Memorie van toelichting - Bepalingen met betrekking tot het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek) - Hoofdinhoud
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
INHOUDSOPGAVE
blz.
blz.
' De adviezen liggen op de bibliotheek ter inzage.
Hoofdstuk 1. Inleiding 1.1.
Inleiding 1.2.
Naar een nieuwe besturingswijze 1.3.
Overzicht van het bestel 1 4.
De opzet van het wetsvoorstel 1 5.
Hoofdlijnen van het wetsvoorstel 1.6.
Advies, overleg en deregulering Hoofdstuk 2. De rol van de overheid in de besturing van hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek 2.1.
Inleiding 2.2.
De veranderende rol van de overheid 2.3.
Niveau van beslissingen 2.4.
Objecten van sturing 2.5.
Kernverantwoordelijkheden en bevoegdheden op overheidsniveau 2.6.
Openbare en bijzondere instellingen voor hoger onderwijs 2.7.
Planning 2.8
Onderwijs 2.9
Onderzoek 2.10. Overige kenmerken Hoofdstuk 3. Bestuurlijke relaties tussen overheid en instellingen voor hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek 3.1.
Uitgangspunten voor de bestuurlijke relatie tussen instellingen en overheid 3.2
Het toekomstig sturingsnetwerk 3.2.1. Ontwikkeling van het besturingsnetwerk 3.2.2. Typering van het toekomstige sturingsnetwerk
3 3
8910
Hoofdstuk 4. Het bestel van hoger onderwijst en onderzoekvoorzieningen
36 4.1.
Stelsel van instellingen
3642
Sectorale doorsnijding
38 4.3.
Universiteiten, hogescholen en Open Universiteit
38 4.4
Academische ziekenhuizen
41 4.5.
Instellingen ten dienste van hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek 41 4.5.1. De Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen 43 4.5.2 De Koninklijke Bibliotheek 43 4.5.3. De Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek
44 4.6.
Het onderscheid tussen bekostigd, aangewezen en niet-bekostigd noch aangewezen onderwijs
4421
Hoofdstuk 5. De sector als aangrij-
23 26 26 28 31
1919
19 20 20
pingspunt voor overheidssturing
46 5.1.
Inleiding
46 5.2.
Functie van de sector
47 5.3.
Discussie over de indeling in sectoren
47 5.4.
Voorstel voor indeling in sectoren
49 5.5.
Ontwikkelingsmogelijkheden van een sector 49 5.6. Verdeling van sectoren over instellingen
49 5.7.
Indeling in sectoren in relatie tot de bestuurlijke organisatie 50 Hoofdstuk 6. Planning en bekostiging
51 6.1.
Inleiding
51 6.2
Planning
52 63.
Bekostiging
56 6.3.1. Bekostiging
blz. 6.3.2. Investeringen in gebouwen en terreinen 56 6.3.3. Controle en verantwoording
61 6.4
Ontwikkelingen in het allocatie mechanisme 63 Hoofdstuk 7. Kwaliteit en kwali teitsbewaking
66 7.1.
Inleiding
66 7 2. Kwaliteit en kwaliteitsbewaking bij universiteiten, hogescholen en de Open Universiteit
66 7.3
Toezicht
69 7.4.
Kwaliteitsbewaking onderzoek
72 7.5.
Programma-erkenningscommissies en programma-erkenning 72 Hoofdstuk 8. Onderwijskundige bepal ingen
73 8.1.
Inleiding
73 8.2.
Beperkte betrokkenheid van de overheid
74 8.3.
Onderwijsstructuur
74 8.3.1. Programmatypen initieel onderwijs 74 8.3.2. Programmatypen postinitieel onderwijs 76 8.3.3. Het volgen van onderwijsaanbod bij de Open Universiteit 77 8.3.4. Kwantificeren van onderwijslast: studiepunten
77 8.4.
Toelatingseisen
78 8.5.
Propedeuse
80 8.6.
Tentamens en examens
8187
Examencommissie
81 8.8.
Promoties
82 8.9.
Titulatuur en hoedanigheden
82 8.10. Deeltijd en voltijd onderwijs 83 8.11. Horizontale en verticale doorstroming 83 8.12. Openbaarheid onderwijsaanbod
84 8.13. Staatsexamens
85 8.14. Voorlichting aan studenten
blz. Hoofdstuk 9. Toelatingsbeperking
87 9.1.
Inleiding
87 9.2.
Hoofdregel
87 9.3.
Ervaringen met de huidige capaciteitsfixusregeling 87 9.4. Voorstellen voor nadere regeling capaciteitsfixus
88 9.5.
Het systeem van capaciteitsregulering in de WHW
88 9.6.
Rekenvoorbeelden
90 9.7.
Beperking van de instroom op basis van de behoefte van de arbeidsmarkt 9.8.
De Open Universiteit
9193
94 94 98 98
100 100 101
Hoofdstuk 10. Personeel en studenten 10.1. Personeel 10.2. Studenten 10.2.1. Rechten van studenten 10.2.2. Beroepsrecht examens en tentamens 10.2.3. Landelijk overleg studentenorganisaties 10.2.4. Inschrijving 10.2.5. Internationalisering Hoofdstuk 11. Bestuursorganisatie 103 Hoofdstuk 12. Invoering en overgangsbepalingen
104 12.1. Inleiding
104 12.2. Specifieke invoeringsbepalingen 105 Hoofdstuk 13. Gevolgen van het wetsvoorstel voor de deelname van vrouwen aan het hoger onderwijs 107 Hoofdstuk 14. Financiële gevolgen van het wetsvoorstel
108
Artikelsgewijze toelichting
109
Bijlage 1. Lijst met afkortingen 163 Bijlage 2. De vulling van sectoren met studierichtingen 165 Bijlage 3. Transponeringstabel 173 Bijlage 4. Eindadvies Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten (2 juni 1988)
174
HOOFDSTUK 1. INLEIDING
1.1. Inleiding
De afgelopen jaren is een intensieve discussie gevoerd over de besturingswijze van het hoger onderwijs en meer in het algemeen over de rol van de rijksoverheid daarin. Nieuwe inzichten omtrent de gebrekkige effectiviteit in het heden en toenemende twijfel over de bruikbaarheid van het instrumentarium voor de toekomst leiden tot een herbezinning op de besturing en nopen tot het doen van voorstellen tot aanpassing van bestaande regelgeving. In oktober 1985 werd de beleidsnota «Hoger Onderwijs: Autonomie en Kwaliteit» gepubliceerd, de zogenaamde HOAK-nota (Kamerstukken II, 19253). Daarin werd de wil van de rijksoverheid getypeerd met kernbegrippen, als: afstandelijkheid en globaliteit van bestuur enerzijds en sterke nadruk op kwaliteit en kwaliteitscontrole anderzijds. Aan de publicatie van de beleidsnota was een in maart van datzelfde jaar verschenen concept-beleidsnota voorafgegaan. In de Hoger Onderwijs Kamer (HO-Kamer) van 3 juli 1985 werd over de concept-beleidsnota onder andere geconcludeerd: «Ingestemd wordt met de basisfilosofie van de HOAK-nota. De rol van de overheid ziet er in de HOAK-conceptie als volgt uit: in de wet worden de sectoren vastgelegd en worden enige randvoorwaardelijke vormvoorschriften geformuleerd. De instellingen zijn daarbinnen autonoom en dragen de verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling van de opleidingen. Er wordt een stelsel van kwaliteitsbewaking ontwikkeld waarbij de overheid achteraf kan ingrijpen bij gebleken disfunctioneren» (Kamerstukken II, 19253, nr. 2, blz. 98). In hoofdlijnen werd in dat overleg overeenstemming bereikt over de onderwijsconceptie, kwaliteitsbewaking en de bijbehorende planning en bekostigingssystematiek. Op 16 april 1986 werd opnieuw, mede aan de hand van een advies van de Advies Raad voor het Hoger Onderwijs (ARHO) over de onderwijskundige consequenties van de HOAK-nota, in de HO-Kamer gesproken over de onderwijsconceptie en het stelsel van kwaliteitsbewaking. Deze bespreking leidde tot een zestiental conclusies. Deze conclusies waren richtinggevend voor de verdere ontwikkeling van het instrumentarium en voor de opbouw van een stelsel van kwaliteitsbewaking. De HOAK-nota werd op 27 oktober 1986 in de Tweede Kamer besproken en kreeg een positief onthaal ook al waren er nog aspecten welke vooral op basis van een wetsvoorstel nader beoordeeld dienen te worden. De brede steun voor de voorstellen maakt snelle implementatie van de in de nota weergegeven plannen gewenst. Dat de invoering niet onmiddellijk ter hand genomen kon worden was het gevolg van een aantal factoren. Ten eerste vereist doorvoering van de plannen ingrijpende wijzigingen in diverse wetten. De herziening van de Wet op het wetenschappelijk onderwijs (WWO) (Stb. 1986, 414), de invoering van de Wet op het hoger beroepsonderwijs (WHBO) (Stb. 1986, 289) en de Wet op de Open Universiteit (WOU) (Stb. 1984, 573) zijn nog niet lang geleden tot stand gebracht. Ingrijpende herziening van deze wetten is evenwel onontkoombaar. Ten tweede werd de mening kenbaar gemaakt, dat de bijstelling van de rol van de rijksoverheid niet beperkt zou moeten blijven tot het onderwijsproces, maar zich tevens zou dienen uit te strekken tot de overige aspecten van de overheidsbemoeienis met hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. Ten derde bleek voor een aantal terreinen nadere studie en advisering vereist alvorens tot de presentatie van voorstellen voor wetswijziging kon worden overgegaan.
Dat niet onmiddellijk iedere gewenste verandering in de bestuurlijke betrekkingen tussen de rijksoverheid enerzijds en de bestaande organisaties en instellingen voor hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek anderzijds, waarover consensus bestond, kon worden doorgevoerd leidde ertoe, dat nogal eens werd gepleit voor een herziening van bestuurlijke procesgang en gedragingen op grond van afspraken waarbij wetswijziging voorshands achterwege zou kunnen blijven. Daarbij werd erop gewezen dat de werking van een regel behalve door afschaffing ook teniet kan worden gedaan, wanneer de bij de regel betrokken partijen afspreken die regel buiten werking te laten. De ondergetekenden zijn van opvatting dat in ons staatsbestel een dergelijke handelwijze van de executieve zou getuigen van miskenning van de positie van de wetgever en van de essentie van wetgeving. Het door onderlinge afspraken krachteloos maken van geschreven regels schept voor de burger en voor elke niet bij die afspraak betrokken organisatie een onaanvaardbare rechtsonzekerheid. Daarom is de «koninklijke weg» naar deregulering, globalisering en afstandelijker overheidsbestuur niet geplaveid met afspraken, maar met wetgeving, zodat de bevoegde organen kunnen oordelen over de beleidsvoornemens tot wijziging van de bestuurlijke betrekkingen.
Tegen die achtergrond werd op 15 januari 1988 een concept-ontwerp Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) gepubliceerd. In dat concept-ontwerp werden de voorstellen uit de HOAK-nota alsmede enige voorstellen die in het ontwerp van het Hoger Onderwijs-en Onderzoek Plan 1988 (HOOP 1988) (Kamerstukken II, 20214) reeds in discussie waren gebracht, samengevoegd. De reikwijdte van het concept-ontwerp was daarin verbreed tot het gehele bestel van voorzieningen van hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, voor zover het door de ondergetekenden structureel bekostigde instellingen dan wel aangewezen onderwijsinstellingen betreft. Het concept-ontwerp is onderwerp van een advies-en overlegronde geweest. Deze ronde kon, gelet op het vele verrichte voorwerk, relatief kort gehouden worden. Op deze reactietermijn is kritiek geleverd van de zijde van de Onderwijsraad en de Raad voor Advies voor het Wetenschapsbeleid (RAWB). Deze reactie heeft de ondergetekenden verbaasd. Zoals uiteengezet betreft het hier een uitwerking van een discussie die al in maart 1985 is gestart en een groot aantal momenten van afstemming, advisering en overleg heeft gekend. Van overhaaste invoering is geen sprake, vertraging in het wetgevingstraject evenwel wordt zowel door betrokkenen als door de ondergetekenden als zeer onwenselijk gezien. Met instemming kan hierbij de woordvoerder van de HBO-Raad in het debat over de WHW worden geciteerd: «Naar het oordeel van het h.b.o. dient deze kabinetsperiode afgesloten te worden met verheffing van de WHW, ongeveer in deze vorm, tot wet, waarmee de lijn van deregulering en HOAK wordt doorgetrokken (....). Het niet tot wet worden van de WHW betekent een ongewenst afscheid tussen h.o. en wetgever» (verslag HO-Kamer 7 maart 1988). In paragraaf 1.6 wordt nader op de uitgebrachte adviezen en bereikte resultaten van het overleg ingegaan.
De beslissing om met een wet op het hoger onderwijs te komen, in plaats van wijziging van de afzonderlijke deelwetten (de WWO, WHBO en WOU), is een punt van langdurige afweging geweest. Reeds bij de behandeling van de HOAK-nota in de Tweede Kamer heeft de eerste ondergetekende zijn voorkeur voor een nieuwe wet uitgesproken (UCV-13, 27 oktober 1986, bladzijde 1 5) doch de optie open gehouden om met wijzigingsvoorstellen voor de deelwetten te komen, indien zou blijken dat het ontwerpen van een nieuwe wet teveel tijd zou kosten.
Op het voorstel om de bestaande separate wet-en regelgeving te bundelen tot één wet is in de reacties op het concept-wetsvoorstel overwegend positief gereageerd. Toch waren er ook kritische opmerkingen bij deze keuze, afkomstig van de Onderwijsraad, de ARHO en de RAWB. De Onderwijsraad constateert dat in het concept-wetsvoorstel naast de herziening van de besturingswijze ook een aantal vernieuwingselementen zijn geïntroduceerd die niet in de HOAK-nota waren opgenomen. De Raad is kritisch over een aantal van deze «vernieuwingselementen» en dit leidt tot de vraag waarom niet volstaan is met de, breed geaccepteerde, implementatie van de HOAK-voorstellen door wijziging van de deelwetten. Dit zou naar het oordeel van de Onderwijsraad de mogelijkheid tot verdere doordenking van de nieuwe onderwerpen vergroten. Het feit dat het concept-wetsvoorstel meer voorstellen bevatte dan de HOAK-nota, was ook voor de ARHO reden om in het commentaar vraag tekens te plaatsen bij de juistheid van de keuze voor één wet. In het bijzonder worden daarbij genoemd de voorstellen ter zake van vouchers, missiebudget, numerus fixus, aanwijzing van niet door de overheid bekostigde instellingen en de bestuursorganisatie. De Raad van Advies voor het wetenschapsbeleid dringt er in het commentaar op het concept-ontwerp op aan de invoeging van de KNAW, de KB en de NWO te heroverwegen. De ondergetekenden delen de door de Onderwijsraad en de ARHO geuite twijfel niet en verschillen met de RAWB van mening over de wenselijkheid om ook de wetenschapsorganisaties en instellingen in deze wet te regelen. In reactie hierop wordt het volgende opgemerkt. Het door de Onderwijsraad en de ARHO naar voren gebrachte argument dat in de WHW op meer terreinen wijzigingen worden aangebracht dan in 1985 in de HOAK-nota werd voorgesteld is op zichzelf juist, maar was geen reden om te volstaan met een wijziging van de deelwetten. De advies-en overlegronde over het concept-ontwerp heeft ertoe bijgedragen, dat de door beide raden kritisch benaderde regelingen zijn bijgesteld. Zoals elders uiteengezet heeft het commentaar er ook toe geleid dat enkele onderwerpen uitdrukkelijk buiten het bestek van dit wetsvoorstel zijn gehouden, zoals het vouchersysteem en de bestuursorganisatie. Meer in het algemeen liggen aan de keuze tot het ontwerpen van één wet de volgende overwegingen ten grondslag.
Ten eerste verschillen de huidige wetten, wat systematiek, sturingsconceptie en mate van delegatie betreft, zodanig van de beoogde nieuwe besturingswijze, dat een totale herziening van de drie deelwetten noodzakelijk is. Juist bij sobere wetgeving, die spaarzaam bevoegdheden, deels andere dan thans, aan de rijksoverheid toekent, is het van groot belang de onderlinge verhouding van de bevoegdheden scherp en helder te omschrijven. Bij een gedeeltelijke vernieuwing van de afzonderlijke wetten is dat minder goed mogelijk dan in een wet, waarbij het besturingsnetwerk en het antwoord op de vraag wie met welke instrumenten mag (be)sturen, eenvoudig en helder kan worden omschreven. De drie deelwetten geven historisch gegroeide verschillen te zien. Tot welk een ingrijpende en technisch ingewikkelde wijziging de uniformering van (een deel van) de regelgeving leidt, is te illustreren aan de hand van de Wet van 7 juli 1988 (Stb. 334), houdende wijziging van onder meer de WWO, de WHBO, de WOU en de Wet op de studiefinanciering (harmonisatie collegegelden h.o.; invoering één inschrijvingsduur eerste fase h.o.). De deelwetten zijn onderling verschillend. Veranderingen in de richting van een geïntegreerd besturingssysteem geven daarmee tot ongelijke en
onoverzichtelijke wijzigingen aanleiding met het niet denkbeeldige risico van a contrario redeneringen als gevolg van op systematische grond ongelijke aanpassingen. In theorie zouden na wijziging van de deelwetten, drie nagenoeg gelijke wetten naast elkaar bestaan, waarvan de verschillen beperkt zullen blijven tot de doelstellingen van de afzonderlijke systemen, enkele zeer specifieke structuurkenmerken en de bestuursorganisatie. Het streven naar vermindering van regelgeving is hiermede niet gediend, terwijl latere aanpassingen veelal zouden moeten leiden tot wijzigingen in de deelwetten.
Een tweede reden om met een wetsvoorstel te komen waarin wordt uitgegaan van een regeling voor het gehele bestel van hoger onderwijs en onderzoekvoorzieningen (h.w. bestel), is het toenemende belang dat wordt gehecht aan het als een geheel beschouwen van het bestel voor het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. De ervaring met de opstelling van het HOOP 1988 geeft inzicht in de voordelen daarvan.
Ten derde berusten enkele delen van het bestel, de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen (KNAW) en de Koninklijke Bibliotheek (KB), thans niet op een wettelijke voorziening. Gelet op de wenselijkheid ook hun positie in het bestel te verbeteren zou separate wetgeving daarvoor noodzakelijk zijn, indien zou worden vastgehouden aan de optie van wijziging van de drie deelwetten van het hoger onderwijs. Dit lijkt weinig efficiënt.
De ondergetekenden zien grote voordelen in het onderbrengen van het h.w.-bestel in één wet. Het levert een overzichtelijke regeling op, relatief beperkt van omvang, met een minimum aan opdrachten voor gedelegeerde regelgeving door middel van algemene maatregelen van bestuur of ministeriële regelingen. De samenhang tussen de afzonderlijke delen van het bestel is helder te schetsen en onder te brengen in een planningsystematiek die het gehele bestel omvat. Zeventien wetten en, veelal zeer omvangrijke, algemene maatregelen van bestuur zullen bij aanvaarding van het onderhavige wetsvoorstel vervallen: a. de Wet op het wetenschappelijk onderwijs; b. de Wet op het hoger beroepsonderwijs; c. de Wet op de Open Universiteit; d. (op termijn) de Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek (NWO-wet); e. de regelgeving inzake de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen; f. de regelgeving inzake de Koninklijke Bibliotheek; g. de Machtigingswet inschrijving studenten; h. de Machtigingswet beperking inschrijving h.b.o.; i. de Invoeringswet WWO (IWWO); j. de Invoeringswet WHBO (IWHBO) en alle daarop gebaseerde uitvoeringsbesluiten; k. het Academisch Statuut; I. het Uitvoeringsbesluit WWO; m. het Uitvoeringsbesluit WHBO; n. het OU-statuut; o. het Uitvoeringsbesluit OU; p. de Regeling postacademisch onderwijs; q. het staatsexamenbesluit WHBO.
Beleidsontwikkeling is een voortdurend proces dat moet leiden tot aanpassing van regelgeving op straffe van verstarring. Ook na de inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel zal er sprake blijven van aanpassing van onderdelen, al mag worden verwacht dat door de herziene besturingswijze de frequentie van wijziging aanzienlijk zal verminderen.
Op enkele terreinen worden in dit wetsvoorstel geen nieuwe voorstellen gedaan. Het gaat om de volgende onderdelen.
A. Academische ziekenhuizen
Over de academische ziekenhuizen is in het kader van de uitwerking van het regeeraccoord (Nederlandse Staatscourant, 11 juli 1986, nr. 131) overeengekomen dat er wijziging in de bevoegdheidsverdeling tussen de ministers van Onderwijs en Wetenschappen en die van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur zal worden aangebracht ter zake van de academische ziekenhuizen. De beleidsnotitie van februari 1987, houdende nadere uitwerking van de verantwoordelijkheid voor de academische ziekenhuizen (Kamerstukken II, 19896) is op 29 februari 1988 besproken in de Tweede Kamer. Aan de hand van de resultaten van die bespreking is op 19 oktober 1988 een wetsvoorstel bij de Staten-Generaal ingediend (Kamerstukken II, 20889). In het wetsvoorstel WHW wordt hierop niet geanticipeerd. In de overgangsbepalingen in dit wetsvoorstel is daarom voorzien in handhaving van de desbetreffende artikelen uit de WWO 1986.
B. Inpassing Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijke onderzoek (NWO)
Per 1 februari 1988 is de NWO-wet (Stb. 1987, 369) in werking getreden. Alhoewel de regeling van de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek (NWO) op termijn in de WHW moet worden opgenomen, is in het voorliggende wetsvoorstel van inpassing vooralsnog afgezien. Aan de hand van ervaringen met de huidige regelgeving zal in een later stadium de NWO-wet in deze wet kunnen worden geïncorporeerd.
C. De bestuursorganisatie van instellingen voor hoger onderwijs In dit wetsvoorstel worden geen wijzigingen voorgesteld in de bestuursorganisatie van de universiteiten, hogescholen en de Open Universiteit. De achtergrond hiervan is tweeërlei. Ten eerste zijn de ondergetekenden van mening dat het geenszins nodig is om de bestuursorganisatie te wijzigen alvorens de WHW kan worden ingevoerd. Ik verwijs naar de brief aan de Tweede Kamer inzake het ARHO-advies van 22 april 1988 over de bestuursorganisatie (Kamerstukken II, 20800, hfst. VIM, nr. 6). In de genoemde brief heb ik mede aangegeven op welke onderdelen en in welk tijdpad ik aanpassingen in de wet zal voorstellen. Ingrijpende herziening van de universitaire bestuursorganisatie, zo kort na implementatie van de WWO 1986, wordt niet noodzakelijk geacht. Ook voor het h.b.o. staat de medezeggenschapstructuur niet ter discussie, al worden voor de toekomst verfijningen van de bestaande regelingen op ondergeschikte punten niet uitgesloten. Met betrekking tot de Open Universiteit zijn, onder andere door de Commissie-Steenbergen, voorstellen gedaan tot bijstelling van de bestuurlijke organisatie. In hoofdstuk 11 wordt nader op deze materie ingegaan.
D. Invoering van een vouchersysteem In het concept-ontwerp WHW was een voorstel gepresenteerd tot invoering van onderwijsleerrecht in de vorm van een vouchersysteem. De uitwerking van het voorstel, zo bleek in de reacties op de WHW, zorgde voor een aantal complicaties; de eraan ten grondslag liggende doelstellingen ontmoetten evenwel bijval. Daarbij werd, onder andere in de
Tweede Kamer der Staten-Generaal, bij de bespreking van het ontwerp-HOOP, bepleit het voucherconcept niet te beperken tot het hoger onderwijs alleen. Teneinde meer tijd voor de ontwikkeling van en de discussie over een herzien systeem beschikbaar te hebben, is besloten de concretisering van de vouchersystematiek thans niet in het wetsvoorstel op te nemen. In dit wetsvoorstel zijn de op grond van de Harmonisatiewet tot stand gebrachte harmonisatie van collegegelden h.o. en de invoering van één inschrijvingsduur eerste fase h.o. verwerkt. De herziening van deze regeling zal, zoals is uiteengezet in de brief van de eerste ondergetekende aan de Voorzitters van Tweede en Eerste Kamer der Staten-Generaal d.d. 17 februari 1989, separaat plaatsvinden en in een later stadium in dit wetsvoorstel worden verwerkt.
1.2. Naar een nieuwe besturingswijze Reeds in de HOAK-nota en in het HOOP 1988 is verduidelijkt, dat de opvattingen over effectiviteit van openbaar bestuur, en daarmee over de rol van de overheid, zijn veranderd. De veranderingen in het maatschappelijke proces van economische voortbrenging, voortgestuwd door technologische vernieuwing, leiden tot een steeds grotere kennisintensiteit van de produktie. Dit betekent zowel dat degenen die in het arbeidsproces werkzaam zijn steeds hoger en intensiever worden opgeleid, als ook dat de betekenis van wetenschappelijk onderzoek voor produktvernieuwing toeneemt. Dit houdt enerzijds in, dat het tempo van noodzakelijke verandering van de inhoud van curricula en van onderzoekprogramma's hoger wordt, en anderzijds dat vroegere standaarden moeten worden verlaten. Ook de variëteit van gewenste opleidingen en opleidingselementen neemt toe. Een en ander brengt mee, dat gedetailleerde centrale sturing van de procesvoering bij universiteiten en hogescholen ten aanzien van onderwijs en onderzoek niet langer effectief lijkt. De doorlooptijd van veranderingen is bij die centrale sturing te lang. Toenemende variëteit en snellere verandering vergen van insteliingen dat zij zich kunnen aanpassen aan veranderende behoeften van buiten en dat zij de gewenste variëteit van opleidingselementen en gedaanten kunnen aanbieden. Hieruit vloeit tevens voort, dat de externe betrekkingen van universiteiten en hogescholen ten aanzien van de inhoud van onderwijs en onderzoek niet in de eerste plaats met de rijksoverheid dienen te worden onderhouden, maar vooral met de ondernemingen en andere organisaties die afgestudeerden in dienst nemen en die van nieuwe kennis profiteren. Vooral relaties met deze organisaties dienen intensiever te worden onderhouden dan nu het geval is. Het bestel van voorzieningen van hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek zal naar de samenleving toe open en gevoelig voor invloed van buiten zijn. De mate van zelfstandigheid moet voldoende zijn om voeding te geven aan vernieuwing van kennis vanuit de binnen de instellingen verzamelde deskundigheid en voldoende mogelijkheid laten tot kritische beoordeling van wat zich elders in de samenleving voltrekt. De autonomie van de instellingen zal daarom dienen te worden versterkt. Ook hun beweeglijkheid is in het geding: de vervanging van centrale sturing vanwege de nationale overheid door centrale sturing vanuit het instellingsbestuur zou die beweeglijkheid niet of nauwelijks ten goede komen.
Zelfregulering van de procesvoering door de instellingen brengt mee dat ook de kwaliteitszorg daarbinnen gestalte zal moeten krijgen. Immers, men kan zich niet voorstellen dat zonder de organisatie van die zorg verantwoord eigenmeesterschap mogelijk zal zijn.
Bij deze veranderende verhouding tussen overheid en instellingen past het, dat de rol van die overheid als bekostiger van hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek eveneens wijziging ondergaat: bekostiging zal niet uitsluitend op grond van taakvolume en op basis van overwegingen van verdelende rechtvaardigheid plaatsvinden. In de toekomst zullen ook motieven betreffende het kwalitatieve niveau van de geleverde prestaties of de behaalde resultaten een rol gaan vervullen. Mede daarom zal de overheid niet passief blijven daar waar het de inspanningen van de instellingen op het terrein van de kwaliteitszorg betreft. Mocht zelfregulering daar falen, dan zal de overheid dienen te beschikken over een eigen systeem van kwaliteitsbeoordeling, zij het dat daarbij inhoudelijke oordelen nimmer door de overheid kunnen worden geveld zonder inschakeling van externe deskundigen. Bij inhoudelijke oordelen wordt uit de aard der zaak rekening gehouden met de eigen aard van de instellingen van bijzonder onderwijs.
Een overheid die op meer globale wijze stuurt en daarbij meer afstand tot het bestel bewaart, is nog geen afwezige overheid. Zij zal zich voorzien van sobere maar heldere besturingsinstrumenten, de juiste aangrijpingspunten voor sturing kiezen -de kwaliteit van de geleverde prestaties en het profiel, de missie van de instellingen -en zorgen voor een adequate toedeling van bevoegdheden. Bevoegdheden komen de overheid eerst dan toe, wanneer die strikt nodig zijn voor effectieve sturing of wanneer belangen en rechten van personen moeten worden beschermd. Daarom is in het onderhavige wetsvoorstel voorzien in basisbepalingen omtrent rechtsbescherming van studenten en van personeelsleden verbonden aan de instellingen.
De verantwoordelijkheid van de overheid betreft vooral het adequate functioneren van het bestel als zodanig. De zorg voor voldoende afgestudeerden van kwalitatief hoog niveau en in de juiste richting is daarbinnen een belangrijk punt. Op het terrein van wetenschappelijk onderzoek zijn zinvolle kennisvernieuwing binnen het wetenschappelijk onderzoek en adequate inspanningen tot toepassingsgericht onderzoek de voornaamste aandachtspunten. In het onderhavig wetsvoorstel wordt vooral verduidelijkt, dat de instellingen met toenemende zelfstandigheid ook beter in staat zijn hun rol binnen de samenleving te vervullen. De overheid is niet langer als een allesbesturende macht aanwezig, maar veeleer als een globaal sturende instantie die haar eigen verantwoordelijkheid voor de werking van het bestel als geheel waarmaakt.
1.3. Overzicht van het bestel
Het h.w.-bestel bestaat uit een groot aantal onderscheiden instellingen: bekostigde universiteiten en hogescholen (daaronder tevens begrepen: de Open Universiteit), de academische ziekenhuizen en een aantal onderzoekorganisaties die een taak hebben op het terrein van wetenschappelijk onderzoek en de aangewezen instellingen van hoger onderwijs. Het h.w. bestel is niet statisch en onveranderlijk. Nieuwe instellingen kunnen tot het stelsel worden toegelaten. Dat gebeurt ook nu door de wetgever. De grote organisaties voor wetenschappelijk onderzoek kunnen uiteraard instituten oprichten of bestaande instituten binnen hun muren opnemen. Het bestel kent dus als het ware halfdoorlaatbare wanden. Uiteraard bestaat ook buiten het h.w.-bestel onderwijs op het niveau van hoger onderwijs. Te denken valt aan overheids-en semi-overheidsbedrijfsopleidingen en particuliere opleidingen.
1.4. De opzet van het wetsvoorstel Het wetsvoorstel wijkt aanzienlijk af van bestaande wetten op het terrein van het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. In de eerste plaats komt dit doordat er een regeling wordt getroffen voor een groot aantal instituties, waardoor een hoger abstractieniveau onontkoombaar is. Immers in een wet wordt de relatie van de rijksoverheid met de drie onderscheiden subsystemen van het hoger onderwijs vastgelegd (het wetenschappelijk onderwijs, het hoger beroepsonderwijs en de Open Universiteit) alsmede -op termijn -de relatie met de academische ziekenhuizen. Dat geldt ook -deels eveneens op termijn -voor de organisaties voor wetenschappelijk onderzoek. In de tweede plaats is in het wetsvoorstel gekozen voor een facetmatige regeling gecentreerd rond de centrale processen in het hoger onderwijs en niet voor een sector-en instellingsgewijze regeling. Het voordeel daarvan is dat de verschillende elementen van sturing door de overheid, die in beginsel voor alle deelnemers aan het bestel dezelfde zijn, slechts op een plaats behoeven te worden geregeld. Waar nodig is er uiteraard ruimte voor wezenlijke verschillen tussen bijvoorbeeld instellingen voor h.o. en onderzoekorganisaties. In deze opzet van het wetsvoorstel wordt uitdrukking gegeven aan het streven om het gehele bestel op grond van zoveel mogelijk gelijke uitgangspunten, procedures en criteria te regelen en op grond daarvan te laten functioneren. De opzet daarbij is dat eerst de reikwijdte van de wet (het bestel) wordt gedefinieerd. Voor planning, bekostiging en de rechtspositie van het personeel is het voorgaande op dezelfde wijze voor de verschillende onderdelen van het bestel van toepassing. Daarom zijn ze opgenomen aan het begin van het wetsvoorstel. Aangelegenheden die niet voor alle onderdelen van het bestel van belang zijn worden vervolgens geregeld; tenslotte wordt in het wetsvoorstel de bestuurlijke organisatie van de verschillende tot het bestel behorende instellingen geregeld per categorie van instellingen. Ten derde bevat het wetsvoorstel vrijwel geen bepalingen, inhoudend dat krachtens de wet nadere regelingen kunnen worden getroffen. Traditioneel kent de (hoger) onderwijswetgeving vele delegatiebepalingen. In dit wetsvoorstel zijn dergelijke bepalingen tot een minimum beperkt. Ten vierde bevat dit wetsvoorstel tegelijkertijd het voorstel voor het bijbehorende invoerings-en overgangsrecht. Dit stelt alle betrokkenen in staat om zich een oordeel te vormen over de nieuwe structuur en de inpassing daarvan in de bestaande situatie. Voor deze werkwijze is mede gekozen gegeven de recente ervaringen met aparte invoeringswetten (IWWO en IWHBO), die verwerden tot wijzigingswetten met zelfstandige waarde waardoor het invoeringstraject te lang en onoverzichtelijk werd.
In het wetsvoorstel is, naar aanleiding van de reacties op het concept-ontwerp van onder andere de RAWB, de vereniging van instellingen voor buitenschools schriftelijk onderwijs (VISO), de vereniging van buitenschools mondeling onderwijs (VBMO) en Nijenrode, als eerste bepaling bij een aantal hoofdstukken opnieuw een reikwijdte artikel opgenomen, waarin wordt aangegeven op welk deel van het bestel de bepalingen uit het desbetreffende hoofdstuk betrekking hebben.
De bovengeschetste uitgangspunten hebben in de advies-en overlegronde overwegend bijval opgeleverd. In het bijzonder de commissie-Hirsch Ballin, de HBO-Raad en de Vereniging van samenwerkende Nederlandse universiteiten (VSNU) maken hiervan in hun commentaar c.q. bijdrage aan de discussie melding.
1.5. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel In het wetsvoorstel is globaliteit van sturing tot uitdrukking gebracht, onder andere doordat voor het onderwijs niet langer de studierichting het aangrijpingspunt voor sturing van onderwijs is, maar de sector met een veel breder gedefinieerd niveau. Werd in de HOAK-nota beredeneerd hoe sturing op sectorniveau eruit zal zien, in het wetsvoorstel is de sectorindeling opgenomen en deze redenering verder uitgewerkt. Zo zal in de toekomst de voornaamste overheidsbeslissing voor de structuur van de instellingen binnen het bestel bestaan in toewijzing, aanwijzing en/of ontneming dan wel intrekking van aanwijzing van sectoren. Reeds in de HOAK-nota is overwogen, dat wellicht een bevoegdheid van de overheid op een lager aggregatieniveau dan de sector noodzakelijk is. Immers de ontneming van een sector is wel een zeer grove beslissing, terwijl zowel kwaliteitsgebreken als doelmatigheidstekorten zich meestal zullen manifesteren op een lager niveau. Voor dit laatste is het instrument van ontneming van een deel van een sector (in de HOAK-nota aangeduid als «negatieve verklaring van bekostiging») ontworpen. Beslissingen tot structurering van het bestel zijn met tal van procedurele waarborgen omgeven.
Beslissingen tot toe-en aanwijzing dan wel ontneming van sectoren enerzijds en beslissingen tot regulering van de toelating anderzijds vormen de voornaamste niet-cyclische beslissingen van overheidszijde. Daarnaast is het bestaan van de rijksoverheid als bekostiger van hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek er de oorzaak van, dat omvangrijke cyclische processen tot besluitvorming in het verkeer tussen overheid en instellingen plaatsvinden. Deze cycli worden gevormd door planning en bekostiging vooraf en verantwoording van uitvoering alsmede evaluatie achteraf. In het wetsvoorstel zijn deze cyclische processen zo vastgelegd in bevoegdheden en verplichtingen, dat de verschillende verantwoordelijkheden optimaal in stand blijven en dat voldoende communicatie tussen actoren tot stand kan komen. Planning berust zowel op documenten van de instellingen, namelijk de ontwikkelingsplannen, alsook op een document van de overheid, namelijk het HOOP, als vorm van wilsbepaling. De cyclische processen tot besluitvorming dienen te worden ondersteund door de resultaten van de kwaliteitszorg waartoe de instellingen zich inspanningen getroosten. Deze resultaten zullen in het algemeen openbaar zijn, althans zo toegankelijk, dat beslissingen waarin die kwaliteit een rol speelt, mede daarop kunnen worden gebaseerd. De inspectie voor het hoger onderwijs is een instrument van de overheid om de kwaliteitszorg te beoordelen en om bij falende zelfregulering op dit terrein toch kwaliteitszorg te doen organiseren. Zoals hiervoor is opgemerkt, zal de bemoeienis van de overheid met de procesvoering in het hoger onderwijs aanzienlijk worden teruggebracht. De desbetreffende regels in het wetsvoorstel hebben vooral tot doel te waarborgen, dat de instelling zelf tot een verantwoorde regeling van die procesvoering zal komen. Daarnaast zijn aanspraken van studenten op hoger onderwijs verankerd. Uiteraard bestaat daarnaast een betrekking tussen student en instelling, zodat in feite sprake is van een reeks van bestuurlijke betrekkingen. Een sobere bevoegdheidstoedeling, een heldere keuze van aangrijpingspunten voor sturing, alsmede een nauwkeurige bepaling van te gebruiken besturingsinstrumenten leiden in het onderhavige wetsvoorstel tot een naar het oordeel van ondergetekenden aan de huidige eisen aangepaste structurering van het sturingsnetwerk. Verantwoord overgangsrecht zal een waarborg zijn voor een bevredigende overgang van de bestaande naar de in het wetsvoorstel beoogde situatie.
Uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat het geen wijziging veroorzaakt in het totaalbedrag dat door de Rijksoverheid wordt uitgegeven aan hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in vergelijking met dit moment. Realisering van het wetsvoorstel kan budgettair neutraal geschieden.
1.6. Advies, overleg en deregulering
Advies en overleg
Over het concept-ontwerp WHW is advies gevraagd aan de Onderwijsraad, de Raad van Advies voor Bibliotheekwezen en Informatieverzorging (RABIN) en de RAWB. Commentaar is ontvangen van de ARHO, de Raad van de Centrale Ondernemingsorganisaties (RCO), het Koninklijk Instituut van Ingenieurs (KM) en het Nederlands Forum voor Techniek en Wetenschap, de Besturenraad Protestants-Christelijk Onderwijs (BPCO), de onderwijscommissie van de Sociaal Economische Raad, van de Vereniging van lnstellingen voor Schriftelijk Onderwijs (VISO), van de gezamenlijke besturen van de bekostigde bijzondere universiteiten, van de VSNU, de HBO-Raad en een aantal bekostigde en aangewezen universiteiten en hogescholen, het College van beroep voor het w.o., het College van beroep voor het h.b.o., de Commissie van toezicht registratieregelingen O&W, de Centrale Commissie Aanmelding en Plaatsing van eerstejaarsstudenten (CCAP), de Landelijke Studentenvakbond (LSVB) en het Interuniversitair Studenten Overleg (ISO). Over het concept-ontwerp WHW heeft in het kader van de HO-kamer overleg plaatsgevonden met de instellingen voor hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en in het kader van de Studentenkamer met de vertegenwoordigers van de studenten. Daarnaast heeft overleg plaatsgevonden met de besturenorganisaties in het hoger beroepsonderwijs, met de besturen van de bekostigde bijzondere universiteiten en met de centrales van overheids-en onderwijspersoneel.
Een aantal kernpunten uit de gevraagde adviezen en het gevoerde overleg wordt hieronder weergegeven, een inhoudelijke reactie op deze en andere onderdelen is te vinden in de algemene toelichting en de artikelsgewijze toelichting.
De Onderwijsraad komt tot de slotsom dat het wenselijk is om, alvorens te komen tot het wettelijk vastleggen van vernieuwingselementen, de gevraagde adviezen ten behoeve van een aantal niet onbelangrijke onderdelen af te wachten. Men concludeert dat een meer samenhangend en overzichtelijk concept-ontwerp zou moeten worden gepresenteerd. In de ogen van de raad zou dit meer recht doen aan de taak en functie van de organen van advies en overleg. De stellingname dat het voorgelegde concept-ontwerp niet voldoet aan de te stellen eisen en in de huidige vorm als onvoldragen is te beschouwen laat overigens onverlet, dat het volgens de raad wenselijk is dat het HOAK-beleid een wettelijke basis krijgt. Dit zou echter dienen te geschieden door aanpassing van de vigerende wet-en regelgeving. Dit hoewel de raad erkent dat deze oplossing ook vatbaar is voor kritiek. Voorafgaand aan deze slotsom maakt de raad een groot aantal constructieve opmerkingen teneinde een bijdrage aan de gedachtenvorming te leveren. Kernpunten zijn daarbij de ook door de raad wenselijk geachte autonomie van de instellingen in relatie tot de verantwoordelijkheden van de overheid, de gevolgen daarvan voor de bestuursstructuur en voor de beleidslasten op instellingsniveau. Andere belangrijke punten behelzen de relatie tussen de regelingen voor het openbaar en het bijzonder onderwijs, tussen bekostigd en aangewezen onderwijs en de vrijheid van
onderwijs. Ook noemt de raad in dit verband de reikwijdte van de wet, de bepalingen rond planning en bekostiging, waaronder met name het begrip macrodoelmatigheid, de invulling van het begrip eigen plaats van de instelling, het vouchersysteem en het missiebudget. De maatregelen rond de kwaliteitszorg kunnen rekenen op instemming van de raad, zij het met enige kanttekeningen voor de opleidingen voor onderwijsgevenden. De systematiek van de kwantificering van de onderwijslast in studiepunten vindt in de Onderwijsraad een voorstander. De Onderwijsraad vroeg zich af, of er sprake is van een verschuiving van beleidslasten naar lagere niveau's in plaats van het verminderen van de beleidslasten. De ondergetekenden wijzen erop, dat een van de doelstellingen van het wetsvoorstel is dat een aantal van de bevoegdheden tot het nemen van beslissingen op het niveau van de Rijksoverheid, worden overgedragen aan de instellingen. Dit zal in de praktijk kunnen leiden tot een grote beperking van de bestuurslasten. Voorbeeld hiervan is de uitbreiding van de programmeervrijheid van de instellingen binnen een sector. Dit zal het bureaucratische systeem van de experimentele studierichting, met hoge bestuurslasten, doen verdwijnen. Voorts zijn een aantal beslissingen die nu nog door de overheid, op voorstel van de instellingen, worden genomen in dit wetsvoorstel vervangen door procedurevoorschriften in «als .... dan»-constructies. Een voorbeeld hiervan is de vervanging van de numerus fixus-regeling door een rekenregel in de wet, waardoor het aantal instanties dat betrokken is bij de vaststelling van de onderwijscapaciteit sterk zal afnemen.
De RAWB wijst in zijn advies op het grote belang van het concept-ontwerp WHW. Vraagtekens zet de raad bij de reikwijdte van de WHW, met name wat de noodzaak van de invoeging van KNAW, KB en NWO in dit wetsvoorstel betreft. Verder wordt op een aantal punten aandacht besteed aan het onderzoek in de WHW. Allereerst betreft het de wijze van beschrijven van het wetenschappelijk onderzoek in de memorie van toelichting bij het concept-ontwerp WHW. Het hanteren van de term zuiver wetenschappelijk onderzoek in dit verband zou op een aantal punten onzuiver zijn. Daarenboven verzet de raad zich tegen een wettelijke vastlegging van een onderzoekstaak voor het h.b.o. en wijst daarbij enerzijds op een mogelijke versnippering van het onderzoek, anderzijds op het feit dat de docenten in het h.b.o. voor een onderzoekstaak niet competent zouden zijn. Gelet op de vele voorgestelde veranderingen die tot een grotere instellingsautonomie leiden, mist de raad node voorstellen tot wijziging van de bestuursstructuur; hij verwijst in dat verband naar zijn advies over de organisatie van het universitaire onderwijs en onderzoek uit 1984. De RAWB bekritiseert de voorgestelde bekostigingsinstrumenten. De verhouding tussen missiebudget, stimulerings-en coördinatiefondsen en verkenningscommissies vindt hij onduidelijk aangegeven.
De RABIN stemt in met de regeling, zoals die wordt voorgesteld voor de KB, maar verzoekt om een nadere verduidelijking van de positie van de bibliotheken van de KNAW en van de Technische Universiteit Delft. Met instemming constateert de raad dat de bestaande regeling voor de universiteitsbibliotheken is gecontinueerd. Kanttekeningen plaatst de raad bij de omschrijving van de eigen positie.
Over het concept-ontwerp WHW is overleg gevoerd met de instellingen voor hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in de HO-Kamer. Gebleken is dat de instellingen zich kunnen vinden in het concept-ontwerp. Daarbij hebben de volgende opmerkingen centraal gestaan: Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21073, nr. 3
-
-De instellingen hechten aan een snelle totstandkoming van de wet. 2. Het onderscheid tussen h.b.o. en w.o. dient in de memorie van toelichting verduidelijkt en verscherpt te worden. 3. In de toelichting dient aandacht besteed te worden aan de rol van intermediaire organisaties, met name in het h.b.o. 4. In het w.o. zal pas tot wijzigingen in de bestuursstructuur kunnen worden besloten, indien er een breed draagvlak is voor eventuele voorgestelde wijzigingen. 5. Een terughoudende overheid ten aanzien van het personeelsbeleid is gewenst: de wet dient slechts een minimumbepaling te bevatten. 6. De richtlijnen voor de ontwikkelingsplannen kunnen gehandhaafd blijven. 7. Over het onderbrengen van studierichtingen in sectoren moet eventueel nog nader overleg gevoerd kunnen worden. 8. Het begrip macrodoelmatigheid dient nader te worden verduidelijkt. 9. Het onderwerp rechtsbescherming van studenten verdient nadere aandacht. 10. De bepaling over de goedkeuring van de regeling van de kwaliteitsbewaking van de instellingen zelf verdient heroverweging. 11. In de memorie van toelichting zullen de toekomstige procedures aangaande bouwzaken uiteengezet moeten worden.
In de Studentenkamer heeft overleg met de studentenorganisaties plaatsgevonden over het concept-ontwerp WHW. De studentenorganisaties merkten daarbij op dat de intenties van de HOAK-nota ten aanzien van de afstandelijkheid in het concept-ontwerp goed doorgetrokken zijn. Vraag is echter voor de studentenorganisaties of de WHW inderdaad het sluitstuk is. Kritiek hebben de studentenorganisaties op de voorgestelde regeling voor het vouchersysteem, met name op het punt van het doortrekken van de beperking van de inschrijvingsduur, die in het wetsvoorstel harmonisatie collegegelden is voorgesteld. De studentenorganisaties tonen zich voorstander van een systeem van gewogen loting bij numerus fixus beslissingen en pleiten voorts voor instelling van een landelijk klachtenbureau. Verder wijzen de studenten op het ontbreken van de mogelijkheid voor verticale doorstroming, zoals die gehandhaafd blijft in het wetsvoorstel harmonisatie collegegelden.
Er heeft eveneens overleg plaatsgevonden met de besturenorganisaties in het hoger beroepsonderwijs. Behoudens het Verband Besturenorganisaties van Katholieke onderwijsinstellingen (VBK) konden de besturenorganisaties met het concept-ontwerp instemmen, zij het dat zij kritische opmerkingen maakten en op enkele punten bezwaar hadden, waaronder het ontbreken van een wettelijke basis voor de commissies van beroep voor het personeel van de bijzondere instellingen.
In het overleg met de besturen van de bekostigde bijzondere universiteiten zijn de uitgangspunten en hoofdlijnen van het wetsvoorstel onderschreven. Op een aantal punten zijn suggesties gedaan voor verduidelijkingen in toelichtende zin en aanscherpingen in de wet.
Over het concept-ontwerp WHW is tevens uitvoerig overleg gevoerd met de centrales van overheids-en onderwijzend personeel in het kader van de Bijzondere Commissie voor overleg in zaken betreffende de rechtspositie van het Onderwijspersoneel (BCO), het Centraal Overlegorgaan Personeelszaken Wetenschappelijk Onderwijs (COPWO) en de Bijzondere Commissie voor overleg bij het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. Dit overleg heeft geleid tot instemming van drie van de vier centrales met het wetsvoorstel in deze zin, dat de positieve elementen van het concept-ontwerp voor hen de doorslag hebben
gegeven. Voor de vierde centrale zijn de positieve en negatieve elementen in evenwicht. In het overleg zijn de navolgende toezeggingen gedaan: 1. Bij inhoudelijke wijzigingen in het voorstel van wet na afronding van het georganiseerd overleg zal, voor zover het elementen betreft die tot de competentie van het georganiseerd overleg behoren, alsnog een nadere samenspraak worden georganiseerd. 2. De tekst van artikel 4.3, eerste en tweede lid, wordt zodanig aangepast dat aansluiting wordt bereikt met de tekst van de Ambtenarenwet. 3. In de WHW zal een grondslag worden gelegd voor een regeling ter beslechting van geschillen, gerezen in het plaatselijk georganiseerd overleg. Voorzien wordt in de instelling van onafhankelijke commmissies die voorgenomen besluiten van het instellingsbestuur waarop het geschil betrekking heeft, toetsen aan de redelijkheid en een voor dat instellingsbestuur bindende uitspraak doen. 4. De positie van het georganiseerd overleg in de procedures bij ontneming van sectoren en/of instelling van numerus fixus op grond van de behoefte van de arbeidsmarkt zal in de memorie van toelichting worden aangeduid. 5. De commissies van beroep voor het personeel in het bijzonder onderwijs zullen alsnog een plaats krijgen in het wetsvoorstel. Tevens is afgesproken dat op een aantal kleinere punten tekstbijstellingen zullen plaatsvinden, die een verduidelijking inhouden of die kennelijke onjuistheden wegnemen. Tenslotte is afgesproken dat over de uitwerking van de rechtspositieregeling in een later stadium nader overleg zal plaatsvinden.
Deregulering Over het onderhavige wetsvoorstel en het concept-ontwerp dat daaraan vooraf ging, is het advies van de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten ingewonnen. De ondergetekenden zijn de commissie zeer erkentelijk voor de voortvarende en opbouwende wijze van behandelen van zowel het concept-ontwerp als het definitieve voorstel van een Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. Het eindadvies (uitgebracht op 2 juni 1988) is als bijlage 4 bij deze memorie gevoegd.
Het door de commissie uitgebrachte interimadvies heeft een zeer belangrijke rol gespeeld bij de totstandkoming van het definitieve voorstel. Tijdens de advies-en overlegprocedure is het voor vele instanties een referentiekader geweest. Voorts heeft het belangrijke invloed gehad op de eindredactie van het voorliggende voorstel. Op een groot aantal punten is door de opstellers het interimadvies gevolgd of is het tenminste richtinggevend geweest. Voor een overzicht zij verwezen naar het slot van deze reactie. Op de specifieke opmerkingen van de commissie wordt gereageerd in dezelfde volgorde als zij door de commissie in haar eindadvies aan de orde worden gesteld.
Sturing van hoger onderwijs en onderzoek Net als in haar interimadvies onderschrijft de commissie ook in haar eindadvies de centrale doelstellingen van het wetsvoorstel. De commissie plaatst een drietal kanttekeningen bij de kernpunten van het wetsvoorstel en wel ten aanzien van de studiepunten, de bekostigingssystematiek en de bestuursstructuur van de instellingen. Ook dringt de commissie op enkele punten aan op heroverweging van in het wetsvoorstel gemaakte keuzen.
Studiepuntenstelsel De commissie deelt de opvatting van de Minister van Onderwijs en Wetenschappen dat het studiepuntenstelsel (ofwel vouchersysteem, dat de grondslag vormt voor de definiëring van de inschrijvingsduur en de daarmee verband houdende regelingen) niet moet worden ingevoerd voordat de praktische voorwaarden voor het functioneren daarvan zijn vervuld. De commissie meent evenwel dat een uitdrukkelijke verwoording van de beleidskeuze voor een dergelijk studiepuntensysteem in het onderhavige wetsvoorstel aanbeveling verdient. De invoeringsdatum van dit onderdeel van de wet zou dan later kunnen worden bepaald. De ondergetekenden delen de mening van de commissie dat dit studiepuntensysteem van fundamenteel belang is voor het beoogde voorstel van hoger onderwijs. Alles afwegende zijn de ondergetekenden echter van mening dat het op dit ogenblik de voorkeur verdient om de beleidsvoornemens inzake een dergelijk studiepuntenstelsel in een afzonderlijke nota aan de Tweede Kamer te presenteren en daarop in het kader van het onderhavige wetsvoorstel niet vooruit te lopen.
Bekostigingssystematiek De commissie heeft in het belang van de met dit wetsvoorstel nagestreefde afstandelijke sturing door de centrale overheid aanbevolen de grondslagen van de bekostiging in de wet vast te leggen. De gedachten van de commissie gaan daarbij uit naar de criteria voor de verdeling van de rijksbijdragen over de instellingen, de wijze waarop de met dit wetsvoorstel beoogde relatie tussen vraag en aanbod van onderwijs wordt gelegd en de mate waarin daarbij beleidsruimte noodzakelijk is. De commissie stelt vast dat de Minister van Onderwijs en Wetenschappen in zoverre aan de aanbevelingen in haar interimadvies uitvoering heeft gegeven dat in het wetsvoorstel het algemene karakter van de uit te vaardigen ministeriële regeling over de bekostigingssystematiek nader is omschreven. De ondergetekenden voegen hieraan toe dat naar aanleiding van het advies van de Raad van State de bedoelde ministeriële regeling is vervangen door een algemene maatregel van bestuur. Ook erkent de commissie dat de beoogde ministeriële regeling (inmiddels dus een algemene maatregel van bestuur) op zichzelf een vooruitgang betekent ten opzichte van de huidige praktijk. De commissie meent echter dat de wetgever een stap verder in de gewenste richting zou kunnen doen. De ondergetekenden erkennen dat het in de doelstelling van dit wetsvoorstel zou passen om op het niveau van de wet waarborgen te scheppen voor een zo afstandelijk mogelijk bestuur. Een wettelijke bepaling van de hoofdlijnen van het bekostigingsbeleid ligt in het verlengde van de aanbevelingen van de commissie wetgevingsvraagstukken die de ondergetekenden in algemene zin hebben onderschreven. De ondergetekenden zijn evenwel van oordeel dat de beleidsontwikkeling op het punt van de bekostigingssystematiek nog onvoldoende is voortgeschreden en dat daarom op dit moment uitvoering van de aanbeveling van de commissie nog niet mogelijk is. Zij wijzen erop dat het wetsvoorstel, nu daarin regeling bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is voorzien, verder tegemoetkomt aan die aanbeveling. Doordat de totstandkoming van de algemene maatregel van bestuur onderdeel is van de planprocedure (zie artikel 2.3, derde lid onder d) zijn voorts waarborgen aanwezig voor een zorgvuldige voorbereidingsprocedure van het besluit, naast de waarborgen voor een zorgvuldige voorbereiding van algemene maatregelen van bestuur als zodanig.
Bestuursstructuur De commissie heeft begrip voor het standpunt dat op dit ogenblik opleggen van bovenaf van een nieuwe bestuurstructuur in het h.o. niet opportuun is.
Het wetsvoorstel als tussenstap De ondergetekenden stemmen in met de conclusie van de commissie dat het wetsvoorstel in zijn huidige vorm dit wetgevingsproject meer dan de moeite waard maakt.
Aard van de wettelijke bepalingen De commissie ondersteunt de beargumenteerde keuze voor het niet opnemen in dit wetsvoorstel van de in andere onderwijswetgeving opgenomen bepaling dat de wet regels geeft voor openbaar onderwijs en voorwaarden voor bekostiging stelt voor bijzonder onderwijs. De suggestie om artikel 4.5 anders te formuleren wordt niet overgenomen, omdat de rechtspositie-AMvB daardoor niet meer van toepassing zou zijn op het personeel van bijzondere instellingen en ook uit artikel 4.6 (doorcontracteerbepaling) blijkt dat deze AMvB niet rechtstreeks werkt ten aanzien van de bijzondere instellingen. Wellicht ten overvloede kan erop worden gewezen dat ook de besturen van de bijzondere instellingen met deze formulering akkoord zijn gegaan.
Samenwerking w.o. en h.b.o.
De commissie ondersteunt de in het wetsvoorstel gedane keuze om geen aparte samenwerkingsconstructies mogelijk te maken. Wel dringt de commissie aan op een bepaling die het mogelijk maakt dat in dergelijke gevallen van de wettelijke bestuursstructuur kan worden afgeweken. De ondergetekenden volgen dit voorstel niet. Samenwerking tussen instellingen juichen zij weliswaar toe, maar dat dient op het plaatselijke niveau gestalte te krijgen zonder dat in de relatie tussen overheid en instelling iets verandert. De huidige bestuursstructuur, ook die van de universiteiten, laat op het ogenblik wat dit betreft ook genoeg ruimte aan de instellingen.
Toezicht straf-en boetebepalingen De commissie onderschrijft de naar aanleiding van het interimadvies in het wetsvoorstel uitgewerkte bepalingen.
Rechtsbescherming De commissie constateert met instemming dat de rechtsbescherming voor studenten in de lijn van het interimadvies is vorm gegeven. Bezwaren heeft de commissie tegen de keuze voor Kroonberoep ten aanzien van een aantal beslissingen, direct of indirect met financiële gevolgen. De commissie is van oordeel dat na de totstandkoming van de Tijdelijke wet Kroongeschillen handhaven van het Kroonberoep leidt tot nodeloze verbrokkeling van de administratieve rechtspraak, nu in de meeste gevallen waarin Kroonberoep wordt opengesteld de Afdeling geschillen van bestuur van de Raad van State als administratieve rechter zal optreden. De ondergetekenden zijn hierover de volgende opvatting toegedaan. De huidige lijn ten aanzien van het Kroonberoep houdt in dat Kroonberoep wordt mogelijk gemaakt in die gevallen waarin financiële consequenties voor de instellingen aan de orde zijn alsmede in de gevallen die in sterke mate met die beslissingen samenhangen.
De ondergetekenden achten het wenselijk uit praktische overwegingen deze lijn vooralsnog voort te zetten. In afwachting van de totstandkoming van een definitieve voorziening in kroongeschillen in het algemeen, zal in de onderwijswetgeving derhalve de lijn, uiteengezet in het voorstel van wet, houdende wijziging van beroepsbepalingen in een aantal onderwijswetten in verband met uitbreiding van de werking van de Wet AROB (Kamerstukken II, 1981/82, 17201, nr. 6 e.v.), worden vastgehouden. In het kader van die voorziening kan ook de mogelijkheid van een bezwaarschriftenprocedure als door de commissie bepleit overwogen worden. Wijzigingen naar aanleiding van het
interimadvies
In de toelichting is thans een beschouwing opgenomen over de verhouding van het openbaar onderwijs en het bijzonder onderwijs in deze wet alsmede over de betekenis van de wettelijke bepalingen voor het bijzonder onderwijs. Van de noodzaak van wijziging van artikel 29 van het concept-ontwerp (het voorgestelde artikel 4.5) zijn de ondergetekenden evenwel niet overtuigd.
De onmogelijkheid van fusie tussen universiteiten en hogescholen wordt, in ieder geval voorlopig, gehandhaafd. Dit standpunt is in de toelichting verder onderbouwd. Wel is de wenselijkheid van samenwerking tussen universiteiten en hogescholen benadrukt.
In de planningssystematiek zijn geen wijzigingen aangebracht. Ook op dit punt past terughoudendheid met wetgeving. Een beschouwing over het juridisch karakter van de plandokumenten is in het algemene deel van de toelichting opgenomen.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de commissie heeft beraad over de in het concept-ontwerp opgenomen bekostigingsbepalingen plaatsgevonden. Dit heeft er toe geleid dat thans een duidelijker onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds de algemene verbindende regels die worden gehanteerd bij de berekening van de rijksbijdrage en anderzijds de discretionaire bevoegdheid van de minister tot het verlenen van een aanvullende bijdrage (het «missiebudget»). De ondergetekenden achten het thans niet mogelijk om de grondslagen van de algemene berekeningswijze in de wet zelf op te nemen. Het betreft hier immers een zeer complexe materie, die volop in ontwikkeling is. Daar komt bij dat er in ieder geval sprake is van onderscheiden bekostigingssystemen voor het h.b.o. en het w.o. Voor de OU, de KB en de KNAW is een bekostigingssysteem in ontwikkeling, dan wel ligt het in de bedoeling hiertoe op korte termijn over te gaan. In het wetsvoorstel is overigens wel een nadere aanduiding van het karakter van een algemene berekeningswijze opgenomen. Tezamen met de procedurele waarborgen die zijn geschapen (daarop is hiervoor onder «Bekostigingssystematiek» al ingegaan) biedt dit voldoende rechtszekerheid. De toelichting is op het punt van de algemene bekostiging herzien.
In het wetsvoorstel zelf is een regeling van de instelling alsmede van de taken en bevoegdheden van externe commissies van deskundigen opgenomen. De sancties in het concept-ontwerp zijn heroverwogen. Zo is ontneming van de gehele sector niet meer mogelijk bij niet naleving van die wettelijke voorschriften die geen onmiddellijke relatie met de deugdelijkheid van het onderwijs hebben. De schadevergoedingsbepaling is meer in relatie gebracht met de werkelijk geleden schade van de instelling. Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21073, nr. 3
Op het punt van de rechtsbescherming is het wetsvoorstel aangescherpt. De uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het functioneren daarvan wordt evenwel gelegd bij de instellingen. Met de commissie zijn wij er voorstander van dat in bijvoorbeeld de Algemene wet bestuursrecht een uniforme regeling voor dergelijke beroepsprocedures wordt gegeven.
HOOFDSTUK 2. DE ROL VAN DE OVERHEID IN DE BESTURING VAN HOGER ONDERWIJS EN WETENSCHAPPELIJK ONDERZOEK
2.1. Inleiding
De algemene doelstelling van het bestel van voorzieningen op het gebied van hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek waarop deze wet betrekking heeft, strekt ertoe Nederland te laten beschikken over hoogwaardig onderwijs en onderzoek dat voorziet in: -De individuele behoeften aan initieel hoger onderwijs, afhankelijk van de intellectuele en fysieke mogelijkheden en onafhankelijk van de inkomenspositie van de studenten.
-De kwantitatieve en kwalitatieve maatschappelijke vraag naar de onderscheiden typen van hoger opgeleiden.
-De maatschappelijke behoefte aan wetenschappelijke kennis en inzichten in brede zin, met name voor zover die behoefte zich niet in een gearticuleerde koopkrachtige vraag manifesteert, dus waar het gaat om kennisvermeerdering als doel op zichzelf.
Het is de taak van de overheid er zorg voor te dragen, dat deze doelstelling zo goed mogelijk wordt verwezenlijkt. Daarbij staat centraal kwaliteit van onderwijs en onderzoek: het bestel dient zo te functioneren dat de inzet van overheidsmiddelen maximaal effect sorteert. In de HOAK-nota is beargumenteerd dat het verwezenlijken van de doelstellingen met betrekking tot het vervullen van deze maatschappelijke taak leidt tot het verleggen van het accent van de bestaande, meer centralistische, benadering vanuit de overheid naar een besturingsmodel waarin meer bevoegdheden aan de instellingen zelf worden gegeven. De overheid maakt vooraf de voorwaarden duidelijk waarbinnen de instellingen kunnen opereren en krijgt achteraf inzicht in de geleverde prestaties in kwantitatief en kwalitatief opzicht. Deze voorkeur berust op overwegingen die deels van algemene aard zijn en deels een gevolg zijn van het specifieke karakter van onderwijs en onderzoek in een omgeving die zich in een bepaalde richting ontwikkelt.
2.2. De veranderende rol van de overheid Deze meer algemene motieven moeten worden geplaatst tegen de achtergrond van veranderende opvattingen in de westerse samenlevingen over de rol van de overheid als sturende instantie. Daarin is een ontwikkeling zichtbaar naar een overheid die minder dan voorheen pretendeert de maatschappelijke doelstellingen eenzijdig te kunnen bepalen en de daarop gerichte processen centraal te kunnen sturen. Het niet aanpassen aan dit type ontwikkelingen van een maatschappij als de Nederlandse, die zowel cultureel als economisch door een relatief open structuur wordt gekenmerkt, betekent het kiezen van een eigen weg in isolement. Een dergelijke keuze, die door de regering -niet alleen op het gebied van het hoger onderwijs -uitdrukkelijk niet wordt gemaakt, dient ook tot stand te komen op basis van bewust genomen beslissingen.
Pleidooien om bepaalde aspecten niet te veranderen vragen evenzeer een grondige argumentatie als voorstellen voor aanpassing van bestaande structuren. De overheid behoudt, ook in het beleid ten aanzien van het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, een beperkte maar onvervreemdbare taak in het zodanig richting geven aan maatschappelijke processen, dat prive-initiatief van individuele burgers, groeperingen van burgers en het bedrijfsleven een belangrijke rol kan blijven spelen. De Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten (de commissie-Hirsch Ballin) concludeert dat de voorgestelde sturingsconceptie, waarbij het accent verschuift van meer gedetailleerde sturing vooraf naar meer globale sturing achteraf, een juist evenwicht lijkt te kunnen brengen tussen vrijheid van onderwijs en onderzoek en centraal te bepalen randvoorwaarden. Het bovenstaande maakt duidelijk dat, anders dan de Onderwijsraad lijkt te hebben begrepen, dit wetsvoorstel meer beoogt dan alleen een aanpassing van de besturingswijze. De reikwijdte die de discussie over het functioneren van het hoger onderwijsbestel thans heeft, mede geëntameerd door de op de HOAK-nota gevolgde discussie over het concept-HOOP van september 1987 en het definitieve HOOP van maart 1988, maakt deze aanpak in de ogen van de ondergetekenden onvermijdelijk. Zo is in de debatten in de Tweede Kamer der Staten-Generaal eind maart 1988 over het financieel-sociaaleconomisch beleid 1988-1990 (Kamerstukken II, 20492) het beleid ten aanzien van het onderwijs voor de naleerplichtige leeftijd in een breed kader aan de orde gesteld. Daarbij is de koppeling gelegd tussen het onderwijsaanbod in relatie tot het scholingspeil van langdurig werkloze jongeren, het stelsel van sociale zekerheid met name voor die jongeren die nog geen werkervaring hebben in relatie tot de regeling van de minimumjeugdlonen en het stelsel van studiefinanciering.
2.3. Niveau van beslissingen
In dit voorstel van wet is voorgesteld de beslissingen over de programmering van de activiteiten, de relatienetwerken en over de interne procesvoering primair te laten nemen door instanties dichtbij het niveau waarop die beslissingen betrekking hebben. De kwaliteit van die beslissingen zal daarmee gediend zijn. Door de voorgestelde introductie van een meer indirecte vorm van overheidssturing en de daarmee gepaard gaande vergroting van de handelingsvrijheid van instellingen wordt de potentiële flexibiliteit van het stelsel vergroot en meer dan voorheen een zaak van de instellingen zelf. Op deze manier kan ook een directere koppeling naar de wensen van het afnemende beroepenveld en de belanghebbenden bij onderwijs en onderzoek worden bereikt. Beslissingen vooraf over voorzieningen voor onderwijs en onderzoek, die immers veelal een ongewenste uniformerende werking hebben, worden voorkomen. Instellingen kunnen in hun eigen procedures en criteria de gewenste diversiteit van oplossingen nastreven, gebaseerd op de specifieke omstandigheden waarin de betrokken instelling zich bevindt. Men dient zich te realiseren, dat op het niveau van de individuele docent, onderzoeker of onderzoekgroep de invloed van ontwikkelingen, instanties en personen binnen de nationale en internationale wetenschappelijke of beroepsgemeenschap vaak van meer betekenis is dan die van de organisatorische eenheid binnen de instelling, het instellingsbestuur of a fortiori de overheid.
2.4. Objecten van sturing
Wat de concrete objecten van sturing betreft is, zowel naar soort instituties als naar de taakstelling daarvan, een gevarieerd beeld te zien. De
instrumenten voor besturing van onderwijs en onderzoek tonen belangrijke verschillen, evenals de beoogde effecten. Enkele voorbeelden daarvan. Reeds bestaande discrepanties tussen aanbod van en maatschappelijke vraag naar onderwijs vergen andersoortige handelingen dan voorziene tekorten of overschotten op lange termijn. Het bewerkstelligen van toelatingsbeperkingen voor bepaalde opleidingen vooronderstelt een ander instrumentarium dan het stimuleren van een vergroting van de onderwijsvraag of van het studierendement. Een wenselijke ontwikkeling op het gebied van wetenschappelijk onderzoek brengt de overheid wederom in een andere positie: noch de belangstelling van onderzoekers noch de door hen te bereiken resultaten kunnen immers door haar overwegend worden beïnvloed. Voor zelfstandige oordelen over kwaliteit en inhoud van onderzoek en onderwijs is de overheid noch geëquipeerd noch gelegitimeerd. Op grond van vorenstaande overwegingen is in het voorliggende wetsvoorstel ernaar gestreefd om alleen die instrumenten te handhaven die noodzakelijk zijn voor het effectief uitoefenen van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden die aan de overheid dienen toe te vallen. Dat het bepalen van wat de kernverantwoordelijkheden van de overheid zijn ists is dat steeds opnieuw dient te geschieden, gegeven de ontwikkelingen in de nationale en internationale context, is een vanzelfsprekendheid waarvan dit wetsvoorstel uitgaat.
2.5. Kernverantwoordelijkheden en bevoegdheden op overheidsniveau De voorkeur voor een zoveel mogelijk afstandelijke overheid dient te leiden tot een besturingssysteem waarin de overheid haar kernverantwoordelijkheden effectief kan waarmaken; ook bij een veranderende distributie van bevoegdheden over overheid en instellingen dient het bestel immers de in de wet aangeduide en de maatschappelijk erkende doeleinden te verwezenlijken. De Onderwijsraad stemt in met deze uitgangspunten, maar wijst erop dat het beeld dat in de memorie van toelichting bij het concept-ontwerp is opgeroepen als zou de overheid in de huidige situatie een «alles besturende macht» zijn, «met een zeer grote bemoeienis met de inhoud en vorm van onderwijs en onderzoek» de suggestie wekt dat in de nieuwe situatie sprake zou zijn van het tegendeel. Indien de memorie van toelichting deze suggestie heeft gewekt dan dient dit expresselijk te worden rechtgezet. Dat kan geschieden door met instemming het interim-advies van de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten te citeren. Deze stelt dat de in de bestaande wetgeving gebruikelijke lijn van overheidssturing primair loopt van de overheid naar de instellingen en het karakter heeft van een verfijnde, vaak zeer gedetailleerde en strak bindende regeling betreffende organisatie, personeel, materieel en financiering. De commissie constateert dat het wetsontwerp een belangrijke stap zet om te komen tot een andere structuur van de overheidsregulering inzake het onderwijsbestel, met als kernpunten vergroting zowel van de eigen verantwoordelijkheid van de betrokkenen en als van de effectiviteit van de overheidssturing. Iets verderop in het interim-advies wordt opgemerkt dat het wetsvoorstel niet alleen de gewijzigde inzichten op het gebied van hoger onderwijsbeleid weerspiegelt, maar evenzeer die over de rol van de centrale overheid in het algemeen, zoals die ook tot uiting komen in een terughoudend wetgevingsbeleid. Deze opmerkingen geven de essentie weer van wat de regering beoogt. Achter deze heldere uiteenzetting van uitgangspunten gaat een ingewikkeld optimaliseringsvraagstuk schuil. Het gaat erom de aan het stelsel te stellen eisen -kwaliteit, adequate kwantiteit en verscheidenheid, samenhang en toegankelijkheid -ten koste van zo gering
mogelijke offers voor de onderscheiden participanten (instellingen en personeel, studerenden en hun omgeving, overheid) in een optimale verhouding te realiseren. De in dit wetsvoorstel neergelegde aanpak gaat ervan uit, dat met spanning tussen doelstellingen het best is om te gaan indien wordt gestreefd naar een zoveel mogelijk zelfregulerend systeem. De instellingen verrichten naar eigen inzicht afzonderlijk en gezamenlijk hun kernactiviteiten. De overheid toetst in beginsel alleen achteraf of de inzet van middelen in relatie tot de taken tot het beoogde of afgesproken resultaat heeft geleid. Indien de overheid constateert dat belangrijke desiderata onvervuld zijn gebleven, dan zal zij de instellingen daarop wijzen en in overleg de nodige verbeteringen nastreven. Bij blijvende discrepanties tussen werkelijkheid en wenselijkheid zal de mogelijkheid aanwezig moeten zijn om, met inachtneming van zorgvuldige procedures, dwingende bevoegdheden en sancties in te zetten. Het algemene oordeel van de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten op dit punt is dat de sanctiebevoegdheden, hoewel ruim omschreven, een voldoende marginaal en repressief karakter dragen. In de WHW zullen de hoofdkenmerken van het stelsel moeten vastliggen. Daarnaast zal deze wet moeten voorzien in een beperkt aantal bevoegdheden die de overheid vooraf kan effectueren. Daarom bevat het wetsvoorstel de bevoegdheid van de overheid tot het vooraf nernen van de belangrijkste beslissing die de structuur van het stelsel bepaalt: het vaststellen van het bestand van te bekostigen sectoren, verbonden aan bekostigde instellingen. Dat daarbij rekening wordt gehouden met wat in de WHBO het «verlangd» onderwijs heet en thans wordt begrepen onder «de eigen plaats van de instellingen binnen het geheel van de voorzieningen op het gebied van hoger onderwijs en wetenschappelijk onderwijs» spreekt voor zich, zo reageren de ondergetekenden op opmerkingen op dit punt van de Onderwijsraad en de BPCO. In dit kader geldt muïatis mutandis hetzelfde voor de «gelijkwaardige ontwikkelingskansen» in het wetenschappelijk onderwijs. Daarnaast zal de overheid bevoegd moeten zijn tot: -Het bepalen van een algemene berekeningswijze volgens welke de rijksbijdrage aan de instellingen binnen de door de begrotingswetgever geboden ruimte voor het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek wordt bepaald.
-Het beperken van de toegang tot opleidingen bij een arbeidsmarktfixus en het legitimeren van capaciteitsfixi.
-Het vaststellen van de hoofdlijnen voor het personeelsbeleid.
-Het vormgeven, buiten deze wet, van een stelsel van studiefinanciering. De zorg voor kwaliteit en adequate verscheidenheid van onderwijs-en onderzoekprogramma's, alsmede voor de toegankelijkheid van opleidingen, behoort in eerste instantie tot de competentie van de instellingen. Zij hebben daarbij een aantal wettelijke bepalingen in acht te nemen die zo zijn geformuleerd, dat de overheid zowel over de informatie als over de bevoegdheid beschikt om met het oog op de toekomst achteraf bij te sturen. Dat ingrijpen slechts dan is gelegitimeerd als er sprake is van een onacceptabele discrepantie met doelstellingen is, naar uit sommige commentaren blijkt, in de memorie van toelichting op het concept-ontwerp onvoldoende belicht. Naast deze procesmatige garantie voor zorgvuldig en voorspelbaar overheidsoptreden biedt het Kroonberoep dat openstaat tegen op instellingsniveau ingrijpende overheidsacties een garantie voor onafhankelijke toetsing.
2.6. Openbare en bijzondere instellingen voor hoger onderwijs De nog bestaande verschillen in vrijheidsgraden tussen openbare en bijzondere instellingen voor hoger onderwijs worden door de gekozen systematiek van dit wetsvoorstel enigszins verkleind. Dit is vooral een gevolg van de veranderende sturingsconceptie die in het wetsvoorstel wordt vormgegeven. De integratie van de onderscheiden wettelijke systemen van wetenschappelijk onderwijs en hoger beroepsonderwijs als zodanig leidt overigens al tot het maken van keuzen omdat er verschil bestaat in de bestaande regelingen met betrekking tot het onderscheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs in w.o. en h.b.o. Centraal in het wetsvoorstel staat de versterking van de autonomie van de instellingen. Dit betekent met name een vergroting van de beleidsruimte op het niveau van de instellingen en een terugtreden van de centrale overheid, vooral op het gebied van de sturing vooraf, bijvoorbeeld op het gebied van personeelsaangelegenheden. Alle instellingen zullen deze grotere beleidsruimte krijgen, zowel openbare als bijzondere. Het is duidelijk dat in vergelijking met de huidige wetgeving de openbare instellingen hiervan op een andere manier profiteren dan de bijzondere instellingen, die van oudsher meer vrijheden bezitten. Het is naar de mening van de ondergetekenden geenszins zo dat de gekozen regelingswijze voor het openbaar onderwijs zich niet verdraagt met artikel 23 van de Grondwet, zoals in het advies van de Onderwijsraad is opgemerkt. Voor het bij wet verlenen van grotere beleidsruimte aan zowel openbare als bijzondere instellingen geldt dit eveneens. De Grondwet verplicht de wetgever tot regeling van het openbaar onderwijs. De regeling van het openbaar hoger onderwijs, zoals voorgesteld in het voorliggende wetsvoorstel strekt tot uitvoering van deze opdracht, daarmee is zoals de Onderwijsraad vraagt, recht gedaan aan zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs. Dat daarbij een structuur is gekozen die in grote lijnen overeenkomt met die welke in dit voorstel voor de bijzondere instellingen wordt voorgesteld is weliswaar niet toevallig, maar voor de opgeworpen vraag niet relevant. Ook de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten is van oordeel dat er geen principieel verschil bestaat met bestaande onderwijswetten waarin dezelfde bepalingen tegelijkertijd regelen voor het openbaar onderwijs en voorwaarden voor bekostiging van het bijzonder onderwijs zijn. De ondergetekenden zouden er in dit verband overigens met enige nadruk op willen wijzen dat er wel degelijk fundamentele verschillen tussen het openbaar en bijzonder hoger onderwijs blijven bestaan in het onderhavige wetsvoorstel. Verschillen die direct voortvloeien uit het verschil in karakter tussen het openbare en het bijzondere hoger onderwijs. Gewezen kan in dit verband worden naar hetgeen in de bepalingen omtrent inrichting en bestuur van de universiteiten, onderscheidenlijk hogescholen is geregeld ten aanzien van de mogelijkheden van schorsing en vernietiging van besluiten van organen van de rijksuniversiteiten en de rechtspersoonlijkheid bezittende rijkshogescholen en de mogelijkheden tot ingrijpen bij algemene maatregel van bestuur bij verwaarlozing van het bestuur. Op grond van het gemeenterecht geldt mutatis mutandis hetzelfde voor openbare hogescholen, uitgaande van gemeenten, of van openbare lichamen ingesteld bij een gemeenschappelijke regeling. Er is vanaf gezien in het wetsvoorstel een bepaling op te nemen dat bepaalde artikelen voorwaarden voor bekostiging (en erkenning, dan wel alleen voorwaarden van bekostiging) zijn voor het bijzonder hoger onderwijs en regelen voor het openbaar onderwijs. In deze traditioneel gebruikelijke bepaling (bijvoorbeeld artikel 9 van de WWO en artikel 7
23 van de WHBO) ligt impliciet besloten, dat daarin niet genoemde bepalingen die wel van toepassing zijn op het bijzonder onderwijs, direkte werking hebben. Naar de mening van ondergetekenden is het niet noodzakelijk een dergelijke bepaling op te nemen in dit voorstel omdat het karakter van de wettelijke bepalingen een constitutioneel gegeven is. In de sancties op de niet naleving van de voorwaarden komt het verschillende karakter ervan tot uiting. Het moge derhalve op deze plaats nog eens met nadruk worden herhaald, dit vanwege opmerkingen ter zake van de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten en de Onderwijsraad, dat in het voorstel wel degelijk het verschillende karakter van de wettelijke bepalingen ten aanzien van het bijzonder en het openbaar onderwijs in acht wordt genomen.
