «vluchteling» die in deze bepaling vervat is, is ontleend aan het Vluchtelingenverdrag van Genève van 1951. Toelating als vluchteling geschiedt door de Minister van Justitie in overeenstemming met de Minister van Buitenlandse Zaken.

Ad e. In artikel 47 Vb. en artikel 24a VV zijn categorieën vreemdelingen aangewezen, die in aanmerking komen voor verblijf voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 10, tweede lid, Vw. Het gaat om de echtgeno(o)t(e) en de kinderen, die feitelijk behoren tot het gezin van een in Nederland wonende Nederlander of van een vreemdeling, die houder is van een vergunning tot vestiging of als vluchteling is toegelaten. Indien en zolang zij voldoen aan de voorwaarden, gesteld in genoemde bepalingen, hebben zij uit hoofde van hun afhankelijke positie het recht om in Nederland te verblijven.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979,15649, nrs. 1-2

Verblijfsbeëindiging Artikel 22, eerste lid, Vw. bepaalt dat vreemdelingen, aan wie het niet krachtens een der bepalingen van de artikelen 8-10 is toegestaan in Nederland te verblijven, kunnen worden uitgezet, d.w.z. met de sterke arm uit Nederland kunnen worden verwijderd. Op grond van artikel 23 Vw. is voor de uitzetting van een vreemdeling, die eerder legaal in Nederland verblijf heeft gehouden, een last vereist van een daartoe in dat artikel aangewezen instantie. Artikel 24 Vw. schrijft voor, dat bij het verstrekken van zo'n last een redelijke termijn aan de vreemdeling moet worden gegund om te vertrekken naar een plaats buiten Nederland, waar zijn toelating is gewaarborgd, tenzij het belang van de openbare rust, van de openbare orde of van de nationale veiligheid zich daartegen verzet. Artikel 25 Vw. verbiedt uitzetting, indien de verwijdering van de vreemdeling met het oog op zijn gezondheidstoestand of die van een van zijn gezinsleden niet verantwoord is te achten. De uitzetting van vreemdelingen, die zich er op beroepen vluchteling te zijn en als gevolg van de uitzetting te moeten gaan naar het land van vervolging, mag ingevolge artikel 22, tweede lid, Vw. niet plaatsvinden dan ingevolge een bijzondere aanwijzing van de Ministervan Justitie. Dit houdt verband met het eerder vermelde verbod van refoulement. Uitzetting zal in de eerste plaats kunnen geschieden, indien een vreemdeling hier verblijft zonder ooit over een verblijfstitel te hebben beschikt (de zgn. illegale vreemdeling). Daarnaast is uitzetting in beginsel mogelijk wanneer aan de geldigheidsduur van een verblijfstitel een einds is gekomen en de betrokkene niet de beschikking heeft gekregen over een nieuwe titel. Met betrekking tot de hiervoor onder het hoofd «Toelating» vermelde categorie-en valt daarbij het volgende op te merken:

• - 

  Vrije termijn. Aan de vrije termijn komt uiteraard een einde door het verstrijken van de duur daarvan -bij voorbeeld de acht dagen voor de houder van een m.v.v. -en voorts wanneer de betrokkene ophoudt aan de in artikel 8, eerste lid, gestelde vereisten te voldoen. Zo kan een toerist ook binnen de in het algemeen geldende termijn van drie maanden geen aanspraak maken op voortgezet verblijf, wanneer hij blijkt niet te beschikken over voldoende middelen om dat verblijf te betalen.

• - 

  Vergunning tot verblijf. Een vergunning tot verblijf wordt ingevolge artikel 24, eerste lid, VV voor ten hoogste één jaar verleend. Verlenging, in beginsel met telkens één jaar, is mogelijk op grond van het tweede lid van dat artikel. Vermeld werd reeds, dat op grond van artikel 11, vijfde lid, Vw. de verlenging evenals de verlening van een verblijfsvergunning kan worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend. Artikel 12 Vw. regelt de intrekking van een vergunning tot verblijf. De gronden, waarop dit kan geschieden, zijn: 1 . het verstrekken van onjuiste gegevens, die hebben geleid tot het verlenen of het verlengen van de vergunning; 2°. het niet meer beschikken overvoldoende middelen van bestaan; 3°. inbreuk maken op de openbare rust of de openbare orde, dan wel een gevaar vormen voor de nationale veiligheid; 4 het niet meer voldoen aan een beperking, waaronder de vergunning is verleend, of overtreding van een daaraan verbonden voorschrift. Er zij op gewezen, dat artikel 12 Vw. intrekking van een verblijfsvergunning mogelijk maakt, maar niet verplicht stelt.

