Memorie van toelichting - Voorzieningen ter bevordering van de totstandkoming van regionaal bestuur in daartoe aangewezen gebieden (Kaderwet bestuur in verandering)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

I nhoudsopgave

ALGEMENE INLEIDING

1.1 1.2 1.3

1.4

1.5

2.1 2.2

2.3

2.4 2.5

2.6

2.7

3.1 3.1.1 3.1.2

3.1.3

3.3

Inleiding Probleemschets Kaderwet bestuur in verandering Positie wetvoorstel in relatie tot overige ontwikkelingen iri het proces van bestuurlijke vernieuwing Uitvoering moties

1218

AANLEIDING WETSVOORSTEL

Inleiding

19 Voorgeschiedenis wetsvoorstel 19 Inhoudelijke vraagstukken op regionaal niveau

23 Uitvoering grote rijksnota's 25 Bestuurlijke vraagstukken op regionaal niveau

28 Financiële achtergronden en ontwikkelingen 30 Beleidskader voor het ontwikkelingsproces

HOOFDLIJNEN WETSVOORSTEL

Algemeen

37 Inleiding

37 Verhouding tot andere wetten 38 Wijzigingen ten opzichte van het voorontwerp voor een Interimwet bestuur stedelijke gebieden 41 Satnenwerkingsgebieden waarop de wet van toepassing is

43 Regionaal bestuur door een regionaal openbaar lichaam

3.3.1 Vaststellen, goedkeuren en opleggen van een gemeenschappelijke regeling 3.3.2 Afwijkingen van de Wgr 3.3.3 Taken en bevoegdheden van een regionaal openbaar lichaam 3.3.4 Werkingsduur en evaluatie van een regeling 3.4

Regionaal bestuur door een regionale gebiedsautoriteit 3.4.1 Instelling van een regionale gebiedsautoriteit 3.4.2 De verkiezing van het algemeen bestuur van de regionale gebiedsautoriteit 3.4.3 De bevoegdheden van het algemeen bestuur, dagelijks bestuur en de voorzitter 3.4.4 Algemene bepalingen met betrekking tot bevoegdheden 3.5

Financiële aspecten 3.5.1 Inleiding 3.5.2 Financiën van een regionaal openbaar lichaam 3.5.3 Financiën van een regionale gebiedsautoriteit

TAKEN EN BEVOEGDHEDEN VAN HET REGIONAAL BESTUUR

4.1

Noodzaak tot aanpak op het regionale niveau

56 4.2

Totstandkoming van het taken-en bevoegdhedenpakket

57 4.3

Consequenties voor gemeenten, provincies en Rijk

59 4.3.1 Gemeentelijke taken

59 4.3.2 Provinciale taken

60 4.3.3 Rijkstaken

6144

Gereedschapskist en minimumpakket

4345

51 51 51

EN

4.5

4.5.1 4.5.2 4.5.3 4.5.4 4.5.5 4.5.6 4.5.7 4.5.8 4.5.9

5.1 5.2

5.3

5.4

5.5

Taken en bevoegdheden nader uitgewerkt Ruimtelijke ordening Volkshuisvesting Verkeer en vervoer Economische zaken Grondbeleid Milieu Arbeidsvoorziening Onderwijs Overige voorzieningen

DEREGULERING

Algemeen Normstelling, delegatie. bestuursinstrumenten en de met de uitvoering gemoeide bestuurlijke lasten Handhaving, werkdruk bestuurlijk en justitieel apparaat en rechtsbescherming Gevolgen voor de sociaal economische ontwikkeling en voor bedrijfsleven, burgers en non profitinstellingen Varianten 65 65 70 73 77 78 82 85 87 89

9697

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING 99

31232 9FISSN0921737 ISdu Uitgeveri] Planti/nstraat 's Gravenhage 1993

-2.

DEEL A: ALGEMEEN DEEL

1 ALGEMENE INLEIDING

1.1 Inleiding

Met het voorliggende voorstel voor een Kaderwet bestuur in verandering wordt aan de gemeenten in daartoe aangewezen gebieden de mogelijkheid geboden om gemeenschappelijke vraagstukken en kansen die spelen op regionaal niveau gezamenlijk aan te pakken. Daarvoor is een slagvaardig regionaal bestuur nodig. Het wetsvoorstel beoogt door middel van een stapsgewijs proces de totstandkoming van een effectief, efficiënt en voldoende democratisch gelegitimeerd regionaal bestuur te bevorderen. In het wetsvoorstel wordt voorzien in de opbouw van regionaal bestuur. In de eerste fase gaat het daarbij om de vorming van een regionaal openbaar lichaam op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). De Wgr wordt daartoe in dit wetsvoorstel ontdaan van een aantal elementen van vrijwilligheid en vrijblijvendheid. Indien dat vooruitlopend op de definitieve vormgeving van het regionaal bestuur nodig blijkt, kan in een tweede fase een regionale gebiedsautoriteit worden ingesteld. Deze autoriteit vindt zijn grondslag in de Kaderwet zelf.

Met name in stedelijke gebieden is een gezamenlijke aanpak van groot belang vanwege de grote betekenis van deze gebieden voor de economische, ruimtelijke en sociaal-culturele ontwikkeling van Nederland. Voorgesteld wordt de wet van toepassing te doen zijn op de samenwerkingsgebieden rond de steden Amsterdam, Rotterdam, 's-Gravenhage, Utrecht, Eindhoven en Helmond, Enschede en Hengelo, alsmede Arnhem en Nijmegen. Uitbreiding met andere gebieden is op korte termijn niet wenselijk. Indien dit op een later tijdstip wel wenselijk zal worden geacht, kunnen door middel van wijziging van de wet ook andere gebieden onder de werking van de wet worden gebracht. Mocht deze situatie zich voordoen, dan kunnen de in de zeven genoemde gebieden opgedane ervaringen waardevol zijn.

Zodra in een gebied de instelling van een definitieve vorm van regionaal bestuur mogelijk en wenselijk blijkt te zijn, zal daartoe door middel van een afzonderlijke wettelijke regeling worden overgegaan. De opvattingen in het gebied zelf zullen hierbij in belangrijke mate richtinggevend zijn. Over het moment waarop en de vorm waarin een definitieve vorm van regionaal bestuur tot stand komt, kan thans in algemene zin geen uitspraak worden gedaan. Ten aanzien van het bestuur in de regio rond Rotterdam bestaat al wel duidelijkheid. Zoals in de Beleidsnotitie vernieuwing bestuurlijke organisatie (BoN-3) is vermeld, wordt in deze regio op zo kort mogelijke termijn een als provincie vormgegeven nieuw bestuur tot stand gebracht. De Kaderwet bestuur in verandering zal derhalve voor dit gebied slechts voor een beperkte periode van toepassing zijn. In beginsel is ook in de andere gebieden die onder de werking van de wet vallen een soortgelijke aanpak mogelijk.

Het wetsvoorstel is de afronding van een proces van beleidsvorming dat in gang is gezet naar aanleiding van twee adviezen die in maart 1989 werden uitgebracht: -het rapport «Grote Steden, grote kansen» van de Externe Commissie Grote Stedenbeleid (kamerstukken II, 1988-1989, 21062 nr. 1); -het advies over «Het bestuur in grootstedelijke gebieden» van de Raad voor het binnenlands bestuur (aan het parlement aangeboden bij brief IBI88/18/U37 van 23 maart 1989). Het gevoerde beleid heeft een sterk procesmatig karakter en is stap voor stap tot stand gekomen in een intensieve wisselwerking tussen de vele betrokken besturen op de verschillende bestuursniveaus De belangrijkste tussenresultaten in het proces van beleidsontwikkeling zijn neergelegd in vier kabinetsstandpunten: -september 1989: voorlopig kabinetsstandpunt «Bestuur en grote steden» (kamerstukken II, 1988-1989, 21062 nr. 2); -september 1990: kabinetsstandpunt «Bestuur en stedelijke gebieden: Bestuur op niveau» (kamerstukken II, 1989-1990, 21062 nrs. 3-4); -juni 1991: kabinetsstandpunt «Bestuur op niveau: deel 2» (Kamerstukken II, 1990-1991, 21062 nr. 7); -februari 1993: Beleidsnotitie vernieuwing bestuurlijke organisatie; Bestuur op niveau, deel 3. In «Bestuur op niveau: deel 2» is een voorontwerp voor een «Interimwet bestuur stedelijke gebieden» opgenomen. Over de nota en dit voorontwerp is advies gevraagd aan een aantal adviesorganen. Deze adviezen alsmede vele overige reacties hebben geleid tot voorliggend wetsvoorstel. Het proces van beleidsvorming vond een voorlopige afronding in de Uitgebreide Commissievergadering van 3 februari 1992 waarbij de Tweede Kamer in een aantal moties een oordeel over de ontwikkelingen heeft uitgesproken (Handelingen Tweede Kamer der Staten-Generaal 1991-1992, UCV 22 en kamerstukken II, 1991-1992, nrs. 8-13 en 15-17).

In de navolgende paragrafen wordt een korte schets gegeven van de inhoudelijke en bestuurlijke vraagstellingen op regionaal niveau en op de hoofdlijnen van voorliggend wetsvoorstel. Tevens wordt in dit hoofdstuk de positie van het wetsvoorstel aangegeven ten opzichte van andere ontwikkelingen in het proces van bestuurlijke vernieuwing. In hoofdstuk 2 van deze memorie van toelichting worden de aanleidingen voor het wetsvoorstel nader aangeduid. In hoofdstuk 3 wordt de werking van het wetsvoorstel in juridischtechnische zin toegelicht. In hoofdstuk 4 wordt een toelichting gegeven op de taken en bevoegdheden die, deels verplicht en deels facultatief, door het regionaal bestuur kunnen worden uitgeoefend. In hoofdstuk 5 (deregulering) wordt onder meer ingegaan op het probleem van de bestuursverdichting.

1.2 Probleemschets

Door de samenballing van functies en activiteiten vormen de grote(re) steden bij uitstek de motoren voor de Nederlandse economie. De opeenhoping van functies zorgt echter ook voor uitersten in negatieve zin: congestie, vervuiling van het sociale en fysieke leefmilieu, grote werkloosheid en sociale spanningen. Voorts is de bevolking in de centrumsteden vaak eenzijdig samengesteld, terwijl veel omliggende gemeenten het omgekeerde, en daarmee eveneens eenzijdige beeld tonen. Daarnaast voltrekt zich op veel terreinen een proces van maatschappelijke schaalvergroting en regionalisering dat de grenzen van individuele gemeenten vaak ver overstijgt. Mede ten gevolge van het wegvallen van de Europese binnengrenzen ontwikkelen zich bovendien verhoudingen waarbij hele stedelijke gebieden (stad én randgemeenten) met andere (inter-)nationale grootstedelijke regio's concurreren. Centrum-en randgemeenten worden door deze tendenzen sterker onderling van elkaar afhankelijk. Ook daarom groeit de noodzaak van een samenhangend en geïntegreerd beleid waarbij sturing van beleid plaatsvindt op regionaal niveau.

De tendenzen van regionalisering en internationalisering zijn terug te vinden in tal van ontwikkelingsplannen die door stedelijke gebieden en provincies zijn gepresenteerd. Ook in een aantal grote rijksnota's wordt een grote nadruk gelegd op de inhoudelijke samenhang en verwevenheid van functies, met name in de meer verstedelijkte gebieden. In deze nota's, zoals de Vierde nota over de ruimtelijke ordening, het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer en de nota «Regio's zonder grenzen» wordt een beroep gedaan op de inspanningen en bestuurskracht van gemeenten en provincies bij de verdere uitwerking en uitvoering van beleid op regionaai niveau Vaak gaat het bovendien om beleid waarbij stringente overheidssturing vereist is. Inhoudelijke afstemming van beleid op regionaal niveau is van belang voor wat betreft de sturings-en verdelingsvraagstukken die zich met name voordoen op het terrein van de ruimtelijke ordening, de volkshuisvesting, het verkeer en vervoer, de economische ontwikkeling, het arbeidsmarktbeleid, de grootschalige recreatieve voorzieningen, en de bescherming van het milieu en de natuur-en landschappelijke waarden. De inhoudelijke vraagstukken op regionaal niveau worden in paragraaf 2.3 nader uitgewerkt. De grote rijksnota's komen in paragraaf 2.4 nader aan de orde.

Voor het realiseren van inhoudelijke samenhang van beleid is bestuurlijke samenwerking noodzakelijk. Waar samenhangende vraagstukken zich afspelen op het territoir van verschillende gemeenten, zullen oplossingen ook gezamenlijk gevonden én uitgevoerd moeten worden. Die afstemming dient allereerst inhoudelijk van aard te zijn, maar dient te worden ondersteund door bestuurlijke maatregelen en een passende bestuurlijke structuur. Daartoe zijn zowel verbeteringen noodzakelijk in het bestaande bestuurlijke instrumentarium als in de wijze waarop daar in politieke en bestuurlijke zin gebruik van wordt gemaakt.

Voor wat betreft het bestaande instrumentarium is de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) in eerste instantie het geëigende kader voor intergemeentelijke samenwerking. De Wgr blijkt evenwel met name in stedelijke gebieden onvoldoende om bovenlokale vraagstukken op een samenhangende wijze tot oplossingen en feitelijke besluitvorming en uitvoering te brengen. Dat in stedelijke gebieden dikwijls in onvoldoende mate sprake is van een inhoudelijk samenhangende aanpak en een bestuurlijk goede samenwerking, kan deels worden verklaard door de complexiteit van de op te lossen vraagstukken, deels door het onvoldoende gebruik (willen) maken van instrumenten die leiden tot bindende beslissingen, maar ten dele ook door evidente belangentegenstellingen tussen gemeenten in een zelfde stedelijk gebied. Besluitvorming (al dan niet met gebruikmaking van de Wgr) is dikwijls zodanig georganiseerd dat deze slechts kan plaatsvinden op basis van volledige consensus. De besluitvorming wordt daardoor vaak langdurig, kostbaar en minder effectief. Bovendien verkeren bestuurders bij hun aandacht voor het belang van bovenlokale samenwerking in een dilemmapositie gelet op hun verantwoording aan de eigen gemeenteraad die het moeilijk of onmogelijk maakt te kiezen voor oplossingen die op het niveau van de regio als geheel als optimaal moeten worden beschouwd. Waar de wil ontbreekt om tegengestelde belangen te overbruggen en verdergaande samenwerking aan te gaan, bieden ook de bestaande instrumenten zoals de Wgr onvoldoende soelaas Het toepassen van uiteenlopende aanwijzings-en opleggingsbevoegdheden door provincie of rijk leidt weliswaar tot formele medewerking bij het treffen van concrete maatregelen, maar vaak niet méér dan dat. Het is dan ook niet verwonderlijk dat van deze instrumenten erg weinig gebruik wordt gemaakt, ook al gelet op de uitgebreide mogelijkheden voor individuele gemeenten om tegen het toepassen daarvan langdurig verzet aan te tekenen. De bestuurlijke vraagstukken op regionaal niveau worden in paragraaf 2.5 nader uitgewerkt.

Mede tegen deze achtergronden heeft het kabinet er voor gekozen een proces van overleg en bewustwording te bevorderen om daarmee een vergaande inhoudelijke afstemming en bestuurlijke samenwerking op in hoofdzaak vrijwillige basis tot stand te brengen. Daarmee ontstaan de meest gunstige omstandigheden voor een zo breed en hecht mogelijk draagvlak voor de noodzakelijke bestuurlijke vernieuwing. Veel taelang ' wordt daarom gehecht aan de opvattingen van de betrokken besturen. Zo veel mogeiijk wordt aangesloten op initiatieven van en ontwikkelingen in de stedelijke gebieden zelf. Omdat het daarbij per gebied inhoudelijk vaak gaat om geheel eigen problemen en kansen, is uitdrukkelijk gekozen voor maatwerk en een gedifferentieerde en pluriforme aanpak. Per gebied kan differentiatie ontstaan in de beleidsterreinen voor samenwerking, in de fasering en in het bestuurlijke model.

Mede door de gekozen aanpak is een groeiproces in gang gezet waarin een wederzijdse beleidsbeïnvloeding centraal staat. Vastgesteld kan worden dat deze aanpak brede instemming ondervindt. Een dergelijke ontwikkeling kan worden ondersteund, maar zonodig óók worden afgedwongen, door een frequenter toepassen van voor ultieme gevallen bedoelde instrumenten of door aanvullingen daarop. Voorliggend wetsvoorstel voorziet in belangrijke verbeteringen van het bestaande instrumentarium. Daarmee geeft het kabinet ook nadrukkelijk sturing aan de aanpak van onderop. De gekozen aanpak komt nader aan de orde in paragraaf 2.7.

1.3 Kaderwet bestuur in verandering De Kaderwet bestuur in verandering beoogt de gemeenten in daartoe aangewezen gebieden in staat te stellen om gemeenschappelijke vraagstukken en kansen die spelen op regionaal niveau gezamenlijk aan te pakken door middel van de vorming van een krachtig regionaal bestuur. De werking van de wet komt in hoofdstuk 3 van deze toelichting uitgebreid aan de orde. In het navolgende wordt een aantal hoofdpunten aangeduid. Hiervoor is het wetsvoorstel aangeduid als de afronding van een proces van beleidsvorming dat in gang is gezet naar aanleiding van twee adviezen die in maart 1989 werden uitgebracht. Dit zijn het rapport «Grote Steden, grote kansen» van de Externe Commissie Grote Steden-beleid (de commissie Montijn) en het advies «Het bestuur in grootstedelijke gebieden» van de Raad voor het binnenlands bestuur. De opdracht aan de commissie Montijn betrof de vier grote steden. Het advies van de Raad voor het binnenlands bestuur heeft met name betrekking op de vier grote steden, maar is niet daartoe beperkt. De commissie Montijn beschrijft in haar advies de noodzaak om het onderwerp bestuurlijke reorganisatie opnieuw op de politieke agenda te zetten. Zij adviseert om de vier grote steden tot bestuurlijke eenheden te maken op de schaal van de desbetreffende agglomeratie door de vorming van agglomeratiegemeenten. Ook volgens de Raad voor het binnenlands bestuur is niet te ontkomen

aan de vorming van een bestuurlijke autoriteit op het niveau van de grootstedelijke agglomeraties. De Raad noemt in zijn advies de mogelijkheid tot het vormen van stadsprovincies dan wel van agglomeratiegemeenten. De Raad beveelt aan pas na nader onderzoek een keuze te doen. Eind 1989 deelt de regering aan de Tweede Kamer haar voorlopig standpunt mee (kamerstukken II, 1988 -1989, 21062, nr. 2). Daarin wordt aangekondigd dat verder overleg zal worden gevoerd met de VNG, het IPO en met de besturen van betrokken provincies en gemeenten -waaronder de vier grote steden. Het overleg vindt plaats in het voorjaar van 1990. Aan het overleg wordt deelgenomen door de besturen in de gebieden rond de vier grote steden en door andere besturen rond stedelijke knooppunten. In het overleg zijn de problemen en de ontwikkelingen in de gebieden aan de orde geweest en is gesproken over verbeteringen in de bestuurlijke organisatie in de gebieden. Vervolgens heeft de regering na verder onderzoek en na consultatie van de betrokken besturen vastgesteld dat de vorming van een bestuur op regionaal niveau met name wenselijk is in de gebieden rond de vier grote steden en in de stedelijke gebieden rond Eindhoven/Helmond, Arnhem/Nijmegen en Enschede/Hengelo. Deze conclusie is neergelegd in de beleidsnota Bestuur op Niveau deel I, en later uitgewerkt in Bestuur op niveau deel II (kamerstukken II, 21062, nrs. 3, 4 en 7). In deze laatste nota is een voorontwerp opgenomen voor een wet die de grondslag biedt voor de vorming van een krachtig regionaal bestuur in de zeven gebieden (het voorontwerp voor een Interimwet bestuur stedelijke gebieden). Ten tijde van de bespreking van de nota Bestuur op Niveau deel II in de uitgebreide commissievergadering van de Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken op 3 februari 1992, zijn in de kamer stemmen opgegaan om het mogelijk te maken dat de werking van deze interimwet -op aandringen van de kamer Kaderwet genoemd -zich ook tot andere gebieden uitstrekt. In het oorspronkelijke voorstel voor de Kaderwet was deze mogelijkheid tot uitdrukking gebracht door te bepalen dat bij wet ook andere samenwerkingsgebieden onder de werking van de wet gebracht kunnen worden. In overeenstemming met het advies van de Raad van State is door de regering besloten deze bepaling te schrappen. Uitbreiding met andere gebieden is op korte termijn niet wenselijk. Indien dit op een later tijdstip wel wenselijk zal worden geacht, kunnen door middel van wijziging van de wet ook andere gebieden onder de werking van de wet worden gebracht. Mocht deze situatie zich voordoen, dan kunnen de in de zeven gebieden opgedane ervaringen waardevol zijn. Overigens wordt er voor de goede orde op gewezen dat ten aanzien van de gebieden die wel onder de Kaderwet bestuur in verandering zullen vallen in de uitwerking differentiatie mogelijk is.

De ontwikkeling van nieuwe bestuursvormen in de BoN-gebieden hoeft in eerste aanleg geen afbreuk te doen aan het grondwettelijke uitgangspunt van de indeling van ons land in provincies en gemeenten. De Kaderwet kan binnen het bestaande constitutionele bestel worden toegepast. De overneming van taken door de regio's kan er echter toe leiden dat het «oude» provinciale niveau voor die regio niet meer functioneel is. Voor de regio Rotterdam tekent zich deze situatie op korte termijn al af en is de vraag opgeworpen of deze regio «provincievrij» zou moeten worden. Het niet provinciaal indelen van dit gebied zou ongetwijfeld grondwetswijziging vereisen, zowel omdat daarmee zou worden afgeweken van de constitutionele uitgangspunten van de territoriale decentralisatie als omdat de bevolking van dit gebied anders niet langer

in de Eerste Kamer vertegenwoordigd zou zijn. De grondwetswijziging die hiervoor nodig zou zijn, zou vertragend werken op de totstandkoming van «provincievrij» regionaal bestuur in de regio Rotterdam.

Gelet op het feit dat de Grondwet geen vaste en uniforme taakverdeling tussen provincies en gemeenten voorschrijft, ligt het echter in de rede, een andere weg te volgen. Voor de gevallen waarin het bestaande provinciale niveau in de nieuwe bestuurlijke verhoudingen geen wezenlijke functies meer heeft, zal de regio als provincie vorm kunnen worden gegeven. Daarbij wordt er voor alle duidelijkheid op gewezen dat in die situatie de bevoegdheidsverdeling tussen de provincie-nieuwestijl en het gemeentelijke niveau een heel andere zal zijn dan de thans gebruikelijke, dat is immers het doel van de vernieuwing van de bestuurlijke organisatie in de BoN-gebieden.

De gebieden waarop de wet betrekking heeft, zijn samenwerkingsgebieden op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Daarbij is van belang dat er van wordt uit gegaan dat in de huidige indeling in samenwerkingsgebieden wijzigingen zullen worden aangebracht volgens de procedure die de Wgr daarvoor biedt. De verantwoordelijkheid daarvoor ligt derhalve bij provinciale staten. De minister van Binnenlandse Zaken kan echter op basis van voorliggend wetsvoorstel provinciale staten een aanwijzing geven hun indelingsbesluit aan te passen indien dit met het oog op de samenhang van door het regionale bestuur uit te oefenen bevoegdheden noodzakelijk moet worden geacht.

In de voorgestelde Kaderwet worden in juridische en bestuurlijkorganisatorische zin twee vormen van regionaal bestuur onderscheiden. De gemeenten in een samenwerkingsgebied dat onder de werking van de wet is gebracht, voorzien volgens het wetsvoorstel allereerst in een gemeenschappelijke regeling op basis van de Wgr waarbij een regionaal openbaar lichaam wordt ingesteld. In hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel is een aantal bepalingen opgenomen waarmee deze gemeenschappelijke regeling en de Wgr worden ontdaan van elementen van vrijwilligheid en vrijblijvendheid. Aan de regeling worden in het wetsvoorstel eisen gesteld, onder meer ten aanzien van het door het regionaal openbaar lichaam uit te oefenen takenpakket. Voorts voorziet het wetsvoorstel in ruimere mogelijkheden om deze vorm van samenwerking te stimuleren en te ondersteunen. Met de hiervoor aangeduide voorzieningen wordt een nadrukkelijke aanscherping van de huidige Wgr tot stand gebracht. Daarmee wordt aangesloten bij de voorstellen van verschillende stedelijke gebieden voor samenwerking op basis van een «aangescherpte Wgr» als oplossing voor de kortere termijn.

De gemeenschappelijke regeling moet voor goedkeuring worden voorgelegd aan gedeputeerde staten. Als de gemeenschappelijke regeling niet tijdig wordt voorgelegd, leggen gedeputeerde staten een regeling op. Het wetsvoorstel voorziet voorts in mogelijkheden voor de minister van Binnenlandse Zaken om zonodig aan gedeputeerde staten een aanwijzing terzake te geven of een gemeenschappelijke regeling bij koninklijk besluit op te leggen. Gedeputeerde staten kunnen aan het bestuur van het regionaal openbaar lichaam een aanwijzing geven inzake de uitoefening van opgedragen taken en bevoegdheden. Daarmee kunnen zij de feitelijke uitvoering van een regeling verplichten en zeker stellen. Gedeputeerde staten kunnen zonodig de uitoefening overnemen ten laste van het openbaar lichaam.

Voor de verkiezing van de leden van het algemeen bestuur van het regionaal openbaar lichaam biedt het wetsvoorstel twee mogelijkheden om af te wijken van de huidige Wgr. De voorzitter van het regionaal openbaar lichaam wordt benoemd bij koninklijk besluit.