De bijzondere instellingen voor hoger onderwijs Net als dat het geval is in de huidige wetgeving voor het hoger onderwijs bevat het onderhavige wetsvoorstel ten aanzien van het bijzonder hoger onderwijs drie soorten wetsbepalingen, te weten direkt werkende bepalingen, deugdelijkheidseisen en andere bekostigingsvoorwaarden. Direkt werkende bepalingen zijn de voorschriften in hoofdstuk 1, titels 1 (definities) en 2 (de instellingen), hoofdstuk 3 (overleg), hoofdstuk 5 (sectoren), hoofdstuk 6 (toezicht), hoofdstuk 7, titel 1, paragraaf 3 (titulatuur), hoofdstuk 13 (Kroonberoep) en hoofdstuk 14 (inhouding bekostiging, schadevergoeding en strafbepalingen). Alle overige op het bijzonder hoger onderwijs betrekking hebbende bepalingen in het wetsvoorstel zijn voor het bestuur van de instandhoudende rechtspersonen voorwaarden voor bekostiging, die nader kunnen worden onderscheiden in deugdelijkheidseisen enerzijds en andere voorwaarden voor bekostiging anderzijds. Deze bepalingen treft men, globaal aangeduid, aan in artikel 1.7, derde lid, van het wetsvoorstel. Het is naar de mening van de ondergetekenden niet mogelijk om limitatief aan te geven welke van deze bekostigingsvoorwaarden tot de deugdelijkheidseisen moeten worden gerekend en welke niet. Bij een aantal bepalingen is er natuurlijk primair sprake van een deugdelijkheidseis, terwijl van een aantal andere bepalingen vrij stellig kan worden aangenomen dat zij tot de andere voorwaarden voor bekostiging kunnen worden gerekend. Van een aantal bepalingen is het karakter evenwel gemengd. Zij komen in het wetsvoorstel voor, deels gebaseerd op kwaliteitsoverwegingen en deels vanuit andere overwegingen. Van geval tot geval zal er sprake zijn van meer of minder gewicht van het, overigens steeds aanwezige, kwaliteitsmotief. Vanwege deze wisselende duiding van bepalingen als deugdelijkheidseis of als andere voorwaarde voor bekostiging kunnen hierover door de ondergetekenden geen uitspraken worden gedaan. Dit is niet bezwaarlijk, mede omdat dergelijke uitspraken, niet in deze toelichting, maar evenmin in de wet zelf, als zodanig van betekenis zijn. Veel meer van belang is hoe de sanctionering in het wetsvoorstel ter zake van het niet naleven van bepaalde voorschriften is geregeld. In het voorstel wordt daartoe onderscheid gemaakt tussen het niet naleven van de voorschriften die betrekking hebben op kwaliteitszorg, op onderwijs, examens en promoties, alsmede op vooropleidingseisen, enerzijds en niet-naleving van voorschriften in het algemeen anderzijds. Ten aanzien van de eerste categorie kan, wanneer niet meer wordt voldaan aan de desbetreffende voorschriften, de desbetreffende sector (of sectoren) aan de instelling worden ontnomen (zie artikel 5.2, derde lid). Dat is niet het geval wanneer andere wettelijke voorschriften niet worden nageleefd. In die gevallen heeft de minister de mogelijkheid om financiële sancties te treffen (op grond van artikel 14.1 of eventueel
24 artikel 2.9, vierde lid). Bij openbare instellingen kan zo nodig tot ingrijpen via het recht van vernietiging of schorsing van besluiten dan wel tot een voorziening bij verwaarlozing van het bestuur worden overgegaan. In het concept-ontwerp was bovendien een bepaling opgenomen waarbij niet naleving van iedere bekostigingsvoorwaarde tot ontneming van een sector door de minister zou kunnen leiden. Mede door het kritische commentaar van de Onderwijsraad hierop en het overleg met de besturen van de bekostigde bijzondere universiteiten is deze sanctie thans beperkt tot de niet naleving van die bekostigingsvoorwaarden die zonder meer in hun geheel tot de deugdelijkheidseisen kunnen worden gerekend. Het is vanzelfsprekend niet toevallig dat de voorwaarden voor erkenning en bekostiging uit de WWO nagenoeg overeenkomen met de bekostigingsvoorwaarden in de WHW ten aanzien waarvan niet naleving kan leiden tot intrekking van een sector. Het meest in het oog springende verschil in deze is dat bepalingen omtrent de kwaliteitszorg in de WWO ontbreken. Daarentegen zijn ze in de WHW-systematiek van essentieel belang. Het gaat hier overigens uitsluitend om de door de instellingen te treffen voorzieningen met betrekking tot de kwaliteitszorg. Het niet tot stand brengen of niet naleven van deze regels levert een overtreding op als bedoeld in artikel 5.2, derde lid onder d. Het duurzaam ontbreken van voldoende kwaliteit daarentegen is een aangelegenheid als bedoeld in artikel 5.2, derde lid onder b. Hier is in feite geen sprake van het niet voldoen aan de wettelijke deugdelijkheidseisen, maar is het onderwijs en/of onderzoek zelf, naar objectieve maatstaven beoordeeld, ondeugdelijk gebleken. Die beoordeling is geschied op grond van een zorgvuldige procedure waarvan de mogelijkheid van Kroonberoep zowel bij de waarschuwing als bij het definitieve besluit deel uitmaakt. Met de Onderwijsraad, en de besturen van de bekostigde bijzondere universiteiten, zijn de ondergetekenden van mening dat ondanks het streven naar het hanteren van objectieve maatstaven, er voor gewaakt dient te worden dat bij kwaliteitsbeoordelingen elementen die in relatie staan tot de aard van de instelling, in het geding komen. Een aanvulling van artikel 1.14 heeft derhalve plaatsgevonden, inhoudende dat de minister bij het onderzoek naar de kwaliteit van de werkzaamheden van bijzondere instellingen de aard van deze instellingen in acht neemt. Hiermee wordt naar de mening van ondergetekenden elk mogelijk misverstand als zou er wellicht strijd met artikel 23 van de Grondwet kunnen zijn, voorkomen. In het overleg met de besturen van de bekostigde bijzondere universiteiten is ook de aanpassing in de systematiek van automatische erkenning van door bijzondere instellingen verzorgd niet bekostigd onderwijs aan de orde geweest. Overeenstemming is bereikt over het uitgangspunt van deze wet dat sturing op sectorniveau plaatsvindt en derhalve de samenloop bekostiging en erkenning op sectorniveau van belang is. Indien een rechtspersoon die een bijzondere instelling met bekostigde sectoren in stand houdt niet bekostigd (maar wel aangewezen) onderwijs wil verzorgen in een andere sector dan verbonden aan de bekostigde instelling, dan zal dat op grond van de systematiek in dit voorstel dienen te geschieden in een aparte instelling. Dit is met name van belang om een goede financiële verantwoording mogelijk te maken, zeker nu aanwijzing meer dan voorheen zal voorkomen. In dergelijke gevallen zijn van toepassing de voorschriften die voor het aangewezen onderwijs gelden en die, afgezien van de mogelijkheid van een arbeidsmarktfixus, beogen de kwalitatieve waarborgen te bieden op grond waarvan de overheid erop mag vertrouwen dat de diploma's gelijkwaardig zijn aan die welke worden afgegeven in het bekostigde onderwijs. Indien een bijzondere instelling op grond van overwegingen van macrodoelmatigheid en op basis van beslissingen die voortvloeien uit de planningdialoog, de aanspraak op bekostiging van een sector
verliest en de rechtspersoon waarvan de instelling uitgaat besluit om de opleidingen in die sector als niet-bekostigde instelling voort te doen zetten en daarvoor aanwijzing vraagt, zal gezien het bovenstaande de kwaliteitstoetsing bij de aanvraag uiterst marginaal kunnen zijn. Dat ligt uiteraard anders indien de aanspraak op bekostiging van de betrokken sector is vervallen op grond van duurzaam kwaliteitsgebrek. Als consequentie van de overeenstemming met de bijzondere instellingen, en mede naar aanleiding van een aantal adviezen, is de in het concept-ontwerp opgenomen bepaling dat de macrodoelmatigheid ook reden kan zijn voor de intrekking van aanwijzing van een sector in artikel 5.6. eerste lid onder c, vervallen.
2.7. Planning
Het centrale kenmerk van de voorgestelde systematiek is dat overheid en instellingen hun bevoegdheden uitoefenen in het kader van een planningprocedure die voorziet in een gereguleerd, cyclisch proces van communicatie en informatie. Het openbare karaktervan de uitgewisselde documenten maakt het mogelijk dat ook andere voor het bestel relevante maatschappelijke actoren hun opvattingen kenbaar maken. Tevens zijn de Staten-Generaal op deze wijze in de gelegenheid zich tijdig een oordeel te vormen over de opvattingen en voornemens van de regering. Een belangrijk voordeel van deze werkwijze is dat beslissingen kunnen worden genomen op basis van een uitwisseling van rationele argumenten, aangedragen door degenen die door kennis van zaken en, door een eigen rol, als behartigers van bepaalde maatschappelijke belangen de eerst aangewezenen zijn om een mening kenbaar te maken. In de paragrafen 2.8 en 2.9 wordt meer in detail ingegaan op de verantwoordelijkheidstoedeling wat betreft de primaire processen: onderwijs en onderzoek.
2.8. Onderwijs
Programmeervrijheid Met betrekking tot de capaciteit, inhoud en variëteit van het onderwijsaanbod zijn de instellingen binnen de grenzen van de hun toegewezen sectoren zelfregulerend. Dit laat onverlet dat instellingen kunnen besluiten collectief hun autonomie in te vullen, afstemming tot stand te brengen en voorlichtingsactiviteiten vorm te geven. Die programmeervrijheid is minder absoluut dan in sommige commentaren naar voren is gebracht. Uitgangspunt van het wetsontwerp is dat instellingen slechts onderwijselementen mogen aanbieden die deel uitmaken van een regulier gestructureerd programma, dus geen programmaonderdelen die alleen als los element voorkomen. Voor een regulier gestructureerd programma staat de daarvoor verantwoordelijke examencommissie garant voor kwaliteit (en samenhang). Indien een student (delen van) een regulier gestructureerd programma, leidend tot een afsluitend (doctoraal/ baccalaureaats)examen van een bepaald niveau, wil vervangen door onderdelen van eigen keuze bij de eigen instelling of een andere instelling van hoger onderwijs in Nederland danwei daarbuiten, is daarvoor goedkeuring van de examencommissie onder wier verantwoordelijkheid betrokkene wil afstuderen nodig. Zonder deze goedkeuring kan er geen recht zijn op een getuigschrift en de daaraan op grond van de wet verbonden titel. Op deze wijze is gegarandeerd dat er zich geen ontwikkeling in de richting van «pretpakketten» kan voordoen omdat de examencommissies borg staan voor niveau, samenhang en integriteit van de examens. Naast het bovenstaande geldt ook dat nieuwe opleidingen die instellingen tot ontwikkeling wensen te brengen alvorens te worden aange-
boden, moeten worden aangekondigd in het ontwikkelingsplan. Dat maakt intercollegiale toetsing tussen instellingen mogelijk en discussie met het afnemende beroepenveld. De overheid kan uiteraard reageren op de ontwikkelingen op instellingsniveau. Komt de overheid op grond van de ontwikkelingsplannen en de jaarverslagen tot de conclusie, dat het (landelijke) totaal der activiteiten onvoldoende voorziet in de maatschappelijke, wetenschappelijke of culturele behoeften, dan kan zij instellingen uitnodigen de gesignaleerde lacunes op te vullen en daarvoor eventueel gericht middelen bestemmen. Het missiebudget is in dergelijke gevallen een geschikt instrument. Indien de overheid constateert dat de doelmatigheid van het bestel wordt of zal worden geschaad en er niet vrijwillig voldoende onderlinge coördinatie en afstemming tussen de betrokken instellingen tot stand komt, kan een (gedeelte van een) sector aan een instelling worden ontnomen. Hiervoor is al opgemerkt dat de bij een dergelijk ultimum remedium vereiste waarborgen voor de instelling die het betreft in het wettelijk stelsel zijn opgenomen. Toegang van studenten tot het hoger onderwijs Voor het gehele hoger onderwijs wordt het toelatingsrecht voor ieder die daarvoor is gekwalificeerd, ingevoerd. Dat beginsel is in de vigerende onderwijswetten vastgelegd, maar is voor het hoger beroepsonderwijs nog niet geëffectueerd. Wel is het instrumentarium zo ontworpen dat de toegang in geval van plotselinge en omvangrijke stijging van de onderwijsvraag voor een bepaalde opleiding tijdelijk door de instelling kan worden beperkt. In geval van langdurige discrepantie tussen vraag en aanbod van afgestudeerden, kan de instroom voor een bepaalde sterk beroepsgerichte opleiding worden beperkt. Daarvoor gelden dezelfde stringente voorwaarden als thans onder de Machtigingswetten waar het de arbeidsmarktfixus betreft. Bij de regeling van de toelating wordt ervan uitgegaan, dat het instrument van de selectieve en verwijzende propedeuse door de instellingen zal worden benut om de studenten tijdig op de voor hen beloftevolle sporen te zetten. Dat is uiteraard van belang voor de individuele studerende, voor de instelling alsook voor de maatschappij als geheel. In tegenstelling tot het concept-ontwerp is thans voorzien in een regeling in geval een capaciteitsfixus en een arbeidsmarktfixus samenlopen. In een aantal commentaren is terecht op deze mogelijkheid met de daarmee samenhangende problemen voor instellingen en studenten gewezen.
Kwaliteit Ook met betrekking tot de kwaliteit van het onderwijs is de primaire verantwoordelijkheid in dit wetsontwerp bij de instellingen gelegd. De minister kan echter, bijvoorbeeld naar aanleiding van de rapportage van de inspectie, tot de slotsom komen dat het door de instellingen opgezette systeem van kwaliteitszorg onvoldoende functioneert en vervolgens de inspectie opdragen om in visitatiecommissies te voorzien of anderszins te rapporteren of voorstellen te doen voor verbetering. In het geval van, na herhaalde waarschuwing, blijvend onvoldoende kwaliteit zonder redelijk zicht op verbetering, kan de overheid de bekostiging van een opleiding of van het onderwijs in een sector staken. Met een dergelijke beslissing vervalt tevens het recht van de instellingen de betrokken studenten de op deze wet gebaseerde diploma's waaraan titels zijn verbonden, uit te reiken en vervalt voorts het recht van de studenten op studiefinanciering. Dat is een logisch gevolg van een dergelijke -extreme -stap van overheidswege omdat in het systeem van
deze wet de kwaliteitsgarantie ten grondslag ligt aan bekostiging, het door de overheid gegarandeerde civiel effect en de studiefinanciering. In dergelijke gevallen zal er uiteraard in een overgangsregeling worden voorzien, met name om te voorkomen dat studerenden de dupe worden van falend instellingsbeleid.
Postinitieel onderwijs
Bij de postinitiële opleidingen reikt de verantwoordelijkheid van de overheid minder ver dan bij de initiële opleidingen. Daar waar een gearticuleerde koopkrachtige vraag naar dergelijke opleidingen zich manifesteert, is het doelmatig dat vraag en aanbod op elkaar worden afgestemd zonder tussenkomst van de overheid. Specifieke verantwoordelijkheid heeft de overheid hier alleen voor zover zij tijdelijk behulpzaam kan zijn bij de afstemming en ontwikkeling van vraag en aanbod. Wel is een duidelijke taak voor de Minister van Onderwijs en Wetenschappen weggelegd ten aanzien van sommige postinitiële opleidingen, waarvoor geen gearticuleerde maatschappelijke vraag bestaat, zoals in het bijzonder, de opleiding van onderzoekers, inclusief een onderzoekopleiding voor technologisch ontwerpers. Een specifieke verantwoordelijkheid geldt ook voor de opleiding en nascholing van onderwijsgevenden. De ministers van Onderwijs en Wetenschappen en van Landbouw en Visserij dragen vanuit hun verantwoordelijkheid als vakminister zorg voor voldoende opleidingsmogelijkheden om aan de toekomstige vraag naar onderwijsgevenden te voldoen. Analoge verantwoordelijkheden gelden voor de overige betrokken vakministers ten aanzien van het na-initiële onderwijs op andere vakgebieden.
Opleiding voor onderwijsgevenden In de nieuwe besturingswijze is de positie van de Minister van Onderwijs en Wetenschappen ten opzichte van de lerarenopleiding een andere dan in de vigerende wetgeving. Eisen aan de lerarenopleiding worden bij aanvaarding van dit wetsvoorstel niet gesteld in de WHW, maar in separate wetgeving. Een notitie hierover is voorgelegd aan de CCOO. Voorts zijn de ARBO en de ARVO om advies gevraagd. Deze adviezen zullen naar verwachting op korte termijn beschikbaar komen. Voor het geval de aanpassing van de regelgeving van de beroepseisen voor leraren niet is afgerond bij inwerkingtreding van de WHW, zijn in het overgangsrecht voorzieningen getroffen die de bepalingen ten aanzien van de lerarenopleidingen gesteld bij of krachtens de wet op het hoger beroepsonderwijs, de lnvoeringswet WHBO, en het Academische Statuut, voor zo lang nodig in stand houden. Dat geldt ook voor de bevoegdheidsregeling voor docenten in het hoger beroepsonderwijs.
2.9. Onderzoek
De noodzaak van betrokkenheid van de overheid bij de bekostiging van het wetenschappelijk onderzoek is, gezien het belang van wetenschapsbeoefening voor de samenleving, onbetwist. De omschrijving van de bevoegdheden van de overheid zal evenwel aan hoge eisen van zorgvuldigheid moeten voldoen. De aard van de betrokkenheid van de overheid bij de bekostiging van het onderzoek is verschillend. Deze verscheidenheid hangt samen met de verschillende fasen die in het proces van kennisvorming en benutting zijn te onderscheiden. In het traject worden de volgende fasen, die overigens niet altijd even scherp zijn af te bakenen, onderscheiden: funderend/strategisch, strategisch/toegepast en toegepast/op ontwikkeling en ontwerp gericht (zie de commissie-Dekker en het RAWB-advies
28 over het missiepatroon van grote technologische instituten). Per fase kan de aard van de betrokkenheid van de overheid een andere zijn. De RAWB wijst er in zijn advies met betrekking tot het concept-ontwerp op dat deze verscheidenheid mede wordt veroorzaakt door het feit dat de betrokken ministers eigen opvattingen hebben over hun verantwoordelijkheid voor het door hen te financieren onderzoek. De raad bepleit daarom een meer zorgvuldig gebruik van de terrn «overheid». Met deze suggestie wordt ingestemd. Voor zover niet expliciet anders wordt vermeld, wordt hierna onder overheid de Minister van Onderwijs en Wetenschappen verstaan. Dit brengt ondergetekenden bij een tweede opmerking die door de RAWB is geplaatst. De raad mist in het concept-ontwerp elke verwijzing naar de rol van de coördinerend minister voor wetenschapsbeleid. In de recent uitgebracht «Schets voor het wetenschapsbeleid» wordt hierop ingegaan. In dit bestek kan worden volstaan met het volgende. Centraal uitgangspunt is dat de Minister van Onderwijs en Wetenschappen verantwoordelijk is voor het universitaire en het para-universitaire wetenschapsbeleid, met inachtneming van de geldende autonomie van de betreffende instellingen. De rol van de minister die is belast met de coördinatie van het nationale wetenschapsbeleid is een vertaling van zijn verantwoordelijkheid voor de coördinatie tussen de departementen. In concreto betekent dit dat hij de rol van organisator vervult bij het tot stand brengen van een dialoog tussen de departementen over belangrijke onderwerpen die op het grensvlak van wetenschap en samenleving liggen en die gevolgen kunnen hebben voor de kennisinfrastructuur. Deze rol kan meebrengen dat de minister voor wetenschapsbeleid achtergrondstudies en probleemanalyses en verkenningen initieert. In aanvulling op de aktiviteiten van andere overheidsactoren, en in overleg met deze, kan hij het wetenschappelijk onderzoek tijdelijke financiële impulsen geven (prioriteitenprogramma's).
De rol van de Minister van Onderwijs en Wetenschappen spitst zich toe op het ervoor zorg dragen dat binnen universiteiten en para-universitaire instituten onderzoek plaatsvindt dat zich vooral bevindt in het funderendstrategisch deel van het kennistraject. Dit type onderzoek wordt primair verricht terwille van uitbreiding van kennis en inzicht. De resultaten daarvan zijn openbaar en vrij toegankelijk. Daarnaast heeft de bekostiging door de Minister van Onderwijs en Wetenschappen tot doel ervoor zorg te dragen dat binnen universiteiten en para-universitaire instituten ook niet-funderend onderzoek kan plaatsvinden, met name op die gebieden waarop zich niet onmiddellijk een koopkrachtige vraag manifesteert maar die wel een algemeen maatschappelijk belang dienen. Hierbij zijn functies in het geding als kennisdissiminatie en instandhouden c.q. creëren van culturele voorzieningen.
Overeenkomstig deze globale doelstellingen bekostigt de Minister van Onderwijs en Wetenschappen het universitaire en para-universitaire onderzoek. Meer concreet is daarbij het volgende aan de orde:
-
-Er dient gewaarborgd te zijn dat de bekostigde onderzoekactiviteiten aan zo hoog mogelijke kwaliteitseisen voldoen. Het wetsontwerp voorziet hierin door de rijksbijdrage voor wetenschappelijk onderzoek aan de universiteiten ter beschikking te stellen onder voorwaarden die betrekking hebben op de kwaliteitszorg. Deze kan leiden tot een stelsel waarin onafhankelijke deskundigen de kwaliteit en de wetenschappelijke relevantie beoordelen van een substantieel deel van het onderzoek. De resultaten van deze beoordelingen zullen invloed hebben op het door de instellingen te voeren onderzoekbeleid. Op deze wijze wordt vormgegeven aan de gewenste verzelfstandiging van de besluitvorming over allocatie van een belangrijk deel van de middelen voor de binnen univer-
siteiten plaatsvindende wetenschapsbeoefening, onder gelijktijdige aandacht voor de kwaliteitszorg. Dit wetsontwerp geeft hiervoor een wettelijke grondslag.
-
-Bij de keuze van terreinen en programma's van wetenschappelijk onderzoek zullen de instellingen zich mede moeten laten leiden door de maatschappelijke en culturele behoefte en door de eisen die voortvloeien uit de autonome ontwikkeling van de wetenschap. Voor het verkrijgen van de gegevens die nodig zijn om deze keuzes verantwoord te kunnen doen, beschikken de instellingen over de mogelijkheid om bij hun planvorming gebruik te maken van, al dan niet gevraagde, adviezen van deskundigen. Het ligt in de rede dat de instellingen in hun plannen aangeven of, en zo ja hoe, zij van dergelijke adviezen gebruik hebben gemaakt. In het geval dat de overheid tot de slotsom komt, dat verscheidenheid of kwantiteit van onderzoek onvoldoende op de behoeften zijn afgestemd, kan zij de instellingen verzoeken om in de gesignaleerde lacunes te voorzien. Als de toedeling van onderzoekcapaciteit over sectoren of wetenschapsgebieden vanwege het door de (gezamenlijke) instellingen gevoerde beleid resulteert in een situatie die onaanvaardbaar afwijkt van wat op grond van gezaghebbende uitspraken wenselijk moet worden geacht, kan de overheid genoodzaakt zijn maatregelen te treffen. Indien de resultante van de instellingsbeslissingen belangrijke onderdelen van de nationale kennisinfrastructuur zou bedreigen, kan de overheid bij het bepalen van de hoogte van de rijksbijdrage haar opvatting, dat bescherming van deze onderdelen noodzakelijk is, tot uitdrukking brengen. Ook NWO zal hierin ook een rol spelen.
-
-In het bevorderen van de kwaliteit en het vernieuwend vermogen wordt mede voorzien doordat een deel van de middelen voor binnen de universiteiten te ontplooien onderzoekactiviteiten wordt gealloceerd via NWO. 4. In de kwalitatieve behoefte aan adequaat opgeleide onderzoekers, inclusief een bepaald aantal technologisch ontwerpers, wordt voorzien op basis van afspraken tussen overheid en instellingen.
In het wetsvoorstel is in de werkomschrijving van het hoger beroepsonderwijs opgenomen, dat instellingen van h.b.o. in het kader van maatschappelijke dienstverlening onderzoek kunnen verrichten. In deze omschrijving wordt het karaktervan h.b.o. onderzoek getypeerd. In de bepaling wordt tot uitdrukking gebracht dat onderzoek tot het werkterrein van afzonderlijke instellingen kan behoren. Voor het wetenschappelijk onderwijs is dit daarentegen een opdracht. Deze kanformule brengt ook de bekostigingsrelatie van de overheid ten opzichte van h.b.o-onderzoek tot uitdrukking: er is geen structurele bekostiging van overheidszijde voor h.b.o.-onderzoek. Wel is het denkbaar dat het verrichten van onderzoek gestimuleerd wordt via het missiebudget, dat immers de functie van het «nieuwe taken budget» zoals het h.b.o. dat reeds kent, overneemt. In het algemeen zal onderzoek in het h.b.o. dan ook een contractkarakter hebben. In het concept-ontwerp was de bepaling opgenomen dat h.b.o.-instellingen tezamen met de universiteiten wetenschappelijk onderzoek kunnen verrichten. De term «wetenschappelijk onderzoek» had in het concept-ontwerp betrekking op fundamenteel onderzoek in tegenstelling tot het «toepassingsgericht» onderzoek. Op het gebruik van deze termen is van verschillende zijde opgemerkt dat deze begrippen niet de verheldering brengen die tegenstelling suggereert, reden om in dit wetsvoorstel het onderscheid te laten vallen.
2.10. Overige kenmerken
De voorstellen tot herziening van de bevoegdheidsverdeling leiden tot een drastische beperking van het aantal door de overheid rechtstreeks uit te oefenen bevoegdheden onder behoud van de mogelijkheid, dat de overheid haar primaire verantwoordelijkheid effectief tot gelding brengt. Het nieuwe besturingssysteem zal, sterker nog dan thans, een beroep doen op de zelfregulering en eigen verantwoordelijkheid van de instellingen. Afstemming van activiteiten op basis van weging van belangen tussen instellingen zal in de toekomst regel moeten zijn. Het is gewenst dat de overheid ten behoeve van de uitoefening van haar verantwoordelijkheden voor de doelmatigheid van het macrosysteem op de hoogte blijft van de activiteiten van de instellingen op dit punt; daarin voorziet de op dialoog gebaseerde plansystematiek. Hiermee wordt voorkomen dat het cumulatief effect van de beslissingen van de afzonderlijke instellingen tot een ondoelmatig totaalbeeld leidt. In het wetsvoorstel zijn daarvoor enkele bepalingen opgenomen. Deze bieden de mogelijkheid aan de betrokkenen, waaronder de overheid, om de resultaten van de afstemming en de daarin gehanteerde argumenten op dit aspect te toetsen. Tenslotte ligt het in de rede van de instellingen te verlangen dat zij achteraf inzicht geven in en verantwoording afleggen over de wijze waarop zij hun bekostigde activiteiten hebben uitgevoerd. Deze verantwoording geschiedt in de jaarrekening en het jaarverslag, en heeft met name betrekking op de verhouding tussen de beschikbaar gestelde rijksbijdrage enerzijds en de geleverde prestaties anderzijds. Hierbij zij met nadruk aangetekend, dat de rijksbijdrage als een geheel (lumpsum) ter beschikking wordt gesteld. Het staat de instellingsbesturen vrij, de interne allocatie daarvan naar eigen inzicht te bepalen, onder de conditie dat een adequate vervulling van de overeengekomen activiteiten gewaarborgd is.
In het wetsvoorstel is vastgehouden aan de bepaling dat fusie tussen bekostigde instellingen van w.o. en instellingen van h.b.o. niet mogelijk is. De gronden die daarvoor eerder zijn opgenomen in het concept-wetsontwerp (zoals de nog niet uitgekristalliseerde eigen identiteit van met name het h.b.o., buitenlandse ervaringen, potentiële verwarring ten detrimente van de abituriënten) hebben geleid tot een -deels aarzelende -instemming van de overlegpartners en de adviesinstanties, waaronder de HBO-Raad. Op termijn zullen de ondergetekenden deze materie zeker heroverwegen, dit in de verwachting dat de ontwikkelingen ertoe zullen leiden dat het fusieverbod zonder gevaar van ongewenste ontwikkelingen kan worden opgeheven. De bestuurlijke relatie is in dit wetsvoorstel gedefinieerd als een relatie tussen overheid en iedere afzonderlijke instelling. Voor verschillende aangelegenheden is het gewenst dat instellingen met elkaar samenwerken. Dat voor de onderscheiden velden hiervoor instituties in stand gehouden worden ligt in de rede. Dergelijke instituties zijn onder andere voor een efficiënte communicatie met de overheid noodzakelijk. Het ligt echter nadrukkelijk niet op de weg van de wetgever om te bepalen op welke wijze de samenwerking tussen de instellingen gestalte moet krijgen. Ook de vraag of en in welke mate instellingen de behartiging van hun belangen door daartoe in het leven geroepen samenwerkingsverbanden willen overlaten, moet vanzelfsprekend door de instellingen zelf worden beantwoord, zo antwoorden de ondergetekenden op opmerkingen over dit punt, gemaakt in de HO-Kamer en door de HBO-Raad, de BPCO en de VSNU.
HOOFDSTUK 3. BESTUURLIJKE RELATIES TUSSEN OVERHEID EN INSTELLINGEN VOOR HOGER ONDERWIJS EN WETEN SCHAPPELIJK ONDERZOEK 3.1. Uitgangspunten voor de bestuurlijke relatie tussen instel lingen en overheid De veranderingen in de bestuurlijke relatie tussen de overheid en het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek die in dit wetsvoorstel voorgesteld worden, vinden plaats binnen de context van maatschappelijke en politieke ontwikkelingen. De bestuurlijke relatie tussen overheid en samenleving staat zowel in maatschappelijke, als politieke, alsook wetenschappelijke kring ter discussie.
De hier voorgestelde veranderingen reflecteren tevens de ontwikkeling en gedachtenvorming binnen het bestel. De verhouding tussen overheid en instellingen is in de afgelopen decennia in beweging geweest. De eigen aard en het feitelijk functioneren van het bestel hebben geleid tot een veranderende opvatting over de rol van de overheid en tot een groeiend besef dat meer verantwoordelijkheid voor het bepalen van inhoud en vorm van het onderwijs en onderzoek aan de instellingen moet worden overgelaten.
De laatste jaren is de interactie tussen de instellingen van hoger onderwijs en hun omgeving versterkt. De contacten met het bedrijfsleven en andere relevante instanties zijn toegenomen en geïntensiveerd: contractonderwijs en onderzoek vormen een in belang toenemende activiteit. Dit levert enerzijds het voordeel van extra financiële middelen op maar vergt anderzijds een meer marktgericht handelen met daarbij behorende flexibeler besluitvormingspatronen. Deze ontwikkelingen nopen tot de conclusie, dat de vergrote dynamiek en variëteit aan activiteiten ook gepaard moeten gaan met een grotere snelheid en flexibiliteit van de besluitvorming. Gezien de traagheid inherent aan sturing van bovenaf, impliceert dit een meer decentrale, horizontale, vorm van besluitvorming.
Tezamen met de in de eerste twee hoofdstukken aangegeven conclusies leidt dit tot de volgende uitgangspunten ten aanzien van de bestuurlijke verhouding tussen de overheid en de instellingen van hoger onderwijs en onderzoek: -Ingrijpen door de overheid in ongewenste ontwikkelingen moet slechts dan plaatsvinden wanneer zelfsturing door de instellingen tot onaanvaardbare effecten dreigt te leiden.
-Ingrijpen door de overheid bestaat voornamelijk uit het achteraf corrigeren van onvolkomenheden in het bestel. Dit betekent dat bijsturing door de overheid niet de details, maar de hoofdzaken dient te betreffen. -Globaliteit dient een kenmerk te zijn van het ex antebesturingsinstrumentarium van de overheid.
-Voorschriften moeten ertoe strekken dat de instellingen normen stellen ter wille van rechtszekerheid, redelijkheid en behoorlijk bestuur.
3.2. Het toekomstig sturingsnetwerk 3.2.1. Ontwikkelingen van het sturingsnetwerk Het sturingsnetwerk kan worden getypeerd als een samenstel van actoren, instrumenten en aangrijpingspunten. Bij de actoren gaat het om de vraag wie handelt, bij de instrumenten gaat het om de vraag op welke wijze -hoe -er wordt gehandeld. Bij het aangrijpingspunt staat de vraag centraal waarop wordt gestuurd.
In onderstaand schema is aangegeven in welke richtingen het sturingsnetwerk zich volgens het wetsvoorstel zal ontwikkelen.
Schema ontwikkeling sturingsnetwerk
(van) dwang
instrument
(naar) overtuiging aangrijpingspunt actor centraal decentraal doelstelling gesloten reactie
open anticiperend
Het gaat om de volgende sturingsinstrumenten: -regelgeving; -bekostiging; -overtuiging en voorlichting.
Het gaat om de volgende aangrijpingspunten: -institutionele vormgeving van het bestel; -profilering (missie) van de instelling; -inhoud en vorm van de primaire processen; -kwaliteit en kwaliteitsbewaking; -produktiefactoren zoals personeel en ruimte.
Het gaat om de volgende actoren: -overheid; -instelling centraal; -instelling decentraal.
De tevoren globaal geschetste ontwikkelingsrichtingen van het sturingsnetwerk kunnen met deze onderscheidingen specifieker worden toegelicht per afzonderlijk aangrijpingspunt.
A. Institutionele vormgeving
De institutionele vormgeving van het onderwijs, ook op het niveau van de afzonderlijke opleidingen, was in het verleden vooral een zaak van de overheid. Gezien de betrekkelijke stabiliteit van het bestel was de aandacht hiervoor niet groot. Door grondige wijzigingen in de institutionele vorm van het h.b.o., onder andere door de schaalvergrotingsoperatie, werd de betrokkenheid en de verantwoordelijkheid van de h.b.o.-instellingen geactiveerd. De overheid had daartoe slechts de wettelijke en procedurele randvoorwaarden geschapen.
B. Profilering instelling
Profilering, hier gebruikt als verzamelbegrip voor alle activiteiten die de typische en onderscheiden kenmerken van een instelling weergeven, heeft binnen de universiteiten en hogescholen de aandacht. Gezien de toenemende dynamiek en differentiatie in onderwijsvraag en -aanbod zal de aandacht van de instellingen voor de eigen identiteit en het profiel in de toekomst moeten toenemen. Het belang dat de overheid hieraan hecht kan worden uitgedrukt in de daarop toegesneden instellingsbekostiging.
C. Inhoud van de primaire processen (onderwijs en onderzoek)
In het verleden was de bemoeienis van de overheid met inhoud en vorm van onderwijs groot door het uitgebreide stelsel van regelgeving. Een uitgebreid en gedetailleerd stelsel van regelgeving was destijds met name in het h.b.o. aanwezig. In de huidige situatie is de overheidsbemoeienis met de inhoud en vorm van de primaire processen door middel van wet-en regelgeving binnen de instellingen al aanzienlijk verminderd. In de toekomst zal deze vorm van overheidsturing op dit aangrijpingspunt zoveel mogelijk worden beperkt. De autonomie van instellingen wat betreft het onderwijs en onderzoek, zal voorop staan.
D. Kwaliteit
De bewaking van de kwaliteit van onderwijs en onderzoek was in het verleden nauwelijks een zaak voor directe overheidsbemoeienis. Binnen de instelling vond de kwaliteitszorg de facto slechts op het decentraal niveau van vakgroepen of individuele docenten en onderzoekers plaats. In de huidige situatie is daarin ten aanzien van het wetenschappelijk onderzoek door het stelsel van voorwaardelijke financiering reeds een wijziging opgetreden. In de toekomstige sturingsconceptie zal de aandacht voor de kwaliteit van de geleverde prestaties sterk toenemen. Kwaliteitszorg zal primair de verantwoordelijkheid zijn van de instellingen. De overheid zal medeverantwoordelijkheid dragen voor het systeem van de kwaliteitszorg en de uitkomsten daarvan. Kwaliteitsmetingen en "beoordelingen zullen voortaan het voornaamste aangrijpingspunt van sturing zijn.
E. Produktiefactoren
In het verleden werden produktiefactoren als personeel en huisvesting voornamelijk beheerst door de overheid. In de huidige situatie zijn de vrijheden voor de instellingen tot het voeren van een eigen personeels-beleid vergroot. Rechtspositie en arbeidsvoorwaarden kennen een wettelijke grondslag Het is de bedoeling dat de instellingen daarbinnen een grotere mate van vrijheid van personeelsbeleid zullen krijgen.
CD CO O. CC
3 8 < CD
-t CO 0) Q.
CD '
S CU
CD 00 00 I CO
00 CD
overheid
instelling
institutionele vormgeving NU
I//////////I I//////////I I//////////I I//////////I \UI/ll(lll\ I
WHW
kwaliteit
o w
overheid
|///////////1 I///////////I I///////////I I///////////I I///////////I instelling
I///////////1 I///////////I I///////////I
00 UI
NU
WHW
profilering instelling I///////////I I///////////I I///////////I I///////////I
I///////////1. • I///////////|.. I///////////I... I///////////I..
inhoud primaire processen
^1
NU
WHW
NU
WHW
productiefactor
1///////////I 1.. 1
1///////////I
1,. L = veel sturing 1
I///////////I . 1
1///////////I
1// 1
I///////////I
1// = beperkte sturing I///////////1
1 I///////////1
1 1 I///////////I
t
-
-geen sturing I///////////1
1 I///////////1
NU
WHW
3.2.2. Typering van het toekomstige sturingsnetwerk
Twee typen overheidssturing worden onderscheiden. Enerzijds is er de cyclische overheidsturing van de reguliere onderwijs-en onderzoekactiviteiten van de instellingen door middel van de jaarlijkse begrotingscyclus en de tweejaarlijkse plancyclus. Anderzijds een discontinu ingrijpen van de overheid in de vormgeving van het bestel, in de toewijzing en aanwijzing van sectoren en in de missievorming van instellingen. Ten aanzien van de voornoemde «discontinue» overheidssturing kunnen drie aangrijpingspunten worden onderscheiden: -het bestel als geheel; -de sector of een onderdeel daarvan; -de instelling.
Ten aanzien van de reguliere «cyclische» overheidssturing worden eveneens drie aangrijpingspunten onderscheiden: -onderwijsvraag, c.q. studenten; -onderwijsaanbod; -onderzoek.
HOOFDSTUK 4. HET BESTEL VAN HOGER ONDERWIJS EN ONDERZOEKVOORZIENINGEN
4.1. Stelsel van instellingen
Het voorliggende voorstel van wet regelt de bestuurlijke betrekkingen van de overheid met instellingen en organisaties die activiteiten ontplooien op het terrein van hoger onderwijs, hoger beroepsonderwijs en wetenschapppelijk onderwijs en instellingen voor wetenschappelijk onderzoek die deel uitmaken van het bestel. Over de begrenzing van het bestel zijn opmerkingen gemaakt door de Onderwijsraad, de RAWB en de RABIN. Tevens wat hiervoor over de wenselijkheid van de in dit wetsvoorstel gekozen bestelindeling is gezegd, gaan de ondergetekenden hieronder nader in op de afzonderlijke delen van het bestel. Tevens kan worden gewezen op de positief verlopen discussie met de personeelsorganisaties van de KNAW en de KB in de Bijzondere Commissie van overleg bij het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen over de inkadering van beide organisaties in deze wet. Uit de adviezen en het overleg mag naar de mening van de ondergetekenden worden afgeleid dat er op het punt van de grenzen van het bestel een aanzienlijke mate van concensus bestaat. Als onderscheidend criterium voor het al dan niet opnemen van instellingen in deze wet is het type planning en bekostigingsrelatie dat de overheid onderhoudt met instellingen voor hoger onderwijs en voor wetenschappelijk onderzoek als uitgangspunt genomen. Een belangrijk gegeven in deze betrekkingen is dat de door de overheid te nemen bekostigingsbeslissingen, gebaseerd op uitkomsten uit de planning, zich richten op de afzonderlijke instellingen: dat was zo en zal ook bij aanvaarding van het in wetsvoorstel neergelegde gedachtengoed zo blijven. Dit neemt echter niet weg dat de primaire verantwoordelijkheid van de overheid niet is gelegen in instandhouding van de instellingen als zodanig, maar in de instandhouding van een maatschappelijk als adequaat ervaren stelsel van voorzieningen voor hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, waarin afzonderlijke instellingen hun specifieke bijdrage leveren. Om die reden is er ook noodzakelijkerwijze sprake van een geïntegreerd plannningskader. In het licht van de eigen bijdrage aan het zojuist bedoelde stelsel -verderop regelmatig afgekort tot h.w.-bestel -, kunnen de instellingen op basis van hun primaire doelstellingen worden gegroepeerd in enkele typen instellingen:
-
-De bekostigde universiteiten, hogescholen en de Open Universiteit; b. De universiteiten en hogescholen die aangewezen sectoren omvatten; c. De academische ziekenhuizen bij de bekostigde universiteiten; d. De Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen, de Koninklijke Bibliotheek en de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek inclusief de instituten waarmee deze organisaties bestuurlijke relaties onderhouden.
In hoofdstuk 1 van het wetsvoorstel worden de doelstellingen van de onderdelen van het h.w. bestel weergegeven. Daarbij is met opzet gekozen voor een ruime doelstelling. Dit leidt tot een omschrijving die enerzijds ruimte voor toekomstige ontwikkelingen laat, maar anderzijds voldoende onderscheidend is voor een nauwkeurige afbakening van taken ten opzichte van elkaar in relatie tot de verantwoordelijkheden van de overheid. In dat hoofdstuk is ook het onderscheid tussen het openbaar en het bijzonder onderwijs tot uitdrukking gebracht als een van de wezenskenmerken van het Nederlandse onderwijsbestel. In de formuleringen is zoveel mogelijk aangesloten bij de bestaande regelingen in het licht van de aanpassingen in de bestuurlijke verhoudingen die in dit wetsvoorstel uitgangspunt zijn. Dat betekent dat uit de WWO, de WOU, de WHBO en de regelingen inzake de KNAW en KB is geput. Voor NWO is in het wetsvoorstel ruimte gereserveerd. Dat is gedaan omdat de integrale invoering van de NWO-wet eerst vorm dient te krijgen, voordat de wettelijke regeling van NWO kan worden opgenomen in de WHW. Ook voor de academische ziekenhuizen is, gegeven de thans aan de orde zijnde concretisering van het regeeraccoord, volstaan met het reserveren van ruimte. In artikel 1.3 worden de onderscheiden werkzaamheden van de universiteiten, hogescholen alsmede de Open Universiteit geschetst. Een belangrijk verschil tussen w.o. en h.b.o. is de positie van het onderzoek. Behoort onderzoek bij het w.o. tot een van de primaire en derhalve structureel bekostigde werkzaamheden, in het hbo. kan onderzoek plaatsvinden. Onderzoek in het h.b.o. behoort niet tot de primaire en derhalve structureel bekostigde werkzaamheden. Dit type onderzoek zal als regel een toepassingsgericht karakter hebben. Om die reden is in het artikel waarin de taak van het h.b.o. is gedefinieerd afgezien van het opnemen van de onderzoekstaak. De formulering uit het concept-ontwerp bleek onduidelijkheid te veroorzaken over de mate waarin onderzoek constituerend is voor het h.b.o. Slechts bij uitzondering zal het onderzoek in het h.b.o. door de overheid worden bekostigd. Dit kan de vorm hebben van een tijdelijke startsubsidie voor onder andere toepassingsgericht onderzoek zoals thans overigens ook al tot de mogelijkheden behoort. Dergelijke startsubsidies zullen in de toekomst onderdeel kunnen uitmaken van het missiebudget van een instelling. Op grond van overleg met de HBO-Raad is ten opzichte van het concept-ontwerp een verandering aangebracht in de doelomschrijving van het hbo. Evenals in de huidige regelgeving voor het h.b.o. is in de doelstellingsbepaling het bijdragen aan het ontwikkelen van de beroepen waarop het h.b.o. zich richt opgenomen. In de definitie van werkzaamheden van de Open Universiteit heeft een verruiming plaatsgevonden ten opzichte van die in de Wet op de Open Universiteit. Is in die wet het soort onderwijs dat door de Open Universiteit wordt verzorgd nog beperkt door specifieke kenmerken, in het wetsvoorstel zijn deze specificaties achterwege gelaten om de Open Universiteit de ruimte te geven voor nieuwe ontwikkelingsrichtingen, binnen de kaders van wetenschappelijk onderwijs dan wel hoger beroepsonderwijs.
De bepalingen omtrent de KNAW en de KB wijken inhoudelijk niet af van de thans geldende bepalingen. Wel is op verzoek van de KNAW een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de beheerstaak en de adviestaak omdat de bepalingen van de WHW niet gelijkelijk voor beide taakcomponenten van toepassing kunnen zijn.
4.2. Sectorale doorsnijding
Hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek worden verricht in een context die door twee soorten relaties wordt bepaald. Behalve de relatie tussen instelling en overheid en tussen de verschillende organisatielagen binnen de instelling is er de relatie tussen docenten en onderzoekers die werkzaam zijn binnen een vakgebied c.q. discipline.
Voor de communicatie en afstemming tussen de maatschappij en het bestel is de doorsnijding via het vakgebied de meest relevante. Voor het bestuurlijk handelen van de overheid en van de afzonderlijke instellingen is de relatie tussen organisatielagen dominant. Om deze dualiteit in het verkeer tussen de overheid en de instellingen en tussen het bestel en de omgeving hanteerbaar te maken is naast de indeling in instellingen c.q. typen van instellingen het onderscheid tussen sectoren van belang. Bij de besluitvorming over hoger onderwijs is in de relatie tussen overheid en instellingen de sector het aangrijpingspunt voor de sturing. Over de precieze betekenis hiervan wordt verwezen naar hoofdstuk 5 van deze toelichting.
Voor het bestel waarop deze wet zich richt als geheel biedt de sectorindeling het kader voor afstemming en ordening van activiteiten. De afweging die voorafgaat aan de keuze van activiteiten van onderwijs en onderzoek, dient te geschieden op basis van overleg over een adequate taakverdeling binnen de sectoren. Het opsporen en het bij de keuze van programma's betrekken van relevante maatschappelijke instanties en beroepsgroepen speelt zich op deze sectorale doorsnijding af. Tenslotte is de sectorindeling relevant voor de kwaliteitszorg omdat het oordeel over de kwaliteit van geleverde prestaties veelal gebaseerd zal zijn op vergelijking van activiteiten die met elkaar een intrinsieke verwantschap vertonen.
4.3. Universiteiten, hogescholen en Open Universiteit
De algemene doelstellingen van het hoger onderwijs brengen vooral de maatschappelijke functies van het hoger onderwijs tot uiting. Het hoger onderwijs heeft, naast zijn directe doelstelling, het voorzien in de vraag naar hoger opgeleiden, ook meer algemene en indirecte doelstellingen. Het hoger onderwijs heeft zowel een algemeen maatschappelijke, als een individuele en een culturele functie. Het beïnvloedt traditiegetrouw niet alleen het waarden-en normenpatroon van de samenleving als geheel, maar ook dat van de individuele student.
Identiteit van w.o. en h.b.o.
In de toekomst zal de relatief uniforme en stabiele vraag naar hoger onderwijs naar verwachting meer gedifferentieerd worden. Aangezien het hoger onderwijsbestel zich zal moeten kunnen blijven aanpassen aan de veranderende maatschappelijke behoeften, die overigens voor een deel door de activiteiten van het bestel zelf veroorzaakt worden, ligt een ontwikkeling naar grotere variëteit van het onderwijsaanbod, zowel naar doelgroep en functie, als naar inhoud en aard, naar duur en intensiteit, alsook naar niveau in de lijn van de verwachtingen. De doelgroep van het
38 hoger onderwijs bestaat traditioneel uit jongeren tussen 18 en 24 jaar. Zij volgen die aansluitend aan het voorgezet onderwijs en voorafgaand aan hun intrede in het arbeidsproces, over het algemeen in een aaneengesloten periode hoger onderwijs. Dit zal in de nabije toekomst aan verandering onderhevig zijn, ondanks het feit dat het percentage van de gekwalificeerden in die leeftijdscategorie die direct instroomt in het hoger onderwijs na de middelbare school thans nog licht stijgt. Hoger onderwijs zal in de toekomst meer dan voorheen moeten worden geboden aan uiteenlopende doelgroepen van (bijna) alle leeftijden. De vraag naar na-ervaringsonderwijs zal groeien. In de toekomst zal wederkerend onderwijs van veel groter gewicht zijn dan nu het geval is. Daarbij valt te verwachten dat een keuzepatroon waarbij sommigen na het voortgezet onderwijs eerst werkervaring op zullen willen doen en pas op latere leeftijd, meer gericht, gebruik gaan maken van het aanbod van voorzieningen in het hoger onderwijs minder uitzonderlijk wordt dan thans het geval is.
Met name het hoger beroepsonderwijs is met de inwerkingtreding van de WHBO in een kwalitatief andere fase van ontwikkeling terecht gekomen. De komende periode zal het hoger beroepsonderwijs de vruchten van de structurele veranderingen kunnen gaan oogsten. Voor de meerderheid van de recent gestructureerde grote h.b.o. instellingen komt er een periode van relatieve stabilisatie van institutionele, organisatorische en financiële verhoudingen. Het h.b.o. zal zijn eigen identiteit nader vorm en inhoud gaan geven, om waar te maken dat het een eigenstandige en gelijkwaardige positie inneemt naast het w.o. Deze gelijkwaardigheid betekent niet dat het h.b.o. zoveel mogelijk op het w.o. moet gaan lijken of omgekeerd het w.o. op het h.b.o.; dat zou afbreuk doen aan de eigen rol. Daarom ook is het in het concept-ontwerp onmogelijk gemaakt, dat een universiteit en hogeschool door middel van een institutionele fusie in elkaar opgaan. In het wetsvoorstel is aan deze lijn vastgehouden, overeenkomstig de opvattingen van onder andere de Onderwijsraad en het interim-advies van de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten. De ondergetekenden houden het, zoals ze al in hoofdstuk twee van deze memorie opmerkten, niet voor onmogelijk dat op termijn van een aantal jaren deze bepaling kan vervallen omdat de identiteit van beide componenten in het hoger onderwijs zich voldoende heeft gezet. Overigens zal het ook bij de mogelijkheid van institutionele fusie zo zijn, dat programma's in een dergelijk instelling te onderscheiden zijn in w.o.-dan wel h.b.o.-programma's en er zich geen hoger onderwijsprogramma's sui generis kunnen voordoen op basis van de bepalingen in deze wet. Door samenwerking waarvoor het wetsvoorstel door de programmavrijheid die het de instellingen laat ruime mogelijkheid biedt, en het opnemen van programmaonderdelen van andere instellingen (ook w.o. met h.b.o.-onderdelen en vice versa) onder goedkeuring van de examencommissie kan materieel worden bereikt wat sommigen als voordeel van institutionele fusie w.o./h.b.o. beschouwen zonder de gevaren van identiteitsverlies die fusiemogelijkheden op dit moment met zich brengen.
Ook in het w.o zijn er ontwikkelingen die te typeren zijn als het zoeken naar een eigen, vernieuwde, identiteit. De discussie over bijvoorbeeld ondernemerschap en universiteit is daarvan een voorbeeld.
Eigenschappen w.o. en h.b.o.
Voor de Open Universiteit geldt dat die geen zelfstandige onderzoekstaakstelling heeft (en ook niet had) omdat het personeel op grond van recrutering (en deeltijdse aanstellingen) de band met het wetenschappelijk onderzoek, voor zover relevant voor het onderwijs van de instelling, waarborgt.
De kenmerkende eigenschap van wetenschappelijk onderwijs is dat deze vorm van hoger onderwijs inherent daar wordt gegeven waar ook wetenschappelijk onderzoek wordt verricht. Tussen dit type onderwijs en wetenschappelijk onderzoek is een nauwe relatie gewenst. De term nauwe relatie impliceert overigens niet noodzakelijkerwijs dat er ook sprake moet zijn van institutionele en personele unies op alle niveau's in de universitaire organisatie. Het wetsvoorstel sluit niet uit dat in de toekomst een verdere verzelfstandiging van bijvoorbeeld onderzoekinstituten optreedt, waarbij medewerkers van een dergelijk instituut tevens onderdelen verzorgen van w.o.-programma's. Evenmin maakt het wetsvoorstel het onmogelijk dat in de toekomst een verdergaand onderscheid wordt gemaakt tussen medewerkers met een primaire taak op het gebied van onderwijs of onderzoek en andere medewerkers.
De kenmerkende eigenschap van het h.b.o. is, dat deze vorm van hoger onderwijs een sterke interactie vertoont met de beroepsuitoefening. Deze interactie bestaat uit meer dan het afleveren van afgestudeerden ten behoeve van een bepaalde maatschappelijke sector. De beroepspraktijk is ook in een vorm van wisselwerking van invloed op de inhoud van het onderwijs. Dit impliceert niet dat van een eenzijdige, laat staan volledige, bepaling van het onderwijs door de verlangens van representanten van de beroepspraktijk sprake is. Er is evenzeer sprake van een beïnvloeding door het h.b.o. van die beroepspraktijk en daardoor van de opleidingseisen.
Activiteiten In het wetsvoorstel is in artikel 1.3 een aanduiding gegeven van activiteiten die door universiteiten en hogescholen worden verricht. Met opzet is hier afgezien van het gebruik van de term «taken», die te zeer de indruk zou oproepen, dat het om door de overheid opgedragen of vooraf gesanctioneerde activiteiten zou gaan. Gekozen is voor een omschrijving van de aard van de activiteiten die centraal staan bij de onderscheiden typen van instellingen van hoger onderwijs (en die derhalve altijd verricht moeten worden, en derhalve worden bekostigd). De verdere specificatie van de activiteiten binnen het aldus aangegeven kader is een zaak van de instellingen zelf. Dat zijn dus gebieden waarop instellingen werkzaam kunnen zijn, als zij dat voor een goede uitoefening van hun kernactiviteiten van belang achten. De RCO heeft instemming betuigd met het in artikel 1.3 opnemen van de technologisch ontwerpers als species van het genus wetenschappelijk onderzoeker.
Open Universiteit
Bij de omschrijving van de identiteit en het werkgebied van de Open Universiteit hebben dezelfde uitgangspunten een rol gespeeld als bij het overige hoger onderwijs. Dat spreekt voor zich omdat de Open Universiteit zich wel qua onderwijswerkvorm onderscheidt van het overige hoger beroepsonderwijs en wetenschappelijk onderwijs, maar niet qua kwalitatief niveau. Het is overigens denkbaar dat de Open Universiteit zich in de toekomst ook ontwikkelt naar een meer op de produktie van «courseware» gerichte instelling ten behoeve van w.o. en het h.b.o. In reactie op het concept-ontwerp is van de kant van de Open Universiteit de vraag gesteld of het niet ianger in de WHW opnemen van de taakstelling van de instelling inzake de volwasseneneducatie en het tweede kansonderwijs, als opgenomen in de considerans van de Wet op de Open Universiteit, zelfstandige betekenis heeft. Het antwoord is ontkennend: opneming van dergelijke doelstellingen in de wet is niet nodig om deze doelstellingen te kunnen verwezenlijken en past ook niet in de geïntegreerde structuur die deze wet beoogt.
Er is van afgezien in dit wetsontwerp omschrijvingen op te nemen die wenselijke ontwikkelingen bij de Open Universiteit zouden kunnen belemmeren. Dit zou het geval zijn, indien de nu in de wet opgenomen omschrijving gehandhaafd zou blijven, waarin -beperkend ~ is bepaald dat de Open Universiteit onderwijs verzorgt op een zodanige wijze, dat een student vrije toelating heeft, studieprogramma's vrij samengesteld kunnen worden en het studietempo vrij gekozen mag worden. Derhalve is als enige omschrijving opgenomen dat de Open Universiteit w.o. en h.b.o.-programma's aanbiedt (en geen tussenvorm) in een onderwijsvorm met weinig tot geen direct contact tussen student en docent (afstandsonderwijs).
4.4. Academische ziekenhuizen
In het regeeraccoord is voorzien in een invoering van de academische ziekenhuizen in de reguliere planning, de bouw en de financiering van de gezondheidszorg. Bovendien is de verhouding tot de universiteit opnieuw bepaald. Meer dan tot nu het geval is wordt daardoor uitgedrukt, dat het primaat voor het beleid met betrekking tot de opleidings-en researchfunctie van het ziekenhuis bij de universiteit ligt. Ten behoeve van de effectuering van deze beleidsvoornemens hebben de staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur en de eerste ondergetekende direct na het aantreden van het kabinet een procedure in werking gesteld, die moet resulteren in een aanpassing van de Wet Ziekenhuisvoorzieningen (WZV) en de WWO. Op 26 februari 1987 hebben de staatssecretaris van WVC en de eerste ondergetekende de beleidsnotitie «Nadere regeling van de verantwoordelijkheid voor de academische ziekenhuizen» aan de Staten-Generaal aangeboden (Kamerstukken II, 19896). De beleidsnotitie geeft een uitwerking van de in het regeeraccoord geformuleerde voornemens. Na een uitgebreide advies-en overlegronde vond op 29 februari 1988 een UCV over dit onderwerp plaats. Een wetsvoorstel dat de vigerende WWO-bepalingen met betrekking tot de academische ziekenhuizen wijzigt is ingediend bij koninklijke boodschap van 19 oktober 1988 (Kamerstukken II, 20889). De regeling zal uiteindelijk worden opgenomen in de WHW.
4.5. Instellingen ten dienste van hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek Er bestaat naast de universiteiten een aantal andere instellingen die een plaats hebben in het nationale wetenschapsbestel. Voor de aanduiding worden verschillende benamingen gebruikt. Zo wordt bijvoorbeeld gesproken over: onderzoekinstellingen, koepelorganisaties, tweede geldstroomorganisaties, institutenorganisaties of intermediaire organisaties. De tot het h.w.-bestel behorende onderzoekinstellingen zijn: -De Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek en de daartoe behorende stichtingen en instituten, alsmede de Stichting voor de Technische Wetenschappen (die op termijn in de NWO zal worden geïncorporeerd). -De Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen en de daartoe behorende instituten. -De instanties op het gebied van het bibliotheekwezen en documentatieverzorging: de Koninklijke Bibliotheek, de als adviesorgaan (overigens met een bredere opdracht dan alleen het h.w.-stelsel betreffende) op basis van een eigen wettelijke basis geregelde Raad van advies voor bibliotheekwezen en informatieverzorging en het Nederlandse Bureau voor bibliotheekwezen en informatieverzorging (NBBI).
-De nationale door de overheid gefinancierde wetenschapsinstituten, zowel rijksals gesubsidieerde (veelal samen met de NWO-en KNAW-instituten aangeduid als de para-universitaire instituten) die thans overigens binnen het verband van wetenschapsorganisaties (universiteiten, KNAW en NWO) worden gebracht met uitzondering van de instituten voor landbouwkundig onderzoek. -De internationale onderzoekorganisaties waarbij Nederland betrokken is.
De suggestie van de RAWB dat de poging die door de regering in het voorliggende wetsvoorstel wordt gedaan om een geïntegreerd kader te scheppen voor het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek dat in directe relatie staat tot het hoger onderwijs, zou zijn ingegeven door de interne bevoegdheidsverdeling ten departemente (bedoeld zal zijn op de beide departementen van de ondergetekenden), vindt geen grond in het in januari 1988 uitgebrachte concept-ontwerp en ook niet in de overige commentaren. Reden waarom aan dit punt voorbij wordt gegaan. Met instemming wordt de raad daarentegen geciteerd waar deze constateert dat de scheidsmuren tussen universiteiten en andere onderzoekinstellingen lager worden, hetgeen blijkt uit het feit dat TNO en de grote technologische instituten in toenemende mate een beroep doen op de universiteiten ten einde hun kennis op peil te houden of aan te vullen. Ook de conclusie dat allerlei nieuwe samenwerkingsvormen op het gebied van het onderzoek zijn ontstaan en nog zullen ontstaan wordt onderschreven. Het daarop gerichte stimulerende beleid van de laatste jaren dat de raad noemt zal worden voortgezet. Met de raad onderschrijven de ondergetekenden de noodzaak van samenwerkingsverbanden op onderzoeksgebied binnen en buiten het werkingsgebied van deze wet.
Van deze onderzoekinstellingen worden de NWO, de KNAW (specifiek wat betreft de beheerstaak) en de KB in deze memorie aangeduid als «instellingen voor wetenschappelijk onderzoek». De oriëntatie op de wetenschapsbeoefening hebben deze drie instellingen met de universiteiten gemeen. Daarom zijn deze instellingen in dit wetsvoorstel opgenomen, respectievelijk zullen zij daarin worden opgenomen. De functionele vervlechting van de activiteiten komt op deze wijze tot uitdrukking, evenals de bestuurlijke relaties tussen deze instellingen en de overheid. Daarbij is het functioneren in het planningstelsel voor het bestel een belangrijk integrerend moment. De universiteiten zijn verantwoordelijk voor een belangrijk deel van het wetenschappelijk onderzoek in Nederland. De KNAW, de KB en de NWO vervullen taken die voor een belangrijk deel in relatie staan tot de universitaire doel-en taakstellingen. Mede naar aanleiding van opmerkingen terzake van de RAWB en de technische universiteiten wordt in de memorie niet langer van zuiver wetenschappelijk gesproken om geen misverstanden op te roepen voor het spectrum van wetenschappelijk onderzoek. NWO is vanuit het perspectief van de universiteiten gezien een tweede geldstroomorganisatie. KNAW en NWO beheren instituten die niet bij een universiteit kunnen worden ondergebracht vanwege schaal, apparatuurvoorzieningen en dergelijke. De KB heeft een aantal overkoepelende functies te vervullen op het terrein van het wetenschappelijk bibliotheekwezen en de informatieverzorging. De RABIN noemt in het advies over het concept-ontwerp in dit verband ook de meer specifieke samenwerkingsrelaties met de bibliotheken van de KNAW en de Technische Universiteit te Delft.
Naar de aard van hun activiteiten zijn NWO, KNAW en KB derhalve te beschrijven als specifieke delen van het h.w.-bestel. Criterium hierbij is dat die instellingen deel uitmaken van dit bestel, waarvan de primaire doelstelling gericht is op het wetenschappelijke onderzoek.
Overigens kunnen ook deze instellingen activiteiten ontplooien die niet strikt binnen het kader van hun kernactiviteiten vallen, voor zover de primaire taak van deze instellingen er niet door in gevaar komt.
Door de ondergetekenden wordt op dit moment nog een aantal wetenschapsinstituten direct gesubsidieerd. Deze «para-universitaire instituten», worden thans opgenomen in het verband van universiteiten, KNAW en NWO. Bij deze instellingen zal de volledige beleidsverantwoordelijkheid voor de instituten berusten. Het is om die reden dat deze instituten in dit wetsvoorstel geen aparte aandacht behoeven.
De NWO-wet blijft voorlopig als zelfstandige wet van kracht totdat die wet volledig is ingevoerd. Pas dan kan aan incorporatie in de WHW worden gedacht. Daarom is in dit wetsvoorstel daarvoor ruimte gelaten. Wel speelt de NWO in de dialoog over het HOOP nu al een rol.
4.5.1. De Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen De taken van de KNAW omvatten als vanouds: -Het bevorderen van de ontmoeting tussen wetenschappers gericht op uitwisseling van kennis en ervaring. -Het adviseren over inhoudelijke aspecten van de wetenschapsbeoefening. -Het doen uitvoeren van zuiver wetenschappelijk onderzoek in instituten waarvoor zij ook de beheersverantwoordelijkheid draagt.
Deze taken zijn in algemene zin gericht op de bevordering van de wetenschapsbeoefening in Nederland. Vanwege de adviesfunctie van de KNAW zal zij geen extern allocerende functie vervullen. In de nota «Traditie en perspectief» heeft de KNAW aangegeven hoe wordt aangekeken tegen dit vraagstuk. Centraal staat «de versterking van de advies-en ontmoetingsfunctie van de Akademie en de versterking en verdere professionalisering van het management ten behoeve van het beheer van instituten». De KNAW heeft bij gelegenheid van het overleg over het concept-ontwerp van de WHW in de HO-Kamer, waarvoor ook de KNAW was uitgenodigd, laten weten dat de wet aan duidelijkheid zou winnen indien expliciet een onderscheid zou kunnen worden gemaakt tussen de beheerstaken van de Akademie en de institutionele activiteiten van het bureau en de adviestaak. De suggestie om de reikwijdte van de bepaling over de KNAW in de WHW te beperken in deze zin wordt niet overgenomen omdat dat zou nopen tot het elders bij wet regelen van de adviestaak van de Akademie. In de bepalingen van dit wetsontwerp is een regeling opgenomen die enerzijds de adviestaak van de KNAW vastlegt maar anderzijds voldoende waarborgen biedt voor de onafhankelijkheid van de adviestaak.
4.5.2. De Koninklijke Bibliotheek In 1986 publiceerde de eerste ondergetekende een «Notitie betreffende toekomstige plaats en organisatie Koninklijke Bibliotheek». In de notitie wordt de plaats van de KB bepaald. In juni 1987 werd deze notitie aangevuld met een notitie betreffende het algemeen bestuurscollege van de KB. De noodzaak tot ontwikkeling van een landelijk functioneel geheel van wetenschappelijke documentaire informatieverzorging en het aanbrengen van meer samenhang met het openbare bibliotheekwezen en met de speciale bibliotheken, doet zich, niet slechts om economische redenen, steeds meer gelden. Op het gebied van de informatieverzorging is een stormachtige ontwikkeling gaande, die het gezicht van de bibliotheken de
komende jaren sterk zal wijzigen en die noopt tot intensieve samenwerking, taakverdeling en concentratie om de vruchten van technologische innovaties te kunnen plukken. Daarnaast doet zich ook vanuit internationaal oogpunt de noodzaak van een op landelijke eenheid gericht beleid steeds sterker voelen. In dit proces zal de KB door haar nationale taken meer dan voorheen een centrale rol moeten vervullen. Met centrale rol wordt hier niet gedoeld op een hiërarchische positie, maar op een op samenbinding en coördinatie gerichte functie. De toegekende eerste verantwoordelijkheid impliceert dat de Minister van Onderwijs en Wetenschappen zich waar mogelijk van dit terrein terugtrekt, maar uiteraard wel -in dialoog met de KB -de beleidskaders bepaalt waarbinnen een en ander zich afspeelt. Daartoe zal de KB een autonome en sterke positie dienen in te nemen; die situatie is nog niet volledig bereikt.
4.5.3. De Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek Hiervoor is uiteengezet dat de integratie van de regelgeving voor NWO in deze wet thans nog niet opportuun is, voordat ervaring met de werking van de NWO-wet is opgedaan.
4.6. Het onderscheid tussen bekostigd, aangewezen en niet-bekostigd noch aangewezen onderwijs Dit wetsvoorstel regelt de bestuurlijke relaties tussen de instellingen voor hoger onderwijs, de onderwijsconsumenten en de overheid. Centraal staat, zoals in hoofdstuk 1 is uiteengezet, de duidelijke verhouding van de bevoegdheidsverdeling tussen de genoemde actoren. Het uitgangspunt dat bevoegdheden de overheid slechts dan toekomen indien die strikt nodig zijn voor effectieve sturing, of wanneer belangen en rechten beschermd dienen te worden, ligt ten grondslag aan de regelingen voor het bekostigd en het aangewezen hoger onderwijs. Tussen individuen of instellingen die binnen het overige hoger onderwijs functioneren enerzijds en de overheid anderzijds bestaat geen bestuurlijke relatie. Slechts indien dergelijke aanbieders van onderwijs zouden treden in bevoegdheden die op grond van de wet expliciet zijn voorbehouden aan instellingen waarmee de overheid wel een bestuurlijke relatie onderhoudt (bijvoorbeeld door het pretenderen dat op grond van de afgelegde examens wettelijk beschermde titels kunnen worden gevoerd), treedt de overheid repressief op. De in bestaande regelgeving opgenomen meldingsplicht ten aanzien van het oprichten van niet aangewezen en niet bekostigde instellingen vervalt op grond van de afwezigheid van enigerlei bestuurlijke relatie met de overheid. De systematiek van aanwijzing blijft in wezen ongewijzigd, zij het dat het verleggen van het aangrijpingspunt voor de overheid van studierichting naar sector ook hier gevolgen heeft. Er is gekozen voor de iets lichtere aanwijzingsprocedure die nu voor het hoger beroepsonderwijs geldt (resulterend in een ministeriële beschikking) en niet voor de in een koninklijk besluit uitmondende procedure zoals nu voor het wetenschappelijk onderwijs van toepassing is. De reden daarvoor is de te verwachten hoeveelheid besluiten en de beperktere bestuurslast bij ministeriële beschikkingen. Aanwijzing heeft als gevolg dat de instelling voor de door haar binnen de aangewezen sector verzorgde opleidingen de in deze wet bedoelde examens kan afnemen en door de overheid erkende getuigschriften kan afgeven waaraan in voorkomende gevallen dezelfde titels zijn verbonden als in het overeenkomstige bekostigde onderwijs. De studerende komt op grond van de Wet studiefinanciering op dezelfde manier als de studerende in het bekostigde onderwijs in aanmerking voor studiefinanciering. Uiteraard is de overheidsverantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het aangewezen onderwijs aan de orde
inclusief het toezicht door de inspectie. Op grond daarvan wordt een aantal voorwaarden gesteld waarin de kwaliteitszorg centraal staat. Dit betekent dat handhaving van de vereiste kwaliteit voorwaarde is voor continuering van de aanwijzing. Voorwaarden in de sfeer van de arbeids-voorwaarden (ambtenaarschap in de zin van de ABP-wet) zullen niet worden gesteld, in tegenstelling tot de huidige regeling voor het hoger beroepsonderwijs. Wel kan ook de capaciteit van de aangewezen instellingen in geval van beperkingen van inschrijving op grond van de behoefte van de arbeidsmarkt worden gereguleerd om in voorkomende gevallen oneigenlijke concurrentie tussen het bekostigde en het niet-bekostigde onderwijs te voorkomen. Die oneigenlijke concurrentie zou kunnen ontstaan indien instellingen met aangewezen sectoren vrijelijk diploma's kunnen afgeven waarvoor in het bekostigde onderwijs een arbeidsmarktfixus geldt. In extreme gevallen zou dat ertoe kunnen leiden dat de arbeidsmarktfixi illusoir worden doordat het onderwijs zich verplaatst van de bekostigde sector naar het aangewezen onderwijs. Omdat de overheid eenzelfde civiel effect verleent aan diploma's uit het bekostigde onderwijs en uit het aangewezen onderwijs en de studerenden ook in aanmerking komen voor studiefinanciering spreekt het voor zich, dat de overheid gerechtigd is voorwaarden te stellen in het uitzonderlijke geval van arbeidsmarktfixi. Dit geldt uiteraard niet voor het niet-aangewezen onderwijs waarbij de overheid geen civiel effect verleent aan de diploma's; van aantasting van de vrijheid van onderwijs is derhalve geen sprake. In lijn met het bekostigde onderwijs zal de sector ook voor aan te wijzen instellingen het aangrijpingspunt voor structuurbeslissingen zijn. Evenals dat voor de bekostigde instellingen het geval is, zal een aangewezen instelling uiteraard zelf afwegen welke opleidingen zij wel en welke zij niet wenst aan te bieden binnen de mogelijkheden die de sector heeft. De Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten acht de beperking vervat in artikel 5.5 op grond van een genuanceerd betoog aanvaardbaar, omdat de verenigingen en stichtingen waarvan bekostigde bijzondere instellingen uitgaan hun constitutioneel verankerde vrijheid behouden om naast een bekostigde instelling tevens een instelling te vestigen waarvan aanwijzing wordt aangevraagd, die vervolgens een samenwerkingsverband aangaat met de bekostigde instelling. Voor het overige wordt voor deze materie naar paragraaf 2.5 van deze memorie verwezen. Op basis van overleg met de VBMO en de VISO, met de besturen van de bijzondere universiteiten en de aangewezen universiteit voor bedrijfskunde Nijenrode is besloten, de in het concept-ontwerp opgenomen mogelijkheid om de aanwijzing van een onderdeel van een sector in te trekken op grond van overwegingen ontleend aan de macrodoelmatigheid van het totale stelsel, niet in het wetsvoorstel op te nemen. De reden daarvan is, dat het hier niet gaat om kwalitatieve aspecten ten aanzien van de aangewezen sectoren die bij een beslissing tot intrekking van de aanwijzing voor het niet bekostigd onderwijs redengevend dienen te zijn. Overigens geldt dat bij intrekking van de aanwijzing kroonberoep openstaat. Voor aangewezen instellingen is uit hoofde van het bepaalde in deze wet geen bekostiging mogelijk. Dit laat evenwel onverlet dat op grond van andere wetten bekostiging of subsidiëring mogelijk blijft, de bestaande situatie voor instellingen als Nijenrode blijft voortbestaan. De bijzondere theologische opleidingen hebben reeds gedurende lange tijd een aparte voorziening welke buiten de thans aan de orde zijnde regelgeving wordt gehouden. De voorziening, neergelegd in de artikelen XIII en XIV van de WWO (Stb. 1975, 729), is onlangs herzien (Stb. 1988, 682). Op grond van de hierboven weergegeven uitgangspunten met betrekking tot de grenzen van de overheidsbevoegdheden in relatie tot de consumenten en de instellingen, wordt de werkingssfeer van de Wet op de erkende onder-
wijsinstellingen zodanig aangepast dat het hoger onderwijs daarbuiten valt om zo vermenging van stelsels te voorkomen. Het bovenstaande impliceert dat voor het h.o., instellingen onderwijs in een aangewezen sector kunnen verzorgen met de daarbij behorende titulatuur. Tevens is het mogelijk dat één instelling zowel erkend (niet -hoger) onderwijs als aangewezen (wel -hoger) onderwijs verzorgt. Schematisch kan het onderscheid tussen de drie typen instellingen als volgt worden weergegeven. bekostiging
titulatuur
studiefinan-
WHW van ciering
toepassing
-
-bekostigde instel, ja
ja
ja
ja b. aangewezen
optie")
ja
ja
(ged.) instel. c. niet a noch b
nee
nee
nee
nee
") optioneel, in principe niet, maar de overheid heeft de discretionaire bevoegdheid tot het subsidiëren van aangewezen instellingen op andere wettelijke grondslag dan deze wet HOOFDSTUK 5. DE SECTOR ALS AANGRIJPINGSPUNT VOOR OVERHEIDSSTURING
5.1. Inleiding
In hoofdstuk 2 van deze memorie is verduidelijkt dat een van de belangrijkste overheidstaken bestaat in het voorzien in de distributie van bekostigde onderwijsvoorzieningen. Distributie vindt binnen de huidige regelgeving plaats op het niveau van de afzonderlijke studierichting. Daarmee wordt, los van de eigen initiatieven van universiteiten en hogescholen in de vorm van bijvoorbeeld contractonderwijs, door de overheid bepaald welke onderwijsvoorzieningen bij welke instelling bekostigd worden. De beslissing om een (nieuwe) studierichting te bekostigen heet in termen van de vigerende wetgeving «een (positieve) verklaring van bekostiging». Alle studierichtingen zijn, via een dergelijke verklaring, geformaliseerd door de overheid. Om een aantal redenen wordt het niveau van de studierichting als aangrijpingspunt voor distributie van voorzieningen voor de toekomst minder geschikt geacht. Voor een toelichting wordt verwezen naar de hoofdstukken 2 en 3 van deze memorie. Desalniettemin blijft er, in het kader van de distributieve functie van de overheid, behoefte aan een aangrijpingspunt beneden het aggregatieniveau van de instelling. Aan dit aangrijpingspunt worden ten minste twee eisen gesteld. Enerzijds moet het de instellingen die ontwikkelingsvrijheid geven die nodig is om in te kunnen spelen op nieuwe ontwikkelingen. Anderzijds moet de overheid enige controle kunnen behouden op de distributie van onderwijsvoorzieningen om in daarvoor in aanmerking komende gevallen een zekere taakverdeling tussen de instellingen te kunnen bewerkstelligen. Met het in de HOAK-nota geïntroduceerde «sector»-begrip is een begaanbare tussenweg gevonden.
De sector vervangt dus als aangrijpingspunt voor overheidssturing het niveau van de studierichting. Het aantal sectoren -in het concept-ontwerp negen -is aanzienlijk kleiner dan de ongeveer 500 studierichtingen die het huidige aangrijpingspunt vormen. De (positieve) verklaringen van bekostiging beperken zich tot het toedelen aan instellingen van een of meer van de negen sectoren. Indien eenmaal is besloten tot de toewijzing van een sector aan een instelling, kan verdere bemoeienis van de overheid in principe achterwege blijven.
De instelling is, binnen de grenzen van de sector, vrij in de keuze van de ontwikkeling van het onderwijsaanbod. Slechts bij zeer hoge uitzondering zal er aanleiding zijn om die vrijheid van overheidswege in te perken. Het instrument om in dergelijke gevallen in te grijpen (in de HOAK-nota «negatieve verklaring van bekostiging» genoemd) heeft in het concept-ontwerp als «ontneming van een deel van een sector» een plaats gevonden. Deze terminologie is ook in dit wetsvoorstel aangehouden. In de reacties op het concept-ontwerp is overwegend instemming betuigd met de keuze van het sectorniveau als aangrijpingspunt in de nieuwe besturingswijze.
5.2. Functie van de sector
De functie van de sector kan als volgt worden omschreven, het: -is een instrument om tot (overheids)distributie van onderwijsvoorzieningen te komen; -geeft de grenzen van de onderwijsprogrammeervrijheid voor de instellingen aan; -vormt voor niet bekostigde instellingen in voorkomende gevallen het niveau voor de aanwijzing.