• - 

  Vergunning tot vestiging. De gronden, waarop een vergunning tot vestiging kan worden ingetrokken, zijn beperkter dan die voor de intrekking van een vergunning tot verblijf. Artikel 14, eerste lid, Vw. noemt: 1°. het verstrekken van onjuiste gegevens, die hebben geleid tot het verlenen van de vergunning; 2°. het bij herhaling hebben begaan van een bij de Vreemdelingenwet strafbaar gesteld feit;

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649, nrs. 1-2

3°. veroordeling bij rechterlijk gewijsde wegens een opzettelijk begaan misdrijf, waartegen een gevangenisstraf van drie jaren of meer is bedreigd; 4'. het vormen van een ernstig gevaar voor de nationale veiligheid. Voorts vervalt op grond van artikel 14, tweede lid, Vw. een vergunning tot vestiging van rechtswege, zodra de houder zijn hoofdverblijf buiten Nederland vestigt.

• - 

  Toelating als vluchteling. Een toelating als vluchteling kan worden in-getrokken op dezelfde gronden als een vergunning tot vestiging. Voorts, zo bepaalt artikel 15, derde lid, Vw. is intrekking mogelijk, wanneer de betrokken vreemdeling door gewijzigde omstandigheden in de gelegenheid is zich zonder gevaar voor vervolging buiten Nederland te vestigen. Dit laatste echter tenzij de vreemdeling dringende redenen, voortvloeiend uit vroegere vervolging, heeft om van die mogelijkheid geen gebruik te maken. In bepaal-de gevallen kan redelijkerwijs niet van iemand gevergd worden, dat hij teruggaat naar een land, waar hij (en de zijnen) van vervolging te lijden hebben gehad, ook al behoeft er voor hem objectief bezien geen vrees voor vervolging meerte bestaan.

• - 

  Afhankelijke titel op grond van artikel 10, tweede lid, Vw. Deze titel kan verloren gaan, wanneer de «hoofpersoon» niet meer aan de gestelde eisen voldoet of wanneer aan de afhankelijke positie van de bezitter van de titel een einde komt. Ingetrokken kan een dergelijke titel niet worden. De wetgever heeft de afhankelijkheid van met name de echtgeno(o)t(e) en minderjarige kinderen zwaarder doen wegen dan factoren die in andere gevallen tot verblijfsbeëindiging kunnen leiden, zoals bij voorbeeld het belang van de openbare orde.

Ingevolge artikel 21, eerste lid, Vw. kan een vreemdeling ongewenst worden verklaard: 1°. indien hij bij herhaling een bij de Vreemdelingenwet strafbaar gesteld feit heeft begaan; 2°. indien hij bij rechterlijk gewijsde is veroordeeld wegens een opzettelijk begaan misdrijf, waartegen een gevangenisstraf van drie jaren of meer is bedreigd; 3°. indien hij een gevaar vormt voor de openbare rust, de openbare orde of de nationale veiligheid, en het hem niet op grond van een vergunning tot verblijf of vestiging, dan wel op grond van vluchtelingschap of de afhankelijke status van artikel 10, tweede lid, Vw. is toegestaan in Nederland te verblijven; 4°. ingevolge het bepaalde bij of krachtens een overeenkomst als bedoeld in artikel 60 van de Grondwet. Artikel 21, vierde lid, Vw. houdt in dat de artikelen 8-10 niet van toepassing zijn op ongewenste vreemdelingen. Zij kunnen derhalve niet over een geldige verblijfstitel beschikken. Ongewenstverklaring is ook mogelijk ten aanzien van vreemdelingen die zich niet (meer) in Nederland bevinden. De vreemdeling die ongewenst verklaard is en zich desondanks in Nederland bevindt, kan op grond van artikel 197 W.v.Sr. worden veroordeeld tot een gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden. Verblijf in Nederland zonder geldige verblijfstitel levert alszodanig in andere gevallen geen strafbaarfeit op.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15649 nrs. 1-2