Uitgangspunt is dat het regionaal openbaar lichaam maximaal vier jaar functioneert. Het staat de gemeenten echter vrij om in de regeling een kortere werkingsduur op te nemen. Uiterlijk na afloop van het derde jaar wordt het functioneren van de samenwerking (bij voorkeur gezamenlijk) geëvalueerd door de raden van de deelnemende gemeenten en door het algemeen bestuur van het regionaal openbaar lichaam. De evaluatie wordt toegezonden aan de betrokken provincie en aan de minister van Binnenlandse Zaken. Binnen drie maanden geven provinciale staten hun oordeel over deze evaluatie aan de minister. Op basis van de evaluatie en het door provinciale staten uitgebrachte oordeel bepaalt de minister van Binnenlandse Zaken een standpunt. De evaluatie heeft tot doel te beoordelen of het voorzien in een definitieve wettelijke bestuurlijke voorziening reeds na het doorlopen van de eerste fase mogelijk is. Wordt daartoe besloten dan is daarmee het eindperspectief voor het betreffende gebied duidelijk. In dat geval wordt een voorstel van wet bij het parlement ingediend voor het regelen van de definitieve bestuurlijke organisatie in het betreffende samenwerkingsgebied. Op deze wijze kan de toepassing van de Kaderwet als tussenfase per gebied zo kort mogelijk worden gehouden.

Voor het geval er na de eerste fase nog onvoldoende politiek-bestuurlijke duidelijkheid bestaat omtrent het creëren van een definitieve wettelijke voorziening voor het betreffende gebied, wordt een algemene maatregel van bestuur getroffen waarmee het gebied onder de werking van hoofdstuk 3 van de wet wordt gebracht en een regionale gebiedsautoriteit wordt ingesteld. Daarmee wordt een verdere groei naar regionaal bestuur mogelijk.

Indien dat onverhoopt noodzakelijk blijkt in verband met de totstandkoming van de definitieve wettelijke voorziening of de bedoelde algemene maatregel van bestuur voor de vervolgfase, dan kan de werking van hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel met maximaal twee jaar worden verlengd. Dit om juridische lacunes en in verband daarmee de noodzaak van noodwetgeving te voorkomen. Een zelfstandige verlenging is dus niet mogehjk De werkingsduur van het wetsvoorstel zal in de praktijk naar verwachting korter zijn dan in totaliteit maximaal mogelijk is. Hoewel alle gebieden in principe starten met samenwerking op basis van de aangescherpte Wgr, kan de evaluatie van deze samenwerking ook eerder dan na drie jaar plaatsvinden. De voorbereiding van een definitieve wettelijke regeling kan dan terstond ter hand worden genomen.

In hoofdstuk 3 wordt voorzien in de mogelijkheid om het regionale bestuur in de vorm van een regionale gebiedsautonteit verder te verzelfstandigen. Een dergelijke autoriteit wordt niet meer bij gemeenschappelijke regeling gevormd, maar vindt zijn grondslag in de Kaderwet zelf. Essentieel verschil met de samenwerking op basis van de aangescherpte Wgr (hoofdstuk 2) is gelegen in het feit dat de leden van het bestuur van een regionale gebiedsautoriteit niet meer gebonden zijn aan de regels van last en ruggespraak naar de deelnemende gemeenten. Bij een regionale gebiedsautoriteit is in die zin dus niet meer sprake van verlengd lokaal bestuur.

Ook de voorzitter van de regionale gebiedsautoriteit wordt bij koninklijk besluit benoemd. Het algemeen bestuur wordt gekozen door de raadsleden van de gemeenten in het samenwerkingsgebied en uit de ingezetenen van de betreffende gemeenten, of door de ingezetenen en uit degenen die voorkomen op de kandidatenlijsten voor de laatst gehouden of gelijktijdig te houden gemeenteraadsverkiezingen alsmede uit de voorzitters van die raden.

Ook de werking van dit hoofdstuk van de wet is beperkt tot vier jaar. Daarna moet een definitieve voorziening voor het betreffende samenwerkingsgebied tot stand worden gebracht. Dit dient te gebeuren bij afzonderlijke wet. Met het oog daarop en ter voorkoming van de eerder genoemde juridische lacunes en daarmee de noodzaak van noodwetgeving is in het wetsvoorstel voorzien in de mogelijkheid van verlenging met maximaal twee jaar indien dat noodzakelijk is in verband met de totstandkoming van een definitieve wettelijke voorziening. Na afloop van deze termijnen vervalt de toepassing van de Kaderwet voor het betreffende gebied van rechtswege.

Een samenwerkingsgebied waarop de wet van toepassing is verklaard valt derhalve maximaal twee bestuursperioden onder de werking van de wet. Daarvan zal echter alleen sprake zijn indien beide stappen in het ontwikkelingsproces worden doorlopen. Verlenging van beide bestuursperioden, ieder met maximaal twee jaar, is slechts mogelijk indien dit noodzakelijk is met het oog op de totstandkoming van de benodigde wettelijke voorziening. De Kaderwet is er echter op gericht de overgang naar een definitieve bestuurlijke inrichting van het betreffende samenwerkingsgebied, zo kort mogelijk te laten zijn.

Van belang zijn tenslotte de bepalingen inzake de taken en bevoegd heden van beide vormen van regionaal bestuur. In «Bestuur op niveau: deel 2» (BoN-2) en het voorontwerp Interimwet bestuur stedelijke gebieden zijn deze taken en bevoegdheden in enkele tabellen en bijlagen vooral beleidsmatig aangeduid. In voorliggend wetsvoorstel zijn deze geconcretiseerd in wetteksten. In BoN-2 en het voorontwerp Interimwet is eveneens in beleidsmatige zin aangegeven wat kan worden beschouwd als het minimumpakket aan taken en bevoegdheden dat op regionaal niveau uitgeoefend zou moeten worden. In voorliggend wetsvoorstel wordt dit minimumpakket verplicht gesteld en wettelijk geregeld. Het verplichte minimumpakket is voor het regionaal openbaar lichaam in beginsel hetzelfde als voor de regionale gebiedsautoriteit. De wijze waarop dit minumumpakket in de Kaderwet wordt geregeld, komt aan de orde in hoofdstuk 3 van deze toelichting.

1.4 Positie wetsvoorstel in relatie tot overige ontwikkelingen in het proces van bestuurlijke vernieuwing De Kaderwet-bestuur-inverandering richt zich op de bestuurlijke vernieuwing op regionaal niveau. De wet regelt het overgangsproces van deze vernieuwing. De Kaderwet is echter onderdeel van een breder proces van vernieuwing van het openbaar bestuur. Ook andere initiatieven en ontwikkelingen leveren aan dat proces een belangrijke bijdrage Allereerst beraden de verschillende bestuurslagen zich ieder voor zich op hun kerntaken. Dat kan resulteren in het besluit om taken te beëindigen, te verzelfstandigen of over te dragen aan maatschappelijke organisaties. Het kan ook leiden tot het besluit taken over te dragen aan een ander bestuursniveau. In die zin bestaat er een relatie tussen deze

kerntakendiscussies en de functionele of territoriale decentralisatie. De rijksoverheid beziet de eigen kerntaken in het kader van de Grote Efficiencyoperatie, maar ook bij de andere bestuurslagen is of wordt bezien welke taken nog door hen moeten worden verricht en op welke wijze dat het beste kan gebeuren.

Daar waar overwogen wordt bepaalde taken over te dragen aan een ander bestuursniveau, kan het in beginsel gaan om het overdragen van taken naar een hoger bestuursniveau (centralisatie) of naar een lager bestuursniveau (decentralisatie). Daarbij kunnen zowel overwegingen vanuit de schaal van taken en activiteiten een rol spelen (doelmatigheidsoverwegingen) als overwegingen vanuit de samenhang van taken en bevoegdheden (integraliteit van bestuur). Ook overwegingen vanuit de democratische legitimatie van bestuur zijn daarbij van beiang Hoewel decentralisatie geen doei op zichzelf is maar één van de middelen om te komen tot een beter functioneren van de overheid als geheel, past overigens wel een voorkeur voor territoriale decentralisatie in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat. Op rijksniveau staat bij de Decentralisatie-impuls de vraag centraal welke rijkstaken en -bevoegdheden beter op een lager bestuursniveau kunnen worden uitgeoefend. Ook provincies (doordelegatie van provinciale taken naar gemeenten) en gemeenten (in het kader van de binnengemeentelijke decentralisatie of deconcentratie) stellen zich deze vraag ten aanzien van hun eigen taken en bevoegdheden.

Een ander element van bestuurlijke vernieuwing wordt vorm gegeven in het kader van de Sociale Vernieuwing. Daarmee wordt beoogd in samenwerking tussen rijk, gemeenten, burgers en organisaties te komen tot een samenhangende en geïntegreerde aanpak van maatschappelijke achterstanden. De gemeenten worden door het verruimen van hun beleidsvrijheid beter in staat gesteld om de problemen van inwoners in een achterstandspositie samen met hen op te lossen. Bij de sociale vernieuwing is dan ook eerder schaalverkleining dan schaalvergroting aan de orde.

In het voorgaande is reeds aangeduid dat zowel autonome maatschappelijke ontwikkelingen als de ontwikkelingen in het kader van de nota's over «Bestuur op niveau» leiden tot een zekere mate van schaalvergroting. Van belang daarbij is te onderkennen dat de in deze nota's gesignaleerde tekortkomingen in het sturend vermogen op regionaal niveau allereerst voortvloeien uit een zekere schaalvergroting van gemeentelijke taken en bevoegdheden die daarom in samenwerking tot een oplossing moeten worden gebracht. Als de gemeenten voorzien in een krachtig regionaal bestuur en als daarbij sprake is van een inhoudelijke samenhang met concrete taken en bevoegdheden van provincie en Rijk, kunnen deze taken en bevoegdheden eveneens naar het regionale niveau overgedragen worden. In die zin is er sprake van een verband tussen de bestuurlijke vernieuwing op regionaal niveau en de mogelijkheden voor decentralisatie van rijks-en provinciale taken. In het wetsvoorstel zijn bepalingen opgenomen die het mogelijk maken taken, bevoegdheden en financiële middelen van provincie en Rijk aan het regionaal bestuur over te dragen. In verschillende adviezen, in reacties van stedelijke gebieden en ook in Kameruitspraken is de wenselijkheid hiervan beklemtoond.

In verschillende adviezen, onder meer van de Raad van advies voor de ruimtelijke ordening en van de Raad voor het binnenlands bestuur, alsmede tijdens de Uitgebreide Commissievergadering van 3 februari 1992, is vastgesteld dat in het kader van de hiervoor beschreven ontwik-

kelingen een forse verschuiving van taken, bevoegdheden en middelen naar het regionale bestuur plaats moet vinden. Tijdens het proces is daarom ook de vraag nadrukkelijker naar voren gekomen naar een samenhangende visie op de organisatie van het openbaar bestuur op de langere termijn, mede in het licht van de door het kabinet vastgehouden voorkeur voor het handhaven van de hoofdstructuur van het openbaar bestuur in drie bestuurslagen met een open huishouding. Die visie is inmiddels neergelegd in de beleidsnotitie Vernieuwing bestuurlijke organisatie.

De beleidsnotitie Vernieuwing bestuurlijke organisatie De bewindslieden van Bmnenlandse Zaken hebben op 15 februari 1993 namens het kabinet de beleidsnotitie Vernieuwing bestuurlijke organisatie (BoN-3) aan de Tweede Kamer aangeboden. In de beleidsnotitie worden de verschillende activiteiten, notities en wetsvoorstellen die onderdeel vormen van het proces van vernieuwing van de bestuurlijke organisatie met elkaar in verband gebracht. Tevens wordt in de beleidsnotitie aangegeven wat het perspectief is voor de BoN-gebieden, na het doorlopen van de Kaderwet. De hoofdlijnen van het kader dat in de beleidsnotitie wordt geschetst, worden hier kort weergegeven.

Het proces van vernieuwing van de bestuurlijke organisatie verloopt langs twee sporen. Het eerste spoor is het proces in de zeven stedelijke gebieden, de zgn. BoN-gebieden. De Kaderwet biedt het instrumentarium voor deze gebieden om in fasen toe te groeien naar een definitief, volwaardig bestuur op regionaal niveau. Voor de regio Rotterdam wordt een versneld traject aangegeven. Hiermee komt het kabinet tegemoet aan de wensen van de regio Rotterdam en wordt uitvoering gegeven aan een motie van de Tweede Kamer (II, 1991-1992, 21062, nr. 10), waarin de regering wordt uitgenodigd om op basis van de voorstellen van het Overleg Orgaan Rijnmondgemeenten (het OOR) een specifieke wet voor te bereiden om het regionaal bestuur in de regio Rotterdam vorm te geven. De voorstellen van het OOR, zoals verwoord in de nota's «de Inzet», hebben tot doel op zo kort mogelijke termijn een slagvaardig en integraal werkend regionaal bestuur tot stand te brengen, dat strategische grootstedelijke, regionale en bovenlokale taken verricht. De snelste mogelijkheid om een definitief regionaal bestuur te realiseren is vormgeving van de regio Rotterdam als een provincie. Aan deze keuze van het kabinet liggen de volgende overwegingen ten grondslag Het gewenste nieuwe bestuur in deze regio heeft het karakter van een volwaardige bestuurslaag. Aangezien de vernieuwing van de bestuurlijke organisatie niet tot bestuursverdichting mag leiden en dus het ontstaan van vier bestuurslagen (elk met een open huishouding en een direct gekozen bestuur) niet gewenst is, kan het bestuur van de regio Rotterdam binnen het bestaande grondwettelijk kader alleen worden gerealiseerd in de vorm van een provincie. Het gaat dan wel om een provincie met een eigen karakter, met andere taken en bevoegdheden. Het kabinet spreekt dan ook van een provincie-nieuwestijl. De nieuwe verdeling van taken en bevoegdheden vereist aanpassing van een groot aantal sectorwetten. Voor de splitsing van de provincie Zuid-Holland die nodig is om de provincie-nieuwestijl voor de regio Rotterdam in te kunnen stellen, dient de procedure ingevolge de Wet algemene regelen herindeling (Wet arhi) te worden gevolgd. Hetzelfde geldt voor de splitsing van de gemeente Rotterdam, die in de voorstellen van het OOR voorzien is. De herindelingsvoorstellen en de wettelijke regeling van het bestuur en de verdeling van taken en bevoegdheden

zullen zo mogelijk in één wet worden ondergebracht. De procedure van de voorbereiding van dit wetsvoorstel is reeds in gang gezet. In overleg met het OOR en de provincie Zuid-Holland is hiervoor een procedure vastgesteld conform de regels van de Wet arhi. Deze procedure voorziet er in dat de herindelingsvoorstellen tegelijkertijd met de voorstellen over een nieuwe verdeling van taken en bevoegdheden gereed zijn. Het kabinet streeft ernaar het voorstel voor deze wet in het najaar voor advies aan de Raad van State te kunnen voorleggen. Bij de definitieve inrichting van het bestuur in de andere samenwerkingsgebieden die onder de Kaderwet vallen, zal worden bezien of bij eventuele herindelingsvragen de Wet arhi adequate voorzieningen biedt.

Met de keuze voor provincie-nieuwestijl wordt voor de regio Rotterdam op zo kort mogelijke termijn vorm en inhoud gegeven aan de definitieve fase van regionaaï bestuur, die volgt op de Kaderwet. Tot het moment waarop de specifieke wetgeving voor de regio Rotterdam gereed is, zal dit gebied onder de werking van de Kaderwet vallen. In de andere BoN-gebieden zal meer geleidelijk naar regionaal bestuur worden toegegroeid. Indien mogelijk en wenselijk kan een BoN-gebied ook snel de overstap maken uit de Kaderwet naar een definitieve vormgeving. Per gebied zal dit bij wet moeten worden geregeld. Net als bij de regio Rotterdam is de vorming van een provincie-nieuwestijl daarbij een mogelijkheid.

Het tweede spoor van de vernieuwing van de bestuurlijke organisatie betreft de niet-BoN-gebieden. Daarbij gaat het in de eerste plaats om het opruimen van de lappendeken van samenwerkingsverbanden en gebiedsindelingen die tussen gemeenten en provincies is ontstaan. Deze «opruiming» verloopt langs drie trajecten: -aanscherping van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr); -vergroting van de samenwerkingsgebieden in het kader van de Wgr; -integratie van functionele gebiedsindelingen in de nieuwe samenwerkingsgebieden. In combinatie zullen deze drie trajecten leiden tot één geïntegreerd kader voor zowel samenwerkingsverbanden als de functionele gebiedsindelingen. Met de aanscherping van de Wgr wordt een versterking van de intergemeentelijke samenwerking beoogd. Om te voorkomen dat de vrijwilligheid van de samenwerking verzandt in vrijblijvendheid zonder resultaten, wordt de procedure voor het opleggen van een gemeenschappelijke regeling in eerste instantie door de provincie, vereenvoudigd. Verder wordt een procedure aangegeven waarmee de uitvoering van taken en besluiten kan worden afgedwongen. Het voorstel tot wijziging van de Wgr ligt bij de Raad van State.

Onderdeel van het tweede spoor van de vernieuwing van de bestuurlijke organisatie is het vergroten van de samenwerkingsgebieden in het kader van de Wgr. Bij brief van 19 juni 1990 is de provincies verzocht tussentijds de Wgr-indeling te evalueren en knelpunten in provinciegrenzen te inventariseren. De evaluatie zou vervolgens moeten leiden tot voorstellen voor een nieuwe gebiedsindeling. Deze voorstellen zullen worden getoetst aan de volgende criteria: -De nieuwe Wgr-indeling zal beter moeten aansluiten bij de uit te voeren taken. Dit betekent dat een Wgr-gebied qua schaal en grenzen een logische relatie moet hebben met functionele en maatschappelijke samenhangen in het gebied.

-Het Wgr-gebied moet een voldoende integratiekader vormen voor de diverse functionele indelingen. Toepassing van deze criteria zal moeten leiden tot een aanzienlijke vergroting van de schaal van de Wgr-gebieden en dus tot een aanzienlijk kleiner aantal Wgr-gebieden. Het kabinet acht het van groot belang dat een nieuwe en deugdelijke Wgr-gebiedsindeling spoedig tot stand komt. De verwachting is dat in de zomer van 1993 de definitieve provinciale voorstellen voor een Wgr-gebiedsindeling zijn voltooid. Een interdepartementale werkgroep bereidt een gemeenschappelijke voorlopige standpuntbepaling van het Rijk ten aanzien van de toekomstige Wgr-indeling voor. Dit standpunt vormt de basis voor de oordeelsvorming over de provinciale voorstellen. Het kabinet streeft er naar om het voorlopige rijksstandpunt toekomstige Wgr-indeling binnenkort aan de Tweede Kamer aan te bieden.

De Tweede Kamer heeft door aanvaarding van een motie van het lid De Cloe (kamerstukken II, 1991-1992, 21062, nr. 11) gevraagd om een plan van aanpak voor de integratie van, van de Wgr-indeling afwijkende, functionele gebiedsindelingen in de Wgr-indeling dan wel in de zogenaamde BoN-regio's. De beleidsnotitie Vernieuwing bestuurlijke organisatie bevat dit plan van aanpak. In het plan van aanpak wordt aangegeven langs welke weg de territoriale en bestuurlijke integratie van de functionele regio's in de nieuwe Wgr-gebieden dient plaats te vinden. Als eerste stap wordt een beperkt aantal belangrijke en gezichtsbepalende functionele gebiedsindelingen aangepakt. Met voorrang zullen gebiedsindelingen worden geïntegreerd die taakinhoudelijk een grote mate van verwantschap met de Wgr-regio's hebben. Wij denken in dat verband met name aan de vervoersregio's en de hulpverleningsregio's. Ten aanzien van de politieregio's zijn er belemmeringen om op zeer korte termijn al over te gaan tot een aanpassing aan de nieuwe Wgr-grenzen. De Minister van Binnenlandse Zaken heeft tijdens het debat op hoofdlijnen inzake de nieuwe politiewet (16 juni 1992) uitgesproken dat de politieregio's niet de maat aller dingen zijn. Eerst zal het reorganisatieproces worden afgerond, waarbij ook met een reële nazorgfase rekening moet worden gehouden. Integratie zal dan op een later tijdstip plaatsvinden. Hetzelfde geldt voor de rechterlijke gebiedsindeling, die afgestemd moet zijn op de politieregio's.

Het voorgaande heeft betrekking op de territoriale integratie van de verschillende functionele gebiedsindelingen in de nieuwe Wgr-indeling. Deze territoriale integratie heeft een aantal belangrijke voordelen: de bestuurlijke afstemming wordt veel gemakkelijker en het openbaar bestuur op regionaal niveau wint aan doorzichtigheid en daarmee aan toegankelijkheid. Territoriale integratie is niet het eindstation. In het verlengde daarvan streven wij ook, waar mogelijk, naar bestuurlijke integratie op regionaal niveau. Gelet op de grote verscheidenheid van de taakbehartiging op het niveau van de functionele regio's is het evident dat bestuurlijke integratie niet per definitie eenvormig kan zijn. Onderscheid moet worden gemaakt tussen intergemeentelijke samenwerking, zelfstandig functioneel bestuur (RBA's, politieregio's), gedeconcentreerd rijksbestuur, en besturen op privaatrechtelijke basis.

Op de langere termijn dient, waar mogelijk, de bestuurlijke integratie te worden afgerond door regeling van de bestuurlijke inrichting van een functionele regio in de basisregeling van het desbetreffende Wgr-gebied. Vatten wij het voorgaande samen, dan blijkt dat op termijn het openbaar

bestuur op regionaal niveau in Nederland buiten de zeven BoN-gebieden een forse verandering ondergaat: -De territoriale schaal van het bestuur op regionaal niveau wordt aangepast aan de eisen die worden gesteld door een effectieve en efficiënte taakbehartiging. -Als gevolg van de inwerkingtreding van de aangescherpte Wgr zal de intergemeentelijke samenwerking op regionaal niveau worden versterkt. De nieuwe Wgr-regio's zullen eén basisregeling kennen. De nieuwe Wgr-regio's zullen grootschalige uitvoerende taken en bepaalde plannende en sturende taken behartigen. -De meeste functionele regio's worden territoriaal geïntegreerd in de nieuwe Wgr-gebiedsindeling. -Zoveel mogelijk wordt ook bestuurlijke integratie tot stand gebracht.

Het perspectief voor de BoN-gebieden is duidelijk: er zal een nieuwe krachtige regionale bestuurslaag ontstaan, waarin bovenlokale sturings-en planningstaken met provinciale sturings-en planningstaken worden verenigd. Dit betekent dat de provincie in de huidige vorm, met de huidige taken en grenzen in de BoN-gebieden uiteindelijk zal kunnen verdwijnen. De regio Rotterdam krijgt zo snel mogelijk de status van provincie. Voor de overige BoN-gebieden zal, na het in eigen tempo geheel of ten dele doorlopen van de Kaderwet, steeds per gebied een wet de definitieve bestuurlijke vormgeving moeten regelen. Net als bij de regio Rotterdam is de vorming van een provincie-nieuwestijl daarbij een mogelijkheid. Ten aanzien van de niet-BoN-gebieden is het nu te vroeg om aan te kunnen geven waar het proces van vernieuwing van de bestuurlijke organisatie toe zal leiden. Er zal echter een moment komen waarop de consequenties moeten worden bezien van de processen die in gang zijn gezet. Via de aanscherping van de Wgr, de vergroting en aanpassing van de samenwerkingsgebieden op basis van de Wgr en de harmonisatie van de functionele gebiedsindelingen met die nieuwe Wgr-gebieden, zal er op regionaal niveau een versterkte vorm van verlengd lokaal bestuur in de niet-BoN-gebieden ontstaan. Denkbaar is een proces waarbij verlengd lokaal bestuur en provincies in elkaar overvloeien, indien nodig met aanpassing van bestaande provinciegrenzen. Richtinggevend voor het kabinetsaandeel in deze ontwikkelingen blijft de wens om te komen tot een duidelijke en efficiënte taakverdeling en een heldere bestuursstructuur in drie lagen die hulpstructuren zoveel mogelijk overbodig maakt. Daar komt bij dat gestreefd wordt naar versterking van het gedecentraliseerde bestuur. De inhoud staat daarbij voorop; vorm en structuur zijn volgend. Het vereist een grote inzet van provincies, gemeenten en samenwerkingsverbanden om dit proces van vernieuwing van de bestuurlijke organisatie verder te brengen. De rijksoverheid zal dit proces stimuleren en verder richting geven, volgens de lijnen zoals hier geschetst.

Het kabinet beoogt op deze wijze in bestuurlijk opzicht voor te sorteren op de ontwikkelingen in de Europese Gemeenschap. Verwacht mag worden dat in het kader van de toenemende Europese integratie en in verband daarmee de verminderende betekenis van de binnengrenzen binnen de Europese Gemeenschap het belang van stedelijke gebieden en hun onderlinge concurrentie toe zal nemen. Voor de bestuurlijke organisatie in de stedelijke gebieden betekent dit dat de noodzaak om te komen tot krachtig regionaal bestuur daarmee extra wordt onderstreept.

Met voorliggend wetsvoorstel blijft de hoofdstructuur van het openbaar bestuur, met drie bestuurslagen, gehandhaafd. Het voorziet in

een verruiming van de mogelijkheden voor intergemeentelijke samenwerking op basis van de Wgr en biedt de mogelijkheid tot het instellen van een regionale gebiedsautoriteit met een gesloten huishouding en verruimde mogelijkheden inzake de verkiezing van de bestuurders. De mogelijkheid voor algemene rechtstreekse verkiezing wordt echter onder de werking van de Kaderwet niet geboden. Indien een gebied opteert voor dergelijke verkiezingen, zal dit geregeld moeten worden bij afzonderlijke wet, waarbij tevens toetsing zal plaatsvinden aan het uitgangspunt dat geen vierde bestuurslaag mag ontstaan. Totstandkoming van een nieuw orgaan met een open huishouding is slechts aanvaardbaar indien gelijktijdig een bestaand orgaan met een open huishouding komt te vervallen. Daarin kan het voorliggende wetsvoorstel niet voorzien; daarvoor is afzonderlijke en daarop gerichte wetgeving nodig.

1.5 Uitvoering moties

Op 3 februari 1992 hield de Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken een Uitgebreide Commissievergadering over het kabinetsstandpunt «Bestuur op niveau: deel 2» (Handelingen Tweede Kamer der Staten-Generaal, 1991-1992, ucv 22; moties in: kamerstukken II, 1991-1992 nrs. 8 tot en met 13, 15 tot en met 17). In deze Commissievergadering werden de hoofdlijnen van beleid neergelegd in een aantal moties. Om ook in procedurele zin de samenhang van de verschillende trajecten voor bestuurlijke vernieuwing te schetsen, wordt hierop in deze paragraaf kort ingegaan.