De sector heeft primair betekenis voor de universiteiten en hogescholen, alsmede de Open Universiteit. Dit wordt onder meer geïllustreerd door de plaats van de sectorindeling in de wet. Voor de instellingen van wetenschappelijk onderzoek speelt de sectorindeling voor de expliciete toewijzing van werkzaamheden in termen van positieve verklaring van bekostiging geen rol. Wel kan het sectorbegrip worden benut voor de ordening van activiteiten in het kader van de planningdocumenten en de communicatie die op basis daarvan moet plaatsvinden.
Binnen de instellingen voor hoger onderwijs is de sector een begrip dat vooral van toepassing is op het onderwijs. De grenzen ervan zijn bepalend voor de ontwikkelingsmogelijkheden en de activiteiten van de instellingen. Die worden gedefinieerd in de onderwijs-en examenregelingen en voor zover het nieuw aanbod betreft in het ontwikkelingsplan. De sectorgrenzen zijn, in het bijzonder ten aanzien van grensverleggend onderzoek, moeilijker te trekken en zullen daarom in de bestuurlijke omgang tussen overheid en instellingen een minder prominente rol vervullen dan bij het onderwijs.
Instellingen die een door de overheid bekostigde sector(en) hebben toegewezen gekregen, kunnen buiten die sector(en) geen examens in de zin van de WHW afnemen noch getuigschriften afgeven die door de overheid zijn erkend. De bekostigde instelling mag wel buiten een sector onderwijs geven en examens afnemen en daar zelfs eigen getuigschriften voor afgeven. Maar aan deze examens en daaraan eventueel verbonden getuigschriften is op grond van deze wet geen titulatuur verbonden.
5.3. Discussie over de indeling in sectoren Het voorstel om het aggregatieniveau ingrijpend te verhogen van enige honderden studierichtingen in h.b.o. en w.o. naar een zeer beperkt aantal sectoren is in de reacties op de HOAK-nota nagenoeg unaniem met instemming begroet. Wel werden er in de reacties kanttekeningen geplaatst bij de keuze van het precieze aantal sectoren en de naamgeving ervan.
Mede naar aanleiding van de reacties werd in de HO-kamer van 10 april 1986 afgesproken, dat over de indeling in sectoren, zoals voorgesteld in de HOAK-nota, nader overleg zou worden gevoerd (conclusie 3;
47 Kamerstukken II, 19253, nummer 4). In dezelfde conclusie wordt aangegeven, dat bij het ontwikkelen van nieuwe voorstellen via de sectorindeling zal worden gestreefd naar vergroting van de samenhang binnen het stelsel van hoger onderwijs. Al sedert de publicatie van de concept-beleidsnota HOAK is een intensieve discussie gevoerd over de concrete indeling in sectoren. In de concept-beleidsnota was een zestal aandachtspunten opgenomen, die de keuze voor de naamgeving van de sectoren richting moest geven. Een voorstel voor een sectorindeling zou volgens de concept HOAK-nota (maart 1985) moeten leiden tot: -maatschappelijke herkenbaarheid; -de mogelijkheid van zinvol overleg over de invulling van sectoren tussen de instellingen; -een bestuurbare en beheersbare organisatie van de instellingen; -uniformiteit in de berekeningsgrondslagen voor bekostiging; -het mogelijk maken van gerichte stimulering; -een voor de onderwijsvelden onderscheidende indeling met een zo beperkt mogelijk aantal overlappingen.
Mede naar aanleiding van de gememoreerde conclusie uit de HO-Kamer van april 1986 is een conferentie over de sectorindeling georganiseerd door de HBO-Raad en de VSNU met medewerking van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. De bevindingen van deze conferentie zijn gepubliceerd en hebben aanleiding gegeven tot heroverweging van een aantal van de a priori aan de indeling gestelde eisen. De resultaten hiervan zijn neergelegd in een nader standpunt van de de eerste ondergetekende (brief aan de HO-Kamer van 13 november 1986, HW/BI 797 792). In de praktijk bleken de hierboven geformuleerde desiderata weinig operationeel. Slechts een van deze punten was in de praktijk hanteerbaar: de eis van het niet divergeren van de berekeningsgrondslagen voor de bekostiging. Voor het overige bleken de eisen niet voldoende operationeel en/of behulpzaam bij het kiezen van een sectorindeling. De eerste ondergetekende verzocht de HBO-Raad en de VSNU in deze brief nogmaals voorstellen te doen voor een concrete indeling. In reactie op dit verzoek vestigde de HBO-Raad de aandacht op een door hem gewenste beperking van het aantal sectoren. De Raad drong er tevens op aan zoveel mogelijk de samenhang in het hoger onderwijs te bevorderen door daar waar mogelijk een gelijke indeling voor h.b.o. en w.o. te kiezen. Ondanks een enige jaren durende discussie en een gezamenlijke aanpak van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen en de overlegpartners, alsmede een aantal adviezen van onder andere de ARHO en de Onderwijsraad is het niet mogelijk gebleken eenduidige criteria te ontwikkelen voor een indeling in sectoren. Over de wenselijkheid van verhoging van het aggregatieniveau en de functies van de sectoren bestaat wel overeenstemming (zie onder andere conclusies HO-Kamer 3 juli 1985, Kamerstukken II, 19253, nr. 4, conclusie 19), alsook over het streven naar vergroting van de samenhang in het hoger onderwijs via een gelijke sectorindeling voor h.b.o. en w.o. (zelfde overleg, conclusie 20 en overleg HO-Kamer 10 april 1986, conclusie 3). De afwezigheid van hanteerbare criteria leidt tot de constatering dat elk voorstel voor een indeling tot op zekere hoogte arbitrair is. Het is dan ook met deze kanttekening, dat in paragraaf 5.4 een indeling wordt voorgesteld. Dit voorstel komt overeen met het voorstel uit het concept-ontwerp, waarop in de adviezen en commentaren positief is gereageerd.
5.4. Voorstel voor indeling in sectoren Voorgesteld wordt de volgende indeling in sectoren voor zowel w.o., h.b.o. als Open Universiteit: -onderwijs; -landbouw en natuurlijke omgeving; -natuur; -techniek; -gezondheidszorg; -economie; -recht; -gedrag en maatschappij; -taal en cultuur.
Met dit voorstel wordt zoveel mogelijk recht gedaan aan: -De bedoeling van de introductie van sectoren (sterke verhoging van het aggregatieniveau, vergroting van de programmeervrijheid van de instellingen). -Het streven naar vergroting van de samenhang tussen h.b.o. en w.o. (door gebruik te maken van dezelfde sectorbegrippen). -Het streven om te komen tot een gelijke bekostigingsgrondslag per sector. -Enige maatschappelijke/wetenschappelijke herkenbaarheid in de naamgeving te realiseren, onder andere door aan te sluiten, bij de lnternational Standard Classification of Education (ISCED).
5.5. Ontwikkelingsmogelijkheden van een sector Via een conversie-operatie (zie paragraaf 5.6) krijgen de instellingen op basis van hun huidige bertand aan studierichtingen sectoren toegewezen. In het merendeel van de gevallen zal dit niet veel meer betekenen dan dat reeds bestaande activiteiten binnen een instelling onder een andere naam worden voortgezet. Eerst na enige tijd zal de programmeerruimte (zie hoofdstuk 8 van deze toelichting) die is verbonden aan de sector en die moet leiden tot vernieuwing van het onderwijsaanbod, worden benut. Denkbaar is evenwel, dat de conversie-operatie ertoe leidt, dat een instelling een sector toegewezen krijgt terwijl zij slechts een beperkt deel van het potentieel van het onder die sector vallende onderwijs aanbiedt. In de meeste gevallen zal de instelling het onderwijs blijven verzorgen op dezelfde voet als daarvoor.
5.6. Verdeling van sectoren over instellingen Ten gevolge van het vervallen van het niveau van de studierichting en de introductie van een ander aggregatieniveau, zullen alle bestaande opleidingen moeten worden herleid tot sectoren. Deze «conversie-operatie» zal zowel gelden voor de bekostigde opleidingen als de niet-bekostigde voor zover deze aangewezen onderwijs verzorgen. In de HOAK-nota is reeds uiteengezet dat de conversie-operatie daarin zal bestaan, dat elke instelling die reeds een onderdeel van een sector verzorgt de desbetreffende sector in principe krijgt toegewezen. In bijlage 2 bij deze memorie is een invulling gegeven van de sectorindeling met de bestaande studierichtingen. Daarbij is aangesloten bij de huidige opsommingen in de tijdelijke regeling h.b.o-opleidingen (op grond van artikel E. en artikel E. IWHBO) en artikel D. van de IWWO. Ook in het concept-ontwerp was een lijst opgenomen, waarop in verschillende reacties is ingegaan. Zo is erop gewezen, dat er ten opzichte van de in het HOOP 1988 opgenomen lijst enige veranderingen zijn aangebracht. Dit is juist en heeft te maken met de eis van de gelijksoortigheid van het bekostigingprofiel.
In de HO-Kamer is afgesproken dat over de precieze invulling van de lijst nog nader overleg zal plaatsvinden met de instellingen van hoger onderwijs. De ondergetekenden nemen zich voor dit overleg medio 1989 af te ronden, zodat ruim een jaar voor de invoering van de WHW de sectortoedeling aan de instellingen bekend kan zijn. Het overleg zal aan de hand van de lijst bij deze memorie gevoerd kunnen worden. Er wordt daarbij van uitgegaan dat discussies slechts aan de orde zijn over de plaats van een zeer beperkt aantal studierichtingen. De lijst is ten opzichte van die uit het concept-ontwerp op enkele punten aangevuld. Naar aanleiding van de reacties op het concept-ontwerp wordt benadrukt dat de lijst uitdrukkelijk alleen is bedoeld voor de eenmalige conversie-operatie. Na de toewijzing van sectoren is het aan de instelling de programmeervrijheid te benutten en andere opleidingen, voor zover wat inhoud betreft passend binnen de sector, te starten, als daaraan geen beperkende voorwaarden zijn gesteld. Die beperkende voorwaarden kunnen betrekking hebben op het volgende.
In de situatie waarin een instelling van w.o. of h.b.o. betrokken is geweest bij een taakverdelings-en concentratie-operatie, die ertoe heeft geleid dat de instelling een of meer studierichtingen, die zij vroeger verzorgde, nu niet meer verzorgt, wordt ervan uitgegaan dat ondanks de programmeervrijheid deze studierichtingen in de vorm van nieuwe opleidingen niet opnieuw worden ingesteld. De conversie-operatie beoogt geen instrument voor taakverdeling en concentratie te zijn, maar beoogt evenmin gerealiseerde of nog lopende taakverdelingsoperaties ongedaan te maken. Deze wet biedt in artikel 15.12 de verantwoordelijke minister de mogelijkheid bij de toewijzing van sectoren in het kader van de conversie te besluiten tot het beperken van de programmeervrijheid binnen de sector tot dat deel, dat het resultaat was van een eerdere taakverdelingsoperatie. De betrokken bepaling voorziet ook in de mogelijkheid om over te gaan tot intrekking van datzelfde deel van een sector bij andere instellingen, die voor de conversie niet de in een taakverdelingsoperatie betrokken studierichting aanbieden. Immers, ook als de conversie-operatie meer instellingen dan voorheen toestaat een opleiding aan te bieden, die eerder onderwerp van een taakverdelingsoperatie is geweest, zou dit afbreuk kunnen doen aan die taakverdelingsoperatie.
De tweede mogelijke beperkende voorwaarde betreft de situatie, waarin een instelling slechts een zeer klein deel verzorgt van het onderwijsaanbod dat op grond van de conversietabel gerekend wordt tot de betreffende sector. Het wetsvoorstel voorziet in mogelijkheden om, indien dit in dergelijke gevallen noodzakelijk wordt geacht, de progranv meervrijheid te beperken. Zo kan op grond van artikel 15.12, derde lid, worden overgaan tot onttrekking van (een deel van) die delen van de sector, die door de betreffende instelling nog niet worden aangeboden. Voorts is het denkbaar dat het beleidsmatig niet wenselijk geacht wordt, dat de betreffende instelling een sector toegewezen krijgt, waarvan zij slechts een beperkt onderdeel in haar huidige onderwijsaanbod heeft. Dit kan geen reden zijn, om bij de conversie-operatie de bewuste sector niet toe te kennen maar wel tot de aankondiging, dat de overheid voornemens is om direct na de conversie een besluit tot intrekking van de bewuste sector, als bedoeld in artikel 5.2 en 5.4 van de wet, voor te bereiden. Dat besluit kan uiteraard slechts genomen worden op de gronden die in artikel 5.2 genoemd zijn en na het doorlopen van de daarvoor voorziene procedure.
5.7. Indeling in sectoren in relatie tot de bestuurlijke organisatie De discussie van de afgelopen jaren over de indeling in sectoren heeft duidelijk gemaakt, dat het introduceren van het nieuwe aggregatieniveau
een aantal vragen oproept en soms tot misverstanden aanleiding geeft. Het gaat hierbij in het bijzonder om de relatie tussen de sectorindeling en de bestuurlijke indeling van de instellingen. In de discussie is gewezen op de eventuele gevolgen voor de interne organisatie van instellingen door de introductie van het sectorbegrip. De vraag of er naar het oordeel van de overheid een dwingende relatie is tussen de sectorindeling en de interne organisatie van de afzonderlijke instellingen, dient ontkennend te worden beantwoord. Het staat instellingen vrij zelf de indeling in bestuurlijke eenheden vorm te geven. Deze vrijheid bestond reeds in het hoger beroepsonderwijs en is sedert de invoering van de WWO 1986 in het w.o. verruimd. Indien in bepaalde gevallen aansluiting bij de sectorindeling produktief is, beschikken de instellingen over de instrumenten om deze aanpassing of afstemming te realiseren. Het is daarmee theoretisch denkbaar dat een bestuurlijke eenheid binnen een instelling zich over twee sectoren uitstrekt. Opleidingen zullen evenwel altijd herkbenbaar binnen een sector vallen. Dit is noodzakelijk uit bekostigingsoverwegingen.
HOOFDSTUK 6. PLANNING EN BEKOSTIGING
6.1. Inleiding
De laatste jaren zijn er, onder meer in de HOAK-nota en in het ontwerp-HOOP 1988, voorstellen gepresenteerd voor een ingrijpende reorganisatie van de planning-en bekostigingssystematiek van het hoger onderwijs. Een aantal van de voorstellen uit de HOAK-nota kon reeds worden ingevoerd. In de Invoeringswetten van de WWO en de WHBO zijn enkele belangrijke karakteristieken van de in de HOAK-nota aangekondigde wijzigingen in de planningstructuur verwerkt. Daarbij ging het onder andere om de introductie van een tweejarige plancyclus. Met de publicatie van het ontwerp-HOOP 1988 als gezamenlijk document van de in de WWO, WHBO en WOU vervatte opdrachten tot het uitbrengen van de onderscheiden overheidsdocumenten, is vooruitgelopen op het in de wet opnemen van een overheidsdocument voor het gehele h.w.-bestel. In het voorliggende wetsvoorstel zijn de overige voorstellen op het gebied van zowel de planning (onder andere de introductie van het sectorbegrip, afschaffing van de positieve verklaring van bekostiging van studierichtingen onder gelijktijdige introductie van de mogelijkheid tot ontneming van een deel van de sector) als de bekostiging (de grondslagen van de berekeningswijze en de herziening van het systeem van controle en verantwoording) uitgewerkt. Het wetsvoorstel is in het kader van het project Verbetering Financieel Beheer op uitvoeringsmodaliteiten getoetst. Daarbij is positief geoordeeld over het wetsvoorstel en is geconcludeerd dat het financieel beheer past bij afstandelijkheid en globaliteit van regelgeving.
Voorstellen uit het concept-ontwerp In het concept-ontwerp-WHW zijn voorstellen in discussie gebracht om wijzigingen aan te brengen in de bestaande regelingen voor planning en bekostiging. Het ging hierbij, naast de reeds in de HOAK-nota aangekondigde onderwerpen, om de introductie van het vouchersysteem en het missiebudget. In het vouchersysteem loopt de bekostiging van de instellingen voor de onderwijstaak in principe via de student, die daarvoor een begrensd recht op hoger onderwijs krijgt toegewezen. Het instellingsspecifieke «missiebudget» wordt op basis van een aantal indicatoren en de resultaten van overleg toegekend. Daarmee kunnen de specifieke kenmerken en profilering van de instelling nader tot uitdrukking worden gebracht. De wijzigingen strekken ertoe het bekosti-
gingsinstrumentarium te globaliseren, te optimaliseren en te richten op de herziene besturingswijze.
Op de beide voorstellen is in de adviezen en commentaren op de concept WHW uitvoerig gereageerd, in het bijzonder op het vouchersysteem. De ondergetekenden hebben, zoals reeds in hoofdstuk 1 is aangegeven, besloten om, gelet op de opmerkingen, het vouchersysteem vooralsnog buiten het voorliggende wetsvoorstel te houden. Daarom wordt het thans bestaande inschrijvingssysteem voorlopig gehandhaafd, inclusief de recent ingevoerde harmonisatie w.o./h.b.o. Weliswaar oogstten de principes en uitgangspunten van het vouchersysteem over het algemeen bijval, de concretisering daarvan riep nog tal van vragen op. Daarbij komt dat er in verschillende reacties en commentaren is aangedrongen op nadere studie teneinde te bezien of het vouchersysteem kan worden uitgebreid tot het gehele domein van het onderwijs na de leerplicht. De ondergetekenden benadrukken dat zij van mening blijven dat de vouchersystematiek een belangrijke bijdrage kan bieden aan de oplossing van een aantal vraagstukken. Op grond van de discussie over een vouchersysteem zullen nadere voorstellen worden gedaan. Thans heeft het effectueren van de HOAK-voorstellen prioriteit, mede op grond van de wensen van de instellingen om snel tot deregulering te kunnen overgaan. Daarom is dit wetsvoorstel, ook zonder de vouchersystematiek met voortvarendheid afgerond. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de overige voorstellen rondom planning, bekostiging, rekening en verantwoording en investeringen.
6.2. Planning
Tegelijk met de rijksbegroting voor het dienstjaar 1988 is in september 1987 het eerste ontwerp-HOOP gepubliceerd. Het ontwerp-HOOP vormt de neerslag van een drietal in respectievelijk de WWO, de WHBO en de WOU vereiste documenten te weten: het overheidsplan w.o., het h.b.o.-plan en de reactie van de Minister van Onderwijs en Wetenschappen op het meerjarenplan van de Open Universiteit. Het document vormt tezamen met het ontwikkelingsplan van iedere instelling afzonderlijk, de kern van de toekomstige planningsystematiek. Beide documenten vormen de basis voor de dialoog tussen instellingen, samenleving en overheid over de ontwikkeling van het hoger onderwijs. Daarbij gaat het in de dialoog zowel om aspecten op macroniveau (de landelijke planning van voorzieningen, discussie over bekostigingssystemen en dergelijke), op mesoniveau (bijvoorbeeld de missie-ontwikkeling van de instellingen) als op microniveau (onder andere de inhoudelijke ontwikkelingen op het terrein van onderwijs en onderzoek).
In het wetsvoorstel zijn ter zake van de planningsystematiek alleen de hoogst noodzakelijke elementen opgenomen. Daarmee wordt het midden gehouden tussen enerzijds het bieden van voldoende duidelijkheid over de hoofdlijnen van het systeem en anderzijds het niet op voorhand afsluiten van toekomstige ontwikkelingen door te rigide wetgeving.
Over de volgende onderwerpen zijn regels opgenomen:
A. De sectoren
In hoofdstuk 5 van deze memorie is reeds het belang van het sectorbegrip toegelicht. De sector vormt de toekomstige distributie-eenheid en het primair aangrijpingspunt. Sectoren worden aan instellingen toegewezen op basis van een aparte ministeriële beslissing. Onder het niveau van de sector kan de overheid slechts in limitatief opgesomde uitzonde-
ringsgevallen ingrijpen. Deze ingreep heette in termen van de HOAK-nota een «negatieve verklaring van bekostiging», in het (concept-)wetsvoorstel is daarvoor de term «ontneming van een deel van de sector» ingevoerd. In de wet zijn de sectoren opgesomd en is een bepaling opgenomen die de procedure voor uitbreiding danwei vermindering van het aantal sectoren bij een instelling regelt. Na de initiële toewijzing van sectoren (de conversie-operatie) volgend op de inwerkingtreding van de WHW, zal uitbreiding of vermindering van het aantal sectoren tot de uitzonderingen behoren. In principe vormt het netwerk van toegewezen sectoren het door de overheid wenselijk geachte aanbod van onderwijs-en onderzoekvoorzieningen. Slechts indien maatschappelijke (waaronder tevens verstaan: wetenschappelijke) omstandigheden zich significant wijzigen, kan er grond zijn voor mutaties in het sectorenbestand van de instellingen. Voor uitbreiding van het aantal sectoren is het ontwerp-HOOP een belangrijk referentiekader. In principe worden daar de wijzigingen in de omstandigheden zichtbaar gemaakt en de voorgenomen beslissingen in discussie gebracht. Bij vermindering van het aantal sectoren wordt in principe dezelfde weg gevolgd. Slechts indien zich dwingende omstandigheden voordoen kan vermindering van het aantal sectoren van een of meer instellingen worden overwogen. Deze omstandigheden zijn weergegeven in het wetsvoorstel. Tegen beslissingen tot (weigering van) uitbreiding en vermindering van het aantal sectoren staat beroep op de Kroon open.
B. Ontwikkelingsplan en hoger onderwijs-en onderzoekplan In het wetsvoorstel zijn de basisdocumenten voor het planningproces gedefinieerd: de ontwikkelingsplannen van de instellingen en het hoger onderwijs-en onderzoekplan van de overheid. Ook deze bepalingen zijn bewust beperkt gehouden omdat in nader overleg tussen instellingen en overheid afspraken gemaakt kunnen worden over de precieze inhoud van de documenten, die per planperiode kan variëren. Naar aanleiding van de adviezen is de tekst van de bepaling waarin de omschrijving van het ontwikkelingsplan is opgenomen, kritisch bezien. Slechts de hoogst noodzakelijke elementen zijn opgenomen in de wet. Het voorstel uit het concept-ontwerp om naast deze algemene omschrijving voor de minister de mogelijkheid op te nemen aanvullende informatie te vragen via een richtlijn voor de inrichting van het ontwikkelingsplan, vond onder andere in de HO-Kamer bijval. Met dit beperkte doch naar het oordeel van de ondergetekenden afgewogen instrumentarium zal de planningsystematiek en informatie-uitwisseling die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van zowel de instellingsals de overheidstaak, tot stand gebracht kunnen worden. Wat betreft de informatie-uitwisseling zal de richtlijn kunnen voorzien in het brengen van enige samenhang en vergelijkbaarheid in het informatie-aanbod vanuit de instellingen. De ontwikkelingsplannen vervullen in de toekomst een essentiële rol in het informatieverkeer tussen overheid en instellingen. Gebruik van de documenten en afweging van prioriteiten van instellingen zijn gebaat bij een zekere modellering van de informatie. De richtlijnen zullen eens per twee jaar, na overleg met de instellingen, indien noodzakelijk worden bijgesteld. Een geschikt moment voor de discussie over de concept-richtlijnen lijkt de periode waarin het ontwerp-HOOP wordt gepubliceerd. Overigens gaat het in de richtlijnen uiteraard om een minimuminhoud. Het staat de instellingen vrij hun ontwikkelingsplannen zelf nader in te richten.
C. Tijdstip van publicatie ontwikkelingsplannen en HOOP De tijdstippen waarop de onderscheiden documenten moeten worden uitgebracht, zijn aan de hand van de ervaringen met de opstelling van het eerste HOOP enigszins aangepast. Geconcludeerd kan worden, dat de termijn voor consultatie van de Staten-Generaal, nadat de advies-en
overlegronde is afgerond, weliswaar kort is maar niet tot onoverkomelijke problemen aanleiding hoeft te geven. De daaropvolgende indieningstermijn voor de instellingsontwikkelingsplannen is met twee maanden verlengd: van 1 april naar 1 juni. Verplaatsing van de indiening van de ontwikkelingsplannen naar een nog later stadium geeft problemen in de aansluiting op de rijksbegroting van het daarop volgende jaar. Schematisch ziet het planningsysteem er in de WHW als volgt uit (data gerekend vanaf de publicatie van het tweede ontwerp HOOP-in 1990).
datum
document
sept. 1989
ontwerp HOOP sept 1989
ontwerp-Rijksbegroting (met verwerking 1 e jaar HOOP 1990) jan. 1990
vaststelling HOOP juni 1990
ontwikkelingsplannen sept. 1990
ontwerp-Rijksbegroting (met verwerking 2e jaar HOOP 1990) sept. 1991
ontwerp HOOP sept. 1991
ontwerp-Rijksbegroting (met verwerking 1e jaar HOOP 1992) jan. 1992
vaststelling HOOP juni 1992
ontwikkelingsplannen sept. 1992
ontwerp-Rijksbegroting (met verwerking 2e jaar HOOP 1992) enzovoorts.
D. Ontneming van een deel van de sector Een van de kernelementen van het wetsvoorstel is de vergroting van de beleidsruimte van instellingen voor hoger onderwijs. Deze ruimte is bedoeld om de vernieuwingsmogelijkheden en de maatschappelijke adaptiviteit van de instellingen te vergroten. Dit wordt tot uitdrukking gebracht door enerzijds het aantal voorschriften vooraf tot een minimum terug te brengen en anderzijds de output, de prestaties, van de instellingen te gebruiken als belangrijkste indicator voor de mate van succes van de instelling. Afschaffing van overheidsbemoeienis op tal van onderwerpen is daarbij een logische en onontbeerlijke stap. Tegelijkertijd vooronderstelt dit voldoende interne bestuurskracht van de instellingen, zodat de toegemeten vrijheid daadwerkelijk voor vernieuwing en kwaliteitsverbetering kan worden benut. In een aantal commentaren op de HOAK-nota is gewezen op de rol en de functie van de rijksoverheid als bekostiger van het merendeel van de onderwijs-en onderzoekactiviteiten. De vraag is daarbij gesteld of het in die beleidsnota voorgestelde instrumentarium de overheid wel in staat stelt de wenselijk geachte ordening in het systeem aan te brengen. Een essentieel instrument voor de overheid is in dat kader de ontneming van een deel van de sector. De ontneming kan betrekking hebben op reeds door de instellingen ondernomen activiteiten en gepleegde «investeringen» in menskracht of onderwijsprogramma's. In het laatste geval zal bij de berekening van de rijksbijdrage met die activiteit geen rekening worden gehouden. Maar de ontneming van een deel van een sector kan ook bestaan uit een aankondiging van de zijde van de overheid, dat bepaalde in het ontwikkelingsplan van de instelling aangekondigde nieuwe initiatieven, op grond van de macrodoelmatigheid niet door de overheid bekostigd zullen worden. Deze vorm heeft een meer preventief karakter waarbij de overheid aangeeft dat, bijvoorbeeld bij uitbreiding van onderwijscapaciteit van een bepaalde soort, de macrodoelmatigheid in gevaar zal komen bij verdere uitbreiding.
Een van de elementen van de regeling die in de adviesronde vragen heeft opgeroepen is het feit dat in de wetgeving geen exclusieve en eenduidige normstelling ten aanzien van het ontnemen van (een deel van) sectoren is weergegeven. In de gronden is opgenomen dat het gaat om criteria als «duurzaam onvoldoende», een «aanmerkelijk gedeelte» en ondoelmatigheid. Onder andere de Onderwijsraad heeft opgemerkt een
nadere verduidelijking van deze begrippen in de wet of de toelichting op prijs te stellen. Dat de begrippen niet concreet gedetineerd zijn heeft als voornaamste achtergrond, dat het hier gaat om een snel veranderend bestel van onderwijs-en onderzoekvoorzieningen, waarbij het vastleggen van meer concrete criteria, bijvoorbeeld statistische getalsnormen, in de nieuwe besturingswijze weinig functioneel zal zijn. Om die reden is gekozen voor meer algemene begrippen en sterke procedurele waarborgen bij de nadere invulling van deze begrippen. Daarbij wordt overigens dezerzijds bestreden dat het om onduidelijke begrippen zou gaan. De semantische betekenis van «duurzaam onvoldoende» en «aanmerkelijk gedeelte» enz. laat weinig aan duidelijkheid te wensen over. De praktische toepassing van het instrument van het ontnemen van (delen van) een sector is ingebed in een uitgebalanceerd planningsysteem, en vormt onderwerp van publieke discussie tussen het onderwijsveld, de verantwoordelijke bewindslieden en de Staten-Generaal in het kader van het HOOP. De verantwoordelijke bewindslieden zijn voor het hanteren van het instrumentarium voor de intrekking van (een deel van) een sector om bovengenoemde redenen dan ook politiek aanspreekbaar. Daarbij voorziet de wet in laatste instantie ook nog in de mogelijkheid van beroep, wat, voor zover nog nodig, zal leiden tot de nodige jurisprudentie ter zake.
Juridisch karakter van het HOOP Het HOOP is een door de ministers van Onderwijs en Wetenschappen en Landbouw en Visserij uitgebracht document waartoe zij op grond van een wettelijke bepaling verplicht zijn. Het HOOP bevat, naast een groot aantal feitelijke gegevens, beleidsvoornemens van de ministers. Deze beleidsvoornemens variëren naar hun mate van concreetheid en naar ontwikkelingsstadium. Zij hebben echter gemeen dat zij als zodanig juridisch niet bindend zijn. Dit wil echter nog niet zeggen dat het plan juridisch irrelevant is. De beleidsvoornemens opgenomen in het HOOP zijn openbare uitspraken van de ministers, gedaan na een intensieve ronde van advies en overleg met vele betrokkenen, waaronder de Staten-Generaal. Hierdoor wordt de vrije beleidsruimte van de ministers ingeperkt. Instellingen mogen verwachten dat niet zonder tijdige aankondiging en grondige motivering de ministers van hun beleidsvoornemens zullen afwijken. Deze binding van de ministers gaat verder dan die waartoe de executieve op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zonder meer bij zijn bestuurshandelingen is gebonden. In een aantal gevallen heeft het HOOP wel degelijk een juridisch bindende functie in het bestuurlijk proces. Het betreft die gevallen waarin een beslissing door de minister niet kan worden genomen zonder dat hij daarvan in het HOOP een aankondiging heeft gedaan. Zo kunnen sectoren uitsluitend worden toegewezen of ontnomen nadat daarvan melding is gemaakt in het HOOP. Hetzelfde geldt voor de ontneming van een onderdeel van een sector of de toepassing door de minister van zijn bevoegdheid om een arbeidsmarktfixus af te kondigen. Deze indicatieve functie van het HOOP benadrukt de centrale plaats die dit document in de besturingswijze van de WHW heeft. Voor het door de instellingen op te stellen plandocument, het ontwikkelingsplan, geldt in wezen hetzelfde als voor het HOOP is gesteld. Het bevat beleidsvoornemens van het instellingsbestuur en is een verplicht te benutten document voor bijvoorbeeld het aanvragen van sectoren. Op deze wijze wordt de beleidsruimte die de WHW schept voor minister en instellingen ingevuld door dit planningsysteem.
6.3. Bekostiging
6.3.1 Bekostiging
De zorg van de overheid voor het hoger onderwijs komt onder andere tot uitdrukking in het bekostigen van instellingen van hoger onderwijs. Ter bepaling van het hiermee verbonden budget weegt de begrotingswetgever jaarlijks af wat het hoger onderwijs de maatschappij waard is in relatie tot andere wensen. Het totale budget dat uit de afweging resulteert, is bedoeld als bijdrage ter vervulling van de hoofdtaken zoals in het bestel geformuleerd. Ter verdeling van de budgetten funktioneren voor de onderscheiden delen van het bestel bekostigingssystemen die -aansluitend bij de wijze van planning en gegeven het totaal beschikbare budget -beogen een zo goed mogelijke relatie tussen de door die instelling te leveren prestaties en de daarvoor door de overheid ter beschikking te stellen middelen tot stand te brengen. De algemene grondslagen van deze systemen zullen bij algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld.
Het toekomstige bekostigingsinstrumentarium zal de instellingen in staat moeten stellen een eigen beleid vorm geven. Kwaliteit en kwantiteit en de aansluiting op de maatschappelijke vraag bepalen de effectiviteit en de doelmatigheid var; de produktie. Dat kan het beste gebeuren, gegeven de aard van het h.w-bestel en de plaats waar de relevante expertise beschikbaar is, door degenen die de produktie daadwerkelijk leveren: de instellingen. De rol van de overheid moet beperkt blijven tot het scheppen van zo gunstig mogelijke condities waaronder de instellingen hun produktie tot stand kunnen brengen.
6.3.2. Investeringen in gebouwen en terreinen Inleiding Naast de bekostiging van de primaire taken van de instellingen, draagt de overheid een verantwoordelijkheid voor de verstrekking van gelden ten behoeve van de investeringen in gebouwen en terreinen. In het wetsvoorstel is deze verantwoordelijkheid neergelegd in het tweede deel van het eerste lid van artikel 2.5, het artikel dat de grondslag biedt voor de desbetreffende rijksbijdrage. De formulering is algemeen en laat de ondergetekenden de vrijheid om een algemene berekeningswijze te benutten of een andere grondslag, bijvoorbeeld individuele toewijzing, te kiezen. Op die manier kan, de door ondergetekenden voorgestane afnemende detailbemoeienis met de verstrekking van investeringsgelden geleidelijk en in goed overleg vorm krijgen. Een dergelijke systematiek vraagt om een toelichting, die mede in het licht van de discussies die de afgelopen jaren zijn gevoerd over de mate van bemoeienis van de rijksoverheid met dit type investeringen is geplaatst. Hieronder wordt uiteengezet waarom bij de huidige omstandigheden is gekozen voor deze aanpak aangevuld met een schets van de procedures. In het wetsvoorstel is daarnaast een bepaling opgenomen die, net als nu het geval is, de ministers van Onderwijs en Wetenschappen en van Landbouw en Visserij bij vervreemding van (mede) door de overheid betaalde gebouwen het voorkeursrecht, uiteraard allereerst ten behoeve van gebruik voor ander onderwijs en onderzoek, garandeert (artikel 2.12). Over dit artikel, dat qua strekking ook in de oudere regelgeving voor het hoger onderwijs voorkomt, maar dat thans in gedereguleerde vorm is opgenomen, is door de HBO-Raad een opmerking gemaakt. De raad vraagt zich af of het in dit artikel geregelde in gelijke mate moet gelden voor gebouwen die (vrijwel) volledig door de rijksoverheid zijn
bekostigd als voor gebouwen waarvoor dat slechts in (zeer) beperkte mate geldt. Om problemen met deze toerekening te voorkomen is de regeling in het vierde lid van het artikel voorgesteld: er is recht op een adequate vergoeding voor zover er sprake is van inzet van eigen middelen. De bepaling van de hoogte van het bedrag geschiedt door de verantwoordelijke minister, rekening houdend met de waarde in het economisch verkeer. Voor de ondergetekenden is uiteraard de mogelijkheid om het onroerend goed op een andere manier ten behoeve van het onderwijs en onderzoek aan te wenden van cruciaal belang. Voor de betrokken instelling staat uiteraard Kroonberoep open tegen een beslissing van de minister.
Algemene uitgangspunten
huisvestingsbeleid
De zorg voor de huisvesting van de instellingen van hoger onderwijs heeft als primair doel activiteiten op het gebied van onderwijs en onderzoek te faciliteren. De zorg voor huisvesting is zowel een zaak van de betrokken instelling als van de rijksoverheid. De verhouding tussen datgene wat de centrale overheid doet ten aanzien van afzonderlijke instellingen en wat het domein van de afzonderlijke instelling zelf is, gebaseerd op de inzet van normatief bepaalde middelen in de lumpsum, is de laatste tijd in deregulerende zin gewijzigd. Deze weg zal verder worden afgelopen. Doelmatige en doeltreffende besteding van de beschikbare huisvestingsmiddelen is van groot belang. De afweging wat centraal en wat decentraal beleid kan zijn, dient ook in dit licht te worden bezien. Een planmatige aanpak is zowel op centraalniveau als op niveau van de instellingen zelf van groot belang om de beschikbare middelen optimaal te kunnen benutten. Het streven van de ondergetekenden is om bij het inzetten van de middelen de instellingen bij gelijke omstandigheden gelijk te behandelen, daarbij rekening houdend met de specifieke huisvestingsomstandigheden van de instelling. Een realistische benadering van de huisvestingsbehoefte uitgezet in de tijd speelt uiteraard een belangrijke rol bij het beleid op instellingsniveau en op het niveau van de centrale overheid.
De specifieke aanpak die huisvesting vergt wordt in wezen veroorzaakt door het spanningsveld tussen enerzijds de relatieve onveranderbaarheid van de gebouwde omgeving, de lange levensduur van de gebouwen en anderzijds de dynamiek van de te huisvesten activiteiten in regionaal verband. Hierdoor ontstaat een grote diversiteit aan typen van op te lossen huisvestingsvraagstukken, zowel op instellingsniveau als op het niveau van het subsysteem. Dit kan sterke wisselingen in de behoefte aan (investerings)middelen teweeg brengen.
De huisvestingsbehoefte van de instellingen van het hoger onderwijs wordt in belangrijke mate beïnvloed door de volgende factoren van onderwijs en onderzoek: -structuur en complexiteit; -inhoud; -methoden; -omvang; -organisatie.
Voor een aantal van deze aspecten geldt dat de instelling op grond van de WHW zelf beslissingen kan nemen en indien nodig het aanbod van onderwijsvormen kan afstemmen op de aanwezige ruimtestructuur.
Ten aanzien van alle bovengenoemde factoren bestaat een grote differentiatie tussen de h.osubsystemen. Andere specifieke aspecten zijn de lange economische levensduur van de vaak incourante gebouwen en historische gegroeide verschillen tussen instellingen. Dit geldt overigens ook voor instellingen binnen een subsysteem, reden waarom een verdergaande normering van die huisvestingsaspecten, daar waar dat kan, van belang is. Dit uitgangspunt is in lijn met de toezeggingen van de eerste ondergetekende in de discussies over dereguleringsaspecten in de HO-overlegkamer. Instellingen worden zo ook op dit gebied verantwoordelijk voor eigen beleid.
De uitgangspunten leiden tot de volgende opmerkingen: -Van groot belang voor het omgangspatroon tussen de minister en de instelling in het kader van het afstandelijk bestuur is de mate waarin de instelling in staat is huisvestingsaspecten, met name het beleidsfacet (waarbij niet alleen aan nieuwbouw behoeft te worden gedacht), met een eigen deskundig apparaat vorm te geven. Dit zal onder meer afhangen van de omvang en de mogelijkheden om instellingoverstijgend de krachten te bundelen. Het is overigens in de praktijk gebruikelijk dat ten behoeve van voorbereiding en uitvoering externe deskundigheid, van architecten en adviseurs, door de instelling wordt benut. -De huisvestingsbehoefte van de instelling kan in de tijd gezien sterk aan fluctuaties onderhevig zijn. Voor het zelf opvangen van deze fluctuaties kan de omvang van de instelling bepalend zijn. Bij grotere instellingen is het vaak eenvoudiger dan bij kleinere, omdat bij grotere instellingen verschillende ontwikkelingen elkaar in huisvestingseffect vaak min of meer opheffen. Er wordt in verband hiermee overigens ook getracht grotere flexibiliteit in de gebruiksmogelijkheden van de gebouwen te realiseren. -De huisvesting van de instellingen van het hoger onderwijs wordt gekenmerkt door een grote diversiteit in omvang en kwaliteit, zowel in bouwtechnische als in functionele zin. Voorts is het onroerend goed in het algemeen gesproken vaak incourant. Het juridisch eigendom ligt veelal bij de instelling. Voor het opvangen van een tijdelijke huisvestingsbehoefte wordt gehuurd of wordt tijdelijke huisvesting gerealiseerd. In sommige gevallen kan worden overwogen tot medegebruik over te gaan.
Uitgangspunten voor de wetgeving Het uitgangspunt van de WHW is erop gericht de eigen verantwoordelijkheid van de instellingen te vergroten en de ministeriële bemoeienis te beperken tot het minimaal noodzakelijke. Dit genereert een drietal uitgangspunten voor de wetgeving inzake de huisvesting van de instelling van het hoger onderwijs.
Er dient rekening te worden gehouden met de verscheidenheid in de huisvestingssituatie van de instellingen en de mogelijkheden om hierin verandering te brengen. Uitgaan van een «modale instelling» kan strijdig zijn met het streven de instellingen gelijkwaardig te behandelen en leidt onherroepelijk tot een te grote bemoeienis bij een deel van de instellingen, of tot een te beperkte bemoeienis bij een ander deel. Een optimale informatie-overdracht is dan ook van cruciaal belang. In de communicatie tussen de instelling en de minister vervult het proces van huisvestingsplanning als onderdeel van de HOOP-cyclus een belangrijke functie. De resultaten van de dialoog vormen de basis voor het huisvestingsbeleid, dat in het HOOP verwoord zal worden. De eigen huisvestingsverantwoordelijkheid kan worden geëffectueerd door normering van de huisvestingskosten zoals bijvoorbeeld de exploita-
tiekosten. Waar dit niet mogelijk is vindt projectmatige bekostiging plaats. Waar projectmatige bemoeienis noodzakelijk is, blijft deze voor zover mogelijk -bijvoorbeeld in het geval dat de instelling de budgetverantwoordelijkheid wil en kan overnemen -beperkt.
Tenslotte kan worden gesteld dat het maatschappelijk belang meebrengt dat de maximale inzetbaarheid en uitwisselbaarheid van het onroerend goed in het gehele onderwijsveld zoveel mogelijk is gewaarborgd, indien de oorspronkelijk bestemming eraan zou komen te ontvallen.
Uitwerking beleid
Het beleid inzake onderwijs en onderzoek komt tot stand in een dialoog tussen de instelling (ontwikkelingsplan) en de minister (HOOP). Hierbij dient vanzelfsprekend aandacht te worden besteed aan majeure huisvestingsconsequenties van voorgenomen beleidswijzigingen, door de overheid en door de instellingen. Het resultaat van de dialoog is, zoals hiervoor vermeld, uitgangspunt voor het proces van de feitelijke huisvestingsplanning. Een integrale benadering, waarbij investeringen en aspecten als huur en verhuur, verkoop van panden, vervreemding en bezwaring van grond, onderhoud e.d. aan de orde komen, is wezenlijk. In dit proces komt eveneens in de dialoog tussen de instelling (huisvestingsplan) en de minister (reactie op het huisvestingsplan) het huisvestingsbeleid op korte, middellange en lange termijn tot stand.
Het omgangspatroon tussen de instelling en de minister wordt in belangrijke mate bepaald door de wijze van bekostiging omdat daarmee de beoogde vrijheidsgraden worden geboden in het systeem van dit wetsontwerp. Er is afgezien van normering in de wet, reden waarom in deze toelichting het voorgenomen beleid uitvoerig wordt weergegeven. De volgende bekostigingswijzen worden in deze context onderscheiden:
A. Normatief modelmatig deel bekostiging Deze vorm van bekostiging zal voor alle instellingen gaan gelden en is van toepassing op huisvestingsexploitatie en kleine investeringen, ook wel exploitatievoorzieningen genoemd. De hoogte van het bedrag wordt normatief bepaald. Zeer incidenteel wordt de doelmatigheid van de besteding gecontroleerd. Zo kan de zorg voor onderhoud voorwerp van controle zijn.
B. Bekostiging kleine bouwprojecten Deze vorm van bekostiging bestaat thans al in het w.o. en is van toepassing op kleine en middelgrote investeringen. De instelling heeft voor dit doel per jaar de beschikking over een bepaald bedrag, dat kan worden gebruikt voor projecten onder een bepaalde grens (thans f 300 000, te verhogen tot f 500 000) dat zonder bemoeienis van de minister besteed kan worden. Het is niet ondenkbaar dat deze grens in de toekomst onder bepaalde voorwaarden verhoogd wordt. Hiermee kan de overheid meer invulling geven aan de autonomie van de instellingen. Een maal per jaar vindt achteraf toetsing door de minister plaats, op grond van de door de instelling geboden verantwoording over gerealiseerde projecten. Indien de minister ondoelmatigheid of strijdigheid met het geaccoorde beleid constateert kan dit consequenties hebben voor de hoogte van de jaarlijkse bijdrage in de komende jaren. Ook voor het h.b.o. wordt een vergelijkbare bekostigingsregeling nagestreefd, na de eerste ronde huisvestingsplanning.
C. Projectmatige bekostiging
Op grond van het eerder geformuleerde huisvestingsbeleid en in het verlengde daarvan de door de instelling genomen initiële besluiten tot omvangrijke bouwvoornemens, wordt een intentioneel investeringsschema opgesteld. Dit schema, dat een periode van 5 jaar beslaat, omvat een reservering van investeringsmiddelen voor grotere projecten. Bij niet te complexe projecten kan, in de fase van het programma van eisen en het voorlopig ontwerp, een budget met de instelling worden overeengekomen. Indien de instelling in dit stadium de budgetverantwoordelijkheid volledig op zich neemt is de ministeriële bemoeienis in de volgende fasen van definitief ontwerp, bestekklaar maken, aanbesteding, gunning, uitvoering en oplevering niet meer nodig, maar is ook het risico voor overschrijdingen niet op de overheid af te wentelen. In het geval dat overeengekomen wordt dat de instelling de budgetverantwoordelijkheid niet op zich neemt, bijvoorbeeld doordat men het project te complex acht in relatie tot de aanwezige deskundigheid, blijft de ministeriële bemoeienis in de hierop volgende fasen noodzakelijk; daar staat tegenover dat eventuele tegenvallers of meevallers voor rekening van de overheid zijn. Het nog ontbreken van voldoende deskundigheid bij de instelling is in beginsel een reden voor het niet overnemen van de budgetverantwoordelijkheid. Het streven is erop gericht om, nadat voldoende deskundigheid op het niveau van (samenwerkende) instellingen is ontwikkeld, de budgetverantwoordelijkheid als hiervoor bedoeld structureel bij de instelling te leggen.
Overzicht van de situatie in de onderscheiden subsystemen
-w.o.: Het w.o. is het verst gevorderd met de ontwikkeling in de richting van de eerder beschreven systematiek, waarbij men een grote eigen verantwoordelijkheid kan waarmaken. De bereikte mate van deskundigheid op instellingsniveau blijkt uit de recente huisvestingsplannen.
-h.b.o.: Hier krijgt eenzelfde ontwikkeling als in het wetenschappelijk onderwijs vorm. Een complicerende factor daarbij vormen de verschillen tussen de instellingen in kwaliteit van de gebouwen en het aantal gebouwen in relatie tot de omvang van de instelling (de korrelgrootte). Dit zal ertoe leiden dat voor de verschillende grootteklassen een verschillende aanpak zal kunnen gelden. Daarbij is hierboven al aangegeven dat bundeling van krachten indeling in een andere klasse kan betekenen. Om de normatieve bekostiging te optimaliseren moeten onder meer exploitatienormen worden opgesteld.
-onderzoekinstellingen: Tot op heden wordt met betrekking tot de huisvesting een ad hoc beleid gevoerd. Bestuurlijke overkoepeling die thans voor de nog zelfstandige onderzoekinstellingen wordt vormgegeven, betekent dat de koepels op dezelfde manier kunnen participeren in het stelsel met de drie genoemde componenten als de (grote) onderwijs instellingen.
-academische ziekenhuizen: De situatie wordt tot op dit moment sterk bepaald door grote nieuwbouwprojecten. Deze naderen binnen enige jaren echter hun voltooiing. Een gevolg van het regeeraccoord op het punt van de academische ziekenhuizen is dat uiteindelijk de WZV in belangrijke mate maatgevend wordt voor de procedures.
Gerelateerd aan de tweejarige plancyclus van het HOOP geeft het proces het volgende beeld: Jaar 1: 1e -2e kwartaal : Het concept-investeringsschema wordt uitgebracht 3e -4e kwartaal : Ontwerp-HOOP wordt uitgebracht bevattend: * richtlijnen voor de huisvestingsplannen; * samenvatting van het huisvestingsbeleid; * investeringsschema.
Jaar 2: 1e kwartaal : (Definitieve) HOOP wordt uitgebracht 1e -2e kwartaal : * Nieuw concept-investeringsschema met technische bijstellingen ten opzichte van het HOOP gaat uit * instellingen dienen huisvestingsplannen in; input hierbij vormt O&W beleid voortvloeiend uit dialoog HOOP-ontwikkelingsplannen * Instellingen dienen ontwikkelingsplannen in (inclusief samenvatting huisvestingsbeleid) Investeringsschema (definitief) gaat uit 3e -4e kwartaal : * Reactie van het departement op huisvestingsplannen wordt uitgebracht. Een samenvatting hiervan wordt in het volgende ontwerp-HOOP opgenomen. Tevens leidt deze reactie tot bijstellingen in het volgend uit te brengen concept-investeringsschema.
Jaar 3 (zie jaar 1) 1 e -2e kwartaal : Conceptinvesteringsschema wordt uitgebracht (beleidsrijk) Instellingen reageren vervolgens op dit concept 3e -4e kwartaal : Ontwerp-HOOP wordt uitgebracht bevattend: " Richtlijnen voor de huisvestingsplannen * Huisvestingsbeleid (met een samenvatting van de reactie op de huisvestingsplannen) * Investeringsschema (definitief) wordt uitgebracht.
Het proces van huisvestingsplanning gebaseerd op normatieve ruimtebehoeftemodellen Door de instellingen wordt in de huisvestingsplannen een kwantitatieve en kwalitatieve vergelijking gemaakt van bestandsbehoefte (vierkante meters). Input vormen geaccoordeerde cijfers, bij voorbeeld de studentenprognoses. Vervolgens toetsen de ondergetekenden. Hieruit vloeien mutaties voort zoals afstoot, huur, nieuwbouw etc. Het departement ontwikkelt voor deze toetsing onder andere ruimtebehoefteberekeningsmodellen waaraan een aantal randvoorwaarden gesteld worden: -gelijke werking voor instellingen in gelijke omstandigheden; -controleerbaarheid van de berekeningsmethode; -globaliteit van de toepassing van deze berekeningsmethode; -herkenbaarheid van onderdelen van onderwijsbeleid in het model; -bestelmogelijkheden van het model.
6.3.3. Controle en verantwoording Als belangrijkste bekostiger van het hoger onderwijs blijft de overheid algemeen verantwoordelijk voor een adequate en doelmatige besteding van de ter beschikking gestelde middelen. De overheid moet kunnen
verantwoorden, dat het aan de instellingen uitgekeerde geld adequaat wordt besteed en dat de algemene en specifieke doelstellingen van het hoger onderwijs(beleid) worden gerealiseerd. De verschuiving van op input naar op output gebaseerde bekostiging bevestigt dit. Met het oog op zorgvuldige controle en verantwoording is in het wetsvoorstel een drietal specifieke instrumenten opgenomen. Ten eerste de jaarrekening, waarin de instelling de uitgaven verantwoordt. Dit document zal door de nadruk op controle ex-post aan belang winnen en, tezamen met het jaarverslag, het hart vormen van de controle door de overheid in plaats van de integrale begrotingsgoedkeuring. Hieronder wordt uiteengezet waarvoor er wel een bevoegdheid vooraf ten aanzien van de begroting is gehandhaafd. In het wetsvoorstel zijn enkele bepalingen opgenomen die ertoe moeten bijdragen, dat voor een efficiënte en snelle afhandeling van de verantwoording kan worden gezorgd. Zo zal de verplichte indiening van een jaarverslag voor 1 juli na het voorafgaande begrotingsjaar bijdragen tot het stroomlijnen van de procedure.
Ten tweede het jaarverslag met daarin, voor zover van direct belang voor de bekostiging/afrekening, de onder goedkeuring van een accountant verstrekte cijfers omtrent voor de bekostiging relevante grootheden. Met de mogelijkheid richtlijnen voor de inrichting van de jaarrekening en jaarverslag te geven, is een zorgvuldig netwerk opgebouwd waarin de controle en verantwoording, inclusief een verrekening, op een meer doeltreffende wijze dan thans tot stand kunnen komen.
Ten derde is, na ampele afweging, besloten tot handhaving van de bevoegdheid van de minister om de begroting van de instelling te toetsen aan de minimale eisen waaraan deze moet voldoen en die -in afwijking van het ontwerp -in de wet zijn opgenomen. In de wet is tevens vastgelegd welke maatregelen de minister kan nemen indien aan deze eisen niet wordt voldaan. Deze maatregelen zijn te beschouwen als een ultimum remedium. In zulke gevallen zal de overheid eerst een procedure in gang zetten waarbij in eerste instantie de instelling wordt verzocht de nodige wijzigingen aan te brengen in de begroting. Indien de instelling in onvoldoende mate wijzigingen aanbrengt, kan het instellingsbestuur geen uitgaven doen dan na machtiging van de minister. Feitelijk zal dan sprake zijn van curatele van de instelling.
De betekenis van de instellingsbegroting ligt overigens primair binnen de instelling, met het oog op de regulering van het financiële verkeer tussen centraal niveau, waar de bevoegdheid ligt tot de vaststelling van de begroting, en het decentraal niveau, waar de bevoegdheid ligt tot het doen van geautoriseerde uitgaven. Dit neemt niet weg dat de instellingsbegroting ook in de trits middelenverdeling -begroting -jaarrekening en jaarverslag een rol speelt. Naast de voorschriften voor de inrichting van jaarrekening en jaarverslag die de verantwoording van het financieel beheer en de prestaties met betrekking tot de activiteiten inzichtelijk moeten maken, zodat deze vergeleken kunnen worden met de toedeling van middelen voor activiteiten door de minister in de begrotingstoewijzing, dient ook de begroting dusdanig ingericht te zijn dat deze vergeleken kan worden met beide eerder genoemde documenten. Dit heeft geen ander doel dan de evaluatie van voorgenomen en gerealiseerde prestaties mogelijk te maken.
Het onderhavige wetsvoorstel bevat geen bepalingen met betrekking tot de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer inzake het toezicht op de onderwijsinstellingen, zoals die nu zijn neergelegd in de WWO, de WHBO en de WOU. Ingevolge de recente wijziging van de Comptabili-
teitswet 1976 inzake machtiging tot oprichting van en deelneming door de Staat in privaatrechtelijke rechtspersonen en inzake controlebevoegdheden van de Algemene Rekenkamer bij andere rechtspersonen dan de Staat (Stb. 1988, 596) berusten de desbetreffende bevoegdheden van de Rekenkamer thans rechtstreeks op artikel 80 van de Comptabiliteitswet 1976. Deze bevoegdheden komen overeen met de bevoegheden van het college op grond van de onderscheiden onderwijswetten en behelzen het volgende: Aan de hand van de dossiers aanwezig bij de minister dan wel bij de instelling neemt de Rekenkamer kennis van de jaarrekening en van de daarop betrekking hebbende rapporten van hen die de jaarrekening gecontroleerd hebben. Het college kan daarover nadere inlichtingen inwinnen bij de minister en bij de instelling. De Rekenkamer maakt zo veel mogelijk gebruik van de resultaten van door anderen verrichte controles. De instelling bevordert op aanvraag van de Rekenkamer dat zij die met de controle belast zijn hun werkschema's ter beschikking van de Rekenkamer stellen. De Rekenkamer is bevoegd van de betrokken instelling het overleggen van ontbrekende stukken te vorderen en daarover nadere inlichtingen in te winnen alsmede een onderzoek in te stellen aan de hand van de administratie van de instelling en daartoe desgevraagd de boeken, rekeningen, verantwoordingen, bewijsstukken en verdere bescheiden op te vragen. Zij die deze stukken onder zich hebben zijn verplicht deze op aanvraag aan de kamer ter hand te stellen. De leden en ambtenaren van de Rekenkamer zijn in het kader van een dergelijk onderzoek gerechtigd tot het betreden van alle plaatsen, niet zijnde woningen, waarvan de betreding naar hun oordeel voor hun taakvervulling nodig is. Zonodig verschaffen zij zich toegang met behulp van de sterke arm. De Rekenkamer deelt aan de minister en aan de instelling de opmerkingen en bedenkingen mee die zij naar aanleiding van haar bevindingen van belang acht. Voorts verstrekt de Rekenkamer ook aan de Minister van Financiën en aan de Staten-Generaal de mededelingen die zij in het algemeen belang nodig oordeelt.
6.4. Ontwikkelingen in het allocatiemechanisme In het wetsontwerp is ruimte geschapen voor een herziening van de bekostigingssystematiek die beoogt aan te sluiten bij de gewenste situatie die in de vorige paragraaf is geschetst. Hiervoor is de volgende configuratie gekozen:
(totale financiële bijdrage van de overheid = reguliere rijksbijdrage + missiebudget)
A. De reguliere rijksbijdrage
Tot nu toe berust de bekostigingssystematiek van het hoger onderwijs voor het grootste deel niet op een vergoeding van de feitelijk gemaakte kosten van de instellingen, maar op een veronderstelling van de benodigde middelen per instelling, gelet op de te verrichten activiteiten en uitgaande van de beschikbare middelen als geheel voor elk van subsystemen. Aangezien de benodigde middelen voor elke instelling op gelijke voet berekend worden spreekt men wel van een «normfinanciering» ofwel «normatieve bekostiging». Deze normen krijgen in de praktijk gestalte door middel van variabelen en parameters in bekostigingsformules (voor het w.o.: het Plaatsen Geld Model; voor het h.b.o.: het HBO-bekostigingsmodel). De normen hebben op dit moment de vorm van genormeerde relaties tussen taken die in het hoger onderwijs verricht moeten worden (via een groot aantal onderliggende normstellingen uitgedrukt in arbeidsplaatsen) en de daarvoor minimaal noodza-
keiijk geachte middelen. De huidige modelmatige bekostiging leidt, via de vermenigvuldiging van een prijs met een aantal volume-eenheden, tot een totaal bedrag per instelling (de zogenaamde lumpsum) waarvoor het beginsel van bestedingsvrijheid geldt. Dat betekent dat de bekostiging weliswaar op normen is gebaseerd, maar dat deze, dus niet normstellend zijn voor de feitelijke uitgaven.
Met name in de bekostiging van het w.o. zijn in de loop der jaren de normen niet alleen talrijk en gedetailleerd geworden, maar mede door de noodzaak tot bezuinigingen en efficiëntieverhoging ook vaak gewijzigd. Dit heeft ongewild geleid tot een hoge mate van complexiteit van het model en daarmee een beperkte inzichtelijkheid. De bestuurlijke hanteerbaarheid van zulke modellen wordt steeds meer als een probleem ervaren, terwijl de incentives die van complexe modellen uitgaan op het handelen van de instellingen niet altijd helder zijn.
In het HOOP 1988 en in het concept-ontwerp WHW is een andere benadering aangekondigd. In de eerste plaats is die benadering gebaseerd op de erkenning, dat er een scheiding bestaat tussen de wijze waarop de landelijke budgetten voor de onderscheiden subsystemen tot stand komen en de wijze waarop die middelen vervolgens over de instellingen worden verdeeld. Immers voor het w.o. geldt ter bepaling van het landelijk budget een zogenaamde budgettair plafond, waardoor jaarlijks een relatief constant budget -al dan niet bijgesteld op grond van prioriteiten en posterioriteiten op de rijksbegroting -beschikbaar is, ook al treden er wijzigingen op in het te bekostigen volume. Voor het h.b.o. geldt daarentegen het principe van een open eindfinanciering. In de tweede plaats wordt deze benadering gekenmerkt door globalisering (reductie van gedetailleerde normstellingen) en outputoriëntatie. Dat betekent dat bij de verdeling van het beschikbare budget de binnen de hoofdtaken gerealiseerde prestaties de voornaamste indicatoren voor verdeling zullen zijn.
Zodra bekend is hoeveel middelen op de rijksbegroting voor het h.o. als geheel worden uitgetrokken, dienen deze middelen zo doelmatig mogelijk over het bestel verdeeld te worden. Daartoe zal per geleverde prestatie een op basis van globale normstelling bepaald bedrag betaald worden, waarbij dit bedrag jaarlijks aanpassing kan behoeven op grond van het op de rijksbegroting uitgetrokken landelijk budget. Daarmee is overigens niet ontkend dat tussen verschillende typen onderwijs en onderzoek op hoog aggregatieniveau gemiddeld genomen kostenverschillen bestaan die in het toe te kennen bedrag per eenheid van prestatie tot uitdrukking moeten komen. Aldus wordt per sub-systeem gebruik gemaakt van een algemene berekeningswijze ter bepaling van de hoogte van de contractsubsidie.
De aanspraak op bekostiging van onderwijs en onderzoek wordt gehonoreerd volgens deze algemene berekeningswijze. Daarbij zijn geen verschillen op grond van instellingsspecifieke beleidsoverwegingen mogelijk. Kostenverschillen tussen typen onderwijs en onderzoek spelen naar evenredigheid wel een rol, via differentiatie tussen sectoren. Daarnaast is het mogelijk dat op grond van maatschappelijke overwegingen, waaronder die met betrekking tot de doelmatigheid van bekostiging door de overheid, het realiseren van bepaalde prestaties van een extra prikkel wordt voorzien. In de praktijk betekent dit, dat ter verdeling van het budget aan bepaalde prestaties (vergelijk thans de dissertatie in het w.o.) een extra gewicht wordt toegekend. In de uitwerking impliceert het, dat een instelling die veel van dergelijke prestaties realiseert een groter aandeel in het te verdelen budget verwerft.
Er is echter enige voorzichtigheid geboden bij het inbouwen van prikkels. Hun aantal dient om redenen van effectiviteit beperkt te blijven, ledere instelling moet er in beginsel voor in aanmerking kunnen komen, respectievelijk moet zichzelf ervoor in aanmerking kunnen brengen. Daarnaast leert de ervaring dat «incentives» relatief snel hun waarde verliezen, bijvoorbeeld wanneer de «opnamecapaciteit» van het bestel met betrekking tot een relevante prestatie wordt bereikt.
De hierboven beschreven bekostigingsuitgangspunten hebben vorm gekregen in de artikelen over de bepaling van de rijksbijdrage, de begroting en de verantwoording van de uitgaven. Over het te hanteren bekostigingsmodel en wijzigingen daarin voert de minister voorafgaand overleg met de instellingen.
B. Het missiebudget
Met de introductie van het begrip missiebudget wordt beoogd, aan de middelentoewijzing behalve de algemene berekeningswijze een instellingsspecifieke component toe te kennen op een wijze die meer in overeenstemming is met de besturingsopvattingen die aan deze wet ten grondslag liggen. Momenteel kent de bekostiging van het h.o., naast de uitkering op basis van het model, diverse zg. «potjes» en geldstromen. Dit leidt tot evenzovele bestuurlijke interacties tussen overheid en instellingen. Niet alleen wordt hierdoor relatief veel besturingslast veroorzaakt maar het leidt ook tot een bemoeienis vanuit de centrale overheid op een te laag niveau.
De toewijzing van een missiebudget zal, zowel naar doelstelling (wat er mee beoogd wordt) als naar de wijze waarop het toegedeeld wordt, verantwoord worden in het HOOP. Zij is te beschouwen als het budgettaire resultaat van de dialoog tussen de overheid en instellingen. Bij de doelstellingen die met het missiebudget worden nagestreefd gaat het om zaken die gemeten naar de overheidstaak als belangrijk worden beschouwd, waarmee niet is gezegd dat ze door de overheid bepaald worden. Deze doelstellingen zijn niet constant maar worden door de actualiteit en op grond van de dialoog bepaald. De toekenning van dit budget is per instelling altijd tijdelijk, maar wel voor een ruim bemeten periode, en er wordt specifiek verantwoording over afgelegd. Derhalve is het gewenst ook de toekenning op een duidelijk gespecificeerde overeenkomst te baseren.
Door de introductie van dit onderdeel van de rijksbijdrage kunnen ook de huidige vormen van selectieve stimulering vervallen.
Over de passages over het missiebudget in het concept-ontwerp zijn in de adviezen en commentaren opmerkingen gemaakt. Bij de verdere invulling van het «concept», dat nog onderwerp van advisering en overleg is, zullen die worden verdisconteerd.
Bovendien zal bij de hier bedoelde uitwerking per subsysteem van het bestel rekening moeten worden gehouden met verscheidenheid in doelen en bestuurlijke hantering. In het wetsvoorstel heeft het missiebudget zijn grondslag in artikel 2.5, vierde lid.
HOOFDSTUK 7. KWALITEIT EN KWALITEITSBEWAKING
7.1. Inleiding
Kwaliteit en kwaliteitsbewaking zijn centrale begrippen in het h.w.-bestel. Dit ligt voor de hand, gezien de grondwettelijke verantwoordelijkheid van de overheid voor de deugdelijkheid van het onderwijs en gezien het maatschappelijk belang van een kwalitatief hoogwaardig en doelmatig aanbod aan onderwijs-en onderzoekvoorzieningen. Dat was al zo onder de thans nog van kracht zijnde regelgeving. Het systeem van de WHW verlegt de nadruk van kwaliteit door regelgeving vooraf naar kwaliteitstoetsing achteraf. Kwaliteitsbewaking is, indachtig de uitgangspunten van de HOAK-nota, een van de centrale pijlers van het wetsvoorstel. In dit hoofdstuk wordt toegelicht hoe kwaliteit en kwaliteitsbewaking van het onderwijs en het onderzoek in het voorliggende wetsvoorstel aan de orde komen.
7.2. Kwaliteit en kwaliteitsbewaking bij universiteiten, hogescholen en de Open Universiteit Van deugdelijkheidsbevordering vooraf naar kwaliteitstoetsing achteraf. Het tot stand brengen van een kwalitatief goed onderwijs-en onderzoekaanbod is een verantwoordelijkheid van de instellingen. De overheid zal voorwaarden scheppen die het de instellingen mogelijk maken een kwalitatief goed aanbod te verzorgen. Op instellingsniveau biedt dit wetsvoorstel een regeling voor de verantwoordelijkheidsverdeling, die de eindverantwoordelijkheid voor het verzorgen van het onderwijs en de examens in handen van deskundigen (de examencommissie) legt. Het wetsvoorstel kent ook bepalingen die de instellingen verplichten aan kwaliteitsbewaking te doen en de uitkomsten daarvan te gebruiken.
In het voorliggende wetsvoorstel ontbreekt een vorm van geformaliseerde regelgeving vooraf met betrekking tot de kwaliteit van het onderwijs, die tot op heden in de hoger onderwijswetgeving gebruikelijk is, namelijk het preventieve toezicht van de overheid op opleidingen door middel van regelingen als het Academisch Statuut.
Ook is afgezien van de introductie van een wettelijk gefundeerd, door de overheid opgelegd, systeem van programma-erkenning, ondanks het feit dat in de discussie rond de HOAK-nota hier meermalen voor gepleit is. Naar het oordeel van de ondergetekenden is een consequente uitwerking van de kwaliteitsbewaking achteraf noodzakelijk voor een daadwerkelijk zelfstandig onderwijsbeleid van de instellingen. In paragraaf 7.5 wordt ingegaan op programma-erkenningscommissies.
Het regelen van civiele effecten c.q. de vereiste opleiding voor de toegang tot bepaalde beroepen, dient te geschieden in het kader van de regelgeving die behoort bij de velden waarop de beroepsbeoefening betrekking heeft. Dit uitgangspunt is ook gehanteerd voor de regelgeving omtrent de toegang tot de uitoefening van het beroep van leraar.
Deze benadering wordt aangevuld met de volgende elementen: -Civiele effecten, waarvan regeling op grond van internationaalrechtelijke verplichtingen dient plaats te vinden, alsook de civiele effecten die maatschappelijk het meest van belang worden geacht, zoals op het gebied van gezondheidszorg, onderwijs en rechtsbedeling, blijven voorwerp van wettelijke regeling, doch niet in het kader van de WHW.
Met deze vorm van regulering door het zogenaamde afnemende veld wordt beoogd dat de omschrijvingen van de kennis en vaardigheden, waarover degenen die willen toetreden tot een bepaald beroep moeten beschikken, meer vanuit de beroepsuitoefening worden beredeneerd. Dit type bepalingen zou dan ook de onderwijskundige inrichting, in termen van opdeling van leerstof etc, zo weinig mogelijk moeten determineren. Het gaat om omschrijvingen die duiden op een gewenst resultaat van het leerproces en niet over kenmerken van het onderwijsproces. Voor een uitvoeriger beschouwing zij verwezen naar de reactie van de ondergetekenden op het advies van de ARHO inzake de onderwijskundige gevolgen van de nota HOAK (Kamerstukken II, 19253, nr. 6).
-De verplichting van de instellingen om op een duidelijke, inzichtelijke manier het onderwijsaanbod (opleidingen, samenstellende onderwijseenheden en dergelijke) te presenteren.
-De in de HO-Kamer in 1986 gemaakte afspraak dat samen met de instellingen landelijke voorzieningen voor studentenvoorlichting zullen worden opgezet en onderhouden.
-Duidelijk waarneembaar zijn vormen van zelfregulering vanuit beroepsgroepen en beroepsverenigingen welke leiden tot specificatie van opleidingseisen waaraan bepaalde beroepsbeoefenaren behoren te voldoen. Het Europese ingenieursregister, dat door de Federation Europeen des Associations des Ingenieurs (FEANI) is ingesteld, is daarvan een goed voorbeeld.
-De ontwikkeling in de kwaliteitsbewaking van het onderzoek dat in het bestel uitgeoefend wordt, onder andere in de voorwaardelijke financiering. Ook hierbij geldt het principe van de ex-post benadering om daarmee de autonomie van instellingen, het zelf verantwoording dragen tot haar recht te laten komen.
Kwaliteitsbevorderende
bepalingen
Ten aanzien van de bekostigde instellingen bevat dit wetsvoorstel een aantal bepalingen die er mede toe strekken dat een hoogwaardig onderwijsaanbod tot stand komt en dat het onderwijs en de examens op kwalitatief goede manier worden verzorgd. Het gaat daarbij enerzijds om bepalingen van meer procedurele, anderzijds om bepalingen van meer inhoudelijke aard. Te denken valt aan de volgende bepalingen, welke expliciet vanuit dit gezichtspunt te beoordelen zijn: -Titel 1 van hoofdstuk 7 bevat onder andere bepalingen omtrent de examinatoren, de promotoren, de samenstelling van de examencommissie en de samenstelling van het college van promoties.
-De functies van de propedeuse vormen evenzovele criteria voor de inrichting van een goede propedeuse. De selectiefunctie van de propedeuse heeft evenals de tentamens/examens en de promotie, als functie de kandidaat op geschiktheid te selecteren, respectievelijk te toetsen.
-Deze titel bevat daarenboven bepalingen omtrent de onderwijs-en examenregeling, studielastnormering, soorten opleidingen, goedkeuring van vrij samengestelde programma's, openbaarheid van het onderwijsaanbod en het promotiereglement. Dit zijn, deels procedurele, waarborgen die van belang zijn voor de zwaarte, de interne inhoudelijke samenhang en de onderlinge vergelijkbaarheid van opleidingen.
-Ook is opgenomen een bepaling omtrent de beroepsvereisten, die de aansluiting met het afnemende veld beoogt te waarborgen en voor de instelling aanknopingspunten voor een goede programmering van beroepsopleidingen biedt.
-Tenslotte regelt deze titel de titulatuur. Het feit dat de wet uitsluitend titels verbindt aan bepaalde getuigschriften afgegeven door de examencommissie of het college voor promoties van een bekostigde instelling of de examencommissie van een aangewezen instelling, waarborgt weer de betrokkenheid van deskundigen.
-Titel 2 van hoofdstuk 7 bevat de vooropleidings-en toelatingsbepalingen. Voor de kwaliteit van het onderwijs zijn deze bepalingen van belang, omdat zij het ingangsniveau van het initiële hoger onderwijs aangeven. -Titel 3 van hoofdstuk 5 regelt de aanwijzing. De voor het verkrijgen van een aanwijzing gestelde voorwaarden en de procedure daarbij waarborgen een oordeel van deskundigen. Zij strekken ertoe dat alleen aanwijzingen worden verleend als mag worden verwacht dat kwalitatief goed onderwijs zal worden aangeboden. Verder is op het aangewezen onderwijs een aantal van de bepalingen uit titel 3 van hoofdstuk 7 van overeenkomstige toepassing, alsook de kwaliteitverplichting uit hoofdstuk 3.
Kwaliteitsbewaking De afgelopen jaren zijn verdere stappen gezet op weg naar een stelsel van kwaliteit in het hoger onderwijs waar dat nog niet, zoals in het h.b.o., aanwezig was. De introductie van een inspectie voor het w.o. (artikelen 226-228 WWO) en voor de Open Universiteit (artikelen 56-58 WOU) in 1986 respectievelijk 1984 en de introductie van verkenningscommissies, de ontwikkelingen rond de beoordeling van het voorwaardelijk gefinancierd onderzoek en het optreden van commissies van deskundigen in het w.o., zoals destijds in het kader van de selectieve groei-en krimpoperatie, geven dit aan.
In dit wetsvoorstel is gekozen voor beperkte en globale sturingsmechanismen van de overheid. Dat laat de instellingen een grote mate van vrijheid bij de inrichting van hun werkzaamheden. De vrijheid strekt zich in beginsel ook uit tot de eisen die behoren te worden gesteld aan de kwaliteit van de werkzaamheden van de instellingen. Vertrouwen in de deskundigheid en de eigen besturingskracht is daarbij het uitgangspunt. Tegelijkertijd is het uitgangspunt dat oordelen over de kwaliteit van het onderwijs en het onderzoek mede criteria zijn voor het optreden van de overheid. Bij het overleg over de kwaliteit tussen de overheid en de instellingen is uitgegaan van zowel de eerste verantwoordelijkheid van de instellingen bij de bepaling en de bewaking van de kwaliteit, als van de te allen tijde bestaande mogelijkheid van de overheid om zelf instrumenten in te zetten voor het vormen van een, in laatste instantie van de instellingen onafhankelijk, oordeel over de kwaliteit. Over de bewaking van de kwaliteit door de afzonderlijke en desgewenst de gezamenlijke instellingen beslissen de instellingen, overeenkomstig de in het wetsvoorstel gekozen lijn, zelf. Daarbij bestaat de mogelijkheid dat de instellingen zelf komen tot het instellen van onafhankelijke commissies van deskundigen, die voorheen ook wel zijn aangeduid als «visitatiecommissies». De instellingen kiezen in het wetsvoorstel zelf de wijze waarop zij aan de opdracht tot kwaliteitsbewaking uitvoering geven. De minister beschikt niet over preventieve of repressieve instrumenten waarbij de
instelling(en) dwingend wordt voorgeschreven welke maatregelen zij moeten treffen om de kwaliteitsbewaking danwei de kwaliteit te beïnvloeden. In het in het wetsvoorstel gekozen systeem van globaal en afstandelijk bestuur behoort het echter mede tot de taak van de overheid erop toe te zien dat adequaat wordt gehandeld door de instellingen bij de kwaliteitsbewaking. Het uitgangspunt is dat de instellingen hun kwaliteitsbewaking inrichten in overeenstemming met de in het wetsvoorstel opgenomen eisen en dat zij uit de oordelen die over de kwaliteit worden uitgesproken de in redelijkheid noodzakelijk te achten consequenties trekken. De aktiviteiten van de instellingen in het kader van de kwaliteitsbewaking berusten op wettelijke eisen, te weten: -regelmatigheid van de beoordeling; -waar mogelijk beoordeling in samenwerking met andere instellingen; -beoordeling door onafhankelijke deskundigen; -openbaarheid van het oordeel; -een dekkende beoordeling. De eis van deskundigheid impliceert dat deskundigheid bestaat zowel voor wat betreft de gehanteerde methode van de beoordeling als voor wat betreft het referentiekader van de beoordeling. De eis van onafhankelijkheid impliceert dat de deskundigen elk voor zich of tezamen over een voor het te beoordelen terrein voldoende brede maatschappelijke oriëntatie beschikken. De eis van openbaarheid impliceert dat het rapport van de deskundigen zinvolle informatie bevat opdat de oordelen een voldoende mate van verifieerbaarheid bezitten. Het rapport van de deskundigen zal een oordeel moeten bevatten, hetgeen een zekere mate van vergelijkbaarheid impliceert. Het is niet noodzakelijk dat het oordeel leidt tot onderlinge vergelijkbaarheid van kwaliteitsoordelen. Wel dient het oordeel herkenbaar te zijn in termen van voldoende of onvoldoende. Evenmin is het noodzakelijk dat het oordeel alle overwegingen bevat die tot de conclusie ten aanzien van de kwaliteit hebben geleid. Wel ligt het in de rede dat voor eventueel te treffen maatregelen relevante feiten en omstandigheden worden vermeld.
7.3. Toezicht
Het overheidstoezicht op het hoger onderwijs is opgedragen aan de Minister van Onderwijs en Wetenschappen en wordt uitgevoerd door de inspectie van het onderwijs. Voor de sector landbouw is het toezicht op het hoger onderwijs opgedragen aan de Minister van Landbouw en Visserij en wordt onder zijn gezag uitgeoefend door de inspectie voor het landbouwonderwijs. De wetsartikelen waarin dit toezicht is geregeld geven aan welke taken daarbij door de inspectie kunnen worden uitgevoerd. Tevens is in de memorie van toelichting op de Rijksbegroting voor 1988 aangegeven op welke wijze de inspectie de toezichthoudende taak, complementair aan de door de instellingen op het terrein van de kwaliteitsbewaking te verrichten aktiviteiten, uitvoert. Daarbij is het evaluatieplan van de inspectie van belang. De inspectie heeft op basis van de wet een overstijgende rol in de bewaking van het systeem van de kwaliteitsbewaking zoals dat door de afzonderlijke en de gezamenlijke instellingen wordt opgezet. Voor deze rol wordt doorgaans de term meta-evaluatie gehanteerd. De inspectie kan eveneens in voorkomende gevallen, complementair aan de aktiviteiten van de instellingen zelf, rechtstreeks kwaliteitsoordelen tot stand (doen) brengen. In het kader van die tweevoudige aktiviteit kan de inspectie commissies van onafhankelijke deskundigen instellen. Aanleiding daartoe kan zijn dat de inspectie op grond van aanwijzingen een vermoeden heeft dat de kwaliteit of de kwaliteitsbewaking bij een instelling onvoldoende is. Het kan echter ook
zo zijn dat de inspectie in het kader van haar reguliere taakuitoefening commissies instelt. Voorts is denkbaar dat de minister ter ondersteuning van beleidsvoornemens die hij bijvoorbeeld in het HOOP of anderszins wil presenteren, inzicht wenst in de kwaliteit of kwaliteitsbewaking met betrekking tot bepaalde werkzaamheden binnen een of meer sectoren of onderdelen daarvan. Het wetsvoorstel verschaft hem de mogelijkheid de inspectie op te dragen zelf onderzoek te doen of commissies van onafhankelijke deskundigen in te stellen.
Indien bij een in overeenstemming met de wettelijke eisen tot stand gekomen kwaliteitsbeoordeling blijkt dat de kwaliteit op terreinen waarop de instelling werkzaam is niet voldoende is, wordt ervan uitgegaan dat de instelling maatregelen neemt ter verbetering. Of de maatregelen leiden tot verbetering van de kwaliteit zal blijken uit de hernieuwde kwaliteitsbeoordeling door de instelling, zonodig aangevuld met extra kwaliteitsbewaking vanwege de inspectie. Indien de instelling niet zelf voldoende maatregelen treft staat het vanzelfsprekend de inspectie, dan wel de minister via de inspectie, te allen tijde vrij het toezicht te intensiveren. Bij aanhoudend onvoldoende kwaliteit zal de minister de in de wet voorkomende sancties, onder andere de ontneming van een onderdeel van een sector, voorafgegaan door de daarbij vereiste waarschuwing, kunnen toepassen. Tegen de waarschuwing alsmede tegen de definitieve beslissing staat beroep op de Kroon open. Vanzelfsprekend zal voorafgaand aan een officiële waarschuwing overleg worden gevoerd conform de gebruikelijke procedures over de door de instelling zelf te treffen maatregelen ter verbetering van de kwaliteit. Denkbaar is dat met de instelling een grotere intensiteit van kwaliteitscontrole gericht op de toetsing van de effectiviteit van de getroffen maatregelen wordt overeengekomen. De inspectie kan daarbij een belangrijke, onder meer adviserende en stimulerende, functie vervullen. Toezicht op opleidingen die opleiden voor een bij of krachtens de wet geregeld civiel effect.
Naar aanleiding van het concept-wetsvoorstel is gevraagd naar het toezicht op opleidingen die leiden tot een bij of krachtens de wet geregeld civiel effect. Meer specifiek ging het daarbij om de vraag of in dit kader een bijzondere rol is weggelegd voor het vakdepartement dat de eisen, bedoeld in artikel 7.5 van de WHW, heeft gesteld. Het systeem van kwaliteitsbewaking, zoals dat wordt voorgesteld, biedt voldoende aanknopingspunten voor toezicht op de naleving van de gestelde eisen: de opleidingen moeten omschreven zijn, de instellingen toetsen in het kader van hun eigen kwaliteitsbewaking, al dan niet via commissies van onafhankelijke deskundigen mede op de gestelde eisen; voor de inspectie geldt hetzelfde. Via de inspectie kan de gewenste informatie ook aan de vakdepartementen ter beschikking worden gesteld. Voor zover de verstrekte informatie niet voldoende inzicht geeft, kan het vakdepartement de inspectie om aanvullende informatie verzoeken. De inspectie kan deze informatie, gebruik makend van haar informatierecht, verzamelen en beschikbaar stellen. De mogelijkheid bestaat om, in het kader van de afstemming tussen de inspectie van het onderwijs en (de eventuele inspectie van) een vakdepartement, een overlegorgaan in te stellen. Een dergelijk overlegorgaan bestaat al voor het overleg tussen inspectie van het onderwijs en het Staatstoezicht op de volksgezondheid over het toezicht op het hoger gezondheidszorgonderwijs. In een dergelijk overlegorgaan kan, behalve de informatiebehoefte van het vakdepartement en de informatieverstrekking door de inspectie van het onderwijs, ook de deelname van door het vakdepartement voor te dragen
deskundigen aan instellingsbezoek of aan, bijvoorbeeld, externe commissies van deskundigen besproken worden. Dit wetsvoorstel staat aan deze deelname niet in de weg. Ook de inspectie van het onderwijs kan belang hebben bij een dergelijk overlegorgaan, dat immers een functie kan hebben bij het opvangen van signalen uit het afnemende veld over de kwaliteit van het onderwijs of de mate waarin bijvoorbeeld beroepsopleidingen adequaat op de beroepsuitoefening voorbereiden. Indien de uitkomsten van de kwaliteitsbewaking daartoe aanleiding geven, zullen de betrokken instellingen, dan wel de inspectie of de Minister van Onderwijs en Wetenschappen de in de vorige paragraaf beschreven maatregelen kunnen nemen. Er is dus geen aanleiding om voor het toezicht op deze opleidingen in deze wet, of in de wetgeving van de betrokken departementen een aanvullende of afzonderlijke bevoegdheid voor de vakdepartementen te creëren. Het monopolie van de inspectie van het onderwijs en de inspectie op het landbouwonderwijs op de uitvoering van het toezicht op het onderwijs, is recent versterkt door de WCBO. Daarin is, met instemming van de Ministers van Economische Zaken en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de uitvoering van het toezicht op de opleidingen die onder deze wet vallen, zelfs waar het opleidingen betreft die tot de verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken of de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid behoren, bij uitsluiting opgedragen aan de inspectie voor het onderwijs. Voorstelbaar is dat een vakdepartement er behoefte aan heeft om bij de toekenning van een civiel effect in elk individueel geval te verifiëren of de afgestudeerde voldoet aan de specifieke (vaardigheids)eisen. Als dit het geval is, staat het het vakdepartement vrij om, na het afstuderen, bij de toekenning van een civiel effect, een toetsingsmoment in te bouwen. Waar het de afgifte van de vaarbewijzen voor de koopvaardij geldt, is een dergelijke regeling reeds tot stand gekomen. Dergelijke toetsingsmomenten zijn ook denkbaar bij de inschrijving in een van de registers bedoeld in het voorstel van Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg. Het ligt voor de hand dat zeer terughoudend zal worden omgesprongen met het instellen van dergelijke aanvullende toetsingsmomenten. Immers, in het algemeen is het zo, dat het bovengeschetste systeem van kwaliteitsbewaking voldoende waarborgen biedt, zodat men ervan uit mag gaan dat de afgestudeerde voldoet aan de gestelde eisen. Slechts daar waar nog aanvullende eisen worden gesteld, zoals ervaring, onder toezicht, in de beroepspraktijk, ligt het in de rede dergelijke aanvullende toetsingsmomenten te creëren.
Reeds in de toelichting op het concept-ontwerp is ingegaan op het bovengeschetste stelsel van kwaliteitsbewaking. De Onderwijsraad constateerde dat de memorie op dit punt een goed inzicht geeft in de wijze waarop enerzijds de kwaliteitsbewaking vorm dient te worden gegeven en anderzijds door middel van wettelijke bepalingen de kwaliteit kan worden bevorderd. De raad stemt in met de voorgestelde maatregelen ter zake van de kwaliteitsbewaking. De raad meent echter overigens veel terughoudender dan bij eerdere adviezen, dat het effect van deze maatregelen in gevaar kan komen door de introductie van een aantal nieuwe maatregelen, waarbij hij met name noemt de afschaffing van de deficiëntieregeling en de daaruit voortvloeiende consequenties voor de propedeuse. Op het effect van deze maatregel wordt ingegaan in hoofdstuk 8 van deze memorie. Verder meent de raad dat in principe niet kan worden afgezien van enig preventief toezicht in de vorm van het stellen van kwaliteitseisen vooraf. Gegeven de analyse in de concept-beleidsnota HOAK van de bezwaren van het stellen van kwaliteitseisen vooraf in de vorm van gedetailleerde voorschriften over de inrichting van opleidingen en gegeven de verderop in dit hoofdstuk geschetste bezwaren tegen vanwege de overheid in te stellen programma-erken-
ningscommissies of programmatoetsingscommissies, zijn de ondergetekenden van mening dat het stellen van kwaliteitseisen vooraf in eerste instantie een verantwoordelijkheid van de instellingen zelf is. Artikel 1.14 van dit wetsvoorstel legt deze verantwoordelijkheid expliciet vast. Ook ten aanzien van deze verantwoordelijkheid geldt, dat de inspectie toeziet op de naleving ervan, volgens de bovenomschreven wijze.
7.4. Kwaliteitsbewaking onderzoek Ook het onderzoek dat wordt verricht door de instellingen van hoger onderwijs ressorteert onder de bepalingen van kwaliteitsbewaking. Ten einde het specifieke kwaliteitsbewakingssysteem zoals ontworpen ten behoeve van voorwaardelijk gefinancierd onderzoek wettelijk vorm te geven, is een apart lid in het artikel inzake de berekening van de rijksbijdrage opgenomen. Dit artikel strekt ertoe dat door de minister voorwaarden gesteld kunnen worden aan de manier waarop kwaliteitsbeoordeling tot stand komt.
7.5. Programma-erkenningscommissies en programma-erkenning Naar aanleiding van het in de HOAK-nota gepresenteerde voornemen het bijzonder deel van het Academisch Statuut af te schaffen, is een discussie ontstaan over de maatschappelijke herkenbaarheid en vergelijkbaarheid van opleidingen. Een daarbij in discussie gebracht instrument is de erkenning van programma's van instellingen van hoger onderwijs via een zogenaamde programma-erkenningscommissie. Een dergelijke commissie zou opleidingsprofielen moeten opstellen, toetsen en evalueren, waarbij de erkenning van de commissie aan opleidingen functioneert als een kwaliteitskeurmerk. De ARHO gaf in zijn advies over de onderwijskundige gevolgen van de HOAK-nota en daarna in een apart advies over de programma-erkenning, een dergelijk programma-erkenningsysteem in overweging. Daarbij werd erop gewezen dat een programma-erkenningscommissie zou kunnen functioneren als een tegenwicht tegen mogelijke ongewenste neveneffecten van de vergroting van de programmeervrijheid en de afschaffing van het bijzonder deel van het Academisch Statuut.
De HBO-Raad daarentegen heeft zich niet positief uitgelaten over de eventuele introductie van een wettelijke regeling van programma-erkenningscommissies: de contacten van het h.b.o. met het afnemende veld en het verantwoordelijkheidsbesef van de h.b.o."instellingen zijn dusdanig dat aan een dergelijk systeem geen behoefte is. Op eigen initiatief wordt reeds adequaat ingespeeld op de eisen van het afnemende veld. De werkgroep angelsaksische titulatuur van het NUFFIC (waarin ook FION, VSNU en HBO-Raad participeerden) heeft ten aanzien van de in Nederland gevestigde internationale h.o. opleidingen, zoals bijvoorbeeld het Institute for Social Studies in Den Haag, een erkenningssysteem overwogen en dat, met verwijzing naar de variëteit van het aanbod aan internationaal h.o., uitdrukkelijk verworpen. Het zou te zeer tot uniformering leiden, hetgeen onwenselijk wordt geacht.
Ervaringen met vormen van programma-erkenning In een aantal buitenlandse onderwijssystemen is ervaring opgedaan met accreditatiesystemen, soms vergelijkbaar met de programma-erkenning zoals voorgesteld door de ARHO. Uit vergelijkende studies naar systemen van kwaliteitsbewaking in het buitenland (onder andere Dochy en Segers, 1987) blijkt dat er vele nadelen
verbonden zijn aan dergelijke systemen. Ook in landen waar dergelijke erkenningssystemen traditioneel een rol spelen, blijkt er meer en meer kritiek te komen op het functioneren ervan. Gewezen kan bijvoorbeeld worden op publicaties uit het Verenigd Koninkrijk, zoals het Lindopreport, waarin onder andere het functioneren van de Council for National Academie Awards (CNAA), een programma-erkenningscommissie zoals wordt door de ARHO voorgesteld, is geanalyseerd. Uit dit onderzoek blijken een aantal positieve punten ten aanzien van de CNAA: zo blijkt de CNAA een gunstige invloed te hebben gehad op het stimuleren van kwaliteitsbewaking door de instellingen zelf en heeft de CNAA een positieve bijdrage geleverd bij het ontwikkelen van nieuwe curricula. Toch is het eindoordeel overwegend negatief: de CNAA heeft tot een grote bureaucratie geleid, nu en dan blijkt de mening van een enkeling bepalend voor het verkrijgen van erkenning, zodat de beslissing soms wel een zeer arbitrair karakter heeft. Aanpassingen in dit systeem zijn voorgesteld in de White Paper «Meeting the challenge» (1987) en de Education Reform Bill (1987). Ook in landen als Zweden en Finland zijn ontwikkelingen in de richting van vermindering van invloed of zelfs afschaffing van een dergelijk erkenningssysteem waarneembaar.
De ondergetekenden hebben in de discussie het idee van het met een wettelijke basis introduceren van programma-erkenningscommissies betiteld als onnodig en onwenselijk. Onnodig, omdat het -gegeven het kwaliteitsbewakingssysteem dat is en wordt ontwikkeld -voldoende waarborgen kent om tot zorgvuldige kwaliteitsbeoordeling en -bewaking te komen. Ongewenst, omdat het systeem van de programma-erkenning strijdig is met de ex postevaluatiebenadering van het wetsvoorstel, welke in het gehele wetsvoorstel is vastgehouden. Ongewenst ook omdat uit ervaringen uit het buitenland blijkt dat een geïnstitutionaliseerd stelsel van programma-erkenning vooraf neigt tot de introductie van bureaucratie en uniformering van eisen terwijl pluriformiteit en verscheidenheid de onderliggende doelstellingen van de wet vormen. Programma-erkenningsystemen ex ante blijken daarenboven overwegend aandacht te hebben voor minimumkwaliteitseisen en definiëring en vormen een belemmering voor variatie/differentiatie. De angst is gerechtvaardigd dat introductie van een dergelijk systeem leidt tot zeer gedetailleerde eisen aan de instellingen, wellicht veel gedetailleerder dan de veelvuldig becommentarieerde regelingen uit het bijzonder deel van het Academisch Statuut.
HOOFDSTUK 8. ONDERWIJSKUNDIGE BEPALINGEN
8.1. Inleiding
Voor de ontwikkeling van het onderwijs wordt het huidige beleidsinstrumentarium met een sterke mate van overheidsbetrokkenheid in de sfeer van de regelgeving vooraf als onvoldoende functioneel beschouwd. Er is geconstateerd dat het aangrijpingspunt van de studierichting en het in statuten vastleggen van formele eisen de zelfstandige ontwikkelingsmogelijkheden van de instellingen te zeer beperken. Het is daarom dat in de HOAK-nota onder meer is voorgesteld het bijzonder deel van het Academisch Statuut af te schaffen. Introductie van het begrip sector vormt de logische aanvulling op dat voorstel.
In het concept-ontwerp was in hoofdstuk 7 een overzicht gegeven van de noodzakelijke basisbepalingen ten behoeve van het onderwijs. Het aantal bepalingen is ten opzichte van de huidige regelgeving drastisch gereduceerd. Volstaan kan worden met 11 artikelen voor het initiële onderwijs en twee ten behoeve van de promotie.
In de reacties op het concept-ontwerp is overwegend positief gereageerd op de inhoud van de basisbepalingen. Dit heeft de ondergetekenden in de opvatting gesterkt dat de onderhavige bepalingen voldoende aanknopingspunten bieden voor instellingen, studenten en overheid.
8.2. Beperkte betrokkenheid van de overheid In het wetsvoorstel wordt de regelgeving van de zijde van de overheid omtrent het onderwijs beperkt tot het initiële hoger onderwijs. Enkele uitzonderingen daargelaten wordt ook de structurele bekostiging daartoe beperkt. Initieel hoger onderwijs is het onderwijs dat direct aansluit op het voortgezet onderwijs. Het is te beschouwen als de basisopleiding, waarbij kennis en/of vaardigheden in een later stadium kunnen worden aangevuld met postinitieel onderwijs bijvoorbeeld op basis van gebleken eisen in de beroepspraktijk. Het initiële onderwijs kan in cursusduur variëren. In het algemeen zal het initiële onderwijs een cursusduur kennen van vier jaar en leiden tot een afsluitend examen waaraan de wet een titel verbindt. Uitzonderingen wat betreft de cursusduur zijn enkele h.b.o."Opleidingen met een driejarige cursusduur en enkele w.o.-opleidingen met een langere cursusduur. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om korte opleidingen in w.o. en h.b.o. vorm te geven. Al het onderwijs dat volgt op het initieel onderwijs wordt aangeduid met de term «postinitieelonderwijs».
De ARHO heeft vraagtekens geplaatst bij de introductie van het begrip «initieel» onderwijs en suggereert een heroverweging van deze term. Achtergrond hiervoor is dat de Raad de term te gekunsteld acht en te onduidelijk. Alhoewel de Raad gelijk heeft dat de introductie van het begrip «initieel» hoger onderwijs in de WHW een aantal bestaande begrippen vervangt en er te dien aanzien sprake kan zijn van een gewenningsproces alvorens de term gemeengoed is geworden, wegen de voordelen van het gebruik tegen de nadelen op. Het zijn juist de begrippen als «eerste fase» en «tweede fase» die internationaal gezien de nodige vragen oproepen over het niveau, de herkenbaarheid en de waardering. Dit is een van de belangrijkste redenen om die terminologie aan te passen.
8.3. Onderwijsstructuur
8.3.1. Programmatypen initieel onderwijs De specifieke doelstellingen van het wetsvoorstel vinden voor een belangrijk deel hun afspiegeling in de bepalingen inzake de opleidingstypen of opleidingsdefinities. Een opleiding wordt gedefinieerd als een samenhangend geheel van onderwijseenheden gericht op omschreven doelen. Een door de examencommissie goedgekeurd pakket van door de student gekozen onderwijseenheden dat aan deze eisen voldoet is eveneens een opleiding en leidt tot een examen. In aansluiting op de HOAK-nota worden in principe drie studiewegen onderscheiden: -Door de instelling zelf gestructureerde opleidingslijnen De instellingen zijn vrij om, in aanvulling op of naast de uitstroommogelijkheden zoals die hierna worden beschreven, opleidingen te definiëren waaraan -bij het met goed gevolg afleggen van de tentamens
van de onderwijseenheden -een getuigschrift is verbonden. Verwacht mag worden, dat instellingen een groot aantal van deze gestructureerde opleidingslijnen zullen definiëren.
-Door de instelling met in achtneming van bij of krachtens de wet opgelegde randvoorwaarden gestructureerde opleidingslijnen Behalve opleidingen die de instelling geheel in vrijheid kan programmeren zijn er opleidingen, gericht op de uitoefening van specifieke beroepen. Specifiek in die zin dat met betrekking tot de opleiding (daaronder mede begrepen het examenpakket) bij of krachtens de wet vereisten zijn gesteld. Die vereisten kunnen verband houden met uiteenlopende materiële en formele civiele effecten van de opleiding. Het kan gaan om vereisten waaraan moet zijn voldaan om een bepaalde beschermde beroepstitel te kunnen voeren (arts bijvoorbeeld), of om benoembaar te zijn in een bepaald beroep (leraar bijvoorbeeld). Ook kunnen de gestelde vereisten ruimer zijn geformuleerd en bijvoorbeeld verband houden met het algemeen belang, zoals dat van een goede uitoefening van de individuele gezondheidszorg. De hiervoor bedoelde vereisten zijn neergelegd in uiteenlopende wetten of uitvoeringsregelingen. Voorts bevatten enkele EG-richtlijnen dergelijke vereisten. Indien het instellingsbestuur besluit opleidingen voor specifieke beroepen als hiervoor aan te bieden, is de instelling gehouden minimaal het bij of krachtens de wet in verband met de beroepsvereisten noodzakelijk onderwijsaanbod te verzorgen en zo de student in staat te stellen aan deze eisen te voldoen. Uit enkele reacties op het concept-ontwerp blijkt, dat niet duidelijk is waarom sommige regelingen die onder dit artikel vallen wel en andere niet in het wetvoorstel zijn opgenomen. In het wetsvoorstel is de bepaling opgenomen dat instellingen gehouden zijn de bij of krachtens de wet gestelde eisen aan de student aan te bieden. Reden waarom, limitatief, de EG-richtlijnen in een volgend artikel zijn opgenomen, is dat deze in de regel geen rechtstreekse werking hebben en daarom in de nationale wetgeving moeten worden verwerkt.
-Door de student samengestelde opleidingen Een student heeft de vrijheid om zelf een pakket van onderwijseenheden samen te stellen. De beantwoording van de vraag of een dergelijk pakket kan worden afgesloten met een examen op h.b.o.-of w.o. niveau, geschiedt door de examencommissie. Die examencommissie beoordeelt of het door de student samengestelde programma een opleiding van voldoende niveau is en of er sprake is van voldoende samenhang. Indien een student een pakket heeft gekozen dat weliswaar, van voldoende omvang wat betreft genormeerde studiebelasting (studiepunten) is, maar dat slechts inleidende onderwijseenheden of te zeer verschillende en onsamenhangende onderwijseenheden omvat, zal de examencommissie mededelen dat geen diploma kan worden afgegeven voor een met goed gevolg afgelegd examen waaraan krachtens deze wet een getuigschrift verbonden is. Indien de examencommissie het programma van de student wel goedkeurt, zijn de regelingen met betrekking tot de opleidingen van overeenkomstige toepassing. Overigens mag ervan uit worden gegaan dat, indien een student prijs stelt op het formeel behalen van het afsluitend examen van de instelling, hij zich bij de keuze van het pakket vooraf zal laten voorlichten door de desbetreffende examencommissie. Het is mogelijk dat de student een eigen programma wil samenstellen maar geen behoefte heeft aan een afsluitend examen. In dat geval heeft hij recht op een bewijs van de door hem behaalde onderdelen.
In sommige reacties is de indruk gewekt dat deze keuzevrijheid van de student in de praktijk er aanleiding toe zou kunnen geven dat studenten met een «pretpakket» de instellingen kunnen verlaten. Gelet op het feit dat in de afzonderlijke deelwetten thans nagenoeg dezelfde vrijheidsgraden voor de individuele student en garanties voor kwaliteit zijn opgenomen, is deze reactie moeilijk plaatsbaar. Desalniettemin hechten de ondergetekenden eraan nog eens toe te lichten waarom de veronderstelling dat een student met een «pretpakket» de instelling toch met een wettelijk getuigschrift kan verlaten volstrekt niet aannemelijk wordt geacht. Het basisinstrumentarium in de WHW is zo geconstrueerd dat:
-
-het initiële onderwijs dient te worden aangeboden in de vorm van opleidingen. Losse eenheden die geen onderdeel van een opleiding uitmaken, kunnen niet als initieel onderwijs worden aangeboden. Het is de verantwoordelijkheid van de instellingen om samenhangende opleidingen van voldoende niveau met een zekere maatschappelijke herkenbaarheid op te stellen; b. er voor opleidingen met een geregeld civiel effect voorschriften in andere wetgeving zijn opgenomen waarin eisen gesteld worden aan het minimumvakkenpakket van een opleiding; c. nieuwe opleidingen, alvorens zij kunnen worden aangeboden, dienen te worden aangekondigd in het ontwikkelingsplan. Dit maakt publieke discussie (en derhalve impliciet ook toetsing door bijvoorbeeld zusterinstellingen en afnemend veld) mogelijk; d. door studenten zelf samengestelde studiepakketten, willen deze leiden tot een afsluitend examen, door de examencommissie moeten worden goedgekeurd. Bij de beslissing omtrent het al dan niet goedkeuren spelen factoren als zwaarte, samenhang en maatschappelijke herkenbaarheid een rol; e. de instellingen, ook ten aanzien van dit aspect, onderworpen zijn aan het systeem van (externe) kwaliteitscontrole.
Het onderwijshoofdstuk in het wetsvoorstel beoogt de verwezenlijking van een zodanige onderwijsstructuur, dat aan elk gekwantificeerd onderdeel een tentamen is verbonden. Welke vorm een tentamen heeft bepaalt uiteraard de instelling. Het kan hierbij bijvoorbeeld gaan om het afnemen van een schriftelijke of mondelinge test en/of het beoordelen van een verslag of werkstuk.
8.3.2. Programmatypen postinitieel onderwijs In de huidige regelgeving voor het hoger onderwijs wordt onderscheid gemaakt tussen opleidingen van de eerste fase en opleidingen van de tweede fase. Deze terminologie blijkt echter in met name internationaal verband vragen op te roepen over het niveau van de beide elementen van het hoger onderwijs. Het wetsvoorstel is aangegrepen om de terminologie aan te passen: gesproken wordt van initieel en postinitieel onderwijs. Daarbij komt dat een aantal ontwikkelingen sedert de Wet tweefasenstructuur w.o. en de WHBO nu zover zijn dat een meer definitieve regeling mogelijk is. Uitgangspunt is dat tot de initiële opleidingen die opleidingen worden gerekend die een studielast van maximaal 168 punten hebben (vier jaar) en een aantal met name genoemde opleidingen met een studielast van vijf of zes jaar. De opleidingen met een studielast van meer dan vier jaar waren in de Wet tweefasenstructuur w.o. enigszins kunstmatig opgedeeld in een eerste fase en een tweede fase met een instroom van 100% in de tweede fase. Die opdeling vervalt nu. In de beleidsnota Beiaard (Kamerstukken II, 18320) staat centraal dat de verantwoordelijkheid van de overheid primair de initiële opleiding betreft. Dit geldt voor zowel het w.o. als het h.b.o. Opleidingen in de
postinitiële sfeer komen in principe voor rekening van de belanghebbenden. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor de postinitiële lerarenopleidingen waarvoor de Ministers van Onderwijs en Wetenschappen en van Landbouw en Visserij als afnemers gelden. Zowel in het wetenschappelijk onderwijs als in het hoger beroepsonderwijs beperkt de verantwoordelijkheid van de overheid voor opleidingen in de postinitiële sfeer zich tot het eventueel verstrekken van startsubsidie om de ontwikkeling van postinitiële beroepsopleidingen gestalte te geven. Het beleid om de nog in het hoger beroepsonderwijs structureel bekostigde opleidingen van de tweede fase om te bouwen tot opleidingen waarvoor afnemers zich verantwoordelijk weten, bevindt zich in een stadium waarbij afrondende besluitvorming aan de orde is. De ontwikkeling naar voorzieningen voor postinitieel onderwijs waarbij de verantwoordelijkheid bij de afnemers ligt, is op grond van het gedachtengoed uit de Beiaardnota onder meer geconcretiseerd in het RCO-accoord waarin de overeenstemming over de verantwoordelijkheidstoedeling is vastgesteld (Kamerstukken II, 18600, nr. 83). In dit RCO-accoord is ook voorzien in korte AlO-opleidingen tot technologisch ontwerper naast de in een promotie resulterende vierjarige AlO-opleidingen. Bij het overleg over het RCO-accoord is de wenselijkheid om te komen tot een apart getuigschrift verbonden aan de korte onderzoekersopleiding tot technologisch ontwerper (een AlO-categorie die uiteraard geen opleiding is in de zin van de in dit wetsvoorstel bedoelde initiële opleidingen) aan de orde geweest. Op dit moment is de verlening van een getuigschrift opgenomen in het RRWO. Naar aanleiding van het commentaar van onder andere het RCO en het KIVI is een dergelijke bepaling in de wet opgenomen in het hoofdstuk dat de bestuursorganisatie van de universiteiten regelt.
8.3.3. Het volgen van onderwijsaanbod bij de Open Universiteit In het concept-ontwerp was een bepaling opgenomen die erin voorzag dat als toelatingsvoorwaarde voor het afleggen van postpropedeutische tentamens, het bezit van het desbetreffende propedeutische diploma vereist is. Deze bepaling bleek, in het bijzonder voor de Open Universiteit (omdat dat de inschrijving aan die instelling geschiedt per onderwijseenheid en niet voor een complete opleiding), problemen op te roepen. Dit is voor de ondergetekenden reden geweest om in de bepaling een tweede lid op te nemen waarin de examencommissie de bevoegdheid krijgt studenten van die verplichting te ontheffen. De regeling is ontleend aan het huidige artikel 28, tweede lid, van de WWO.
8.3.4. Kwantificeren van onderwijs/ast: studiepunten In het wetsvoorstel is de verplichting opgenomen, dat een instelling het onderwijsaanbod kwantificeert en specificeert. Het kwantificeren geschiedt volgens een landelijk gelijke norm waarin, zoals reeds in de HOAK-nota is aangekondigd en voor de universiteiten nader is gepreciseerd in het herziene Academisch Statuut dat in 1988 in werking is getreden (Stb. 1988, 315), wordt uitgegaan van de volgende uitgangspunten: -de instellingen zijn gehouden studiepunten te introduceren; -een punt staat voor 40 uur studiebelasting; -de instelling raamt zelf de studielast; -onderwijseenheden hebben een studiebelasting van 40 uur of een veelvoud daarvan.
De ondergetekenden zijn het met de Onderwijsraad eens, dat introductie van een in de wet uniform voorgeschreven studiepuntensysteem onontbeerlijk is. Het is immers een belangrijke karakteristiek van het toekomstige hoger onderwijs. Zorgvuldige regeling hiervan in het corpus van de wet wordt derhalve gewenst geacht. Dit tast de inrichtingsvrijheid van de instelling op geen enkele wijze aan. Instellingen bepalen zelf de inhoud, maar ook de omvang van de onderdelen. De kleinste eenheid kent een studielast van 40 uur (1 week), maar ook veel grotere onderwijseenheden zijn denkbaar. Het systeem biedt zelfs de mogelijkheid om bijvoorbeeld de gehele propedeutische fase uit slechts een onderwijseenheid te laten bestaan. Overwogen is in eerste instantie de invulling van de studiepunten aan de instellingen over te laten. Daar is evenwel van afgezien omdat in de praktijk bij de universiteiten, waar een dergelijke vrijheid bestond, teveel verschillende regimes ontstonden. Op dit punt biedt het onderwijskundige deel van het evaluatieonderzoek tweefasenstructuur inzicht in de ontstane diversiteit. Uit dit onderzoek blijkt (bladzijde 177), dat voor de 12 onderzochte studierichtingen er maar liefst 8 verschillende studiepuntenregimes bestaan, waarbij geheel verschillende tijdseenheden een studiepunt vormen. De definitie van 1 studiepunt varieerde van 4 uur tot 40 uur studiebelasting. Een dergelijke variëteit in de berekeningswijze brengt studenten die bijvoorbeeld gebruik willen maken van buiten de instelling gegeven onderwijs, in moeilijkheden. Niet dan met grote moeite en via allerlei conversiesleutels kan de studielast van andere onderdelen worden ingepast in het eigen studietraject. Daar waar vergroting van de mobiliteit van de studenten wordt voorgestaan is deze diversiteit niet produktief. Introductie van een dergelijke studielastberekening is overigens alleen voor het hoger beroepsonderwijs nieuw.
8.4. Toelatingseisen
In het algemene deel van deze memorie van toelichting is, in navolging van de passages te dien aanzien in de HOAK-nota, het HOOP alsmede het concept-ontwerp WHW, nogmaals beklemtoond, dat het deelnemingspercentage van de bevolking aan (delen van) het hoger onderwijs voor de komende jaren verder zal moeten toenemen.
Een belangrijke vraag in verband met de inrichting van het hoger onderwijs is uiteraard de vraag naar het gemiddelde aanvangsniveau van degenen die aan een studie beginnen. De problematiek van de onderlinge aansluiting van het secundair onderwijs en het tertiair onderwijs is reeds jaren, ook internationaal, voorwerp van zorg en studie. In de loop van de zeventiger jaren groeide in het Nederlandse systeem een algemeen toelatingsrecht van bezitters van het v.w.o.-diploma voor de universiteiten en een toelatingsrecht van bezitters van een h.a.v.o.-diploma (alsmede rm.b.o.) voor het h.b.o. Daarnaast ontstond een netwerk van uitzonderingsbepalingen, die het studenten mogelijk maakten ondanks afwezigheid van een v.w.o.-diploma in het w.o. in te stromen. In het kader van vereenvoudiging van het systeem, mede ingegeven vanuit dereguleringsoogpunt, is een aantal van die bepalingen bij de herziening van de regelgeving voor het wetenschappelijk onderwijs vervangen door eenvoudige regels, waarbij het colloquium doctum (het toelatingsonderzoek) als andere instroommogelijkheid aan gewicht heeft gewonnen. Verwacht wordt dat ook in de toekomst dit toelatingsonderzoek een belangrijke rol zal vervullen voor degenen die geen toereikende vooropleiding hebben. Met name de mogelijkheid om geheel of gedeeltelijk vrijstelling te verlenen, kan aspirant-studenten die weliswaar niet het juiste v.o. diploma voor toelating bezitten maar toch over
voldoende basiskennis beschikken, behulpzaam zijn bij hun entree in het hoger onderwijs.
Ook in de WHBO is een colloquium doctum-regeling (aangeduid als vooropleidingsonderzoek) opgenomen. In verband met het streven naar harmonisatie is de leeftijdsgrens zowel in het w.o. als in het h.b.o. gesteld op 21 jaar.
De omnivalentie van het v.w.odiploma is in het huidige systeem nog gebonden aan een zogenaamde deficiëntieregeling, een regeling waardoor er eisen gesteld kunnen worden aan het v.o.-vakkenpakket van de student. De eisen zijn in het Academisch Statuut gespecificeerd. Voor een beperkt aantal studierichtingen is een vakkenpakket vereist met een of meer van de volgende vakken: -Latijnse taal-en letterkunde; -Griekse taal-en letterkunde; -wiskunde; -natuurkunde; -scheikunde.
Voor het hbo. bestaan er eveneens een aantal formele deficiënties, neergelegd in de Tijdelijke regeling h.b.o.-opleidingen (Nederlandse Staatscourant 1986, 127). Daarbij gaat het om een keuze van de volgende vakken: -natuurkunde; -wiskunde; -biologie; -handelswetenschappen; -bedrijfseconomie; -bedrijfsadministratie; -commerciële economie; -economie of algemene economie; -publiekrecht en privaatrecht; -Engels; -Duits; -Frans; -twee moderne talen; -aardrijkskunde.
In het concept-ontwerp is een drietal redenen weergegeven om van het systeem van verplichte vakken af te stappen. Ten eerste de verhoging van het aggregatieniveau van studierichting naar sector. Deze verhoging veroorzaakt problemen in de nauwkeurigheid van de te stellen eisen. Kon voor de studierichting der godgeleerdheid nog als eis gesteld worden voldoende kennis van Latijnse en Griekse taal-en letterkunde, voor de sector taal en cultuur is dit een te specifieke eis. Ten tweede wordt het van belang geacht, dat de keuzevrijheid van en toegangsmogelijkheden voor de student worden vergroot. Elementen die keuzevrijheid en toelatingsmogelijkheden in de weg staan, en de deficiëntieregeling is er daar een van, moeten opnieuw worden bezien. Ten derde kan worden geconstateerd, dat thans in het merendeel van de gevallen als toelatingseis wiskunde wordt gesteld. Bij de herziening van de regeling voor het voortgezet onderwijs wordt de invoering van wiskunde als verlicht examenvak overwogen. Het voornemen uit het concept-ontwerp om de deficiënties af te schaffen heeft geleid tot instemmende maar ook tot kritische reacties. Mede naar aanleiding van de commentaren hebben de ondergetekenden het vraagstuk opnieuw bezien. Daarbij zijn twee, min of meer contraire doelstellingen aan de orde. Uitgangspunt blijft de wenselijkheid van landelijk uniforme toelatingsbepalingen. Het wordt niet wenselijk geacht
om het toelatingsrecht van de student aan verschillende instellingscondities te binden. Voor sommige opleidingen zijn desalniettemin specifieke deficiënties in de praktijk benoembaar. De programmeringsvrijheid biedt echter geen ruimte voor uniforme en landelijke regels, omdat de inhoud van de afzonderlijke opleidingen zodanig van elkaar kan verschillen dat eventueel landelijk te stellen eisen daarop niet zullen kunnen aansluiten. Het is tegen deze achtergrond dat in dit wetsvoorstel wordt vastgehouden aan afschaffing van formele deficiënties. Daarentegen dient er alle ruimte te zijn in de sfeer van voorlichting door de instellingen zelf, al dan niet in onderlinge samenwerking, waarbij aspirant studenten worden gewezen op de noodzakelijke voorkennis voor de diverse opleidingen. In paragraaf 8.14 van deze memorie zal op het vraagstuk van de voorlichting en de betrokkenheid van instellingen en de overheid daarbij nader worden ingegaan.
Op het algemene toelatingsrecht bestaat slechts een uitzondering, namelijk voor die opleidingen waarvoor het voortgezet onderwijs geen voldoende toegesneden vooropleiding kent. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om opleidingen op het gebied van het kunstonderwijs en de academies voor lichamelijke opvoeding. De specifiek vereiste kennis en vaardigheden voor dergelijke opleidingen maken niet of nauwelijks deel uit van de opleidingen in het voortgezet onderwijs. Daarom is voor dergelijke opleidingen in het wetsvoorstel een uitzondering opgenomen, die ertoe strekt de instellingsbesturen in de gelegenheid te stellen, onder goedkeuring van de minister, aanvullende vooropleidingseisen te stellen. De goedkeuring van de minister betreft de vraag of een desbetreffende opleiding zo specifiek is dat er aanvullende eisen gesteld mogen worden, niet de aanvullende eisen zelf.
Ter zake van de vooropleiding wordt nog een andere wijziging ten opzichte van de bestaande situatie voorgesteld en dat is de beperking van de werkingssfeer van het colloquium doctum tot de instelling waaraan het is behaald. De huidige regeling, waarbij een behaald colloquium doctum toelating geeft tot dezelfde studierichting bij alle instellingen, is door de afschaffing van formele studierichtingen obsoleet geworden. In het concept-ontwerp was voorgesteld de toelatingsleeftijd van de OU te verhogen van 18 jaar naar 21 jaar. Achtergrond hiervan was onder andere de harmonisatie met de colloquium doctumleeftijd. Op dit voorstel is van verschillende zijden kritisch gereageerd. De wens dat de OU ook mogelijkheden tot onderwijs op afstand voor 18-21 jarigen moet kunnen bieden weegt inderdaad zwaar: daarom stelt het wetsvoorstel nu de toelatingsleeftijd op 18 jaar.
8.5. Propedeuse
De deelsoorten van het hoger onderwijs kennen een voorbereidende fase in het onderwijs: de propedeuse. Variatie in de cursusduur van deze fase is daarbij mogelijk. Bij de introductie van de propedeutische fase door de Wet tweefasenstructuur w.o. werd daaraan een drietal functies verbonden: een oriënterende, een selecterende en een verwijzende. Aan deze drie functies wordt ook in het wetsvoorstel grote waarde toegekend. De propedeuse blijft een belangrijk ijkpunt en schakelmoment voor de student, juist ook in de voorgestelde nieuwe onderwijsstructuur.
Inmiddels is met het functioneren van de propedeuse, met name in het w.o., ervaring opgedaan. Zo is in het onderwijskundige deel van het evaluatie-onderzoek tweefasenstructuur onderzocht, of de drie functies
in de praktijk tot hun recht komen. Uit de gegevens van het onderzoek blijkt (bladzijde 164 en verder) dat, alhoewel er per functie verschillen zijn aan te geven, een voorzichtig positief oordeel kan worden uitgesproken. In het wetsvoorstel wordt de studiebelasting van de met een propedeutisch examen afgesloten propedeuse voor alle opleidingen, uniform vastgesteld op 42 studiepunten. Ook in verband met horizontale doorstroming (zie paragraaf 8.11) is dit van belang.
8.6. Tentamens en examens
In het wetsvoorstel is de systematiek van tentamens en examens slechts licht aangepast in vergelijking tot de vigerende wetgeving. Een aantal bepalingen die nu nog in het Academisch Statuut danwei in het Open Universiteitstatuut zijn opgenomen, zijn in dit wetsvoorstel opgenomen. Gestreefd is naar een sobere regeling, waarin enerzijds de vrijheid van de instellingen tot het treffen van eigen regelingen maximaal is, anderzijds voldoende rechtsbescherming wordt geboden.
Benadrukt wordt dat de wettelijke bepalingen omtrent de examenaangelegenheden (examencommissie, examenregelingen en dergelijke) een basisbestanddeel van de kwaliteitszorg zijn. De twee belangrijkste bevoegdheden zijn daarbij het vaststellen van het onderwijsprogramma (faculteitsraad in het w.o., bevoegd gezag in het h.b.o. en bestuursraad bij de Open Universiteit) en de examenregelingen (examencommissie). Tijdig voor de aanvang van het studiejaar zullen de relevante onderdelen van de onderwijs-en examenregeling openbaar moeten worden gemaakt. Wat betreft de vrijstellingsregeling is een bepaling opgenomen, die de examencommissie bevoegd verklaart elders opgedane kennis of ervaring van studenten te honoreren met een of meer vrijstellingen. De bepaling is met opzet ruim geformuleerd om de beoordelende instantie, de examencommissie, in staat te stellen een eigen beleid te voeren. Tegen weigering vrijstelling te verlenen staat, zoals ook tegen beslissingen van de examencommissie bij de beoordeling van studieprestaties van individuele studenten, beroep open. In het bijzonder wordt de aandacht gevestigd op artikel 7.11, tweede lid onder k, waarin de instelling wordt verplicht te bezien «op grond van welke eerder met goed gevolg afgelegde tentamens of examens in het hoger onderwijs danwei op grond van welke buiten het hoger onderwijs opgedane kennis of vaardigheden de examencommissie vrijstelling kan verlenen van het afleggen van een of meer tentamens». De regeling biedt de programmerende instantie de gelegenheid om bijvoorbeeld op het hoger beroepsonderwijs aansluitende opleidingen van wetenschappelijk onderwijs zo te programmeren, dat voor een deel van de initiële opleiding structurele vrijstellingen kunnen worden verleend. Op dit punt zal nader worden ingegaan in paragraaf 8.12.
In hetzelfde artikel is de bepaling gehandhaafd dat, onder goedkeuring van de examencommissie, de student in geval van gewetensbezwaren gedeelten van onderwijseenheden op andere dan de reguliere, door de commissie aan te geven, wijze kan volgen of uitvoeren. Te denken valt hier aan bezwaren tegen bijvoorbeeld dierproeven.
8.7. Examencommissie
De bepalingen rond de examencommissie zijn niet wezenlijk veranderd ten opzichte van de huidige regelingen in de WWO, WHBO en WOU. De
examencommissie bestaat uit personeelsleden die belast zijn met de verzorging van het onderwijs ter voorbereiding op af te leggen tentamens en zelf bevoegd zijn tot het afnemen van tentamens. Daarnaast kunnen andere deskundigen worden aangewezen door de daartoe bevoegde organen. De strikte beperking voor het lidmaatschap van de examencommissie is, gelet op de centrale positie van de examencommissie in de kwaliteitsbewaking ten aanzien van het niveau van het onderwijs, noodzakelijk. Het dient een garantie te zijn dat daadwerkelijk slechts deskundigen deel uit maken van de commissie. In het voorstel zijn geen bepalingen voorzien omtrent de nu nog in artikel 33, zevende lid, WHBO genoemde «rijksgecommitteerden» die door de verantwoordelijke minister kunnen worden aangewezen. Een dergelijke figuur past niet meer in de onderwijs-en examenstructuur van de WHW: de overheid dient geen invloed te kunnen uitoefenen op de inhoud van het examen. Overigens kan de instelling wel besluiten personen die geen personeelslid zijn van de desbetreffende instelling als deskundigen aan te wijzen. Het kan hierbij bijvoorbeeld gaan om vertegenwoordigers van organisaties of vakdepartementen.
Ook de WHBO-bepaling betreffende de rijksgedelegeerde (artikel 33, zesde lid) ontbreekt in de nieuwe regeling. Een aparte bepaling die de toegang van de inspectie van het hoger onderwijs tot de tentamens en examens regelt past niet in de voorgestelde onderwijsstructuur. Dit laat de bevoegdheden van de inspectie onverlet.
Uit oogpunt van deregulering wordt voorgesteld het in het wetenschappelijk onderwijs bestaande onderscheid tussen de vaste commissie voor de examens van de studierichtingen en de facultaire examencommissie te laten vervallen. In het nieuwe systeem is handhaving van dit onderscheid feitelijk een doublure.
8.8. Promoties
Ten opzichte van de vigerende wetgeving is er voor de promoties vrijwel niets gewijzigd. In een tweetal artikelen is, in aansluiting op de reeds in de vergelijkbare huidige bepalingen aangebrachte wijzigingen bij de herziening van de WWO, de promotie vervat. Teneinde de functie van de promotieverlenende instantie beter te karakteriseren is de naamgeving van het college van dekanen (bij de Open Universiteit: het college van hoogleraren) gewijzigd in «college voor promoties».
8.9. Titulatuur en hoedanigheden In het wetsvoorstel zijn ten opzichte van de huidige regelgeving beperkte wijzigingen aangebracht. In overeenstemming met de filosofie van het ontwerp dat inhoudelijke eisen omtrent het onderwijs niet in deze wet, maar in wetgeving van het afnemende veld moet worden geregeld, zijn ook de hoedanigheden die thans nog deel uitmaken van de onderwijsregelgeving niet meer in het wetsvoorstel opgenomen. Het gaat hierbij om de hoedanigheden: meester in de rechten, psycholoog, arts, tandarts, dierenarts en apotheker. Deze hoedanigheden zullen derhalve zo nodig regeling vinden in wetgeving van het afnemende veld. In het kader van het wetsvoorstel Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Kamerstukken II, 19522) zijn reeds over de vormgeving van de regeling van aan aantal medische hoedanigheden voorstellen ontwikkeld. De wijzigingen op het terrein van de titulatuur zijn beperkt. De titels zijn in het wetsvoorstel gekoppeld aan de opleidingen van tenminste 168 studiepunten in de onderscheiden sectoren. Dit heeft beperkte gevolgen voor de technische en juridische opleidingen.
In reactie op onder andere het commentaar van de Onderwijsraad en Nijenrode wordt opgemerkt dat het vervallen van de ministeriële goedkeuringsregeling omtrent het voeren van in het buitenland verworven titels een logisch gevolg is van een terugtredende overheid enerzijds en de toenemende internationalisering anderzijds. Voor het overige wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting.
8.10. Deeltijd en voltijd onderwijs De beoogde flexibilisering van het onderwijsaanbod zal onder meer tot uitdrukking kunnen komen doordat instellingen in de gelegenheid worden gesteld het onderwijs zelf te structureren als dag-, avonddan wel weekendonderwijs, of combinaties daarvan. Is de beslissing van een instelling om onderwijs in een andere dan voltijdse vorm aan te bieden nu nog aan goedkeuring van de overheid onderhevig, dit wetsvoorstel biedt de instellingen een zelfstandige handelingsruimte te dien aanzien. Het traditionele onderscheid tussen voltijd en deeltijd onderwijs is dan ook niet meer opgenomen als onderwerp van overheidsbemoeienis. De laatste jaren heeft het deeltijd onderwijs zich uitgebreid in de richting van een onderwijsvoorziening waarvan door studenten met een volledige dagtaak gebruik gemaakt kan worden. Veel deeltijd onderwijs wordt in de avonduren en de weekends verzorgd. Deze karakteristiek is in het wetsvoorstel gehandhaafd door tot uitdrukking te brengen dat de term «deeltijd onderwijs» is gereserveerd voor het onderwijs waaraan een student met een volledige dagtaak kan deelnemen. Dit betekent uiteraard niet dat een structurering in de tijd is voorgeschreven. De instellingen die zich meer dan voorheen op specifieke doelgroepen zullen gaan richten kunnen bezien wat voor de betrokkenen het meest geëigend is. Er is in het wetsvoorstel alleen het recht voor de studenten geboden om, zo dat nodig is, het onderwijs zo te structuren dat mensen met een volledige dagtaak eraan kunnen deelnemen. Dat kan de vorm krijgen van vervangende onderwijsvormen voor een enkeling. Het kan ook zo zijn dat een bepaalde groep in het geheel geen belang heeft bij deeltijds onderwijs anders dan tijdens de normale (werk)uren.
Het staat de instelling uiteraard vrij om daarnaast opleidingen aan te bieden met een in tijd geflexibiliseerd onderwijsaanbod, maar indien dat niet voldoet aan de bovenstaande karakteristiek van het deeltijds onderwijs, dan mag het niet zo worden genoemd.
8.11. Horizontale en verticale doorstroming Een apart punt van discussie vormt de zogenaamde horizontale doorstroming, waarbij een student met een h.a.v.o. diploma aangevuld met enige tijd studie in het hoger beroepsonderwijs, wil doorstromen naar het wetenschappelijk onderwijs. Sedert september 1986 is de doorstromingsregeling, opgenomen in de WWO 1986, van kracht. De wet verving de Wet wederzijdse doorstroming door een regeling die eenvoudiger toepasbaar en minder bureaucratisch was: tot het universitair onderwijs is toelaatbaar een h.b.ostudent die een propedeutisch examen heeft afgelegd. De instelling van w.o. kan aan de toelating de deficiëntie-eisen verbinden die ook aan de v.w.o.-studenten worden gesteld. Alhoewel met de werking van deze meer algemene regeling nog weinig ervaring is opgedaan, lijkt het erop, dat deze voldoet. In de komende jaren, indien meer gegevens beschikbaar zijn, zal een nadere studie worden verricht naar het feitelijk functioneren van deze regeling en naar de studieresultaten van de doorstromers. Een punt dat evenwel thans als knelpunt wordt ervaren, is de variabele lengte van de cursusduur van de propedeutische fase in het h.b.o. Theoretisch kan het daardoor voorkomen, dat een h.a.v.o.-student na bijvoorbeeld zes
maanden h.b.o. een propedeutisch examen doet en daarmee in principe toelaatbaar tot het w.o. is. Bij de behandeling van de Wet horizontale doorstroming h.b.o.-w.o. is reeds tot uitdrukking gebracht, dat over het algemeen wordt gedacht aan een propedeuse van 1 jaar.
In het wetsvoorstel wordt in dat licht voorgesteld: -de bepalingen inzake horizontale doorstroming te handhaven; -de studielast van de propedeuse uniform te stellen op 42 studiepunten. Het is, gelet op deze algemene regeling, niet meer noodzakelijk andere regelingen op te nemen. De vertikale doorstroming (dit is de doorstroming van een h.b.o.-afgestudeerde naar het wetenschappelijk onderwijs) behoeft geen nadere dan deze algemene regeling. In principe is deze afgestudeerde toelaatbaar tot het w.o. Zoals reeds is aangegeven, is in artikel 7.11 een bepaling opgenomen, die erin voorziet dat de voor de programmering van het onderwijs verantwoordelijke instantie de bevoegdheid krijgt om in een algemene regeling vrijstellingen te bepalen op grond van vooropleiding of maatschappelijke ervaring van de student. Hierbij gaat het in het bijzonder om de mogelijkheid van alternatieve leerroutes voor h.b.o. afgestudeerden, die -over het algemeen in een verwante discipline -in het wetenschappelijk onderwijs hun studie vervolgen. Daarbij zal het aantal daadwerkelijk nog te behalen studiepunten, vanwege de mogelijkheid vrijstellingen te verlenen, beperkter zijn dan bij een volledige opleiding. De ervaringen van de afgelopen jaren met samenwerkingsprojecten tussen studies van het hoger beroepsonderwijs en het wetenschappelijk onderwijs maken duidelijk, dat voor sommige verwante disciplines, in aanvulling op een afgerond h.b.o.-diploma, een korte specifiek ontworpen aanvullende opleiding met een studiebelasting tussen de 84 en 126 studiepunten voldoende kan zijn voor het behalen van een diploma in het wetenschappelijk onderwijs. De verantwoordelijkheid voor het bepalen van de vrijstellingen en het ontwerpen van nadere regelingen zoals hier bedoeld, blijft uiteraard bij de programmerende instantie. De specifieke bepaling in het hoofdstuk inschrijving van studenten (artikel 7.31, vijfde lid) voorziet erin dat studenten bij verticale doorstroming maximaal drie jaar extra inschrijvingsduur verkrijgen. Dit zal over het algemeen voldoende ruimte geven om zowel een h.b.o.-opleiding als een verwante w.o.-opleiding te kunnen volgen.
8.12. Openbaarheid onderwijsaanbod In het wetsvoorstel is voor elke instelling de verplichting opgenomen tijdig voor de aanvang van het studiejaar een document te publiceren dat in elk geval die onderdelen van de onderwijs-en examenregelingen openbaar maakt, die van belang zijn voor de aanstaande student voor een goede oordeelsvorming omtrent de inhoud en de inrichting van het onderwijs en de examens. Argumenten voor deze wettelijke verplichting zijn: -Informatieverschaffing aan potentiële deelnemers. Teneinde structuur in het aanbod van de instellingen te brengen, kan de publicatie voor de (potentiële) consument (studenten, contractonderwijs) behulpzaam zijn bij het bepalen van de keuze. Daarnaast kan verbeterde informatie over het onderwijsaanbod de mobiliteit en het efficiënt studeren bevorderen. -De mogelijkheid tot het verkrijgen van inzicht in het totaal van het onderwijsaanbod op nationaal niveau, tevens als informatiebron voor de kwaliteitszorg van instellingen en overheid.
De inhoud van het desbetreffende artikel is, mede naar aanleiding van de commentaren, iets aangescherpt, maar bewust beperkt gehouden. Slechts een minimum hoeveelheid informatie wordt verplicht gesteld. Het staat instellingen uiteraard vrij om het onderwijsdocument aan te vullen met andere of meer gedetailleerde informatie.
8.13. Staatsexamens
In het verlengde van de recent tot stand gekomen regelgeving voor het hoger beroepsonderwijs, waarbij de afschaffing van een belangrijk deel van de staatsexamens in het hoger onderwijs wordt voorzien, is in het wetsvoorstel nog een afbouwregeling voor de resterende staatsexamens opgenomen. De verantwoordelijkheid voor het afnemen van hoger onderwijsexamens is een verantwoordelijkheid die in het Nederlandse hoger onderwijsbestel ligt bij de onderwijsinstellingen. In het verleden heeft de overheid soms een directe verantwoordelijkheid op zich genomen voor het afnemen van examens. Het ging daarbij ook om examens die in het reguliere onderwijs niet konden worden afgelegd. De invoering in de WHBO van de mogelijkheid tot inschrijving als extraneus maakte het mogelijk over te gaan tot afschaffing van die staatsexamens die een pendant hadden in het reguliere h.b.o. Nu in dit wetsvoorstel de programmeervrijheid van de instellingen wordt vergroot is het mogelijk voor h.b.o.'instellingen om daar waar staatsexamens nog geen pendant hebben in het reguliere h.b.o. extraneusexamens te organiseren (ook daar waar geen pendant in het reguliere onderwijs voorkomt). Daarmee kan de verantwoordelijkheid van de onderwijsinstellingen voor het afnemen van hoger onderwijsexamens ook op dit punt tot zijn recht komen en is het niet meer nodig dat de overheid zelf examens organiseert. Niet bekostigde instellingen die nu nog opleiden voor het, beperkte, scala van staatsexamens in het hoger onderwijs kunnen kiezen tussen de status van aangewezen instellingen (zie hoofdstuk 4 van deze memorie), dan wel het opleiden van studenten voor het extraneusexamen aan bekostigde instellingen voor hoger onderwijs. In het laatste geval ligt het voor de hand dat er tussen de niet-bekostigde en de bekostigde instelling procedureafspraken worden gemaakt over de organisatie van de examens en over andere aspecten van wederzijds belang. De mogelijkheid van aanwijzing zal voor de bedoelde particuliere instellingen aantrekkelijker zijn, dan zij tot op heden was, met name omdat aan de aanwijzing geen voorschriften van rechtspositionele aard meer verbonden zullen zijn. Van de VBMO is op het concept-ontwerp een reactie ontvangen die blijk geeft van waardering voor de in de ogen van VBMO goeddeels geslaagde poging om een flexibel onderwijsaanbod te combineren met een afstandelijke overheid. Het bestuur van de VBMO heeft begrip voor het standpunt dat een iets grotere organisatorische en/of financiële afstand ten opzichte van de overheid geboden is, mede gezien het grote aantal examenkandidaten, in het bijzonder voor het Staatspraktijkdiploma voor Bedrijfsadministratie (SPD). Zij vraagt echter zowel medewerking voor het realiseren van het handhaven van landelijke examens en van de huidige hoge objectieve kwaliteitseisen alsook een dusdanige overheidsinvloed dat het woord staatsexamen gehandhaafd kan blijven met de daaraan verbonden h.b.o."titulatuur. In dat geval zou volgens de VBMO privatisering van de examenorganisatie die bovendien kostendekkend is, realiseerbaar zijn. Uitgaande van de constructieve stellingname van de VBMO is een oplossing in de volgende lijn denkbaar. Er wordt een stichting SPD in het leven geroepen door bijvoorbeeld de VBMO die een aangewezen sector met een opleiding SPD verzorgt en
die (mede) het doel heeft landelijke examens af te nemen volgens de huidige standaard. De huidige situatie waarin ook particuliere opleiders opleiden kan blijven bestaan in de zin dat betrokkenen kunnen deelnemen aan de examens van de aangewezen instelling. Het is niet bezwaarlijk dat aanwijzing wordt gevraagd voor de betrokken sector indien de vulling beperkt blijft tot de SPD-opleiding met een landelijk examen. Indien de huidige situatie (met inbegrip van de bestaande examenregeling) wordt gehandhaafd zal de noodzakelijke toetsing probleemloos kunnen zijn. Omdat aangewezen instellingen onderworpen zijn aan het stelsel van kwaliteitszorg (met inbegrip van de rol van de inspectie) is er voldoende overheidsinvloed om de huidige benaming ook in geprivatiseerde vorm te handhaven.
8.14. Voorlichting aan studenten In de verschillende commentaren en reacties, in het bijzonder in die van de LSVB is het toenemende belang van het geven van goede voorlichting aan studenten benadrukt. Het in paragraaf 8.12 van deze memorie bedoelde onderwijsdocument is daarbij behulpzaam. Het moet voor de studenten alle gegevens bevatten over studiemogelijkheden, onderwijs-en examenregelingen. Het geven van voorlichting is primair een taak van de instelling. Dat is ook geconcludeerd in de HO-Kamer en als uitgangspunt geformuleerd in het HOOP 1988. Daar wordt gerefereerd aan de activiteiten die de gezamenlijke universiteiten en hogescholen ondernemen op het terrein van studievoorlichting in en over het hoger onderwijs.
Het gaat daarbij om het uitbrengen van een studie-almanak met gegevens over het hoger onderwijs die van belang worden geacht voor de aanstaande student en degenen die hem/haar begeleiden bij het maken van een keuze. Tevens zijn in overleg met betrokkenen uit het voortgezet onderwijs criteria en codes vastgesteld waaraan de studievoorlichting moet voldoen. Op deze manier wordt een beroep gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van de instellingen.
Dat laat de eigen verantwoordelijkheid van de overheid in dezen onverlet zowel wat betreft het goed functioneren van het hoger onderwijssysteem als zodanig, als wat betreft de wegen waarlangs men het systeem binnenkomt en uitgaat. Naast de studie-almanak van de universiteiten en hogescholen, die gezien moet worden als een hulpmiddel, wordt nu in opdracht van de overheid een geautomatiseerd systeem voor studie-en beroepskeuzevoorlichting ontwikkeld. Een systeem dat, gebaseerd op gegevens over opleidingen, daaraan gerelateerde beroepen c.q. beroepssectoren en arbeidsmarktgegevens, een aanvulling betekent op voornoemde studie-almanak. Er wordt naar gestreefd beide vormen van «hulp» aan de studenten op elkaar te doen afstemmen zodat overlapping wordt voorkomen.
Tegelijk wordt overlegd met de instellingen van hoger onderwijs om te komen tot een verbetering in de infrastructuur voor de voorlichting. Het gaat daarbij vooral om het waarborgen van medeverantwoordelijkheid in bestuur en beheer van onder meer het geautomatiseerde systeem van studie-en beroepskeuzevoorlichting. Medeverantwoordelijkheid, aangezien het hier gaat om voorlichting en informatieverschaffing die verder gaan dan studievoorlichting over het hoger onderwijs. Bedoelde informatie is tevens gericht op gebruikers buiten het onderwijs (arbeidsbureau's en beroepskeuzebureau's).
HOOFDSTUK 9. TOELATINGSBEPERKING
9.1. Inleiding
Sedert 1972 bestaat er voor het wetenschappelijk onderwijs een wettelijke regeling (de Machtigingswet inschrijving studenten) die de mogelijkheid biedt in die gevallen waarin het aantal zich aanmeldende studenten de opnamecapaciteit van de gezamenlijke instellingen voor een studierichting overstijgt, de toelating te kunnen beperken: de numerus fixus. Bij de laatste verlenging van de Machtigingswet is aangekondigd, dat in de op handen zijnde wijziging van de wetgeving in het kader van de HOAK-nota een definitieve regeling zal worden voorgesteld; de regelingen op grond van de machtigingswetten waren immers bedoeld tijdelijk te zijn. De ondergetekenden stonden bij de opstelling van dit wetsvoorstel dan ook voor de vraag hoe een definitieve regeling vorm kan worden gegeven.
9.2. Hoofdregel
Hoofdregel als resultaat van maatschappelijke consensus over het hoger onderwijsbeleid van de laatste decennia is, dat de hogescholen, universiteiten en de Open Universiteit verplicht zijn om alle studenten toe te laten die zich voor opleidingen of onderwijseenheden opgeven en die voldoen aan de vooropleidingseisen. In dit wetsvoorstel wordt aan dit uitgangspunt vastgehouden.
Van deze hoofdregel kan in het kader van de numerus fixus regeling slechts in uitzonderlijke gevallen worden afgeweken: -indien de onderwijscapaciteit opneming van alle studenten redelijkerwijs niet toestaat; -indien er een arbeidsmarktfixus geldt.
9.3. Ervaringen met de huidige capaciteitsfixusregeling Uit een recente analyse van de werking van de Machtigingswet zijn de volgende conclusies te trekken:
-
-De Machtigingswet is er voor een aantal studierichtingen niet, of pas na een groot aantal jaren, in geslaagd, de capaciteitsproblemen op te lossen. Numeri fixi doen zich de laatste jaren vooral voor bij nieuwe studierichtingen, waarbij het ten minste enige jaren kost om de capaciteit op de noodzakelijke sterkte te brengen. 2. De wet bevat geen dwingende prikkels om de onderwijscapaciteit automatisch in overeenstemming te brengen met de studentenbelangstelling. 3. Een van de onderliggende premissen bij het oorspronkelijke wetsvoorstel van de Machtigingswet was de overweging dat de herstructurering van het wetenschappelijk onderwijs de capaciteitsproblemen zou kunnen oplossen. Dit is, gelet op de noodzaak de Machtigingswet elk jaar in een groot aantal gevallen toe te passen, een onjuiste veronderstelling gebleken. Niets wijst erop dat capaciteitsproblemen in de komende tijd in het wetenschappelijk onderwijs zullen verdwijnen.
Een aanvullend probleem is de invoering van het reeds in de WHBO opgenomen, maar bij de Invoeringswet WHBO opgeschorte, inschrijvingsrecht voor het hoger beroepsonderwijs. Alhoewel nauwkeurige cijfers daarover niet beschikbaar zijn, is het zeer waarschijnlijk dat zich ook voor tal van onderdelen van het h.b.o. capaciteitsproblemen voordoen.
9.4. Voorstellen voor nadere regeling capaciteitsfixus In het ontwerp-HOOP 1988, zoals gepubliceerd in september 1987, werd een alternatief voor het numerus fixus systeem voorgesteld: open instroom in het eerste jaar en een sterker selecterende werking van de propedeuse met -in voorkomende gevallen -een beperkte instroom in de napropedeutische fase. In de reacties op dit voorstel werd over het algemeen instemming betuigd met het streven de oude regeling van de Machtingswet aan te passen. Twijfels werden evenwel geuit, of de gekozen uitwerking de juiste was. Daarbij werd gewezen op het probleem dat ontstaat als alle studenten die zich daadwerkelijk voor het eerste jaar aanmelden geplaatst moeten worden. Dit zou een zwaar beslag leggen op de financiële middelen voor het eerste jaar. Daarnaast werd erop gewezen dat de selectie en verwijzing, zeker bij die opleidingen waarvoor een brede propedeuse niet door de instelling wenselijk wordt geacht, een substantieel probleem kan vormen. In het concept-ontwerp WHW is, gelet op de kritiek op het in het ontwerp-HOOP geïntroduceerde alternatief, een ander voorstel gedaan waarbij instellingen verplicht zijn, bij capaciteitsproblemen, het opnamevolume voor het eerste jaar jaarlijks uit te breiden tot 125% van de gemiddelde instroom van de afgelopen drie jaar. De reacties op dit voorstel zijn overwegend positief, al zijn er kritische kanttekeningen geplaatst bij de haalbaarheid van de uitbreiding tot 125% van het driejaarsgemiddelde.
9.5. Het systeem van capaciteitsregulering in de WHW Op grond van het bovenstaande is gekozen voor een mechanisme dat ertoe leidt, dat er in afnemende mate sprake zal zijn van capaciteitsfixi door een beheerste toename van capaciteit. In principe moet elke student die voldoet aan de algemene toelatingseisen, bij voorkeur aan een instelling van zijn of haar keuze, onderwijs kunnen volgen. Een instelling dient de onderwijscapaciteit per studiejaar dan ook zorgvuldig af te stemmen op de vraag naar onderwijs. De centrale aanmelding, het systeem zoals dat nu bestaat voor het wetenschappelijk onderwijs, wordt, zoals al was voorzien, ook voor het hoger beroepsonderwijs ingevoerd. Deze centrale aanmelding heeft een tweeledig doel, namelijk om vroegtijdig zicht te hebben op eventuele discrepanties tussen de beschikbare capaciteit en de studentenbelangstelling en om dubbelaanmeldingen (zoals op dit moment in het h.b.o. voorkomen) te kunnen voorkomen. Het is daarbij uiteraard van belang dat alle opleidingen centraal geadministreerd zijn bij de instantie die de centrale aanmelding verzorgt. Ook hier zal meer dan voorheen de gezamenlijkheid van de instellingen een belangrijke rol kunnen spelen. De centrale aanmelding betekent dat in januari de geraamde instroom voor een bepaalde sector, of opleiding binnen een sector, bij de instellingen bekend is. Er is dan nog een half jaar beschikbaar om eventueel maatregelen te nemen teneinde vraag en aanbod op elkaar af te stemmen. Uitgangspunt is dat een instelling, indien de studentenbelangstelling groeiende is, de opleidingscapaciteit moet uitbreiden. Daartoe is het volgende systeem ontworpen.
-Indien het aantal aanmeldingen groter is dan het geraamde aantal beschikbare plaatsen van een bepaalde opleiding, moet de instelling ten minste 25% van het gemiddelde van de instroom in de afgelopen drie studiejaren meer opnemen. Dit dwingt de instelling om jaarlijks in voorkomende gevallen de capaciteit zorgvuldig af te stemmen op een eventueel toenemende vraag en daarmee ook wat betreft het personeels-beleid en inzet van voorzieningen rekening te houden. In afwijking van de regeling in het concept-ontwerp geldt deze regeling niet in geval van een arbeidsmarktfixus.
-Bij beperkte verhoging van de studentenbelangstelling zal deze verplichte uitbreiding van de capaciteit vrijwel altijd een numerus fixus overbodig maken. Ten behoeve van de toetsing van de gevolgen van de nieuw voorgestelde regeling heeft een herberekening plaatsgevonden van de belangstelling van studenten voor die studierichtingen waarvoor in de periode 1980-1987 numerus fixus beslissingen zijn genomen. Introductie van de verplichte verhoging van de afgelopen drie jaar zou een belangrijk deel van de 81 numerus fixusbeslissingen hebben kunnen voorkomen. Enkele rekenvoorbeelden van de verplichte uitbreiding zijn hieronder opgenomen.
-Desalniettemin kan het voorkomen dat de studentenbelangstelling zo sterk is toegenomen, dat ondanks de verplichte uitbreiding niet alle studenten kunnen worden geplaatst. In een dergelijk geval zal een selectie plaatsvinden volgens het systeem van landelijk georganiseerde gewogen loting, zoals dat thans in de Machtigingswet inschrijving studenten van kracht is, waarbij gekoppeld aan het gemiddelde eindexamencijfer een lotingsplaats wordt toegekend (met als uiterste categoriën: gelijk aan of boven 8,5 inlotingskans 2.00, en lager dan 6,5 een inlotingskans van 0.67).
-Voor nieuwe opleidingen stelt de instelling zelf de eerste capaciteit vast, waarna het systeem van de 25% uitbreiding, in het tweede jaar over de capaciteit van de eerste, in het derde over het gemiddelde van het eerste en het tweede en het vierde jaar voor het eerst over het driejaarsgemiddelde van de afgelopen jaren, in werking treedt.
Het percentage van 25, als minimumpercentage voor uitbreiding in plaats van de algehele verplichting alle studenten op te nemen, is gekozen, omdat de ontwikkelingen in de studentenstromen duidelijk maken dat zich zeer plotselinge en nagenoeg onvoorspelbare fluctuaties kunnen voordoen. Bovendien kent de flexibiliteit van de opnamecapaciteit van instellingen uiteraard grenzen. In het verleden zijn beslissingen voor numerus fixus gebaseerd op problemen van: -een plotselinge (en onvoorzienbare) toename in de belangstelling van studenten; -onvoldoende gekwalificeerd personeel om de capaciteit onmiddellijk te kunnen uitbreiden (nieuwe studierichtingen); -ruimtelijke aard; -externe omstandigheden.
Het gekozen percentage is naar het oordeel van de ondergetekenden hanteerbaar en garandeert zoveel mogelijk het recht op onderwijs zonder de instellingen voor onoverkomelijke problemen te plaatsen. Oplossingen ten aanzien van bovenstaande problemen moeten dan ook primair door de instelling worden gevonden. De ervaring met de oude regeling inzake numerus fixus leert, dat het streven van de instellingen er over het algemeen op gericht is zoveel mogelijk studenten te kunnen opnemen. Intensiever gebruik van gebouwen, huur van specifieke voorzieningen, verschuiving van werktijden, her-en bijscholing van personeel en interne middelenverschuiving binnen de instelling, zijn enkele van de bruikbare instrumenten om de verplichte uitbreiding van de capaciteit te ondersteunen. Een bijkomend voordeel van de introductie van dit systeem is een sterke afname van de directe jaarlijkse bemoeienis van de overheid met de capaciteitsregulering. Anders dan nu, waar de overheid op voorstel van de instellingen de numeri fixi vaststelt, is er een mechanisme in de wet vastgelegd, waarbij een instelling zelf kan besluiten tot een beperking van de instroom indien zich een capaciteitsoverschrijding van meer dan 25% voordoet.
De ondergetekenden hebben zich afgevraagd of het systeem van plaatsingscommissies, zoals in de huidige Machtigingswet opgenomen, moet worden gehandhaafd in die gevallen waarin de capaciteit bij een instelling voor een bepaalde opleiding voor meer dan 125% wordt belast, terwijl er voor andere instellingen met een gelijke of vergelijkbare opleiding nog geen volledige benutting van de capaciteit heeft plaatsgevonden. Om een tweetal redenen is besloten in het wetsvoorstel af te zien van plaatsingscommissies. Ten eerste kan de programmeervrijheid van instellingen binnen een sector leiden tot een grote variëteit in het onderwijsaanbod, waarbij de programmering van de opleidingen of sectoren tussen instellingen verschilt. Het feit dat er voor onderwijsaanbod beneden het niveau van de sector geen landelijk vastgestelde nomenclatuur is, betekent dat instelling van plaatsingscommissies door de overheid weinig zin heeft. De afweging of plaatsing van een aspirant-student bij onderdeel a van instelling x. tevens kan plaatsvinden bij onderdeel g van instelling y., is slechts door de deskundigen van betrokken instellingen te maken. Daarom wordt het al dan niet instellen van adviserende plaatsingscommissies aan de instellingen zelf overgelaten. Ten tweede is het, nu het gehele systeem van een eventuele toelatingsbeperking met een berekeningssleutel in de wet is geregeld, zuiverder om alle beslissingen hieromtrent aan de instellingen over te laten zonder interventie van de overheid.
In het advies van de Raad van State is de vraag opgenomen «wanneer de instelling de hulp van de minister kan inroepen», in het bijzonder wanneer zou blijken dat de verplichte uitbreiding van de capaciteit tot ruimtelijke problemen aanleiding zou geven. De gekozen systematiek van verplichte uitbreiding van de capaciteit leidt tot extra studenten en kan derhalve leiden tot een uitbreiding van de financiële middelen en aanspraak op ruimtebeslag. In de voorgestelde systematiek is gekozen voor een beheerste uitbreiding van de onderwijscapaciteit. In de in paragraaf 9.6 opgenomen rekenvoorbeelden wordt duidelijk, dat de uitbreiding betrekkelijk langzaam plaatsvindt. Dit biedt de instelling de mogelijkheid, ook in de sfeer van de huisvesting, passende maatregelen te nemen. In die gevallen waarin aanzienlijke ruimtelijke aanpassingen evenwel noodzakelijk zijn, ligt het voor de hand, dat de instelling in het kader van de bestaande procedures ten aanzien van het huisvestingsplan naar de overheid toe aangeeft welke aanpassingen wenselijk worden geacht. In de besluitvorming over de huisvestingsplanning kan dan met dergelijke specifieke door de numerus fixus-regeling gegenereerde behoeften rekening worden gehouden.
9.6. Rekenvoorbeelden
Onderstaand een tweetal rekenvoorbeelden van de werking van de 125% regeling. De voorbeelden hebben wat betreft de gekozen jaren betrekking op het wetenschappelijk onderwijs, omdat de inwerkingtreding van de 125% regeling voor het hoger beroepsonderwijs een jaar later zal plaatsvinden (zie hst. 12).
Rekenvoorbeeld a (voor het wetenschappelijk onderwijs)
oude regeling
voorgestelde regeling
jaar
belar igstelling
opname
belangstelling
opname
1987-1988
200
100
wet nog niet in werking 1988-1989
200
100
wet nog niet in werking 1989-1990
200
100
wet nog niet in werking 1990-1991
200
100
200
12519 9I-1992
200
100
200
13519 9 2-1993
200
100
200
150 1993-1994
200
100
200
170 1994-1995
200
100
200
189 1995-1996
200
100
200
212
basispremissen: a. instroom constant b. opname in oude situatie constant. Het rekenvoorbeeld geeft aan, dat na 5 jaar een extreme capaciteitsverhouding van 2 : 1 kan worden weggewerkt. De uitbreiding van de capaciteit is in die jaren verdubbeld, maar in een geleidelijk tempo. De ervaring met de Machtigingswet inschrijving studenten leert, dat een extreme 2 : 1 verhouding slechts zelden voorkomt. Alleen in de medische richtingen zijn dergelijke uitzonderingen te verwachten, waarbij de studierichting diergeneeskunde zelfs een nog ongunstiger beeld te zien geeft. Een rekenvoorbeeld, waarbij de verhouding 1 : 1 een meer gebruikelijk beeld geeft bij de huidige discrepantie tussen vraag en aanbod, ziet er als volgt uit.
Rekenvoorbeeld b
oude regeling
voorgestelde regeling jaar
belangstelling
opname
belangstelling
opname
1987-1988
150
100
wet nog niet in werking 1988-1989
150
100
wet nog niet in werking 1989-1990
150
100
wet nog niet in werking 1990-1991
150
100
150
12519 9I-1992
150
100
150
13519 9 2-1993
150
100
150
150
basispremissen: a. instroom constant b. opname in oude situatie constant.
Uit dit reke nvoorbeeld blijkt dat na drie jaar het capaciteitstekort door de instelling is weggewerkt.
9.7. Beperking van de instroom op basis van de behoefte van de arbeidsmarkt Sinds 1984 bestaat er een wettelijke regeling waarbij de minister op basis van de maatschappelijke behoefte voor beroepsgerichte studies een beperking van de instroom van hoger onderwijsinstellingen voor bepaalde studierichtingen kan opleggen (de zogenaamde arbeidsmarktfixus). Het gaat hierbij om sterk beroepsgerichte studies met weinig of geen mogelijkheden voor afgestudeerden om anders dan in de betrokken beroepsgroep een op de opleiding aansluitende werkkring te vinden. De overheid, in het bijzonder de vakdepartementen, kan via deze procedure reageren op signalen uit de samenleving ten aanzien van de afstemming van onderwijsaanbod en arbeidsmarkt, maar alleen in specifiek omschreven gevallen. De wettelijke voorziening die zowel voor het w.o. als voor het h.b.o. geldt is voor het eerst toegepast in het cursusjaar 1987-1988 voor de studierichtingen tandheelkunde, fysiotherapie, diëtetiek en ergotherapie.
In dit wetsvoorstel wordt deze mogelijkheid om de onderwijscapaciteit te beperken op grond van het criterium van de behoefte van de arbeidsmarkt gehandhaafd. De criteria voor de toepassing blijven onveranderd gelden. Voorgesteld wordt de procedure voor vaststelling van een arbeidsmarktfixus te koppelen aan de HOOP-cyclus. Dit is ook van belang voor de vakdepartementen die verantwoordelijk zijn voor de onderscheiden beroepsvelden. Zij kunnen zo nodig aangeven welke opleidingen dienen te worden betrokken bij een arbeidsmarktfixus. Een beslissing zal, gelet
op de te verwachten duurzaamheid van het geconstateerde overschot, voor tenminste twee jaar kunnen gelden. De HOOP-procedure biedt bovendien een betere basis voor discussie over de noodzaak van de voorgestelde maatregelen dan op dit moment.
Een apart probleem vormt het aangrijpingspunt van de arbeidsmarktfixus. Omdat er, zoals reeds opgemerkt, geen sprake meer is van een door de overheid vastgestelde lijst met studierichtingen, en voorts instellingen meer dan tot nu toe in staat zullen zijn om alternatieve leerroutes aan te bieden, zal de vaststelling van de onderwijsvraag aan de voet van de opleiding weinig betekenis meer hebben. Dit probleem is al in de HOAK-nota gesignaleerd. Daarbij is gekozen voor de oplossing van het bepalen van uitstroomgetallen in plaats van instroomgetallen. Tegen het voorstel, dat in bedoelde nota slechts beperkt was uitgewerkt, zijn onder andere door de instellingen van w.o. en in de Tweede Kamer bedenkingen geuit. Met name het moment van selectie vormde een kernpunt in de commentaren. De ondergetekenden hebben zich in het kader van het concept-ontwerp beraden op een oplossing van het probleem waarbij enerzijds het aggregatieniveau een rol speelt en anderzijds de belangen van studenten -bijvoorbeeld bij een te late selectie -zwaar wegen. Het in het concept-ontwerp gepresenteerde model waarin werd uitgegaan van selectie na de propedeuse ontmoette onder andere van de Onderwijsraad en in de Studentenkamer bezwaren. Het probleem bij de in sommige reacties opgenomen suggestie van selectie aan de voet is, dat er dan, gelet op de programmeervrijheid van de instelling, vermoedelijk een belangrijk deel van een instroom van een sector moet worden afgeremd, terwijl het eigenlijk alleen gaat om een van de specialisatierichtingen binnen de sector. Het instrumentarium is niet voldoende fijnmazig en zou instellingen a priori dwingen om zeer smalle opleidingen te definiëren, terwijl het de instellingspolitiek kan zijn, mede in het kader van de verwijzende functie van de propedeuse, om de propedeutische fase niet te smal te programmeren.