Voor dit wetsvoorstel is van directe betekenis de motie van de leden Van der Heijden en De Cloe inzake een Kaderwet bestuur in verandering (kamerstukken II, 1991-1992, 21062 nr. 15) waarin de Tweede Kamer uitspreekt dat (het meest manifest in de grootstedelijke gebieden) behoefte bestaat aan een effectief, efficiënt en democratisch regionaal bestuur, dat dient te beschikken over taken en bevoegdheden van gemeente, provincie en rijk. In de motie wordt de regering verzocht een Kaderwet bestuur in verandering op te stellen, die zo mogelijk op 1 januari 1993 in werking kan treden en waarmee de definitieve totstandkoming van een regionaal bestuur wordt bevorderd door middel van een stapsgewijze en aan maximale termijnen gebonden ontwikkeling via een aangescherpte Wet gemeenschappelijke regelingen en eventueel met behulp van een regionale gebiedsautoriteit. In deze Kaderwet zou bovendien aangegeven moeten worden welke taken en bevoegdheden minimaal op regionaal niveau moeten worden uitgeoefend. Voorliggend wetsvoorstel beoogt te voorzien in een Kaderwet als bedoeld in deze motie. Op de belangrijkste verschillen van dit wetsvoorstel en het eerder gepubliceerde voorontwerp Interimwet bestuur in stedelijke gebieden, wordt nader ingegaan in paragraaf 3.1.3. Het in de motie bedoelde minimumpakket komt in paragraaf 4.4 aan de orde. Daarnaast werd in een motie van de leden De Cloe en Van der Heijden inzake een generieke aanscherping van de Wet gemeenschappelijke regelingen (kamerstukken II, 1991-1992, 21062 nr. 16) aan de regering gevraagd op korte termijn een voorstel tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen bij de Kamer in te dienen om ook in andere samenwerkingsgebieden dan waarvoor de Kaderwet zal gelden te verzekeren dat de vrijwilligheid van de samenwerking niet verzandt in vrijblijvendheid zonder resultaten. Het bedoelde wetsvoorstel is eind november 1992 aan de Raad van State ter advisering aangeboden.

Bij motie van de leden Koetje en Schoots is gevraagd af te zien van de in «Bestuur op niveau: deel 2» voorgenomen tijdelijke verfijning bestuur stedelijke gebieden (kamerstukken II, 1991-1992, 21062 nr. 9). De regering heeft besloten af te zien van de bedoelde tijdelijke verfijning (zie ook paragraaf 2.6).

In een motie van de leden De Cloe en Van der Heijden inzake een wettelijke voorziening voor een regionaal bestuur in de regio Rotterdam/Rijnmond (kamerstukken II, 1991-1992, 21062 nr. 10) wordt de regering gevraagd in overleg te treden met het Overlegorgaan Rijnmondgemeenten (OOR) en het provinciaal bestuur van Zuid-Holland ter voorbereiding van een speciale wettelijke voorziening waarmee vorm en inhoud kan worden gegeven aan het noodzakelijke regionale bestuur in de regio Rotterdam/Rijnmond. In de Beleidsnotitie vernieuwing bestuurlijke organisatie (BoN-3) is de stand van zaken ter zake aangegeven. Tenslotte is in een motie van het lid De Cloe c.s. gevraagd om een plan van aanpak voor de integratie van afwijkende functionele gebiedsindelingen (kamerstukken II, 1991-1992, 21062 nr. 11). In de breed gedragen motie wordt gesteld dat de lappendeken van functionele gebiedsindelingen het voeren van een integraal regionaal beleid belemmert en dat daarom de totstandkoming van afwijkende functionele gebiedsindelingen voorkomen moet worden en bestaande afwijkingen geïntegreerd dienen te worden in de regio-indeling van de Wet gemeenschappelijke regelingen danwel de «Bestuur op niveau»-regio's. Het plan van aanpak is als bijlage bij de Beleidsnotitie vernieuwing bestuurlijke organisatie (BoN-3) aan de Tweede Kamer toegezonden.

2 AANLEIDING WETSVOORSTEL

2.1 Inleiding

In paragraaf 1.2 is een korte uiteenzetting gegeven van de inhoudelijke en bestuurlijke vraagstukken die ten grondslag liggen aan voorliggend wetsvoorstel. In het navolgende wordt deze schets nader uitgewerkt. In paragraaf 2.3 komen de inhoudelijke vraagstukken aan de orde. In paragraaf 2.4 wordt een nadere aanduiding gegeven van het beleid zoals neergelegd in een aantal grote rijksnota's. In paragraaf 2.5 wordt de bestuurlijke vraagstelling nader uitgewerkt. Op de financiële aspecten van de problematiek wordt in paragraaf 2.6 afzonderlijk ingegaan. In paragraaf 2.7 wordt aangegeven welke uitgangspunten het beleidskader vormen voor de door het kabinet gekozen aanpak. Voorafgaand wordt in paragraaf 2.2 een korte historische schets van het ontwikkelingsproces gegeven.

2.2 Voorgeschiedenis wetsvoorstel De (bestuurlijke) problemen van de stedelijke gebieden vormen al sinds de tweede wereldoorlog een punt van aandacht. In de periode na de oorlog werd de oplossing gezocht in de intergemeentelijke samenwerking. In 1950 kwam de Wet gemeenschappelijke regelingen tot stand. Het instellen van districten als nieuwe bestuurslaag tussen de gemeente en de provincie, dat het advies van de commissie Koelma (1947) beoogde, ging het toenmalige kabinet te ver.

Na een periode van intergemeentelijke samenwerking doet het gewestelijk denken zijn intrede. In 1969 bracht de RARO een advies uit over de

bestuurlijke organisatie in Nederland In ruimtelijk en maatschappelijk opzicht tekende zich volgens de RARO stads-en streekgewesten af die ook in bestuurlijk opzicht een eenheid moeten worden. Er ontstaat vrij snel consensus over de gewenstheid van gewestvorming. In 1969 brengt het Ministerie van Binnenlandse Zaken de Nota Bestuurlijke organisatie uit, gevolgd door een ontwerp van wet op de gewesten (1971). In 1974 werd in de Concept structuurschets van de bestuurlijke indeling voorgesteld om Nederland in 44 gewesten in te delen. Kern van de voorstellen was dat door middel van een uitbouw van de Wgr de gemeenten zelf gewesten kunnen instellen. Mede uit angst voor een vierde bestuurslaag haalde deze voorstellen het niet. De periode van het gewestelijk denken levert twee gewesten op, namelijk in 1964 het Openbaar Lichaam Rijnmond en in 1976 de Agglomeratie Eindhoven.

De volgende periode kenmerkte zich door de discussie over de «provincie nieuwe stijl». In 1976 zag het concept ontwerp van Wet reorganisatie binnenlands bestuur het daglicht. Het ontwerp wil geen schaalvergroting van het lokaal bestuur maar een verkleining van de provincies. Een verdeling van Nederland in 26 provincies is gewenst. Zij zullen ook een aantal gemeentelijke taken en bevoegdheden krijgen toebedeeld. Na een uitvoerige discussie vermindert het aantal provincies uiteindelijk in 1978 tot 17, en later tot 12, en komt het accent weer te liggen op de intergemeentelijke samenwerking. Dit leidde er toe dat in 1983 de Wet reorganisatie binnenlands bestuur (wetsvoorstel 14322) werd ingetrokken.

De periode vanaf het begin van de jaren ' 80 kenmerkt door een aantal ontwikkelingen. De intergemeentelijke samenwerking kreeg in 1985 door de invoering van de nieuwe Wgr welke een nieuwe dimensie, namelijk bundeling en integratie van samenwerkingsregelingen. Het Schuytrapport (1982) beoogde het versterken van de bestuurlijke positie van de gemeenten door verruiming van hun bestuurlijke vrijheden en mogelijkheden, in het bijzonder voor de vier grote steden. Dit mondde uit in decentralisatie-operaties van rijkstaken naar provincies en gemeenten. De Agglomeratie Eindhoven (1985) en het Openbaar lichaam Rijnmond (1986) worden opgeheven. De oorzaak van het opheffen van deze twee organen kan onder meer worden gevonden in het feit dat, gezien het hun toebedeelde taken en bevoegdhedenpakket, deze organen bekneld raakten tussen de provincie en de centrale stad.

Vanaf het begin van de jaren '80 is voor de vier grote (centrum-)-steden Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht een gericht beleid ontwikkeld. Centrale doelstelling in het grote stedenbeleid (kamerstukken II, 17910) was het vergroten van de bestuurskracht en beleidsvrijheid van deze vier steden die daarmee een voortrekkerspositie vervulden in het algemene decentralisatiebeleid. Om de effectiviteit van het grote stedenbeleid te vergroten en substantiële voortgang te boeken in het revitaliseringsproces van de vier grote steden werd in maart 1988 de Externe Commissie Grote Stedenbeleid onder voorzitterschap van de heer ir. J. A. P. Montijn ingesteld.

In het rapport «Grote Steden, grote kansen» (kamerstukken II, 1988-1989, 21062 nr. 1, maart 1989) bepleitte de Externe Commissie een integraal beleid dat zich zou moeten richten op drie grote thema's: investeringen, werkgelegenheidsbeleid en bestuurlijke vernieuwing. Eveneens in maart 1989 bracht de Raad voor het binnenlands bestuur (Rbb) een advies uit over «Het bestuur in groot stedelijke gebieden» dat zich met name richtte op het aspect van de vernieuwing van de bestuur-

lijke organisatie in deze gebieden. Het advies werd bij brief van 23 maart 1989 (IBI88/18/U37) aan het parlement aangeboden.

Voorliggend wetsvoorstel heeft betrekking op het gemeenschappelijke aspect van beide adviezen: de vernieuwing van de bestuurlijke organisatie. Zowel de Externe Commissie als de Rbb wezen op de grote onderlinge afhankelijkheid van centrum-en randgemeenten in de stedelijke gebieden. Mede in het licht van de toenemende internationalisering en het wegvallen van de Europese binnengrenzen, wezen beiden op de grote noodzaak van inhoudelijke en bestuurlijke afstemming van beleid op bovenlokaal niveau waarbij stad en ommeland in hun onderlinge relatie worden bezien. In dat kader bepleitte de Externe Commissie de vorming van vier grote agglomeratiegemeenten terwijl de Rbb verschillende constructies denkbaar achtte, waaronder de instelling van een stadsprovincie of van een agglomeratiegemeente.

Het toenmalige kabinet achtte de in beide adviezen geschetste problematiek zodanig urgent dat het in september 1989 een voorlopig kabinetsstandpunt uitbracht onder de titel «Bestuur en grote steden» (kamerstukken II, 1988-1989, 21062 nr. 2). Het kabinet onderschreef daarin de analyse van de problematiek en de noodzaak van inhoudelijke samenhang van beleid en van bestuurlijke samenwerking. Erkend werd dat het daar in de grootstedelijke gebieden dikwijls niet van komt. Het kabinet noemde het voortduren van de vrijblijvendheid in de samenwerking en het blokkeren van gezamenlijk beleid zeer ongewenst. Daarom kondigde het kabinet een wetsvoorstel tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) aan dat zou voorzien in een uitbreiding van de opleggingsregeling van de Wgr. Voorts koos het kabinet in het voorlopige standpunt voor een aanpak gebaseerd op een aantal uitgangspunten (zie paragraaf 2.7). Op basis van beide adviezen en het voorlopige kabinetsstandpunt daarop is een groeiproces in gang gezet waarin een wederzijdse beleidsbeïnvloeding tussen de verschillende betrokkenen centraal staat en waaraan door vele betrokken besturen en bestuursniveaus een bijdrage is geleverd. In het voorjaar van 1990 heeft de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken bestuurlijk overleg gevoerd met een aantal stedelijke gebieden die daarbij onder meer een toelichting gaven op de ontwikkelingen en studies in hun gebied Niet alleen werd gesproken met de besturen in de gebieden rond de vier grote steden, maar ook met de besturen in de stedelijke gebieden rond Eindhoven/Helmond, Arnhem/Nijmegen en Enschede/Hengelo die zelf te kennen gaven aan het proces deel te willen nemen. Ook met de betrokken provincies werd bestuurlijk overleg gevoerd. In september 1990 werd een definitief kabinetsstandpunt uitgebracht onder de titel «Bestuur en stedelijke gebieden: «Bestuur op niveau», later aangeduid als «Bestuur op niveau deel 1» of «BoN-1» (kamerstukken II, 1990-1991, 21062 nrs. 3-4). Daarin nam het nieuwe kabinet de hoofdlijnen en uitgangspunten van beleid zoals neergelegd in het voorlopige kabinetsstandpunt over. Voorts werd in BoN-1 de voorlopige balans opgemaakt van de vorderingen in de verschillende stedelijke gebieden en werd ingegaan op de verschillende naar aanleiding van het voorlopige kabinetsstandpunt uitgebrachte adviezen en op de rapporten en standpunten uit de gebieden. Het kabinet stelde in BoN-1 vast dat de analyse van de problemen en de noodzaak tot bestuurlijke vernieuwing in brede kring werden onderschreven en dat bovendien de gekozen aanpak op instemming en waardering kon rekenen. De discussie kon zich daarom al snel gaan

richten op de vragen hoe, wanneer en langs welke weg een bestuurlijke voorziening in de relevante stedelijke gebieden tot stand kan worden gebracht. Het kabinet kondigde interimwetgeving aan ter ondersteuning van het groeiproces. Het voorstel tot wijziging van de Wgr werd ingetrokken, maar elementen daarvan zouden in de interimwetgeving worden opgenomen. Het kabinet gaf de verschillende stedelijke gebieden tot maart 1991 de tijd om hun discussies af te ronden. Voor de beoordeling van de ontwikkelingen in de gebieden ontwikkelde het kabinet een toetsingskader (zie paragraaf 2.7).

In juni 1991 maakte het kabinet de stand van zaken op in het kabinetsstandpunt «Bestuur op niveau: deel 2; Bestuur en stedelijke gebieden», veelal aangeduid als «BoN-2» (kamerstukken II, 1990-1991, 21062 nr. 7). Als bijlage is daarin een voorontwerp voor een Interimwet bestuur stedelijke gebieden opgenomen waarin zowel samenwerking op basis van een «aangescherpte» Wgr als de vorming van een «stedelijkgebiedsautoriteit» mogelijk werd gemaakt. In BoN-2 werd vastgesteld dat brede consensus ontstond over de aanpak voor de korte termijn, namelijk op basis van een «aangescherpte» Wgr. Voorts gaf het kabinet in dit standpunt een reactie op de voorstellen uit de stedelijke gebieden en op de ingekomen adviezen.

Tot 31 december 1991 zijn 12 adviezen en 125 overige reacties op BoN-2 ontvangen. Deze zijn bij brief van 16 januari 1992 (GSG90/4/U6) aan het parlement aangeboden. Ook dit jaar is nog een aantal reacties ontvangen, voornamelijk van buiten de direct betrokken gebieden. Voor zover de adviezen en reacties in algemene zin betrekking hebben op het proces van «bestuur op niveau» en meer specifiek op het in BoN-2 opgenomen voorontwerp Interimwet bestuur stedelijke gebieden, zijn deze betrokken bij de voorbereiding van voorliggend wetsvoorstel.

Over de verschillende stappen in het proces, inclusief de kabinetsstandpunten, is door de Tweede Kamer een oordeel uitgesproken bij gelegenheid ven de behandeling van de respectievelijke begrotingen van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Daarbij werd steeds instemming betuigd i.iet de analyse van de problematiek, de noodzaak van bestuurlijke samenwerkirig op regionaal niveau en met de door het kabinet gekozen aanpak. Ook bleek steun voor de gedifferentieerde en pluriforme aanpak en bleek geen behoefte te bestaan aan een «modellendiscussie». Het debat richtte zich met name op de vraag op welke wijze voldoende bestuurskracht op bovenlokaal niveau kan en moet worden ontwikkeld en langs welke weg met concrete organisatorische voorzieningen vorm en inhoud aan de bestuurlijke vernieuwing op regionaal niveau kon worden gegeven. Over de te verkiezen oplossingsrichting voor de langere termijn werd uiteenlopend gedacht.

Op 20 januari 1992 hield de Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken een openbare hoorzitting over het kabinetsstandpunt BoN-2 (kamerstukken II, 1991-1992, 21062 nr. 14). Op 3 februari 1992 volgde een Uitgebreide Commissievergadering van de Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken (Handelingen Tweede Kamer der Staten-Generaal, 1991-1992, UCV 22). Tijdens deze Commissievergadering gaf de Tweede Kamer in een aantal moties een oordeel over de ontwikkelingen en over de gewenste vervolgstappen (kamerstukken II, 1991-1992, nrs. 8 tot en met 13 en 15 tot en met 17). De daarbij aangenomen moties zijn aan de orde geweest in paragraaf 1.5.

Zoals aangegeven kenmerken de huidige voorstellen om te komen tot een nieuwe bestuurlijke organisatie zich door een stapsgewijze aanpak, waarbij wordt erkend dat draagvlak in de gebieden zelf onmisbaar is. In de huidige voorstellen ligt grote nadruk op het zodanig herverdelen van taken en bevoegdheden, dat duidelijk is welk bestuurlijk niveau voor welke taak verantwoordelijk is. Met name in deze elementen ligt het verschil met de voorstellen die in het verleden zijn gedaan om tot een nieuwe bestuurlijke organisatie te komen. Die eerdere voorstellen hadden veelal het karakter van een blauwdruk voor het gehele land, waarbij de verschillen per gebied te weinig in beeld werden gebracht. Een belangrijke reden van het falen van die eerdere voorstellen is geweest, dat werd getracht in één keer een nieuwe bestuurlijke organisatie op te leggen, terwijl daarvoor het benodigde draagvlak ontbrak. Die situatie is nu anders. Er is een brede consensus om tot bestuurlijke vernieuwing te komen. De kans van slagen is nu groter dan ooit.

2.3 Inhoudelijke vraagstukken op regionaal niveau Al eeuwen lang zijn steden de verzamelplaats van mensen, ideeën, instellingen, orgamsaties en culturen op het terrein van bednjvigheid, handel, nijverheid en wetenschap. Door deze samenballing van functies en activiteiten vormen de steden bij uitstek de motoren voor de (Nederlandse) economie. Vooral in de grote steden speelt de internationale oriëntatie daarbij een katalyserende rol. Juist de cumulatie van specialistische kennis, ervaring en creativiteit, van hoogwaardige voorzieningen op uiteenlopende gebieden en van mensen die hieraan een bijdrage leveren en daarvoor het draagvlak bieden, verschaft de steden een belangrijke meerwaarde. Daarnaast zorgt de opeenhoping van functies ook voor uitersten in negatieve zin: congestie, vervuiling van het sociale en fysieke leefmilieu, grote werkloosheid en sociale spanningen, deels langs raciale lijnen. De sociale problematiek concentreert zich daarbij in de kern van de steden, terwijl de economische ontwikkeling sterk centrifugale effecten heeft. Het rapport «Grote Steden, grote kansen» van de Externe Commissie Grote Stedenbeleid bood een verdieping van het inzicht in de sterke en zwakke zijden van de (groot-)stedelijke gebieden en in de tegenstellingen daartussen. In grote lijnen kan worden gesteld dat de successen en sterke kanten van de centrumsteden afstralen op en geabsorbeerd worden door de omliggende gebieden, terwijl de zwakke punten geconcentreerd zijn en blijven in de centrumgemeenten. Vaak is ook de bevoikingsontwikkeling en -samenstelling in de centrumsteden eenzijdig, terwijl veel aangrenzende gemeenten een omgekeerd, en daarmee evenzeer een eenzijdig beeld bieden. Dergelijke tegenstellingen spelen bijvoorbeeld ook op het terrein van de arbeidsmarkt, zowel in kwalitatieve als in kwantitatieve zin. De aanpak van deze onevenwichtigheden vereist een inhoudelijk samenhangende aanpak.

Op veel terreinen is sprake van een forse schaalvergroting van maatschappelijke processen. Vooral in de stedelijke gebieden is in fysieke en maatschappelijke zin sprake van een grote mate van samenhang en onderlinge afhankelijkheid. Zo reikt het draagvlak voor hoogwaardige voorzieningen van de centrumstad tot ver buiten de bestuurlijke grenzen van die stad. De centrumstad biedt werkgelegenheid voor velen die buiten de stad wonen. Bewoners van de centrumstad recreëren dikwijls buiten de stad. Mede ten gevolge hiervan onstaan de onevenwichtigheden die hiervoor werden genoemd en voltrekt zich een proces van maatschappelijke schaalvergroting dat de grenzen van individuele gemeenten vaak ver overstijgt. Ook daarom is een geïntegreerde

en inhoudelijk samenhangende aanpak voor het stedelijke gebied als geheel noodzakelijk.

Het proces van maatschappelijke schaalvergroting wordt bovendien versterkt door het wegvallen van de Europese binnengrenzen. In dat internationale kader ontwikkelen zich verhoudingen waarbij hele stedelijke gebieden (stad én randgemeenten) met andere (inter-)nationale grootstedelijke regio's concurreren. Daarbij gaat het om een proces van schaalvergroting en van concentratie en specialisatie van activiteiten op vele terreinen. Dat daarbij de Nederlandse (groot-)stedelijke gebieden een sterke positie behouden, is van belang voor de gehele Nederlandse economie. In die concurrentie is een gezamenlijke presentatie en inhoudelijke en bestuurlijke afstemming van beleid op bovenlokaal niveau van groot belang. Het voorheen gevoerde grote stedenbeleid, met specifieke aandacht voor de vier grote (centrum-)steden, is daarom in een regionale context geplaatst waarbij stad en ommeland in hun onderlinge relatie worden bezien.

Het hiervoor aangeduide proces van regionalisering en internationalisering vindt in toenemende mate zijn weerslag in tal van ontwikkelingsplannen die door stedelijke gebieden en provincies zijn gepresenteerd of worden voorbereid. Dat wordt ook gestimuleerd doordat in een aantal grote rijksnota's op de stedelijke gebieden bij de uitwerking en uitvoering van rijksbeleid een groot beroep wordt gedaan. Het njksbeleid is mede gericht op versterking van de Nederlandse positie in Europa In dat licht is de noodzaak van inhoudelijke afstemming van beleid in stedelijke gebieden met name aan de orde voor wat betreft de sturings-en verdelingsvraagstukken op de volgende beleidsterreinen: -ruimtelijke ordening i.c. de lokatiekeuze voor woningbouw, bedrijfsterreinen en grootschalige voorzieningen in relatie tot het verkeer-en vervoerbeleid; -volkshuisvesting i.c. het creëren van één woningmarkt met een afgestemd regionaal beleid inzake lokatiekeuzen, verdeling van contingenten, woningdifferentiatie en woonruimteverdeling; -verkeer en vervoer i.c. de hoofdwegenstructuur, het openbaar vervoer, lokatiekeuzen en parkeerbeleid in relatie tot beperking van de (auto-)mobiliteit; -economische ontwikkeling i.c. lokatiekeuze en ontwikkeling van bedrijfsterreinen, mede in relatie tot geleiding van de mobiliteit, alsmede een gezamenlijk acquisitiebeleid met beperking van overmatige onderlinge prijsconcurrentie; -arbeidsmarktbeleid i.c. werkgelegenheidsbeleid, afstemming vraag en aanbod, gekoppeld aan maatregelen in de sfeer van het onderwijs (her-, om-en bijscholing); -grootschalige voorzieningen, onder andere op recreatief gebied; -bescherming van milieu-, natuur-en landschappelijke waarden.

De noodzaak van een samenhangend beleid op regionaal niveau wordt in vele adviezen en in de reacties en voorstellen van de stedelijke gebieden onderschreven. Evenzeer wordt erkend dat de noodzakelijke geïntegreerde en inhoudelijk samenhangende aanpak niet geblokkeerd dient te worden door min of meer toevallig bestaande bestuurlijke grenzen. Het inzicht groeit dat de grenzen van maatschappelijke functies min of meer autonoom verschuiven, terwijl bestuurlijke grenzen vaak een te grote starheid hebben. De noodzaak tot bestuurlijke vernieuwing is vanuit die vaststelling dan ook evident'

2.4 Uitvoering grote rijksnota's In een aantal grote rijksnota's wordt het rijksbeleid voor de middellange en lange termijn uiteengezet. In voorliggend wetsvoorstel worden deze beleidsdoelstellingen ondersteund door te voorzien in bestuurlijke instrumenten waarmee de uitvoering van het beleid kan worden verzekerd en versterkt. In de betreffende rijksnota's wordt ook gewezen op het belang van een adequate bestuurlijke organisatie en een daarbij passende schaal. De wederzijdse relatie c.q. parallelliteit tussen de processen betreffende het inhoudelijke beleid zoals verwoord in de rijksnota's en de bestuurlijke organisatie zoals neergelegd in deze Kaderwet is evident. Beide processen dienen elkaar te versterken.

Gemeenschappelijk element in deze rijksnota's is de nadruk die wordt gelegd op de inhoudelijke samenhang en verwevenheid van functies op regionaal niveau, met name in stedelijke gebieden, en op de betekenis daarvan voor de ontwikkeling van ons land. Het is van groot belang dat de overheid daarop adequaat inspeelt door het stimuleren van bestuurlijke samenwerking op regionaal niveau. De nota's rekenen in hoge mate op de inspanningen en bestuurskracht van lagere overheden bij de verdere uitwerking en uitvoering van beleid. Daarbij wordt een groot beroep gedaan op het sturende en integrerende vermogen van bestuurders. Vaak gaat het bovendien om beleid waarbij stringente overheidssturing vereist is. Zo zullen bijvoorbeeld ter beperking van de mobiliteit scherpe eisen gesteld moeten worden bij de keuzen voor lokaties voor woningbouw, bedrijven en grootschalige voorzieningen. Het in voorliggend wetsvoorstel opgenomen (minimum-)pakket aan taken en bevoegdheden dat op regionaal niveau behartigd dient te worden, komt mede voort uit de samenhang van beleid als weergegeven in de genoemde grote rijksnota's. Daarnaast biedt het wetsvoorstel de basis om ook andere taken en bevoegdheden van rijk, provincie en gemeente aan het regionale bestuur over te dragen.