In reactie op het concept-ontwerp is er onder andere door de HBO-Raad en het VBMO/VISO op gewezen dat er tegen de verdeling van de aantallen op te nemen studenten, de quotering per instelling, in geval van een arbeidsmarktfixus geen beroepmogelijkheid is gecreëerd. In het wetsvoorstel is daarvoor een Kroonberoep mogelijk gemaakt.
In de commentaren op het concept-ontwerp is gewezen op een mogelijke staffeling van een arbeidsmarktfixus en de verplichting van de instellingen om de opnamecapaciteit voor het eerste studiejaar met 25% van het afgelopen driejaarsgemiddelde uit te breiden. Dit zou in de praktijk kunnen leiden tot een toenemend stuwmeer van studenten. In het wetsvoorstel is nu de bepaling opgenomen, dat instellingen zelf kunnen bepalen hoeveel studenten meer tot het eerste jaar worden toegelaten met een minimum van 125% van het aantal studenten dat op grond van de arbeidsmarktfixus in de postpropedeutische fase instroomt. Indien de vaststelling van het getal ertoe leidt dat niet alle studenten in het eerste jaar geplaatst kunnen worden, zal de toelating op basis van gewogen loting van de eindexamencijfers plaatsvinden.
Naar aanleiding van de reacties op het voorstel uit het concept-ontwerp is een regeling voor de arbeidsmarktfixus ontworpen die de volgende karakteristieken kent.
-De overheid stelt in het kader van de HOOP dialoog voor de periode van 2 jaar de getallen van de arbeidsmarktfixus vast.
-De getallen hebben betrekking op het aantal studenten dat tot de postpropedeutische fase mag worden toegelaten. Indien de instroom in de propedeutische fase te groot wordt, kan een instelling ook tot een toelatingsbeperking aan de voet besluiten, waarbij de ondergrens van de het aantal toe te laten studenten op minimaal 125% van het postpropedeutische aantal is gesteld.
-De kwalitatieve selectie zal na de propedeuse door de instellingen zelf geschieden. Studenten die niet worden toegelaten tot de opleiding waar een arbeidsmarktfixus voor geldt, moeten door de instellingen worden verwezen naar andere opleidingen.
-De bescherming van de positie van de student in een arbeidsmarktfixus situatie is nadrukkelijk in de beschouwingen betrokken. Immers voorkomen moet worden dat een student te lang op een verkeerd traject wordt gehouden en feitelijk in een fuik terecht komt, waarin verandering van studiekeuze op een laat moment moeilijk wordt. In principe valt het selectiemoment dan ook samen met de propedeuse. Dit betekent dat geselecteerd wordt met het oog op de toelating tot direct op de propedeuse aansluitende opleidingen waarvoor een arbeidsmarktfixus (geconcretiseerd in een maximaal aantal af te geven getuigschriften) geldt. In sommige gevallen kan het wenselijk zijn het selectiemoment voor de opleiding later in de studie dan direct na de propedeuse te leggen. Indien het mogelijk is de studerenden eventueel ook te laten instromen in een opleiding waarvoor geen arbeidsmarktfixus geldt, kan aan de minister toestemming voor een latere selectie worden gevraagd. Te denken valt aan een gemeenschappelijke opleiding van twee jaar, gevolgd door meerdere specialisatierichtingen, waaronder de fixus richting. Voor het instrument ministeriële toestemming is gekozen omdat het belang van studenten voorop staat en bescherming behoeft.
-Opgenomen wordt een bepaling waardoor een staffeling van de arbeidsmarktfixus en capaciteitsfixus beter kan worden gereguleerd.
-Teneinde weglekeffecten naar niet bekostigde doch wel aangewezen sectoren te voorkomen, zal een voorwaarde voor aanwijzing tevens zijn dat, waar in voorkomende gevallen een arbeidsmarktfixus is afgekondigd, deze ook geldt voor de aangewezen opleidingen. In het ontwerp-HOOP zullen voorstellen worden gedaan voor de verdeling van het beschikbaar aantal diploma's. De verdeling zal, tenzij men een andere toedeling overeenkomt, geschieden op grond van gelijke criteria voor bekostigd en onbekostigd onderwijs. Het spreekt voor zich dat in dergelijke gevallen met de instellingen waarin onderwijs in aangewezen sectoren wordt gegeven zal worden overlegd.
-Opgenomen is tevens een regeling die erin voorziet dat voor de leraren opleidingen aan de hogescholen bij een arbeidsmarktfixus de instroom getallen voor voltijd en deeltijd apart vastgesteld kunnen worden.
9.8. De Open Universiteit
Mede naar aanleiding van het commentaar van de Open Universiteit (OU) op het concept-ontwerp is de positie die deze instelling inneemt in het regime van de numerus fixus bezien. Zoals reeds in het concept-ontwerp was aangegeven, is de problematiek van de OU in dezen verschillend van die van de reguliere instellingen. Zo vindt inschrijving bij de OU plaats per cursus en niet per studiejaar. Het afstandskarakter maakt een uitbreidingsvariant met 25% van het driejaarsgemiddelde bijna per definitie overbodig. Desalniettemin kunnen er capaciteitsproblemen
optreden, zoals de start van de Open Universiteit te zien gaf, problemen die te maken hebben met bijvoorbeeld het tempo van reproduktie van het studiemateriaal of de begeleidingscapaciteit bij de studiecentra. Bij de parlementaire behandeling van de WOU is bij nota van wijziging daarvoor een aparte voorziening ingevoegd, die het mogelijk maakt in dergelijke extreme gevallen, tijdelijk een beperking van de inschrijving toe te staan. Het lijkt, nu de OU niet redelijkerwijs kan vallen onder de 125% regel, verstandig een dergelijke voorziening voor noodgevallen te handhaven. In het wetsvoorstel is een dergelijke voorziening opnieuw opgenomen. Wat de arbeidsmarktfixus betreft bleek het niet mogelijk het OU-regime in te passen in het arbeidsmarkt fixussysteem. Mocht zich in de prakijk een situatie voordoen waarin zich feitelijk toch een arbeidsmarktfixus aandient op een terrein waarop de OU ook opleidingen verzorgt, dan zullen met de OU op dit punt afspraken gemaakt moeten worden. Als eventuele sanctie kan daarbij door de overheid een negatieve verklaring van bekostiging worden gebruikt, wegens strijdig zijn met de macrodoelmatigheid.
HOOFDSTUK 10. PERSONEEL EN STUDENTEN
10.1. Personeel
Het personeelsbeleid is een belangrijk onderdeel van het totale door de instelling te voeren beleid. In de eerste plaats is de kwaliteit van het personeel in hoge mate bepalend voor de kwaliteit van de werkzaamheden van de instelling. In het kader van het personeelsbeleid dient die kwaliteit te worden bevorderd en bewaakt. Dit veronderstelt onder meer een zorgvuldige werving en selectie van personeelsleden, een adequaat beoordelingssysteem met betrekking tot hun functioneren, faciliteiten op het gebied van bij-en nascholing, enzovoort. Bovendien heeft het personeelsbeleid rechtstreeks betrekking op de positie van de bij de onderscheiden instellingen werkzame personen. In termen van fulltime equivalents (f.t.e.) gaat het bij de onderhavige instellingen om meer dan honderdduizend personen.
Het streven naar vergroting van de zelfstandigheid van de instellingen -een van de doelstellingen van dit wetsvoorstel -zal meer succesvol blijken naar mate het instellingsbestuur over meer handelingsvrijheid wat betreft het personeelsbeleid beschikt. Het instellingsbestuur moet kunnen beschikken over de instrumenten om personeelsleden op het vereiste niveau te kunnen aantrekken en behouden. De handelingsvrijheid van het instellingsbestuur in deze kan uiteraard niet onbeperkt zijn. Zoals gezegd, heeft het personeelsbeleid rechtstreeks betrekking op de positie van de vele bij de instellingen werkzame burgers. Beslissingen in het kader van het personeelsbeleid kunnen voor de positie van die burgers grote gevolgen hebben. Een zekere bescherming van hun positie door de rijksoverheid is in verband hiermee in hoge mate wenselijk. Bovendien stelt de doelmatigheid de nodige eisen. De doelmatigheid kan zich er tegen verzetten dat bepaalde onderwerpen door de verschillende instellingsbesturen zelf worden geregeld. In de regelgeving zal op enkele terreinen rekening moeten worden gehouden met de civielrechtelijke bepalingen die de bijzondere instellingen in acht nemen.
In het wetsvoorstel is voorgesteld, dat het personeelsbeleid de bevoegdheid en verantwoordelijkheid is van het instellingsbestuur. Bij de universiteiten en hogescholen met rechtspersoonlijkheid en de Open Universiteit is dit het college van bestuur, bij de KNAW en de KB het algemeen bestuur. Het orgaan dat het personeelsbeleid bepaalt, het instellingsbestuur, voert ook het personeelsbeheer. Het verricht dan ook
de rechtshandelingen met betrekking tot het personeel, zoals benoeming, bevordering en ontslag, en is verantwoordelijk voor bepaalde feitelijke handelingen, zoals de betaling van salarissen. De rijksoverheid heeft derhalve geen bevoegdheden ten aanzien van individuele personeelsleden van de instellingen.
Bij het bepalen van het personeelsbeleid en het voeren van het personeelsbeheer, dient het instellingsbestuur de bij of krachtens de wet gegeven voorschriften alsmede de eisen van zorgvuldigheid in acht te nemen. De expliciete vermelding van het zorgvuldigheidsbeginsel vindt haar grond in het belang ervan. Het instellingsbestuur behoort zorgvuldig om te gaan met het personeel.
Wat betreft de bij of krachtens de wet gegeven voorschriften dient in de eerste plaats te worden gedacht aan de krachtens dit wetsvoorstel vast te stellen rechtspositieregeling. Tot dusverre is sprake van een aparte regeling voor het wetenschappelijk onderwijs en het hoger beroepsonderwijs afzonderlijk en in gescheiden systemen tot stand gebracht. De eerstbedoelde regeling is neergelegd in het Rechtspositiereglement Wetenschappelijk Onderwijs (RRWO) en het Bezoldigingsbesluit Wetenschappelijk Onderwijs (BBWO), de laatstbedoelde regeling in het Rechtspositiebesluit Onderwijs (RPBO). Het ligt in de rede, dat, nu het wetsvoorstel onder meer de WWO en de WHBO zal gaan vervangen, ook de op die wetten gebaseerde rechtpositieregelingen in een besluit worden opgenomen. Uiteraard zal daarbij rekening moeten worden gehouden met verschillen in aard en karakter van de onderscheiden instellingen of categoriën instellingen en van hun onderscheiden werkzaamheden. De ondergetekenden zullen bevorderen, dat in dat besluit de lijn van het wetsvoorstel wordt doorgetrokken in deze zin, dat daarin slechts het noodzakelijke wordt geregeld. Een globale centrale regelgeving, kan de instellingen in staat stellen, meer doel-en instellingsgericht personeelsbeleid te voeren, omdat door een dergelijke regelgeving hun beleidsruimte voor een verdere invulling ervan navenant zal worden vergroot. Deze opzet brengt echter mee, in zekere zin als keerzijde van de medaille, dat de instellingsbesturen bij afwezigheid van centrale regelgeving op voor de instelling belangrijke punten zelf keuzen zullen dienen te maken en voor die keuzen de verantwoordelijkheid zullen hebben te aanvaarden.
De krachtens het wetsvoorstel vast te stellen rechtspositieregeling zal gelden voor zowel de openbare als de bijzondere instellingen. Dit is in afwijking van het ter zake bepaalde in de WWO maar in overeenstemming met hetgeen is vastgesteld in alle andere onderwijswetten. Ingevolge de WWO wordt de rechtspositieregeling voor de Universiteit van Amsterdam en voor de bijzondere universiteiten vastgesteld door de gemeenteraad van Amsterdam, onderscheidenlijk door het bestuur van de desbetreffende vereniging of stichting waarvan de bijzondere universiteit uitgaat, zij het dat die rechtspositieregeling zoveel mogelijk overeenkomstig de landelijke regeling dient te zijn en in financieel opzicht niet gunstiger mag zijn. Het ligt in de rede, dat in het kader van de in dit wetsvoorstel beoogde harmonisatie van de regelgeving voor het wetenschappelijk onderwijs en het hoger beroepsonderwijs in deze wordt aangesloten bij het in alle andere onderwijswetten neergelegde systeem. De bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen bepalingen inzake aanstelling, schorsing, ontslag en disciplinaire straffen kunnen niet gelden ten aanzien van de bijzondere instellingen. Ten aanzien van deze onderwerpen gelden namelijk voor de bijzondere instellingen de desbetreffende bepalingen van dwingend recht van het Burgerlijk Wetboek. Voor de bijzondere universiteiten betekent dit systeem dat enerzijds hun vrijheid wordt vergroot aangezien zij, wat de benoeming, schorsing,
ontslag en disciplinaire maatregelen betreft, niet meer zoveel mogelijk de landelijke rechtspositieregeling behoeven te volgen, doch anderzijds, althans formeel, wordt ingeperkt aangezien, wat de overige onderwerpen betreft, voor hen de landelijke rechtspositieregeling geldt, en wel bij wijze van bekostigingsvoorwaarde. De vrijheidsmarge waarover de bijzondere universiteiten thans nog beschikken zal dankzij een globale centrale regelgeving niet alleen voor hen kunnen worden behouden maar ook ter beschikking kunnen komen van de overige instellingen waarop hoofdstuk 4 van het onderhavige wetsvoorstel betrekking heeft. In het artikel met betrekking tot de rechtspositieregeling zijn de onderwerpen opgesomd die bij de desbetreffende algemene maatregel van bestuur of krachtens die algemene maatregel door de minister of het instellingsbestuur moeten worden geregeld. Het betreft bezoldiging, ontslaguitkering (wachtgeld), de werktijden, verlof, vakantie en nevenwerkzaamheden, daaronder begrepen uitoefening van eigen praktijk, aanspraken in geval van ziekte, rechten en verplichtingen van personeelsleden, verband houdende met het deelnemen aan het bestuur van de instelling dan wel het uitoefenen van medezeggenschap, en overige rechten en verplichtingen. Bij de overige rechten en verplichtingen dient onder andere te worden gedacht aan nadere regels met betrekking tot dienstcommissies bij de openbare universiteiten, KNAW en de KB en voor vakbondsfaciliteiten. Ten aanzien van beide laatstbedoelde onderwerpen beogen de ondergetekenden overigens geen wijzigingen te brengen in de bestaande regelingen ter zake. In het kader van de overige rechten en plichten zal de algemene maatregel van bestuur zelf de nadere vormvereisten met betrekking tot het arbeidscontract, althans voor zover het personeel van hogescholen betreft, vastleggen. Daarbij zullen drie aspecten worden betrokken: de omschrijving van de functie, de omschrijving van het vakgebied en de van toepassing zijnde afvloei-ingsregeling. De rechtspositieregeling zal, zoals gezegd, ook regels geven met betrekking tot de ontslaguitkeringen: de wachtgelden. In afwijking van de tot nu voor het universitair personeel geldende regeling maar in overeenstemming met de regeling zoals die geldt voor het personeel van de hogescholen, zullen aanspraken op deze wachtgelden door de betrokken ontslagen personeelsleden in beginsel voor rekening komen van de instelling. Op deze wijze wordt recht gedaan aan de met het wetsvoorstel beoogde vergroting van de zelfstandigheid en verantwoordelijkheid van de instellingen. De algemene berekeningswijze voor de rijksbijdrage zal hiermee rekening houden, in deze zin dat de rijksbijdrage mede een normatief berekende vergoeding omvat van door de instelling te betalen wachtgelden. Het vorenstaande laat onverlet, dat in bijzondere omstandigheden een of meer instellingen (in het kader van het missiebudget) een aanvullende vergoeding kunnen krijgen voor door die instelling of instellingen te betalen wachtgelden. Hiervoor zal grond zijn met name indien de ontslagen die tot de betaling van die wachtgelden nopen, het rechtstreeks en onmiddellijk gevolg zijn van bepaalde overheidshandelingen. Wanneer de rijksoverheid kennelijk de veroorzaker is van de ontslagen, zal zij de verantwoordelijkheid ten aanzien van de gevolgen daarvan niet uit de weg kunnen gaan. Van geval tot geval zal moeten worden bezien in welke mate de rijksoverheid voor ontslagen verantwoordelijk is en tot welke consequenties een en ander in financiële zin moet leiden. Hoe het vorenstaande operationeel zal worden gemaakt, hangt overigens af van de komende herziening regeling ontslaguitkeringen overheidspersoneel.
Wat betreft het door het instellingsbestuur te voeren personeelsbeleid en -beheer kan ingevolge de WWO de minister richtlijnen en aanwijzingen geven. Het gaat daarbij niet om «pseudowetgeving» of beleids-
regels maar om bindende instructies. Richtlijnen hebben een globaal karakter; zij mogen nimmer de vorm aannemen van gedetailleerde regelgeving. Aanwijzingen kunnen veel concreter zijn. Deze richtlijnen en aanwijzingen kunnen elk onderdeel van het personeelsbeleid betreffen. In de opzet van het wetsvoorstel past een dergelijk vergaande ministeriële bevoegdheid niet. In verband hiermee is de bevoegdheid van de minister om aanwijzingen te geven inzake het personeelsbeleid en -beheer niet opgenomen. De bevoegdheid van de minister om ter zake richtlijnen te geven is uitdrukkelijk beperkt tot de kwantitatieve opbouw van het personeelsbestand. Deze bevoegdheid, die zich gelet op de bovenomschreven aard van richtlijnen slechts kan uitstrekken tot de hoofdlijnen van de kwantitatieve opbouw van het personeelsbestand, is noodzakelijk opdat de rijksoverheid beschikt over een instrument om enerzijds, wat de plaatsen voor assistent-onderzoekers (aio's) betreft, minimum aantallen per universiteit te kunnen vaststellen en anderzijds, wat de plaatsen voor functionarissen in de hoogste of hoogste groepen salarisschalen betreft, maximum aantallen per instelling te kunnen vaststellen. Dit laatste is noodzakelijk uit een oogpunt van beheersing en controle, in het bijzonder om ranginflatie te voorkomen. Gedacht dient te worden aan een mogelijke vaststelling van maximum aantallen hoogleraren alsmede, wat het ondersteunend en beheerspersoneel betreft, van een topformatiekader. Verwezen zij in dit verband naar hetgeen over het topformatiekader is gezegd in het HOOP 1988. De aard van deze materie verzet zich tegen een regeling in of krachtens de rechtspositieregeling.
In het wetsvoorstel is de basis gelegd voor het georganiseerd overleg, zowel op landelijk niveau als op het niveau van de afzonderlijke instellingen. Het overleg op landelijk niveau, tussen minister en de daarvoor in aanmerking komende vakorganisaties van overheids-en onderwijsper--soneel, betreft aangelegenheden van algemeen belang voor de algemene rechtstoestand van het personeel van de instellingen waarop het wetsvoorstel betrekking heeft. Tot deze aangelegenheden behoort in elk geval de vaststelling van de rechtspositieregeling. Het overleg op het niveau van de afzonderlijke instellingen, het plaatselijk georganiseerd overleg, heeft betrekking op aangelegenheden van algemeen belang voor de bijzondere rechtstoestand van het personeel van de desbetreffende instelling. Landelijk en plaatselijk overleg zullen nader geregeld worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur.
In het kader van het onderhavige wetsvoorstel zal het plaatselijk georganiseerd overleg aan gewicht toenemen. Immers, zoals eerder gezegd, is het de bedoeling het instellingsbestuur meer bevoegdheden te geven op het gebied van de vaststelling van de rechtspositieregeling. In verband hiermee ligt het in de rede in het onderhavige wetsvoorstel een minimumregeling op te nemen om partijen in het kader van het plaatselijk georganiseerd overleg zoveel mogelijk een gelijkwaardige positie te bieden. Deze regeling geldt zowel voor de openbare instellingen als, bij wijze van bekostigingsvoorwaarde, voor de bijzondere instellingen. Partijen zullen zelf vorm moeten geven aan het plaatselijk georganiseerd overleg en kunnen in het verlengde daarvan afspraken maken over de wijze waarop wordt gehandeld bij mogelijke geschillen die in dat overleg zijn gerezen. Wat dit laatste betreft biedt dit wetsvoorstel een kader. Voorgeschreven wordt, dat elke instelling is aangesloten bij een geschillencommissie georganiseerd overleg, waaraan een of meer van de personeelsvertegenwoordigers geschillen, in dat overleg gerezen, kunnen voorleggen. De geschillencommissie heeft de taak te beoordelen of het instellingsbestuur het voorgenomen litigieuze besluit in redelijkheid tot uitvoering kan brengen. Zij doet daarover een voor het instellingsbestuur bindende uitspraak. In de algemene maatregel van bestuur die nadere regels geeft met betrekking tot het plaatselijk georganiseerd overleg, zal
worden geregeld in welke gevallen sprake is van een geschil en in welke gevallen de bevoegdheid om een geschil voor te leggen kan worden uitgeoefend. In het onderhavige wetsvoorstel is alsnog bij wijze van bekostigingsvoorwaarde voorgeschreven, dat de bijzondere instellingen dienen te zijn aangesloten bij een commissie van beroep. Een dergelijke commissie van beroep beslist over besluiten inhoudende disciplinaire maatregelen tegen, schorsing en niet-vrijwillig ontslag van, alsmede het direct of indirect onthouden van bevordering aan personeelsleden van de desbetreffende bijzondere instelling. Voor de universiteiten bestaat bedoelde voorwaarde sedert 1 september 1986 (inwerkingtreding nieuwe WWO), voor de hogescholen al tientallen jaren. De redactie van de desbetreffende bepalingen is afgestemd op die inzake de colleges van beroep voor de examens en de colleges van beroep voor het hoger onderwijs.
10.2. Studenten
Naast het introduceren van algemene kwaliteitseisen, met daaraan verbonden instrumenten en sancties, hetgeen de student kwalitatief hoogwaardig onderwijs garandeert, behoeft de bescherming van de individuele belangen van de student uitdrukkelijke regeling in de wet. Voor de student zijn verschillende soorten rechten van belang: er is een algemeen recht op hoger onderwijs, er is recht op studiefinanciering en er is het recht om invloed uit te oefenen op het bestuur van de instelling. Dit laatste in het hoger beroepsonderwijs in de vorm van medezeggenschap en in het wetenschappelijk onderwijs en de Open Universiteit door middel van medebestuur. Naast deze meer algemene rechten zijn er specifieke rechten, met name inzake beslissingen in individuele gevallen. In het wetsvoorstel is, rekening houdend met het streven naar vergroting van de zelfstandigheid van de instellingen en vergroting van de afstandelijkheid van de centrale overheid, een goede rechtsbescherming gewaarborgd daar waar het specifieke van de situatie in het hoger onderwijs een aparte regeling vergt, in aanvulling op de reguliere voor elke burger geldende rechtsbescherming.
10.2.1. Rechten van studenten
In de Wet op het hoger beroepsonderwijs was reeds voorzien in het toelatingsrecht voor het hoger beroepsonderwijs. Daarmee was in principe het toelatingsrecht voor het hele hoger onderwijs -met uitzondering van eventuele numeri fixi -van kracht. Op grond van invoeringsproblemen die waren te verwachten bij het effectueren van het toelatingsrecht omdat een fixus-regeling ontbrak en ook in het licht van het niet tot stand brengen van een HBO-Statuut, is de invoering van het toelatingsrecht door de IWHBO opgeschort. De regelingen in het onderhavige wetsvoorstel maken het mogelijk om dit recht ook voor het hoger beroepsonderwijs te laten gelden. Dat betekent voor het h.b.o., dat gewend is zelf de toelating te regelen, een aantal aanpassingen, zij het dat die ook zonder de WHW noodzakelijk zouden zijn geweest. Daaraan gekoppeld is ook de herziening van de regeling voor de numerus fixus op grond van beschikbare onderwijscapaciteit op het niveau van de instelling nodig omdat het verlaten van de studierichting als aangrijpingspunt voor regelgeving een aanpassing noodzakelijk maakt. Deze materie is in hoofdstuk 9 van deze memorie nader toegelicht. Een ander punt dat van belang is voor de positie van de studenten, is de afschaffing van de deficiëntieregeling. Dat aspect is in hoofstuk 8 van deze memorie nader toegelicht. Uitgangspunt is de eigen verantwoordelijkheid van zowel student als instelling ten aanzien van het bepalen van de mogelijkheden voor de (aankomende) student op basis van door de instellingen geboden informatie.
Wat betreft de inzichtelijkheid van de keuzemogelijkheden voor studenten wordt een aantal voorstellen gedaan. Zo zal de verplichte invoering van een genormeerde kwantificering van de studielast de mobiliteit van studenten kunnen bevorderen. Ondanks het feit dat de invulling van de studielastnormering niet door alle instellingen op precies dezelfde wijze zal geschieden, biedt de systematiek in dit wetsvoorstel de best mogelijke vergelijkbaarheid. De Onderwijsraad betuigt op dit punt, zoals eerder opgemerkt, instemming. Een dergelijk stelsel kan ook in (internationale) uitwisselingen van studenten goede diensten bewijzen omdat steeds duidelijk is hoe de (Nederlandse) instelling een bepaald onderdeel waardeert in termen van genormeerde studielast. Mede om deze redenen is er voor gekozen elke onderwijseenheid te doen afsluiten met een beoordeling of aan de eisen is voldaan. Dat kan een formeel tentamen zijn, maar ook een andere vorm van afsluiting (werkstuk, gevolgde stage en zelfs het voldaan hebben aan regelingen omtrent de aanwezigheid). Dit betekent, zo is door de HBO-Raad opgemerkt, dat compensatie tussen de onderscheiden onderwijseenheden niet tot de mogelijkheden behoort. Dat is juist en past ook in het hierboven geschetste doel van het systeem, mobiliteit mogelijk maken. Overigens staat het de instelling vrij om onderwijseenheden wat betreft de beoordeling zo te structureren dat er sprake is van een aantal deeltentamens waartussen (dus binnen de onderwijseenheid) wel compensatie mogelijk is. Het bewust kiezen van een studiepakket door studerenden wordt bevorderd, met name door de verplichting van de instellingen hun onderwijsaanbod zowel in programma's als in de onderwijseenheden waaruit die programma's zijn opgebouwd, te specificeren. Een bewuste keuze kan door de studenten en door degenen die hen adviseren, mede worden gedaan aan de hand van de resultaten van het stelsel van kwaliteitszorg. Openbare publicaties over de kwaliteit van de opleidingen bij de afzonderlijke instellingen zullen in toenemende mate een rol kunnen spelen in het keuzegedrag van studenten. Organisaties van studerenden kunnen zowel op landelijk als op plaatselijk niveau een rol spelen om de voorhanden gegevens op een hanteerbare manier ter beschikking te stellen aan belanghebbenden. Dat geldt ook voor intermediaire organisaties met een voorlichtende taak in deze.
10.2.2. Beroepsrecht examens en tentamens Behalve de hierboven geschetste verbeteringen in de juridische positie van studerenden is de bestaande rechtsbescherming voor studerenden in het kader van beslissingen van instellingsorganen, waarvan de belangrijkste zijn de beslissingen in het kader van tentamens en examens, in beginsel gehandhaafd.
Thans is deze rechtsbescherming in de drie afzonderlijk wetten vastgelegd. De bepalingen in de WHBO en de WOU zijn afgeleid van de bepalingen uit de WWO zoals die destijds bij de Wet tweefasenstructuur w.o. zijn ingevoerd. De indruk bestaat dat deze rechtsbescherming goed functioneert, hetgeen aanleiding is geweest de hoofdstructuur in dit wetsvoorstel intact te laten. Dat betekent dat elke universiteit en hogeschool een eigen college van beroep heeft. Ten behoeve van een zorgvuldige rechtsgang blijven in het voorstel de specifieke eisen voor de voorzitter en de plaatsvervangend voorzitter van deze colleges gehandhaafd. In de huidige wettelijke regelingen wordt de rechtsgang van de colleges van beroep bij algemene maatregel van bestuur geregeld. Bij dit wetsvoorstel wordt de instelling de opdracht gegeven een beroepsreglement vast te stellen waarin tenminste een aantal in de wet genoemde aspecten is geregeld.
De ondergetekenden hebben zich naar aanleiding van de opmerkingen in de adviezen en de discussie tijdens het overleg opnieuw beraden op de vraag of het bij nader inzien niet wenselijk is een voorziening als thans bestaat in het College van Beroep voor het hbo. en het College van Beroep voor het w.o. te handhaven. In het concept-ontwerp kwamen deze colleges (die doordat het personele unies betreft opereren als een college) niet meer voor, met uitzondering van de gehandhaafde voorziening voor beroep dan wel hoger beroep in universitaire kiesrechtgeschillen. De overweging om deze colleges niet meer op te nemen was gelegen in het streven naar het terugdringen van het aantal gespecialiseerde rechterlijke instanties en het daardoor kunnen beperken van de bepalingen in het onderhavige wetsvoorstel. De gedachte was dat geschillen als hier in het geding evenzeer adequaat kunnen worden behandeld door de administratieve c.q. burgerlijke rechter. Tegen het laten vervallen van de colleges is ingebracht dat de opgebouwde expertise van groot belang moet worden geacht in deze specialisten eisende materie. Bovendien is de snelheid van beslissen, van belang voor een zo min mogelijk gestoorde studievoortgang, veel groter dan die bij de gewone rechter. Op het voornemen tot schrapping van de colleges wordt in zoverre teruggekomen dat thans wordt voorzien in een regeling waarbij de instellingen verplicht zijn zich bij een college van beroep aan te sluiten. Voor de openbare instellingen worden de beide bestaande colleges samengevoegd in een door deze instellingen in het leven te roepen landelijk college van beroep voor het hoger onderwijs. Indien bijzondere instellingen zich niet aansluiten bij eigen colleges van beroep zijn zij van rechtswege aangesloten bij het landelijke college. Voor deze aanpak in afwijking van de bestaande regeling is gekozen om de detailbemoeienis van de rijksoverheid op dit punt terug te brengen.
10.2.3. Landelijk overleg
studentenorganisaties
De thans in de WWO opgenomen verplichting voor de Minister van Onderwijs en Wetenschappen regelmatig overleg te voeren met daarvoor in aanmerking komende studentenorganisaties is, mede gelet op de positieve ervaringen met dit overleg in de afgelopen periode, gehandhaafd.
10.2.4. Inschrijving
Nu in dit stadium is afgezien van de introductie van het vouchersysteem, is met betrekking tot de bepalingen over de inschrijving van studerenden teruggegrepen op de thans vigerende regelgeving, zoals in 1988 gewijzigd door de z.g. Harmonisatiewet (Stb. 1988, 334). Er zijn twee inschrijvingsvormen voor degenen die onderwijs willen volgen: inschrijving als student en inschrijving als auditor. De auditor is de facto een student die zijn inschrijvingsduur heeft verbruikt. Afgezien van de gevolgen van dit verbruik bestaan er geen verschillen tussen student en auditor. Naast deze twee inschrijvingsvormen is in de wet geregeld dat men zich als extraneus kan laten inschrijven met het oog op het afleggen van examens (en dus niet voor het volgen van onderwijs). Voorwaarde daarbij is wel, dat de aard van de examenvoorzieningen zich niet tegen die inschrijving verzet. Wat dit laatste betreft: denkbaar is dat sprake is van een type examinering (bijvoorbeeld praktische oefeningen die onderdeel van de beoordeling zijn) waarbij in redelijkheid een extraneusexamen niet mogelijk is. Ook is denkbaar dat de capaciteit van de examenvoorzieningen ontoereikend is om extraneï te accommoderen.
100
Dat laatste kan het geval zijn bij praktische oefeningen die praktijkruimte vereisen: laboratoria, computerlokalen, enzovoorts. De instellingen zijn vrij om wat voorheen heette toehoorders toe te laten en voor die toelating voorwaarden te stellen. Het betreft een niet in de wet zelf geregelde inschrijvingsvorm. Gehandhaafd is de mogelijkheid voor bijzondere instellingen om maatregelen te treffen die afbreuk aan de eigen aard van die instellingen tegengaan. Voor de regeling van de toelatingsbeperkingen wordt verwezen naar hoofdstuk 9 van deze toelichting.
10.2.5.
Internationalisering
Internationalisering is in toenemende mate van belang, niet alleen voor de economische ontwikkeling van Nederland, maar ook voor de culturele ontwikkeling. Dit betekent als vanzelfsprekend dat de internationale dimensie van essentieel belang is voor het hoger onderwijs. In E.E.G.-verband bestaan er bijvoorbeeld reeds voor een aantal beroepen richtlijnen, die ook de inrichting van de tot deze beroepen opleidende opleidingen tot onderwerp hebben; een tweetal nieuwe richtlijnen zijn in voorbereiding. Verder heeft de E.E.G. in de laatste jaren een aantal beleidsinitiatieven genomen op het gebied van het hoger onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek, initiatieven die hebben geleid tot onder andere programma's als COMETT, ERASMUS en ESPRIT. In het kader van het E.E.G.-recht bestaat er inmiddels de nodige jurisprudentie over toegankelijkheid van hoger onderwijs, collegegelden en studiefinanciering. Nederland is verder partij bij een aantal bilaterale en multilaterale verdragen (onder andere de equivalentieverdragen) die, bijvoorbeeld op het gebied van het toegangsrecht, van betekenis zijn voor het Nederlandse h.w.-bestel. Het internationale aspect van het h.w.-bestel heeft de aandacht van de overheid. Recent verschenen een concept-beleidsnotitie en vervolgens een beleidsnotitie over de internationalisering van onderwijs en onderzoek (Kamerstukken II, 20217, nrs. 1-3). Voor het beleid inzake internationalisering wordt naar deze notitie verwezen.
Het voorliggende wetsvoorstel geeft op een aantal punten blijk van de toenemende relevantie van het internationale aspect voor het h.w.-bestel. -De introduktie van de studiepunten, in combinatie met de vergroting van programmerings-en keuzevrijheid maakt het makkelijker om, zoals ERASMUS dat mede beoogt, buitenlandse onderwijsonderdelen in opleidingen op te nemen. -Er bestaat geen verplichting dat het onderwijs in het Nederlands gegeven dient te worden. Hoewel het onderwijs in overwegende mate in het Nederlands verzorgd wordt, biedt het ontbreken van een dergelijke verplichting de instellingen de mogelijkheid om speciale opleidingen aan te bieden, gericht op buitenlandse studenten en de mogelijkheid om in het kader van uitwisselingsprogramma's anderstalige onderwijseenheden aan te bieden. Daarenboven vergroot het de mogelijkheid om buitenlandse gasthoogleraren in te schakelen in het reguliere onderwijsprogramma. Nu de mogelijkheid van het aanbieden van onderwijs in een andere taal bestaat, is het, bij de toelating, toetsen van buitenlandse studenten op de kennis van de Nederlandse taal niet altijd voor de hand liggend. Immers, voor zover er een gericht onderwijsaanbod in een andere taal dan het Nederlands aanwezig is is kennis van de Nederlandse taal voor het volgen van het onderwijs niet strikt noodzakelijk. De WHW geeft de instellingen dan ook de bevoegdheid om onder omstandigheden af te zien van de toetsing van buitenlandse studenten op de kennis van de Nederlandse taal.
101
-De programmeervrijheid van de instellingen stelt hen gemakkelijker dan tot nog toe in staat om internationaal georiënteerde opleidingen als Japankunde of Europese studies in te stellen. De procedures voor het starten met experimentele studierichtingen of voor opneming van nieuwe studierichtingen in het Academisch Statuut, zoals de WWO kent, alsook de procedure voor het opstarten van een internationale studierichting, behoeven niet meer doorlopen te worden: de instellingen zijn op dit punt autonoom. Wel vallen deze studierichtingen onder het systeem van kwaliteitszorg. -Het systeem van kwaliteitszorg, zoals dat in ontwikkeling is, biedt meer dan voorheen de mogelijkheid de internationale dimensie mee te nemen bij de kwaliteitsbewaking. Uit de verslaglegging van de beoordelingscommissies in het kader van de voorwaardelijke financiering blijkt reeds, dat in een aantal gevallen expliciet de internationale dimensie in de beoordeling is meegenomen. Er zijn aanbevelingen aan onderzoekers gedaan om de aansluiting van hun projecten op internationale ontwikkelingen, c.q. op in het buitenland lopende onderzoeksprogramma's, te verbeteren. Ook de verkenningscommissies die in de afgelopen jaren zijn opgetreden, hebben veelal aandacht aan de internationale aspecten van onderwijs en onderzoek besteed. Nu het accent ligt op regelmatige kwaliteitsbewaking achteraf, waarbij door instellingen of door de inspectie van het onderwijs ingestelde commissies van onafhankelijke deskundigen een rol vervullen, is het mogelijk om ook in het reguliere, structurele systeem van kwaliteitszorg regelmatig aandacht aan de internationale aspecten van het onderwijs te besteden. -In het kader van de voorgestelde planningssystematiek, en zo nodig in het kader van het missiebudget kan de verdere ontwikkeling van het internationale aspect van het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek aan de orde worden gesteld. -De WHW biedt, in artikel 7.5, een rechtstreekse doorvertaling van de voor het hoger onderwijs relevante E.E.G. richtlijnen. De voorschriften die deze richtlijnen op het gebied van het hoger onderwijs bevatten, krijgen in de gekozen constructie feitelijke directe werking. Ook mogelijke toekomstige richtlijnen zullen op deze wijze verwerkt worden. Momenteel is een Europese richtlijn in voorbereiding die voor het hoger onderwijs relevant is. Het betreft de ontwerp-ingenieursrichtlijn, die beoogt het vrije verkeer en de vrije vestiging te regelen voor alle ingenieurs die een opleiding van hoger onderwijs van minimaal drie en maximaal vijf jaar gevolgd hebben en die maximaal vier en minimaal twee jaar beroepservaring hebben. Deze ontwerprichtlijn, die zich beperkt tot de hoogste categorie opleidingen per lidstaat, zal voor alle Nederlandse ir.-en ing.-opleidingen van toepassing zijn. De richtlijn zal, zo is het voorstel, terughoudend zijn met voorschriften ten aanzien van inhoud en inrichting van het onderwijs. Uitgangspunt is dat de in de architectenrichtlijn gekozen systematiek waarbij is uitgegaan van een zeer globale omschrijving van wat de beginnende beroepsbeoefenaar aan kennis en vaardigheden in het onderwijs moet hebben verworven, ook in deze richtlijn wordt gevolgd. De richtlijn volgt verder de systematiek van het Europese ingenieursregister van het FEANI. Dat kiest ook voor minimaal vier en maximaal vijf jaar h.o. en minimaal twee en maximaal drie jaar beroepspraktijk en rekent het Nederlandse h.b.o. en w.o. eveneens tot de hoogste categorie. Tot de eerst ingeschrevenen in dit sinds 1987 bestaande register behoren enige Nederlandse ingenieurs met een w.o. opleiding en enige Nederlandse ingenieurs met een h.b.o.-opleiding. Voorts is van belang de algemene richtlijn erkenning hoger onderwijsdiploma's, op 21 december 1988 vastgesteld door de Raad van Ministers. Deze richtlijn regelt het vrije verkeer en de vrije vestiging voor diegenen die een opleiding voor hoger onderwijs met een cursusduur van minimaal drie jaar hebben afgerond. Deze richtlijn is niet van toepassing
102
op die opleidingen, waarvoor reeds een specifieke richtlijn van toepassing is, maar realiseert een systeem dat het tot stand brengen van nieuwe specifieke richtlijnen overbodig maakt. De richtlijn bevat geen voorschriften ten aanzien van de inhoud van het onderwijs. De richtlijn beoogt een vergelijkingsmechanisme tussen nationale en buitenlandse opleidingen te creëren en, afhankelijk van de geconstateerde mate van verschil tussen een nationaal diploma, dat recht geeft op een civiel effect, en een buitenlands diploma, het mogelijk te maken van de houder van een buitenlands diploma een bepaalde periode van beroepspraktijk onder toezicht of een bepaalde inhoudelijke aanvulling op de opleiding (met een aanvullende toetsing) te eisen.
HOOFDSTUK 11. BESTUURSORGANISATIE De komende jaren zal de autonomie van instellingen worden vergroot onder gelijktijdige afname van centrale besturing. Een minder centrale sturing door de overheid brengt mee dat het vooral aan de instellingen is -apart of samen -om aan te geven welke gevolgen zij verbinden aan een meer afstandelijke verhouding tot de overheid op het terrein van bestuursorganisatie en managementtaken. De grotere autonomie die dit wetsvoorstel de instellingen biedt, stelt eisen aan het interne bestuur van de instellingen. Een grotere onderwijskundige vrijheid, de noodzaak tot interne prioriteitstellingen, de eigen taken ten aanzien van de kwaliteitszorg, een toenemende interactie met de samenleving, een veranderende relatie tussen het instellingsbestuur en de faculteits-of afdelingsbesturen, zijn stuk voor stuk ontwikkelingen die zonder een goed bestuur niet tot hun recht komen. Deze opgaven, gevoegd bij een meer afstandelijk bestuur van de overheid en bij de deregulering, leggen een grote verantwoordelijkheid bij de instellingsbesturen. Dit roept de vraag op, of de bestuursorganisatie zoals deze thans is neergelegd in de wetgeving voor het hoger beroepsonderwijs, het wetenschappelijk onderwijs en de Open Universiteit ook voor de toekomst adequaat geacht wordt. In een aantal commentaren op het concept-ontwerp is dan ook een relatie gelegd tussen de discussie die thans gevoerd wordt over het functioneren van de bestuursorganisatie van de universiteiten (mede aan de hand van het ARHO-advies van 22 april 1988), de hogescholen (mede aan de hand van het eindrapport van de toetsingscommissie medezeggenschap en voorstellen van de HBO-Raad) en de Open Universiteit (op basis van het rapport van de Commissie-Steenbergen) en de WHW. Daarbij wordt in enkele commentaren de indruk gewekt dat de implementatie van de WHW niet zonder wijzigingen in de bestuursorganisatie is te realiseren. De ondergetekenden delen uitdrukkelijk niet de opvatting, dat implementatie van de WHW gepaard moet gaan met ingrijpende aanpassingen in de bestuursorganisatie. Reeds in de reactie op het ARHO-advies aan de Tweede Kamer d.d. 8 november 1988 (Kamerstukken II, 20800, hfdst. VIM, nr. 6) is naar voren gebracht dat het oordeel over het functioneren van het universitaire bestuur na de ingrijpende herziening van de Wet op het wetenschappelijk onderwijs zoals in werking getreden in 1986, overwegend positief is. Dat geldt ook voor de bestuursorganisatie van het hoger beroepsonderwijs. Er wordt dezerzijds dan ook niet aan getwijfeld dat de bestuurskracht van de instellingen op orde is. De huidige bestuursorganisatie zal de succesvolle implementatie van de WHW niet in de weg staan. De wijzigingen zoals aangekondigd in bovengenoemde brief in de WWO hebben in lijn met het overwegend positieve oordeel dan ook slechts betrekking op relatief beperkte aanpassingen van het huidige systeem op een drietal punten. Ten eerste zal worden bezien in hoeverre de verdergaande integratie van beheer en bestuur op het middenniveau ter hand
103
kan worden genomen. Vele instellingen hebben overigens binnen de wettelijke kaders voor dit vraagstuk nu al eigen oplossingen gevonden in de vorm van faculteitsdirecteuren of dekanen met een beheersmandaat. Ten tweede de versterking van de positie van de faculteit ten opzichte van het universitaire topniveau (college van bestuur en universiteitsraad) en ten derde de versterking van het facultaire management door een profilering van de positie van de dekaan. Ten aanzien van de wijzigingen van de universitaire bestuursorganisatie op de drie genoemde punten, wordt gestreefd naar publicatie van een concept-wetsvoorstel dit jaar. In de meergenoemde brief van 8 november 1988 is weergegeven dat voor de bestuursorganisatie van het hoger beroepsonderwijs, op de korte termijn niet wordt gestreefd naar wijzigingen. Evenals in het wetenschappelijk onderwijs voldoet de huidige structuur. Een punt van nadere doordenking is daarbij wel de bevoegdheidsverdeling ten aanzien van de vaststelling van het onderwijsprogramma onder het regime van de WHW. Het vervallen van de regelgeving ex ante veronderstelt ook een adequate en deskundige besluitvormingsprocedure ten aanzien van het onderwijsprogramma zodat de besluiten worden voorbereid, genomen en geëxecuteerd. De afwezigheid van een geregeld middenniveau bij het h.b.o. (naar analogie van de faculteitsraad bij de universiteiten) roept in dit kader middellange termijn vragen op. Bij de Open Universiteit wordt een wijziging in de bestuursorganisatie voorgesteld, die mede aan de hand van het eindrapport van de Commissie-Steenbergen thans wordt voorbereid. Het rapport is onderwerp van overleg met de vaste Commissie voor Onderwijs en Wetenschappen van de Tweede Kamer geweest op 1 december 1988 (Kamerstukken II, 20800, hfdst. VIII, nr. 61). Het streven is erop gericht een wetsvoorstel tot wijziging van de OU-bestuursorganisatie nog dit jaar bij de Staten-Generaal in te dienen.
HOOFDSTUK 12. INVOERING EN OVERGANGSBEPALINGEN
12.1. Inleiding
In de voorafgaande hoofdstukken van deze memorie is uiteengezet tot welke concrete voorstellen het heroverwegingsproces ter zake van de besturingswijze heeft geleid. In dit hoofdstuk wordt bezien op welke wijze deze voorstellen kunnen worden ingevoerd.
Uit het merendeel van de adviezen en als algemene conclusie van het overleg is af te leiden dat het maatschappelijk noodzakelijk is dat de herziening van de besturingswijze zo spoedig mogelijk wordt ingevoerd. Het is het streven de WHW met ingang van 1 augustus 1990 inwerking te laten treden. In het wetsvoorstel is dan ook, in navolging van de voorstellen uit het concept-ontwerp, een strak invoeringstraject en overgangsregime opgenomen. Alhoewel op enkele plaatsen een zekere fasering in de invoering van de voorstellen noodzakelijk is, is het gelukt om alle invoeringsmaatregelen in het wetsvoorstel op te nemen, zodat aparte invoeringsregelgeving naast deze wet achterwege kan blijven.
Belangrijk is de constatering dat het karakter van het wetsvoorstel een ingewikkelde invoeringsweg overbodig maakt. Bevatte verandering van wetgeving in het hoger onderwijs voorheen meestal een groot aantal opdrachten aan en verplichtingen voor instellingen tot het doorvoeren van wijzingen (herprogrammering, nieuwe bestuursorganisatie etc), dit wetsvoorstel kenmerkt zich door een andere karakteristiek: het geeft de instellingen meer ruimte tot het zelf bepalen, danwei achterwege laten, van veranderingen.
104
Dit leidt er in het wetsvoorstel toe dat aan de instellingen slechts een beperkt aantal nieuwe opdrachten is gegeven, bijvoorbeeld: het invoeren van een uniforme studielastnormering (studiepunten), het vaststellen van een nieuwe onderwijs-en examenregeling, het vaststellen van een reglement voor de KNAW en de KB. Voorts bevat het wetsvoorstel een aantal opdrachten aan de instellingen en de overheid tezamen, zoals de ontwikkeling van een systeem van kwaliteitszorg. Tenslotte bevat het enkele opdrachten voor de overheid, bijvoorbeeld de conversie van studierichtingen naar sectoren en de vaststelling van een rechtspositieregeling.
12.2. Specifieke invoeringsbepalingen In deze paragraaf wordt per onderwerp in algemene lijnen uitleg gegeven over het regime van invoerings-en overgangsmaatregelen zoals opgenomen in het wetsvoorstel. Voor meer gedetailleerde informatie wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting. Onderstaand wordt de volgorde van het wetsvoorstel aangehouden.
Opsomming hogescholen in bijlage wet Het concentratieproces in het hoger beroepsonderwijs zal de komende jaren nog in volle gang zijn. In dit licht bezien is het niet verstandig om de situatie bij de inwerkingtreding van de WHW met betrekking tot de hogescholen, te bevriezen. Vandaar dat in het overgangsrecht bepalingen zijn opgenomen die het mogelijk maken dat na de inwerkingtreding van de WHW veranderingen in het bestand van hogescholen kunnen plaatsvinden zonder tussenkomst van de wetgever. Artikel 15.10 zegt dat op de bijzondere en niet-rechtspersoonlijkheid bezittende openbare hogescholen de bepalingen van de WHBO ten aanzien van de omvangsnormen van de hogescholen (ook die van de zelfstandige PABO's op grond van de IWHBO), van toepassing blijven. Dit geldt eveneens voor de bepalingen omtrent de meetelling van nascholing, de lesplaatsen, bestuursoverdracht, de door de minister goed te keuren besluiten van instellingsbesturen betreffende omzetting, splitsing en verplaatsing. Deze opsomming impliceert overigens ook de vrijheid van instellingen om tot fusie over te gaan. Uitvoering van deze gehandhaafde WHBO-systematiek is, zoals hiervoor al gesteld, niet afhankelijk van de medewerking van de wetgever. Dit wordt in het overgangsrecht geregeld door te bepalen dat van rechtswege dergelijke besluiten van de instellingsbesturen, indien genomen met inachtneming van de desbetreffende WHBO-bepalingen, gelding krijgen ongeacht of de bijlage van de wet op dat punt is aangepast. Die aanpassing zal uiteraard wel volgen. Als gevolg van deze overgangsbepalingen is gegarandeerd dat fusieprocessen in het hoger beroepsonderwijs op dezelfde voet als nu het geval is doorgang kunnen vinden. De onderhavige overgangsbepaling is uitdrukkelijk beperkt tot de bij de inwerkingtreding van de WHW bestaande bekostigde hogescholen. Geheel nieuwe hogescholen, derhalve niet voortkomend uit bijvoorbeeld fusie van reeds bekostigde instellingen, kunnen uitsluitend via opneming in de bijlage voor bekostiging uit 's Rijks kas in aanmerking worden gebracht.
Onderwijs Het merendeel van de bepalingen bij of krachtens de vigerende wetgeving wat betreft het onderwijs vervalt. De formalisering van studierichtingen door de overheid is niet meer opgenomen. Instellingen bepalen voortaan zelf -binnen de grens van de sector en rekening houdend met eventuele beroepseisen -de inhoud van de opleidingen.
105
Enkele (nieuwe) aspecten vragen aandacht in het kader van de invoering. De introductie van studiepunten, als uitdrukking van studiebelasting, is in het wetsvoorstel essentieel. Het is om die reden dat wordt voorgesteld aan de bepaling met betrekking tot de z.g. onderwijs-en examenregeling uiterlijk drie maanden voor het eerste studiejaar waarop de wet betrekking heeft uitvoering te doen geven. Voorgesteld wordt de verplichting tot de eerste publicatie van het onderwijsaanbod tijdig vooraf gaand aan het eerste studiejaar te laten publiceren. Wat betreft het curriculum dienen de instellingen in enkele gevallen aanpassingen door te voeren. Zo zal de integratie van de eerste en tweede faseopleidingen voor enkele met name genoemde opleidingen tot veranderingen aanleiding geven. De omzetting van studierichtingen in «opleidingen» geschiedt van rechtswege. Daarna kan de instelling zelf het programma wijzigen.
Inschrijvingsrech ten
Zoals in hoofdstuk 10.2 toegelicht, is de z.g. Harmonisatiewet (Stb. 1988, 334) verwerkt in de bepalingen inzake collegegelden en inschrijvingsduur.
Capaciteitsbeperking De bepalingen in het wetsvoorstel met betrekking tot toelatingsbeperkingen (artikelen 7.46, 7.47 en 7.48) zullen voor het wetenschappelijk onderwijs direct toepassing kunnen vinden en voor het h.b.o. de eerste maal ten aanzien van het tweede (en dus niet het eerste) studiejaar onder de nieuwe wet. Onmiddellijke invoering in het h.b.o. is niet mogelijk omdat de centrale aanmelding voor het h.b.o. nog niet is gerealiseerd op het moment dat de aanmeldingsprocedure voor het cursusjaar 1990-1991 start. De berekening van de gemiddelde instroom over drie jaar in het geval ervoor het cursusjaar 1991-1992 een capaciteitstekort dreigt, zal voor het h.b.o. betrekking kunnen hebben op de gerealiseerde instroom van de laatste driejaar (1988-1989, 1989-1990, 1990-1991).
Beroepsreglement college van beroep voor de examens In het wetsvoorstel is geen verplichting opgenomen omtrent de datum waarop het beroepsreglement moet zijn afgerond, omdat de huidige regelingen uit de WWO, WHBO, WOU en de daarbij behorende algemene maatregelen van bestuur tot het tijdstip van vervanging van toepassing blijven. De instelling kan daarmee zelf het tempo van invoering bepalen, zonder dat de rechtspositie van de studenten in gevaar komt.
Personeel In de overgangsbepalingen is ruimte gelaten voor de totstandkoming van een rechtspositieregeling enige tijd na de datum van inwerkingtreding van de wet (artikel 15.73). Een termijn van maximaal drie jaar lijkt daarbij realistisch.
De reglementen van KNAWen de KB Geen specifieke termijn is opgenomen waarvoor de reglementen ex artikel 12.2 en 12.6 moeten zijn vastgesteld. Tot de tijd van de nieuwe vaststelling blijft de huidige regelgeving van kracht (artikelen 1 5.25 en 15.30).
106
Publicatie eerste HOOP onder de WHW In lijn met de in september 1987 gestarte planningcyclus zal het eerste HOOP onder de WHW worden vastgesteld in januari 1992. In de overgangsbepalingen is het zo vastgelegd dat twee jaar na het laatste op grond van de WWO en WHBO vastgestelde plan het eerste plan op basis van de WHW wordt vastgesteld.
Nieuwe regels inzake de bekostiging Met de voorstellen voor de WHW zullen de bekostigingssystemen voor het hoger onderwijs ingrijpend gewijzigd worden. De voorgenomen vereenvoudiging van het model en de introductie van het missiebudget maakt een herbezinning ten opzichte van de huidige modellen noodzakelijk. Het is mede daarom dat wordt voorgesteld, parallel aan het eerste begrotingsjaar waarop dit van toepassing is, het nieuwe bekostigingssysteem, per 1 januari 1991 in werking te laten treden. Dit biedt de komende jaren de mogelijkheid tot een zorgvuldige procedure voor de voorbereiding van dat systeem, waarvan onderdeel zal zijn de algemene maatregel van bestuur, tot vaststelling van de algemene berekeningswijze.
Organen van postacademisch
onderwijs
In het wetsvoorstel is voorzien in de intrekking van de Regeling Postacademisch onderwijs. Deze intrekking is het gevolg van de veranderende inzichten terzake van de organisatorische vormgeving van het postacademisch onderwijs zoals neergelegd is de concept-beleidsnotitie «Naar samenhang in het postacademisch onderwijs» en geconcludeerd in de HO-kamer. Aangezien de organen zijn opgericht door universiteiten en andere organisaties (zogenaamde «derden») berust bij hen de eerste verantwoordelijkheid voor een zorgvuldige afwikkeling. Gelet op het thans in gang gezette proces ligt het in de rede dat de afwikkeling voor 1990 zal zijn geschied. De minister kan nadere regels geven in het geval onvoorziene omstandigheden daartoe zouden nopen.
HOOFDSTUK 13. GEVOLGEN VAN HET WETSVOORSTEL VOOR DE DEELNAME VAN VROUWEN AAN HET HOGER ONDERWIJS De afgelopen jaren valt een toenemende participatie van vrouwen in het hoger onderwijs waar te nemen. Enerzijds neemt het aantal vrouwelijke studenten toe, anderzijds is er ook een stijgende lijn te constateren in de verhouding vrouwelijk en mannelijk personeel (zie onder andere ontwerp HOOP deel 2, tabel 3.2.4). De toename van het aantal vrouwelijke studenten is nog niet gelijk gespreid over alle studierichtingen. Toch kan worden geconstateerd, dat over de gehele linie het deelname percentage van vrouwen aan het hoger onderwijs een stijgende lijn vertoont. De toenemende belangstelling van vrouwelijke studenten voor vakgebieden die tot voor kort vrijwel uitsluitend door mannen werden gestudeerd, is een verheugend verschijnsel. Ook wat betreft het aantal vrouwelijke personeelsleden bij de instellingen van hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek is een toename van het aantal vrouwen waar te nemen. Juist vanwege de tragere doorstroomsnelheid van het personeel in vergelijking tot de studenten, zal het nog enige jaren duren voordat meer gelijkheid zal zijn bereikt in de verhouding van vrouwelijk en mannelijk personeel. Het verheugt de ondergetekenden dat instellingsbesturen een toenemende
107
aandacht hebben voor het vraagstuk van de gewenste verhoging van het deelname percentage van vrouwelijke studenten aan het hoger onderwijs en het aanstellen van meer vrouwelijke personeelsleden. Het voorliggende wetsvoorstel bevat enkele voorstellen die produktief kunnen zijn aan de doelstelling van verhoogde participatiegraad van vrouwen in het h.w. bestel. Het gaat hier niet om expliciet opgelegde maatregelen met dat doel. Het past immers niet om in een wetsvoorstel waarin de voornaamste ideologie is het overhevelen van bevoegdheden naar de instellingen en het opheffen van inadequate regelgeving, strakke richtlijnen op te nemen voor de emancipatie. Daarbij wordt de vraag of er maatregelen in dit kader te ontwerpen zijn die daadwerkelijk effectief zijn, buiten beschouwing gelaten. De in het wetsvoorstel opgenomen voorstellen die een positieve uitwerking kunnen hebben op het streven naar vergrote deelname van vrouwen hebben betrekking op de bepalingen inzake de toelating, het onderwijsaanbod en de wijziging in de numerus fixus regelingen. Het gaat hierbij in het bijzonder om de volgende vijf punten.
Ten eerste de vergroting van de programmeervrijheid van de instellingen, waardoor de instelling in staat is in sterkere mate dan thans in te spelen op de specifiek gerichte onderwijsvraag. Ten tweede zal de vergroting van de keuze vrijheid van de student de mogelijkheid tot de samenstelling van individuele studieprogramma's kunnen bevorderen. Ten derde zal de in ' et wetsvoorstel opgenomen eerste aanzet tot flexibilisering van het onderwijsaanbod en de verruiming van de mogelijkheden onderwijs in andere vormen dan voltijds aan te bieden positief kunnen uitwerken op de deelname van in het bijzonder vrouwen. Als vierde punt zal het schrappen van de deficiëntieregeling een drempel voor deelname doen vervallen. Tenslotte zal de vervanging van de numerus fixus bepalingen door een verplichte uitbreiding met 25% van het driejaarsgemiddelde eveneens een positief effect kunnen sorteren.
HOOFDSTUK 14. FINANCIËLE GEVOLGEN VAN HET WETSVOORSTEL In het wetsvoorstel worden de wettelijke regelingen van het gehele bestel van voorzieningen van hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in een wet verzameld. In hoofdstuk 2 van de wet zijn ten behoeve van de bekostiging en planning door de overheid bepalingen opgenomen. Deze bepalingen wijken, voor zover het de universiteiten en hogescholen, alsmede de Open Universiteit betreft, niet af van de in 1987 gestarte herziene planningcyclus. In het eerste ontwerp-HOOP, zoals gepubliceerd in september 1987, zijn de overige delen van het bestel ook opgenomen. In hoofdstuk 2 wordt tevens de grondslag gelegd voor de manier van berekenen van de rijksbijdrage. De algemene grondslagen van de berekeningssystematiek zullen worden neergelegd in een algemene maatregel van bestuur. De specificatie van die bekostigingsystematiek is voorwerp van overleg tussen overheid en instellingen. Het budget voor het gehele h.w.-bestel wordt jaarlijks, zoals ook thans het geval is, door de wetgever vastgesteld. In het wetsvoorstel zijn geen wijzigingen opgenomen die de aanspraken van instellingen op de rijksoverheid, in vergelijking tot de huidige situatie, wijzigen. Wel zijn er wijzigingen aangebracht in de wijze waarop de instellingen verantwoording moeten afleggen voor de besteding van de gelden en de wijze waarop de overheid daarop toezicht houdt. Wat betreft de onderwijskosten is de z.g. Harmonisatiewet (Stb. 1988, 334) in dit wetsvoorstel opgenomen. Voor een specificatie van de financiële gevolgen daarvan wordt verwezen naar de desbetreffende stukken. Resumerend : het uitgangspunt van dit wetsvoorstel is budgettaire neutraliteit.
108
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
In dit gedeelte van de toelichting wordt op de meer specifieke kenmerken van de artikelen van het wetsvoorstel ingegaan. Artikelen welke inhoudelijk niet nieuw zijn, worden hier toch toegelicht, indien zij technisch zijn aangepast aan de bredere reikwijdte waarvoor zij in de WHW moeten gelden.
Artikel 1.1
In dit artikel is een aantal definities opgenomen teneinde te voorkomen dat bepaalde zinsneden elders in de wet telkens moeten worden herhaald. De belangrijkste in dit artikel opgenomen definities worden hieronder toegelicht.
«Hoger onderwijs»
Hoger onderwijs is gedefinieerd als het totaal van wetenschappelijk onderwijs en hoger beroepsonderwijs. In het systeem van de wet is er geen plaats voor hoger onderwijs als apart onderwijskundig fenomeen.
«Wetenschappelijk onderwijs» en «hoger beroepsonderwijs» Op de betekenis van deze begrippen is ingegaan in hoofdstuk 4 van het algemeen deel van deze memorie.
«Initieel onderwijs»
Dit begrip speelt een belangrijke rol in het onderhavige wetsvoorstel. Alleen initieel onderwijs komt in beginsel voor bekostiging uit ' s Rijks kas in aanmerking. Het initieel onderwijs onderscheidt zich van ander hoger onderwijs door de aansluiting wat betreft het niveau op de voorafgaande hogere vormen van voortgezet onderwijs.
«Instelling»
Met dit begrip, gebruikt zonder nadere aanduiding zoals wel het geval is in bijvoorbeeld «instelling voor hoger onderwijs», wordt gedoeld op alle instellingen die tot het in deze wet geregelde bestel van hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek behoren, te weten universiteiten, hogescholen, de Open Universiteit, de KNAW en de KB. Te zijner tijd zullen in de WHW ook de academische ziekenhuizen en NWO worden opgenomen.
«Instellingsbestuur»
Uit wetgevingstechnische overwegingen is het noodzakelijk gebleken een aanduiding te gebruiken voor de instantie binnen een instelling die bepaalde in de wet toegedeelde bevoegdheden uitoefent. Voor zover het bijzondere en geen rechtspersoonlijkheid bezittende openbare instellingen voor hoger onderwijs betreft sluit de begripsbepaling aan bij de bestaande wetgeving (artikel 131, eerste lid, WWO en artikel 1 WHBO). Wat betreft de rechtspersoonlijkheid bezittende instellingen ligt het gecompliceerder. De in de wetgeving vastgelegde bestuursstructuur van die instellingen maakt eenduidige invulling van het begrip instellingsbestuur niet mogelijk, met uitzondering van de rechtspersoonlijkheid bezittende hogescholen waar het instellingsbestuur het desbetreffende college van bestuur is. Bij de openbare universiteiten kan in de plaats van het college van bestuur de universiteitsraad bedoeld zijn dan wel het faculteitsbestuur of
109
de faculteitsraad. In het geval van de Open Universiteit wordt bedoeld ofwel het college van bestuur ofwel de bestuursraad. In het onderhavige wetsvoorstel zijn in de op het bestuur en de inrichting betrekking hebbende hoofdstukken bepalingen opgenomen waarin wordt aangegeven welk bestuursorgaan van de desbetreffende rechtspersoonlijkheid bezittende instellingen in casu bevoegd is. Zie de toelichting op de artikelen 8.1 tot en met 10.26.
«Studiejaar»
De omschrijving van dit begrip is ontleend aan de WHBO. Voor de universiteiten betekent dit een wijziging. In plaats van op 1 september zal het studiejaar voor hen reeds beginnen op 1 augustus. Op deze wijze wordt aangesloten bij hetgeen regel is in de Nederlandse onderwijswetgeving.
Artikel 1.2
Dit artikel geeft expliciet aan welke instellingen onder het bereik van dit wetsvoorstel vallen. Dit zijn de instellingen waarmee de rijksoverheid bestuurlijke betrekkingen onderhoudt. De bekostigde universiteiten, hogescholen en de Open Universiteit worden in de in artikel 1.6 genoemde bijlage van de wet limitatief opgesomd. De instellingen met aangewezen sectoren worden niet in de wet opgesomd omdat dat opneming in de wet zou betekenen van instellingen die slechts een beperkte relatie met de overheid in het kader van deze wet hebben. De begrippen universiteit en hogeschool hebben een tweeledige betekenis in de WHW, vergelijkbaar met het huidige begrip Nederlandse universiteiten in de WWO. Zowel de bekostigde als de aangewezen instellingen worden aangeduid met deze begrippen. Wat de instellingen met aangewezen sectoren betreft, geldt dat zij uitsluitend als universiteit, onderscheidenlijk hogeschool worden aangemerkt voor zover het de desbetreffende aangewezen sector of sectoren betreft. Met nadruk wordt er op gewezen dat deze wet zich niet uitstrekt tot onderwijs-of onderzoekinstellingen die niet in de wet zelf of in de tot de wet behorende bijlage worden genoemd noch tot onderwijsinstellingen die geen aangewezen sector of sectoren omvatten. De thans nog in WWO en WHBO opgenomen verplichtingen voor degenen die zulk een andere bijzondere instelling voor wetenschappelijk onderwijs of hoger beroepsonderwijs wensen te openen, de minister daarvan in kennis te stellen, onder overlegging van onder meer de statuten, is in dit wetsvoorstel niet opgenomen, omdat er geen relatie met de overheid bestaat. Dit laat de vrijheid van onderwijs uiteraard onverlet.
Artikel 1.3
In dit artikel is het werkgebied omschreven van universiteiten, hogescholen en de Open Universiteit. Uit de omschrijving in dit artikel van het werkgebied van onderscheidenlijk universiteiten en hogescholen is duidelijk dat het verzorgen van wetenschappelijk onderwijs bij uitsluiting door de universiteiten en het verzorgen van hoger beroepsonderwijs bij uitsluiting door de hogescholen geschiedt. Als uitvloeisel hiervan is in dit voorstel fusie tussen bekostigde universiteiten en hogescholen niet mogelijk gemaakt. De Open Universiteit behoudt vanzelfsprekend de eigenstandige rol die deze thans al heeft, zij het dat nu expliciet en duidelijker in vergelijking met de huidige wetgeving wordt bepaald dat de Open Universiteit zowel wetenschappelijk onderwijs als hoger beroepsonderwijs verzorgt, echter geen mengvorm van w.o. en h.b.o.
110
Wat betreft het verrichten van wetenschappelijk onderzoek wordt in het wetsvoorstel geen wijziging voorgesteld. Aan de universiteiten vindt wetenschappelijk onderzoek in tal van vormen plaats. De reden waarom er van is afgezien om de optie van (toepassingsgericht) onderzoek in het h.b.o. in de omschrijving van het werkgebied van die instellingen op te nemen is in de algemene toelichting uiteengezet. Na de omschrijving van het werkgebied van onderscheidenlijk universiteiten, hogescholen en de Open Universiteit worden in de verschillende artikelleden de werkzaamheden aangeduid die deze instellingen in elk geval dienen te verrichten. Daartoe behoort wat betreft de universiteiten onder andere de opleiding tot wetenschappelijk onderzoeker of tot technologisch ontwerper. De desbetreffende wetsbepaling brengt tot uitdrukking dat de universiteiten een verantwoordelijkheid hebben voor de opleiding van volgende generaties onderzoekers. Hierbij zij aangetekend, dat ten dezen geen sprake is van een opleiding in de zin van artikel 7.2. De onderhavige opleiding geschiedt voor zover het de bekostigde universiteiten betreft in het kader van een aanstelling aan de universiteit als assistent in opleiding (aio) als bedoeld in artikel 8.61, vierde lid. Voor zover het universiteiten met aangewezen sectoren betreft is de vormgeving hiervan een zaak van die universiteit zelf.
Artikel 1.4
Dit artikel is gereserveerd ten behoeve van de omschrijving van het werkgebied van de academische ziekenhuizen.
Artikel 1.5
Op de omschrijving van het specifieke werkgebied van de KNAW en de KB is in het algemeen deel van deze memorie ingegaan. De opzet van dit artikel is om in kort bestek een inzichtelijke omschrijving van het wettelijk voorziene werkgebied van deze instellingen te geven. Wellicht ten overvloede zij er op gewezen, dat de in de tweede volzin van zowel het eerste als het tweede lid gegeven aanduiding van werkzaamheden niet limitatief is.
Artikel 1.6
Dit artikel is vergelijkbaar met artikel 8 van de WWO en artikel 2 van de WOU, met dien verstande dat de opsomming van de bekostigde instellingen vanwege haar grote omvang (het gaat om circa 100 instellingen) is opgenomen in een bijlage van de wet. Deze bijlage is onderdeel van de wet. Wijzigingen in de bijlage zijn dan ook onderworpen aan de procedure voor wetswijzigingen. De bijlage kent niet het verschil dat in artikel 8 WWO voorkomt tussen de algemene universiteiten en de technische universiteiten, onderscheidenlijk de landbouwuniversiteit. Dit betekent overigens niet dat deze universiteiten zich niet zo zouden mogen noemen. Ook de aanduiding «gemeentelijke» bij de openbare universiteit te Amsterdam is niet meer opgenomen. Deze universiteit wordt in de nieuwe bepalingen in dit wetsvoorstel niet anders behandeld dan de overige openbare universiteiten. Er is geen reden voor een van de andere openbare universiteiten afwijkende wettelijke aanduiding. Overigens geldt ook hier dat deze universiteit vrij is in haar eigen naamgeving. Ten aanzien van de hogescholen is de in dit artikel gevolgde aanpak nieuw. Wat betreft de thans bestaande rijkshogescholen met rechtspersoonlijkheid wordt voorgesteld ze op dezelfde manier als de openbare universiteiten direct door de wetgever aan te doen wijzen. De andere openbare en bijzondere hogescholen zijn weliswaar opgesomd in de bijlage, maar voor hen geldt op grond van artikel 15.10 een aparte overgangsvoorziening. Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21073, nr. 3
111
In de bijlage wordt aangegeven in welke gemeente de desbetreffende bekostigde instelling voor hoger onderwijs is gevestigd. Dit heeft op de eerste plaats de bedoeling om identificatie van de instelling mogelijk te maken. Daarnaast geldt de aanduiding van de gemeente ook als bepaling van de plaats waar de universiteit of hogeschool in beginsel de werkzaamheden uitvoert. De WHW kent weliswaar niet het rigide voorschrift dat het onderwijs wordt gegeven in de plaats van vestiging (zoals de WHBO), maar de in de bijlage van de wet door de wetgever vastgestelde spreiding van hoger onderwijsvoorzieningen is een neerslag van de op dat ogenblik meest doelmatig geachte spreiding over Nederland. Het is in strijd met de macrodoelmatigheid als een instelling buiten de in de wet genoemde plaatsen werkzaamheden gaat aanvangen. Voortzetting van bestaande gemeentegrensoverschrijdende activiteiten in een agglomeratie ligt uiteraard wel in de rede. Een ontneming van een onderdeel van de sector door de minister, volgend op de verplichte aankondiging in het ontwikkelingsplan van die locaties, ligt in de rede. Wat betreft de Open Universiteit blijft vanzelfsprekend de huidige situatie op dit punt gehandhaafd. Voor de hogescholen geldt overgangsrechtelijk een afwijkende regeling. De thans in de WHBO bestaande voorschriften met betrekking tot vestigingsplaats en mogelijkheid van lesplaatsen en dislocaties blijven, zij het tijdelijk, van kracht. Gehandhaafd worden ook de rechten van hogescholen die op basis van de IWHBO een onderwijsgemeenschap v.o.-h.b.o. vormen en/of gespreide lesplaatsen kennen (zie artikel 15.10, eerste lid).
Artikel 1.7
In dit artikel worden de belangrijkste rechtsgevolgen van de sector vastgelegd in de relatie tussen rijksoverheid en bekostigde instelling. In het eerste lid wordt de bekostigingsaanspraak vastgelegd voor het door de instelling binnen de sectoren verzorgde initieel onderwijs en het, in voorkomende gevallen, binnen die sectoren verricht onderzoek. In het tweede lid is bepaald, dat aan de met goed gevolg afgelegde examens van binnen de sectoren verzorgde initiële opleidingen getuigschriften zijn verbonden als bedoeld in deze wet. Aan die getuigschriften is -in de daarvoor in aanmerking komende gevallen -op grond van deze wet titulatuur verbonden. In het derde lid wordt aangegeven aan welke voorwaarde de instellingen zich moeten houden. De onder a tot en met h genoemde onderwerpen corresponderen met de regels, neergelegd in onderscheidenlijk hoofdstuk 1, titel 3, hoofdstuk 2, hoofdstuk 4, hoofdstuk 7, titel 1, 2, 3 en 4 en hetzij hoofdstuk 8 hetzij hoofdstuk 9 of 10. «Kwaliteitszorg» doelt op hoofdstuk 1, titel 3, «planning en bekostiging» op hoofdstuk 2, enzovoort. Het niet nakomen van de voorwaarde heeft niet tot gevolg dat de in het eerste en tweede lid bedoelde rechten van rechtswege vervallen. De sancties op niet nakoming van de voorwaarde zijn neergelegd in artikel 5.2, voor zover niet of niet meer wordt voldaan aan hetgeen bij of krachtens de WHW is bepaald ten aanzien van de kwaliteitszorg, het onderwijs, de examens en de promoties en de vooropleidingseisen, in artikel 2.8, vierde lid, artikel 2.9, vierde lid, en artikel 14.1. De sancties werken vanzelfsprekend pas vanaf het moment dat zij worden opgelegd. Er kan geen sprake zijn van bijvoorbeeld het vervallen van civiel effect van getuigschriften die eerder zijn afgegeven.
Artikel 1.9
In dit artikel wordt geregeld dat, indien instellingen met aangewezen sectoren voldoen aan de in het tweede lid opgesomde voorwaarden, de
112
WHW aan de getuigschriften hetzelfde civiele effect en dus dezelfde titulatuur verbindt als aan de overeenkomstige getuigschriften, afgegeven door de bekostigde instellingen. In het tweede lid wordt aangegeven aan welke voorwaarden een instelling voor hoger onderwijs met een of meer aangewezen sectoren dient te voldoen. Net als in artikel 1.7, derde lid, wordt hier in de aanduiding van de onderwerpen aangesloten bij die van de titels, paragrafen of artikelen van de wet. Met kwaliteitszorg wordt de regeling in titel 3 van hoofdstuk 1 bedoeld. Met het onderwijs, de examens en de promoties worden de paragrafen 1 en 2 van titel 1 van hoofdstuk 7 bedoeld. Met vooropleidingseisen wordt bedoeld hetgeen is geregeld in titel 2 van hoofdstuk 7 terwijl de beperking van de inschrijving op grond van de behoefte van de arbeidsmarkt betrekking heeft op artikel 7.48. Bij niet nakoming van de genoemde voorschriften geldt geen van rechtswege vervallen van de aanwijzing, doch een aparte procedure, neergelegd in artikel 5.6. De in dit artikel genoemde voorschriften waarnaar wordt verwezen zijn niet de enige die gelden voor een instelling met aangewezen sectoren. Titel 1 van hoofdstuk 1 (algemene bepalingen), titel 3 van hoofdstuk 5 (sectoren) en hoofdstuk 6 (toezicht) zijn direct van toepassing. Het derde lid bevat een regeling vergelijkbaar met de regeling voor de opleiding in de godgeleerdheid bij bekostigde bijzondere universiteiten. De sanctie op het niet nakomen van de onderhavige voorwaarde is neergelegd in artikel 5.6, tweede lid. Het vierde lid treft voorzieningen voor de informatievoorziening van de kant van de instelling met aangewezen sectoren aan de minister. Dit is nodig daar deze instellingen niet deelnemen aan het proces van planning, zoals elders in de WHW geregeld, maar de minister wel over bepaalde informatie moet kunnen beschikken, bijvoorbeeld ten behoeve van de kwaliteitszorg.
Artikelen 1. 10 en 1.11
Deze artikelen zijn gereserveerd ten behoeve van de academische ziekenhuizen.
Artikel 1.12
In dit artikel is neergelegd dat de KNAW en de KB (publiekrechtelijke) rechtspersonen zijn.
Artikel 1.13
De onderhavige instellingen hebben aanspraak op bekostiging. De aanspraak op bekostiging wordt nader geconcretiseerd in titel 2 van hoofdstuk 2. Het tweede lid omschrijft de bekostigingsvoorwaarden. Het gestelde onder a tot en met d correspondeert met de regels, neergelegd in onderscheidenlijk hoofdstuk 1, titel 3, hoofdstuk 2, hoofdstuk 4 en hoofdstuk 12. Het derde lid geeft aan dat wat betreft de adviestaak van de KNAW geen voorwaarden op het punt van de kwaliteitszorg en de planning worden gesteld ter zake van de bekostiging.
Artikel 1.14
Het eerste lid is de basisbepaling voor de onder verantwoordelijkheid van de instellingen door hen zelf uit te voeren voortdurende zorgplicht voor de kwaliteit. Het voorschrift beperkt zich tot de verplichting van het hebben van een systeem van kwaliteitsbewaking, zoveel mogelijk door de instellingen gezamenlijk op te zetten. De bijdragen van door de instelling of instellingen aangezochte externe deskundigen (dit zijn deskundigen
113 die generlei binding hebben met de te beoordelen werkzaamheden) dienen openbaar te worden gemaakt. De rol van de minister en de onder zijn verantwoordelijkheid werkende inspectie heeft gestalte gekregen in het tweede lid. De eerste volzin heeft niet alleen betrekking op het controleren of de instelling een systeem voor kwaliteitsbewaking heeft ingericht, maar ook of er daadwerkelijk aan dat systeem uitvoering wordt gegeven. Het betreft in het laatste geval zowel de procedurele als de inhoudelijke toepassing van zulk een systeem. In de tweede volzin wordt duidelijk dat de minister ook zelfstandig onderzoek kan (laten) verrichten. Voor zover het instellingen voor hoger onderwijs betreft, is de wijze waarop dit gebeurt, geregeld in hoofdstuk 6. De verantwoordelijkheid van de rijksoverheid met betrekking tot de kwaliteitsbewaking vindt haar begrenzing in de grondwettelijk verankerde vrijheid van richting van het bijzonder onderwijs. Dit wordt in de vierde volzin geëxpliciteerd.
Artikel 2.1
Dit artikel geeft de reikwijdte van het hoofdstuk planning en bekostiging aan.
Artikel 2.2
Het ontwikkelingsplan speelt ook in deze wet een belangrijke rol, maar is als zodanig niet nieuw. De informatie gevraagd onder het tweede lid, is mede van belang voor de besluitvorming ten aanzien van sectoren, bedoeld in artikel 5.1, en ten aanzien van het gedeelte van de rijksbijdrage, bedoeld in artikel 2.5, vierde lid. Bij «de werkzaamheden» bedoeld in het tweede lid moet onder meer worden gedacht aan de in de artikel 1.3 aangeduide werkzaamheden van de universiteiten, hogescholen en de Open Universiteit die niet gerangschikt kunnen worden onder onderwijs of onderzoek. Mutatis mutandis geldt hetzelfde voor de wetenschappelijke instellingen. De tweede en derde volzin van het tweede lid zijn van belang voor enerzijds de toewijzing van nieuwe sectoren; uitsluitend na opneming in het ontwikkelingsplan van de instelling kan de minister hiertoe overgaan, wanneer hij daartoe gronden aanwezig acht. Anderzijds biedt de verplichte opneming in het plan van nieuw te starten activiteiten in het gebied waarop de instelling programmeervrijheid heeft, de sector, de minister de gelegenheid om eventueel tot het ontnemen van een onderdeel van de sector over te gaan. Het derde lid expliciteert het belang van de kwaliteitsbewaking op instellingsniveau. In plaats van vaststelling door een besluit van de minister van de datum waarop het ontwikkelingsplan jaarlijks dient te worden aangeboden aan de minister, fixeert de wet deze datum nu zelf. Dit belangrijke richtpunt voor de instellingen ligt hierdoor vast, hetgeen het proces van planning binnen de instelling ten goede zal komen. In het wetsvoorstel is uitgangspunt dat ook de hogescholen een ontwikkelingsplan maken om volwaardig in het planningproces te kunnen participeren.
Artikelen 2.3 en 2.4
De bepalingen in de WHW over het hoger onderwijs-en onderzoekplan wijken nauwelijks af van die over overheidsplan en HBO-plan in WWO, respectievelijk WHBO.
114
Gehandhaafd is het voorschrift dat het plan wordt vastgesteld door de Minister van Onderwijs en Wetenschappen, in overeenstemming met de Minister van Landbouw en Visserij wat de sector landbouw en natuurlijke omgeving betreft (artikel 2.3, eerste lid). Voor alle duidelijkheid wordt erop gewezen dat hoewel deze eis niet is herhaald in artikel 2.4, tweede lid, de facto niet van een andere situatie sprake kan zijn. Dit tweede lid geeft aan dat de Minister van Onderwijs en Wetenschappen aansprakelijk is voor de start van de procedure, te weten het aanbieden van het ontwerp-HOOP aan de Staten-Generaal. Het bepaalde in artikel 2.3, derde lid onder b, verwijst naar artikel 5.4 van deze wet, het bepaalde onder c naar artikel 7.48. De formele reikwijdte van het hoger onderwijs-en onderzoekplan is groter dan die van de thans bestaande afzonderlijke plannen: ook Open Universiteit, KB en KNAW vallen daar in dit voorstel onder.
Artikel 2.5
De aanspraak op een rijksbijdrage is als zodanig verankerd in artikel 1.7, wat de instellingen voor hoger onderwijs betreft, en in artikel 1.13 voor KNAW en KB. Artikel 2.5, derde lid, geeft aan dat de rijksbijdrage jaarlijks wordt verleend. Het eerste lid verplicht tot een normatieve wijze van berekening van de rijksbijdrage voor zover deze op andere dan de investeringscomponenten betrekking heeft. Ten aanzien van investeringen is een algemene berekeningswijze niet dwingend voorgeschreven doch evenmin uitgesloten. Een ingevolge het eerste lid door de Kroon vast te stellen berekeningsmodel, algemene berekeningswijze genoemd, bevat de berekeningssystematiek. Uit de verwijzing in het eerste lid naar artikel 1.7, eerste lid, vloeit voort dat de algemene berekeningswijze uitsluitend betrekking kan hebben op initieel onderwijs en, voor zover het universiteiten betreft, mede op het verrichten van wetenschappelijk onderzoek. Uit vorengenoemde artikelen op het punt van de aanspraak op een rijksbijdrage volgt dat het model betrekking heeft op bijdragen ten behoeve van initieel onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, wat de instellingen voor hoger onderwijs betreft, en wat KNAW en KB aangaat op bijdragen ten behoeve van de in artikel 1.5, eerste, onderscheidenlijk tweede lid, omschreven werkzaamheden van die instellingen. Het tweede lid geeft een wettelijke basis aan de zogenaamde voorwaardelijke financiering van onderzoek in het wetenschappelijk onderwijs. Het derde lid spreekt in algemene zin over het desbetreffende onderdeel van de rijksbegroting. Dat onderdeel kan het hoofdstuk voor het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, onderscheidenlijk voor het Ministerie van Landbouw en Visserij zijn, maar afhankelijk van de inrichting van dat hoofdstuk kan het ook om een onderdeel op een lager aggregatieniveau gaan, bij voorbeeld een uitgavenpost voor de gezamenlijke universiteiten. De minister zal in alle gevallen bij de vaststelling van de rijksbijdragen het aggregatieniveau van de rijksbegroting in acht moeten nemen. Het model ziet uitsluitend op het structurele gedeelte van de rijksbijdrage. Daarnaast volgt uit het vierde lid dat van de rijksbijdrage ook onderdeel kan uitmaken een specifiek, dat wil zeggen niet op normatieve grondslag berustend, voor de desbetreffende instelling of organisatie door de minister vast te stellen bedrag («missiebudget»). Voor meer uitgebreide informatie omtrent het missiebudget wordt verwezen naar de algemene toelichting. De gelden van het missiebudget zijn onderdeel van de lump sum. Zij kunnen dus vrijelijk worden aangewend, bij voorbeeld voor werkzaamheden die niet behoren tot die waarop de tweede volzin van onderschei-
115
denlijk artikel 1.3, eerste, tweede en derde lid, en van artikel 1.5, eerste en tweede lid, betrekking hebben. Naar aanleiding van het vierde lid zijn vragen gesteld omtrent het discretionaire karakter van de ministeriële bevoegdheid tot toekenning van het missiebudget. De ondergetekenden merken op dat het algemene beleid op het punt van de toekenning van missiebudgetten onderdeel zal zijn van de dialoog in het kader van de planning en daarin derhalve aan de orde kan komen. Verder moet worden gewezen op de in artikel 3.2 neergelegde verplichting voor de minister om een besluit op grond van het derde lid niet te nemen dan na het betrokken instellingsbestuur in de gelegenheid te hebben gesteld met hem te overleggen over zijn desbetreffend voornemen. Bovendien kan Kroonberoep worden ingesteld met betrekking tot beslissingen van de ondergetekenden op grond van dit lid. Het vijfde lid ziet op de situatie van wijziging van de vastgestelde rijksbegroting nadat ook de afzonderlijke rijksbijdragen zijn vastgesteld. Die bijdragen dienen alsnog met het herziene uitgaventotaal van de rijksbegroting in overeenstemming te worden gebracht. Op grond van het zesde lid bepaalt de minister volgens welk ritme de eenmaal vastgestelde rijksbijdrage wordt uitgekeerd aan de instelling. Zolang de rijksbijdrage niet (nader) is vastgesteld, heeft de middelenverstrekking uiteraard het karakter van bevoorschotting. Het zevende lid bepaalt dit uitdrukkelijk. Tegen beslissingen op grond van het tweede, derde en vierde lid staat op grond van artikel 13.1 Kroonberoep open.
Artikel 2.6
De algemene berekeningswijze wordt bij algemene maatregel van bestuur vastgesteld. In de mogelijkheid van subdelegatie is in die maatregel voorzien. Ten aanzien van elementen van technische of uitvoerende aard alsmede elementen die zeer geregeld aan wijziging onderhevig zullen zijn, zal hieraan ongetwijfeld behoefte blijken te bestaan. Het eerste lid verankert in de tweede volzin het objectieve karakter van de algemene berekeningswijze: gelijke gevallen worden gelijk behandeld. De derde volzin geeft het object van de maatstaven aan. Bij «uitvoering» kan onder meer worden gedacht aan het al dan niet doelmatig verrichten van de werkzaamheden. Het tweede lid voorziet in differentiatie per sector, alsmede in differentiatie tussen wetenschappelijk onderwijs en hoger beroepsonderwijs binnen eenzelfde sector.
Artikel 2.7
Het in het eerste lid verankerde tijdstip sluit aan bij het ogenblik van indiening van de ontwerp-rijksbegroting. Is de rijksbegroting vastgesteld (in de regel in de loop van het desbetreffende begrotingsjaar), dan is de minister gehouden zo spoedig mogelijk de definitieve rijksbijdrage te bepalen en aan het instellingsbestuur mede te delen. Een overeenkomstige voorziening geldt voor een nader bepaalde rijksbijdrage.
Artikel 2.8
Het eerste lid schrijft vaststelling van een instellingsbegroting voor. De begroting bevat in elk geval de allocatie van de op grond van artikel 2.5 vastgestelde rijksbijdrage. Omdat de wet zich over deze allocatie verder niet uitlaat (ook niet wat de investeringsmiddelen aangaat) is het instellingsbestuur daarbij vrij naar de inhoud, doch niet naar de vorm (begrotingsrichtlijn). Het tweede lid verankert het karakter van de begroting. De daar bedoelde raming omvat alle inkomsten en uitgaven, baten en lasten, derhalve niet alleen die welke verband houden met de rijksbijdrage.
116
De eis van evenwicht betekent dat de raming van inkomsten en uitgaven, baten en lasten, daadwerkelijk moet sluiten. Een geflatteerde raming van inkomsten of een schromelijke onderschatting van onvermijdelijke uitgaven zou dan ook in strijd komen met deze eis. De begroting wordt aan de minister gezonden. Deze toezending maakt het de minister mogelijk (zie het vierde lid) een marginale toetsing te verrichten, waarbij kan worden vastgesteld of sprake is van strijd met het bepaalde bij of krachtens de wet. Bij dit laatste gaat het niet alleen om inhoudelijke strijdigheid, zoals strijdigheid met de in het tweede lid neergelegde voorschriften: ook strijd met de richtlijn voor de inrichting van de begroting valt onder het vierde lid. De minister kan in het kader van zijn marginale toetsing bezwaren maken tegen de begroting. Hij doet dat binnen twee maanden na ontvangst van de vastgestelde begroting. Het betreft een fatale termijn. Heeft de instelling gedurende een tijdvak van twee maanden niets van de minister vernomen, dan mag zij daaruit overigens niet meer afleiden dan dat de begroting naar het gevoelen van de minister geen fundamentele tekortkomingen vertoont. Heeft de minister binnen twee maanden bezwaren gemaakt, dan moet het bestuur van de instelling de begroting dienovereenkomstig wijzigen. Daarvoor is eenzelfde termijn beschikbaar. De gewijzigde begroting wordt aan de minister gezonden. Neemt de wijziging de bezwaren van de minister niet weg, of geeft zij de minister aanleiding tot nieuwe bezwaren, dan kunnen uitgaven alleen plaatsvinden met machtiging van de minister. Het zevende lid bindt de instelling aan de grenzen van de vastgestelde of gewijzigde begroting; uitgaven zijn alleen mogelijk binnen die grenzen, voor zover niet de krachtens het achtste lid vast te stellen af-en overschrijvingsregeling ruimte openlaat. De af-en overschrijvingsregeling maakt verschuivingen binnen de begroting mogelijk zonder dat daarvoor een begrotingswijziging is vereist. Aldus kunnen veranderingen in het beloop van inkomsten en uitgaven (de begroting is immers een raming) in de loop van het begrotingsjaar op soepele wijze worden geaccommodeerd. Het is aan de instelling zelf om de eigen marges daarbij te bepalen. Wel moeten die marges in een regeling worden neergelegd, opdat voor alle bij de instelling betrokkenen helder is wanneer wel en wanneer niet een wijziging van de begroting dient plaats te vinden. Voorts vormt het vereiste van een regeling een bescherming tegen willekeur. In de richtlijn voor de begrotingsinrichting zal de eis worden opgenomen dat in de toelichting bij de instellingsbegroting inzicht wordt geboden in de te hanteren toepassing van de af-en overschrijvingsregeling. Zoals hiervoor al opgemerkt wordt ook de naleving van de richtlijn betrokken bij de beoordeling door de minister of de begroting overeenkomstig de wet is opgesteld. Voorts kan bij de jaarrekening de toepassing van die regeling worden getoetst aan rechtmatigheid en doelmatigheid. Op grond van artikel 13.1 staat tegen beslissingen op grond van het vierde lid Kroonberoep open.
Artikel 2.9
De jaarrekening van de instelling is het complement van de begroting. In verband daarmee gaat zij vergezeld van die begroting. Voorts moet bij de jaarrekening ook zijn gevoegd het jaarverslag van de instelling. Uit deze documenten tezamen moet blijken in hoeverre sprake is van een behoorlijke vervulling van de werkzaamheden waarop de rijksbijdrage betrekking heeft. Bovendien moet blijken in hoeverre de rijksbijdrage doelmatig is aangewend. Bij de jaarrekening moet een accountantsverklaring zijn gevoegd. Deze verklaring betreft niet alleen de juistheid van de gegevens in de jaarre-
117
kening, maar strekt zich ingevolge het derde lid ook uit over gegevens die op enigerlei wijze een rol spelen in de algemene berekeningswijze. In die berekeningswijze wordt immers een bepaalde prestatie van de instelling voorondersteld. Nagegaan moet worden in hoeverre deze vooronderstelling juist is. Stelt de minister vast dat uitgaven zijn verricht in strijd met de wettelijke voorschriften (rechtmatigheidscontrole), dan wel dat sprake is van een niet behoorlijke of van een ondoelmatige taakvervulling, dan kan hij de daarmee gemoeide bedragen in mindering brengen op de rijksbijdrage. Het kan daarbij gaan om de eerstvolgende dan wel volgende rijksbijdragen. Artikel 2.9 bevat in het vijfde lid voorschriften op het punt van saldi (negatieve dan wel positieve). Uit dit voorschrift volgt dat de instellingen eventuele saldi zelf moeten opvangen c.q. mogen houden. De begroting moet de saldi bevatten. Het zesde lid regelt de aansprakelijkheid van bestuurders van openbare instellingen ter zake van schade door onrechtmatige uitgaven aan het doen waarvan zij hebben medegewerkt. Deze bepaling is vergelijkbaar met de in het Burgerlijk Wetboek geregelde persoonlijke aansprakelijkheid van bestuurders van privaatrechtelijke rechtspersonen, welke bepalingen niet van toepassing zijn op bestuurders van publiekrechtelijke rechtspersonen. Tegen beslissingen op grond van het vierde lid staat Kroonberoep open (artikel 13.1). De controlebevoegdheden van de Algemene Rekenkamer berusten op de recent gewijzigde Comptabiliteitswet 1976 (Stb. 1988, 596).
Artikel 2.10
In het kader van de ministeriële verantwoordelijkheid voor de departementale jaarrekening blijft de bevoegdheid bestaan om aan de hand van de administratie van de instellingen een onderzoek in te stellen naar de besteding van de rijksbijdrage. Het ligt voor de hand dat van deze mogelijkheid slechts een spaarzaam gebruik zal worden gemaakt, namelijk uitsluitend wanneer dit voor de verantwoording van de departementale jaarrekening noodzakelijk blijkt, en dat onderzoek en conclusies zullen worden afgestemd met de externe accountant die door het instellingsbestuur met de controle is belast. Een dergelijk onderzoek heeft geen andere functie dan een bijdrage te leveren aan de controle van de departementale jaarrekening. Het is geen instrument van ministerieel toezicht op de instellingen.
Artikel 2.11
Deze bepaling moet worden gelezen in samenhang met artikel 7.4. Zij is inhoudelijk gelijk aan artikel 182a van de WWO.
Artikel 2.12
Deze bepaling beoogt te voorkomen dat met rijksmiddelen verworven onroerende goederen die door een instelling niet langer voor onderwijs of onderzoek gebruikt zullen worden, onnodig verloren gaan voor de rijksoverheid of voor het onderwijs en onderzoek, in bredere zin. Het artikel is ontleend aan het concept-voorstel van wet tot wijziging van een groot aantal -vooral -onderwijswetten (waaronder de WHBO) in verband met de integrale regeling van de huisvestingsvoorziening en herbestemming. Voorts is wat het tweede lid betreft aansluiting gezocht bij artikel 6 tweede lid, van de Wet op de Open Universiteit, betrekking hebr jnd de overgang van lasten, plichten, rechten en goederen. Tegen beslissingen van de minister in het kader van het tweede en vierde lid, is in artikel 13.1 Kroonberoep opengesteld.
118
Artikel 3.1
Dit artikel bevat de wettelijke basis voor de huidige HO-Kamer, aangevuld met vertegenwoordigers van KB en KNAW, de te vormen HW-Kamer. Het is duidelijk dat de minister niet met alle instellingen tegelijk een zinvol overleg kan voeren. Vandaar dat wordt gesproken over een vertegenwoordiging van de betrokken instellingsbesturen. Hoe deze besturen zich laten vertegenwoordigen is uiteraard een aangelegenheid die de besturen zelf aangaat. De omvang van de vertegenwoordiging is een zaak van overleg tussen de minister en de deelnemers. Hetzelfde geldt voor een aantal zaken die thans nog in de verschillende uitvoeringsbesluiten geregeld zijn, zoals de agendacommissie, het secretariaat, de openbaarheid en de indeling in kamers. Dit dient door de overlegpartners gezamenlijk te worden geregeld en desgewenst te worden veranderd. Het is voldoende dat de wetgever het recht op overleg voor betrokkenen vastlegt, de uitvoering kan dan aan hen worden overgelaten.
Artikel 3.2
Besluiten ten aanzien van afzonderlijke instellingen vormen geen onderwerp van multilateraal overleg. Waar het besluiten betreft die voor de betrokken instelling majeure gevolgen kunnen hebben, zal uiteraard met de betrokken instellingsbesturen worden overlegd. Dit artikel heeft hierop betrekking. Het gaat om het oordeel van de minister dat de instellingsbegroting in strijd is met de wet (artikel 2.8, vierde lid); de beslissing van de minister dat bepaalde bedragen in mindering op de rijksbijdrage worden gebracht (artikel 2.9, vierde lid); de beslissing van de minister dat gebouwen of terreinen aan het Rijk of aan een andere rechtspersoon worden overgedragen alsmede het besluit waarbij hij het daarvoor te betalen bedrag vaststelt (artikel 2.12, tweede en vierde lid); de vaststelling van richtlijnen met betrekking tot de kwantitatieve opbouw van het personeelsbestand (artikel 4.2, tweede lid); het besluit om een sector of een onderdeel daarvan te ontnemen, behalve indien dat besluit is gegrond op artikel 5.2, derde lid onder b of d, onderscheidenlijk artikel 5.3, onder a, in welke gevallen aan het desbetreffende besluit van de minister ingevolge artikel 5.4, vierde lid, een waarschuwing voorafgaat, vergezeld van een uitnodiging tot overleg; het besluit van de minister tot verdeling over de betrokken instellingen van quota maximaal in te schrijven studenten in geval van een numerus fixus op grond van de behoefte van de arbeidsmarkt (artikel 7.48, eerste lid onder b); het besluit van de minister aan een bijzondere universiteit het op de godgeleerdheid betrekking hebbende onderdeel van de desbetreffende sector te ontnemen (artikel 7.58, vierde lid). In het onderhavige artikel is sprake van «in de gelegenheid te hebben gesteld» tot het voeren van overleg, dit om te voorkomen dat het betrokken instellingsbestuur door zich te onttrekken aan het daadwerkelijk voeren van overleg een dat bestuur onwelgevallig besluit zou kunnen voorkomen.
Artikel 4.1
Het onderhavige artikel omschrijft de reikwijdte van de bepalingen, neergelegd in het hoofdstuk inzake het personeel. Deze bepalingen hebben betrekking op de bekostigde instellingen. Zij hebben geen betrekking op instellingen met een of meer aangewezen sectoren.
Artikel 4.2
In het eerste lid van dit artikel is neergelegd, dat de vaststelling van het personeelsbeleid een zaak is van het instellingsbestuur. Hetzelfde
119
/
orgaan voert ook het personeelsbeheer. Het verricht in dat kader de rechtshandelingen met betrekking tot het personeel zoals aanstelling of indienstneming, schorsing, bevordering, ontslag, enz., en is in dat kader verantwoordelijk voor de feitelijke handelingen met betrekking tot het personeel, zoals de betaling van het salaris. Bij het bepalen van het personeelsbeleid en het voeren van het personeelsbeheer dient het instellingsbestuur het kader in acht te nemen dat wordt gevormd door de bij of krachtens de wet gegeven voorschriften en de eisen van zorgvuldigheid. Met de krachtens de wet gegeven voorschriften wordt in het bijzonder gedoeld op de richtlijnen, bedoeld in het tweede lid, en de rechtspositieregeling, bedoeld in artikel 4.5. De bevoegdheid van de minister om richtlijnen te geven met betrekking tot de kwantitatieve opbouw van het personeelsbestand is noodzakelijk uit een oogpunt van beheersing en controle, in het bijzonder om ranginflatie te voorkomen; de minister zal van deze bevoegdheid slechts spaarzaam gebruik maken, omdat het tevens de verantwoordelijkheid van de instellingen raakt om met de door hen nuttig geachte personeelsmix het optimale onderwijs-en onderzoekprodukt te leveren. Richtlijnen als de onderhavige hebben per definitie een globaal karakter: zij mogen nimmer de vorm aannemen van gedetailleerde regelgeving. Het gaat erom dat voor de hoogste groepen salarisschalen maximum aantallen per instelling kunnen worden vastgesteld. Gedacht dient te worden aan een mogelijke vaststelling van maximum aantallen hoogleraren alsmede, wat het ondersteunend en beheerspersoneel betreft, van een topformatiekader. Alleen wat de plaatsen voor assistent-onderzoekers (aio's) betreft, gaat het om de mogelijkheid minimum aantallen per universiteit vast te stellen. Ingevolge artikel 3.2 worden deze richtlijnen niet vastgesteld dan nadat het betrokken instellingsbestuur in de gelegenheid is gesteld met de minister te overleggen over diens desbetreffend voornemen.
Artikel 4.3
De eerste volzin van het eerste lid van dit artikel heeft betrekking op het overleg tussen de minister en de daarvoor in aanmerking komende vakorganisaties van overheids-en onderwijspersoneel. Dit overleg betreft aangelegenheden van algemeen belang voor de algemene rechtstoestand van het personeel van de (bekostigde) instellingen. Tot die aangelegenheden behoort onder andere de vaststelling van de rechtspositieregeling, bedoeld in artikel 4.5, en de ontneming van sectoren aan bekostigde instellingen. Onder omstandigheden kunnen daartoe ook behoren besluiten van de minister tot het instellen van een numerus fixus op grond van de behoefte van de arbeidsmarkt, namelijk indien aan die besluiten personele gevolgen zijn verbonden. Het overleg over vorenbedoelde aangelegenheden vindt onder de huidige regelgeving plaats in het kader van de Bijzondere Commissie voor overleg in zaken betreffende de rechtspositie van het Onderwijspersoneel (BCO), voor zover het betreft het personeel dat werkzaam is bij de hogescholen, van het Centraal Orgaan Personeelszaken Wetenschappelijk Onderwijs (COPWO), voor zover het betreft het personeel dat werkzaam is bij de universiteiten (en de academische ziekenhuizen alsmede bij de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek), en van de Bijzondere Commissie voor overleg bij het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, voor zover het betreft het personeel dat werkzaam is bij de KNAW en de KB. Het in de eerste volzin van het eerste lid van dit artikel bedoelde overleg komt daarvoor in de plaats. In de in die volzin bedoelde algemene maatregel van bestuur worden regels opgenomen omtrent de verhouding tot het overleg met de
120
Centrale commissie voor Georganiseerd Overleg in Amtenarenzaken (CGOA), bedoeld in artikel 105 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR), omtrent het aantal vertegenwoordigers van de betrokken vakorganisaties voor overheids-en onderwijspersoneel, de leiding van het overleg en het secretariaat, alsmede de gang van zaken bij het overleg. De bepaling in de tweede volzin van het eerste lid voert terug op artikel 56, eerste lid, van de WHBO. Ingevolge deze bepaling voert de minister over aangelegenheden van algemeen belang voor de algemene rechtstoestand van het personeel ook overleg met een vertegenwoordiging van de instellingsbesturen, voor zover die besturen daarbij belang hebben. Het zijn de instellingsbesturen zelf die bepalen hoe hun vertegenwoordiging bij dat overleg zal zijn samengesteld. Denkbaar is dat zij zich laten vertegenwoordigen door organisaties van instellingsbesturen zoals de besturenorganisaties in het hoger beroepsonderwijs en de VSNU. Denkbaar is ook dat zij zich laten vertegenwoordigen door dezelfde delegatie die het overleg voert met de minister in de HW-Kamer. Wellicht ten overvloede zij erop gewezen, dat het overleg van de minister met de vakorganisaties voor overheids-en onderwijspersoneel en het overleg van de minister met de vertegenwoordiging van de instellingsbesturen anderzijds niet samenvallen in deze zin, dat sprake zou zijn van een tripartite overleg. Aan de regel, dat het overleg met de vakorganisaties voor overheids-en onderwijspersoneel eerst wordt afgerond nadat het overleg met de vertegenwoordiging van de instellingsbesturen is afgesloten, wordt niet getornd. Het tweede lid heeft betrekking op het plaatselijk georganiseerd overleg, waarvan het belang ten gevolge van de afstandelijke besturing van de zijde van de rijksoverheid zal toenemen. Het is immers de bedoeling dat het instellingsbestuur meer bevoegdheden verkrijgt op het gebied van de vaststelling van de rechtspositieregeling. In de in het tweede lid bedoelde algemene maatregel van bestuur worden analoge regels opgenomen zoals die gelden voor het landelijk overleg. In artikel 4.4 is een uitdrukkelijke wettelijke basis gelegd voor een regeling betreffende de beslechting van geschillen die zich in het plaatselijk georganiseerd overleg kunnen voordoen.
Artikel 4.4
Ten einde partijen in het kader van het plaatselijk georganiseerd overleg zoveel mogelijk een gelijkwaardige positie te bieden is in het wetsvoorstel de grondslag gelegd voor een regeling ter beslechting van geschillen, in dat overleg gerezen. Deze regeling geldt zowel voor de openbare instellingen als, bij wijze van bekostigingsvoorwaarde, voor de bijzondere instellingen. De regeling is een minimumregeling. Partijen zullen zelf vorm moeten geven aan het plaatselijk georganiseerd overleg, daarbij moeten afspreken in welke gevallen zij overeenstemming moeten bereiken en wat onder overeenstemming moet worden verstaan. Zij kunnen in het verlengde daarvan afspraken maken over de wijze waarop wordt gehandeld bij mogelijke geschillen in dat overleg gerezen, zij het binnen het in het wetsvoorstel geboden kader. Elke instelling moet zijn aangesloten bij een geschillencommissie georganiseerd overleg, waaraan een of meer van de personeelsvertegenwoordigers geschillen, in dat overleg gerezen, kunnen voorleggen. De geschillencommissie toetst marginaal: zij beoordeelt of het instellingsbestuur het voorgenomen besluit in redelijkheid tot uitvoering kan brengen. De uitspraak van de commissie is voor het instellingsbestuur bindend. In de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 4.3, zal worden geregeld in welke gevallen sprake is van een geschil en in welke gevallen de bevoegdheid om een geschil voor te leggen kan worden uitgeoefend.
121
Artikel 4.5
Dit artikel legt de grondslag voor een rechtspositieregeling voor al het personeel dat in dienst is van de krachtens deze wet bekostigde instellingen. In afwijking van de Wet op het wetenschappelijk onderwijs maar in overeenstemming met de overige onderwijswetten is naleving van deze regeling ook voorwaarde voor de Universiteit van Amsterdam en voor de (uit 's Rijks kas bekostigde) bijzondere universiteiten. De in het tweede lid genoemde onderwerpen worden alleen geregeld voor zover het personeel van de openbare instelingen betreft. Met betrekking tot het personeel van de bijzondere instellingen gelden in deze de desbetreffende bepalingen van dwingend recht van het Burgerlijk Wetboek. Met ingang van inwerkingtreding van de rechtspositieregeling zal aan de openbare instellingen indienstneming op arbeidsovereenkomst niet meer mogelijk zijn. Het onderhavige wetsvoorstel gaat ervan uit, dat al het personeel aan openbare instellingen wordt aangesteld als ambtenaar. Uiteraard zal de rechtspositieregeling een adequaat alternatief moeten bieden in deze zin dat het aantal gronden voor tijdelijke aanstelling zal moeten worden uitgebreid, bijvoorbeeld om de figuur van de studentassistent voor de universiteit te kunnen behouden. De ondergetekenden zullen bevorderen, dat in de op dit artikel te baseren rechtspositieregeling zoveel mogelijk recht wordt gedaan aan de zelfstandigheid van de instellingen. De in het onderhavige artikel opgesomde onderwerpen dienen bij de desbetreffende algemene maatregel van bestuur of krachtens die algemene maatregel te worden geregeld. Het woord «krachtens» opent niet alleen de mogelijkheid van nadere regels, vast te stellen door de minister, maar ook de mogelijkheid van nadere regels, vast te stellen door de onderscheiden instellingsbesturen. De genoemde onderwerpen hebben betrekking op bezoldiging, ontslaguitkeringen (wachtgeld), de werktijden, verlof, vakantie en nevenwerkzaamheden, daaronder begrepen uitoefening van eigen praktijk, aanspraken in geval van ziekte, rechten en verplichtingen van personeelsleden, verband houdende met het deelnemen aan het bestuur van de instelling dan wel het uitoefenen van medezeggenschap, en overige rechten en verplichtingen. Bij de overige rechten en verplichtingen dient onder andere te worden gedacht aan nadere regels met betrekking tot dienstcommissies bij de openbare universiteiten (artikel 8.57), de KNAW en de KB (artikel 12.7) en met betrekking tot vakbondsfaciliteiten. Ten aanzien van beide laatstbedoelde onderwerpen beogen de ondergetekenden overigens geen wijzigingen te brengen in de bestaande regelingen ter zake. In het kader van de overige rechten en plichten zal de algemene maatregel van bestuur zelf de nadere vormvereisten met betrekking tot het arbeidscontract, althans voor zover het personeel van bijzondere hogescholen betreft, vastleggen. Daarbij zullen drie aspecten worden betrokken: de omschrijving van de functie, de omschrijving van het vakgebied en de van toepassing zijnde afvloeiingsregeling. Naast deze rechtspositieregeling en mogelijke daarop berustende ministeriële regelingen is voor andere ministeriële richtlijnen dan die welke zijn bedoeld in artikel 4.2, tweede lid, en voor aanwijzingen of regulerende dan wel instruerende circulaires op rechtspositioneel gebied geen plaats.
Artikel 4.6
Het eerste lid bevat de zogenaamde doorcontracteerbepaling. Hierdoor wordt het mogelijk dat het personeel van de desbetreffende bijzondere instelling zich tegenover het instellingsbestuur kan beroepen op de krachtens artikel 4.5 vastgestelde rechtspositieregeling. Afgezien van de indienstneming dient de arbeidsovereenkomst ook bepalingen te bevatten inzake de onderwerpen die voor het personeel van een bijzondere instelling niet in die rechtspositieregeling kunnen worden geregeld: gronden voor schorsing, ontslag en disciplinaire maatregelen.
122
Artikel 4.7
In het onderhavige wetsvoorstel is op aandringen van de centrales voor overheids-en onderwijspersoneel en van de besturenorganisaties in het hoger beroepsonderwijs alsnog bij wijze van bekostigingsvoorwaarde voorgeschreven, dat de bijzondere instellingen dienen te zijn aangesloten bij een commissie van beroep. Een dergelijke commissie van beroep beslist over besluiten inhoudende disciplinaire maatregelen tegen, schorsing en niet-vrijwillig ontslag van, alsmede het direct of indirect onthouden van bevordering aan personeelsleden van de desbetreffende bijzondere instelling. De redactie van de desbetreffende bepalingen is afgestemd op die inzake de colleges van beroep voor de examens en de colleges van beroep voor het hoger onderwijs.
Artikel 5.1
In het algemeen deel van deze memorie is op de sectorindeling ingegaan. Daarnaar wordt verwezen. Wat de eerste invulling van de sectoren betreft, wordt verwezen naar artikel 15.12.
Artikel 5.2
Evenals nu het geval is ten aanzien van bij voorbeeld de verklaringen van bekostiging voor de universiteiten, beslist de minister over toewijzingen en ontnemingen van sectoren. Dit is de belangrijkste structuurbeslissing die ten aanzien van de bekostigde universiteiten, hogescholen en Open Universiteit wordt genomen. Aan het besluit van de minister gaat overleg vooraf, zoals onder meer in het kader van het hoger onderwijs-en onderzoekplan (artikel 2.3). De opsomming in het tweede lid geeft de relevante criteria weer waarop acht moet worden geslagen bij een beslissing, zowel cumulatief -aan alle criteria dient in positieve zin te worden voldaan -als ook limitatief. In onderdeel c van het tweede lid wordt met «de eigen plaats van de instelling» gedoeld op het profiel, daaronder mede begrepen het openbare of bijzondere karakter van de instelling. Hiermee worden in aan deze wet aangepaste bewoordingen tevens de gelijkwaardige ontwikkelingsmogelijkheden van de onderscheiden instellingen voor hoger onderwijs gegeven. De eigen plaats van de instelling is in geval van bijzondere instellingen niet, zoals thans artikel 181 van de WWO bepaalt, afhankelijk van «algemeen gangbare opvattingen», doch van opvattingen van het bestuur van de rechtspersoon van de desbetreffende instelling. De opsomming van de gronden in het derde lid is limitatief, maar niet cumulatief. Reeds op een van de gronden kan de minister tot ontneming van een sector besluiten. De in dit lid genoemde ontnemingsgronden zijn zo geformuleerd dat de bewijslast ter zake altijd bij de minister ligt. Onderdeel a is niet alleen bedoeld voor onvrijwillige ontneming van een sector. Ook in het geval dat in de planningdialoog een instelling en de minister tot het gezamenlijk oordeel komen dat bijvoorbeeld geen behoefte meer bestaat aan een bepaalde sector bij een instelling, is onderdeel a van toepassing. Onderdeel b is de uiterste consequentie van het mede aan het onderhavige wetsvoorstel ten grondslag liggende systeem van kwaliteitsbewaking. Als blijkt dat de kwaliteit van het onderwijs en/of onderzoek duurzaam onder de maat is, dienen er consequenties aan verbonden te zijn. In dat geval kan de sector waar dit zich voordoet, geheel of gedeeltelijk worden ontnomen, wat tot het verlies van de aan de instelling toekomende rechten ter zake van bekostiging en door de overheid erkende getuigschriften leidt. Ontneming op deze grond dient met voldoende waarborgen te worden omkleed. De bronnen waaruit indicaties over de kwaliteit van onderwijs en onderzoek kunnen worden
123
ontleend zijn gedeeltelijk in dit wetsvoorstel aangeduid: ontwikkelingsplan, jaarverslag, gegevens ontleend aan het door de instelling opgezette systeem van kwaliteitszorg, verslagen van commissies van externe deskundigen. Daarnaast zijn ook andere bronnen, zoals rapportages van verkenningscommissies, denkbaar. Met de term «duurzaam» wordt aangegeven dat bij meer dan een gelegenheid en ten aanzien van verschillende (elkaar opvolgende) perioden tot de conclusie van onvoldoende kwaliteit wordt gekomen. Onderdeel d geeft de mogelijkheid om een sector te ontnemen bij niet-nakoming van de wezenlijke kwaliteitsbepalingen van de WHW.
Artikel 5.3
Voor een toelichting op onderdeel a wordt verwezen naar hetgeen in artikel 5.2 is gesteld over onderdeel b van het derde lid. Op grond van deze bepaling kunnen niet alleen reeds bij een instelling bestaande onderdelen van een sector worden ontnomen, maar kan ook worden voorkomen dat onderdelen die in het ontwikkelingsplan zijn aangekondigd, worden geëffectueerd. Het spreekt voor zichzelf dat bij een op onderdeel c gebaseerd besluit in voorkomende gevallen mede rekening dient te worden gehouden met het onderscheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs.
Artikel 5.4
Uit dit artikel blijkt de centrale rol die aan het hoger onderwijs-en onderzoekplan wordt toegekend bij het nemen van beslissingen over sectoren of onderdelen van sectoren. Behalve dat hierdoor (slechts) eenmaal in de twee jaar een samenhangende discussie over uitbreiding en inkrimping van de onderwijs-en onderzoekvoorzieningen mogelijk is, betekent dit ook een openbare discussie over de voornemens van de minister. Naast de direct betrokken instellingen nemen hieraan ook deel andere instellingen, de Onderwijsraad (en andere daarvoor in aanmerking komende adviesorganen) en de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal. Ten aanzien van ontnemingen van een sector of onderdeel daarvan op grond van duurzame kwaliteitsgebreken of niet-naleving van de wettelijke kwaliteitsvoorschriften is een extra procedurele waarborg opgenomen, die is ontleend aan vergelijkbare bepalingen uit de WWO. Eerst wordt een waarschuwing gegeven aan het desbetreffende instellingsbestuur, waarin wordt aangeduid wat naar het oordeel van de minister aan de hand is. Hiertegen is beroep bij de Kroon mogelijk (artikel 13.1, tweede lid). Indien de waarschuwing niet wordt gevolgd door activiteiten van de kant van de instelling die aan de gewraakte toestand een einde maken, kan de minister in het HOOP overgaan tot publicatie van een voornemen tot ontneming. Tegen een besluit tot (niet) toewijzing of ontneming van een sector of ontneming van een onderdeel van een sector staat Kroonberoep open (artikel 13.1, tweede lid). Van rechtswege schorsende werking wanneer Kroonberoep tegen een besluit tot ontneming wordt ingesteld, is in de WHW niet voorzien. De Wet op de Raad van State kent de mogelijkheid van schorsing en voorlopige voorziening, waarbij een afweging van alle betrokken belangen mogelijk is. Hieraan wordt de voorkeur gegeven boven schorsende werking van rechtswege. De minister bepaalt het tijdstip waarop besluiten als bedoeld in dit artikel effectief worden. Hierbij dienen in overleg met het betrokken instellingsbestuur alle gevolgen van het besluit te worden gewogen. Meer in het bijzonder zal daarbij aandacht moeten worden geschonken aan de belangen van studerenden en personeel.
124
Artikel 5.5
Ook de aanwijzing van sectoren geschiedt door de minister. Wat betreft het hoger beroepsonderwijs is dit reeds gebruikelijk. De in het wetenschappelijk onderwijs bestaande aanwijzing bij koninklijk besluit, de Raad van State gehoord, komt te vervallen. Het komt de ondergetekenden voor dat een dergelijke procedure te tijdrovend is, zeker in het licht van de te verwachten toename van het aantal verzoeken om aanwijzing nu de WEO niet langer op het hoger onderwijs van toepassing zal zijn. Voorts kleeft aan de WWO-procedure het bezwaar dat daartegen geen (Kroon)beroep mogelijk is, dit in tegenstelling tot beslissingen van de minister (artikel 13.1, tweede lid). Centraal bij het aanwijzen van een sector staat het oordeel over de kwaliteit van de onderwijsactiviteiten waarvoor de aanwijzing wordt gevraagd. Tevens moet vaststaan dat de in artikel 1.9, tweede, onderscheidenlijk (wat opleidingen in de godgeleerdheid aan bijzondere universiteiten betreft) derde lid gestelde voorwaarden zijn vervuld. Het is de minister die vaststelt of aan bedoelde vereisten is voldaan.
Artikel 5.6
Dit artikel is wat het eerste lid betreft vergelijkbaar met artikel 5.3 en wat het tweede lid aangaat met artikel 5.2, derde lid, voor de bekostigde instellingen voor hoger onderwijs. Tegen besluiten van de minister op grond van dit artikel staat Kroonberoep open (artikel 13.1, tweede lid).
Artikel 5.7
De in het tweede en derde lid vervatte procedures beogen het de minister mogelijk te maken zich een oordeel te vormen over de merites van een verzoek tot aanwijzing, onderscheidenlijk over de noodzaak tot intrekking van de aanwijzing van een (onderdeel van een) sector. De procedure tot ontneming van een aanwijzing (al dan niet gedeeltelijk) speelt zich af in twee stappen. Eerst wordt door de minister een gemotiveerde waarschuwing gegeven, waartegen door het instellingsbestuur Kroonberoep kan worden ingesteld (artikel 13.1, tweede lid). Wanneer de waarschuwing niet de gewenste gevolgen heeft, kan de minister, na het horen van de Onderwijsraad ter zake, tot intrekking van de aanwijzing van de sector of een onderdeel van de sector overgaan. Ook tegen dit besluit kan het instellingsbestuur bij de Kroon beroep instellen. Van rechtswege schorsing bij het instellen van beroep is ook hier niet voorzien. Verwezen wordt naar de toelichting op artikel 5.4.
Artikelen 6.1 tot en met 6.4
De artikelen 6.1, 6.2 en 6.4 wijken uitsluitend wat betreft de in de huidige wetgeving bestaande verwijzingen naar de visitatiecommissies af van wat de WWO, WHBO en WOU ten aanzien van de inspectie regelen. Ingevoegd is een regeling -in artikel 6.3 -met betrekking tot de zogenoemde commissies van onafhankelijke deskundigen, die door de inspectie kunnen worden ingesteld voor het verrichten van kwaliteitsonderzoek aan instellingen voor hoger onderwijs. Deze regeling beoogt een minimum aan procedurele waarborgen te bieden zowel voor de betrokken instellingen als voor de onafhankelijkheid en deskundigheid van dergelijke commissies. In artikel 6.2 is als uitvloeisel van het bepaalde in artikel 1.14, tweede lid, en artikel 6.3, eerste lid, het onderdeel a toegespitst. Ook in artikel 6.4 is het opnemen in de wet van de commissie van onafhankelijke deskundigen verwerkt.
125
Artikel 7.1
Dit artikel bakent de reikwijdte van hoofdstuk 7 van de WHW af. Titel 1 geldt voor de bekostigde universiteiten en hogescholen, voor de Open Universiteit en voor de niet krachtens de WHW bekostigde universiteiten en hogescholen voor zover zij aangewezen sectoren omvatten. In paragraaf 1 van titel 1 is eerst de onderwijs-en examenstructuur geregeld (artikelen 7.2 tot en met 7.9). De structuurelementen zijn zoveel mogelijk algemeen geformuleerd; voor de onderscheiden instellingen gelden dus geen aparte regelingen tenzij dat noodzakelijk wordt geacht. Daarna (in de artikelen 7.10 tot en met 7.12) is bepaald op welke wijze deze structuurelementen operationeel worden. Verder wordt erop gewezen dat in deze paragraaf het onderwijs op zichzelf centraal staat, en niet het examen (met het onderwijs als daarheenleidende weg). Verwezen zij voorts naar hoofdstuk 8 van deze memorie.
Artikel 7.2
Dit artikel heeft betrekking op de structurering van het onderwijsaanbod. De formulering «is een tentamen verbonden» in het derde lid is gekozen vanwege de omstandigheid dat onderwijseenheden niet steeds aan het slot integraal worden getoetst; er kan namelijk ook sprake zijn van tussentijdse toetsen. Zie voorts de toelichting op artikel 7.8, eerste lid. De woorden «een instelling» in het vierde lid geven aan dat ook onderwijseenheden kunnen worden gekozen die door een andere dan de eigen instelling worden aangeboden. De examencommissie zal er bij de goedkeuring op dienen te letten dat aan de in het tweede lid genoemde kenmerken van opleidingen wordt voldaan. Het vijfde lid is noodzakelijk met het oog op zaken als de uitoefening van het kiesrecht in de faculteit en de uitoefening van medezeggenschap in het h.b.o. Het zesde tot en met achtste lid betreffen korte doorstroomprogramma's. Deze leden zijn opgenomen in verband met de Wet van 7 juli 1988 (Stb. 334).
Artikel 7.3
Het tweede lid maakt zowel korte als langere opleidingen mogelijk, door de woorden «ten hoogste». Een studielast van 168 studiepunten correspondeert met de huidige voltijdse vierjarige studierichtingen (vier jaren van elk 42 studieweken; een studieweek omvat 40 uren). Uit het derde lid volgt dat de daar genoemde opleidingen niet langer in twee elementen uiteenvallen (studierichting en opleiding van de tweede fase, zoals geregeld in WWO en WHBO), maar geïntegreerd zijn en een eigen afsluitend examen hebben. Het aantal van 210 studiepunten staat gelijk met een vijfjarige opleiding, het aantal van 252 met een zesjarige. Naast deze geïntegreerde opleidingen kent voorts het vierde lid nog twee soorten thans als opleidingen van de tweede fase aangeduide opleidingen die niet onlosmakelijk met bepaalde initiële opleidingen samengaan. De plaats van die (eenjarige) opleidingen is aangegeven door de tweede volzin van het vierde lid: zij volgen op initiële opleidingen. Ook deze, korte, opleidingen worden afgesloten met een examen (artikel 7.2, derde lid).
Artikel 7.4
Dit artikel is in essentie gelijk aan artikel 177a van de WWO.
126
Artikel 7.5
Dit artikel bevat waarborgen voor studenten die een bepaalde beroepsopleiding volgen. Duidt de instelling een door haar aangeboden opleiding aan als een die voorbereidt op de uitoefening van een beroep en zijn ten aanzien van een dergelijke opleiding vereisten gesteld bij of krachtens een andere dan deze wet, zoals de wetgeving van andere ministeries, bijvoorbeeld die van het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur en van Verkeer en Waterstaat, maar ook de wetgeving van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen met betrekking tot het beroep van leraar, dan is de instelling gehouden de student in de gelegenheid te stellen aan die vereisten te voldoen. Het tweede lid incorporeert de niet rechtstreeks werkende Europese Richtlijnen voor bepaalde beroepskwalificaties in de wettelijke eisen bedoeld in het eerste lid. De in het tweede lid opgesomde Richtlijnen zijn vermeld met verwijzing naar hun publikatie in het Publicatieblad EG. Latere wijzigingen van de richtlijnen zijn daarin begrepen en niet afzonderlijk aangegeven, zoals evenmin het geval is bij vermeldingen van publikaties in het Staatsblad. In het derde lid is de verplichting opgenomen, dat opleidingen die in het bijzonder gericht zijn op bepaalde beroepen, in elk geval een stagecomponent kennen. Dit betekent dat in principe alle h.b.o.-opleidingen een stage omvatten.
Artikel 7.6
Dit artikel bepaalt dat opleidingen voltijds of deeltijds kunnen zijn ingericht. Het gaat hierbij niet om een tweedeling binnen het aanbod van opleidingen, maar om de wijze waarop een bepaalde opleiding kan zijn ingericht. Om wetstechnische redenen worden opleidingen voor zover deze voltijds c.q. deeltijds zijn ingericht, aangeduid als voltijdse respectievelijk deeltijdse opleidingen. Voor de Open Universiteit geldt het onderscheid voltijddeeltijd niet, vanwege het specifieke karakter van het afstandsonderwijs.
Artikel 7.7
Elke opleiding, dus ongeacht haar studielast, kent een propedeutische fase. De studielast van deze fase is ter bepaling door het instellingsbestuur (binnen de studielastgrenzen van artikel 7.3). Uit het tweede lid volgt als hoofdregel dat aan de propedeutische fase ook een propedeutisch examen is verbonden. In dat geval heeft die fase een vaste studielast van 42 studiepunten. In de onderwijs-en examenregeling kan van deze hoofdregel worden afgeweken. Gelet op de functies van de propedeutische fase, aangeduid in het derde lid, zal die fase echter wel enige zwaarte dienen te hebben.
Artikel 7.8
Met het woord «tentamen» wordt bedoeld een afsluiting in de meest ruime zin van het woord. Een tentamen is behaald indien aan tevoren gestelde eisen is voldaan. De formulering van deze eisen is aan de instelling. Het onderzoek, bedoeld in het eerste lid, zal in de regel een inhoudelijke beoordeling door middel van tentamenvragen zijn. Verplicht is dit echter niet. Het onderzoek kan ook bestaan uit een verslag van werkzaamheden, een werkstuk, een onderzoekverslag, een (proef)ontwerp, deelneming aan werkcolleges en veldwerk, een en ander ter bepaling door de instelling. Het eerste lid spreekt alleen van tentamen, niet van examen. Het examen is namelijk de optelsom van de tentamens en omvat zelf geen onderzoek en beoordeling als bedoeld in het eerste lid.
127
De examencommissie kan evenwel bepalen dat het examen ook, met andere woorden niet in plaats daarvan, een element van onderzoek (en beoordeling) kan omvatten. Dit betekent dat, hoewel de student alle tentamens met goed gevolg heeft afgelegd, deze het examen zelf pas met goed gevolg heeft afgelegd indien hij ook voor de aanvullende toets is geslaagd. In het tweede lid wordt expliciet uitgesloten dat compensatie voor niet met goed gevolg afgelegde tentamens kan plaatsvinden: alle tentamens moeten met goed gevolg zijn afgelegd.
Artikel 7.9
«Examen» in de tweede volzin van het eerste lid heeft betrekking op elk examen, dus op het propedeutisch examen, het afsluitend examen en op het examen van de in artikel 7.3, vierde lid, bedoelde opleidingen. Op het getuigschrift wordt in ieder geval melding gemaakt van de eventueel krachtens de desbetreffende wetten aan het met goed gevolg afleggen van het afsluitend examen verbonden bevoegdheden. In het tweede lid is geregeld dat personen die geen examen hebben afgelegd, een verklaring kunnen ontvangen waarop de door hen met succes afgelegde tentamens zijn vermeld.
Artikel 7.10
Vanwege de verwevenheid van de taken van de examencommissie met de onderwijs-en examenbepalingen is ervoor gekozen dit orgaan in deze paragraaf op te nemen, en niet bij de bepalingen inzake bestuur en inrichting. Uit het tweede lid volgt dat niet alle met onderwijsverzorging belaste personeelsleden van rechtswege zitting hebben in de commissie; het instellingsbestuur is vrij bij zijn beslissing dienaangaande. Bij de deskundigen van buiten de instelling, bedoeld in het derde lid, kan onder meer worden gedacht aan deskundigen ten aanzien van bepaalde specifieke beroepseisen.
Artikel 7.7 7
In afwijking van WWO, WHBO en WOU zijn de onderwijsregels en de examenvoorschriften geïntegreerd in een onderwijs-en examenregeling. De verplichting tot vaststelling van een dergelijke regeling volgt uit het grote belang voor personeel en studenten van een centraal document waarin onderwijs en examens zijn vastgelegd. De regeling bevat zowel de inhoud, de omvang als de inrichting van onderwijs, tentamens en examens. Onderdeel a van het tweede lid omvat door middel van het woord «inhoud» ook de doelstellingen van de opleiding. Onder praktische oefeningen in onderdeel b kunnen worden verstaan: 1. het maken van scripties; 2. het maken van werkstukken of proefontwerpen; 3. het uitvoeren van onderzoekopdrachten; 4. het deelnemen aan veldwerk en excursies; 5. het doorlopen van stages; 6. het deelnemen aan andere noodzakelijk geachte onderwijsactiviteiten, gericht op het bereiken van de beoogde vaardigheden. Niet elke opleiding zal praktische oefeningen kennen, vandaar de woorden «waar nodig». Het deelnemen aan praktische oefeningen kan binnen of buiten de instelling geschieden. In verband met inschrijving als extraneus voor een bepaald examen waarvan de beoordeling van praktische oefeningen onderdeel vormt, zal een aangepaste voorziening moeten worden getroffen. De onderhavige regeling biedt daarvoor ruimte.
128
Onderdeel d houdt verband met het bepaalde in artikel 7.6. Onderdeel e ziet niet op een eventuele volgordeplicht voor het afleggen van tentamens: zie daarvoor onderdeel I. Onderdeel f maakt beperking van de geldigheidsduur van tentamens (dus niet van examens) mogelijk. Daartoe kan in uitzonderingsgevallen aanleiding zijn. Onderdeel h gaat uit van het beginsel van openbaarheid van mondelinge tentamens, maar maakt afwijkingen mogelijk. De examencommissie beslist daarover. Uit onderdeel i volgt het inzagerecht; de onderwijs-en examenregeling kan uitgaande van dat recht procedurevoorschriften bevatten. Onderdeel j is van vergelijkbare strekking. De algemene vrijstellingsregels hebben op grond van onderdeel k eveneens een plaats in de regeling. Uit die regels kan bijvoorbeeld blijken dat een getuigschrift van met goed gevolg afgelegd afsluitend examen aan een hogeschool tot een reeks van vrijstellingen leidt aan een universiteit die een «verwante» opleiding verzorgt. Overigens ligt toepassing van artikel 7.2, zesde tot en met achtste lid, in dergelijke gevallen meer voor de hand. De opneming van een collectieve vrijstellingsregeling ten behoeve van h.b.o. abituriënten kan door het bestuur van de universiteit worden bevorderd door middel van de door het bestuur te geven richtlijnen voor de organisatie en coördinatie van het onderwijs (artikel 61, eerste lid, WWO, als artikel 8.17, eerste lid, in de WHW gehandhaafd). Onderdeel I bevat de bevoegdheid tot het waar nodig opleggen van een volgordeplicht voor tentamens. Te denken valt daarbij aan tentamens die in redelijkheid niet met goed gevolg kunnen worden afgelegd zonder dat eerst een of meer andere tentamens zijn afgelegd. Onderdeel m is van vergelijkbare strekking doch ziet op de interne tentamenvolgorde, dat wil zeggen de volgorde van de onderdelen van een afzonderlijk tentamen. De vrijstellingsmogelijkheid kan van belang zijn in verband met eventuele gewetensbezwaren ten aanzien van bepaalde praktische verrichtingen, in het bijzonder dierproeven.
Artikel 7.12
De verplichting tot openbaarmaking van het onderwijsaanbod en de hoofdlijnen van de onderwijs-en examenregeling is noodzakelijk omdat het nieuwe stelsel wordt gekenmerkt door een grote mate van keuzevrijheid voor zowel de instellingen als de student. Die keuzevrijheid kan wat de student betreft alleen effectief worden gebruikt bij een inzichtelijke en bovendien tijdige presentatie van het onderwijsaanbod door de instelling.
Artikel 7.13
Op grond van het tweede lid heeft een ieder die ten minste het equivalent van een vierjarige opleiding in het hoger onderwijs met succes heeft gevolgd toegang tot de promotie, indien wordt voldaan aan het vereiste van een proefschrift of proefontwerp en aan het promotiereglement van de desbetreffende instelling. Het derde lid opent daarnaast de mogelijkheid voor het college voor promoties om personen die niet in het bezit van het vereiste getuigschrift zijn (waaronder buiten Nederland afgestudeerden) tot de promotie toegang te verlenen. Als college voor promoties fungeert wat de universiteiten betreft het college van dekanen en wat de Open Universiteit betreft het college van hoogleraren. Dit laat derhalve de overige taken van deze colleges onverlet.
129
Met «een universiteit» worden ook buitenlandse universiteiten bedoeld. In het zesde lid is nieuw het vereiste dat de promotie kan geschieden door bijzondere hoogleraren aan openbare universiteiten voor zover hun benoeming de instemming van het instellingsbestuur heeft verkregen. Dat laat onverlet de mogelijkheid dat een bijzonder hoogleraar zonder instemming van het instellingsbestuur wordt benoemd; deze heeft dan echter niet het ius promovendi.
Artikel 7.15
De titels worden in dit wetsvoorstel gekoppeld aan de sector waarin het afsluitend examen is afgelegd. Slechts bij een zeer gering aantal opleidingen zal dit leiden tot een andere titel dan thans het geval is. Vervallen is de mogelijkheid voor bezitters van niet-Nederlandse h.o.-titels om met toestemming van de minister een Nederlandse titel te voeren. In de huidige internationaal georiënteerde samenleving is een dergelijke regeling niet meer nodig. In het algemeen deel van de toelichting is ingegaan op de gronden voor het vervallen van de regeling van de hoedanigheid van psycholoog en meester in de rechten alsmede voor het vervallen van de titel psycholoog. Er wordt op gewezen dat de wet titulatuur verbindt aan het afgelegd hebben van het afsluitend examen, ook als de studielast van de opleiding meer bedraagt dan 168 punten. Dit is met name van belang voor de opleidingen genoemd in artikel 7.3, derde lid. Aparte vermelding van de in artikel XIII WWO (Stb. 1975, 729) bedoelde instellingen is niet nodig. Na de aanwijzing is aan door deze instellingen af te geven getuigschriften die aan de vereisten voldoen, titulatuur verbonden.
Artikel 7.16
Overeenkomstig de bestaande regelingen in WWO en WHBO (en daarop aansluitend de WOU) wordt de bezitter van de in artikel 7.15 genoemde titels de mogelijkheid geboden om in plaats van die titels een Master-of Bachelortitel te gebruiken: de titel Master in plaats van de w.o.-titels en de titel Bachelor in plaats van de h.b.o.-titels. Er wordt op gewezen, dat deze aan het buitenland ontleende titels geen bescherming krijgen van het Nederlandse (straf)recht; naar hun aard lenen zij zich daar immers niet voor. Ook het verstrekken van die titels wordt door het Nederlandse recht niet verhinderd.
Artikel 7.17
Niet meer voorzien in dit wetsvoorstel is de mogelijkheid van directe verlening van de titel doctor aan doctoraten verkregen aan een Nederlandse kerkelijke instelling van wetenschappelijk onderwijs, niet zijnde een universiteit. In voorkomende gevallen kunnen deze instellingen desgewenst van de aanwijzing gebruik maken, terwijl verkregen rechten terzake overgangsrechtelijk in stand zullen worden gehouden. Zie artikel 15.2.
Artikel 7.18
De regeling die thans uitsluitend geldt voor binnen de lidstaten van de Europese Gemeenschap behaalde h.o. titels, ook wat de titel doctor betreft, is algemeen gemaakt. Dit hangt mede samen met het vervallen van de mogelijkheid voor bezitters van h.o."getuigschriften buiten Nederland behaald, na toestemming van de minister de corresponderende Nederlandse titel te voeren.
130
Artikel 7.19
Dit artikel geeft de hoofdregels voor de vooropleidingseisen. Het bevat ten opzichte van de huidige bepalingen geen inhoudelijke wijzigingen.
Artikel 7.20
De materie van dit artikel is in de algemene toelichting uiteengezet. De werking van het artikel is afhankelijk van een ministerieel besluit op grond van het tweede lid. Aangezien het hier aanvullende eisen betreft die louter zijn gebaseerd op onderwijskundige overwegingen, is voor de goedkeuringsprocedure aansluiting gezocht bij artikel 20, negende lid, van de WHBO, dat betrekking heeft op het instellingswerkplan.
Artikel 7.21
Het eerste lid regelt zowel de horizontale als de verticale doorstroming in het hoger onderwijs. Het tweede lid voorziet in een regeling voor de gevallen waarin een ander getuigschrift wordt aangeboden dan is geregeld in artikel 7.19 of het eerste lid van dit artikel. Gezien de veelheid van gevallen die zich kunnen voordoen is een algemene regeling niet denkbaar. De instellingen dienen de waardering van dergelijke getuigschriften zelf ter hand te nemen. Formeel is de werking van dit artikel per instelling, maar het ligt voor de hand dat de instellingen ter zake tot afspraken komen, zoals ook thans op het terrein van niet-Nederlandse getuigschriften al het geval is. Het NUFFIC kan daarbij, evenals nu, waardevolle diensten bewijzen. De tweede volzin van het tweede lid is facultatief gesteld met name met het oog op bezitters van getuigschriften die in de Nederlandse taal het onderwijs hebben gevolgd (zoals in België, Suriname, Nederlandse Antillen, Aruba). Dit artikel geldt niet voor de Open Universiteit.
Artikel 7.22
Het toelatingsonderzoek (colloquium doctum) richt zich op een beoordeling van de geschiktheid voor het volgen van het desbetreffende onderwijs (en van voldoende beheersing van de Nederlandse taal). De toestemming geldt alleen voor het desbetreffende onderwijs aan de desbetreffende instelling; wil betrokkene iets anders of elders in het hoger onderwijs gaan studeren en is deze nog niet in het bezit van bijvoorbeeld het propedeutisch getuigschrift, dan zal opnieuw een toelatingsonderzoek dienen plaats te vinden. Deze beperking is noodzakelijk geworden door de introductie van programmeervrijheid, waardoor de inhoud van de opleidingen en dus ook van het colloquium doctum, per instelling uiteen kan lopen. Uiteraard kunnen de instellingen onderling afspraken maken over eventuele vrijstellingen voor het vooropleidingsonderzoek, indien reeds elders een dergelijk onderzoek met succes is ondergaan. Het bepaalde in het tweede lid van artikel 27 van de WWO is vervallen daar enerzijds de leeftijd van eenentwintig jaar zo laag is dat deze in bijna alle hier bedoelde gevallen al behaald zal zijn en anderzijds in enkele gevallen waarschijnlijk vrijstelling kan worden verkregen via artikel 7.21, tweede lid. Dit artikel is niet van toepassing op de Open Universiteit.
Artikel 7.23
In beginsel zal het eerste lid zo worden toegepast dat per afzonderlijke instelling wordt bepaald welk propedeutisch getuigschrift toegang geeft tot welke postpropedeutische fase aan die instelling.
131
Het staat de instellingen evenwel vrij om de postpropedeutische fase van de eigen instelling ook open te stellen (via vrijstellingen) voor degenen die het propedeutisch examen met goed gevolg hebben afgelegd aan andere instellingen. Het tweede lid biedt een aan de bestaande wetgeving ontleende, ruim geformuleerde mogelijkheid om toe te staan dat nog voordat het propedeutisch examen is behaald, tentamens worden afgelegd in de postpropedeutische fase. Dit lid biedt ook voldoende ruimte voor OU-studenten, in verband met de maximale keuzevrijheid bij die instelling.
Artikel 7.24
Voor de toelating tot de universitaire lerarenopleiding en de opleiding leraar (voortgezet) speciaal onderwijs volgend op een initiële opleiding, geldt een aparte toelatingsregeling. De instelling regelt zelf de selectie van de studenten. De minister kan een maximum aantal toe te laten studenten vaststellen.
TITEL 3. STUDENTEN, AUDITOREN EN EXTRANEÏ
Paragraaf I. Inschrijving
Deze paragraaf omvat wat de inschrijving betreft twee systemen: het systeem voor universiteiten en hogescholen, dat uitgaat van inschrijving per opleiding en per studiejaar, alsmede het systeem voor de Open Universiteit, dat uitgaat van inschrijving per onderwijseenheid en niet is gekoppeld aan studiejaren. Omdat de gemeenschappelijke elementen van de beide systemen de boventoon voeren is gekozen voor een zoveel mogelijk geïntegreerde regeling van de systemen en niet voor aparte paragrafen met onderlinge verwijzingen. Waar nodig wordt de specifieke positie van de inschrijving aan de Open Universiteit apart zichtbaar gemaakt.
Artikel 7.25
Het eerste lid regelt de inschrijvingsplicht: ieder die gebruik wenst te maken van (onderwijs-of examen) voorzieningen ten behoeve van initieel onderwijs aan een instelling voor hoger onderwijs, is verplicht zich bij die instelling te laten inschrijven. Dit geschiedt volgens door het instellingsbestuur te stellen procedureregels (zie artikel 7.26, eerste lid). Zij die niet zijn ingeschreven of anders zijn ingeschreven dan als student of auditor, en gebruik maken van onderwijsvoorzieningen ten behoeve van initieel onderwijs, zijn jegens de instelling ingevolge artikel 14.2 schadeplichtig en maken zich bovendien schuldig aan het strafbare feit van artikel 14.3. De inschrijving kan geschieden in drie vormen: als student, als auditor en als extraneus. De rechten die aan de onderscheiden inschrijvingsvormen zijn verbonden, zijn genoemd in de artikelen 7.27, 7.28 en 7.29. De inschrijvingsplicht laat de mogelijkheid onverlet dat personen gerechtigd zijn van het onderwijs van de instelling gebruik te maken anders dan krachtens inschrijving in de zin van deze wet, en wel op grond van een afzonderlijke met de (openbare of bijzondere) instelling gesloten overeenkomst. De betrokkenen zijn alsdan geen student, auditor of extraneus en kunnen dan ook geen opleiding volgen, tentamen of examen afleggen, of getuigschrift ontvangen in de zin van deze wet. Zij zijn niet gerechtigd de in de artikelen 7.1 5 tot en met 7.17 genoemde titels te voeren, noch hebben zij aanspraak op studiefinanciering. Deze
>
132
mogelijkheid is van belang voor contractonderwijs ten behoeve van individuen of bedrijven en instellingen. Het tweede lid maakt voor de daar bedoelde opleidingen (voorheen tweede faseopleidingen) alleen inschrijving als student mogelijk, en dus niet inschrijving als auditor en extraneus. Tevens is bepaald dat inschrijving als extraneus niet mogelijk is aan de Open Universiteit. Dit laatste houdt verband met het bijzondere karakter van de voorzieningen van de Open Universiteit. Ingevolge het derde lid geschiedt de inschrijving aan de universiteiten en hogescholen per opleiding, en aan de Open Universiteit per onderwijseenheid. Op de regel dat de inschrijving voor een opleiding (de Open Universiteit uitgezonderd) geschiedt voor het gehele studiejaar, bevat het vierde lid twee uitzonderingen.
Artikel 7.26
De inschrijvingsprocedure wordt door het instellingsbestuur zelf geregeld. Het gaat daarbij om zaken als de termijn waarbinnen het verzoek om inschrijving moet worden ingediend, de vereisten waaraan dat verzoek moet voldoen, enz. (eerste lid). Het tweede lid verplicht het instellingsbestuur tot inwinning van bepaalde informatie alvorens tot inschrijving over te gaan: inschrijving als student is uitsluitend mogelijk voor degene die over inschrijvingsduur beschikt (zie artikel 7.31). Daarom moet dit punt worden geverifieerd alvorens inschrijving kan plaatsvinden. Het in het derde lid bedoelde legitimatiebewijs moet worden overgelegd indien en zodra daarnaar wordt gevraagd door de daarvoor door het instellingsbestuur aangewezen personen. Nietnakoming van deze identificatieplicht is ingevolge artikel 14.4 een strafbaar feit.
Artikel 7.27
Aan de inschrijving als student zijn verschillende rechten verbonden. In de eerste plaats geeft die inschrijving het recht deel te nemen aan het onderwijs van de gehele instelling. Dit recht kan evenwel worden beperkt door het instellingsbestuur, en wel ingeval voor de opleiding waarbinnen dat onderwijs wordt gegeven de inschrijving beperkt is, hetzij op grond van beschikbare onderwijscapaciteit (artikel 7.46), hetzij op grond van de behoefte op de arbeidsmarkt (artikel 7.48 onderscheidenlijk artikel 7.49). In de tweede plaats heeft de student het recht om de tentamens af te leggen die verbonden zijn aan de onderwijseenheden waarop de inschrijving betrekking heeft, alsmede het recht de examens af te leggen van de opleiding waarvoor de inschrijving geldt. In de derde plaats heeft de student het recht van toegang tot de bij de instelling behorende inrichtingen en verzamelingen. Deze toegang kan door het instellingsbestuur worden beperkt voor zover naar het oordeel van het bestuur de aard of het belang van het onderwijs of het onderzoek zich tegen die toegang verzet. Tenslotte heeft de student het recht gebruik te maken van andere ten behoeve van de studenten getroffen voorzieningen, de zogenaamde collectieve studentenvoorzieningen. Hieronder zijn uitdrukkelijk begrepen de diensten van een studentendekaan. De student aan de Open Universiteit heeft bovendien nog enkele rechten die verband houden met het feit dat deze instelling ingevolge artikel 1.3, derde lid, het onderwijs verzorgt in de vorm van afstandsonderwijs. De rechten van de student in het kader van de medezeggenschap en de rechtsbescherming zijn geregeld in de bestuurshoofdstukken van deze wet onderscheidenlijk in de bepalingen betreffende de colleges van beroep voor het hoger onderwijs. Het recht op studiefinanciering is geregeld in de Wet op de studiefinanciering.
133
Artikel 7.28
De auditor -zowel aan de universiteiten en hogescholen als aan de Open Universiteit -onderscheidt zich wat zijn rechten uit inschrijving betreft in de wet slechts op één punt van de student: hij mist het recht om deel te nemen aan het onderwijs van de in artikel 7.3, vierde lid, eerste volzin, bedoelde opleidingen. De woorden «onderscheidenlijk bedoeld» houden verband met het feit dat ten aanzien van auditoren aan de Open Universiteit die woonachtig zijn in het buitenland, door het instellingsbestuur zelf nog regels omtrent de rechten uit inschrijving worden vastgesteld (artikel 7.27, tweede lid, tweede volzin).
Artikel 7.29
Aan de inschrijving als extraneus zijn uitsluitend verbonden het recht om tentamens af te leggen van de onderwijseenheden waarvoor de inschrijving geldt en om examens af te leggen van de opleiding waarvoor de inschrijving geldt, alsmede het recht van toegang tot de inrichtingen en verzamelingen. De extraneus heeft niet het recht gebruik te maken van onderwijsvoorzieningen of van collectieve studentenvoorzieningen. Hij heeft geen rechten in het kader van de medezeggenschap en evenmin aanspraak op studiefinanciering. De rechtsbescherming die de student is gegarandeerd valt hem echter wel ten deel.
Artikel 7.30
Alvorens tot inschrijving wordt overgegaan, dient aan een aantal voorwaarden te zijn voldaan. In de eerste plaats moet zijn voldaan aan de gestelde (vooropleidings-) eisen, onderscheidenlijk wat de Open Universiteit betreft aan de eis dat de leeftijd van 18 jaar is bereikt. Hierop ziet de verwijzing naar titel 2 in het eerste lid. Voorts zijn nog twee specifieke beperkingen van kracht, neergelegd in het eerste lid onder a en b. In de tweede plaats dient de verschuldigde eigen bijdrage door de betrokkene aan de desbetreffende instelling te worden onderscheidenlijk te zijn voldaan. Ten derde moet aan een aantal administratieve voorwaarden zijn voldaan (conform artikel 7.26, eerste lid). Tenslotte geldt de in het derde lid neergelegde aanmeldingsplicht, voor zover het de inschrijving als student of auditor voor een bepaalde propedeutische fase aan een bepaalde instelling betreft. De centrale aanmelding waarop die plicht betrekking heeft, is nodig met het oog op de toepassing van artikel 7.46 (beperking inschrijving op grond van onderwijscapaciteit). Uit de bewoordingen van het derde lid volgt dat dit lid zich niet uitstrekt tot studenten en auditoren aan de Open Universiteit. Deze schrijven zich immers in per onderwijseenheid en dus niet voor een propedeutische fase. Indien aan alle gestelde voorwaarden is voldaan, moet de betrokkene in beginsel worden ingeschreven (het z.g. inschrijvingsrecht). «In beginsel» omdat de wet voorziet in een aantal mogelijkheden om desondanks de inschrijving te weigeren. Daarop zien het eerste lid onder b, en het vierde lid. Voorts kan, in geval van een inschrijvingsbeperking op grond van onderwijscapaciteit, ingevolge artikel 7.46 de inschrijving als student of auditor voor een bepaalde propedeutische fase worden geweigerd aan degene die niet beschikt over het vereiste bewijs van toelating.
134
Een vergelijkbare beperking ligt wat de Open Universiteit aangaat besloten in artikel 7.47. In geval van een inschrijvingsbeperking op grond van de behoefte op de arbeidsmarkt kan de inschrijving voor de afsluitende fase of het desbetreffende deel daarvan ingevolge artikel 7.48 worden geweigerd aan degene die niet over het vereiste bewijs van toelating beschikt.
Artikel 7.31
Het eerste lid bepaalt de totale inschrijvingsduur. Deze omvat al het hoger onderwijs, genoten aan de in de bijlage van de wet genoemde instellingen voor hoger onderwijs. Daarbij is de deeltijdse inschrijvingsduur een afgeleide van de voltijdse, en derhalve niet een afzonderlijke inschrijvingsduur. De woorden «met dien verstande» geven dit aan. Het begrip inschrijvingsduur zelf is gedefinieerd in artikel 1.1 en omvat, gelet op artikel 7.32, derde lid, ook het verbruik van studiepunten aan de Open Universiteit. Naast artikel 7.31 staat de in artikel 7.34 geregelde specifieke inschrijvingsduur voor de in artikel 7.3, vierde lid, eerste volzin, bedoelde opleidingen. Het tweede en derde lid regelen de bijzondere gevallen waarin de totale inschrijvingsduur wordt vermeerderd. Het betreft een vermeerdering van rechtswege, een verzoek van betrokkene is derhalve niet vereist. De woorden «uitsluitend ten behoeve van» geven aan dat die vermeerdering niet kan worden benut voor andere dan de onder deze leden begrepen opleidingen. Het vierde lid ziet op de openstaande inschrijvingsduur. De onder a van dat lid bedoelde verbruikte inschrijvingsduur wordt berekend op grond van artikel 7.33. In verband met in het verleden genoten hoger onderwijs bepaalt de minister van welke opleidingen de duur van inschrijving c.q. deelneming mede in beschouwing wordt genomen bij het bepalen van de openstaande inschrijvingsduur. Ingevolge het vijfde lid wordt van degene die over een w.o.-getuigschrift beschikt (de formulering van onderdeel a omvat ook een aan de Open Universiteit verkregen getuigschrift van een w.o.-opleiding), indien de openstaande inschrijvingsduur minder bedraagt dan drie voltijdse c.q. vier en een half deeltijdse jaren, bij de eerste daarop aansluitende inschrijving aan een hogeschool -let wel: dus niet aan de Open Universiteit -de openstaande inschrijvingsduur bepaald op drie respectievelijk vier en een half jaren. Deze aanvulling geldt mutatis mutandis ook voor de omgekeerde situatie: eerst een h.b.o. getuigschrift verworven, daarna inschrijving aan een universiteit. De aanvulling is niet vrij aanwendbaar; de woorden «uitsluitend ten behoeve van» geven het specifieke karakter aan. Degene die over meer inschrijvingsduur beschikt dan drie c.q. vier en een half jaren behoudt deze langere inschrijvingsduur en kan deze overal in het hoger onderwijs benutten. Het zesde lid ziet op gelijktijdige inschrijving voor meer dan een opleiding. Dubbeltelling van inschrijvingsduur wordt, behalve in relatie tot de inschrijving aan de Open Universiteit, uitgesloten. Dit lid geeft tevens uitsluitsel omtrent het verbruik van inschrijvingsduur in geval van in eenzelfde studiejaar (al dan niet geljktijdig) gevolgde voltijdse en deeltijdse opleidingen en voorkomt bovendien dubbeltelling van verbruik. De bewoordingen van het lid (studiejaar, voltijdse, deeltijdse opleidingen) sluiten overigens de inschrijving aan de Open Universiteit uit, zodat in geval van samenloop van inschrijving aan een universiteit of hogeschool met inschrijving aan de Open Universiteit wel sprake is van dubbeltelling van verbruik.
135
Artikel 7.32
Het eerste en tweede lid bevatten formules voor omrekening van voltijdse naar deeltijdse inschrijvingsduur en omgekeerd. Het derde lid stelt, ten behoeve van de inpassing van de Open Universiteit in het systeem van in jaren uitgedrukte inschrijvingsduur, het verbruik van 28 studiepunten (=1/6 van 168 studiepunten) gelijk met een jaar voltijdse en anderhalf jaar deeltijdse inschrijvingsduur.
Artikel 7.33
Dit artikel regelt toepassing van de in artikel 7.32 neergelegde algemene omrekeningsformules op de door de individuele betrokkenen verbruikte inschrijvingsjaren c.q. de door deze verbruikte studiepunten aan de Open Universiteit.
Artikel 7.34
Voor de in artikel 7.3, vierde lid, eerste volzin, bedoelde opleidingen geldt een afzonderlijke inschrijvingsduur die los staat van de algemene initiële inschrijvingsduur in artikel 7.31. Deze specifieke inschrijvingsduur is per opleiding bepaald, zodat het hebben verbruikt van de inschrijvingsduur voor een specifieke opleiding de mogelijkheid onverlet laat van inschrijving voor een andere opleiding als hier bedoeld.
Artikel 7.35
Dit artikel is ontleend aan de overeenkomstige bepalingen van de z.g. Voorlopige regeling inschrijving hoger onderwijs van 27 juli 1988 (Stcrt. 1988, 145). Voorts zijn daarnaast de vigerende, niet door deze Voorlopige regeling bestreken bepalingen van de Uitvoeringsbesluiten WWO, WHBO en OU gevolgd. Hetzelfde geldt voor de artikelen 7.40 tot en met 7.42. In het artikel wordt in afwijking van de hoofdregel van de wet -inschrijving voor de duur van het gehele studiejaar -de mogelijkheid geopend tot beëindiging van de inschrijving. Deze mogelijkheid bestaat niet voor extraneï. Het verzoek tot beëindiging moet betrekking hebben op het lopende studiejaar en kan slechts worden ingewilligd met ingang van de maand volgend op die waarin de examenuitslag officieel wordt vastgesteld. Door beëindiging van de inschrijving blijft voor de betrokkene het niet verbruikte deel van zijn inschrijvingsduur behouden. Voorts is beëindiging mogelijk in geval van ziekte of bijzondere familie-omstandigheden (vierde tot en met zevende lid). Bij inschrijving voor een opleiding als bedoeld in artikel 7.3, vierde lid, eerste volzin, is beëindiging van de inschrijving niet geregeld omdat het stopzetten van het verbruik van inschrijvingsduur hier niet relevant is: voor die opleidingen geldt namelijk bij elke volgende inschrijving weer de maximale inschrijvingsduur van de betrokken opleiding. Het verzoek tot beëindiging van de inschrijving op grond van dit artikel zal moeten worden afgewezen indien de betrokkene in hetzelfde studiejaar tevens is ingeschreven voor een tweede opleiding, hetzij aan dezelfde hetzij aan een andere instelling. Om te voorkomen dat het verzoek ten onrechte wordt toegewezen indien de tweede inschrijving is geschied aan een andere instelling, dient het instellingsbestuur op grond van het derde lid inlichtingen in te winnen bij het centraal register.
136
Artikel 7.39
Het eerste lid verbiedt dat de inschrijving mede afhankelijk wordt gesteld van financiële bijdragen in aanvulling op die welke de wet voorschrijft. Het tweede lid heeft, anders dan het eerste lid, betrekking op reeds ingeschrevenen. Van hen kan een bijdrage in de kosten van door de instelling verstrekte onderwijsbenodigdheden worden verlangd. Het instellingsbestuur stelt ter zake een regeling vast.