De Vierde nota over de ruimtelijke ordening (kamerstukken II, 1988-1989, 20490, nrs. 9-10) heeft de ruimtelijke ordening in een nieuwe fase gebracht. Meer internationaal georiënteerd, meer op de markt gericht en selectief in beleidsdoelstellingen. In de nota wordt vastgesteld dat de landsgrenzen steeds minder bepalend zijn voor het perspectief voor Nederland. Dat perspectief wordt meer bepaald door specialisatie en regionale samenwerking. De ruimtelijke ordening moet helpen de positie van ons land in de internationale context te ondersteunen, onder andere door te werken vanuit de eigen kwaliteiten van elke regio, met name rond de zogenoemde stedelijke knooppunten.

De Vierde nota over de ruimtelijke ordening Extra (kamerstukken II, 1990-1991, 21879, nrs. 5-6) heeft de vernieuwing van het ruimtelijk beleid verder aangescherpt, onder meer door een verdere uitwerking van de uitvoerbaarheid van het ruimtelijk beleid. In de VINEX wordt gesteld dat de regionale samenwerking zich moet concentreren op: -woningbouw: een regionaal afgestemd volkshuisvestings beleid bestaande uit lokatiekeuzes, ontwikkeling woningbouwlokaties, grondkostenbeleid, bepaling van prijsklasse en kwaliteitsniveau van te bouwen woningen, contingentenverdeling, woonruimteverdeling en fasering; -bedrijfsterreinen: een regionaal afgestemde ontwikkeling van een evenwichtig aanbod van A-, B-, en C-lokaties, inclusief een grondkosten-beleid en een parkeerbeleid; -grootschalige voorzieningen: een regionaal afgestemde lokatiekeuze en exploitatie van grootschalige sociaal-culturele en recreatieve voorzieningen, in samenhang met het verkeer en vervoerbeleid; -(rail)weginfrastructuur: een regionaal afgestemd verkeer en vervoer-

beleid bij de aanleg en exploitatie van infrastructuur inclusief de exploitatie/lijnvoering van openbaar vervoer en het parkeerbeleid; -milieumaatregelen: een regionaal afgestemd beleid bij de lokatie en exploitatie van afvalverwijderingsinrichtingen, de bodem-en geluidsanering en de overige uitvoering van het gemeentelijk milieubeleid.

De samenhang en het sturend vermogen op het terrein van de ruimtelijke ordening kan worden versterkt door het instrument van het regionaal structuurplan dat in voorliggend wetsvoorstel wordt geregeld. Het regionaal bestuur krijgt daarmee een bevoegdheid tot planning en sturing én een interventiemogelijkheid in het gemeentelijk beleid van de ruimtelijke ordening. Een tweede belangrijk instrument is het regionale grondbeleid. Van belang is dat op regionaal niveau bindende afspraken worden gemaakt over de prijsstelling van lokaties en mogelijkheden worden gecreëerd voor verevening van risico's en verantwoordelijkheden. Met de stedelijke gebieden Amsterdam, Rotterdam en Den Haag zijn startconvenanten gesloten. Voor andere gebieden zal in principe een vergelijkbare werkwijze worden gevolgd. In deze convenanten zijn afspraken gemaakt om te komen tot een juridisch bindend uitvoeringscontract. Het ligt in de bedoeling om bij het uitvoeringscontract het regionaal bestuur in plaats van de afzonderlijke gemeenten contractpartner te laten zijn. Voor de hierbij van belang zijnde budgetten zal het regionale bestuur als budgethouder optreden.

In het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (kamerstukken II, 1989-1990, 20922, nrs. 15-16) is de maatstaf voor het te voeren beleid een duurzame samenleving waarbij grenzen moeten worden gesteld aan de externe effecten van het verkeer en vervoer ten behoeve van de leefbaarheid en de bereikbaarheid. Een toename van het verkeer en vervoer brengt luchtverontreiniging, geluidhinder en verkeersslachtoffers met zich mee waardoor het leefmilieu in het geding komt. De afnemende bereikbaarheid van de Randstad en de grote steden tast de economische positie van Nederland als toegangspoort van Europa aan.

Een groot deel van de mobiliteit vindt plaats op lokaal en regionaal niveau en heeft bij uitstek een (gemeente-)grensoverschrijdend karakter. Het geleiden en terugdringen van de mobiliteit vereist bestuurlijke samenwerking op een geïntegreerd regionaal schaalniveau. Er dient effectieve en efficiënte regionale sturing tot stand te komen in zogenaamde vervoerregio's: een (qua verkeers-en vervoersrelaties) functioneel en in potentie bestuurlijk samenhangend gebied. Vier elementen spelen hierbij een rol: -een territoriaal bepaald, specifiek gebied; -de (horizontale) intergemeentelijke samenwerking: een vervoerregio heeft een regionaal (intergemeentelijk) bestuur dat na de aanloopfase gebaseerd is op de Wet gemeenschappelijke regelingen. Voor het regionaal bestuur op basis van voorliggend wetsvoorstel geldt dat dit bestuur tevens de rol van een vervoerregio vervult; -de (verticale) afstemming tussen de overheden op de verschillende bestuursniveaus: voor het opstellen van een regionaal verkeers-en vervoersplan is een goede samenwerking tussen Rijk, provincies en vervoerregio's van belang. Deze verticale samenwerking vindt plaats in het zogeheten Vervoerregio-overleg; -de afstemming tussen de verschillende overheden en het (vervoerend) bedrijfsleven. Het regionaal bestuur in de samenwerkingsgebieden wordt met voorliggend wetsvoorstel opgedragen een regionaal verkeers-en vervoersplan vast te stellen. Van groot belang ten behoeve van een

integraal beleid is daarbij de afstemming met daarmee samenhangende beleidsterreinen als de ruimtelijke ordening, het milieu, de woningbouw en de economische ontwikkelingen en met het lokatiebeleid van woningen, bedrijven en grootschalige (recreatieve) voorzieningen.

In de nota Regio's zonder grenzen, het regionaaleconomisch beleid voor de periode 1991-1994 (kamerstukken II, 1989-1990, 21071, nrs. 1-2) wordt aangegeven dat de toenemende internationalisering en schaalvergroting op verschillende terreinen van grote invloed is op de economische ontwikkeling. De afstemming met belangen van ruimtelijke ordening, milieu en mobiliteit bepalen in toenemende mate de economische structuur en de groeimogelijkheden van de regio. Vooral in de grotere economische concentraties in de Randstad treedt de noodzaak van deze belangenafweging steeds meer op de voorgrond. Regio's moeten in het kader van de toenemende internationale economische concurrentie voor bedrijfseconomische activiteiten voldoende voorwaarden kunnen scheppen. Bestuurlijke samenwerking en een effectieve bestuurlijke structuur zijn daarbij van groot belang. Het regionaaleconomisch beleid wordt met name gericht op de bedrijfsomgeving in beiangrijke economische concentraties. Daarmee moeten zodanige voorwaarden voor een internationaal concurrerend produktie-en vestigingsmilieu worden gecreëerd dat de afzonderlijke regio's ieder voor zich een maximale bijdrage kunnen leveren aan de ontwikkeling van de Nederlandse volkshuishouding. Hiervoor worden door het Ministerie van Economische Zaken middelen beschikbaar gesteld aan de stedelijke knooppunten (zie ook paragraaf 4.3.4 van deze toelichting). Daar waar regionaal bestuur op basis van de Kaderwet tot stand wordt gebracht, ligt het voor de hand dat het bedrijfsomgevingsbeleid regionaal wordt ingebed en zal het regionaal bestuur in plaats van de stedelijke knooppunten voor de betreffende middelen in aanmerking komen.

In de nota Volkshuisvesting in de jaren negentig (kamerstukken II, 1988-1989, 20691, nrs. 2-3) wordt een verdergaande decentralisatie van daarvoor in aanmerking komende taken naar provincies en gemeenten aangekondigd. De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) heeft in een brief aan de Tweede Kamer van 2 mei 1990 (kamerstukken II, 1989-1990, 20691 nr. 9) aangegeven dat juist bij een evenwichtige verdeling van de woningvoorraad en bij een strategisch bouwbeleid een samenwerkingsverband van gemeenten er voor kan zorgen dat deze processen beter afgestemd worden op het niveau waarop de woningmarktprocessen zich ontwikkelen. Om de regionalisering van de volkshuisvesting in te kaderen is een aantal concrete stappen gezet. Daarbij gaat het met name om de nieuwe Huisvestingswet en de in voorbereiding zijnde wijziging van het Besluit woninggebonden subsidies. Voor wat betreft de toedeling van budgetten en de verantwoording daarover zal een rechtstreekse lijn ontstaan tussen de samenwerkingsverbanden en het Rijk. Daartoe is op 16 mei 1991 een gemeenschappelijke verklaring van de Staatssecretaris van VROM en de gezamenlijke provinciebesturen ondertekend waarin de provincies verklaren zich in te zullen zetten voor doordecentralisatie van het budgetbeheer voor gemeenten met minder dan 30000 inwoners naar samenwerkingsverbanden van gemeenten. Ook budgetbeherende gemeenten met 30000 of meer inwoners kunnen zich bij die samenwerkingsverbanden aansluiten.

Het Nationaal Milieubeleidsplan (kamerstukken II, 1988-1989, 21137, nrs. 1-2) en het Nationaal Milieubeleidsplan-Plus (kamerstukken II, 1989-1990, 21137, nrs. 20-21) bevatten de strategie voor het milieu-beleid voor de middellange termijn. Centraal daarbij staat het streven

naar een duurzame ontwikkeling. Een breed draagvlak en samenwerking tussen de overheden is daarbij onontbeerlijk. In het milieubeleid is al ervaring opgedaan met intergemeentelijke samenwerking. Vooral voor kleine gemeenten is het belangrijk dat bestuurlijk op een grotere schaal wordt samengewerkt. Mede daarom wordt intensivering van de samenwerking nagestreefd en bevorderd. De uitvoering en handhaving van milieuregelgeving geschiedt in belangrijke mate langs de bestuurlijke weg door de lagere overheden. Voor de intensivering van het provinciaal en het (inter)gemeentelijk milieubeleid zijn door het Rijk in het kader van Nationaal Milieubeleidsplan (-Plus) extra financiële middelen beschikbaar gesteld waarmee de milieuorganisatie en het uitvoeringsniveau verbeterd kunnen worden.

2.5 Bestuurlijke vraagstukken op regionaal niveau Al staat de inhoud van beleid centraal, die inhoud kan niet los worden gezien van de daarvoor benodigde bestuurlijkorganisatorische voorzieningen. Voor het realiseren van mhoudelijke samenhang van beleid is bestuurlijke samenwerking noodzakelijk. Waar samenhangende vraagstukken zich afspelen op het territoir van verschillende gemeenten, zullen oplossingen ook gezamenlijk gevonden én uitgevoerd moeten worden. Die afstemming dient allereerst inhoudelijk van aard te zijn, maar dient te worden ondersteund door bestuurlijke maatregelen en organisatie.

Voor intergemeentelijke samenwerking is de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) in eerste instantie het geëigende kader. Zowel de Externe Commissie Grote Stedenbeleid als de Raad voor het binnenlands bestuur (Rbb) hebben in hun adviezen benadrukt dat de Wgr in (groot)stedelijke gebieden onvoldoende functioneert om bovenlokale vraagstukken op een samenhangende wijze aan te pakken en tot feitelijke besluitvorming en uitvoering te brengen. Volgens de Externe Commissie verdraagt de vrijblijvendheid waartoe de Wgr de mogelijkheid biedt zich niet met de noodzaak van een mtegrale planmatige gebiedsaanpak. De Rbb kwam op grond van een beschrijving en evaluatie van de bestuurlijke processen op (inter)gemeentelijk niveau tot een soortgelijk oordeel over de bestuurlijke organisatie in (groot)stedelijke gebieden. De Raad noemde het bestuur in die gebieden niet effectief, niet efficiënt en democratisch weinig beïnvloedbaar en controleerbaar. Voor de meeste stedelijke gebieden zou een beter benutten en verbetering van het bestaande instrumentarïum, met name van de Wgr, een oplossing kunnen bieden. Voor de complexe problemen in de grootstedelijke gebieden achtte de Raad een meer structurele aanpassing van de bestuurlijke organisatie nodig.

Zoals onder meer blijkt uit het onderzoek «De Wgr gewaardeerd» van de afdeling Sociaal-Geografisch en Bestuurskundig Onderzoek van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (kamerstukken II, 1990-1991, 21176 nr. 14) functioneert de Wgr in grote delen van het land naar behoren als algemeen kader voor intergemeentelijke samenwerking. De werking van de wet kan nog worden verbeterd door een beperkte, maar generieke wijziging van de Wgr die in procedure zal worden gebracht (zie paragraaf 1.5). Uit het onderzoek blijkt echter ook dat de Wgr in de stedelijke gebieden duidelijk tekortschiet. Deels kan dat worden verklaard door de complexiteit van de op te lossen vraagstukken, deels door het onvoldoende gebruik (willen) maken van instrumenten die leiden tot bindende beslissingen, maar ten dele ook door evidente belangentegenstellingen tussen gemeenten in een zelfde stedelijk gebied. Daarom zijn er zowel

verbeteringen noodzakelijk in het bestaande bestuurlijke instrumentarium als in de wijze waarop daar in politieke en bestuurlijke zin gebruik van wordt gemaakt.

Bij de gemeenten rond een grotere stad bestaat dikwijls terughoudendheid bij het inbrengen van bevoegdheden in een gemeenschappelijke regeling vanwege de dikwijls dominerende rol van de grote stad in zo'n regeling. Omdat de grote steden (vaak naar rato van het inwonertal) het grootste aantal zetels in het bestuur van een samenwerkingsverband innemen, bestaat bij de overige gemeenten angst voor overheersing en een onevenredig verlies van eigen autonomie. Een neveneffect is voorts dat besluitvorming dikwijls zodanig wordt georganiseerd dat deze slechts op basis van volledige consensus kan plaatsvinden en daardoor langdung, kostbaar en minder effectief wordt. Dat brengt gemeenten er vaak toe de noodzakelijke onderlinge afstemming voor zich uit te schuiven of die afstemming te regelen buiten de Wgr om, bijvoorbeeld in bestuursovereenkomsten en dergelijke. Het bereiken van overeenstemming in de vorm van bestuursovereenkomsten kan voor concrete beslissingen en afspraken als aanvullend instrument een nuttige functie vervullen. Dergelijke overeenkomsten kunnen echter zowel vanuit de eisen van integraliteit van beleid en bestuur als vanuit de eisen van democratische controle geen structurele oplossing bieden.

Ook het draagvlak van de grotere steden zelf is een reden voor de moeizame relaties tussen de betrokken gemeenten. Juist de beheerstaken, die in de praktijk door gemeenten méér in samenwerking worden verricht dan de typische sturingstaken, kunnen door grote steden vaak zonder problemen zelfstandig worden verricht. Andere gemeenten in het gebied kunnen dan óf «aanschuiven» (waar men vaak niet voor voelt) óf een gemeenschappelijk beheer voeren zónder de grote stad. Zo ontstaat ook in de dienstverlening bij meer verzorgende taken een verbrokkeling van de bestuurlijke organisatie.

Belangrijk is voorts de erkenning dat bestuurders bij hun aandacht voor het belang van bovenlokale samenwerking voortdurend in een dilemmapositie worden gebracht gelet op hun allereerste verantwoording aan de eigen gemeenteraad. Een dergelijke verantwoording maakt het moeilijk of onmogelijk te kiezen voor oplossingen die vanuit het perspectief van de regio als geheel als optimaal kunnen worden beschouwd. Waar de wil ontbreekt om tegengestelde belangen te overbruggen en verdergaande samenwerking aan te gaan, bieden ook de bestaande instrumenten zoals de Wgr onvoldoende soelaas. Vrijblijvendheid is geen kenmerk maar wel een mogelijkheid van de Wet gemeenschappelijke regelingen. De provinciale besturen, en in uiterste instantie het rijk, beschikken over verschillende aanwijzings-en opleggingsbevoegdheden om concrete maatregelen of gemeenschappelijke regelingen af te dwingen. Bij de toepassing van dergelijke ultieme instrumenten verkeert het provinciaal bestuur (of het Rijk) in een moeilijk dilemma. Het toepassen van dergelijke bevoegdheden of instrumenten leidt weliswaar tot formele medewerking bij het treffen van maatregelen, maar vaak niet meer dan dat. Het toepassen van deze instrumenten levert bovendien vaak weer minder bereidheid tot medewerking bij volgende gelegenheden of maatregelen. Het is dan ook niet verwonderlijk dat van deze instrumenten erg weinig gebruik wordt gemaakt, ook al gelet op de uitgebreide mogelijkheden voor individuele gemeenten om tegen het toepassen daarvan langdurig verzet aan te tekenen.

Ook om deze reden heeft het kabinet er voor gekozen een proces van overleg en bewustwording te bevorderen om daarmee een vergaande inhoudelijke afstemming en bestuurlijke samenwerking tot stand te brengen. Een dergelijke ontwikkeling kan worden ondersteund, maar zonodig óók worden afgedwongen, door een frequenter toepassen van voor ultieme gevallen bedoelde instrumenten of door aanvullingen daarop. Gaande het proces van beleisontwikkeling en consensusvorming is het inzicht gegroeid dat voor een aantal stedelijke gebieden een meer structurele voorziening noodzakelijk is en zijn voorstellen ontwikkeld voor een aangescherpte samenwerking op basis van de Wgr en voor de instelling van een regionale gebiedsautoriteit die zelfstandiger van de deelnemende gemeenten kan functioneren dan mogelijk is op basis van de Wgr. Voorliggend wetsvoorstel voorziet in beide mogelijkheden, waarmee de basis wordt gelegd voor een stapsgewijze en procesmatige vernieuwing van de bestuurlijke organisatie in de betrokken gebieden.

2.6 Financiële achtergronden en ontwikkelingen Volgens de Externe Commmissie Grote Stedenbeleid zijn grootschalige investeringen nodig in de grote steden, zowel ter verbetering van de infrastructuur als voor het aanpakken van de «verloedering» van de fysieke omgeving. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR, Rapporten aan de regering nr. 37, september 1990) bepleit een versterking van de financiële en fiscale verantwoordingsplicht van het gemeentebestuur ten opzichte van de eigen lokale gemeenschap. De Raad van advies voor de ruimtelijke ordening (RARO, advies van 22 oktober 1991) wijst op de onevenwichtigheden binnen de stedelijke gebieden tussen de grote centrumstad enerzijds en de omliggende gemeenten anderzijds. Deze «scheefheid» moet volgens de RARO worden opgeheven door een verbetering van de financiële positie van de grote steden. Een doeltreffende regionale samenwerking is volgens de RARO onmogelijk zonder een verbetering van het financiële perspectief in de steden via concrete nationale herverdelingsmaatregelen. Ook in andere reacties wordt gewezen op de noodzaak van maatregelen tegen de slechte financiële positie van centrumgemeenten in de stedelijke gebieden. De VNG (advies van 6 november 1991) bepleit een verbetering van de financiële positie van de grootstedelijke gebieden als geheel. Deze wens wordt ook in een aantal andere reacties geuit.

Uit evaluatie-onderzoek in het kader van de Financiële-Verhoudingswet 1984 blijkt dat verschillen in structuur en functie van gemeenten momenteel onvoldoende worden verdisconteerd in het verdeelstelsel van het Gemeentefonds. Deze tekortschietende differentiatie lijkt vooral zichtbaar bij de zogenaamde centrumgemeenten, waaronder in dit verband die gemeenten worden verstaan die te kampen hebben met achterstanden in de sociale en fysieke structuur en daarnaast voor andere gemeenten een centrumfunctie vervullen.

Het kabinet is overtuigd van de noodzaak van een krachtig beleid, gericht op herstel en ontwikkeling van de economische en sociale functies van de stedelijke gebieden. Belangrijke onderdelen van het beleid en van het voor de uitvoering ervan noodzakelijke proces van bestuurlijke vernieuwing zijn ook een vergroting van de financiële beleidsvrijheid en een versterking van de financiële en fiscale verantwoordingsplicht van het bestuur in de stedelijke gebieden ten opzichte van de eigen lokale gemeenschap. De in paragraaf 2.4 genoemde grote rijksnota's wijzen op het belang

en de noodzaak van grootschalige investeringen in de infrastructuur in deze gebieden. Voorliggend wetsvoorstel beoogt het noodzakelijke bestuurlijke kader te bieden voor een krachtige aanpak op regionaal niveau van de beleidsuitdagingen, die zijn verwoord in de genoemde nota's. In het kader van de sociale vernieuwing wordt voorzien in een verruiming van de bestedingsvrijheid bij uitkeringen gericht op de aanpak van maatschappelijke achterstanden. Verder zullen het beleid met betrekking tot de Decentralisatie-impuls en het hernieuwde streven naar verruiming van het gemeentelijke belastmggebied naar verwachting belangrijke bijdragen leveren aan de genoemde doelstellingen. Het beleid is gericht op een flinke toename van het aandeel van de algemene uitkering en van het eigen belastinggebied in het totaal van de gemeentelijke inkomsten.

Bij brief van 28 augustus 1992 heeft de eerste ondergetekende aan de Tweede Kamer mededeling gedaan van de afspraken die het kabinet met de VNG gemaakt heeft over de Decentralisatielmpuls (kamerstukken II, 1991-1992, 22236, nr. 9). Eerder was met de VNG al een akkoord bereikt over de zogeheten Tranche-'92. In totaal zal in het kader van deze afspraken een bedrag oplopend tot ongeveer anderhalf miljard gulden worden toegevoegd aan het Gemeentefonds. Over een aantal financieel omvangrijke onderwerpen vindt nog nader overleg plaats. De onderhandelingen met het Interprovinciaal Overleg hebben nog niet tot een akkoord geleid.

Op 31 augustus 1992 heeft de zogeheten Commissie verruiming eigen middelen lagere overheden het rapport «Belastingen omlaag» uitgebracht. De Staatssecretarissen van Binnenlandse Zaken en van Financiën hadden deze externe commissie, onder voorzitterschap van prof. dr. C. A. de Kam, op 9 maart 1992 ingesteld. De commissie had tot taak te onderzoeken op welke wijze via een substantiële vergroting van het relatieve aandeel van de eigen middelen kan worden bijgedragen aan vergroting van de financiële verantwoordelijkheid van de lagere overheden. De commissie heeft tevens aandacht besteed aan de gevolgen van de ontwikkeling naar regionale vormen van bestuur en de relaties daarvan met het eigen belastinggebied van gemeenten, regionale besturen en provincies. In de commissie waren het Interprovinciaal Overleg (IPO), de VNG en de Ministeries van Algemene Zaken, Binnenlandse Zaken en Financiën vertegenwoordigd. Naar aanleiding van het rapport van de commissie heeft de eerste ondergetekende samen met de Staatssecretaris van Financiën op 29 januari 1993 (kamerstukken II, 1992-1993, 22236, nr. 14) een brief gestuurd aan de Tweede Kamer. In deze brief wordt onder meer de voorbereiding aangekondigd van een kabinetsstandpunt over de in het rapport van de commissie aangereikte belastingmogelijkheden voor provincies en gemeenten. Tevens zal het kabinet daarbij ingaan op de voorstellen ten behoeve van een eigen belastinggebied voor de toekomstige regio's. Een concreet voorbeeld van een sinds 1 januari 1991 daadwerkelijk ingevoerde nieuwe gemeentelijke belasting is de parkeerbelasting (Stb. 1990, 426 en 574).

Ook de financiële positie in engere zin van de grotere gemeenten heeft de voortdurende aandacht van het kabinet. In dat kader wordt gewezen op enkele beleidsmaatregelen met een financiële doorwerking ten gunste van deze gemeenten in de jaren vanaf 1992. Van belang is allereerst de verdeling van de zogenoemde financiële impulsen van elk f 50 miljoen structureel uit het bestuursakkoord Rijk-VNG ten behoeve van de prioriteiten van het Regeerakkoord (milieu, investeringen en sociale vernieuwing). Deze verdeling is zodanig vorm gegeven dat deze uitdrukkelijk ten gunste van de grotere gemeenten

werkt. De grotere gemeenten (meer dan 50 000 woonruimten) ontvangen uit de impuls van f 50 mln. over 1992 een structureel bedrag van in totaal ruim f 26 mln. Dat is ruim f 8 mln. meer dan het bedrag dat voor deze gemeenten beschikbaar zou zijn gekomen bij een verdeling van de impuls naar rato van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. Van dit structurele bedrag van f 8 mln. gaat bijna f 5 mln. naar de vier grootste gemeenten. Met de toekenning van de impuls over 1993 is dit structurele voordeel verdubbeld. Indien het financieringstekort dat toelaat zal ook voor 1994 een impuls van f 50 mln. structureel aan het Gemeentefonds worden toegevoegd. In dat geval ontstaat een structurele bevoordeling van ruim f 24 mln. voor de grotere gemeenten vanaf 1994, waarvan ruim f 14 mln. voor de vier grootste gemeenten (kamerstukken II, 1990-1991,21631, nr. 7). Daarnaast zijn de grotere gemeenten relatief ontzien bij de ombuigingen op het Gemeentefonds voor de jaren 1992 en volgende. Een nadere kwantificering van het relatieve voordeel voor de vier grootste gemeenten als gevolg van de beperktere doorwerking van de ombuigingen levert het volgende beeld op. In vergelijking met een verdeling naar rato van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds is het structurele ombuigingsbedrag voor Utrecht f 2 mln. lager. Voor Den Haag, Rotterdam en Amsterdam bedraagt het structurele relatieve voordeel respectievelijk 4, 7 en 11 miljoen gulden.

Ook in evaluatie-onderzoek van het verdeelstelsel van het Gemeentefonds, dat thans gaande is, komt de financiële positie van de grotere steden aan de orde. Eind 1993 kan een kabinetsstandpunt worden verwacht naar aanleiding van een door de Raad voor de gemeentefinanciën uit te brengen advies over de evaluatie. Vooruitlopend op de evaluatieresultaten hebben de eerste ondergetekende en de Staatssecretaris van Financiën bij brief van 23 oktober 1992 aan de Tweede Kamer een interimmaatregel voorgesteld (kamerstukkken II, 1992-1993, 22800 C, nr. 8). Deze komt vooral ten goede aan gemeenten rnet een zwakke sociale structuur, waaronder ook de vier grootste.

In de nota BoN-2 heeft het kabinet het voornemen aangekondigd tot instelling van een tijdehjke verfijning bestuur stedelijke gebieden ter stimulering van het groeiproces naar regionaal bestuur. Dit voornemen heeft veel kritiek opgeroepen. Alleen de RARO stemt ermee in. De Raad voor de gemeentefinanciën (Rgf, advies van 14 oktober 1991) en de VNG (advies van 6 november 1991) wijzen de verfijninn zonder meer af. Ook in andere reacties, met name vanuit gemeenten en samenwerkingsverbanden buiten de in BoN-2 genoemde stedelijke gebieden, wordt het voorstel afgewezen. Tijdens de Uitgebreide Commissievergadering van 3 februari 1992 stuitte de voorgenomen verfijning eveneens op grote bezwaren en werd de regering in een motie gevraagd af te zien van het voornemen tot instelling van de verfijning (kamerstukken II, 1991-1992, 21062, nr. 9). De bezwaren tegen de voorgestelde verfijning hebben onder meer betrekking op het feit dat andere dan de BoN-gebieden minder middelen krijgen voor intergemeentelijke samenwerking dan thans en op de omstandigheid dat zich onbedoelde effecten voordoen bij de praktische uitwerking als gevolg van de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds. Hoewel de aangevoerde bezwaren tegen de verfijning inhoudelijk juist zijn, achtte het kabinet deze niet van doorslaggevend belang in het licht van de extra stimulans die de verfijning zou kunnen geven aan de ontwikkeling naar regionaal bestuur. Nu echter blijkt dat deze zienswijze niet door de Tweede Kamer wordt gedeeld, ziet het kabinet af van het voornemen tot instelling van een verfijning. Deze beslissing is bij brief

van 13 juli 1992 (kamerstukken II, 1991-1992, 21062, nr. 19) aan de Tweede Kamer meegedeeld.

De bekostiging van het regionaal bestuur zoals voorgesteld in voorliggend wetsvoorstel komt aan de orde in paragraaf 3.5. Deze bekostiging is zodanig opgezet dat enerzijds ruimte wordt gegeven aan het groeiproces naar regionaal bestuur, zonder dat anderzijds onomkeerbare wijzigingen worden aangebracht in de financiële verhoudingen in het binnenlands bestuur. Het bekostigingsmodel is met andere woorden toegesneden op bestuursvormen die nog in ontwikkeling zijn, onderling van elkaar kunnen verschillen, niet landsdekkend zijn en een beperkt taken-en bevoegdhedenpakket kennen. Het bekostigingsmodel zal naar verwachting bijdragen aan een versterking van de financiële positie van de stedelijke gebieden als geheel, maar geeft niet dé oplossing voor de specifieke financiële problematiek van de grote steden. Die problematiek wordt langs andere wegen aangepakt. Daarvan zijn er in het bovenstaande enkele genoemd, te weten: de verdeling van de financiële impulsen uit het bestuursakkoord Rijk-VNG, het relatief ontzien van de grote steden bij de ombuigingen voor de jaren vanaf 1992 en de interimmaatregel als gevolg van evaluatie-onderzoek in het kader van de Financiële-Verhoudingswet 1984.

2.7 Beleidskader voor het ontwikkelingsproces Uitgaande van de noodzaak van een vergaande inhoudelijke samenhang van beleid en van bestuurlijke samenwerking op regionaal niveau én van de erkenning dat het daar in de grootstedelijke gebieden dikwijls niet van komt, is gekozen voor een procesbenadering. Gelet op de algemene verantwoordelijkheid op rijksniveau voor de bestuurlijke inrichting van ons land, is daarbij ook richting gegeven aan de processen in de verschillende gebieden. In dat kader is in de nota BoN-1 van september 1990 een aantal randvoorwaarden en uitgangspunten geformuleerd in een «toetsingskader» voor de beoordeling van regionale initiatieven en voorstellen (kamerstukken II, 1990-1991, 21062 nr. 4, blz. 30 en volgende). Het beleidskader dat met deze uitgangspunten voor de procesaanpak en het toetsingskader is gegeven, heeft ook zijn betekenis gehad bij de voorbereiding van voorliggend wetsvoorstel. In het navolgende worden de uitgangspunten en de hoofdlijnen van het toetsingskader samengevat.

Inhoud centraal Bij het ontwikkelen van voorstellen moet het oplossen van concrete knelpunten centraal staan. Het is van groot belang het proces van bestuurlijke vernieuwing te baseren op inhoudelijke overwegingen. De inhoud en de noodzaak van samenhang van beleid moeten de overwegingen aandragen en het draagvlak bieden voor maatregelen in bestuurlijke en organisatorische zin. Een primair «bestuurscentristische» invalshoek wordt dan ook niet voorgestaan. Daarom is niet alleen aan de stedelijke gebieden gevraagd om een inhoudelijke probleemanalyse, maar wordt ook op rijksniveau uitdrukkelijk aandacht besteed aan de inhoudelijke samenhang tussen verschillende beleidsterreinen en grote rijksnota's. In het wetsvoorstel is dat geconcretiseerd door de overdracht van een (minimum-)pakket aan taken en bevoegdheden die sterk met elkaar samenhangen.

Selectiviteit In grote delen van Nederland functioneert de Wgr naar behoren als algemeen kader voor intergemeentelijke samenwerking. De eerder genoemde generieke wijziging van de Wgr zal voorzien in een verbeterde

werking van de Wgr. Voorliggend wetsvoorstel richt zich evenwel in eerste aanleg op een beperkt aantal stedelijke gebieden waar de behoefte aan bestuurlijke vernieuwing het meest manifest en urgent is. Geenszins wordt echter uitgesloten dat een beleidsontwikkeling als in deze gebieden ook elders in het land op enig moment gewenst kan zijn.

Maatwerk en differentiatie Omdat het per stedelijk gebied inhoudelijk vaak gaat om geheel eigen problemen en kansen, wordt uitdrukkelijk gekozen voor maatwerk en een gedifferentieerde en pluriforme aanpak. Uit het verleden is de lering getrokken dat een «blauwdrukbenadering» waarbij wordt gekozen voor een uniforme en landsdekkende aanpak, niet tot het beoogde resultaat leidt. Daarom wordt niet «terug geredeneerd» vanuit eén bepaald eindbeeld, maar is juist een benadering gekozen die uitgaat van de problemen, kansen, belemmeringen en (bestuurlijke) verhoudingen per gebied. Daarmee wordt mogelijk gemaakt dat per gebied differentiatie ontstaat waar het gaat om de concrete taken en bevoegdheden, in de fasering en in de bestuurlijke organisatie in het gebied.

Ontwikkeling van onderop Door voorrang te geven aan samenwerking die van onderop tot stand komt en nader vorm krijgt, ontstaan de meest gunstige omstandigheden voor een zo breed en hecht mogelijk draagvlak voor bestuurlijke vernieuwing. Daarom wordt veel belang gehecht aan de opvattingen van de betrokken besturen en wordt zo veel mogelijk aangesloten op initiatieven van en ontwikkelingen in de stedelijke gebieden zelf. De betrokken besturen zijn en worden aangespoord tot het zelf inventariseren van sterke en zwakke punten in inhoudelijke en bestuurlijke zin en het op basis daarvan nemen van bestuurlijke en organisatorische maatregelen die al op korte termijn kunnen leiden tot concrete en bindende afspraken.

Sturing van bovenaf Het is noodzakelijk op riJKsniveau sturing aan deze aanpak van onderop te blijven geven. Daarom is in opeenvolgende kabinetsnota's aangegeven binnen welke inhoudelijke, procedurele en bestuurlijkjuridische kaders de ontwikkelingen vorm gegeven dienen te worden. Daartoe is een toetsingskader voorbereid en zijn steeds duidelijke termijnen gesteld aan de stappen die in het proces genomen moeten worden, waarbij onderscheid is gemaakt tussen stappen voor de korte termijn en stappen voor de langere termijn. Voorts is wetgeving ontwikkeld die zowel kan dienen voor het ondersteunen van processen als voor het afdwingen van voortgang in die processen. Niettemin moet, gelet op de verschillen per gebied, ook een zo groot mogelijke mate van flexibiliteit worden gelaten. Daarom werd in het voorontwerp Interimwet bestuur stedelijke gebieden in vrij ruime mate gebruik gemaakt van nadere regelgeving bij algemene maatregel van bestuur en werd ook geen minimumpakket aan regionaal uit te oefenen taken en bevoegdheden voorgeschreven. Met de aanvaarding van de motie van de leden Van der Heijden en De Cloe (kamerstukken II, 1991-1992, 21062 nr. 15) heeft de Tweede Kamer kenbaar gemaakt een aanscherping van het beleid op dit punt wenselijk te vinden. In voorliggend wetsvoorstel is deze aangescherpte kaderstelling onder meer herkenbaar in: -het stellen van nadere eisen ten opzichte van de huidige Wgr-bepalingen aan de op te stellen gemeenschappelijke regeling; -de verscherpte mogelijkheden voor het geven van aanwijzingen over en het opleggen van (de uitvoering van) een regeling; -het voorschrijven van een minimumpakket aan taken en bevoegd-

heden dat door de gemeenten in de gemeenschappelijke regeling moet worden ingebracht; -het stellen van duidelijke termijnen in de procesontwikkeling, zowel ten aanzien van de duur van de beide fasen in de ontwikkeling als van de procedure van evaluatie van de eerste fase van de aangescherpte Wgr.

De hiervoor genoemde uitgangspunten zijn ook terug te vinden in het toetsingskader dat is ontwikkeld voor de beoordeling van de ontwikkelingen in de gebieden. Het toetsingskader bestaat zowel uit elementen gericht op de voortgang (procescriteria) als op de uiteindelijke bestuurlijke vormgeving (oplossingscnteria)

De procescriteria hebben met name betrekking op het draagvlak voor oplossingen, de vereiste bestuurskracht op bovenlokaal niveau en op het democratisch gehalte van het proces. Voor het verkrijgen van een voldoende draagvlak is allereerst vereist dat alle partijen bij de besluitvorming worden betrokken. Van groot belang is dat de betrokken overheden op lokaal, provmciaal en rijksniveau gemeenschappelijke denkbeelden hebben over op te lossen problemen en over ontwikkelingsperspectieven. Daarom moet de besluitvorming gebaseerd zijn op een deugdelijke analyse van knelpunten en toekomstkansen. Het proces moet leiden tot het creëren van bestuurskracht op regionaal niveau en gericht zijn op concrete resultaten, zowel op de korte als op de langere termijn. Het proces mag niet leiden tot uitstel of het ontlopen van het maken van keuzes. Dat betekent ook dat een enkele gemeente niet in staat mag zijn na regionale besluitvorming de daadwerkelijke uitvoering van beleid te frustreren of vertragen. Voorliggend wetsvoorstel voorziet in een aantal instrumenten om daarin te voorzien. De stappen die in het proces worden gezet moeten bovendien voldoende democratisch gelegitimeerd zijn. Daarom moet helder zijn hoe verantwoording wordt afgelegd aan democratisch gekozen organen respectievelijk hoe en wanneer deze organen zich kunnen uitspreken over de stappen zijn of worden gezet.

De oplossingscriteria hebben zowel functionele als territoriale aspecten. De functionele aspecten van de oplossingscriteria hebben betrekking op de totstandkoming van samenwerking die wordt gekenmerkt door effectieve besluitvorming, integraal beleid, efficiënte bestuurlijke organisatie, vermindering van de bestuurlijke dichtheid en een democratische legitimatie. Effectieve besluitvorming betekent in termen van bestuurskracht dat het regionaal bestuur bevoegd is, kan beslissen en besluiten kan (doen) uitvoeren. Effectief in termen van slagvaardigheid betekent dat de besluitvorming niet over te veel schijven moet lopen en dat procedures kort en doelmatig moeten zijn. Naast een heldere verdeling van bevoegdheden en taken kunnen (aanvullende) instrumenten voor conflictbeslechting hierin voorzien. Effectieve besluitvorming betekent ook dat het regionaal bestuur een integraal beleid kan ontwikkelen en uitvoeren op tenminste een aantal belangrijke beleidsterreinen. In het regionaal bestuur zullen zo veel als mogelijk is thans bestaande sectorale organen moeten worden geïntegreerd. Oplossingen moeten voorts voorzien in een efficiënte bestuurlijke organisatie. Kenmerken daarvan zijn onder meer: -kleinschalige, lokale (verzorgings-)taken en functies blijven binnen het gezag en verantwoording van het lokale bestuur en worden niet op een grootschaliger niveau uitgevoerd dan noodzakelijk is; -het regionaal bestuur moet competent zijn, dat wil zeggen

beschikken over voldoende gezag, middelen en bevoegdheden. Tussen deze elementen dient een goed evenwicht te bestaan. Competentiegeschillen moeten zo veel mogelijk worden vermeden door een eenduidige en heldere verdeling van taken en bevoegdheden; -van bestaande accomodaties en ambtelijke apparaten moet zo veel mogelijk gebruik worden gemaakt, waarbij herschikking kan worden overwogen; de structurele kosten voor nieuwe bestuurlijke voorzieningen moeten niet hoger zijn dan de som van de huidige bestuurlijke en ambtelijke apparaten.

Zoals in paragraaf 1.4 is aangeduid dienen veranderingen in de bestuurlijke organisatie niet te leiden tot een vergroting van de bestuursdichtheid, maar juist tot een vermindering daarvan. Langs twee wegen zal dit moeten worden bereikt. De eerste weg is integratie van functionele gebiedsindelingen en besturen in de nieuwe WGR-gebiedsindeling. Vanwege de grote verscheidenheid zal verder bezien worden op welke wijze en in welk tempo deze integratie kan plaatsvinden. De tweede weg is een heldere taakverdeling tussen het regionaal bestuur en de andere bestuurslagen In de huidige situatie is vaak niet duidelijk welk bestuur voor welke taak verantwoordelijk is. Dit wetsvoorstel is een eerste stap om daarin verbetering te brengen. Belangrijk is dat het regionaal bestuur taken en bevoegdheden uitoefent die thans in intergemeentelijke samenwerking worden uitgeoefend of zouden moeten worden uitgeoefend. Doelstelling van het wetsvoorstel is voor de problemen die thans worden ervaren door de verdeling van bevoegdheden over een groot aantal bestuurslagen, een oplossing te bieden door het creëren van een krachtig regionaal bestuur. Met de instelling van dit regionaal bestuur moet onder meer duidelijkheid worden geschapen welk bestuur voor een bepaalde taak verantwoordelijk is en moeten coördinatieproblemen worden verminderd. Een belangrijk instrument dat het regionaal bestuur op grond van dit wetsvoorstel krijgt, is de bevoegdheid om de genomen beslissingen ook daadwerkelijk te effectueren. Op deze wijze kan de bestuurlijke coördinatie, die vaak als een probleem in het openbaar bestuur wordt beschouwd, worden teruggedrongen en zal het bestuur effectiever kunnen zijn. Gebleken is dat instelling van regionaal bestuur in èén keer -van bovenaf opgelegd -niet haalbaar is. Er is daarom voor gekozen om dit regionaal bestuur stapsgewijs tot stand te brengen. De bestuursdichtheid zal daarom pas gedurende dit proces verminderen. Dit is een consequentie van de gekozen procesmatige aanpak van onderop waarbij de uiteindelijk gewenste bestuurlijke situatie via één of twee stappen wordt bereikt.

Van belang is voorts dat op wezenlijke punten van beleidsontwikkeling en -uitvoering de democratische controle gewaarborgd is. Directe verkiezingen voorzien daarin, maar dit doel kan via tussenstappen worden gerealiseerd. Voorliggend wetsvoorstel bevat een verruiming van de mogelijkheden van verkiezing van het regionaal bestuur. Het democratisch functioneren van het openbaar bestuur omvat evenwel meer dan alleen de wijze van samenstelling en verkiezing. Voorwaarde voor een democratische basis is ook dat het bestuur voor de burger op een inzichtelijke wijze is georganiseerd. De burger moet kunnen vaststellen welke autoriteit bevoegd, verantwoordelijk en aanspreekbaar is voor plannen, besluiten en maatregelen waarmee hij wordt geconfronteerd.

De territoriale aspecten van de oplossingscriteria richten zich op een adequate gebiedsomvang. De territoriale schaal moet overeenstemmen met de voor het functioneren van het regionaal bestuur relevante maatschappelijke en functionele processen. Een goed afgestemde schaal draagt in belangrijke mate bij aan de mogelijkheden om te komen tot een

efficiënt en effectief bestuur. Per samenwerkingsgebied moet daarbij een weging worden gemaakt om te komen tot een voor dat gebied passende indeling voor de aanpak van de verschillende (sturings-)vraagstukken. Daarom is een voortvarende afronding van de evaluatie van de indeling in samenwerkingsgebieden en de vaststelling van een nieuwe indeling van groot belang. Indien het daarvan niet op korte termijn komt, zullen regionaliseringsprocessen per sector vorm krijgen zonder de noodzakelijke inhoudelijke en territoriale afstemming. Op grond van de Wgr ligt de verantwoordelijkheid voor de vaststelling van samenwerkingsgebieden bij het provinciaal bestuur. Het voorliggende wetsvoorstel sluit daarop aan. Omdat het voor de gebieden die onder de werking van de wet worden gebracht noodzakelijk is tijdig te kunnen komen tot een adequate afbakening van het samenwerkingsgebied, voorziet voorliggend wetsvoorstel in een aanvullend instrument voor de Minister van Binnenlandse Zaken om zonodig te kunnen komen tot een snelle afronding van eventuele discussies over de afbakening van de onderscheiden stedelijke gebieden. Daarbij speelt mede een rol dat de Tweede Kamer door aanvaarding van de motie van de leden De Cloe c.s. (kamerstukken II, 1991-1992, 21062 nr. 11} heeft gevraagd om een plan van aanpak voor de integratie van afwijkende functionele gebiedsindelingen in het gehele land. In paragraaf 1.4 is er al op gewezen dat er naast aandacht voor de noodzakelijke schaalvergroting ook aandacht dient te worden besteed aan schaalverkleining.

Door de gekozen aanpak is een groeiproces in gang gezet waarin wederzijdse beleidsbeïnvloeding centraal staat. Tijdens dit proces zijn in de hiervoor geformuleerde uitgangspunten geen wezenlijke veranderingen nodig gebleken. Vastgesteld kan worden dat de gekozen aanpak en de gehanteerde uitgangspunten en toetsingscriteria breed worden gedragen en geleid hebben tot een schat aan informatie en voorstellen voor de verdere beleidsontwikkeling. In de stedelijke gebieden worden de eerste resultaten van het gevoerde beleid zichtbaar.

3 HOOFDLIJNEN WETSVOORSTEL

3.1 Algemeen

3.1.1 Inleiding

De Kaderwet bestuur in verandering beoogt een ge'aseerde groei naar regionaal bestuur mogelijk te maken en te ondersteunen. In daartoe aangewezen samenwerkingsgebieden als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) kan via ten hoogste twee aan maximale termijnen gebonden fasen worden toegegroeid naar een -bij wet te regelen -definitieve vorm van regionaal bestuur. In dit hoofdstuk wordt de werking van het wetsvoorstel in juridischtechnische zin toegelicht.

De eerste fase is geregeld in hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel. Het uitgangspunt daarbij is dat in elk gebied dat onder de werking van de wet wordt gebracht een regionaal openbaar lichaam wordt ingesteld. Dit regionaal openbaar lichaam is een intergemeentelijk samenwerkingsverband op grond van de Wgr en voldoet aan de eisen die in hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel ter zake zijn geformuleerd. In de regeling moet onder meer worden voorzien in de instelling van een openbaar lichaam: het regionaal openbaar lichaam. Aan dat openbaar lichaam dient in ieder geval een in het wetsvoorstel aangegeven minimumpakket aan taken en

bevoegdheden te worden overgedragen. De termijn waarvoor het regionaal openbaar lichaam wordt mgesteld, is vastgesteld op maximaal vier jaar. Het wetsvoorstel voorziet in een evaluatieprocedure aan het einde van de eerste fase. Op basis hiervan kan besloten worden tot de volgende stap in het proces naar totstandkoming van regionaal bestuur. In beginsel zijn twee mogelijke vervolgstappen te onderscheiden. Allereerst kunnen de ervaringen en ontwikkelingen in het betrokken gebied van dien aard zijn dat een definitieve wettelijke voorziening kan worden getroffen met betrekking tot de bestuurlijke organisatie in dat gebied. Het gebied valt na de totstandkoming van de definitieve voorziening niet langer onder de werking van de Kaderwet. Voor die gebieden waar het treffen van een definitieve voorziening nog niet opportuun is, biedt de Kaderwet de mogelijkheid als tweede fase over te gaan tot instelling van een regionale gebiedsautoriteit. De regionale gebiedsautoriteit wordt ingesteld bij algemene maatregel van bestuur en wordt overigens geregeld in hoofdstuk 3 van de Kaderwet. Deze tweede fase duurt eveneens maximaal vier jaar, waarna een definitieve wettelijke voorziening moet worden getroffen.

Het zal moeilijk kunnen zijn om een definitieve wettelijke voorziening of een algemene maatregel van bestuur waarbij een regionale gebiedsautoriteit wordt ingesteld, tijdig in werking te doen treden aan het einde van de eerste fase. Daarom voorziet het voorstel in een zekere verruiming van de eerste fase als zulks noodzakelijk mocht blijken met het oog op de totstandkoming van een wet of een algemene maatregel van bestuur. Voor de gebieden waarop hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel van toepassing is verklaard geldt, dat voor hen na deze fase een definitieve wettelijke voorziening moet worden getroffen. Ook hier bestaat de kans dat er in de tijd gezien een lacune ontstaat tussen het moment waarop de periode van vier jaar verstrijkt en het moment waarop de definitieve wettelijke voorziening in werking treedt. Om die reden wordt hier eveneens de mogelijkheid geboden tot een beperkte continuering van het regime van hoofdstuk 3.

3.1.2 Verhouding tot andere wetten Bij het opstellen van het wetsvoorstel is er van uitgegaan dat bij de inwerkingtreding van het wetsvoorstel, de nieuwe Gemeentewet (Stb. 1992, 96), de nieuwe Provinciewet (Stb. 1992, 550), de Algemene wet bestuursrecht (Stb. 1992, 315) en de Voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie (kamerstukken II, 1991-1992, 22495, nrs. 1-2) in werking zijn getreden. Waar in het wetsvoorstel en de toelichting wordt gesproken over de Gemeentewet en de Provinciewet, worden de nieuwe Gemeentewet en de nieuwe Provinciewet bedoeld.

Bezien vanuit de Grondwet vindt hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel zijn grondslag in artikel 135, dat bepaalt dat de wet regels geeft ter voorziening in zaken waarbij twee of meer openbare lichamen zijn betrokken. Dit artikel is uitgewerkt in de Wgr. In feite doet hoofstuk 2 van het wetsvoorstel niet meer dan het op onderdelen aanvullen en aanscherpen van die wet met het oog op de gemeenschappelijke regeling die ten grondslag ligt aan de instelling van een regionaal openbaar lichaam in daartoe aangewezen samenwerkingsgebieden. In hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel is gebruik gemaakt van de mogelijkheid die artikel 134 van de Grondwet biedt. Ingevolge die bepaling kunnen bij of krachtens de wet openbare lichamen van beroep en bedrijf en andere openbare lichamen worden ingesteld en opgeheven. De voorgestelde regionale gebiedsautoriteiten zijn te beschouwen als zodanige «andere openbare lichamen». Artikel 134 verplicht de wetgever

voorts die openbare lichamen op een aantal hoofdpunten te reguleren. Er is in reactie op het voorontwerp Interimwet bestuur stedelijke gebieden wel kritiek geuit op het aanmerken van artikel 134 als basis van openbare lichamen als bedoeld in hoofdstuk 3. Wij zijn het met die kritiek niet eens. Op grond van de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 134 Grondwet kan worden geconcludeerd dat dit artikel als juridische basis voor de instelling van openbare lichamen zuiver juridisch gezien niet noodzakelijk is. Het artikel is in de Grondwet opgenomen om er uiting aan te geven dat publiekrechtelijke organisaties van beroep en bedrijf in onze hoogste staatswet als maatschappelijke organismen erkenning vinden. Gezien deze -historisch verklaarbare -juridisch zeer beperkte strekking van artikel 134 Grondwet, is het niet aannemelijk dat dit artikel beperkingen oplegt aan de soort openbare lichamen die kunnen worden mgesteld Met de instelling van regionale gebiedsautoriteiten wordt de structuur van gemeenten en provincies in tact gelaten. Het regionaal bestuur gebaseerd op artikel 134 van de Grondwet komt derhalve in algemene zin niet in de plaats van gemeenten of provincies. Deze in de plaats stelling gebeurt wel voor wat betreft specifieke taken en bevoegdheden. Dit levert differentiatie tussen gemeenten en tussen provincies op. Hieraan staat de Grondwet evenwel niet in de weg. In dit verband wordt gewezen op artikel 110 van de nieuwe Gemeentewet waarin is bepaald dat bij of krachtens de wet onderscheid kan worden gemaakt tussen gemeenten. Artikel 107 van de Provinciewet bevat een vergelijkbare bepaling.

De relatie tussen de Wet gemeenschappelijke regelingen en hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel is zeer nauw. Dit blijkt al uit het feit dat de twee kernbegrippen uit dit hoofdstuk, te weten «samenwerkingsgebied» en «regeling» blijkens hun definitie in artikel 1.1.1 geënt zijn op de Wgr. Maar ook overigens geldt dat, voor zover hoofdstuk 2 niet voorziet in afwijkingen en aanscherpingen van de Wgr, de relevante bepalingen van die wet onverkort van toepassing zijn.

Het is denkbaar dat conflicten ontstaan tussen een regionaal openbaar lichaam of een regionale gebiedsautoriteit enerzijds en bestaande gemeenschappelijke regelingen anderzijds.