Artikel 7.41
Het eerste tot en met vierde lid hebben betrekking op vermindering van collegegeld. Daarbij is de hoofdregel: bijbetaling tot het hogere tarief van de tweede inschrijving, in plaats van -uit de wet voortvloeiend -betaling van de volledige voor de tweede inschrijving geldende bijdrage. De eerste inschrijving kan zijn die als student of extraneus in het hoger onderwijs, en die als leerling in het voortgezet onderwijs. De tweede inschrijving kan zijn die van student, tegen een hoger tarief dan dat van de eerste inschrijving. Voor de extraneus is vermindering van het examengeld niet voorzien. Onder het eerste, tweede en derde lid zijn de volgende combinaties begrepen: . student deeltijd -student voltijd; . extraneus -student; . leerling v.o. -student. Het eerste, tweede en derde lid strekken zich niet uit tot inschrijving aan de Open Universiteit. Evenmin onder deze leden begrepen is een tweede inschrijving als auditor (behalve indien het betreft een auditor op wie de tweede zinsnede van het derde lid van toepassing is). In dat geval is dus voor de tweede inschrijving het volledige collegegeld verschuldigd. Het vijfde en zesde lid betreffen de vrijstelling van collegegeld. Daarbij gelden twee hoofdregels: . vrijstelling van het lagere tarief voor een tweede inschrijving; . vrijstelling van het identieke tarief voor een tweede inschrijving. De inschrijving als extraneus valt buiten het bereik van deze regeling; vrijstelling van examengeld is derhalve niet mogelijk. Ook de inschrijving aan de Open Universiteit valt buiten de vrijstellingsregeling. Voorts is in geval van twee inschrijvingen als auditor evenmin voorzien in vrijstelling (behoudens in het geval waarop het zesde lid ziet). De eerste inschrijving kan zijn die als student in het hoger onderwijs, en die als leerling in het voortgezet onderwijs. De tweede inschrijving kan zijn die als student. De vrijstellingsregeling omvat de volgende combinaties: A. bij een lager collegegeld voor de tweede inschrijving: . student voltijd -student deeltijd; . leerling v.o. -student. B. bij een gelijk tarief: . student voltijd -student voltijd; . student deeltijd -student deeltijd.
Artikel 7.42
Het eerste lid regelt het recht op terugbetaling van collegegeld in geval van afstuderen tijdens het studiejaar en in geval van beëindiging van de inschrijving wegens ziekte of bijzondere omstandigheden. Indien de inschrijving is beëindigd, kan aan de betrokkene op diens verzoek voor elke nog niet verstreken maand van het studiejaar een tiende gedeelte van het betaalde collegegeld worden terugbetaald. De laatste twee maanden van het studiejaar mogen daarbij niet worden meegeteld.
137
Studenten en auditoren die voor de zomer hun studie afsluiten en in feite het gehele onderwijs-en examenprogramma van dat studiejaar hebben kunnen volgen, zouden zonder deze laatste bepaling recht op terugbetaling van collegegeld hebben. Ingevolge het tweede lid blijft terugbetaling achterwege indien nog een inschrijving loopt voor een in artikel 7.3, vierde lid, eerste volzin, bedoelde opleiding. Het derde en vierde lid bevatten voorschriften, ontleend aan de artikelen 18 U.WWO en B. U.WHBO, onderscheidenlijk 19 U.WWO en B. U.WHBO. De in het vijfde lid bedoelde procedurele regels hebben betrekking op onderwerpen als de indiening van verzoeken om terugbetaling en het tijdstip van terugbetaling. Artikel 7.42 heeft geen betrekking op de Open Universiteit.
Artikel 7.44
Dit artikel voorziet in de bevoegdheid voor de instellingsbesturen om degene te hulp te komen die door bijzondere omstandigheden niet in staat is gebleken zijn of haar studie binnen de inschrijvingsduur af te ronden en die vanwege de noodzakelijke overgang naar het auditorschap in financiële problemen is geraakt of dreigt te geraken. Het zal dan met name gaan om omstandigheden die zich voordeden in de laatste fase van de studie. Een (voor te hangen) algemene maatregel van bestuur bepaalt onder welke omstandigheden de ondersteuning wordt verleend. Het instellingsbestuur bepaalt de vorm van ondersteuning. De wet spreekt heel algemeen van «voorzieningen ter financiële ondersteuning». Behalve aan een directe financiële tegemoetkoming (bijvoorbeeld voorziening in de kosten van levensonderhoud) kan daarbij ook worden gedacht aan andere vormen van hulp. Wat de inschrijving aan universiteiten en hogescholen betreft is vereist dat de voorafgaande inschrijving als student heeft plaatsgevonden aan dezelfde instelling en voor dezelfde opleiding. Het instellingsbestuur stelt een regeling vast met betrekking tot verlening van ondersteuning. Beslissingen tot toekenning of weigering van financiële ondersteuning kunnen op grond van artikel 7.57, eerste lid onder d, in beroep worden aangevochten bij het college van beroep voor het hoger onderwijs, dan wel het door de bijzondere instelling zelf ingestelde college.
Artikel 7.45
Dit artikel stemt materieel overeen met de overeenkomstige bepalingen in WWO, WHBO en WOU. Op het centraal register is de Wet op de persoonsregistraties van toepassing. Ingevolge artikel 19 van die wet wordt voor het register een reglement vastgesteld waarin ingevolge artikel 20, eerste lid, van die wet de werking van het register moet zijn beschreven. Ten behoeve van de toepassing van die wet is in het onderhavige artikel bepaald, dat de minister een ambtenaar aanwijst als houder van het register in de zin van de Wet op de persoonsregistraties.
Artikel 7.46
Dit artikel heeft betrekking op de beperking van de inschrijving als student of auditor op grond van beschikbare onderwijscapaciteit. Uitgangspunt is dat elke instelling allen die zulks wensen en aan de vereiste voorwaarden voldoen, moet inschrijven. Beperking van de
138
inschrijving op de onderhavige grond dient uitzondering te blijven en is slechts aanvaardbaar in noodgevallen, namelijk indien uit de gegevens betreffende de aanmelding blijkt dat het aantal in te schrijven personen aanzienlijk groter dreigt te worden dan het gemiddelde aantal over de afgelopen drie jaren ingeschreven eerstejaarsstudenten en -auditoren. Het moet hierbij gaan om een toename van meer dan 25% per sector of per opleiding. Alsdan kan het instellingsbestuur de inschrijving als student of auditor voor de desbetreffende sector of opleiding beperken tot ten minste 125% van het eerderbedoelde gemiddelde aantal ingeschreven eerstejaarsstudenten en auditoren per sector dan wel per opleiding. Indien op grond van dit artikel de inschrijving is beperkt, kan inschrijving voor de propedeutische fase van de desbetreffende sector of opleiding slechts geschieden onder overlegging van een bewijs van toelating. De afgifte van het bedoelde bewijs wordt centraal -door de minister -geregeld. Selectie vindt plaats volgens het al uit de Machtigingswet inschrijving studenten bekende lotingssysteem.
Artikel 7.47
In dit artikel is opgenomen de thans in de Wet op de Open Universiteit neergelegde voorziening op het punt van capaciteitsproblemen.
Artikel 7.48
Behalve op grond van beschikbare onderwijscapaciteit kan de inschrijving ook worden beperkt op grond van de behoefte van de arbeidsmarkt. Deze beperking betreft zowel de inschrijving als student c.q. auditor als de inschrijving als extraneus. Voor het overige wordt verwezen naar de algemene toelichting. Wat het tweede lid betreft wordt voor de goede orde opgemerkt dat het hier bedoelde besluit een algemeen verbindend voorschrift is en dat de publicatie van dergelijke voorschriften is geregeld in de Bekendmakingswet.
Artikel 7.49
Dit artikel bevat een bijzondere regeling voor gevallen waarin capaciteitsproblemen als bedoeld in artikel 7.46 samengaan met een arbeidsmarktfixus.
Artikel 7.50
In dit artikel is voorzien in een administratieve procedure die vooraf dient te gaan aan de afgifte van het getuigschrift van een met goed gevolg afgelegd examen. In het kader van deze procedure onderzoekt het instellingsbestuur of is voldaan aan de in artikel 7.25 neergelegde inschrijvingsplicht en of de verschuldigde bijdrage is c.q. wordt voldaan. Eerst nadat het instellingsbestuur op grond van dit onderzoek heeft verklaard dat het getuigschrift mag worden afgegeven, mag dit door de desbetreffende examencommissie aan de betrokkene worden afgegeven. Het lid van de examencommissie dat meewerkt aan de afgifte van het getuigschrift zonder dat het instellingsbestuur heeft verklaard dat dit mocht, maakt zich schuldig aan het in artikel 14.5 bedoelde strafbare feit.
Artikel 7.51
Het onderhavige artikel legt de grondslag voor het overleg in de zogenaamde Studentenkamer. Hierin vindt overleg plaats tussen de
139
minister en vertegenwoordigers van landelijke belangenorganisaties van studenten. Bij deze belangenorganisaties gaat het om representatieve organisaties die de algemene belangen van studenten behartigen. Het gaat derhalve niet om organisaties die -hoewel landelijk en representatief -slechts een of enkele deelbelangen met betrekking tot studenten behartigen. Wel bestaat de mogelijkheid dat dergelijke organisaties worden uitgenodigd indien de agenda daartoe specifiek aanleiding geeft en de reguliere overlegpartners daarmee instemmen. Er zij op gewezen, dat het overleg in de Studentenkamer niet alleen betrekking kan hebben op aangelegenheden die in hoofdstuk 7 van de wet zijn geregeld, zoals de inschrijving, collegegeldheffing, besluiten van de minister tot instellen van een numerus fixus op grond van de behoefte van de arbeidsmarkt en rechtsbescherming, maar ook op andere aangelegenheden van algemeen belang voor studenten, zoals studiefinanciering, medezeggenschap en medebestuur, enz.
Artikel 7.52
In dit artikel is bepaald, dat er bij elke instelling voor hoger onderwijs een college van beroep voor de examens is. Dit college is -evenals de onder de vigerende wetgeving fungerende colleges van beroep voor de examens -opgezet als een onafhankelijke rechter die in beroep oordeelt over alle beslissingen van examencommissies en examinatoren van welke aard ook alsmede over beslissingen van de commissie die is belast met het in artikel 7.22 bedoelde toelatingsonderzoek. Er zij op gewezen, dat het de instellingen vrijstaat desgewenst een gezamenlijke commissie in te stellen. Het tweede, derde lid en vierde lid bevatten waarborgen voor de deskundigheid en onafhankelijkheid van het college. De voorzitter en de plaatsvervangende voorzitter(s) moeten voldoen aan de in de Wet op de rechterlijke organisatie neergelegde vereisten voor benoembaarheid tot rechter van een arrondissementsrechtbank. De benoeming van de voorzitter en de plaatsvervangende voorzitter(s) geschiedt voor vaste termijnen. De ontslaggronden zijn limitatief omschreven.
Artikel 7.53
In het eerste lid is de rechtsmacht geregeld van het college van beroep voor de examens. De beroepsgronden zijn geregeld in het vierde lid. Daarbij is aangesloten bij de formulering van de beroepsgronden in de administratiefrechtelijke wetgeving. De bevoegdheden van het college zijn geregeld in het vijfde lid.
Artikel 7.54
Ingevolge dit artikel stelt het instellingsbestuur voor het college van beroep een beroepsreglement vast. Uitdrukkelijk is voorgeschreven, dat het beroepsreglement erin voorziet dat een onpartijdig en onafhankelijk functioneren van het college is gewaarborgd. In het beroepsreglement dient een groot aantal onderwerpen te worden geregeld zoals de rechtsgang bij het college. Het ligt in de rede, dat wat dit betreft wordt aangesloten bij de thans nog in het Uitvoeringsbesluit WWO en Uitvoeringsbesluit WHBO geregelde rechtsgang. In dit verband zij verwezen naar de overgangsbepaling, neergelegd in artikel 15.25.
Artikel 7.55
Om zijn taak behoorlijk te kunnen uitvoeren, dient het college van beroep over de nodige informatie te beschikken. Alle organen en personeelsleden van de instelling zijn verplicht het college van beroep de
140
gegevens te verstrekken die dit voor de uitvoering van zijn taak nodig oordeelt. Dit geldt ook voor de examinatoren. Zij zijn uitdrukkelijk vermeld omdat daartoe ook deskundigen van buiten de instelling kunnen behoren.
Artikel 7.56
Naar aanleiding van commentaren van diverse zijden zijn de colleges van beroep voor het wetenschappelijk onderwijs en voor het hoger beroepsonderwijs gehandhaafd in de vorm van een college van beroep voor het hoger onderwijs, zij het dat dit college voortaan uitgaat van de openbare instellingen voor hoger onderwijs. Voor zover bijzondere instellingen zich niet bij dit college hebben aangesloten, dienen zij, zo veel mogelijk in samenwerking met andere bijzondere instellingen, zelf een college van beroep voor het hoger onderwijs in te stellen. In het onderhavige artikel en in artikel 7.57 zijn waarborgen opgenomen voor de deskundigheid, onpartijdigheid en onafhankelijkheid van het college. Tenslotte zij in dit verband verwezen naar de overgangsbepalingen met betrekking tot de bestaande colleges van beroep voor het wetenschappelijk en hoger beroepsonderwijs.
Artikel 7.57
Het eerste lid regelt de rechtsmacht van het college van beroep voor het hoger onderwijs. Het college oordeelt over het beroep ingesteld tegen een aantal beslissingen van het instellingsbestuur of van organen die de desbetreffende beslissingen nemen krachtens door het instellingsbestuur vastgestelde regelingen. Wat de beslissingen van het instellingsbestuur betreft, gaat het om beslissingen ter zake van de vrijstelling van de vooropleidingseisen op grond van andere diploma's dan wel op grond van het colloquium doctum (artikelen 7.21 en 7.22), beslissingen, genomen op grond van het bepaalde bij of krachtens hoofdstuk 7, titel 3 (dus beslissingen inzake de inschrijving, beëindiging van de inschrijving, de heffing, vrijstelling, vermindering en terugbetaling van de eigen bijdrage, de financiële ondersteuning van auditoren) en beslissingen inzake de afgifte van het getuigschrift (artikel 7.50). Voorts kan het ook gaan om beslissingen van het instellingsbestuur ter zake van de beoordeling of is voldaan aan de in artikel 7.20 bedoelde aanvullende vooropleidingseisen en ter zake van de toelating tot de lerarenopleidingen speciaal onderwijs en de universitaire lerarenopleidingen en de afgifte van het desbetreffende bewijs van toelating. De desbetreffende beslissingen kunnen echter ook door andere organen dan het instellingsbestuur worden genomen, namelijk indien de bevoegdheid daartoe aan die organen is verleend ingevolge de daarop betrekking hebbende regelingen van het instellingsbestuur. Tenslotte zij er nog op gewezen, dat het college van beroep voor het hoger onderwijs ook oordeelt over het beroep of hoger beroep in zaken van universitair kiesrecht (artikelen 8.3 en 8.79, tweede lid) alsmede over het beroep tegen beslissingen van het instellingsbestuur tot ontzegging van de toegang tot de gebouwen en terreinen van de universiteit, de hogeschool of de Open Universiteit (artikelen 8.73, 9.4, 9.13 en 10.4).
Artikel 7.58
Dit artikel treedt in de plaats van artikel 10 van de Wet op het wetenschappelijk onderwijs. In afwijking van artikel 1.6 gelden de bepalingen van deze wet ter zake van het onderwijs, de examens en de promoties alsmede de bepalingen ter zake van de vooropleidingseisen en de
141
inrichting en het bestuur niet ten aanzien van de opleidingen voor de godgeleerdheid aan de bijzondere universiteiten noch voor het daarmee verband houdende onderzoek. Deze onderwerpen dienen te worden geregeld bij of krachtens de statuten van de rechtspersonen waarvan de bijzondere universiteiten uitgaan of in het door het bestuur van die rechtspersonen vast te stellen structuurregeling. De minister toetst de regeling aan de onderhavige wet in deze zin, dat deze toetsing slechts geschiedt uit een oogpunt van voldoende deugdelijkheid. Een en ander is conform de regeling, neergelegd in artikel 10 van de WWO.
Artikelen 8.1 tot en met 10.26
Zoals in het algemeen deel van deze memorie is aangekondigd, zijn de bepalingen betreffende bestuur en inrichting van de universiteiten en hogescholen uit onderscheidenlijk de Wet op het wetenschappelijk onderwijs en de Wet op het hoger beroepsonderwijs overgenomen. In afwachting van de besluitvorming naar aanleiding van de bevindingen van de commissie-Steenbergen is dezelfde aanpak gevolgd voor de Open Universiteit. In het concept-ontwerp waren daartoe enkele bepalingen opgenomen die voor zover nodig in handhaving van de desbetreffende voorschriften voorzagen (artikelen 84, 86 en 88 van dat concept). Onderwerpen die elders in het concept-ontwerp regeling vonden waren uiteraard niet begrepen in de opsomming. Dit betrof de volgende artikelen:
Artikelen van de WWO:
-artikel 45, eerste lid (rechtspersoonlijkheid openbare universiteiten) in verband met artikel 6, tweede lid, (thans 1.6, tweede lid) van de WHW; -artikel 52 (huisregels en ordemaatregelen) in verband met artikel 77 van het concept-ontwerp; -artikelen 108 tot en met 110 (rechtspositieregeling en personeels-beleid) in verband met de bepalingen van hoofdstuk 4 van de WHW; -artikelen 122 en met 124 (college van beroep voor de examens, beroep tegen ontzegging toegang tot universiteit en aanvullende geschillenregeling) in verband met de bepalingen van hoofdstuk 7, titel 4, van de WHW; -artikel 130 (rechtspositieregeling gemeentelijke universiteit) in verband met hoofdstuk 4 van de WHW; -artikel 131, zesde lid, slotzinnen (jaarverslag bijzondere universiteiten) in verband met artikel 20 (thans 2.9) van de WHW; -artikelen 132 en 133 (rechtspositieregeling bijzondere universiteiten en commissies van beroep personeel bij die universiteiten) in verband met hoofdstuk 4 van de WHW; -artikel 135 (intrekking rechten erkenning en bekostiging bijzondere universiteit) in verband met artikel 33, derde lid, onder d, van het concept-ontwerp (thans in gewijzigde vorm: artikel 5.2, derde lid onder d)-
Artikelen van de WHBO:
-artikelen 45 tot en met 50 (rechtsbescherming studenten, extraneï en toehoorders) in verband met hoofdstuk 7, titel 4, van de WHW; -artikelen 55 en 56 (rechtspositieregeling en georganiseerd overleg) in verband met hoofdstuk 4 van de WHW; -artikelen 76 en 78 (benoeming, schorsing, ontslag en disciplinaire maatregelen alsmede akte van aanstelling personeel openbare hogescholen) in verband met hoofdstuk 4 van de WHW; -artikel 80 (verlening rechtspersoonlijkheid aan openbare hogescholen) vervalt in verband met het feit dat voor verlening van rechtspersoonlijkheid thans een wet vereist is.
(
142
Artikelen van de WOU: -artikelen 35 en 36 (personeelsbeleid en rechtspositieregeling) in verband met hoofdstuk 4 van de WHW; -artikel 38 (college van beroep voor de examens) in verband met hoofdstuk 7, titel 4, van de WHW.
In het onderhavige wetsvoorstel is in afwijking van het concept-ontwerp de regeling van de bestuursstructuur ten behoeve van de duidelijkheid integraal opgenomen. Ten opzichte van de opsomming in de artikelen 84, 86 en 88 van het concept-ontwerp zijn nog enkele wijzigingen aangebracht: -artikel 52 van de WWO inzake huisregels en ordemaatregelen is als artikel 8.8 gehandhaafd in het hoofdstuk betreffende de bestuursorganisatie; -aan artikel 53, derde lid, WWO inzake het jaarverslag bestaat bij nader inzien geen behoefte, aangezien de desbetreffende materie elders in het wetsvoorstel geregeld is (artikel 2.9). De goedkeuring van het jaarverslag door de universiteitsraad is gehandhaafd en neergelegd in artikel 8.9.; -de inhoud van artikel 76, eerste en tweede lid (vaststelling onderwijsprogramma en nadere regeling van de inrichting en omvang van de examens) is in sterk afgeslankte vorm neergelegd in artikel 8.32; -artikel 73 van de WHBO (voorlopige medezeggenschapsraad) betreft een tijdelijke voorziening die ten aanzien van de thans bestaande hogescholen is uitgewerkt; de bepaling is krachtens artikel 15.10 gehandhaafd voor het, incidentele, geval van de oprichting van een nieuwe hogeschool; -op dezelfde grond keert artikel 88 van de WHBO (vervallen van de rechtspersoonlijkheid) niet terug. Het onderhavige wetsvoorstel kent een gesloten stelsel van instellingen, dat alleen bij wet gewijzigd kan worden. Deze wet kan de in artikel 88 van de WHBO bedoelde voorzieningen treffen. Aan een koninklijk besluit bestaat geen behoefte meer. -artikel 25, vierde lid, van de WOU (opneming bepaalde besluiten in meerjarenplan) in verband met artikel 2.2 van het onderhavige wetsvoorstel; -artikel 29, derde lid, van de WOU (jaarverslag) in verband met artikel 2.9 van het wetsvoorstel; -artikel 44, eerste lid, van de WOU aangezien het wetsvoorstel niet meer in een nadere regeling als daarbedoeld voorziet.
In de integraal in het wetsvoorstel opgenomen bepalingen inzake het bestuur en de inrichting van de universiteiten, hogescholen en Open Universiteit zijn aanpassingen aangebracht van redactionele en wetssystematische aard.
De opgenomen bepalingen zijn technischredactioneel in overeenstemming gebracht met het onderhavige voorstel van wet: -verwijzingen naar de in artikel 8 van de WWO genoemde universiteiten zijn vervangen door verwijzingen naar de bijlage van deze wet; -waar sprake is van studierichtingen, opleidingen van de tweede fase of diplomaprogramma's zijn deze termen vervangen door: opleidingen; -«vaste commissie voor de examens» is vervangen door: examencommissie; -«onderwijsprogramma» is vervangen door: onderwijs-en examenregeling; -«overheidsplan» is vervangen door: hoger onderwijs-en onderzoekplan; -verwijzingen naar artikelen die als zodanig niet meer voorkomen in de hoofdstukken met betrekking tot de inrichting en het bestuur, zijn
143
waar nodig vervangen door verwijzingen naar de overeenkomstige bepalingen in het onderhavige wetsvoorstel; -in het hoofdstuk met betrekking tot de hogescholen is het begrip «bevoegd gezag» vervangen door: instellingsbestuur, en «instelling» door: hogeschool; -onderling zeer verwante bepalingen die voorkomen in WWO, WHBO en WOU, zijn -zonder inhoudelijke wijziging -zoveel mogelijk geharmoniseerd. Het betreft de bepalingen inzake tussentijdse beëindiging van het lidmaatschap van het college van bestuur bij openbare universiteiten, hogescholen met rechtspersoonlijkheid en de Open Universiteit alsmede bepalingen inzake schorsing, vernietiging en verwaarlozing van bestuur bij die instellingen; -ook ten aanzien van de jegens de minister geldende inlichtingenplicht is het regime in dit wetsvoorstel geharmoniseerd. Dit betekent dat thans voor de hogescholen analoog aan de voor de universiteiten en de Open Universiteit geldende regeling, een inlichtingenplicht is opgenomen (artikelen 9.6, 9.8, tweede lid, slotzin, en 9.10, vijfde lid, van het wetsvoorstel). In de bepalingen inzake de inrichting en het bestuur zijn voorts de volgende wetssystematische wijzigingen aangebracht: -de bepalingen, neergelegd in de hoofdstukken 8, 9 en 10 zijn zoveel mogelijk in een vergelijkbare volgorde geplaatst; -de bepalingen betreffende het Kroonberoep zijn verwerkt in artikel 13.1, tweede tot en met vierde lid. Ingevolge dit artikel zijn ook derdeinstellingen beroepsgerechtigd indien zij rechtstreeks in hun belang getroffen zijn door beslissingen omtrent toewijzing en ontneming van sectoren en onderdelen daarvan aan bekostigde instellingen voor hoger onderwijs; -de in de vertaalartikelen 85, 87 en 89 van het concept-ontwerp neergelegde bevoegdheidsverdeling is verwerkt in de artikelen waarin taken en bevoegdheden van de desbetreffende bestuursorganen zijn geregeld (artikelen 53, eerste lid, 60, 65, 70, derde lid, 76 van de WWO; artikelen 17 en 25 van de WOU, corresponderend met de artikelen 8.9, eerste lid, 8.16, 8.21, vierde lid, 8.26, 10.17 en 10.10 van het wetsvoorstel). Voor de openbare universiteiten geldt dat ingevolge artikel 48, tweede lid, WWO het college van bestuur bevoegd is in aangelegenheden die de universiteit in haar geheel aangaan, tenzij anders is bepaald. Er bestaat derhalve geen noodzaak om voor het college van bestuur een catalogus van bevoegdheden op te nemen. Ten behoeve van de duidelijkheid is aan artikel 8.4 van het wetsvoorstel, dat met genoemd artikel van de WWO overeenkomt, een lid toegevoegd, dat duidelijk maakt dat, waar in de WHW taken en bevoegdheden zijn opgedragen aan het instellingsbestuur, deze worden uitgeoefend door het college van bestuur, voor zover in hoofdstuk 8 niet anders is bepaald. Een analoge bepaling is met betrekking tot de Open Universiteit neergelegd in 10.1, tweede lid. Voor de hogescholen is in artikel 1.1, onder j, van het wetsvoorstel bepaald welk orgaan als instellingsbestuur optreedt. Voor de rechtspersoonlijkheid bezittende openbare hogescholen is in het met artikel 81, tweede lid, van de WHBO corresponderende artikel 9.9, tweede lid, van het wetsvoorstel vastgelegd, dat het college van bestuur de bevoegdheden uitoefent die in het voorstel van wet aan het instellingsbestuur zijn opgedragen. Ten slotte zij vermeld, dat de opsomming van gehandhaafde voorschriften die in artikel 11 7, eerste lid, van het concept-ontwerp was opgenomen, in het daarmee corresponderende artikel 15.10 van het onderhavige wetsvoorstel is aangevuld met de artikelen 62, aanhef, en onder d en n, wat betreft fusie, en 73 van de WHBO. De daarbedoelde
144
aangelegenheden zulien zich, gelet op het gesloten stelsel van instellingen dat het onderhavige voorstel kent, slechts in de in artikel 117 bedoelde overgangsperiode voordoen.
Artikel 8.1
Een artikel met betrekking tot de reikwijdte van titel 1 (het bestuur en de inrichting van de openbare universiteiten) van hoofdstuk 8 kan niet gemist worden in verband met het ontbreken van een artikel inzake de «aard» van de bepalingen in het wetsvoorstel, als neergelegd in artikel 9 van de WWO.
Artikel 8.2
De uitoefening van het universitair kiesrecht door niet in dienst van de universiteit zijnde personen als bedoeld in artikel 46, vijfde lid, van de WWO betreft onder meer personen die in dienst zijn van door de minister aangewezen organisaties waarvan de functie meebrengt dat zij regelmatig in de universiteit werkzaam zijn. In het vijfde lid wordt voorgesteld de aanwijzing van deze organisaties aan de instellingen over te laten.
Artikel 8.3
Dit artikel is ontleend aan artikel 46 van de WWO. De advieskamer van het College van beroep voor het wetenschappelijk onderwijs, bedoeld in artikel 137, derde lid, van de WWO, is in verband met haar belang voor het universitaire kiesrecht en de uitoefening daarvan, in het zesde lid gehandhaafd als een advieskamer van het college van beroep voor het hoger onderwijs, bedoeld in artikel 7.56, eerste lid, eerste volzin, waarbij in elk geval alle openbare instellingen van hoger onderwijs zijn aangesloten. De bepaling is ontleend aan artikel 47 van de WWO.
Artikel 8.4
Artikel 8.4 komt overeen met artikel 48 van de WWO. Het derde lid is toegevoegd ter wille van de duidelijkheid. In de gevallen dat de desbetreffende bevoegdheid van het instellingsbestuur dient te worden uitgeoefend door de universiteitsraad, het faculteitsbestuur of de faculteitsraad is zulks uitdrukkelijk in dit hoofdstuk neergelegd.
Artikelen 8.5 tot en met 8.15
Deze artikelen komen overeen met de artikelen 49 tot en met 59 van de WWO.
Artikel 8. 16
In dit artikel is uitdrukkelijk een aantal aan het instellingsbestuur opgedragen taken en bevoegdheden aan de universiteitsraad toebedeeld. De bepaling treedt in de plaats van artikel 60 van de WWO.
Artikel 8.17
Dit artikel is ontleend aan artikel 61 van de WWO. Het voorschrift dat bij de vaststelling van de richtlijnen voor de opstelling en inrichting van de facultaire begrotingsplannen, bedoeld in het derde lid, het hoger onderwijs-en onderzoekplan in acht moet worden genomen, is bij nader inzien niet nodig en kan mitsdien vervallen.
145
Artikelen 8.18 tot en met 8.20
Deze bepalingen komen overeen met de artikel 62 tot en met 64 van de WWO.
Artikel 8.21
In dit voorschrift is artikel 113 van het concept-ontwerp verwerkt. Het college van dekanen treedt op als het college voor promoties, bedoeld in artikel 7.13, vierde lid. Het voorschrift treedt in de plaats van artikel 65 van de WWO.
Artikel 8.22
Dit artikel is ontleend aan de artikelen 45 en 66 van de WWO. Het tweede lid komt overeen met artikel 45, tweede lid, van de WWO. De desbetreffende bepaling is om wetssystematische redenen naar artikel 8.22 overgebracht.
Artikelen 8.23 tot en met 8.25
De artikelen 67 tot en met 69 van de WWO stonden model voor deze bepalingen.
Artikel 8.26
Dit artikel is ontleend aan de overeenkomstige bepaling van artikel 70 WWO. Ingevolge het derde lid worden de taken en bevoegdheden van het instellingsbestuur met betrekking tot het instellen van examencommissies en het benoemen van de leden daarvan opgedragen aan het faculteitsbestuur, zulks in de lijn van artikel 22, eerste lid, van de WWO.
Artikelen 8.27 tot en met 8.31
In deze artikelen is de materie vervat in de overeenkomstige bepalingen van de artikelen 71 tot en met 75 van de WWO verwerkt.
Artikel 8.32
De inhoud van artikel 76 van de WWO is in dit artikel in afgeslankte vorm neergelegd. In het tweede lid is neergelegd het in artikel 15, vijfde lid, van de WWO bedoelde recht tot voordracht ten behoeve van het doctoraat honoris causa.
Artikelen 8.33 tot en met 8.35
De artikelen 77 tot en met 79 van de WWO zijn in deze bepalingen overgenomen.
Artikel 8.36
Dit voorschrift is ontleend aan artikel 80 van de WWO. De opleidingscommissie adviseert, conform het bepaalde in artikel 76, tweede lid, van de WWO, zowel over de regeling van het onderwijs (het onderwijsprogramma) als over de examenvoorschriften (de nadere regeling van de inrichting en omvang van de examens), neergelegd in de onderwijs-en examenregeling.
146
Artikelen 8.37 tot en met 8.59
In deze bepalingen keren de artikelen 81 tot en met 105 van de WWO terug.
Artikelen 8.40 en 8.42
In deze artikelen, ontleend aan de artikelen 84 en 86 van de WWO, is de vermelding van de arbeidsovereenkomst vervallen. Verwezen zij naar de toelichting op artikel 4.5.
Artikelen 8.43, 8.46, 8.49 en 8.51
Deze bepalingen zijn ontleend aan de artikelen 87, 90, 93 en 95 van de WWO. De taken en bevoegdheden van de vakgroep hebben geen wijzigingen ondergaan. Aangezien onder vigeur van het onderhavige wetsvoorstel het onderwijsprogramma deel uitmaakt van de onderwijs-en examenregeling, en de bevoegdheden van de vakgroep zich niet uitstrekken tot de examens, is onder vervanging van het begrip «onderwijsprogramma» door «onderwijs-en examenregeling» de clausulering «voor zover dit het gebied van die vakgroep betreft» aangescherpt tot: voor zover dit het onderwijs op het gebied van die vakgroep betreft.
Artikel 8.44
Dit artikel komt overeen met artikel 88 van de WWO. Het overleg betreft de onderwijs-en examenregeling voor zover de competentie van de vakgroep reikt, en betreft derhalve het onderwijs op het gebied van de vakgroep.
Artikel 8.56
In dit artikel zijn de bepalingen van de artikelen 101 tot en met 102 van de WWO verwerkt.
Artikel 8.57
Dit voorschrift is ontleend aan artikel 103 van de WWO. In de krachtens artikel 4.5 vast te stellen rechtspositieregeling zullen in het kader van het medezeggenschapsregime voorschriften omtrent de dienstcommissies worden opgenomen, zoals dat nu ook het geval is in het Rechtspositiereglement Wetenschappelijk Onderwijs (RRWO).
Artikelen 8.58 en 8.59
De slotzin van het vierde lid in beide artikelen (ontleend aan de artikelen 104 en 105 van de WWO), inhoudende de bevoegdheid voor de minister om richtlijnen voor de samenwerking tussen de bibliotheken, onderscheidenlijk rekencentra te geven, is vervallen. Richtlijnen als daar bedoeld, zijn niet tot stand gekomen. Zij lijken ook niet echt noodzakelijk. Het is de verantwoordelijkheid van de colleges van bestuur de bedoelde samenwerking te bevorderen.
Artikel 8.60
Dit artikel komt overeen met artikel 106 van de WWO.
Artikel 8.61
De ten opzichte van het vierde lid van artikel 107 WWO voorgestelde wijziging heeft tot strekking uitdrukkelijk in de formele wet een basis te bieden voor het getuigschrift ten behoeve van de assistent in opleiding.
147
Artikelen 8.62 tot en met 8.78
In deze artikelen zijn de bepalingen, neergelegd in de artikelen 111 tot en met 129, met uitzondering van artikel 122, van de WWO verwerkt. Het college van beroep voor de examens (artikel 122 WWO) is in het onderhavige wetsvoorstel elders geregeld (artikelen 7.52 e.v.).
Artikelen 8.65 en 8.67
De bepalingen neergelegd in het oorspronkelijke derde lid van de met deze artikelen corresponderende artikelen 114 en 116 van de WWO zijn in feite overbodig geworden naast de in de WWO geïntroduceerde geschillenregeling, bedoeld in artikel 124 van die wet (artikel 8.74 van het wetsvoorstel), en zijn niet op hun plaats in de onderhavige paragraaf. Spontane schorsing en vernietiging zijn geen instrumenten van rechtsbescherming maar van repressief toezicht.
Artikel 8.79
In artikel 131 van de WWO inzake de structuurregeling voor de bijzondere universiteiten zijn, met behoud van de essentie van het voorschrift enkele wijzigingen aangebracht. Het oorspronkelijke vierde lid is vervallen. Voor de daar bedoelde sanctie treedt het voorschrift van artikel 14.1 van het wetsvoorstel in de plaats. In verband hiermee is in het derde lid thans voorgeschreven dat de instelling binnen drie maanden tegemoet komt aan het door de minister geuite bezwaar. De in het oorspronkelijke vijfde lid opgenomen van rechtswege werkende schorsing van het bestreden besluit bij het instellen van beroep is vervallen. De in artikel 60a van de Wet op de Raad van State geopende mogelijkheid van schorsing op verzoek van het getroffen instellingsbestuur biedt een afdoende mogelijkheid van bescherming van de belangen van de instelling.
Artikel 8.80
Dit artikel komt overeen met artikel 134 van de WWO.
Artikelen 8.81 tot en met 8.87
De artikelen 209 tot en met 216 van de WWO met betrekking tot het bijzonder onderwijs aan of bij openbare universiteiten, zijn met deze bepalingen overgenomen.
Artikel 8.81
Dit artikel, ontleend aan artikel 209 van de WWO, met betrekking tot de kerkelijke hoogleraren is naar de vorm een overgangsrechtelijk voorschrift met onbepaalde werkingsduur. De eerste volzin van het eerste lid heeft betrekking op de gemeenten met een rijksuniversiteit waar bij inwerkingtreding van de wet van 28 april 1876 (Stb. 102) kerkelijke kweekscholen en seminaria bestonden of een na die inwerkingtreding gevestigde leerstoel vanwege de Nederlandse Hervormde Kerk. De laatste volzin strekt ertoe eenzelfde regeling te treffen met betrekking tot kweekscholen, seminaria en leerstoelen in Amsterdam, waar zoals bekend geen rijksuniversiteit maar een gemeentelijke universiteit gevestigd is. Deze volzin is ingevoegd bij de totstandkoming van de WWO (Stb. 1986, 414). De bij die gelegenheid vastgestelde peildatum, de datum van inwerkingtreding van «deze wet», is mitsdien de inwerkingtredingsdatum van de WWO (Stb. 1986, 414), te weten 1 september 1986. Deze datum is thans vastgelegd in artikel 8.81.
148
Artikel 9.1
Dit artikel vervult dezelfde functie als artikel 8.1.
Artikelen 9.2 en 9.3
Deze bepalingen zijn ontleend aan de artikelen 17 en 18 van de WHBO.
Artikel 9.4
Deze bepaling is vergelijkbaar met artikel 45, tweede lid, van de WHBO. In het kader van de gewenste harmonisatie van wetgeving is zij echter geformuleerd analoog aan de desbetreffende in de WWO en WOU voorkomende bepalingen.
Artikel 9.5
Dit artikel treedt in de plaats van artikel 47, tweede lid, WHBO en legt de basis voor een algemene geschillenregeling, zoals deze ook bij de universiteiten voorkomt. Uiteraard kan hierdoor niemand worden afgehouden van de bevoegde rechter. Uitgangspunt is dat geschillen zoveel mogelijk binnen de instelling zelf behoren te worden opgelost. De onderhavige geschillenregeling heeft geen betrekking op geschillen die ingevolge de WHW vatbaar zijn voor beroep bijvoorbeeld bij de commissies van beroep voor het personeel van de bijzondere instellingen, de colleges van beroep voor de examens en de colleges van beroep voor het hoger onderwijs.
Artikelen 9.6 en 9.8
In deze artikelen is onder meer de inlichtingenplicht jegens de minister geregeld. In zoverre betreft het nieuwe voorschriften voor de hogescholen.
Artikelen 9.9 tot en met 9.12
De artikelen 9.9 tot en met 9.12 komen overeen met de artikelen 81 tot en met 84 van de WHBO.
Artikel 9. 13
In dit artikel zijn voor de hogescholen met rechtspersoonlijkheid de artikelen 9.4 en 9.5, die zoals hiervoor uiteen werd gezet corresponderen met de artikelen 45, tweede lid, en 47, tweede lid, van de WHBO, van overeenkomstige toepassing verklaard.
Artikelen 9.14 tot en met 9.16
In deze bepalingen is het schorsings-en vernietigingsrecht geregeld. De artikelen komen overeen met de artikelen 85 tot en met 87 van de WHBO.
Artikelen 9.17 tot en met 9.31
In deze artikelen, die corresponderen met de artikelen 58 tot en met 72 van de WHBO, is het medezeggenschapsregime van de hogescholen neergelegd.
149
Artikel 9.21
Het instellingswerkplan heeft als bijzondere medezeggenschapsaangelegenheid plaats gemaakt voor de onderwijs-en examenregeling. Zoals hiervoor vermeld is, zijn enkele onderwerpen thans geregeld in artikel 15.10, eerste lid.
Artikel 10.1
Het eerste lid van dit artikel correspondeert met artikel 21 van de WOU. Het tweede lid legt vast welk bestuursorgaan optreedt als instellingsbestuur.
Artikelen 10.2 tot en met 10.16
Deze artikelen komen overeen met de artikelen 22 tot en met 37 van de WOU, zij het dat de volgorde enigszins gewijzigd is: de oorspronkelijke artikelen 22 tot en met 26, thans 10.7 tot en met 10.11, zijn geplaatst na de bepaling met betrekking tot de vertegenwoordiging van de Open Universiteit, artikel 30 WOU, thans artikel 10.6. De artikelen 35 en 36 WOU zijn verwerkt in artikel 4.2.
Artikel 10.2
Het derde lid van dit artikel, dat correspondeert met artikel 27 van de WOU, is in harmonie gebracht met de desbetreffende bepalingen van de WWO en WHBO. Een bepaling, dat het lidmaatschap van het college van bestuur eindigt door overlijden, is overbodig en is derhalve geschrapt. De bepaling, dat dit lidmaatschap eindigt door schriftelijke opzegging, is vervallen wegens strijd met het ambtenarenrecht: ambtenaren kunnen hun betrekking niet opzeggen; zij moeten een ontslagverzoek indienen.
Artikel 10.9
Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de WOU eindigt het lidmaatschap van de leden van de bestuursraad tussentijds door schriftelijke opzegging en door overlijden. Het laatste deel van die bepaling is overbodig en is derhalve geschrapt. Het eerste deel kan slechts gelden voor de gekozen leden van de bestuursraad. Benoemde leden kunnen slechts om ontslag verzoeken. Derhalve is het eerste lid van het onderhavige artikel aangepast.
Artikel 10.10
Gelet op het vervallen van artikel 10 van de WOU bestaat geen behoefte meer aan de in het tweede lid van artikel 25 van die wet neergelegde verplichting tot het horen van universiteiten en h.b.o.-organisaties bij de vaststelling van het onderwijsaanbod. Deze verplichting is dan ook niet in het tweede lid van het onderhavige artikel overgenomen. De opsomming van bevoegdheden is uitgebreid met de in het oorspronkelijke vertaalartikel aan de bestuursraad toebedeelde taken. In het vierde lid is uitdrukkelijk vastgelegd, welke beroepsrechten die aan het instellingsbestuur zijn toegekend, toekomen aan de bestuursraad.
Artikel 10. 12
Het eerste lid is geredigeerd conform de desbetreffende bepalingen voor de leden van het college van bestuur van de openbare universiteit en voor de leden van het college van bestuur van een hogeschool met rechtspersoonlijkheid. Er is geen inhoudelijke wijziging beoogd.
150
Artikel 10.17
In dit artikel zijn de bevoegdheden van het college van hoogleraren vastgelegd, voor zover dat optreedt als het college voor de promoties, bedoeld in artikel 7.13. Deze bepaling komt overeen met artikel 16, derde en zesde lid, van de WOU.
Artikelen 10.18 tot en met 10.21
In deze artikelen is het medezeggenschapsregime van de OU neergelegd. De bepalingen zijn ontleend aan de artikelen 39 tot en met 42 WOU.
Artikelen 10.22 tot en met 10.26
In deze paragraaf is het schorsings-en vernietigingsrecht geregeld, analoog aan de artikelen 43 tot met 47 van de WOU.
Artikelen 12.1 tot en met 12.6
De bestuursorganisatie van de KNAW wordt ter regeling aan de instelling overgelaten, en niet, zoals onder vigeur van het koninklijk besluit van 26 oktober 1851 nr 3, gewijzigd bij koninklijk besluit van 5 januari 1938 (Stb. 390), aan de minister. Hetzelfde geldt voor de bestuursorganisatie van de KB. De desbetreffende artikelen strekken tot vervanging van de voorschriften bij of krachtens het koninklijk besluit van 7 september 1982 (Stb. 518), houdende de regeling inzake de Koninklijke Biliotheek als nationale bibliotheek.
Artikel 12. 1
De competentie van het algemeen bestuur van de KNAW is algemeen omschreven: het algemeen bestuur is bevoegd voor zover niet bij de wet of krachtens de wet, daaronder mede begrepen het reglement van de KNAW, een ander orgaan van de KNAW bevoegd is. Waar aan het instellingsbestuur taken en bevoegdheden zijn opgedragen, worden zij uitgeoefend door het algemeen bestuur, voor zover bij of krachtens hoofdstuk 12 niet anders is bepaald. Naast het algemeen bestuur kent de wet de algemene vergadering van de KNAW. Deze algemene vergadering wordt gevormd door de leden. De wijze waarop deze leden worden benoemd, is ter regeling opgedragen aan het reglement van de KNAW. De algemene vergadering heeft in elk geval de bevoegdheid het algemeen bestuur te kiezen en de bevoegdheid het reglement van de KNAW vast te stellen. Het algemeen bestuur is verantwoording verschuldigd aan de algemene vergadering en verstrekt behalve aan die vergadering ook aan de minister de gewenste inlichtingen.
Artikelen 12.2 en 12.6
Het bestuur en de inrichting van de KNAW, onderscheidenlijk KB dienen te worden geregeld in een reglement dat wordt vastgesteld bij de KNAW door de algemene vergadering en bij de KB door het algemeen bestuur. Dit reglement is niet onderworpen aan enige goedkeuring (dus geen preventief toezicht). Schorsing of vernietiging (repressief toezicht) is daarentegen wel mogelijk, op grond van strijd met het recht of met het algemeen belang.
151
Artikel 12.3
Anders dan het algemeen bestuur van de KNAW wordt het algemeen bestuur van de KB benoemd door de Kroon. Ook van dit algemeen bestuur is de competentie algemeen omschreven: het is bevoegd voor zover die bevoegdheid niet bij of krachtens de wet is opgedragen aan de directie. Ook hier zijn de taken en bevoegdheden van het instellingsbestuur als regel aan het algemeen bestuur toebedeeld.
Artikel 12.4
In dit artikel is een algemene verantwoordingsplicht van het algemeen bestuur van de KB jegens de minister neergelegd. Analoge bepalingen zijn neergelegd in de hoofdstukken 8 en 10, voor zover het betreft het bestuur van de openbare universiteiten en de Open Universiteit.
Artikel 12.5
Dit artikel heeft betrekking op de directie van de KB. De directie is belast met de dagelijkse leiding van de KB.
Artikel 12.7
Dit artikel regelt de medezeggenschap van het personeel van de KNAW en KB in de vorm van dienstcommissies, zulks overeenkomstig de Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek.
Artikel 12.8
In de lijn van de Wet openbaarheid van bestuur -die gezien het eigen karakter van de onderhavige organisaties voor de wetenschapsbeoefening niet zonder meer op hen van toepassing kan zijn -wordt in dit artikel het algemeen bestuur van de KNAW en de KB de verplichting opgelegd tot het verschaffen van informatie over de instelling aan ieder die daarom verzoekt (passieve informatieverschaffing) alsmede uit eigen beweging aan belanghebbenden en belangstellenden (actieve informatieverschaffing). Een en ander kan in het reglement nader worden geregeld. In elk geval wordt in het reglement geregeld in welke gevallen het verschaffen van informatie achterwege blijft. Het algemeen bestuur stelt voorts regels vast voor het berekenen van tarieven bij het op verzoek verschaffen van informatie.
Artikel 12.9
Dit artikel betreft het repressief toezicht op de besluiten van het algemeen bestuur van de KNAW en de KB en op besluiten van de algemene vergadering van de KNAW tot vaststelling of wijziging van het reglement. In het reglement kan een overeenkomstige regeling worden getroffen ten aanzien van besluiten van andere organen van de instelling met dien verstande dat het algemeen bestuur daarbij de plaats inneemt van de Kroon.
Artikel 2.10
In het eerste lid is het algemeen beginsel neergelegd, dat een besluit dat nog goedkeuring behoeft, niet kan worden geschorst of vernietigd. Het tweede en derde lid regelen de gevolgen van de schorsing, onderscheidenlijk vernietiging.
152
Artikel 12.11
In dit artikel is de algemene regel neergelegd, dat het orgaan waarvan een besluit is geschorst of vernietigd, zorg draagt dat wordt voldaan aan hetgeen is bepaald met betrekking tot de gevolgen van de schorsing of vernietiging en dat opnieuw in hetgeen de geschorste of vernietigde bepalingen regelden, voor zover nodig is, wordt voorzien.
Artikel 13.1
In dit artikel is voor de hele wet geregeld in welke gevallen beroep op de Kroon wordt opengesteld. Deze limitatieve, opsomming is in overeenstemming met de in de WWO, WHBO en WOU gevolgde aanpak met betrekking tot de keuze tussen AROB-beroep en Kroonberoep. In het kort betekent dit dat Kroonberoep wordt mogelijk gemaakt in die gevallen waarin financiële consequenties voor de instellingen aan de orde zijn alsmede in de gevallen die in sterke mate met die beslissingen samenhangen. De ondergetekenden achten het wenselijk uit praktische overwegingen deze lijn vooralsnog voort te zetten. In afwachting van de totstandkoming van een definitieve voorziening in Kroongeschillen in het algemeen, zal in de onderwijswetgeving derhalve de lijn, uiteengezet in het voorstel van wet, houdende wijziging van beroepsbepalingen in een aantal onderwijswetten in verband met uitbreiding van de werking van de Wet AROB (Kamerstukken I, 1981 /1982, 17201, nr. 6 e.v), worden vastgehouden. In het algemeen wordt het recht om Kroonberoep in te stellen verleend aan het bestuur van de door de beslissing direct getroffen instelling. Bij de toewijzing en ontneming van sectoren alsmede de ontneming van onderdelen van sectoren is een ruimere kring van beroepsgerechtigden, te weten de besturen van alle instellingen voor hoger onderwijs, aangehouden. Het vierde lid is ontleend aan artikel 71, tweede lid, van de WHBO en kent een ruime categorie beroepsgerechtigden, in verband met de mogelijke betrokkenheid van personeel en studenten.
Artikel 14.1
Dit artikel is ontleend aan het huidige artikel 149 van de Wet op het hoger beroepsonderwijs. De strekking ervan is het de minister mogelijk te maken de bekostiging van een instelling geheel of gedeeltelijk in te houden bij niet nakoming van de wettelijke voorschriften door de verantwoordelijke organen van de instelling. Voor het wetenschappelijk onderwijs bestaat deze mogelijkheid van ingrijpen door de minister in de huidige wetgeving niet ten aanzien van de openbare universiteiten en de Open Universiteit. Voor de bijzondere universiteiten blijkt een met artikel 135 WWO vergelijkbare situatie gehandhaafd.
Artikelen 14.2 tot en met 14.7
Deze artikelen zijn ontleend aan de thans in WWO en WHBO voorkomende schadevergoedings-en strafbepalingen. Artikel 14.6, eerste lid, is verruimd in vergelijking met de huidige bepaling. Het verbod om in deze wet geregelde titels af te geven richt zich niet slechts tot instellingen van wetenschappelijk onderwijs of instellingen voor hoger beroepsonderwijs die noch bekostigd worden, noch aangewezen zijn, maar tot iedereen. Niet langer daarentegen verbiedt dit voorschrift het verlenen van de titels Master en Bachelor.
Artikel 15.1
De uitzondering die onder a wordt gemaakt voor de academische ziekenhuizen strekt zich allereerst uit tot de specifieke bepalingen voor
153
die ziekenhuizen, neergelegd in hoofdstuk III en in titel III van hoofdstuk IV van de WWO. Voorts omvat deze uitzondering alle WWO-bepalingen die niet specifiek voor de academische ziekenhuizen zijn opgenomen maar waarnaar wel in genoemd hoofdstuk c.q. genoemde titel wordt verwezen, onderscheidenlijk die daarin van overeenkomstige toepassing zijn verklaard op de academische ziekenhuizen. Door de gekozen algemene formulering («betrekking hebbende bepalingen») vallen onder het bereik van onderdeel a ook de voorschriften die mede de kaders bepalen waarin de vorenbedoelde voorschriften een plaats hebben, zoals de relevante algemene bepalingen van de WWO. De uitzondering die onder d wordt gemaakt met betrekking tot de IWWO ziet op handhaving van oud overgangsrecht, aangeduid in het te handhaven artikel C. onder b van die wet en op de artikelen XIII en XIV van de Wet op het wetenschappelijk onderwijs (Stb. 1975, 729), zoals laatstelijk gewijzigd (Stb. 1988, 682). Wat onderdeel e betreft: de daar genoemde te handhaven artikelen hebben betrekking op de bij de inwerkingtreding van de WHBO gehandhaafde opleidingen oude stijl (artikel E.9), op de in afbouw zijnde derdegraads lerarenopleidingen (artikel E.12), op de bestaande onderwijsgemeenschappen v.o.-h.b.o. (artikelen E. en E.65), op landelijk gespreide instellingen (artikel E.66) alsmede op handhaving van de toepasselijkheid van het Besluit medezeggenschap onderwijs op het h.b.o. (artikel E.48). Voorts behouden een aantal bepalingen van de op grond van artikel 15.1 in te trekken wetten en regelingen hun geldigheid voor specifieke, in de navolgende bepalingen genoemde gevallen.
Artikel 15.2
Het eerste lid strekt ertoe, degenen die over een in het artikel genoemd getuigschrift beschikken, dezelfde rechten toe te kennen als degenen die een getuigschrift op grond van de onderhavige wet bezitten. Bij deze rechten valt onder meer te denken aan vrijstellingen als bedoeld in artikel 7.11 en aan het in artikel 7.13 neergelegde recht op toegang tot de promotie. Het tweede lid heeft een vergelijkbare strekking.
Artikel 15.3
Dit artikel voorziet in een formele omzetting van een aantal thans geldende voorschriften, in die zin dat zij nu op een andere wettelijke basis komen te berusten. Het eerste lid betreft regels inzake de bepaling van de openstaande inschrijvingsduur. Het tweede lid ziet op de regeling inzake financiële ondersteuning van auditoren. Het derde lid heeft betrekking op regels inzake de benoeming en het ontslag van de voorzitter en de andere leden van de bestuursraad van rijksinstellingen met rechtspersoonlijkheid als bedoeld in de WHBO, alsmede omtrent de duur van hun benoeming.
Artikel 15.4
Dit artikel strekt ertoe dat gewezen personeel van instellingen voor hoger onderwijs hun aanspraken, rechten en verplichtingen voor de toekomst ontlenen aan de rechtspositieregelingen die op de onderhavige wet zijn gebaseerd. Het betreft een formele omzetting vanuit het ene naar het andere regime. Zonder deze omzetting zou de wettelijke basis aan deze aanspraken enz. ontvallen.
Artikel 15.5
Deze bepaling houdt verband met het vervallen van de nu in artikel 109 van de WWO voorziene mogelijkheid van indienstneming bij de
154
openbare universiteiten van personeel op arbeidsovereankomst naar burgerlijk recht. De in de WHW geïncorporeerde artikelen 84, tweede lid, 86, 93, tweede lid, en 95 van de WWO gewagen thans zowel van benoemingsbesluiten als van arbeidsovereenkomsten. In de WHW-versie van deze bepalingen is alleen nog van benoemingsbesluiten sprake, in verband waarmee de rechtspositie van arbeidscontractanten die op het moment dat de nieuwe rechtspositievoorschriften van kracht worden, behoren tot de desbetreffende organen, zekergesteld moet worden.
Artikel 15.6
Ingevolge artikel 15.60 zal de Algemene burgerlijke pensioenwet niet meer van toepassing zijn op personeel van aangewezen instellingen voor hoger beroepsonderwijs. Artikel 15.6 strekt ertoe bestaande rechten te beschermen.
Artikel 15.7
Deze bepaling handhaaft onverkort de voorbereidende perioden kunstonderwijs zoals geregeld bij en krachtens de WHBO. Het betreft het basisartikel (101) dat de mogelijkheid van bedoelde perioden opent, alsmede de bepalingen over aanvang (133, 135) en beroep betreffende aanvang van bekostiging (134), en de artikelen inzake beëindiging (165) en beroep betreffende beëindiging (169). Wat de planning en bekostiging aangaat is het desbetreffende hoofdstuk van de onderhavige wet zelf van toepassing. Ook blijft van toepassing artikel D. van de Invoeringswet WHBO dat het mogelijk maakt dat aan het Twents Conservatorium een voorbereidende periode klassiek ballet is verbonden hoewel deze hogeschool, in afwijking van artikel' 101 van de WHBO, geen overeenkomstige studierichting verzorgt. Het derde lid maakt het mogelijk de gehandhaafde uitvoeringsvoorschriften te wijzigen op dezelfde manier als waarop zij tot stand zijn gekomen.
Artikel 15.8
De afwijkende vooropleidingseisen als bedoeld in het eerste lid, zijn vervat in de Tijdelijke regeling h.b.o.-opleidingen (Stcrt. 1986, 127), berustend op, voorzover hier relevant, artikel E. van de Invoeringswet WHBO. De afwijkingen houden zowel zwaardere als lichtere opleidingseisen in. Het tweede lid continueert voor ten hoogste een jaar de mogelijkheid voor het gevoegd gezag van een hogeschool met een opleiding hoger kunstonderwijs, af te wijken van de drempelleeftijd (van 21 jaar) voor toelating tot het zogenaamde vooropleidingsonderzoek (thans toelatingsonderzoek genaamd). Deze overgangsperiode beoogt te voorkomen dat personen met uitzicht op een dergelijke afwijkende toelating rauwelijks worden geconfronteerd met het vervallen van de desbetreffende voorziening.
Artikel 15.9
Zoals in het algemeen deel van de toelichting al uiteen is gezet zijn in afwachting van de totstandkoming van een wettelijke regeling met betrekking tot de aan leraren te stellen beroepseisen de bestaande voorschriften op het gebied van het onderwijs en de examens voor lerarenopleidingen gehandhaafd, met inbegrip van de daarin eventueel vervatte delegatie van regelings-en beschikkingsbevoegdheid. Wat de universitaire lerarenopleidingen betreft is deze overgangsvoorziening
155
beperkt tot de onderwijsinhoudelijke voorschriften van het Academisch Statuut. De artikelen 7.3, vierde lid, 7.4, 7.9, eerste lid, en 7.24 van het onderhavige wetsvoorstel voorzien in de overige noodzakelijke voorschriften voor de huidige universitaire lerarenopleidingen. Ten aanzien van het Academisch Statuut is vastgesteld dat de desbetreffende voorschriften bij, gewone, algemene maatregel van bestuur gewijzigd kunnen worden, dat wil zeggen zonder de thans ten aanzien van het statuut geldende bijzondere procedurevoorschriften, neergelegd in artikel 7, tweede lid van de Wet op het wetenschappelijk onderwijs. Deze procedurevoorschriften nopen tot inschakeling van de Tweede Kamer, waarmee een termijn van ten minste dertig dagen is gemoeid. Voor het overige kunnen de gehandhaafde uitvoeringsvoorschriften gewijzigd worden op de wijze waarop zij tot stand zijn gekomen. De voor de lerarenopleidingen gehandhaafde uitvoeringsvoorschriften op het gebied van het onderwijs en de examens betreffen onder meer: de Tijdelijke regeling h.b.o.-opleidingen (Stcrt. 1986, 127), de Examenregeling eerstegraads lerarenopleiding lichamelijke opvoeding I.WHBO (Stcrt. 1987, 83), het Besluit opleiding leraar basisonderwijs (Stb. 1983, 538), voor wat betreft de artikelen 9 en 10 en de examenvoorschriften, het Besluit vierjarige tweedegraads deeltijd opleidingen leraar voortgezet onderwijs algemene vakken (Stb. 1985, 464), de ministeriële regeling van 20 augustus 1987 (Stcrt. 1987, 191) houdende vaststelling van de examenprogramma's van de hiervoor genoemde deeltijdopleidingen, het Besluit van 2 mei 1977 (Stb. 265) houdende onder meer aanwijzing ingevolge artikel 29, tweede lid, laatste volzin, van de Wet op het voortgezet onderwijs; de examenvoorschriften vervat in de krachtens de Experimentenwet onderwijs tot stand gekomen bekostigingsbeschikkingen voor de nieuwe lerarenopleidingen, alsmede de op de artikelen E., vierde lid, en E., derde lid, gebaseerde examenregelingen. Voorts blijven voorshands (in afwachting van de afwikkeling van wetsvoorstel 20335) voor de hogescholen in stand de op artikel 54 van de Wet op het hoger beroepsonderwijs gebaseerde benoemingsvereisten en de daarmee verband houdende regeling van bevoegdheden, met inbegrip van de in de Invoeringswet WHBO getroffen overgangsrechtelijke voorzieningen.
Artikel 15.10
Gedurende een overgangsperiode blijven op alle hogescholen met uitzondering van de rechtspersoonlijkheid bezittende hogescholen van toepassing de voorschriften van de WHBO ten aanzien van instellingsomvang, lesplaatsen, landelijke gespreide instellingen, bestuursoverdracht, omzetting, splitsing, verplaatsing, opheffing en meetelling nascholing. Ook blijft van toepassing het PABO-overgangsartikel (E.3) van de Invoeringswet WHBO. De tweede volzin van het eerste lid ziet op de artikelen die terzake Kroonberoep openstellen. Handhaving van de in het eerste lid genoemde artikelen van de WHBO leidt ertoe dat omzetting, splitsing enz. mogelijk zijn zonder dat de bijlage daartoe moet zijn aangepast. Het tweede en derde lid bevatten voorzieningen die bereiken dat de gewijzigde situatie geen afbreuk doet aan de aan opneming in de bijlage verbonden rechten van de desbetreffende instelling. Vanzelfsprekend zullen de ondergetekenden er zorg voor dragen dat de bijlage als zodanig zo actueel mogelijk blijft.
156
Artikel 15.11
Erkende instellingen hebben een jaar de tijd om een verzoek om aanwijzing te doen. Totdat op dat verzoek definitief beslist is, geldt het regime van de Wet op de erkende onderwijsinstellingen voor het desbetreffende onderwijs.
Artikel 15.12
Deze bepaling regelt de conversie van bestaand onderwijs en brengt dat onderwijs onder in de onderscheiden sectoren. Zie daarvoor ook de conversielijst in de bijlage van de algemene toelichting. Het artikel heeft zowel op bekostigd als op aangewezen onderwijs betrekking. Het eerste lid is de voorfase van de formele toewijzing van sectoren op grond van het tweede lid. Toewijzing van een sector houdt in dat de instelling in beginsel vrij is, al het tot die sector te rekenen onderwijs en onderzoek te verzorgen, dus niet alleen de op grond van het eerste lid onder de sectoren gebrachte activiteiten (uiteraard voor zover deze de sectoren niet geheel vullen). Tot deze extra ruimte kunnen ook activiteiten behoren die, zo de minister zou weten dat de instelling voornemens is deze te verzorgen, getroffen zouden worden door een besluit tot ontneming als bedoeld in artikel 5.3, onderscheidenlijk artikel 5.6, eerste lid. Omdat de conversie een eenmalige operatie is en instellingsvoornemens onder de nieuwe wet formeel pas blijken uit de ontwikkelingsplannen, is in het derde lid aan de minister de bevoegdheid gegeven om reeds aanstonds, op grond van ondoelmatigheid, grenzen af te palen ten aanzien van de bekostigde instellingen. De instellingen weten aldus van meet af aan op welke terreinen zij zich in het kader van deze wet niet behoren te begeven. Opgemerkt wordt verder nog dat de conversie in concreto tevens inhoudt dat studierichtingen, diplomaprogramma's en cursussen h.b.o., alsmede opleidingen van de tweede fase worden omgezet in opleidingen als bedoeld in deze wet. Vanaf de inwerkingtreding van de wet kunnen de instellingen, zo zij dit wensen, die omgezette opleidingen herprogrammeren. Zij kunnen echter ook besluiten studierichtingen enz. in hun oorspronkelijke gedaante te handhaven. Dit laatste is evenwel niet van toepassing op de opleidingen van de tweede fase (zie daarvoor artikel 15.13).
Artikel 15.13
De tweede faseopleidingen, leidend tot het arts-, tandarts-, dierenarts-en apothekersexamen, alsmede de tweede faseopleiding tot wijsgeer van een bepaald wetenschapsgebied, zijn in het wetsvoorstel geïntegreerd in de desbetreffende initiële opleidingen (artikel 7.3, derde lid). Artikel 15.13 geeft nog voor maximaal vier jaren gelegenheid de aparte opleidingen oude stijl voort te zetten. Gedurende die periode kan de noodzakelijke herprogrammering plaatsvinden. De instelling kan ook besluiten tot een snellere afbouw. Daarop ziet het tweede lid. Het derde lid waarborgt dat het verbruik van inschrijvingsduur voor de hier bedoelde opleidingen buiden beschouwing blijft bij het bepalen van de duur van de aansprak <~>o studiefinanciering, zoals geregeld in het vijfde lid van genoemd artikel 9 WSF.
Artikel 15.14
Deze bepaling is noodzakelijk voor de start van de nieuwe onderwijs-en examenstructuur. Er is niet voor gekozen, de oude bepalingen ter zake nog gedurende enige tijd te laten voortbestaan.
157
Artikel 15.15
De achtergronden van deze bepaling zijn uiteengezet in de algemene toelichting. Het tweede lid bevat een tijdelijke beroepsvoorziening.
Artikel 15.19
Zolang de nadere regeling van het overleg op landelijk en instellingsniveau met de vakorganisaties voor overheids-en onderwijspersoneel bij de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 4.3, niet in werking is getreden, dienen de ten aanzien van dat overleg thans nog geldende regels gehandhaafd te blijven. Hierin is voorzien in het eerste lid. Voor de rechtspositieregeling is een analoge voorziening getroffen in het tweede lid: zolang de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 4.5, niet in werking is getreden blijft de ten aanzien van het desbetreffende pesoneel geldende rechtspositieregeling van toepassing. Voor zover het betreft het personeel van de hogescholen blijft tot dat tijdstip bovendien van toepassing het artikel van de WHBO en het daarop betrekking hebbende artikel van de IWHBO dat regelt in welke gevallen salarissen, wachtgelden, enz. op de rijksbijdrage in mindering worden gebracht. De eerste volzin van het tweede lid is opgenomen ten einde rekening te kunnen houden met verschillen tussen de instellingen wat betreft de snelheid waarmee de nieuwe rechtspositieregeling in de plaats kan treden van de thans nog vigerende regeling. Naarmate de nieuwe rechtspositieregeling meer aanpassing vergt bij de desbetreffende instellingen kan meer tijd worden gegeven voor de voorbereiding op die nieuwe regeling. Hoewel de onderhavige bepaling algemeen is geformuleerd, wordt in het bijzonder gedacht aan de situatie bij de Universiteit van Amsterdam en bij de bijzondere universiteiten, voor welke instellingen ingevolge deze wet immers een ander systeem gaat gelden op het punt van de rechtspositieregeling.
Artikel 15.22
Dit artikel laat in het eerste lid de nieuwe bekostigingsbepalingen voor het eerst toepassing vinden ten aanzien van het eerst volle kalenderjaar onder de wet. In verband daarmee is het noodzakelijk te bepalen (tweede lid) dat het huidige recht van toepassing is op het laatste gedeelte van het gebroken begrotingsjaar 1990.
Artikel 15.24
Dit artikel voorziet in de samenstelling van het nieuw aantredende college van beroep voor het hoger onderwijs. De huidige colleges van beroep voor w.o. en h.b.o., die een sterke personele unie hebben, zijn daartoe samen omgezet tot dat nieuwe college.
Artikel 15.25
Het eerste lid heeft betrekking op de colleges van beroep voor de examens, het tweede lid op het college van beroep voor het hoger onderwijs. Voor beide soorten van colleges moet een beroepsreglement worden vastgesteld. Voor zolang dat reglement er nog niet is, voorziet artikel 15.25 in de inhoud daarvan, c.q. geeft de voorziter van het college van beroep voor het hoger onderwijs de opdracht, een voorlopig reglement tot stand te brengen dat de zaken regelt die geen betrekking hebben op de beroepsbehandeling als zodanig.
158
Artikel 15.26
Dit artikel brengt tot uitdrukking dat de rechtspersoon KNAW dezelfde is als voor de datum van inwerkingtreding van de wet. Er behoeft geen omzetting van de rechtsvorm plaats te vinden. De regeling van de rechtspersoon KNAW wordt van een lagere regeling overgebracht naar de wet. De wet wijzigt slechts de interne bestuursstructuur van de rechtspersoon. Een en ander impliceert dat het overgangsrecht ook voor het overige beperkt kan blijven. Zo behoeft bijvoorbeeld voor het personeel dat in dienst was voor de datum van inwerkingtreding van de wet geen overgang van het dienstverband geregeld te worden en is ook een algemene regeling voor de overgang van rechten en verplichtingen zoals die wordt getroffen voor de Koninklijke Bibliotheek, overbodig. Wel is voorzien in een specifieke bepaling voor de besluiten van de oude bestuursorganen, zie artikel 15.28.
Artikel 15.27
Artikel 12.12 draagt de algemene vergadering op een reglement vast te stellen ten behoeve van de nadere regeling van het bestuur en de inrichting van de KNAW. Het moment waarop dit zal kunnen geschieden zal praktisch gesproken niet kunnen samenvallen met het moment waarop de wet in werking treedt. Tijdelijke handhaving van het oude reglement wordt daarom noodzakelijk geacht.
Artikel 15.28
Dit artikel beoogt een spoedige totstandkoming van het nieuwe reglement voor de KNAW te bevorderen.
Artikel 15.29
Dit artikel leidt ertoe dat de feitelijke samenstelling van het bestuur door het in werking treden van de wet niet wordt gewijzigd. Artikel 12.1 van de wet bevat onder meer voorschriften voor de benoeming van de leden van de akademie die samen de algemene vergadering vormen, en de verkiezing van het algemeen bestuur. Deze voorschriften behoeven niet onmiddellijk toegepast te worden omdat uit de onderhavige overgangsbepaling volgt dat degenen die behoren tot de verenigde vergadering van de akademie thans de algemene vergadering vormen. Voorts bestaat het algemeen bestuur van de KNAW uit degenen die voor inwerkingtreding van de wet al zitting hadden in het algemeen bestuur. Als voorzitter wordt tenslotte aangemerkt degene die op het tijdstip van inwerkingtreding van de wet president van de akademie is.
Artikel 15.31
Dit artikel leidt ertoe dat de bestaande dienstcommissies op het tijdstip van inwerkingtreding van de wet kunnen worden gehandhaafd.
Artikel 15.32
Artikel 12.6 draagt het algemeen bestuur op een reglement vast te stellen ten behoeve van de nadere regeling van het bestuur en de inrichting van de bibliotheek. Het moment waarop dit zal kunnen geschieden zal praktisch gesproken niet kunnen samenvallen met het moment waarop de wet in werking treedt. Tijdelijke handhaving van het oude reglement wordt daarom noodzakelijk geacht.
159
Artikel 15.33
Dit artikel beoogt een spoedige totstandkoming van het nieuwe reglement voor de KB te bevorderen.
Artikel 15.34
Dit artikel leidt ertoe dat de feitelijke samenstelling van het bestuur en de directie van de bibliotheek door het in werking treden van de wet niet wordt gewijzigd.
Artikel 15.36
Op grond van deze bepaling komt het personeel werkzaam bij de bibliotheek van rechtswege in dienst bij de rechtspersoonlijkheid bezittende bibliotheek, in gelijk dienstverband met dezelfde rang en salarisanciënniteit voor zover het rijksambtenaren betreft en, op dezelfde voet op arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht voor zover het arbeidscontractanten betreft. Onder deze bepaling is de directie van de bibliotheken mede begrepen.
Artikel 15.37
Op grond van deze bepaling treedt de rechtspersoonlijkheid bezittende bibliotheek in alle rechten en verplichtingen van haar rechtsvoorgangster; zij verkrijgt alle goederen, waaronder registergoederen die zijn verworven voor de bibliotheek en neemt alle lasten die op de bibliotheek rusten over.
Artikel 15.29
Deze bepaling garandeert enerzijds de afhandeling van oude beroepen volgens het oude recht en geeft anderzijds aan welke nieuwe beroepsorganen in de plaats van de oude treden voor zover het de nog lopende beroepen betreft.
Artikelen 15.40 tot en met 15. 72
Totstandkoming van de onderhavige wet brengt mee dat in andere wetten voorkomende verwijzingen naar begrippen of bepalingen van de WWO, de WHBO en de WOU aanpassing behoeven. De wijzigingen zijn onder te verdelen in een aantal categorieën: a. wijzigingen in verband met in andere wetten vervatte benoembaarheidseisen voor bepaalde groepen, betrekkingen of funkties, bijvoorbeeld samenhangend met de thans vervallen hoedanigheid van meester in de rechten. Deze categorie is verreweg de grootste; b. wijzigingen van technische aard in verband met verwijzingen naar nieuwe door het onderhavige wetsvoorstel geïntroduceerde termen (waaronder ook de citeertitel van de wet zelf); c. resterende inhoudelijke wijzigingen van onderscheiden aard. Wat categorie c betreft wordt het volgende opgemerkt. 1. De Wet op de studiefinanciering moet op diverse plaatsen aanpassing ondergaan. Deze aanpassingen houden onder meer verband met de Wet van 7 juli 1988 (Stb. 334) houdende wijziging van onder meer de Wet op het wetenschappelijk onderwijs, de Wet op het hoger onderwijs, de Wet op de Open Universiteit en de Wet op de studiefinanciering (harmonisatie collegegelden h.o.; invoering één inschrijvingsduur eerste fase h.o.). 2. De Wet op de erkende onderwijsinstellingen zal niet langer mede van toepassing zijn op hoger onderwijs (verleende erkenningen voor
160 h.b.o. en w.o. zullen overgangsrechtelijk nog enige tijd gehandhaafd worden, artikel 15.11). 3. De ABP-wet zal niet langer mede betrekking hebben op personeel van aangewezen instellingen voor hoger beroepsonderwijs (ook hierbij is een overgangsrechtelijke voorziening op haar plaats voor zittend personeel, zie artikel 15.6).
Artikel 15.59
Artikel 3 van de Wet van 2 december 1982 (Stb. 679) houdende bepalingen ter uitvoering van het Europees Verdrag inzake de rechtspositie van migrerende werknemers, alsmede met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden van buitenlandse werknemers heeft betrekking op de toepassing van artikel 77, zevende lid, van de WWO (Stb. 1960, 559). Een overeenkomstige bepaling is neergelegd in artikel 32, zevende lid, van de WWO, maar keert niet terug in het onderhavige wetsvoorstel. Artikel 3 kan derhalve vervallen.
Artikel 15.60
De onder b voorgestelde wijzigingen strekt ertoe personeel van niet bekostigde ingevolge die Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek aangewezen instellingen voor bijzonder onderwijs van de werkingssfeer van de Algemene burgerlijke pensioenwet uit te sluiten. Deze wijziging heeft alleen betekenis voor het hoger beroepsonderwijs. Personeel dat op grond van artikel B2, eerste lid, onder b reeds de ambtenarenstatus verworven had, behoudt deze zolang het dienstverband voortduurt. In een overgangsbepaling is daartoe een voorziening getroffen.
Artikel 15.61
Aangezien het instellingswerkplan niet meer voorkomt in dit wetsvoorstel vervalt de vermelding van dit document in de Auteurswet. Daarvoor treedt geen overeenkomstig document in de plaats. In verband hiermee zijn de woorden «voor zover van toepassing» toegevoegd, waarmee bewerkstelligd wordt dat de hogescholen voor de toepassing van de Auteurswet op gelijke voet staan met de universiteiten.
Artikkel 15.62
In het kader van het beleid met betrekking tot civiele effecten zoals dat op grond van het onderhavige voorstel gestalte zal krijgen, past het niet meer dat de Minister van Onderwijs en Wetenschappen eisen aan beroepsopleidingen stelt. De wijzigingen van de Wet op de architectentitel markeren deze terugtocht.
Artikel 15.63
De wijziging heeft geen betrekking op de toepassing van artikel 90 van de Wet op het hoger beroepsonderwijs, aangezien krachtens overgangsrecht deze bepaling vooralsnog gehandhaafd is. Toepassing van artikel 2.12 van het onderhavige wetsvoorstel wordt eveneens uitgezonderd van de werkingssfeer van de Wet op belastingen van rechtsverkeer.
Artikel 15.66
Met deze wijziging wordt vastgelegd dat de Wet op de erkende onderwijsinstellingen niet meer van toepassing zal zijn op het hoger onderwijs.
161
Artikel 15.72
Deze wijzigingen betreffen de overgangsbepalingen van de zogenaamde Harmonisatiewet. Zij behelzen louter technische aanpassingen en verwijzingen naar WWO en WHBO, alsmede schrapping van voorschriften die met ingang van het studiejaar 1990-1991 zullen zijn uitgewerkt.
De Minister van Onderwijs en Wetenschappen, W. J. Deetman De Minister van Landbouw en Visserij, G. J. M. Braks
162
Bijlage 1
Lijst van afkortingen
afkorting
ABP-wet aio ARAR ARHO AROB BBWO BCO
BPCO CCAP
CGOA
CNAA Commissie Dekker Commissie Hirsch
COPWO
EG E.E.G. FEANI
FION
f.t.e. Harmonisatiewet
h.a.v.o. h.b.o. HBO-Raad h.o. HOAK-nota
HO-Kamer HOOP h.w.-bestel
HW-Kamer ISCED ISO IWHBO IWWO
KB Klvl KNAW
kuo LSVB m.b.o. NBBI
verklaring
Wet op het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds assistent in opleiding Algemeen Rijksambtenarenreglement Advies Raad voor het Hoger Onderwijs administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen Bezoldigingsbesluit wetenschappelijk onderwijs bijzondere commissie voor overleg inzake de rechtspositie van het onderwijspersoneel Besturenraad Protestants-Christelijk onderwijs Centrale commissie aanmelding en plaatsing eerstejaarsstudenten centrale commissie georganiseerd overleg in ambtenarenzaken Council for National Academie Awards Adviescommissie voor het technologiebeleid Ballin Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten centraal overleg personeelszaken wetenschappelijk onderwijs Europese Gemeenschappen Europese Economische Gemeenschap Federation Europeen des Associations des Ingenieurs Federatie van instellingen voor internationaal onderwijs formatietechnische eenheid Wet van 7 juli 1988 (Stb. 334) houdende wijziging van onder meer de Wet op het Wetenschappelijk Onderwijs, de Wet op het Hoger Beroepsonderwijs, de Wet op de Open Universiteit en de Wet op de studiefinanciering (harmonisatie collegegelden h.o.; invoering één inschrijvingsduur eerste fase h.o.) hoger algemeen voortgezet onderwijs hoger beroepsonderwijs Raad voor het hoger beroepsonderwijs hoger onderwijs Beleidsnota «Hoger onderwijs: autonomie en kwaliteit» (Kamerstukken 15253) Hoger Onderwijs Kamer Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan Bestel van voorzieningen van hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek De overlegkamer voor het h.w.-bestel International Standard Classification of Education Interuniversitair Studentenoverleg Invoeringswet Wet op het hoger beroepsonderwijs Invoeringswet Wet op het wetenschappelijk onderwijs Koninklijke Bibliotheek Koninklijk Instituut voor Ingenieurs Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen kunstonderwijs Landelijke Studentenvakbond middelbaar beroepsonderwijs Nederlands bureau voor bibliotheekwezen en informatievoorziening
163
afkorting
verklaring
NUFFIC
Netherlands University Foundation for International Cooperation NWO Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek NWO-wet Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek OU
Open Universiteit PABO
pedagogische academie basisonderwijs RABIN Raad van advies voor het bibliotheekwezen en de informatievoorziening RAWB Raad voor advies van het wetenschapsbeleid RCO Raad van Centrale Ondernemersorganisaties RPBO Rechtspositiebesluit onderwijs RRWO Rechtspositiereglement wetenschappelijk onderwijs SPD Staatspraktijkdiploma bedrijfsadministratie UCV Uitgebreide Commissie Vergadering (van de vaste commissie voor Onderwijs en Wetenschappen) VBMO Vereniging voor Buitenschools Mondeling Onderwijs VISO Vereniging van Instellingen voor Schriftelijk Onderwijs v.o.
voortgezet onderwijs VSNU
Vereniging van Samenwerkende Nederlandse Universiteiten v.w.o.
voorbereidend wetenschappelijk onderwijs WCBO voorstel van Wet op het Cursorisch Beroepsonderwijs WEO Wet op de erkende onderwijsinstellingen WHBO Wet op het hoger beroepsonderwijs WHW voorstel van Wet op het Hoger onderwijs en het Wetenschappelijk onderzoek w.o.
wetenschappelijk onderwijs WOU Wet op de Open Universiteit WWO Wet op het wetenschappelijk onderwijs WZV Wet op de ziekenhuisvoorzieningen
164
Bijlage 2
De vulling van sectoren met studierichtingen Vulling van de sectorindeling met w.o.'Studierichtingen Gebruikt is het herziene Academisch Statuut, zoals dat in 1988 in werking is getreden. Tevens is melding gemaakt van de experimentele studierichtingen (ex).