De twee in de Kaderwet aangegeven fasen dienen hierbij Te worden onderscheiden. In de eerste fase is er sprake van een gemeenschappelijke regeling, waarbij een regionaal openbaar lichaam in het leven wordt geroepen. Deze gemeenschappelijke regeling kan een bestaande gemeenschappelijke regeling zijn, die echter zodanig wordt gewijzigd dat ze voldoet aan de vereisten van de Kaderwet. In dat geval treden er geen conflicten op, omdat er maar één gemeenschappelijke regeling is. Indien mgevolge de Kaderwet naast een of meer bestaande gemeenschappelijke regelingen een nieuwe gemeenschappelijke regeling wordt opgesteld, moet worden gelet op mogelijke overlappingen. Opgemerkt wordt dat een gemeente een bevoegdheid maar één keer aan een gemeenschappelijke regeling kan overdragen. In juridische zin kan derhalve van overlappingen geen sprake zijn. Hoogstens kan in het geval dat er twee regelingen met betrekking tot dezelfde bevoegdheid bestaan, de vraag ontstaan welke regeling geldt. Dit probleem kan zich evenwel ook bij de reguliere uitvoering van Wet gemeenschappelijke regelingen voordoen. De gemeenten zelf en de toezichthouder (de provincie) moet ertegen waken dat deze situatie zich voordoet.

In de tweede fase van de Kaderwet oefent de regionale gebiedsautoriteit zijn bevoegdheden uit op grond van die en andere wetten. Deze bevoegdheden berusten derhalve niet (meer) bij de gemeenten.

Bestaande gemeenschappelijke regelingen die in de behartiging van de betrokken belangen voorzien dienen hierop te worden aangepast. Voor taken en bevoegdheden die niet door de regionale gebiedsautoriteit worden uitgeoefend kunnen gemeenschappelijke regelingen blijven gelden. Opgemerkt wordt dat het bundelingsvereiste van de Wet gemeenschappelijke regelingen (artikel 6) een zo groot mogelijke afstemming van de gebiedsafbakening van gemeenschappelijke regelingen (voorzover deze afzonderlijk blijven bestaan) met het territoir van een regionaal openbaar lichaam of een regionale gebiedsautoriteit tot gevolg heeft.

Wat betreft de liquidatie van gemeenschappelijke regelingen die geheel of gedeeltelijk opgaan in gemeenschappelijke regelingen gebaseerd op de Kaderwet, is het volgende van belang Ingevolge artikel 9 van de Wet gemeenschappelijke regelingen bevat een voor onbepaalde tijd getroffen gemeenschappelijke regeling bepalingen omtrent wijziging, opheffing, toetreding en uittreding. De regeling waarbij een openbaar lichaam wordt ingesteld bevat bovendien bepalingen omtrent de vereffening van het vermogen ingeval het openbaar lichaam wordt ontbonden. Een eventuele liquidatie van een gemeenschappelijke regeling bij inwerkingtreding van de Kaderwet wordt derhalve beheerst door de in te liquideren regeling opgenomen bepalingen.

Ten aanzien van hoofdstuk 3 is de nieuwe Gemeentewet van belang. Bij de grondwettelijk voorgeschreven regeling van de regionale gebiedsautoriteit in hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel is het stramien van de nieuwe Gemeentewet in verregaande mate gevolgd. Om nog een andere reden is de Gemeentewet van groot belang voor het wetsvoorstel. Als organieke wet geeft de Gemeentewet een algemene regeling voor een aantal onderwerpen. Het voordeel daarvan is dat die onderwerpen in andere wetten niet meer hoeven te worden geregeld, omdat de (algemene) bepalingen van de Gemeentewet reeds van toepassing zijn.

Ook de nieuwe Provinciewet is niet zonder betekenis voor de Kaderwet. Zo bepaalt artikel 3.2.2.1 van het wetsvoorstel dat het aantal leden van het algemeen bestuur van een regionale gebiedsautoriteit wordt vastgesteld overeenkomstig de regeling die artikel 8 van de Provinciewet behelst voor provinciale staten (met een maximum van 63 leden). Voorts zij gewezen op de artikelen 2.3.6 en 3.3.1.5, krachtens welke het provinciaal bestuur, op de wijze voorzien in artikel 108 van de Provinciewet, provinciale medebewindstaken rechtstreeks kan doordelegeren naar het bestuur van een regionaal openbaar lichaam respectievelijk het bestuur van een regionale gebiedsautoriteit.

De relatie tussen het wetsvoorstel en de Kieswet komt aan de orde bij de artikelsgewijze toelichting op de regeling van de verkiezing van het algemeen bestuur van een regionaal openbaar lichaam respectievelijk een regionale gebiedsautoriteit (artikelen 2.2.3 en 3.2.2.2 e.v.). Artikel 3.2.2.4 bevat een instructienorm voor de lagere regelgever om bij de regeling van de verkiezingen de in de Kieswet opgenomen bepalingen voor de Eerste-Kamerverkiezingen respectievelijk de verkiezingen voor de gemeenteraden zoveel mogelijk te volgen. De verkiezing van het algemeen bestuur van een regionaal openbaar lichaam wordt beheerst door de regels die hieromtrent in de gemeenschappelijke regeling zijn gesteld.

Tot slot van dit onderdeel merken wij nog op dat de organen van zowel een regionaal openbaar lichaam als van een regionale gebiedsautoriteit bestuursorganen zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en dat hun besluiten geheel onder de werking van die wet vallen. In hoofdstuk 5 is een overzicht opgenomen van de beslissingen die op grond van deze wet kunnen worden genomen en de eventuele beroepsmogelijkheden. Daar zijn ook enkele van de Algemene wet bestuursrecht afwijkende bepalingen aangegeven.

3.1.3 Wijzigingen ten opzichte van het voorontwerp voor een Interimwet bestuur stedelijke gebieden In de adviezen van met name de Raad voor het binnenlands bestuur (Rbb), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) over het bij de nota «Bestuur op niveau: deel 2» (BoN-2) gepresenteerde voorontwerp voor een Interimwet bestuur stedelijke gebieden, alsmede in de sinds het verschijnen van BoN-2 gevoerde discussies, is een aantal punten van kritiek op het voorontwerp naar voren gekomen. Punten waarop het voorontwerp met name minder gunstig werd beoordeeld waren het centralisme dat uit het voorontwerp zou spreken en de grote mate van delegatie van regelgeving. Voorts was een punt van kritiek dat de betrokkenheid van gemeenten en provincies bij voor hun relevante zaken en beslissingen onvoldoende tot uitdrukking kwam. Bij het opstellen van voorliggend wetsvoorstel is nadrukkelijk aandacht besteed aan deze punten. Hieronder zal worden ingegaan op de belarigrijkste wijzigingen ten opzichte van het voorontwerp waartoe dit heeft geleid.

Ten aanzien van de rol van de provincie kan worden opgemerkt dat zij een belangrijke rol heeft te vervullen bij de totstandkoming van het regionaal bestuur. Naast de bevoegdheden die de provincie heeft ingevolge de Wgr, kent het voorliggend wetsvoorstel aan de provincie een aantal bevoegdheden toe waarmee de provincie beter in staat wordt gesteld om haar taak ten aanzien van de totstandkoming van het regionaal bestuur te kunnen vervullen. Daarbij gaat het om de goedkeuring en eventuele oplegging van een regeling, de verplichte uitvoering van een regeling en het oordeel van provinciale staten over de evaluatie van het functioneren van het regionaal openbaar lichaam aan het eind van de eerste fase. Voor verdere toelichting wordt hier verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij de betreffende bepalingen. De verhouding tussen provincie en regionale gebiedsautoriteit komt voor een belangrijk deel overeen met die tussen provincie en gemeente. De regionale gebiedsautoriteit is een zelfstandig, krachtens de Kaderwet ingesteld bestuursorgaan. Titel V van de Gemeentewet, waarin het toezicht op het gemeentebestuur is geregeld, is voor de regionale gebiedsautoriteit van overeenkomstige toepassing verklaard.

Wat betreft de betrokkenheid van gemeenten en provincies bij voor hen belangrijke beslissingen voorziet het wetsvoorstel op ruime wijze in mogelijkheden van hoor en overleg. In dat kader zijn de artikelen 115 Gemeentewet en 113 Provinciewet van belang, aangezien die de mogelijkheid openen voor respectievelijk gemeenten en provincies om hun oordeel te geven over voor hen belangrijke voorgenomen ontwerpen van wet, van algemene maatregelen van bestuur en van ministeriële regelingen. Waar een dergelijke van overeenkomstige toepassing verklaring niet mogelijk is, zijn specifieke hoor-of overlegverplichtingen opgenomen. Met deze uitdrukkelijke bevestiging van de waarde van het kenbaar zijn van het oordeel van gemeenten en provincies, wordt

expliciet tot uitdrukking gebracht welke grote waarde wordt gehecht aan de inbreng van de betrokken besturen in het proces.

De adviezen en reacties op het voorontwerp gaven aanleiding om zorgvuldig te bezien waar en op welke wijze delegatie van regelgeving naar algemene maatregel van bestuur zou kunnen worden verminderd. Met name deze delegatie gaf aanleiding voor de kritiek dat het voorontwerp centralistisch van karakter zou zijn. In voorliggend wetsvoorstel is nog slechts in zeer beperkte mate sprake van delegatie van regelgeving naar algemene maatregel van bestuur, namelijk bij de instelling van een regionale gebiedsautoriteit, bij de vaststelling van het percentage van de algemene uitkering uit Gemeentefonds dat aan de regionale gebiedsautoriteit wordt toebedeeld en bij de gegevensverstrekking door de betreffende ministers met betrekking tot doeluitkeringen ten behoeve van de regionale gebiedsautoriteit. Voorts is van belang dat, zoals hiervoor reeds is aangegeven, niet zonder hoor of overleg met gemeenten en provincies tot beslissingen die hen aangaan kan worden overgegaan.

In de wet is aangegeven welk minimumtakenpakket verplicht door het regionaal bestuur moet worden uitgeoefend. De taken en bevoegdheden van het regionaal bestuur worden in de wet zelf aangegeven en niet in bijlagen bij de wet, zoals in het voorontwerp werd voorgesteld. In hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel wordt voorgeschreven welke taken gemeenten moeten inbrengen in de regeling. De gemeenten kunnen gezamenlijk verzoeken dat èén of meer bevoegdheden niet in de regeling behoeven te worden opgenomen of gedurende een bepaalde tijd niet door het regionaal openbaar lichaam behoeven te worden uitgeoefend. Daarnaast bevat hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel, dat wijzigingen van andere wetten bevat, enkele taken en bevoegdheden die rechtstreeks aan het regionaal openbaar llchaam worden of kunnen worden opgedragen («kop» op de Wgr). In hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel zijn taken en bevoegdheden aan de regionale gebiedsautoriteit opgedragen waar geen sectorale wetgeving aan ten grondslag ligt. Regeling bij wet van deze taken is noodzakelijk in verband met de gesloten huishouding van de autoriteit. In hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel worden door middel van wijziging van diverse wetten taken en bevoegdheden aan een regionale gebiedsautoriteit toebedeeld.

Het stapsgewijs proces voor de totstandkoming van regionaal bestuur is in het wetsvoorstel aan duidelijke termijnen gebonden. Op voorhand dient namelijk ten behoeve van gebieden die onder de werking van de wet worden gebracht duidelijkheid te bestaan over de onderdelen van het stapswijze proces en de duur daarvan. Hiermee wordt beoogd een maximale incentive in de kaderwet te bieden om het proces van bestuurlijke vernieuwing te ondersteunen. Eveneens wordt hiermee voorkomen dat onbedoeld één van de overgangsfasen feitelijk als definitieve voorziening kan gaan functioneren. In het voorliggend wetsvoorstel is daarom voor de hoofdstukken 2 en 3 per hoofdstuk een toepassingsduur van vier jaar opgenomen. In verband met het totstandbrengen van een definitieve wettelijke voorziening of de algemene maatregel van bestuur waarbij een regionale gebiedsautoriteit wordt ingesteld, is voorzien in een mogelijke verlenging met maximaal twee jaar. Na afloop van deze termijnen vervalt de toepassing van de Kaderwet voor het desbetreffende gebied. Het wetsvoorstel zelf is in tegenstelling tot het voorontwerp niet beperkt in werkingsduur. Hiermee wordt bereikt dat ook andere gebieden dan de zeven gebieden die bij de inwerkingtreding onder werking van de

wet zullen vallen, de gelegenheid wordt geboden het gehele proces van de wet te doorlopen.

3.2 Samenwerkingsgebieden waarop de wet van toepassing is De wet is van toepassing op bepaalde in de wet zelf aangegeven samenwerkingsgebieden als bedoeld in de Wgr. In het wetsvoorstel zijn de zeven samenwerkingsgebieden opgenomen ten aanzien waarvan in de nota «Bestuur op niveau: deel 2» (BoN-2) is aangegeven dat totstandkoming van een regionaal bestuur noodzakelijk is. Uitbreiding met andere gebieden is op korte termijn niet wenselijk. Indien dit op een later tijdstip wel wenselijk zal worden geacht, kunnen door middel van wijziging van de wet ook andere gebieden onder de werking van de wet worden gebracht. Mocht deze situatie zich voordoen, dan kunnen de in de zeven genoemde genoemde gebieden opgedane ervaringen waardevol zijn.

In afdeling 2 van hoofdstuk 1 van het wetsvoorstel is de vaststelling van de indeling in samenwerkingsgebieden geregeld. Uitgangspunt hierbij is dat de provincie de begrenzing van de samenwerkingsgebieden regelt op basis van de procedure zoals de Wgr die voorschrijft. Hierbij moet worden bedacht dat het voor een doelmatig en effectief regionaal bestuur van essentieel belang is dat de territoriale begrenzing van de samenwerkingsgebieden waarop het wetsvoorstel van toepassing is, adequaat is met het oog op de uitoefening van de bevoegdheden die ingevolge deze wet bij het regionaal bestuur komen te berusten. Van belang is dat de afbakening van gebieden zodanig is, dat het op verschillende terreinen geformuleerde rijksbeleid kan worden verwezenlijkt. Om deze afstemming te kunnen waarborgen is ook aan de minister van Binnenlandse Zaken een verantwoordelijkheid gegeven ten aanzien van de indeling in samenwerkingsgebieden. Uitgangspunt blijft evenwel dat het primair de verantwoordelijkheid is van provinciale staten om te zorgen voor een optimale indeling in samenwerkingsgebieden. Waar reeds in BoN-2 uitspraken zijn gedaan over de indeling in samenwerkingsgebieden, is het de taak van provinciale staten te bezien in hoeverre aanpassing van de indeling noodzakelijk is. Het is wenselijk dat deze aanpassingen zo mogelijk vooruitlopend op de inwerkingtreding van deze wet tot stand komen volgens de procedure van de Wgr. Opgemerkt wordt dat bij de provincies nieuwe indelingsbesluiten in verschillende stadia van voorbereiding zijn. Bij voorkeur komt een nieuw indelingsbesluit tot stand in overeenstemming met alle betrokkenen. Indien het provinciaal bestuur naar het oordeel van de Minister van Binnenlandse Zaken ten onrechte nalaat zijn mdelingsbesluit opnieuw vast te stellen dan wel naar het oordeel van de minister een nieuw indelingsbesluit vaststelt dat geen of te weinig uitzicht biedt op een doelmatig en effectief regionaal bestuur, kan de minister provinciale staten een aanwijzing geven. Deze aanwijzing houdt in de opdracht aan provinciale staten een nieuw indelingsbesluit vast te stellen, waarbij de in de aanwijzing genoemde gemeenten aan het gebied moeten worden toegevoegd of bij een ander samenwerkingsgebied moeten worden gevoegd.

3.3 Regionaal bestuur door een regionaal openbaar lichaam 3.3.1 Vaststellen, goedkeuren en opleggen van een gemeenschappelijke regeling Grondslag van een regionaal bestuur als bedoeld in hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel is een gemeenschappelijke regeling op basis van de Wgr. De «aanscherping» van de Wgr waarin hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel voorziet, bevat deels aanvullingen op de Wgr en deels

mogelijkheden om af te wijken van de Wgr. Hiermee wordt beoogd te verzekeren dat er in de samenwerkingsgebieden waarop de wet van toepassing is, een gemeenschappelijke regeling tot stand komt en voorts dat deze regeling voorziet in een voldoende doeltreffend en doelmatig regionaal bestuur. Hieronder wordt verder ingegaan op verschillende elementen van de «aanscherping» van de Wgr.

Op grond van de Wgr dient een regeling te worden goedgekeurd door gedeputeerde staten. De Kaderwet stelt bepaalde eisen waaraan een regeling in een samenwerkingsgebied dat onder de werking van de wet valt dient te voldoen. De toetsing door gedeputeerde staten dient zich derhalve mede te richten op de vraag of een regeling voldoet aan de door de Kaderwet gestelde eisen. Ten eerste gaat het daarbij om de bepalingen van afdeling 2 van hoofdstuk 2 waarin afwijkingen van de Wgr zijn opgenomen. Deze afwijkingen betreffen in enkele gevallen onderwerpen die verplicht in de regeling dienen te worden opgenomen, terwijl de Wgr deze facultatief stelt. Op andere plaatsen worden mogelijkheden geopend die de Wgr niet kent. Ten tweede dient de regeling bepalingen te bevatten omtrent bevoegdheden die door gemeenten verplicht moeten worden overgedragen aan het regionaal openbaar lichaam. Deze bepalingen zijn aangegeven in afdeling 3 van hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel. Dit onderdeel vormt de kern van het functioneren van het regionaal openbaar lichaam, aangezien de bevoegheden die nu nog op gemeentelijk niveau worden uitgeoefend, alsdan op regionaal niveau zullen worden uitgeoefend. Evaluatie van de regeling dient uiterlijk plaats te vinden één jaar voor het verstrijken van de periode van vier jaar waarvoor een regionaal openbaar lichaam kan worden ingesteld.

De periode binnen welke een regeling ter goedkeuring aan gedeputeerde staten dient te zijn voorgelegd is gesteld op drie maanden nadat de wet voor het betreffende samenwerkingsgebied van kracht is geworden. De reden dat een regeling binnen drie maanden ter goedkeuring dient te worden voorgelegd is gelegen in de noodzaak van een snelle totstandkoming van het regionaal bestuur. Hierbij dient te worden bedacht dat het proces van vorming van regionaal bestuur in de betreffende gebieden al geruime tijd gaande is en dat naar verwachting in alle gebieden tijdig voor de inwerkingtreding van de Kaderwet een gemeenschappelijke regeling op basis van de huidige Wgr zal zijn getroffen. Bovendien zal al geruime tijd voor het begin van de termijn van drie maanden duidelijk zijn dat er een verplichting om te komen tot een gemeenschappelijke regeling voor de betreffende gemeenten zal ontstaan. De gemeenten kunnen derhalve anticiperen op de inwerkingtreding van de wet voor hun gebied.

Om te verzekeren dat na inwerkingtreding van de wet voor een bepaald samenwerkingsgebied in dat gebied ook daadwerkelijk een deugdelijke gemeenschappelijke regeling tot stand komt, bevat afdeling 4 van hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel enkele bepalingen met betrekking tot de oplegging van een regeling. Met betrekking tot het opleggen van een gemeenschappelijke regeling wordt in het wetsvoorstel aangesloten bij de provinciale verantwoordelijkheid in deze, zoals die in de Wgr is neergelegd. Het is derhalve allereerst de verantwoordelijkheid van de provincie er zorg voor te dragen dat er een gemeenschappelijke regeling tot stand komt die voldoet aan de eisen die de wet daaraan stelt. Het opleggen van een regeling is thans reeds mogelijk op grond van hoofdstuk X van de Wgr. Een belangrijk en ook door provincies reeds

veelvuldig onderkend nadeel is dat de procedure van artikel 99 van de Wgr met de voorafgaande aanwijzing en de dubbele mogelijkheid van Kroonberoep zeer lang en daarmee weinig doelmatig is. Daar komt bij dat in geval van een verschil van inzicht tussen het Rijk en de provincie over de noodzaak om tot oplegging van een regeling over te gaan, dan wel over de inhoud van een op te leggen regeling, de provincie eerst uitgenodigd moet worden tot het gebruik van haar bevoegdheden, waarna door het Rijk maatregelen kunnen worden genomen. Gelet op het feit dat het in de Kaderwet gaat om de oplossing van een inmiddels in brede kring onderkende problematiek, wordt met afdeling 4 van hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel de procedure van oplegging aanmerkelijk bekort. Deze bekorting is noodzakelijk om de maatregelen voor het vereiste regionaal bestuur na inwerkingtreding van deze wet met voortvarendheid te kunnen realiseren. Bovendien wordt met deze afwijking van het bepaalde in hoofdstuk X van de Wgr tegemoet gekomen aan diverse adviezen waarin een meer doelmatige opleggingsprocedure is bepleit. Voor een nadere toelichting op de opleggingsprocedure wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij de artikelen 2.4.1 tot en met 2.4.5.

3.3.2 Afwijkingen van de Wgr

In afdeling 2 van hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel zijn enkele afwijkingen ten opzichte van de Wgr opgenomen. Daarbij gaat het enerzijds om afwijkingen waarin aanvullende eisen aan een regeling worden gesteld, en anderzijds om afwijkingen die het mogelijk maken dat een regeling zoveel mogelijk op de situatie in een bepaald samenwerkingsgebied wordt afgestemd. Hieronder wordt kort op deze punten ingegaan. Voor nadere toelichting zij verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij de artikelen 2.2.1 tot en met 2.2.6.

Wat betreft de verplicht gestelde afwijkingen van de Wgr zijn de volgende bepalingen in het wetsvoorstel opgenomen.

In artikel 2.2.1 wordt bepaald dat in afwijking van de keuzevrijheid die de Wgr in artikel 8 biedt, een gemeenschappelijke regeling moet voorzien in de instelling van een openbaar lichaam. De reden hiervan is dat alleen door middel van de instelling van een regionaal openbaar lichaam kan worden verzekerd dat de bovengemeentelijke taken en bevoegdheden doelmatig kunnen worden uitgeoefend. Met name met het oog op de overdracht van provinciale en rijkstaken, de verordenende bevoegdheid die het gevolg is van de overgedragen bevoegdheden, alsmede de rechtstreekse financiering waarvoor een eigen begroting noodzakelijk is, is het bestaan van een regionaal openbaar lichaam vereist. Artikel 2.2.2 stelt de eis dat de regeling een bepaling bevat waarmee het regionaal openbaar lichaam zelf het initiatief kan nemen om verandering te brengen in de verdeling van bevoegdheden tussen het regionaal openbaar lichaam en de deelnemende gemeenten uit het samenwerkingsgebied. Hiermee wordt bereikt dat indien gedurende het groeiproces de noodzaak ontstaat verandering aan te brengen in de bevoegdheden van het regionaal openbaar lichaam, dit niet afhankelijk is van een wijziging van de gemeenschappelijke regeling. In dit verband zij er op gewezen dat deze procedure geen betrekking heeft op het brengen van verandering in de reikwijdte van de regeling, in de zin van de belangen (beleidsterreinen) die deze omvat. Het brengen van wijziging in

de belangen waarop de regeling betrekking heeft, dient altijd te geschieden door wijziging van de gemeenschappelijke regeling zelf.

Voorts wordt ingevolge artikel 2.2.4 de voorzitter van het regionaal openbaar lichaam bij koninklijk besluit benoemd. Hiermee wordt afgeweken van artikel 13 van de Wgr waarin is bepaald dat de voorzitter door en uit het algemeen bestuur wordt aangewezen. Hierbij is met name overwogen dat het in bestuurlijk opzicht gaat om een zware functie waaraan hoge eisen worden gesteld. Met de benoeming bij koninklijk besluit wordt mede beoogd aan de voorzitter een herkenbaar mandaat te geven. Daarbij is overwogen dat een dergelijk mandaat van betekenis is voor de functie die de voorzitter wordt geacht te vervullen in het totale proces van bestuurlijke vernieuwing in het samenwerkingsgebied. Daarbij gaat het vooral om zijn functie als animator en initiator, opdat het proces voortgang behoudt en herkenbaar blijft voor alle betrokkenen. Het is allereerst de voorzitter die samen met de andere leden van het dagelijks bestuur moet waken voor evenwichtige verhoudingen tussen deelnemers en samenwerkingsverband, en waar nodig tegenstellingen moet zien te overbruggen. Daarmee wordt een zwaar beroep gedaan op zijn vermogen een zeker evenwicht te behouden tussen de belangen van het samenwerkingsverband en de belangen van de (individuele) deelnemende gemeenten. Met benoeming van de voorzitter bij koninklijk besluit wordt dan ook het vertrouwen uitgedrukt dat de regering heeft in zijn functioneren. Benadrukt wordt dat benoeming bij koninklijk besluit geenszins hoeft te betekenen dat slechts een persoon die buiten het bestuur van de gemeenten in het samenwerkingsgebied staat tot voorzitter van het regionaal openbaar lichaam zal worden benoemd. Integendeel, het is zeer goed denkbaar dat bijvoorbeeld een burgemeester uit het samenwerkingsgebied tot voorzitter wordt benoemd. Het spreekt vanzelf dat de opvattingen in het gebied bij de benoeming zwaar zullen wegen.

Wat betreft de facultatief gestelde afwijkingen van de Wgr zijn de volgende bepalingen in deze wet opgenomen.

Ingevolge artikel 2.2.3 kan worden afgeweken van de normale regeling voor de verkiezing van het bestuur als voorgeschreven in de Wgr. Van de normale regeling kan op twee punten worden afgeweken. Allereerst is de eis vervallen dat de leden van het algemeen bestuur per gemeenteraad afzonderlijk moeten worden verkozen omdat deze eis in de praktijk met zich brengt dat leden van het algemeen bestuur zich primair vertegenwoordiger van hun eigen gemeenteraad voelen. Het algemeen bestuur van het regionaal openbaar lichaam vertegenwoordigt echter de gezamenlijke gemeenteraden en niet de verschillende gemeenteraden afzonderlijk; de leden van het bestuur zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor een doelmatig en slagvaardig functioneren van het samenwerkingsverband als regionaal bestuur. Door de mogelijkheid te openen dat de leden van de betrokken gemeenteraden in een gezamenlijke verkiezing de leden van het algemeen bestuur van het regionaal lichaam kiezen, wordt aan deze gedachte vorm gegeven. Indien de leden van het algemeen bestuur niet gekozen worden door één bepaalde gemeenteraad maar door de gemeenteraden gezamenlijk, dan wordt het ook beter mogelijk om fractievorming in het algemeen bestuur te laten plaatsvinden op grond van partijpolitieke voorkeur in plaats van gemeentelijke herkomst. De regel dat het algemeen bestuur wordt gekozen door de gemeenteraden is echter gehandhaafd, omdat de band tussen gemeenteraden en het algemeen bestuur van het openbaar lichaam moet blijven bestaan, immers het algemeen bestuur vertegenwoordigt de (gezamenlijke) gemeenteraden. In de tweede plaats is een afwijking van de Wgr ten aanzien van het passief kiesrecht mogelijk gemaakt. Het

passief kiesrecht kan worden verruimd tot al diegenen die kandidaat hebben gestaan of bij een eventueel gelijktijdig te houden verkiezing kandidaat staan voor het lidmaatschap van één van de gemeenteraden. Anders dan onder de Wgr kunnen dus ook personen tot lid van het algemeen bestuur worden gekozen die geen lid zijn van één van de gemeenteraden. Voorts biedt artikel 2.2.5 een verruiming van de in de Wgr opgenomen mogelijkheden tot mstelling van commissies, in die zin dat de mogelijkheid wordt geboden tot instelling van een commissie die de belangen van een deel van het samenwerkingsgebied behartigt. Deze verruiming kan met name van belang zijn in samenwerkingsgebieden waar in een deel van het gebied een van de rest van het gebied inhoudelijk duidelijk afwijkende problematiek aanwezig is, dan wel een gediffentieerde uitoefening van de regionale bevoegdheden binnen een samenwerkingsgebied gewenst is.

Tot slot biedt artikel 2.2.6 de mogelijkheid af te wijken van de geschillenbeslechting door gedeputeerde staten die is voorgeschreven in artikel 28 van de Wgr, door een andere geschillenregeling daarvoor in de plaats in de regeling op te nemen. Hieraan ligt ten grondslag dat zeer breed de wens is geuit om een mogelijkheid te creëren om geschillen zoveel mogelijk in eigen kring op te kunnen lossen.

3.3.3 Taken en bevoegdheden van een regionaal openbaar lichaam In de artikelen 2.3.1 tot en met 2.3.4 zijn taken en bevoegdheden opgenomen die door de gemeenten in een samenwerkingsgebied moeten worden overgedragen aan een regionaal openbaar lichaam. De onderwerpen die worden overgedragen betreffen het grondbeleid, huisvestingsbeleid, verkeers-en vervoersbeleid en met betrekking tot lokaal openbaar vervoer. Voor een toelichting op het verplichte takenpakket van een regionaal openbaar lichaam kan hier worden verwezen naar hoofdstuk 4 van deze memorie.

De verplichte taken en bevoegdheden van het regionaal openbaar lichaam zijn niet alleen in genoemde artikelen geregeld. Taken en bevoegdheden die niet bij de gemeenten berusten kunnen immers niet door hen in een regeling worden ingebracht. Het is wenselijk enkele van dergelijke taken en bevoegdheden rechtstreeks aan het regionaal bestuur toe te kennen. Rechtstreekse toedeling van taken en bevoegdheden, alsmede de daarbij behorende financiële middelen aan een regionaal openbaar lichaam (de zogenaamde «kop» op de Wgr) is echter niet mogelijk zonder een speciale wettelijke basis. Deze wettelijke basis wordt daarom in hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel door middel van wijziging van de betreffende wetten geschapen. In dit verband wordt er op gewezen dat het bij de facultatieve bepalingen gaat om provinciale bevoegdheden, in de overheveling waarvan de provincie ook zelf kan voorzien door toepassing van artikel 2.3.6. Indien daartoe wordt overgegaan, hetgeen beleidsmatig de voorkeur heeft, kan toedeling door gebruikmaking van de hier aan de orde zijnde facultatieve mogelijkheid achterwege blijven.

Afhankelijk van de specifieke bestuurlijke problematiek in een samenwerkingsgebied kan bij de deelnemende gemeenten de behoefte bestaan om af te wijken van de verplichting de taken en bevoegdheden uit afdeling 3 van hoofdstuk 2 in de regeling op te nemen of een bepaalde in de regeling opgenomen bevoegdheid tijdelijk niet door het regionaal openbaar lichaam te doen uitvoeren. Daarin kan worden voorzien indien

de gemeenten uit het samenwerkingsgebied gezamenlijk een daartoe strekkend verzoek richten tot de Minister van Binnenlandse Zaken, die daarop beslist in overenstemming met de ministers wie het mede aangaat (artikel 2.3.5).

Voor een doelmatig en doeltreffend regionaal bestuur is het noodzakelijk dat in een samenwerkingsgebied de uitvoering van een regeling door het regionaal openbaar lichaam en de betrokken gemeenten is verzekerd. Afdeling 5 van hoofdstuk 2 voorziet in een regeling terzake. Ook hierbij heeft de provincie een bijzondere verantwoordelijkheid. Voor een toelichting bij deze regeling kan hier worden verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij afdeling 5 van hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel.

3.3.4 Werkingsduur en evaluatie van een regeling In paragraaf 3.1 is reeds ingegaan op de maximale geldingsduur van een regeling. Deze bedraagt maximaal vier jaar, afgezien van eventuele verlenging van maximaal twee jaar in verband met het tot stand brengen van wetgeving ten behoeve van de volgende fase in het proces. Over de periode vanaf de inwerkingtreding van de regeling tot éèn jaar voor het verstrijken van deze termijn dient een rapportage over het functioneren van het regionaal openbaar lichaam plaats te vinden. De rapportage geschiedt (bij voorkeur gezamenlijk) door het regionaal openbaar lichaam en door de gemeenten aan provinciale staten en de Minister van Binnenlandse Zaken. Bij de rapportage kunnen voorstellen voor de volgende fase worden gedaan. Provinciale staten stellen vervolgens hun oordeel omtrent de rapportage op. De rapportage en het oordeel gedeputeerde staten zullen een belangrijke rol spelen bij de beslissingen die ten aanzien van de volgende fase moeten worden genomen.

3.4 Regionaal bestuur door een regionale gebiedsautoriteit 3.4.1 Instelling van een regionale gebiedsautoriteit

Indien na de evaluatie van een regionaal openbaar lichaam is vastgesteld dat voordat een definitieve vorm van regionaal bestuur kan worden ingesteld, instelling van een regionale gebeidsautoriteit wenselijk is, kan deze autoriteit bij algemene maatregel van bestuur worden ingesteld en verder worden geregeld conform de voorschriften van de Kaderwet. De regionale gebiedsautoriteit vindt zijn grondslag derhalve in de Kaderwet zelf. Gekozen is voor instelling van een regionale gebiedsautoriteit bij algemene maatregel van bestuur, aangezien enerzijds een algemene maatregel van bestuur op relatief snelle wijze tot stand kan worden gebracht, terwijl anderzijds de besluitvorming omtrent de instelling van een regionale gebiedsautoriteit met voldoende waarborgen is omkleed. Hierbij zijn met name van belang de advisering door de Raad van State en de voorhangprocedure bij beide Kamers der Staten-Generaal waar artikel 5.1 van het wetsvoorstel in voorziet. Voorts wordt er op gewezen dat de gemeenten en provincie(s) nadrukkelijk bij de instelling van een regionale gebiedsautoriteit betrokken zijn. Allereerst wordt gewezen op de voorziene evaluatie door regionaal openbaar lichaam, gemeenten en provincie(s), waarbij zij hun oordeel kunnen geven over de wenselijkheid van mstelling van een regionale gebiedsautoriteit, dan wel het treffen van een definitieve voorziening. Voorts schrijft artikel 3.1.3 expliciet voor dat een voorstel voor een algemene maatregel van bestuur aan de betrokken gemeenten en provincies moet worden voorgelegd.

3.4.2 De verkiezing van het algemeen bestuur van een regionale gebiedsautoriteit De Kiesraad (advies van 31 oktober 1991) is tamelijk uitgebreid ingegaan op de wijze van verkiezingen van het algemeen bestuur van de regionale gebiedsautoriteit. De Raad heeft er terecht op gewezen dat het voor de wijze van verkiezing van het algemeen bestuur van de regionale gebiedsautoriteit van belang is of de regionale gebiedsautoriteit moet worden beschouwd als een algemeen vertegenwoordigend orgaan in de zin van artikel 4 van de Grondwet. In dat artikel is bepaald dat iedere Nederlander gelijkelijk het recht heeft de leden van algemeen vertegenwoordigende organen te kiezen en tot lid van deze organen te worden gekozen, behoudens bij de wet gestelde beperkingen en uitzonderingen. Uit de parlementaire behandeling van bovengenoemd Grondwetsartikel blijkt dat voor wat betreft de lagere overheden als algemene vertegenwoordigende organen in de eerste plaats zijn te beschouwen de algemene besturen van provincies en gemeenten. Daarnaast moeten ook de algemene besturen van andere openbare lichamen bij voorbeeld op deelgemeentelijk (of bovengemeentelijk) niveau als zodanig worden beschouwd, doch alleen indien het hen toegekende pakket van taken en bevoegdheden in belangrijke mate overeenkomt met dat van gemeenten en provincies. Niet te licht zal moeten worden aangenomen dat dit het geval is. Het moge duidelijk zijn dat de vraag of de regionale gebiedsautoriteit een algemeen vertegenwoordigend orgaan is, niet in zijn algemeenheid kan worden beantwoord. Steeds zal in een concreet geval moeten worden nagegaan of de omvang en inhoud van het pakket aan taken en bevoegdheden dat aan de autoriteit is toegekend met zich brengt dat het algemeen bestuur van de autoriteit een zo zware en algemene bestuurstaak heeft dat van een algemeen vertegenwoordigend orgaan moet worden gesproken. Ten overvloede wordt opgemerkt dat voor de vraag of sprake is van een algemeen vertegenwoordigend orgaan niet doorslaggevend is of sturende, plannende en coördinerende taken van de provincie aan het orgaan worden overgedragen, hetgeen in de adviezen van de provincies Noord-en Zuid-Holland (adviezen van 29 oktober respectievelijk 12 november 1991) wordt gesuggereerd; bepalend is de totale omvang en inhoud van takenpakket en bevoegdheden. Wel kan in het algemeen worden gesteld dat indien het maximaal mogelijke takenpakket is toegekend, in verregaande mate sprake zal zijn van een algemeen vertegenwoordigend orgaan. Niettemin is in het wetsvoorstel niet voorzien in algemene rechtstreekse verkiezingen, maar is gebruik gemaakt van de mogelijkheid die artikel 4 van de Grondwet biedt om van het beginsel van algemene rechtstreekse verkiezingen af te wijken. Reden hiervoor is dat de in het wetsvoorstel gecreëerde bestuursvormen gezien moeten worden als een onderdeel van een groeiproces naar meer definitieve bestuursvormen. Ook de Kiesraad heeft aangegeven dat dit een reden is om vooralsnog van rechtstreekse algemene verkiezingen af te zien. Zodra de nieuwe bestuurvormen een definitief karakter hebben, waarbij voorzien zal worden in definitieve wetgeving, moet worden beoordeeld in welke gevallen sprake is van algemeen vertegenwoordigende organen. Indien hiervan sprake is, zal in de definitieve wetgeving moeten worden voorzien in algemene rechtstreekse verkiezingen. De suggestie van onder meer de Rbb om reeds nu een keuze voor algemene rechtstreekse verkiezingen te maken is derhalve niet overgenomen.

Voor de wijze van verkiezen van het algemeen bestuur van de regionale gebiedsautoriteit biedt de wet twee mogelijkheden, te weten verkiezing door de leden van de gemeenteraden of rechtstreekse

verkiezing met beperkt passief kiesrecht. Beide zijn gelegen tussen de mogelijkheden die hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel biedt (dat een verruiming biedt ten opzichte van de Wgr) en algemene rechtstreekse verkiezingen in de zin van artikel 4 van de Grondwet. Het groeiproces van een regionaal openbaar lichaam als bedoeld in hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel naar een orgaan dat op grond van definitieve wetgeving wordt gekozen via algemene rechtstreekse verkiezingen komt mede in deze wijze van verkiezen tot uiting. De keuze voor één van beide vormen kan door de plaatselijke omstandigheden worden bepaald Daarbij kan de keuze die gemaakt is bij de verkiezing van het regionaal openbaar lichaam een rol spelen. De wijze van verkiezen van het algemeen bestuur van de regionale gebiedsautoriteit kan bij voorbeeld zo dicht mogelijk bij de wijze van verkiezen van het bestuur van het regionaal openbaar lichaam liggen. De geboden keuzemogelijkheid draagt er toe bij dat de vorming van het regionaal bestuur zich procesmatig kan ontwikkelen en kan worden afgestemd op andere facetten van bestuurlijke vernieuwing en de regionale omstandigheden. De opvatting van de Kiesraad dat het, indien wordt afgezien van algemene rechtstreekse verkiezingen, de voorkeur verdient om in de Kaderwet te kiezen voor één kiesstelsel voor de samenstelling van algemene besturen van regionale gebiedsautoriteiten, te weten getrapte verkiezing conform de verkiezing van de Eerste Kamer, wordt dan ook niet gedeeld.

3.4.3 De bevoegdheden van het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur en de voorzitter Aan het algemeen bestuur is in artikel 3.3.2.1 verordenende bevoegdheid toegekend. Gezien de gesloten huishouding van de regionale gebiedsautoriteit is deze bevoegdheid beperkt tot verordeningen die het algemeen bestuur nodig oordeelt in het belang van een goede vervulling van de bij of krachtens de wet opgedragen taken.

Het dagelijks bestuur bestaat uit de voorzitter en uit drie tot negen leden die worden gekozen uit het algemeen bestuur. Uitsluitend voor wat betreft het aantal leden van het dagelijks bestuur is aangesloten bij de regeling in de nieuwe Provinciewet. Voor het overige is ten aanzien van de regeling van het dagelijks bestuur aangesloten bij de nieuwe Gemeentewet. Ook voor wat betreft de taken van het dagelijks bestuur is aangesloten bij de regeling in de nieuwe Gemeentewet.

De voorzitter wordt bij koninklijk besluit benoemd. Hier kan worden verwezen naar wat over de benoeming van de voorzitter van het regionaal bestuur in paragraaf 3.3.2 is vermeld. Voor wat betreft de bevoegdheden van de voorzitter is waar mogelijk aangesloten bij de regeling van de bevoegdheden van de burgemeester in de nieuwe Gemeentewet. Opgemerkt wordt dat de voorzitter een belangrijke taak heeft in verband met de overgang van een regionaal openbaar lichaam naar een regionale gebiedsautoriteit. Na de instelling van een regionale gebiedsautoriteit zal tot het moment waarop het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur is verkozen en in functie is getreden, alleen het voorzitterschap functioneren. Daarom is in artikel 3.6.1 geregeld dat de voorzitter voor deze periode de uitoefening van de bevoegdheden van het algemeen en het dagelijks bestuur waarneemt. Voorts is de voorzitter belast met het regelen van de verkiezing van het algemeen bestuur. Voor een verdere toeiichting op deze bepaling zij hier verwezen naar de artikelsgewijze toelichting op artikel 3.6.1.

3.4.4 Algemene bepalingen met betrekking tot bevoegdheden Een regionale gebiedsautoriteit heeft een gesloten huishouding. Dit betekent dat de autoriteit alleen taken en bevoegdheden bezit voor zover deze bij of krachtens de wet aan de autoriteit zijn opgedragen. De toedeling geschiedt in het wetsvoorstel enerzijds in hoofdstuk 3 waar het taken en bevoegdheden betreft waarvoor nu nog geen wettelijke basis bestaat, anderzijds in hoofdstuk 4 door wijziging van de betreffende bijzondere wetten. In hoofdstuk 4 van deze memorie wordt aangegeven welke taken en bevoegdheden aan een regionale gebiedsautoriteit (kunnen) worden toebedeeld. Verder kan hier worden verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij de artikelen 3.3.1.1 tot en met 3.3.1.3 en bij hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel. Het is van groot belang dat de provincie bevoegdheden, gevorderd bij of krachtens een andere wet dan de provinciewet, over kan dragen aan het regiobestuur. Daartoe is in het wetsvoorstel een bepaling opgenomen, waarin wordt bepaald dat bevoegdheden van regeling en bestuur door het provinciaal bestuur aan de regionale gebiedsautoriteit kunnen worden overgedragen voor zover die bevoegdheden zich naar hun aard en schaal zich daartoe lenen en de regionale gebiedsautoriteit daarmee instemt (artikel 3.3.1.5). Artikel 108 van de provinciewet bevat een analoge bepaling ten aanzien van de overdracht van provinciale bevoegdheden aan gemeenten. De regionale gebiedsautoriteit kan door het Rijk of de provincie in medebewind worden geroepen (artikel 3.3.1.4). Bovendien kan de regionale gebiedsautoriteit, ter verzekering van de uitvoering van haar wettelijke taak, de gemeente in medebewind roepen (artikel 3.3.1.7). Beide zijn regelingen zijn geschoeid op de leest van artikel 109, tweede lid, van de Gemeentewet.

3.5 Financiële aspecten

3.5.1 Inleiding

Het groeiproces naar krachtige vormen van regionaal bestuur behoeft ondersteuning en stimulering vanuit een daarop toegesneden financiële basis. Daarbij geldt primair het adagium «geld volgt taak», dat wil zeggen dat het overdragen van taken en bevoegdheden naar het regionaal bestuur gepaard moet gaan met overheveling van de bijbehorende financiële middelen. Daarnaast is echter met name in de fase van de regionale gebiedsautoriteit een duidelijke markering in financiële zin van de zelfstandige positie van het regionale bestuur van wezenlijk belang. Beide elementen zijn verwerkt in de gekozen financiële systematiek.

De financiële basis van het regionale bestuur wordt gevormd door de middelen behorend bij de van gemeenten, provincie en Rijk over te nemen taken en bevoegdheden. Dat is in financieel opzicht de kern van het wetsvoorstel. Er komen geen nieuwe taken bij en ook geen nieuw geld. Het gaat om een verschuiving van bestaande taken en bevoegdheden naar het nieuwe regionale bestuursniveau omdat deze op dat niveau het meest doelmatig kunnen worden uitgeoefend. De efficiencyvoordelen die op deze wijze ontstaan, kunnen worden ingezet ten behoeve van de noodzakelijke beleidsintensiveringen ter oplossing van de regionale problematiek. In het wetsvoorstel wordt deze hoofdlijn van het gekozen financiële model in de beide onderscheiden fasen van het groeiproces naar adequate vormen van regionaal bestuur op verschillende wijzen uitgewerkt. Hierna volgt een nadere uiteenzetting van dit financiële model zoals dat in het wetsvoorstel is vastgelegd. Het model zal daarbij worden vergeleken met de op dit onderdeel gekozen benadering in het voorontwerp voor een Interimwet bestuur stedelijke gebieden (hierna: Interimwet) en de daarop ontvangen adviezen en reacties.

3.5.2 Financiën van een regionaal openbaar lichaam In de eerste fase van het regionaal bestuur (hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel) stellen de gemeenten het geld voor de over te dragen bevoegdheden beschikbaar via het normale financiële regime van de Wgr. Dat wil zeggen dat de gemeenten een verdeelsleutel afspreken voor de bijdragen aan het regionaal openbaar lichaam en op basis daarvan de werkelijke kosten vergoeden.

Het Rijk en de provincie stellen het geld voor de bevoegdheden die zij overdragen beschikbaar in de vorm van doeluitkeringen. Deze uitkeringen kunnen rechtstreeks worden uitgekeerd aan het regionaal openbaar lichaam. Hierbij geldt de vaste gedragsregel dat een hogere overheid in beginsel slechts taken overhevelt naar een lagere overheid in combinatie met een volledige vergoeding van de noodzakelijk te maken kosten voor de uitvoering ervan. Taken en bevoegdheden met belangrijke financiële consequenties waarvan de uitoefening op regionaal niveau wenselijk kan zijn, liggen met name op het terrein van de volkshuisvesting (woninggebonden subsidies, lokatiegebonden subsidies), de bodemsanering, de exploitatie van het openbaar vervoer, de stadsvernieuwing, de infrastructuur van het openbaar vervoer en het bedrijfsomgevingsbeleid. De wettelijke voorzieningen die de basis leggen voor de overheveling van bevoegdheden, taken en financiële middelen op de genoemde terreinen worden of zijn getroffen in achtereenvolgens het voorliggende wetsvoorstel (de artikelen 2.3.2 en 4.3.3), de Wet personenvervoer, de Wet op de stads-en dorpsvernieuwing, de komende Wet Infrastructuurfonds (kamerstukken II, 1991-1992, 21912, nr. 15) en de algemene maatregel van bestuur inzake het bedrijfsomgevingsbeleid (Stb. 1992, 506).

Behalve de inkomsten uit de bijdragen voor de over te nemen taken en bevoegdheden, kan het regionaal openbaar lichaam overeenkomstig de systematiek van de Wgr inkomsten verwerven uit heffingen (bv. leges en retributies) en uit bedrijfsmatige activiteiten.

De financiële bepalingen zijn in de eerste fase van het regionaa! bestuur geheel overeenkomstig de Interimwet. Het kabinet heeft met genoegen geconstateerd dat zowel de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG, advies van 6 november 1991) als de Raad voor de gemeentefinanciën (Rgf, advies van 14 oktober 1991) instemmen met het principe van rechtstreekse overdracht van financiële middelen voor over te dragen taken en bevoegdheden van Rijk en provincie aan het regionale bestuur in daartoe aangewezen gebieden. De VNG en de Rgf voegen hier wel nadrukkelijk aan toe dat deze constructie vanwege de gebrekkige democratische legitimatie slechts kan worden gerechtvaardigd door de urgente regionale bestuursproblematiek in de betrokken gebieden. In het kader van de huidige Wgr dient deze constructie volgens beide organisaties dan ook geen landelijk vervolg te krijgen. Het kabinet wijst er op dat het groeiproces waarin de Kaderwet voorziet impliceert dat de bedoelde constructie een tijdelijke is.

3.5.3 Financiën van een regionale gebiedsautoriteit In de tweede fase van het regionaal bestuur (hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel) komt, naast het accent op groei en ontwikkeling, meer nadruk te liggen op een duidelijke profilering van de zelfstandige positie van dat bestuur. Er is niet langer sprake van verlengd lokaal bestuur. De rechtstreekse financiële band met de gemeenten wordt voor een deel

doorgeknipt. Hiervoor in de plaats komt een uitkering aan de regionale gebiedsautoriteit uit het Gemeentefonds. Daarnaast wordt in deze tweede fase een bevoegdheid van de regionale gebiedsautoriteit in het leven geroepen de gemeenten binnen het samenwerkingsgebied een verplichte bijdrage op te leggen. Ter bekostiging van de overgedragen provinciale taken, krijgt de regionale gebiedsautoriteit uit het Provinciefonds een uitkering ten laste van de algemene uitkering van de betrokken provincie(s).

De uitkering uit het Gemeentefonds komt ten laste van de reguliere algemene uitkering uit het Gemeentefonds aan de gemeenten in elk van de samenwerkingsgebieden als bedoeld in het wetsvoorstel. Deze wijze van bekostiging is mede gebaseerd op een nadere uitwerking van opmerkingen namens de CDA-fractie tijdens de Uitgebreide Commissievergadering van 3 februari 1992 (UCV 22) omtrent de financiële relatie in de Franse regio Lille tussen het regionale bestuur en de inliggende gemeenten. In de regio Lille zijn de gemeenten bij wet verplicht een deel van hun belastinginkomsten af te staan aan het regionale bestuur. De situatie in Lille verschilt met die in Nederland onder meer in die zin dat in Frankrijk de gemeentelijke belastingen centraal worden geïnd, hetgeen de uitvoerbaarheid van de inhouding zeer vergemakkelijkt. In het verlengde hiervan is tijdens de uitgebreide commissievergadering gesuggereerd om een deel van de uitkeringen uit het Gemeentefonds rechtstreeks over te dragen aan het regionale bestuur. Deze gedachte spreekt ons aan. Van een rechtstreekse uitkering uit het Gemeentefonds gaat naar verwachting een stimulerende werking uit op de regionale samenwerking. Een verdergaande gedachte zou zijn de regionale gebiedsautoriteit te belasten met de verdeling van het totaal van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds voor de gemeenten in het samenwerkingsgebied. Een dergehjke bevoegdheid zou de positie van de regionale gebiedsautoriteit zeer versterken ten koste van de gemeenten en een fundamentele herziening betekenen van de financiële verhoudingen in het binnenlands bestuur. Een optie als hier bedoeld staat echter op gespannen voet met het uitgangspunt van een geleidelijke groei en ontwikkeling van het regionaal bestuur. Op de weg naar een vernieuwde financiële verhouding in de fase na de regionale gebiedsautoriteit kan met name de bevoegdheid om een verplichte bijdrage op te leggen echter wel een rol spelen. Hierop wordt bij de toelichting op deze bevoegdheid nader ingegaan. De algemene uitkering dient tot vergoeding van de algemene bestuurskosten van de regionale gebiedsautoriteit. Deze vergoeding biedt de noodzakelijke basis voor een kansrijke ontwikkeling van regionaal bestuur. Bij algemene bestuurskosten moet worden gedacht aan de kosten van de verkiezing van de leden van het bestuur en aan de kosten van het bestuur die samenhangen met zaken als rechtspositie, huisvesting en bijkomende materiële kosten. Tot de algemene bestuurskosten behoren tevens de personeelskosten, de kosten van huisvesting en de overige algemene uitgaven voor de secretaris en het overig personeel, voorzover belast met ondersteunende activiteiten en taken van algemeen bestuur. Deze kosten zijn op dit moment nader omschreven onder functie 002 (Bestuursapparaat) van de bijlage bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de «Gemeentelijke comptabiliteitsvoorschriften» (Stb. 1982, 594). Gezien de aard van deze kosten kunnen deze, overeenkomstig de huidige praktijk bij gemeenschappelijke regelingen met een algemeen karakter, worden uitgedrukt in een bedrag per inwoner. De hoogte van dat bedrag zal voorafgaand aan de start van de RGA bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald, mede op basis van de resultaten van de evaluatie door het regionaal openbaar

lichaam. Het aldus bepaalde bedrag per inwoner kan door de beheerders van het Gemeentefonds op eenvoudige wijze naar rato van het inwonertal in mindering worden gebracht op de algemene uitkering aan elk van de mliggende gemeenten en vervolgens rechtstreeks aan de RGA worden uitgekeerd.