-
-onderwijs
-
-landbouw en natuurlijke omgeving plantenteeltkundige studierichtingen zoötechniek chemische en technologische studierichtingen studierichtingen met betrekking tot het landgebruik agrarische economie rurale sociologie huishoudwetenschappen biologie
-
-natuur wiskunde (drs) wiskunde (ir) technische mechanica sterrenkunde natuurkunde technische natuurkunde scheikunde technische scheikunde farmacochemie geologie geofysica biologie farmacie farmacologie (ex) informatica (drs) informatica (ir) biofarmaceut (ex)
-
-techniek civiele techniek geodesie bouwkunde werktuigbouwkunde electrotechniek scheikundige technologie mijnbouwkunde technische natuurkunde scheepsbouw-en scheepvaartkunde luchtvaart-en ruimtevaartechniek bedrijfskunde (ir) metaalkunde industrieel ontwerpen materiaalkunde (ex)
-
-gezondheidszorg geneeskunde tandheelkunde diergeneeskunde gezondheidswetenschappen (ex) medische biologie (ex)
165
-
-economie economie fiscale economie econometrie actuariële wetenschappen bedrijfskunde (drs) Japankunde(ex) bestuurlijke informatiekunde (ex)
-
-recht Nederlands recht notariële studierichting fiscaaljuridische studierichting internationaal juridische studierichting juridische bestuurswetenschappelijke studierichting juridische politiek wetenschappelijke studierichting Antilliaans recht, Arubaans recht
-
-gedrag en maatschappij onderwijskunde sociologie politicologie culturele antropologie en sociologie der niet westerse samenlevingen communicatiewetenschap bestuurskunde psychologie pedagogische wetenschappen fysische geografie sociale geografie planologie lichamelijke opvoeding sociale wetenschappen (ex) welzijnswetenschappen (ex) beleid en management gezondheidszorg (ex) wetenschapsdynamica (ex) sociale zekerheid (ex) personeelswetenschappen (ex) toegepaste onderwijskunde (ex)
-
-taal en cultuur godgeleerheid wijsbegeerte studierichtingen taalwetenschap algemene literatuurwetenschap fonetiek Griekse en Latijnse taal en cultuur Nederlandse taal en letterkunde studierichtingen Romaanse taal-en letterkunde studierichtingen Germaanse taal-en letterkunde nieuw Griekse taal-en letterkunde Slavische taal en letterkunde Finoegrische talen en letterkunde studierichtingen niet westerse talen en culturen Afrikaanse taalkunde geschiedenis kunstgeschiedenis en archeologie pre-en protohistorie archeologie muziekwetenschap
166
theaterwetenschap archeologie (ex) algemene letteren (ex) maatschappij geschiedenis (ex) Europese studies (ex) vertaalwetenschappen (ex) Ruslandkunde (ex) toegepaste taalwetenschappen (ex) letter-en literatuurkunde (ex) wetenschap, technologie en samenleving (ex)
Vulling van de sectorindeling met
h.b.o.studierichtingen
In dit overzicht zijn de studierichtingen weergegeven, opgenomen in de (gewijzigde) Tijdelijke Regeling h.b.o."Voorzieningen. De in artikel E. 7, lid 3, IWHBO genoemde opleidingen (tijdelijke 2e fase) zijn hierin nog verwerkt. Buiten beschouwing zijn gelaten de opleidingen bedoeld in de artikelen E. en E. tot en met E. 12 IWHBO. In de sector Onderwijs zijn enkele studierichtingen opgenomen die tevens als studierichtingsdeel voorkomen. Er is geen onderscheid gemaakt tussen voltijds en deeltijds onderwijs.
ONDERWIJS opleiding (opl.) tot leraar basisonderwijs opl. tot leraar voortgezet onderwijs (VO) 2e graad aardrijkskunde opl. tot leraar VO 2e graad algemene economie opl. tot leraar VO 2e graad Arabisch opl. tot leraar VO 2e graad bedrijfseconomie opl. tot leraar VO 2e graad biologie opl. tot leraar VO 2e graad bouwtechniek opl. tot leraar VO 2e graad consumptieve techniek opl. tot leraar VO 2e graad Duits opl. tot leraar VO 2e graad elektrotechniek opl. tot leraar VO 2e graad Engels opl. tot leraar VO 2e graad Frans opl. tot leraar VO 2e graad Fries opl. tot leraar VO 2e graad geschiedenis opl. tot leraar VO 2e graad gezondheidskunde opl. tot leraar VO 2e graad godsdienst opl. tot leraar VO 2e graad grafische techniek opl. tot leraar VO 2e graad handvaardigheid opl. tot leraar VO 2e graad huishoudkunde opl. tot leraar VO 2e graad installatietechniek opl. tot leraar VO 2e graad maatschappijleer opl. tot leraar VO 2e graad mechanische techniek opl. tot leraar VO 2e graad motorvoertuigentechniek opl. tot leraar VO 2e graad natuurkunde opl. tot leraar VO 2e graad Nederlands opl. tot leraar VO 2e graad omgangskunde opl. tot leraar VO 2e graad pedagogiek opl. tot leraar VO 2e graad scheikunde opl. tot leraar VO 2e graad Spaans opl. tot leraar VO 2e graad techniek opl. tot leraar VO 2e graad tekenen opl. tot leraar VO 2e graad textiele werkvormen opl. tot leraar VO 2e graad Turks opl. tot leraar VO 2e graad wiskunde opl. tot leraar VO 2e graad (t.b.v. beroepsond. in de 2e fase VO) in bouwtechniek
167
in de 2e fase VO)
in de 2e fase VO)
in de 2e fase VO)
in de 2e fase VO)
opl. tot leraar VO 2e graad (t.b.v. beroepsond brood/banketbakken opl. tot leraar VO 2e graad (t.b.v. beroepsond elektrotechniek opl. tot leraar VO 2e graad (t.b.v. beroepsond grafische techniek opl. tot leraar VO 2e graad (t.b.v. beroepsond koken/serveren opl. tot leraar VO 2e graad (t.b.v. beroepsond. in de 2e fase VO) mechanische techniek opl. tot leraar VO 2e graad (t.b.v. beroepsond. in de 2e fase VO) motorvoertuigentechniek opl. tot leraar VO 2e graad (t.b.v. beroepsond. in de 2e fase VO) in schi deren opl. tot leraar VO 1e graad aardrijkskunde opl. tot leraar VO 1e graad algemene economie opl. tot leraar VO 1e graad bedrijfseconomie opl. tot leraar VO 1e graad biologie opl. tot leraar VO 1e graad Duits opl. tot leraar VO 1e graad Engels opl. tot leraar VO 1e graad Frans opl. tot leraar VO 1e graad Fries opl. tot leraar VO 1e graad geschiedenis opl. tot leraar VO 1e graad godsdienst opl. tot leraar VO 1e graad lichamelijke opvoeding opl. tot leraar VO 1e graad natuurkunde opl. tot leraar VO 1e graad Nederlands opl. tot leraar VO 1e graad pedagogiek opl. tot leraar VO 1e graad scheikunde opl. tot leraar VO 1e graad Spaans opl. tot leraar VO 1e graad wiskunde tweedegraads lerarenopleiding chemische laboratoriumtechniek tweedegraads lerarenopleiding medische/biologische laboratorium-techniek opleiding voor het pedagogisch diploma godsdienstpastoraal werk (alg. ber. var.) handelseconomisch Duits (alg. ber. var.) handelseconomisch Frans (alg. ber. var.) hogere kaderopleiding pedagogiek (alg. ber. var.) pedagogiek (alg. ber. var.) wiskunde (alg. ber. var.)
LANDBOUW EN NATUURLIJKE OMGEVING agrarische bedrijfskunde bosbouw cultuurtechniek internationale agrarische handel laboratoriumtechniek levensmiddelentechnologie milieukunde (agr.) Nederlandse landbouw tropische landbouw tuinbouw tuin-en landschapsinrichting NATUUR geen h.b.o. studierichtingen
168
TECHNIEK autotechniek bedrijfskunde bouwkunde bouwtechnische bedrijfskunde chemische technologie civiele techniek computertechniek economische bedrijfstechniek elektrotechniek hogere informatica informatica instrumentele technologie landmeetkunde logistiek materiaalkunde milieukunde opleiding voor bedrijfskader planologie ruimtelijke ordening en planologie scheepsbouwkunde technischcommerciële confectiekunde technische natuurkunde technische vervoerskunde verkeerskunde verkeerstechniek vliegtuigbouwkunde werktuigbouwkunde analytische proces-en laboratoriuminstrumentatie biologische laboratoriumopleiding chemische laboratoriumopleiding laboratorium informatica en automatisering medische laboratoriumopleiding algemene operationele technologie hydrografie maritiem officier navigatie (laatste examens in 1989/1990) scheepsradiocommunicatie scheepswerktuigkunde (laatste examens in 1989/1990) vliegtuigoperatie opleiding tot leraar nautisch onderwijs van de tweede graad in navigatie opleiding tot leraar nautisch onderwijs van de tweede graad in scheepsbedrijfsvoering opleiding tot leraar nautisch onderwijs van de tweede graad in scheepswerktuigkunde opleiding tot leraar nautisch onderwijs van de eerste graad in zeemanschap opleiding tot leraar nautisch onderwijs van de eerste graad in zeevaartkunde opleiding tot leraar nautisch onderwijs van de eerste graad in scheepswerktuigkunde opleiding tot leraar nautisch onderwijs van de eerste graad in radiokunde GEZONDHEIDSZORG medisch beeldvormende en radiotherapeutische technieken opleiding voor diëtetiek opleiding tot docent t.b.v. instellingen voor gezondheidszorg opleiding voor ergotherapie opleiding tot fysiotherapeut opleiding van kader in de gezondheidszorg
169
opleiding voor logopedie opleiding tot verpleegkundige opleiding tot verpleegkundige in de maatschappelijke gezondheidszorg tweedegraads lerarenopleiding verpleegkunde voortgezette opleiding in de gezondheidszorg voor management voortgezette opleiding in de gezondheidszorg voor beroepsinnovatie ECONOMIE accountancy bedrijfseconomie bedrijfsinformatica belastingen bestuurskunde commerciële economie communicatie economischjuridische opleiding economischlinguïstische opleiding haven-en vervoerskunde hoger distributie-onderwijs (small business school) openbaar bestuur bibliotheek en documentaire informatie boekhandel en uitgeverij hoger hotelonderwijs hoger toeristisch en recreatief onderwijs journalistiek opleiding tot vertaler toegepaste huishoudwetenschappen RECHT geen h.b.o."Studierichtingen GEDRAG EN MAATSCHAPPIJ arbeidsmarktpolitiek/personeelsbeleid (h.b.o.-ap/pb) arbeidsvoorziening bejaarden welzijnswerk beroepskeuzewerk creatiefeducatief werk creatieve therapie cultureel werk geestelijk raadswerk inrichtingswerk jeugdwelzijnswerk maatschappelijk werk maatschappelijk werk (h.b.o.-mw) opbouwwerk personeelswerk welzijnsbeleid kaderopleiding opbouwwerk voortgezette agogische beroepsopleiding TAAL EN CULTUUR algemene industriële vormgeving architectonische vormgeving film-en tv-vormgeving fotografische vormgeving keramische vormgeving modevoringeving monumentale vormgeving plastische vormgeving publiciteitsc.q. grafische vormgeving
170
schilderkundige vormgeving en vormgeving op het gebied van de grafiek textiele vormgeving vormgeving in metalen en kunststoffen opleiding tot leraar voortgezet onderwijs 1e graad in handvaardigheid opleiding tot leraar voortgezet onderwijs 1e graad textiele werkvormen opleiding tot leraar voortgezet onderwijs 1e graad in tekenen opleiding voor het Staatsdiploma handvaardigheid (handenarbeid) B compositie of compositie/elektronische muziek directie koor, orkest, of harmonie en fanfare docerend musicus muziekdramatische opleiding muziekregistratie opleiding voor het docentschap dans opleiding voor het docentschap drama opleiding voor het docentschap mime opleiding voor het getuigschrift muziekonderwijs A algemene muzikale vorming opleiding voor het getuigschrift muziekonderwijs A ritmiek opleiding voor het getuigschrift muziekonderwijs B schoolmuziek opleiding voor het praktijkdiploma beiaard opleiding voor het praktijkdiploma directie harmonie en fanfare opleiding voor het praktijkdiploma kerkmuziek opleiding voor het praktijkdiploma koordirectie opleiding voor het praktijkdiploma orgel opleiding voor het praktijkdiploma orkest-en ensemblebegeleiding theorie der muziek uitvoerende beoefening van de dans uitvoerende beoefening van het drama uitvoerende beoefening van de mime uitvoerende beoefening van de kleinkunst uitvoerend musicus museologie opleiding voor beroepen op het terrein van architectuur opleiding voor beroepen op het terrein van landschapsarchitectuur opleiding voor beroepen op het terrein van stedebouw postconservatoriale opleiding voor het behalen van de aantekening begeleiden postconservatoriale opleiding voor het behalen van de aantekening kamermuziek postconservatoriale opleiding voor het behalen van de pedagogischdidactische aantekening op het getuigschrift uitvoerend musicus 1.3. Vulling van de sectorindeling met Open Universiteitsectoren
-
-onderwijs
-
-landbouw en natuurlijke omgeving
-
-natuur
sector natuurwetenschappen 4. techniek sector technische wetenschappen
-
-gezondheidszorg
-
-economie sector economische wetenschappen (deel)sector bedrijfswetenschappen
171
-
-recht sector rechtsgeleerdheid
-
-gedrag en maatschappij sector sociale wetenschappen (deel) sector bestuurswetenschappen
-
-taal en cultuur sector cultuurwetenschappen
172
Bijlage 3
TRANSPONERINGSTABELWHW WWO
WHBO
OU
WHW
concept-ontwerp 1.1
1 1.2
2 1.3
3 1.4
4 1.5
5 1.6
6 1.7
7 1.8
8 1.9
9 1.10 1.11 1.12
10 1.13
11 1.14
12 2.1
13 2.2
14 2.3
15 2.4
16 2.5
17 2.6
18 2.7 2.8
19 2.9
20 2.10 2 11
22212
23 2.13
24 3.1
25 3.2
26 4.1 4.2
27 4.3
28 4.4 4.5
29 4.6
30 4.7 5.1
32 5.2
33 5.3
34 5.4
35 5.5
36 5.6
37 5.7
38 6.1
39 6.2
406.3 6.4
41 6.5 7.1
42 7.2
43 7.3
44 7.4
45 7.5
46 7.6
47 7.7
48 7.8
49 7.9
50 7.10
51 7.11
52 7.12
53 7.13
54 7.14
55 7.15
56 7.16
57 7.17
58 7.18
59 7.19
60 7.20
61 7.21
62 7.22
63 7.23
64 7.24
173
WHW
conceptontwerp
WWO 7.25
66 7.26
66 7.27
67 7.28 7.29
68 7.30
69 7.31 7.32 7.33 7.34 7.35 7.36
72 7.37 7.38 7.39 7.40 7.41 7.42 7.43 7.44 7.45
73 7.46
74 747 7.48
75 7.49 7.50
76 7.51
78 7.52
79 7.53
79 7.54
80755
81 7.56 7.57 7.58
83 8.1 82
4683
47 8.4
48 8.5
4986
50 8.7
51 8.8
52 8.9
53 8.10
54 8.11
55 8.12
56 8.13
57 8.14
58 8.15
59 8.16
60 8.17
61 8.18
62819
63 8.20
64 8.21
65 8.22
45, 66 8.23
67 8.24
68 8.25
69 8.26
70 8.27
71 8.28
72 8.29
73 8.30
74 8.31
75 8.32
15, lid 5, 76 8.33
77 8.34
78 8.35
79 8.36
80 8.37
174
WHW
conceptontwerp
WWO
W> 8.38
82 8.39
83 8.40
84 8.41
85 8.42
86 8.43
87 8.44
88 8.45
89 8.46
90 8.47
91 8.48
92 8.49
93850
94 8.51
95 8.52
96 8.53
97 8.54
98 8.55
99 8.56
100, 101, 102 8.57
103 8.58
104 8.59
105 8.60
106 8.61
107 8.62
111 8.63
11286 4
113 8.65
114 8.66
115 8.67
11686 8
117 8.69
118 8.70
119 8.71
12087 2
121 8.73
123 8.74
124, 125 8.75
126 8.76
127 8.77
128 (.78
129 8.79
131 8.80
134 8.81
209 8.82
210 8.83
211 8.84
212 8.85
21388 6
214 8.87
215 8.88
216 9.1 9.2
17 9.3
18 9.4
45, 9.5
47, 9.6 9.7
77 9.8
89 9.9
81 9.10
82 9.11
83 9.12
84 9.13
45, 9.14
85 9.15
86 9.16
87 9.17
58 9.18
59 9.19
60 9.20
WHW
conceptontwerp 9.21 9.22 9.23 9.24 9.25 9.26 9.27 9.28 9.29 9.30 9.31 10.1 10.2 103 10.4 10.5 10.6 10.7 10.8 10.9 10.10 10.11 10.12 10.13 10.14 10.15 10.16 10.17 10.18 10.19 10.20 10.21 10.22 10.23 10.24 10.25 10.26 12.1
90 12.2
91 12.3
92 12.4
93 12.5
94 12.6
95 12.7
96 12.8
97 12.9
98 12.10
99 12.11
100 13.1
101 14.1
102 149 14.2
103 14.3
104 14.4
105 14.5
106 14.6 14.7
107 15.1
108 15.2
109, 110 15.3 15.4
111 15.5 156 15.7
112 15.8
115 15.9 15.10
117 15.11 15.12
119 15.13
120 15.14
121 15.15
122
WWO
WHBO
OU 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72
21 27 28 28 29 30 22 23 24 25 26 31 32 33 34 37 16 39 40 41 42 43 44 45 46 47
176
WHW
conceptontwerp 15.16
124 15.17
125 15.18
126 15.19
127 15.20
128 15.21
129 15.22
130 15.23
131 15.24 15.25
132 15.26
133 15.27
134 15.28
135 15.29
136 15.30
137 15.31
138 15.32
139 15.33
140 15.34
141 15.35
142 15.36
143 15.37
144 15.38
145 15.39
146 15.40-15.71 15.72 15.73
147 15.74
147
WWO
WHBO
OU
177
Bijlage 4 Eindadvies van de Commissie voor toetsing van wetgevingsprojecten over het voorstel van een Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (2 juni 1988)
Aan de Minister van Onderwijs en Wetenschappen Drs. W. J. Deetman
's-Gravenhage, 2 juni 1988
Hierbij bied ik u het advies aan, dat de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten uitbrengt over het voorstel van een Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.
prof. mr. E. M. H. Hirsch Ballin
178
Eindadvies voor de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten over het voorstel van een Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (2 juni 1988 -CTW 88/18)
-
-Inleiding
De Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten bracht op 11 maart 1988 een interimadvies uit aan de Minister van Onderwijs en Wetenschappen over het voorontwerp van een Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, dat op dat moment een adviesronde doorliep. Overeenkomstig haar taakopdracht brengt de Commissie nu een eindadvies uit over het wetsontwerp, voordat de Ministerraad besluit omtrent het voorleggen ervan aan de Raad van State. In dit advies beperkt de Commissie zich tot de voornaamste verschillen tussen voorontwerp en ontwerp, alsmede tot een beoordeling van de wijze waarop in het ontwerp met haar interimadvies is rekening gehouden. Het interimadvies is daarom als bijlage bij dit advies gevoegd. In haar interimadvies heeft de Commissie het belang van het wetsvoorstel onderstreept en de relatie tussen overheid, instellingen en studenten centraal gesteld. Ook in dit advies ligt daarop het accent. Daarom vangt dit advies aan met een beschouwing over het voorgestelde systeem van inschrijvingsrechten voor studenten, planning, bekostiging en kwaliteitsbewaking van onderwijs en onderzoek, alsmede over de voorgestelde bestuursstructuur van de instellingen. Immers, deze elementen vormen in hun onderlinge samenhang de kern van het beoogde bestel van hoger onderwijs en onderzoek. De Commissie toetst de voorstellen op dit punt aan maatstaven van doeltreffend en doelmatig besluit en de aan deze voorstellen uitdrukkelijk ten grondslag gelegde doelstelling om de eigen verantwoordelijkheid van studenten en instellingen te vergroten door een globalere overheidssturing. Op deze centrale beschouwing volgen enkele beknopte kanttekeningen bij standpunten die de Minister van Onderwijs en Wetenschappen over andere onderdelen van het interimadvies heeft ingenomen. Dit advies is verder als volgt ingedeeld: 2. Sturing van hoger onderwijs en onderzoek; 3. Aard van de wettelijke bepalingen; 4. Samenwerking tussen wetenschappelijk en hoger beroepsonderwijs; 5. Toezicht-en straf en boetebepalingen; 6. Rechtsbescherming.
-
-Sturing van hoger onderwijs en onderzoek
2.1. Algemene beoordeling
De Commissie kwam in haar interimadvies tot de conclusie dat de aan het voorontwerp ten grondslag liggende sturingsconceptie betere voorwaarden zou kunnen scheppen voor doelmatig en doeltreffend beleid van de instellingen, alsmede voor een effectievere sturing op wezenlijke punten van het hoger onderwijs en onderzoek door de centrale overheid, omdat deze sturingsconceptie mikt op globalere sturing door de centrale overheid en meer zelfregulering door de instellingen. Ook bevat deze sturingsconceptie prikkels voor een op maatschappelijke behoeften, verhoging van efficiency en kwaliteitsverbetering gericht gebruik van door de overheid beschikbaar gestelde middelen. Kernpunten van het voorontwerp waren: -introductie van een systeem van studiepunten als grondslag voor het recht op inschrijving en studiefinanciering voor studenten, alsmede van bekostiging van de instellingen; -harmonisatie van de planningsystemen voor hoger onderwijs en onderzoek;
179
-adequate financiering van de normale taken van instellingen volgens een algemene berekeningswijze, waarin verschillen in prestatie tot uitdrukking kunnen komen; -instrumenten voor het bevorderen van een juiste afstemming van aanbod en vraag, bestaande uit globale sturingsmogelijkheden en specifieke instellingsgerichte subsidies(missiebudgetten)- van de centrale overheid; -grotere autonomie voor de instellingen op het gebied van onderwijsprogrammering en beheer; -een systeem van interne en externe kwaliteitsbewaking; -handhaving van de bestaande bestuursstructuur van de instellingen.
De Commissie plaatste in haar interimadvies op een drietal punten kanttekeningen bij deze kernpunten van het voorontwerp. De Commissie meende dat het systeem van studiepunten niet zou kunnen worden geschrapt zonder de structuur van het beoogde stelsel van afstandelijke sturing aan te tasten. Voorts was de Commissie van oordeel dat de formele wetgever meer waarborgen zou moeten scheppen voor een bekostigingssystematiek die recht doet aan de doelstelling van globale sturing. Daartoe zouden in de wet zelf hoofdlijnen en grondslagen van de bekostiging nader uitgewerkt dienen te worden. Ten slotte meende de Commissie dat uit de vergrote verantwoordelijkheid van de instellingen reeds nu de consequentie getrokken zou moeten worden van een vergroting van de vrijheid van met name de universiteiten om een eigen bestuursstructuur te ontwikkelen. Uit het wetsvoorstel met memorie van toelichting dat de Commissie thans om advies is voorgelegd, blijkt dat de Minister van onderwijs en Wetenschappen om uiteenlopende redenen vooralsnog op elk van deze drie punten een andere weg inslaat dan de Commissie aanbevolen heeft.
2.2.
Studiepuntenstelsel
De Minister van Onderwijs en Wetenschappen wenst af te zien van invoering van het studiepuntenstelsel in het kader van het onderhavige wetsvoorstel, omdat invoering daarvan niet binnen de beoogde termijn (augustus 1990) haalbaar zou zijn en omdat een dergelijke stelsel voor alle vormen van naleerplichtig onderwijs in overweging genomen moet worden. De Commissie is uit een nadere toelichting gebleken dat de Minister van Onderwijs en Wetenschappen wel bij zijn voornemen blijft om het studiepuntenstelsel voor het hoger onderwijs op zo kort mogelijke termijn in te voeren. De Commissie deelt de opvatting, zoals ook uit het interimadvies blijkt, dat het studiepuntenstelsel niet moet worden ingevoerd voordat de praktische voorwaarden voor het functioneren daarvan zijn vervuld. De Commissie meent echter dat een uitdrukkelijke verwoording van de beleidskeuze voor dit systeem in het huidige wetsvoorstel, gelet op het fundamentele belang ervan, aanbeveling verdient. De invoeringsdatum van dit onderdeel van de wet zou daarbij in het midden kunnen blijven en zodra dit praktisch mogelijk is bij koninklijk besluit kunnen worden bepaald. De Commissie ziet, gelet op de evidente voordelen ervan, niet in waarom een principiële keuze voor dit stelsel in het hoger onderwijs zou moeten wachten op onderzoek naar de mogelijkheden om het ook voor andere vormen van naleerplichtig onderwijs in te voeren. Integendeel, een goede oordeelsvorming over de mogelijke voordelen van het studiepuntensysteem op andere terreinen kan gediend zijn met ervaring opgedaan bij het hoger onderwijs. De Commissie dringt dan ook aan op een heroverweging van de op dit punt gemaakte keuze en herstel van de relatie in het wetsvoorstel tussen dit systeem en de andere onderdelen van de beoogde opzet, zoals de bekostiging van de instellingen van de studiefinanciering.
180
2.3.
Bekostigingssystematiek
De Minister van Onderwijs en Wetenschappen is in zoverre tegemoetgekomen aan de bevelingen die de Commissie in haar interimadvies over de bekostigingssystematiek heeft gedaan, dat het algemene karakter van de ministeriële regeling waarin de berekeningswijze zal worden uitgewerkt van de subsidie waarop de instellingen aanspraak hebben, nader is omschreven. De Minister van Onderwijs en Wetenschappen acht het niet mogelijk en ook niet wenselijk om in de wet nadere grondslagen -materiële regels -voor de bekostiging op te nemen; hij zoekt waarborgen voor een juist evenwicht tussen overheid en instellingen in een zorgvuldige voorbereidingsprocedure van de ministeriële regeling. Aan deze keuze ligt mede de overweging ten grondslag dat op het punt van de bekostigingsregels ruimte voor beleidsontwikkeling gewenst zou zijn, nu het wetsontwerp anders dan de huidige wetgeving niet langer van openeindfinanciering uitgaat en ruimte wil scheppen voor het meten en vergelijken van prestaties van de instellingen. De Commissie heeft in de memorie van toelichting een nadere argumentatie voor dit standpunt gemist. De Commissie erkent wel dat de beoogde ministeriële regeling op zichzelf een vooruitgang betekent ten opzichte van de huidige nog meer ongeregelde praktijk. De Commissie meent echter dat de wetgever een stap verder in de gewenste richting zou kunnen doen voor de bepaling van de bekostigingssystematiek op een hoger niveau te regelen. De keuze om de regeling hiervan over te laten aan de beleidsvrijheid van de Minister van Onderwijs en Wetenschappen op dit fundamentele punt van de besturingssysteem brengt risico's mee. Daardoor ontbreekt immers een waarborg tegen een mogelijke terugval naar gedetailleerde overheidssturing en kan zich in bezwaarlijke mate discontinuïteit voordoen, met toeneming van besluitvormingslasten en tijd en geld. Daarmee is een centrale doelstelling van dit wetsvoorstel, namelijk een meer afstandelijk bestuur van de centrale overheid in het geding. De gedachten van de Commissie gaan niet uit naar een rigide en gedetailleerde regeling van aanspraken in de formele wet dat in strijd zou kunnen komen met financiële mogelijkheden van het rijk, maar naar een keuzebepaling op dat niveau met betrekking tot het soort criteria dat in aanmerking wordt genomen bij de verdeling van beschikbaar gestelde middelen. In het bijzonder denkt de Commissie daarbij aan de te leggen relatie tussen de vraag naar en het aanbod van onderwijs. Blijkens de memorie van toelichting bij het voorontwerp stond de Minister van Onderwijs en Wetenschappen met het studiepuntensysteem niet alleen een doelmatiger toedeling van rechten aan studenten voor ogen, maar ook een methode om een directere relatie te kunnen leggen tussen de vraag naar onderwijs (besteding en studiepunten) en het aanbod van onderwijs (verdeling van de uitkeringen van instellingen). De Commissie neemt aan dat het leggen van een directere relatie tussen tussen vraag en aanbod in het hoger onderwijs nog steeds een van de doeleinden is die de Minister van Onderwijs en Wetenschappen met dit wetsvoorstel nastreefd. Voor de Commissie is dit een van de essentiële onderdelen van dit wetgevingsproject; daarbij tekent zij aan dat dit de instellingen niet belet om autonoom, op basis van een expliciete prioriteit tenstelling extra ruimte te geven aan onderwijsvoorzieningen die om reden van hun wetenschappelijke kwaliteit of hun maatschappelijk belang bijzondere voorzieningen verdienen. Mede wegens de betekenis voor het zichtbaar maken van de relatie tussen vraag en aanbod dringt de Commissie aan op herstel van de relatie in dit wetsvoorstel tussen het studiepuntensysteem en de bekostiging. Uit de memorie van toelichting bij het wetsontwerp blijkt niet op welke wijze de Minister van Onderwijs en Wetenschappen deze relatie wil leggen, zolang het studiepuntenstelsel daarvoor nog geen grondslag biedt. De Commissie meent dat de belangrijkste keuzen op het punt van de bekostigingsgrondslagen door de wetgever zelf gemaakt moeten worden. Ook zou de wetgever moeten
181
kunnen aangeven op welke punten nadere regelgeving bij algemene maatregel van bestuur (in belangrijker aangelegenheden) of ministeriële regeling (op uitvoeringstechnisch vlak) uitwerking of differentiatie nodig is. Op deze wijze kan ook in de wet tot uitdrukking komen welke verschillen in benadering noodzakelijk zijn, tussen onderwijs en onderzoek, tussen onderzoek van universiteiten en van andere onderzoekinstellingen, tussen exploitatie van en investeringen in huisvesting. Een dergelijke benadering past niet alleen beter in het streven naar een meer afstandelijk bestuur maar is ook meer in overeenstemming met de door het kabinet onderschreven aanbeveling van de Commissie wetgevingsvraagstukken dat de wetgever in beginsel de hoofdlijnen van subsidie-beleid moet bepalen en dat in belangrijke aangelegenheden delegatie aan de regering (algemene maatregel van bestuur) de voorkeur heeft boven delegatie aan de minister. Zo lijken de hierboven geschetste risico's beter te kunnen worden vermeden, zonder onaanvaardbare inperking van de beleidsruimte. De wetgever kan op deze wijze waarborgen scheppen voor een evenwichtige beleidsontwikkeling en een afstandelijk overheidsbestuur.
2.4. Bestuursstructuur
De Minister van Onderwijs en Wetenschappen is in het wetsontwerp niet teruggekomen op zijn in het voorontwerp gemaakte keuze de bestaande bestuursstructuur van de onderwijsinstellingen vooralsnog te handhaven. Het ligt in zijn voornemen om nu -onder meer van de Adviesraad Hoger Onderwijs -adviezen zijn ingewonnen met een beleidsnota, al dan niet vergezeld van een voorontwerp tot wijziging van de Wet hoger onderwijs en onderzoek, besluitvorming over bestuurshervorming op gang te brengen. De Commissie heeft er wel begrip voor dat een wetswijziging van boven af op dit moment, ook al zou deze slechts grotere vrijheid aan instellingen gunnen, achterwege blijft. Illustratief voor de complexiteit van dit vraagstuk acht de Commissie het genoemde advies van de Adviesraad Hoger Onderwijs, waaruit blijkt hoezeer eisen van goede bedrijfsvoering en goede (democratische) interne verhoudingen binnen de instellingen om een zorgvuldige belangenafweging van de wetgever vragen. Uit het genoemde advies blijkt echter ook dat de bestaande bestuursstructuur, met name die van de universiteiten, naar in brede kring gedeeld inzicht, niet meer voldoet. De commissie meent dat de noodzaak van een bestuurshervorming nog wordt versterkt door de vergrote verantwoordelijkheid van de instellingen op het punt van onderwijsprogrammering en beheer die het gevolg zal zijn van het onderhavige wetsontwerp. De Commissie beveelt aan om in de memorie van toelichting bij het wetsontwerp nog duidelijker aan te geven dat op korte termijn de procedure om te komen tot een wetswijziging inzake de bestuursstructuur in gang zal worden gezet.
2.5 Het wetsvoorstel als tussenstap De vergroting van autonomie van de instellingen inzake onderwijsprogrammering en beheer, de harmonisatie en vereenvoudiging van de bestaande planprocedures voor hoger onderwijs en onderzoek, de introductie van betere interne en externe kwaliteitsbewaking zijn resultaten die op zichzelf dit wetgevingsproject meer dan de moeite waard maken. Uit de voorgaande beschouwingen moge echter blijken dat de Commissie het voorliggende wetsvoorstel ziet als een tussenstap in de goede richting die de noodzaak van verdergaande stappen, zo mogelijk nog in het kader van dit wetgevingsproject of anders op zo kort mogelijke termijn, nog versterkt.
-
-Aard van de wettelijke bepalingen
De Minister van Onderwijs en Wetenschappen heeft in het wetsvoorstel, evenmin als in het voorontwerp, de in andere onderwijs-
182
wetgeving wel gebruikelijke bepaling opgenomen dat de wet regels geeft voor openbaar onderwijs en bekostigingsvoorwaarden stelt voor bijzonder onderwijs. De Commissie heeft deze keuze reeds in haar interimadvies onderschreven en zij ondersteunt ook de nadere argumentatie ervan in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel. De Commissie heeft in de memorie van toelichting echter een motivering gemist voor het niet overnemen van haar aanbeveling om in artikel 4.5 zuiverder tot uitdrukking te brengen dat de overheid de rechtspositie van degenen die werkzaam zijn in het bijzonder onderwijs niet regelt, maar daaraan kostigingsvoorwaarden stelt. De Commissie dringt erop aan deze aanbeveling alsnog op te volgen.
-
-Samenwerking wetenschappelijk onderwijs en hoger beroepsonderwijs De Commissie achtte het in haar interimadvies aanvaardbaar dat het wetsvoorstel geen bepaling bevat inzake samenwerking tussen instellingen van wetenschappelijk onderwijs en hoger beroepsonderwijs, omdat de instellingen vrij zijn om tot samenwerking over te gaan, met inbegrip van van de coördinatie van studieprogramma's. Wel heeft de Commissie aanbevolen om een met artikel 16 van Wet op het hoger beroepsonderwijs vergelijkbare mogelijkheid te handhaven, om af te wijken van de wettelijke bestuursstructuur in het belang van zulke samenwerking. De Minister van Onderwijs en Wetenschappen heeft deze aanbeveling niet in het voorliggende wetsvoorstel opgevolgd. De Commissie heeft in de memorie van toelichting een motivering daarvan gemist en dringt erop aan alsnog een dergelijke bepaling in het wetsvoorstel op te nemen.
-
-Toezicht, straf-en boetebepalingen
De Commissie is verheugd dat aanbevelingen in haar interimadvies tot precisering van de toezichtbepalingen en tot matiging van sanctiebepalingen door de Minister van Onderwijs en Wetenschappen in het voorliggende wetsvoorstel zijn overgenomen. De Commissie ondersteunt dat preventieve goedkeuring van regelingen van instelling op het punt van kwaliteitsbewaking in het wetsvoorstel niet langer is voorgeschreven.
-
-Rechtsbescherming
De Commissie constateert met instemming dat aanbevelingen in haar interimadvies tot een zorgvuldiger regeling van de rechtsbescherming voor studenten door de Minister van Onderwijs en Wetenschappen in het wetsvoorstel zijn opgenomen. De Commissie kan zich niet verenigen met de handhaving in het wetsvoorstel van de wettelijke keuze voor administratief beroep met de Kroon als geschillenbeslechtende instantie. Krachtens de Tijdelijke wet Kroongeschillen kan deze keuze immers geen ander effect hebben dan dat voor een deel van de besluiten op grond van deze wet de Afdeling geschillen van bestuur als administratieve rechter fungeert. Het praktische resultaat van de desbetreffende bepalingen is dus dat naast elkaar de Afdeling rechtspraak en de Afdeling geschillen van bestuur worden belast met de beslechting van geschillen op grond van de Wet hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. In feite leiden de bepalingen waarin beroep op de Kroon wordt opengesteld slechts tot nodeloos verbrokkelde administratieve rechtspraak. Daarom handhaaft de Commissie haar advies, in het wetsvoorstel geen van het Arobstelsel afwijkende regelingen op te nemen. Daar komt nog bij dat de Tijdelijke wet Kroongeschillen geen bezwaarschriftenprocedure kent terwijl de Wet Arob deze voor de onderhavige materie stellig zinvolle mogelijkheid wel kent.
183
Bijlage bij het Eindadvies
Interimadvies van de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten over de nieuwe Wet Hoger onderwijs en onderzoek
-
-Inleiding
De Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten (de Toetsingscommissie) heeft opdracht om advies uit te brengen over de nieuwe Wet hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, waarvan de Minister van Onderwijs en Wetenschappen op 15 januari 1988 een concept heeft gepubliceerd. Het concept-wetsvoorstel doorloopt thans een adviesronde. De Toetsingscommissie brengt, overeenkomstig het besluit waarbij zij is ingesteld, een definitief advies over wetsvoorstellen pas uit als de ministerraad moet besluiten over het vragen van advies aan de Raad van State. Een interimadvies van de Toetsingscommissie kan van nut zijn in een eerdere fase van het wetgevingsproces. De betrokken bewindslieden kunnen dan tijdig rekening houden met de zienswijze van de Toetsingscommissie, evenals de adviesorganen waaraan het ontwerp is voorgelegd. Dit interim-advies is als volgt ingedeeld: par. 2 Het beoogde bestel par. 3 Planning Par. 4 Bekostiging par. 5 Sancties par. 6 Toezicht par. 7 Bestuursstructuur par. 8 Rechtsbescherming par. 9 Boete-en strafbepalingen par. 10 Conclusies en aanbevelingen
-
-Het beoogde bestel van hoger onderwijs en onderzoek
2.1. Aard van de overheidssturing Het Nederlandse onderwijsbestel omvat een complexe ordening van rechtsbetrekkingen tussen -globaal ingedeeld -de overheid, de instellingen en de leerlingen/studenten. De overheid heeft in dit bestel als algemene taak een passend onderwijsaanbod voor ieder naar zijn of haar talenten te garanderen, de kwaliteit van het onderwijs te bewaken en de financiële bestaansvoorwaarden -met inachtneming van het principe van de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs -te verzekeren. De in de bestaande wetgeving gebruikelijke lijn van overheidssturing ter vervulling van deze taak loopt primair van de overheid naar de instellingen en heeft het karakter van een verfijnde, vaak zeer gedetailleerde en strak bindende regeling betreffende organisatie, personeel, materieel en financiering. Daarmee wordt vastgelegd welk onderwijsaanbod de instellingen aan leerlingen/studenten kunnen doen, die zich op hun beurt -voor zover behorend tot de desbetreffende categorie -tot de overheid kunnen wenden voor studiefinanciering. Het wetsontwerp zet -met handhaving van de hiervoor omschreven drieledige taakstelling -een belangrijke stap om te komen tot een andere structuur van overheidsregulering inzake het onderwijsbestel, met als kernpunten vergroting van de eigen verantwoordelijkheid van de betrokkenen en vergroting van de effectiviteit van de overheidssturing. Uit een oogpunt van wetgevingsbeleid verdient het beoogde bestel waardering en ondersteuning. Maatschappelijke, technologische en economische ontwikkelingen, vragen om een flexibel bestel van hoger onderwijs en onderzoek. Nieuwe
184
bestuurlijke inzichten zijn gegroeid, die pleiten voor een andere conceptie van sturing door de centrale overheid. Het wetsvoorstel weerspiegelt niet alleen de gewijzigde inzichten op het gebied van hoger onderwijsbeleid, maar evenzeer die over de rol van de centrale overheid in het algemeen, zoals die ook tot uitdrukking komen in het streven naar een terughoudend wetgevingsbeleid. Het beoogde sturingsnetwerk wordt dan ook gekenmerkt door globale overheidssturing, versterkte zelfregulering door de instellingen en interne resp. externe kwaliteitsbewaking. Een grotere programmeervrijheid en minder centrale bemoeienis met interne processen zullen kunnen bijdragen aan een doeltreffender en doelmatiger beleid van de instellingen. Het grote maatschappelijke en financiële belang van de hoger onderwijsvoorzieningen rechtvaardigt evenwel beïnvloedingsmogelijkheden van de centrale overheid ten aanzien van de kwaliteit van het hoger onderwijs-en onderzoek, alsmede de stimulering van nieuwe ontwikkelingen daarin. De voorgestelde sturingsconceptie, waarbij het accent verschuift van meer gedetailleerde sturing vooraf naar meer globale sturing achteraf, lijkt een juist evenwicht te kunnen brengen tussen vrijheid van onderwijs en onderzoek en centraal te bepalen randvoorwaarden. De effectiviteit van de sturing zal kunnen toenemen. Veel meer dan thans zal kunnen worden geprofiteerd van de potenties voor bestuurlijke zelfstandigheid die in de universiteiten en -zeker na het de afgelopen jaren voltrokken fusieproces -in de hogescholen aanwezig zijn. Op de consequenties van deze grote bestuurlijke zelfstandigheid gaat paragraaf 7 verder in. In aanvulling op de memorie van toelichting valt erop te wijzen dat de bestuurlijke verzelfstandiging van de universiteiten en hogescholen meer betekent dan alleen terugtred van de overheid in haar regulering van de instellingen. Deze principiële -uit het oogpunt van wetgevingsbeleid hoogst belangrijke -verandering betekent ook dat de lijn waarlangs de overheid haar taak vervult deels anders gaat lopen. Terwijl voorheen -zoals gezegd -die lijn primair van de overheid naar de instellingen liep, zal ingevolge de beoogde wet de lijn van de overheid naar de studenten sterk aan belang winnen. Doordat de overheid aan studenten een beperkte hoeveelheid studiepunten toedeelt met een door haar bepaalde waarde, ontstaat als het ware een markt waarop de studenten als vragende partij invloed uitoefenen op het aanbod dat de instellingen -binnen de sectortoewijzing vrijgelaten -hun zullen doen. Naast de in het wetsvoorstel voorziene kwaliteitsbewaking zal dit een zinvolle stimulans voor de instellingen vormen om hun vergrote bestuurlijke flexibiliteit ten volle te benutten. Het systeem van toekenning van studiepunten zal dan ook niet kunnen worden geschrapt zonder de structuur van het beoogde stelsel van afstandelijke sturing aan te tasten. Dit interim-advies komt hierop in paragraaf 2.5 nog terug. In zijn totaliteit bezien verdient het wetsvoorstel uit het oogpunt van een terughoudend, onnodige bureaucratische lasten vermijdend overheidsbeleid grote waardering. Daar is het cruciale punt de samenhangende vergroting van de verantwoordelijkheden die -naast de overheidstaak op dit terrein -zullen kunnen en moeten worden gedragen door de andere betrokken factoren de instellingen en studenten. Dit betekent niet dat er voor belanghebbenden binnen het hoger onderwijsbestel slechts voordelen aan de voorgestelde wetgeving zijn verbonden. Een stelsel waarin -zoals tot dusver -het accent ligt op gedetailleerde regelingen van activiteiten en financiering, biedt de betrokken functionarissen vrij veel zekerheid, in hoge mate zelfs ongeacht de onderwijskundige en wetenschappelijke kwaliteit van hun activiteiten. Bij een stelsel waarin vergrote verantwoordelijkheid gepaard gaat met intensievere kwaliteitstoetsing en met de noodzaak rekening te houden met de -dankzij het studiepuntenstelsel -selectievere vraag van studentenzijde, valt die beschutting weg. Dit maakt het waarschijnlijk dat het wetsvoorstel uit de kring van de betrokkenen op weerstanden zal stuiten.
185
De Toetsingscommissie wil bij voorbaat wijzen op het risico dat het wetsvoorstel als gevolg daarvan in de loop van de buitenparlementaire en parlementaire behandeling wordt opgevuld met normen van de soort die het wetsvoorstel terecht wil terugdringen. Tegen een zodanige tendens -hoe verklaarbaar ook -moet weerstand geboden worden.
2.2. De verhouding tussen openbaar en bijzonder onderwijs Het is gebruikelijk in de onderwijswetgeving een artikel op te nemen over de aard van de bepalingen, in die zin dat deze het openbaar onderwijs rechtstreeks regelen en voor het bijzonder onderwijs voorwaarden voor bekostiging zijn. De zin van dergelijke bepalingen is dat ze de grondwettelijk verankerde vrijheid van het bevoegde gezag respecteren om onderwijs op een andere dan de in de wet geregelde wijze te organiseren, wanneer geen beroep wordt gedaan op de overheid ter bekostiging. Het andersoortige karakter van de overheidsbemoeienis met het bijzonder onderwijs en de bestuurlijke autonomie van de instellingen voor bijzonder onderwijs worden aldus geaccentueerd. Op het eerste gezicht is het merkwaardig dat het gebruikelijke artikel over de aard van de bepalingen in het voorliggende wetsvoorstel ontbreekt. De Toetsingscommissie acht het echter in de opzet van het wetsvoorstel geen bezwaar dat zo'n bepaling achterwege blijft, nu voor alle instellingen, openbare zowel als bijzondere, zal gelden dat de wettelijke regels voorwaarden voor bekostiging zijn (waaraan tevens de bevoegdheid is verbonden, wettelijk erkende getuigschriften uit te reiken). De constructie als «bekostigingsvoorwaarde» staat er bovendien niet aan in de weg de desbetreffende bepalingen mede als regeling van het openbaar onderwijs in de zin van artikel 23, derde lid, van de Grondwet te zien. Er bestaat dan ook naar het oordeel van de Toetsingscommissie geen principieel verschil met bestaande onderwijswetten waarin dezelfde bepalingen tegelijkertijd regelen voor het openbaar onderwijs en voorwaarden voor bekostiging van het bijzonder onderwijs zijn. In het wetsvoorstel lijkt er echter niet overal mee rekening te zijn gehouden dat de bepalingen voor het bijzonder onderwijs slechts als bekostigingsvoorwaarden kunnen gelden. Een voorstel tot aanpassing van artikel 29 (tegelijkertijd harmonisatie met artikel 30) is in de bijlage bij dit interim-advies opgenomen.
2.3. Bekostigd en aangewezen onderwijs In verband met het voorwaardelijke karakter van de beoogde regeling van het hoger onderwijs rijst een vraag omtrent de verhouding tussen bekostigde en aangewezen instellingen. In navolging van de huidige en vroegere wetten laat ook het wetsvoorstel de mogelijkheid open dat initiatieven uit de samenleving leiden tot de vestiging van instellingen die aan zodanige kwaliteitseisen voldoen, dat de af te geven getuigschriften kunnen worden erkend en de studenten studiefinanciering kunnen ontvangen. Deze mogelijkheid vormt, al is de kwantitatieve betekenis naast het bekostigde openbare en bijzondere onderwijs beperkt, een zinvolle completering van een op vrijheid gebaseerd onderwijsbestel. Denkbaar is dat een bekostigde instelling zich naast het onderwijs in de sectoren waarvoor de bekostiging is verkregen wil toeleggen op het geven van onderwijs als aangewezen instelling voor een of meer onderdelen van een niet of (niet meer) bekostigde sector. De instelling zou kunnen trachten hiervoor zelfstandig financiering te verwerven uit contractuele relaties met of steunverlening van derden, alsmede uit aangepaste collegegelden. Wanneer aan de in artikel 37 van het wetsvoorstel gestelde kwaliteitseisen is voldaan en zich geen onaanvaardbare versnippering van onderwijsvoorzieningen als bedoeld in dat artikel voordoet, lijken tegen zo'n gebruik door instellingen van hun bestuurlijke zelfstandigheid geen doorslaggevende bezwaren te bestaan.
186
Toch blokkeert het wetsvoorstel de combinatie van bekostigd en aangewezen onderwijs in een instelling, doordat de mogelijkheid van aanwijzing in artikel 36 wordt beperkt tot andere dan de in de bijlage bij de wet genoemde, dat wil zeggen te bekostigen instellingen. Het is de vraag of er voldoende grond bestaat voor zo'n belemmering in een stelsel dat de eigen verantwoordelijkheid van de instellingen tot uitgangspunt heeft. Een argument voor zo'n bepaling kan zijn dat men budgettaire vermenging tussen bekostigde en aangewezen instellingen wil voorkomen, omdat daaraan het risico van oneigenlijk gebruik van de bekostiging verbonden is. Het is anderzijds de vraag of artikel 36 feitelijk, onwenselijke belemmeringen zal kunnen opwerpen. De stichtingen en verenigingen waarvan bekostigde bijzondere instellingen uitgaan, behouden hun constitutioneel verankerde vrijheid om naast een bekostigde instelling tevens een instelling te vestigen waarvan aanwijzing wordt gevraagd, die vervolgens een samenwerkingsverband met de bekostigde instelling aangaat. Evenzeer zal een openbare instelling een samenwerkingsverband met een (neutraal-)bijzondere aangewezen instelling kunnen aangaan. Dit in aanmerking genomen, is de in artikel 36 vervatte beperking aanvaardbaar.
2.4. Samenwerking W.O. en H.B.O.
De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel gaat er van uit dat een instelling hetzij een universiteit, hetzij een hogeschool is en dus -afgezien van de Open universiteit -niet wetenschappelijk een hoger beroepsonderwijs in een instelling verenigd. Het wetsvoorstel zelf geeft hiervan min of meer impliciet blijk. Van de zijde van het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen is meegedeeld dat dit inderdaad het oogmerk is. De thans in artikel 16 van de Wet op het hoger beroepsonderwijs en artikel 148 van de Wet op het wetenschappelijk onderwijs vervatte regels over samenwerking en samenwerkingsverbanden krijgen echter geen vervolg in de thans voor te stellen wet. Op het eerste gezicht is dit een merkwaardige ontwikkeling bij de integratie van de beide genoemde wetten in een Wet op het hoger onderwijs. Aangenomen mag echter worden dat de aan de instellingen te geven bestuurlijke zelfstandigheid ook de mogelijkheid omvat om samenwerkingsverbanden WO/HBO aan te gaan. De wet laat de mogelijkheid open dat bijvoorbeeld een universiteit en een hogeschool overeenkomen de propedeuses voor een w.o. en een h.b.o. studierichting te coördineren met het oog op een betere horizontale doorstroming binnen dezelfde sector. De beoogde regeling van limitering van de studiepunten maakt zo'n verbeterde horizontale doorstroming des te meer gewenst. Ook is het denkbaar dat op de voet van artikel 67, derde lid, onderdelen van het gecoördineerde programma worden uitgewisseld. Dit in aanmerking genomen, lijkt er aan andere of nadere regeling in de wet van samenwerkingsmogelijkheden geen behoefte te bestaan. Ook om de mogelijkheid tot overdracht van zekere bevoegdheden aan een samenwerkingsverband te behouden (vgl. artikel 16, tweede lid, van de Wet op het hoger beroepsonderwijs) c.q. te vergemakkelijken is het gewenst in het wetsvoorstel een minder rigide regeling van de bestuursstructuur van universiteiten op te nemen. Op dit punt gaat paragraaf 7 verder in.
2.5. Studiepunten
Het in het wetsvoorstel opgenomen stelsel van studiepunten (vouchers) is van fundamenteel belang voor het beoogde hoger onderwijsbestel. Studiepunten zijn als het ware de pasmunt binnen de relaties tussen studenten, instellingen en overheid, die dit wetsvoorstel regelt. Voor de studenten vertegenwoordigen studiepunten rechten op inschrijving en studiefinanciering; voor de instellingen een aanspraak op
187
bekostiging. Dit systeem prikkelt studenten tot een zuinig en weloverwogen gebruik van studiefaciliteiten en instellingen tot een meer marktgericht gedrag en onderlinge concurrentie om de gunst van studenten. Het studiepuntensysteem is ter stimulering van de flexibiliteit niet uit het bestel te amputeren. Uit een oogpunt van bestuurlijke operationaliteit zijn de studiepunten als rekeneenheid eveneens onmisbaar. Naast de hierboven genoemde aspecten van het studiepuntensysteem is belangrijk of de administratie van de door de studenten bestede studiepunten bij de instellingen en het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen geen onaanvaardbare toeneming van uitvoeringslasten betekent. Het laat zich echter aanzien dat, afgezien van de inspanningen die een overgang op het nieuwe systeem zal vergen, op langere termijn geen sprake zal zijn van een toeneming van de uitvoeringslasten. Immers, ook thans dienen instellingen tentamenresultaten bij te houden en moet de studielast voor de verschillende tentamens worden genormeerd. Wel zal er van een uniform systeem sprake moeten zijn dat beantwoordt aan de wettelijke eisen. Er zal een koppeling tot stand moeten worden gebracht tussen de registratie van de besteding van studiepunten door studenten en de administratie van de studiefinam ciering resp. die ten behoeve van de afwikkeling van de financiële bijdrage van het rijk aan de instellingen. Met de invoering van het studiepuntensysteem staan voor studenten, instellingen en overheid grote belangen op het spel; die eist een grote zorgvuldigheid bij de invoering en voldoende voorbereidingstijd. De praktische voorwaarde voor het functioneren van het studiepuntensysteem zullen vervuld moeten zijn voordat dit wetsvoorstel in werking kan treden. De nieuwe wet HOW en de Wet studiefinanciering zullen nog op elkaar moeten worden afgestemd op het punt van de tijdsduur waarbinnen rechten geldend gemaakt kunnen worden. Het onderhavige wetsvoorstel gaat uit van een geldigheidsduur van studiepunten van twaalf jaar nadat het eerste punt is besteed. Een recht op studiefinanciering bestaat op dit moment slechts tot het dertigste levensjaar.
-
-Planning
De nieuwe Wet HOW introduceert een tweejaarlijkse plancyclus. Instellingen geven in een ontwikkelingsplan inzicht in hun activiteiten, beleidsvoornemens en de financiële consequenties daarvan. De centrale overheid geeft in het alomvattende Hoger onderwijs en onderzoekplan zijn beleidsvoornemens aan, beschrijft daarvan de achtergronden en raamt de uitgaven voor bekostigd onderwijs en onderzoek. De plannen dragen een beschrijvend, indicatief karakter. Zij vormen het kader waarin de bestuurlijke dialoog tussen instellingen en centrale overheid wordt gevoerd en krachtens door de wet gegeven bevoegdheden besluiten worden genomen. De voorgestelde planningscyclus kan een flexibel kader bieden voor de beleidsontwikkeling en voor een bestuurlijke dialoog. De planprocedure lijkt in overeenstemming te zijn met de aanbevelingen die door de Commissie vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen en de Commissie wetgevingsvraagstukken zijn gedaan. Deze commissies hebben aangedrongen op terughoudendheid met planning, in het bijzonder met planning waaraan een sterk verbindende werking toekomt. Dit is juist op het onderhavige terrein van belang omdat onderwijs en onderzoek zich flexibel moeten kunnen ontwikkelen. Een beschouwing over het juridisch karaktervan de planvormen op het terrein van hoger onderwijs en onderzoek en hun relatie tot andere besluiten, zou evenwel in de memorie van toelichting niet mogen ontbreken.
188
-
-Bekostiging
De nieuwe Wet HOW is veel minder spraakzaam over de bekostigingssystematiek dan de memorie van toelichting. Artikel 17 omschrijft slechts summier twee mogelijke typen van bekostiging nl. bekostiging op grond van een algemene berekeningswijze en bekostiging op grond van overwegingen verband houdende met de eigen plaats (missie) van de instelling in het geheel van de hoger onderwijs en onderzoekvoorzieningen en laat de grondslagen van de bekostiging geheel ter bepaling over aan de centrale overheid. Om niets in de weg te leggen aan toekomstige ontwikkelingen is er van afgezien om deze grondslagen in de wet zelf neer te leggen. Uit een nadere toelichting van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen blijkt dat het volgende bekostigingssysteem beoogd wordt. Hoger onderwijs zal per instelling worden bekostigd in verhouding tot het aantal verworven inschrijvingsrechten van studenten. Daarbij wordt uitgegaan van een uniforme, van de opleiding onafhankelijke basisprijs. Daarbovenop komt een toeslag voor uitgereikte diploma's waarin de kostenverschillen tussen de desbetreffende opleidingen wel verdisconteerd zijn. Deze bekostigingscomponent wordt voor alle instellingen op gelijke wijze bepaald en moet een adequate bekostiging bieden voor de onderwijsactiviteiten. De relatieve kwaliteit van de instellingen komt tot uitdrukking doordat aantallen studenten en afgestudeerden bepalend zijn voor de hoogte van de subsidie. Uit het onderzoek zal volgens een algemene berekeningswijze bekostigd worden. Daarbij bestaat in het geval van de universiteiten een onderscheid tussen een opslag op de bijdrage voor onderwijs en voorwaardelijke financiering. In het laatste geval is voorwaarde voor bekostiging goedkeuring van het onderzoek door onafhankelijke deskundigen. De instellingen voor wetenschappelijk onderzoek worden op afzonderlijke wijze bekostigd. Naast en in aanvulling op de genoemde subsidies kan de centrale overheid per instelling een specifieke subsidie verlenen om de individuele missie van de instelling te beïnvloeden. De centrale overheid kan langs deze weg specifieke wensen financieel vertalen, instellingen kunnen zich op deze wijze profileren. In verband met het eenmalige en eigensoortige karakter ervan, zullen subsidies voor investeringen in gebouwen en terreinen eveneens per instelling worden verleend. Alle subsidies worden gezamenlijk als een lumpsum verleend. Een keuze voor algemene en specifieke bekostiging ontmoet uit een oogpunt van wetgevingsbeleid geen bezwaar. De formele wetgever zou echter wel waarborgen moeten scheppen voor een bekostigingssystematiek die recht doet aan gehuldigde uitgangspunten, te weten adequate bekostiging volgens een algemene berekeningswijze en globale sturing door de centrale overheid. De formele wetgever dient, ook om wille van de rechtszekerheid, zelf de hoofdlijnen van het bekostigingssysteem te bepalen. Het verdient daarom aanbeveling om in de wet zelf de genoemde grondslagen van algemene en specifieke bekostiging neer te leggen en daarbij een zuiver onderscheid te maken tussen de verschillende componenten. Duidelijk moet zijn waar objectieve algemene verbindende regels de hoogte van de subsidie bepalen en waar een discretionaire bevoegdheid bestaat. De aanspraak op bekostiging van onderwijs en onderzoek neergelegd in de artikelen 7 en 11 zou moeten worden gehonoreerd volgens een algemene berekeningswijze waarbij geen verschillen tussen instellingen op grond van beleidsoverwegingen mogelijk zijn. De relatieve kwaliteit van het onderwijs mag alleen tot gelding komen door verschillen in aantallen verworven studiepunten, afgestudeerden en goedgekeurde onderzoeken. Kostenverschillen tussen typen opleidingen mogen daarbij naar evenredigheid een rol spelen. De bevoegdheden van de centrale
189
overheid dienen voor dit deel van de bekostiging beperkt te zijn tot het aanwijzen van sectoren en het bepalen van de hoogte van bedragen vooraf en het treffen van sancties achteraf (zie paragraaf 5). Naast de aanspraak op bekostiging, staan het het missiebudget en de investeringssubsidies, waarbij de centrale overheid discretionaire bevoegdheden toekomen, die in het kader van de planprocedure in dialoog met de instellingen worden toegepast. Het verdient ook aanbeveling om paragraaf 6.3 en 6.4 van de memorie van toelichting aan te passen. In het bijzonder de volgende passages zijn niet in overeenstemming met de hier aanbevolen bekostigingssystematiek. Voor instellingsspecifieke sturing is in het kader van de bekostiging volgens wettelijke aanspraak immers, anders dan op blz. 55 wordt gesteld, geen plaats. Op die bladzijde wordt de volgens aanspraak verleende subsidie aangemerkt als een contractsubsidie voor overeengekomen produktie aan onderwijs en onderzoek. De subsidie volgens wettelijke aanspraak en volgens een algemene berekeningswijze berust evenwel niet op wilsovereenstemming en heeft geen wederkerig karakter, ook al wordt zij vastgesteld in het kader van een planningsdialoog tussen instellingen en overheid.
-
-Sancties
De nieuwe wet HOW beperkt de mogelijkheden van de centrale overheid om in het beleid van de instellingen in te grijpen. Onrechtmatig of ondoelmatig beleid kan leiden tot ingrijpen achteraf door: -de subsidie te bevriezen of daarop te korten (artikel 19) -een onderwijssector of een deel daarvan aan een instelling te ontnemen (artikelen 33 en 34) -het opleggen van een boete (artikel 102) Hoewel deze sanctiebevoegdheden ruim omschreven zijn, lijken zij een voldoende marginale en repressief karakter te dragen. De sancties lijken in het algemeen ook evenredig aan de tekortkomingen waarop zij een reactie vormen. Dit geldt op het eerste gezicht voor voor ontneming van een gehele sector wegens het niet naleven van voorschriften bij of krachtens de wet gesteld. In de regel zal het gaan om overtreding van een of meer voorschriften, die op zich zelf niet een zo vergaande sanctie rechtvaardigd. De boetebepaling (artikel 102) lijkt een voldoende sanctiemogelijkheid op dit punt te bieden. Bij andere sanctiemogelijkheden worden in paragraaf 9 nog enkele kanttekeningen geplaatst.
-
-Toezicht
Controle op de instellingen wordt achteraf uitgeoefend op de begroting, de jaarrekening en het jaarverslag. De instellingen zijn zelf verantwoordelijk voor een kwaliteitsbewaking, met inbreng van onafhankelijke deskundigen. De instellingen moeten daartoe een regeling vaststellen die de goedkeuring van de centrale overheid behoeft. De keuze voor preventief toezicht door de centrale overheid op de regeling van de kwaliteitszorg staat tegenover een aanmerkelijke vergroting van zelfregulering door de instellingen en is in dat licht aanvaardbaar. Toezicht wordt voorts uitgeoefend door de Hoger onderwijsinspectie. Het wetsvoorstel brengt geen wijziging in de bevoegdheden van de inspectie. Voorts is het de bedoeling dat zogenaamde visitatiecommissies van onafhankelijke deskundigen de kwaliteit van onderwijs en onderzoek beoordelen. Wet en memorie van toelichting zouden meer duidelijkheid moeten bieden over de taken en bevoegdheden van de visitatiecommissies, alsmede over de verhouding tot intern toezicht door de instellingen en extern toezicht door de inspectie. Ook zou moeten worden aangegeven wie deze commissies kunnen instellen en welke criteria (deskundigheid, onafhankelijkheid) voor hun samenstelling gelden.
190
-
-Bestuursstructuur
Om een aantal pragmatische redenen is ervan afgezien in het kader van dit wetsvoorstel de bestuursstructuur van het hoger onderwijs en onderzoek te herzien. Onmiskenbaar is evenwel dat de grotere programmeervrijheid en eigen verantwoordelijkheid voor de interne procesvoering hogere eisen stelt aan het bestuurlijk vermogen van de instellingen. In de benadering van de Wet HOW zou het daarom passen de universiteiten en hogescholen in gelijke mate eigen verantwoordelijkheid te geven voor de bestuurlijke inrichting. Het wetsvoorstel handhaafd echter in afwachting van de uitkomst van een lopende discussie de bestaande bestuursstructuur. Hierbij valt tweeërlei kanttekening te maken. Op de eerste plaats is het de vraag of de huidige universitaire bestuursstructuur voldoende effectief kan optreden om van de vergrote zelfstandigheid gebruik te maken. Met name op het niveau van de instelling lijkt heroverweging van de bestuursstructuur geboden. Daarbij valt te denken aan vervanging van de universiteitsraad door een slechts op hoofdlijnen controlerende, mede op vertegenwoordiging van de faculteiten gebaseerde ondernemingsraad. Op de tweede plaats bestaat een discrepantie tussen het W.O. en het H.B.O. aangezien hogescholen thans reeds -binnen een vrij ruim wettelijk kader -vrijheid genieten terzake van hun bestuurlijke inrichting. Een moeilijk punt is welke instantie binnen de universiteiten zou kunnen of moeten beslissen tot een eventuele overgang naar een vereenvoudigde bestuurlijke structuur. Het ligt voor de hand hierbij te denken aan wat elders in het onderwijsbestel het «bevoegd gezag» heet, gehoord de bestaande universitaire bestuursorganen. De openbare universiteiten zouden dan, op vergelijkbare wijze als thans de bijzondere universiteiten, een regeling van de bestuursstructuur ontvangen die -zodra zo'n regeling is vastgesteld -de plaats inneemt van de krachtens overgangsrecht vooralsnog gehandhaafde regeling in de WWO. Gestreefd zou moeten worden naar een regime waarbij elke instelling haar eigen bestuursreglement ontvangt, en dit vervolgens overeenkomstig artikel 84 van de Wet op het hoger beroepsonderwijs met ministeriële goedkeuring kan wijzigen. Een andere mogelijkheid is het onderbrengen van een openbare universiteit in een stichting waarvan de statuten de basis voor het bestuursreglement zouden moeten vormen, met behoud van het openbaar of althans neutraal (-bijzonder) karakter van die instelling.
-
-Rechtsbescherming
8.1. Kroonberoep
In hoofdstuk 9 van het wetsvoorstel wordt beroep op de Kroon geregeld. In het voorstel van wet Wijziging van beroepsbepalingen in een aantal onderwijswetten in verband met uitbreiding van de werking van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen, TK, 1981-1982, 17201, nr. 6 e.v., wordt uitgebreid ingegaan op de overwegingen die de minister er toe hebben gebracht in bepaalde gevallen een beroep op de Arobrechter voor te stellen en in andere gevallen op de Kroon. Na het Benthemarrest kunnen deze uitgangspunten echter niet langer zonder meer maatgevend zijn. Ingevolge de Tijdelijke wet Kroongeschillen komt voor het beroep op de Kroon in het algemeen in de plaats het beroep op de Afdeling geschillen van bestuur, tenzij het zou gaan om echte bestuurgeschillen. Derhalve moet thans voor de onderwijswetgeving worden bezien welke geschillen van een dusdanig bestuurlijke aard zijn dat zij zich niet lenen voor de beoordeling door een rechter en welke rechter aangewezen zou zijn.
191
De beslissingen waartegen ingevolge het onderhavige wetsvoorstel beroep kan worden ingesteld betreffen in vele gevallen de vermogenspositie van de instellingen. In het bijzonder is van belang dat tegen het opleggen van een boete als bedoeld in artikel 102, tweede lid rechtstreeks een beroep op een administratieve rechter, en niet de Kroon wordt mogelijk gemaakt. Gezien het feit dat al voor vele beslissingen Arobberoep open staat, verdient het aanbeveling voor andere beslissingen eveneens zoveel mogelijk Arobberoep open te stellen. Op deze wijze wordt de doorzichtigheid van de regelgeving bevorderd doordat steeds dezelfde instantie is geroepen samenhangende regelgeving te interpreteren.
8.2. Rechtsbescherming van studenten en extraneï In het voorontwerp van de Wet hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek staan vele bepalingen die eenzelfde materie behelzen als die welke in het Voorontwerp van een Algemene wet bestuursrecht worden geregeld. Uit een oogpunt van harmonisatie van wetgeving verdient het aanbeveling voor het formuleren van de beroepsgronden aansluiting te zoen bij de beroepsgronden in de administratiefrechtelijke wetgeving zoals ook in artikel 139 van de Wet op het wetenschappelijk onderwijs is gedaan. Eveneens uit een oogpunt van harmonisatie van wetgeving kunnen vele bepalingen die thans in het Voorontwerp van deze wet worden overgenomen. Een voorstel tot aanpassing is in een aparte bijlage gegeven. Voorts verdient het uit een oogpunt van een juiste taakverdeling tussen de wetgever en de instellingen de voorkeur de omvang en de samenstelling van het college van beroep in de wet zelf te regelen en niet ter regeling aan de instellingen over te laten. Hetzelfde geldt voor de wijze waarop het lidmaatschap of plaatsvervangend lidmaatschap van het college van beroep eindigt, de rechtsgang bij het college, waaronder begrepen de inhoud van de indiening van het beroepsschrift, de mogelijkheid van een minnelijke schikking en de behandeling ter zitting en de voorbereiding daarvan, de uitspraak alsmede de mogelijkheid van verzet, voorlopige voorziening en herziening van de uitspraak. Het gaat hier immers steeds om essentiële waarborgen in de procedure ter bescherming van de rechten van de individuele klager. Om deze reden heeft regeling in de wet de voorkeur. Voor zover tegen opneming in de wet HOW vanwege de onvermijdelijke omvang van de bepalingen bezwaar bestaat, kan aan een volgende oplossing worden gedacht. In de wet HOW wordt bepaald dat het instellingsbestuur het beroepsreglement zo moet vaststellen dat een onpartijdig en onafhankelijk functioneren van het college gegarandeerd is. In de wet zelf worden bovendien de ontslaggronden van de leden van het college vastgesteld. Daarmee wordt regeling van de belangrijkste eisen in de wet bereikt. Overigens zou kunnen worden bevorderd dat in een andere, algemene wet inzake beroepsprocedures, algemene bepalingen aangaande de werkwijze van dergelijke beroepsorganen worden gegeven. De Algemene wet bestuursrecht zou een geschikte plaats voor een dergelijke regeling bieden. Uit een oogpunt van duidelijkheid van wetgeving verdient het voorts aanbeveling om in artikel 79 van de wet HOW naar artikel 48, eerste lid van de Wet op de rechtelijke organisatie te verwijzen.
-
-Boete-en strafbepalingen
De administratieve boete als voorzien in artikel 102 kan worden gezien als een strafsanctie in de zin van artikel 6 EVRM. Aan de procedure die bij het opleggen van de boete worden gevolgd, kunnen daarom de eisen worden gesteld die in artikel 6 EVRM worden genoemd. Het artikel 102 voldoet daar echter niet aan. In de eerste plaats kan worden verwezen
192
naar de opmerkingen die over artikel 101 zijn gemaakt. Om reden dat het hier om een administratieve boete gaat, ligt het in de rede de beoordeling aan een administratieve rechter over te laten. Ten slotte roept artikel 103 vragen op, vooral in verband met artikel 104 gezien. Artikel 103 bevat weliswaar een wettelijke schadevergoedingsplicht, maar deze functioneert als een sanctie; er kan immers niet worden volgehouden dat er in alle gevallen door de instellingen een schade wordt geleden van fl. 10000 (of een ander bedrag van enkele duizenden guldens). Het opleggen van een zo hoge boete komt niet in alle gevallen gerechtvaardigd voor. Ook voor zover het zou gaan om een zuiver burgerrechtelijke bepaling, is zij niet in overeenstemming met wat gangbaar is in het burgerlijk recht. Schade dient slechts te worden vergoed tot het bedrag waarop zij is geleden. Nu alle studenten een zelfde bedrag moeten betalen, onafhankelijk van de vraag in hoeverre zij de instelling schade hebben berokkend, komt deze bepaling met dit uitgangspunt in strijd. Het nieuw burgerlijk wetboek voorziet daarom in een matigingsbevoegdheid voor de rechter bij het toekennen van schadevergoedingen; een vergelijkbare bevoegdheid wordt overigens ook gegeven bij het toepassen van boetebedingen uit overeenkomsten.
-
-Conclusie en aanbevelingen
Uit een oogpunt van wetgevingsbeleid verdient de nieuwe wet HOW waardering en ondersteuning. De aan dit wetsvoorstel ten grondslag liggende sturingsconceptie kan betere voorwaarden scheppen voor doeltreffend en doelmatig beleid van de instellingen, alsmede voor een effectievere sturing op wezenlijke punten van het hoger onderwijs -en onderzoekbeleid door de centrale overheid. Kernpunten hierbij zijn meer zelfregulering en globalere sturing.
-
-Studiepunten Het systeem van studiepunten als grondslag voor inschrijving, studiefinanciering en bekostiging is echter noodzakelijke voorwaarde voor het beoogde stelsel van hoger onderwijs. De praktische voorwaarden voor het functioneren van dit systeem moeten vervuld zijn voordat dit wetsvoorstel in werking kan treden. Studiepunten en rechten op studiefinanciering dienen een gelijke geldigheidsduur te hebben; daarom moeten de Wet HOW en de Wet studiefinanciering op elkaar afgestemd worden.
-
-Aard van de bepalingen Het is niet bezwaarlijk dat het wetsvoorstel geen bepaling bevat over de aard van bepalingen voor openbaar respectievelijk bijzonder onderwijs. In artikel 29 kan wel zuiverder tot uitdrukking komen dat de wet HOW het bijzonder onderwijs niet regelt, maar voorwaarden voor bekostiging stelt.
-
-Bekostigd -aangewezen onderwijs Het is aanvaardbaar dat het wetsvoorstel een combinatie van bekostigd en aangewezen onderwijs binnen een instelling uitsluit, omdat bekostigde instellingen vrij zijn aangewezen onderwijsactiviteiten in een afzonderlijke instelling onder te brengen.
-
-W.O. en H.B.O. Het is aanvaardbaar dat het wetsvoorstel geen bepalingen bevat inzake samenwerking tussen instellingen van wetenschappelijk en hoger beroepsonderwijs, omdat de instellingen vrij zijn om tot samenwerking over te gaan, met inbegrip van de coördinatie van studieprogramma's.
193
-
-Planning Het wetsvoorstel is voldoende terughoudend met planning, omdat de plannen slechts een beschrijvend en indicatief karakter hebben. Een beschouwing over het juridisch karakter van de plannen in relatie tot andere besluiten mag evenwel in de memorie van toelichting niet ontbreken.
-
-Bekostiging De grondslagen van algemene en specifieke bekostiging dienen in de wet zelf te worden neergelegd. Daarbij moet een zuiver onderscheid tussen de verschillende componenten gemaakt worden. Duidelijk moet zijn waar objectieve algemeen verbindende regels de hoogte van de subsidie bepalen en waar een discretionaire bevoegdheid bestaat. In de memorie van toelichting zou in verband met de algemene bekostiging niet moeten worden gesproken over instellingsspecifieke sturing en contractsubsidie.
-
-Bestuursstructuur De vergrote verantwoordelijkheid maakt heroverweging van (in het bijzonder) de universitaire bestuursstructuur noodzakelijk. De universiteiten zouden op den duur evenveel vrijheid terzake van hun bestuurlijke inrichting moeten genieten als de hogescholen.
-
-Toezicht Ook op het punt van het toezicht schept het wetsvoorstel een juiste verhouding tussen zelfregulering en centrale bemoeienis. Wet en memorie van toelichting zouden wel meer duidelijkheid moeten verschaffen over instelling, samenstelling, taken en bevoegdheden van de visitatiecommissies.
/'. Sancties De in het wetsvoorstel voorziene sancties zijn over het algemeen niet onevenredig. Dit geldt op het eerste gezicht niet voor het ontnemen van een hele onderwijssector wegens het niet naleven van voorschriften en het opleggen van schadevergoeding zonder relatie met de werkelijke geleden schade.
z Rechtsbescherming Nu de Tijdelijke wet kroongeschillen van kracht is, is niet zozeer de keuze tussen Kroonberoep en Arobbeioep aan de orde, maar vooral de vraag welke administratieve rechter moet worden aangewezen. Een keuze voor Arobberoep verdient in het algemeen de voorkeur, ook in andere gevallen dan waarin het voorstel daarvoor kiest, met uitzondering van de zuivere bestuursgeschillen.
De wet zelf zou enkele essentiële punten van rechtsbescherming voor studenten door de Beroepscolleges van de instellingen moeten regelen. De wel voorgestelde bepalingen zijn op enkele punten vatbaar voor harmonisatie met de Algemene wet bestuursrecht. Het moet worden bevorderd dat in een algemene wet, bijvoorbeeld de Algemene wet bestuursrecht, een uniforme regeling voor dergelijke beroepsprocedures wordt gegeven.
194
Bijlage Proeven van alternatieve wettelijke formuleringen Art. 29 (Rechtspositieregeling)
Aanhef artikel 29, eerste lid: Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden voor het personeel van de openbare instellingen alsmede, voor zover het betreft aanspraken jegens het Rijk, van de bijzondere instellingen voorschriften vastgesteld inzake: etc.
Titel 4, rechtsbescherming
In plaats van artikel 79, derde lid: 1. Indien het bezwaar of beroep is gericht tegen het niet strijdig beslissen op een verzoek, is het niet aan een termijn gebonden. 2 Het bezwaar-of beroepsschrift kan worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig op het verzoek te beslissen. 3. Het bezwaar-of beroepsschrift wordt niet-ontvankelijk verklaard indien het onredelijk laat is ingediend.
In plaats van artikel 27, vierde lid,:
-
-Het beroep kan worden ingesteld door degene die door de beslissing rechtstreeks in zijn belang is aangetroffen. 2. Het beroepsschrift is ondertekend en bevat ten minste: a. naam en adres van de indiener; b. dagtekening van het beroepsschrift; c. een omschrijving van het besluit waartegen het beroepsschrift zich richt; d. de gronden voor het beroep. 3. Beroep bij het college van beroep kan worden ingesteld ter zake dat: a. de beslissing met een algemeen verbindende voorschrift strijdt; b. bij het nemen van de beslissing in strijd is gehandeld met het verbod om een bevoegdheid tot een ander doel te gebruiken dan waarvoor zij is gegeven; c. bij het nemen van de beslissing de betrokken belangen niet in redelijkheid zijn afgewogen; d. de beslissing in strijd is genomen met enig ander in het algemeen rechtsbewustzijn omtrend beginsel van behoorlijk bestuur.
(indien er geen bezwaar bestaat tegen de aanduiding «orgaan» kan de tekst van de administratiefrechtelijke wetgeving letterlijk worden overgenomen; eventueel kan «examinator» worden toegevoegd.)
Het vijfde lid van artikel 79 kan worden vervangen door: 1. Indien het college van beroep het beroep gegrond acht, vernietigt het de beslissing geheel of gedeeltelijk. 2. Het college van beroep kan bepalen dat opnieuw, of indien een • beslissing niet is genomen of geweigerd,
enz.
195