De verplichte bijdrage van de gemeenten in het gebied van de regionale gebiedsautoriteit vormt het tweede onderdeel van de financiële systematiek in de tweede fase van het regionaal bestuur. De bijdrage wordt gerelateerd aan de uitvoering van de taken -inclusief apparaatskosten en overhead -die afkomstig zijn van de gemeenten. Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat een deel van de kosten van het takenpakket waar het hier om gaat net als thans zal worden gedekt uit specifieke uitkeringen en eigen inkomsten (leges, retributies en dergelijke). Deze geldstromen gaan in beginsel mee met de taken. Het resterende deel van de kosten komt thans ten laste van de algemene uitkering aan de gemeenten. De te verwachten feitelijke kosten van de uitvoering van de taken die van de gemeenten afkomstig zijn, zijn na aftrek van specifieke uitkeringen en eigen inkomsten bepalend voor de vaststelling van de hoogte van de bijdrage. De relatie met de taken betekent tevens dat de bijdrage een functie heeft bij het opvangen van risico's en tegenvallers als gevolg van deze taakuitoefening (bufferfunctie) en dat via de bijdrage in relatie tot de overgedragen taken differentiatie per gemeente mogelijk is c.q. dat gemeenten met bepaalde kenmerken zwaarder dan wel minder zwaar belast worden. De bijdrage geschiedt volgens een bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen verdeelsleutel op basis van een of meer objectieve maatstaven (bijvoorbeeld woonruimten, bebouwing, inwonertal en dergelijke) en een bepaald tarief per eenheid van deze maatstaven. Vanaf het tweede jaar na de instelling van de regionale gebiedsautoriteit kan het algemeen bestuur wijzigingen aanbrengen in de bedragen per eenheid. Aldus wordt enerzijds een duidelijkfinancieel kader geschapen, terwijl anderzijds door de regionale gebiedsautoriteit flexibel ingespeeld kan worden op dynamische ontwikkelingen, zoals de algemene economische situatie en ontwikkelingen in het takenpakket. Deze systematiek is afgeleid van die van de Financiële-Verhoudingswet 1984, waarbij in de wet zelf zowel de maatstaven als de bedragen per eenheid zijn vastgelegd, maar waarbij de bedragen per eenheid vervolgens kunnen worden gewijzigd bij ministeriële regeling. Deze wijzigingen hebben sindsdien veelvuldig plaatsgevonden in verband met onder meer ombuigingsoperaties en veranderingen in het gemeentelijk takenpakket. Het voorliggende wetsvoorstel schept voldoende voorwaarden om ook bij de bekostiging van regionale taken de verschillende belangen adequaat te kanaliseren. In de eerste plaats strekt de regeling bij algemene maatregel van bestuur van de maatstaven en de bedragen per eenheid in het eerste jaar tot meerdere waarborging van de relatie met de kosten van de overgedragen taken. In de tweede plaats voorziet het voorstel in een zorgvuldige voorbereidingsprocedure voor de vaststelling door de RGA van de bedragen per eenheid, waarbij de betrokken gemeenten worden gehoord. Bovendien staat voor een gemeente bezwaar en beroep open tegen de vaststelling van de uiteindelijke gemeentelijke bijdrage Daarbij is naar analogie van de vaststelling van de uitkeringen uit het Gemeentefonds en het Provinciefonds beroep tegen de bedragen per eenheid uitgesloten. De reden voor deze uitzondering is dat een dergelijk beroep zou kunnen leiden tot een disfunctioneren van de RGA en de betrokken gemeenten, omdat een tijdige vaststelling van de bijdrage voor alle gemeenten in gevaar komt, indien één gemeente de bedragen per eenheid wil aanvechten.

Aldus zijn afdoende waarborgen voor een evenwichtige en zorgvuldige belangenafweging ingebouwd. Er zij nog op gewezen dat aan de Kroon als ultimum remedium het instrument van schorsing en vernietiging van besluiten van de RGA ter beschikking staat.

In diverse reacties op de Interimwet wordt in positieve zin op de verplichte bijdrage ingegaan. Wel spreekt uit deze reacties de nodige zorg over de financiële consequenties van de verplichte bijdrage voor individuele gemeenten. Het kabinet hoopt deze zorg te hebben weggenomen via de zojuist opgesomde beperkingen, procedures en voorwaarden ter kanalisering van de verschillende belangen. De verplichte bijdrage kan een interessante rol spelen op weg naar een mogelijke vernieuwde financiële verhouding in de fase na de regionale gebiedsautoriteit. In de ontwikkeling van het regionaal openbaar lichaam via de regionale gebiedsautonteit naar definitief regionaal bestuur zal in elke fase een versterking optreden van het financieel sturend -en daarmee ook: verdelend -vermogen van het regionaal bestuur. In de eindfase wordt aldus een situatie mogelijk waarbij het regionaal bestuur de verdeelbevoegdheden van de algemene uitkering aan de gemeenten geheel of gedeeltelijk overneemt en tevens een verdeling vaststelt van kosten van taken die enerzijds door gemeenten en anderzijds door de RGA worden verricht. In een dergelijk eindperspectief is het van belang dat in de daaraan voorafgaande fase middels het instrument van de verplichte bijdrage enige praktische ervaring wordt opgedaan met de verdeling van kosten over de RGA en de gemeenten. Overigens is uiteraard nadere studie en bezinning nodig omtrent de mogelijkheden en modaliteiten van een vernieuwde financiële verhouding als hier bedoeld.

De algemene uitkering uit het Provinciefonds vormt het derde onderdeel van de financiële systematiek in de tweede fase van het regionaal bestuur. Deze uitkering, waarvan de hoogte bij algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld, is bedoeld ter bekostiging van taken die afkomstig zijn van de provincie. De beheerders van het Provinciefonds passen een inhouding toe op de algemene uitkering aan de betreffende provincie (of provincies in het geval van een grensoverschrijdende RGA) en keren deze vervolgens uit aan de RGA.

In het voorgaande is voor wat betreft de tweede fase van het regionale bestuur een schets gegeven van het financiële model. De evaluatie door het regionaal openbaar lichaam aan het eind van de eerste fase van het regionaal bestuur zal een goed inzicht kunnen verschaffen in de hoogte van de te verwachten kosten. Tot deze kosten moeten ook de apparaatskosten worden gerekend, inclusief overhead.

Het financiële bestuursmodel in de tweede fase van het regionaal bestuur wijkt af van de opzet in de Interimwet. In de Interimwet was, naast de bekostiging van het over te dragen gemeentelijke taken-en bevoegdhedenpakket via de regionale heffingsbevoegdheid, voorzien in een beperkt eigen belastinggebied voor de regionale gebiedsautoriteit in de vorm van een opslag op de gemeentelijke onroerendezaakbelasting. Het toekennen van een dergelijke belasting bevoegdheid aan de regionale gebiedsautoriteit stuitte echter tijdens de uitgebreide commissievergadering van 3 februari 1992 in de Tweede Kamer op overwegende bezwaren, onder meer met het oog op de risico's van een stijging van de collectievelastendruk. Voorts werd gewezen op de wenselijkheid van een financieel kader voor het regionaal bestuur dat stimulerend werkt op de verdere ontwikkeling ervan. Door af te zien van de regionale belastingbevoegdheid en een rechtstreekse uitkering uit het Gemeentefonds aan de regionale gebiedsautoriteit mogelijk te maken in combinatie

met de verplichte bijdrage door de gemeenten aan de regionale gebiedsautoriteit, verwacht het kabinet voldoende recht te doen aan de opvattingen vanuit de Tweede Kamer.

4 TAKEN EN BEVOEGDHEDEN VAN HET REGIONAAL BESTUUR 4.1 Noodzaak tot aanpak op het regionale niveau

De beleidsinhoudelijke noodzaak voor de vorming van regionaal bestuur is beargumenteerd in hoofdstuk 2 van deze toelichting. De noodzaak is onder meer beschreven in de verschillende kabinetsstandpunten en in een aantal rijksnota's. Ook in probleemanalyses, ontwikkelingsplannen en studies van de stedelijke gebieden wordt de noodzaak van een beleidsinhoudelijke samenhangende aanpak en een versterking van de samenwerking op regionaal niveau onderkend. Ook uit de diverse adviezen over BoN-2 (RARO, Rbb, VNG en vele anderen) en uit kameruitspraken blijkt een brede consensus te bestaan over de hierbovengenoemde noodzaak. Mede op verzoek van de RARO (advies van 22 oktober 1991, blz. 16) wordt het verband tussen knelpunten in de ruimtelijke ontwikkeling van de regio en de noodzaak tot doeltreffende en krachtige regionale besturen in deze paragraaf op hoofdlijnen uiteen gezet.

De belangrijkste beleidsinhoudelijke knelpunten, welke op regionaai niveau een aanpak behoeven zijn: -de lokatiekeuzen van toekomstige woon-en bedrijfslokaties en met name de minder geliefde bestemmingen zoals bijvoorbeeld een afvalverwerkingsinstallatie; -de woningbouwproduktie en de werkgelegenheid vanwege een onvoldoende aanbod van woningbouw-en bedrijfsterreinen; -de scheefheid tussen de stad en de omliggende gemeenten. Dit heeft betrekking op de woningdifferentiatie, de woningdistributie, de werkgelegenheid, de werkloosheid, de bevolkingssamenstelling en de lasten voor de burger en het bedrijfsleven; -de mobiliteit waardoor met name de centrale stad onbereikbaar en onleefbaar dreigt te worden. De mobiliteitstoename zorgt voor congestie, parkeerproblemen en dergelijke; -een toenemende druk op natuur en landschap in het landelijk gebied. Deze beleidsinhoudelijke knelpunten overstijgen de schaal van de individuele gemeenten. Het ontbreken van een krachtig regionaal bestuur dat aan de hierbovengenoemde knelpunten het hoofd kan bieden komt tot uitdrukking door: -onvoldoende of geen planning op het terrein van de ruimtelijke ordening, de volkshuisvesting, het verkeer en vervoer, het milieu en de economische ontwikkeling; -het ontbreken van voldoende sturing, bijvoorbeeld ten aanzien van de uitgifte van gronden; -het ontbreken van voldoende en doeltreffende mogelijkheden om de uitvoering van het beleid te kunnen afdwingen wanneer één of enkele gemeente(n) niet bereid zijn de genomen besluiten uit te voeren; -het ontbreken van voldoende mogelijkheden om financiële middelen te kunnen genereren om het vdorgenomen beleid mogelijk te maken; -onvoldoende mogelijkheden om (her)verdeling van woningbouwcontingenten, woningdistributie, lastenverdeling van regionale voorzieningen te verwezenlijken.

Door de hiervoor genoemde factoren is het vaak niet goed mogelijk doeltreffend op perspectiefrijke kansen in te spelen. Investeerders, ondernemingen en andere overheden zullen niet in het beleid van een regio en attractieve projekten geïnteresseerd zijn als het openbaar bestuur in de regio in zichzelf verdeeld of krachteloos is. Ook voor de burger is het van belang dat de genoemde knelpunten worden aangepakt en opgelost. Het taken-en bevoegdhedenpakket van het regionaal bestuur moet dus aansluiten op de beschreven knelpunten en zodanig worden samengesteld dat de problemen en toekomstperspectieven adequaat kunnen worden aangepakt.

4.2 Totstandkoming van het taken-en bevoegdhedenpakket De hiervoor beschreven regionale problematiek is een belangrijke bepalende factor voor de samenstelling van het taken-en bevoegdhedenpakket. Daarnaast spelen andere overwegingen een rol. Op dc belangrijkste overwegingen om het taken-en bevoegdhedenpakket voor het regionaal bestuur vast te stellen wordt in deze paragraaf nader ingegaan. Ten eerste spelen de gepleegde inventarisaties van de taken en bevoegdheden in de in paragraaf 2.4 genoemde rijksnota's en in de stedelijke gebieden zelf een rol. Daarin gaat het steeds om taken en bevoegdheden op het terrein van ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, verkeer en vervoer, economische ontwikkeling, milieu, grondbeleid, arbeidsvoorziening en onderwijs.

Ten tweede is het toetsingkader zoals is weergegeven in paragraaf 2.7 richtinggevend geweest voor de samenstelling van het taken-en bevoegdhedenpakket. In dit kader zijn met name de functionele aspecten van de oplossingscriteria (integraal beleid, vermindering bestuurlijke dichtheid, effectieve besluitvorming, efficiënte bestuurlijke organisatie en democratische legitimiteit) van belang. In veel adviezen is sterk de nadruk gelegd op de noodzaak van integraliteit van beleid. De essentie van een integraal beleid is dat het regionale bestuur de vanuit de diverse beleidssectoren optimale keuzen zelf tegen elkaar kan afwegen. De VNG meent dat het integrale beleid teveel aan de ruimtelijke ordening is opgehangen. De Randgemeenten Zuidoost-Brabant (brief van 11 oktober 1991} menen dat de in BoN-2 genoemde taken en bevoegdheden een verkokerde indruk maken. Erkend wordt dat het regionale taken-en bevoegdhedenpakket sterk is bepaald door de gesignaleerde problemen en toekomstperspectieven in de fysieke beleidssector, maar beschouwt het pakket daardoor nog niet als onevenwichtig. Juist in de fysieke sector bestaat op regionaal niveau de noodzaak tot planning, sturing en verdeling van de beschikbare middelen. De ruimtelijke ordening is het integratiekader bij uitstek. In het in dit wetsvoorstel voorgestelde regionaal structuurplan (zie paragraaf 4.5.1) worden de ruimtelijke claims uit de verschillende beleidssectoren tegen elkaar afgewogen. Maar daarbij blijft het niet. Ook op het terrein van de volkshuisvesting, het verkeer en vervoer en het milieu krijgt het regionaal bestuur belangrijke ordenende en sturende taken en bevoegdheden. Het wetsvoorstel beoogt juist de samenhang van deze taken en bevoegdheden te vergroten. Het kabinet is het dan ook niet eens met de opvatting dat van een verkokerd samengesteld pakket sprake is. Bovendien moet worden bedacht dat ook gemeentelijke taken en bevoegdheden op andere beleidsterreinen op regionaal niveau kunnen worden ingebracht op basis van de huidige Wgr.

Het kabinet is het met de Centrale Raad voor de Milieuhygiëne (CRMH, advies van 23 oktober 1991) eens dat de overdracht van taken en bevoegdheden niet mag leiden tot een onoverzichtelijke situatie voor de burger. Voor de burger moet duidelijk blijven wie wat doet en waar hij moet zijn om zijn wensen en bezwaren kenbaar te maken. Naar het regionaal bestuur worden, met uitzondering van het Regionaal Verkeers-en Vervoersplan, uitsluitend bestaande taken en bevoegdheden van gemeenten, provincie en het Rijk overgedragen. Op veel beleidsterreinen is sprake van een verdeling van bevoegdheden over twee of meer bestuurslagen. In het algemeen verandert dit wetsvoorstel dit uitgangspunt (check and balances) niet. Zo kan bijvoorbeeld het bestuur dat een plan vaststelt niet ook het toezicht daarop uitoefenen. Het voorliggend wetsvoorstel laat het regionaal bestuur de plaats innemen van de gemeenten, of van de provincie of van het Rijk. Op sommige beleidsterreinen kunnen bevoegdheden wel in éèn bestuurlijke hand terechtkomen. De budgetbevoegdheid van de woninggebonden subsidies is daarvan een voorbeeld omdat dit wetsvoorstel de provinciale en de gemeentelijke bevoegdheden overdraagt aan het regionaal bestuur. Ten derde is gekeken naar de samenhang tussen de planning en de uitvoering van het regionale beleid. Naast de planning op regionaal niveau moet het regionaal bestuur in staat zijn om de uitvoering van het beleid te waarborgen. Met name de RARO (advies van 22 oktober 1991), de Rbb (advies van 13 december 1991) en het Regionaal Overleg Amsterdam (brief van 16 oktober 1991) stellen dat sturing, planning en uitvoering zoveel mogelijk in één bestuurlijke hand moeten liggen. Het kabinet onderschrijft dat er een sterke relatie moet liggen tussen planning en uitvoering maar wil daarmee niet zo ver gaan dat planning en uitvoering in één bestuurlijke hand moet komen te liggen. Dit wetsvoorstel laat in het algemeen de uitvoering van het regionaal vastgestelde beleid bij de gemeenten, maar geeft het regionaal bestuur instrumenten om de deelnemende gemeenten te dwingen het vastgestelde beleid uit te voeren. Daarnaast biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid voor het regionaal bestuur om op bepaalde beleidsterreinen de uitvoering zelf ter hand te nemen. Bijvoorbeeld bij het grondbeleid met betrekking tot het uitvoeren van grootschalige projecten.

De belangrijkste planningstaken die naar het regionaal bestuur gaan zijn het regionaal structuurplan, het Regionaal Verkeers-en Vervoersplan, het milieubeleidsplan en de planning inzake de Volwasseneneducatie. Belangrijke sturingstaken zijn de budgetbevoegdheid voor lokatie-en woninggebonden subsidies, de huisvestingsverordening, het woningbouw-en milieuprogramma en geven van voorschriften inzake het grondbeleid. Specifieke uitvoeringstaken voor het regionaal bestuur zijn de vergunningverlening ten behoeve van het openbaar vervoer, de uitgifte van gronden en het zelf uitvoeren van bepaalde projecten.

Ten vierde is het onderscheid tussen het regionaal openbaar lichaam en de regionale gebiedsautoriteit voor het taken-en bevoegdhedenpakket van belang. Het regionaal openbaar lichaam is en blijft verlengd lokaal bestuur, taken en bevoegdheden worden in beginsel gezamenlijk uitgeoefend. De deelnemende gemeenten in het regionaal openbaar lichaam behouden de vrijheid om zelf te bepalen welke gemeentelijke taken en bevoegdheden worden ingebracht. Alleen voor de gemeentelijke taken en bevoegdheden die onderdeel uitmaken van het minimumpakket geldt deze vrijheid niet (zie paragraaf 4.4).

Bij de regionale gebiedsautoriteit is geen sprake meer van verlengd lokaal bestuur. De uitdrukking verlegd lokaal bestuur past beter en brengt mede tot uitdrukking dat voor de regionale gebiedsautoriteit een zelfstandiger en potentieel ook een zwaarder taken-en bevoegdhedenpakket is weggelegd Ook voor de regionale gebiedsautoriteit geldt het minimumpakket en gaat voor wat het regionaal structuurplan betreft verder omdat de bevoegdheden van de provincie worden overgenomen. In paragraaf 4.4 wordt hier nader op ingegaan. Omdat de regionale gebiedsautoriteit een gesloten huishouding is moeten alle taken en bevoegdheden door dit wetsvoorstel worden toegekend. Dit in tegenstelling tot het regionaal openbaar lichaam waar bijvoorbeeld gemeentelijke taken op grond van de Wgr kunnen worden overdragen. Het wetsvoorstel voorziet voor de regionale gebiedsautoriteit in een tsken-en bevoegdhedenpakket dat bovenop het minimumpakket kan worden uitgeoefend. Afhankelijk van de inhoudelijke problematiek en de bestuurlijke noodzaak in een samenwerkingsgebied kunnen deze taken en bevoegdheden aan de regionale gebiedsautoriteit toebedeeld worden. Belangrijk uitgangspunten voor de samenstelling van dit taken-en bevoegdhedenpakket zijn geweest: -de samenhang met de taken uit het minimumpakket. Met taken uit minimumpakket hangen bijvoorbeeld het economisch-en het milieu-beleid (bodemsanering en de vergunningverlening) samen; -taken die nu ook op de regionale schaal door intergemeentelijke samenwerkingsverbanden worden uitgeoefend zoals de volwasseneneducatie, de arbeidsvoorziening, de jeugdhulpverlening en het milieubeleid; -taken die de provincie uitoefent voor bepaalde gemeenten zoals bijvoorbeeld de stadsvernieuwing en de openluchtrecreatie en welke goed door de regionale gebiedsautoriteit kunnen worden overgenomen; -integratie van taken en bevoegdheden op de regionale schaal.

In paragraaf 4.5 worden de afzonderlijke taken en bevoegdheden van de regionale gebiedsautoriteit nader toegelicht.

4.3 Consequenties voor gemeenten, provincies en Rijk

4.3.1 Gemeen telijke taken

In paragraaf 1.4 is aangegeven dat de gesignaleerde tekortkomingen in het sturend vermogen op regionaal niveau vooral betrekking hebben op gemeentelijke taken en bevoegdheden die de grenzen van de individuele gemeenten overschrijden en derhalve op regionaal niveau in samenhang en samenwerking tot een oplossing moeten worden gebracht. In paragraaf 4.5 wordt aangegeven dat op de beleidsterreinen ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, verkeer en vervoer, economische zaken, grondbeleid en milieu belangrijke taken en bevoegdheden aan het regionaal bestuur worden overgedragen. Het kabinet is met de Rbb (advies van 13 december 1991) en het IPO (advies 25 oktober 1991) van mening dat het primaat van de overdracht van taken en bevoegdheden bij de gemeenten behoort te liggen. Anderzijds is door de Over-Betuwse gemeenten (brief van 14 november 1991) en in vele andere reacties van gemeenten en samenwerkingsverbanden gesteld dat bij het in werking treden van de beoogde Kaderwet ook duidelijkheid moet bestaan over de overdracht van provincie en rijkstaken. Op grond van dit wetsvoorstel moet bij de inwerkingtreding van de regeling van het regionaal openbaar lichaam het taken-en bevoegdhedenpakket bekend zijn. Op dat moment, op basis

van voorliggend wetsvoorstel brengen de gemeenten, de provincie en het Rijk ieder hun eigen taken en bevoegdheden in de regelingen in. De provincie kan zelf nog taken en bevoegdheden decentraliseren. De Stedelijke knooppunten (brief van 13 november 1991) en vele andere reacties van gemeenten en samenwerkingsverbanden stellen dat veel gemeentelijke taken naar het regionaal bestuur overgeheveld kunnen worden waardoor de autonomie van de gemeente wordt ingeperkt. De VNG constateert dat met de realisering van een regionaal bestuur ten aanzien van de gemeenten centralisatie optreedt. Het kabinet is het met deze vaststellingen eens maar acht deze ontwikkeling van regionalisering onontkoombaar, omdat met het voorgenomen beleid de doelmatigheid van het openbaar bestuur voorop staat. De voorgestane overdracht van met name gemeentelijke taken en bevoegdheden betekenen inderdaad een zekere mate van centralisatie naar het regionaal niveau ten koste van de gemeentelijke autonomie. Voorzover het regionaal bestuur taken en bevoegdheden van het Rijk en de provincies overnemen staat daar echter een decentraliserende werking tegenover (zie onder provinciale en rijkstaken). Anderzijds kan worden gesteld dat voor met name de kleine gemeenten ook nu geen grote rol is weggelegd als het om belangrijke plannende en sturende taken gaat. Grootschalige woningbouw-en bedrijfslokaties moeten met name op het grondgebied van de grotere gemeenten gerealiseerd worden. In de sfeer van concrete uitvoerings-en beheerstaken behoudt de gemeente wel degelijk substantiële taken. In het kader van onder meer sociale vernieuwing en de Decentralisatie-impuls wordt dit juist verder versterkt.

4.3.2 Provinciale taken

Door de vorming van regionaal bestuur krijgt de rol en de functie van de provincie in de stedelijke gebieden een andere betekenis. Het accent komt meer te liggen op boven-en interregionale beleidsaspecten. De provincie behoudt hiervoor een belangrijk instrument op het terrein van de ruimtelijke ordening. De streekplanbevoegdheid vervult immers een belangrijke intermediaire en coördinerende rol. Dit neemt niet weg dat het regionaal bestuur belangrijke taken en bevoegdheden van de provincie overneemt ten aanzien van de ruimtelijke ordening (structuurplan kan status van streekplan krijgen), de volkshuisvesting (woninggebonden subsidies), de economische ontwikkeling (bedrijfsomgeving) en het milieu (provinciaal milieubeleidsplan, bodemsanering). Het IPO (advies van 25 oktober 1991) onderschrijft de overdracht van provinciale taken en bevoegdheden naar het regionaal bestuur, maar acht dit alleen op vrijwillige basis mogelijk. Het kabinet onderschrijft dit uitgangspunt, maar maakt een uitzondering hierop voor de taken en bevoegdheden uit het minimumpakket (zie paragraaf 4.4). Voor de provincies betreft het dan alleen het budgethouderschap van woninggebonden subsidies.

Naast de decentralisatie van taken en bevoegdheden van de betrokken provincies naar de regionale besturen zijn voor het huidige taken-en bevoegdhedenpakket van de provincies twee beleidsontwikkelingen van belang. Ten eerste doet zich de problematiek van schaalvergroting, zoals in paragraaf 4.1 is geconstateerd ten aanzien van de gemeenten, ook voor bij de provincies. Ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer, milieu, waterhuishouding en natuur en wetenschap zijn beleidsterreinen waar de provincies al samenwerken of genoodzaakt zijn om de komende periode

de samenwerking te intensiveren. Deze ontwikkeling, zo constateert het IPO, kan voor de provinciale taakuitvoering een belangrijke meerwaarde opleveren. Ten tweede is het kabinetsbeleid inzake de decentralisatie van rijkstaken (Decentralisatie-impuls) erop gericht het taken-en bevoegdhedenpakket van de provincie te vergroten.

4.3.3 Rijkstaken

De regionale problematiek kenmerkt zich doordat gemeentelijke en p ovinciale taken niet op de juiste territoriale schaal zijn toegesneden. Door het te vormen regionaal bestuur kunnen bepaalde gemeentelijke en provinciale taken adequater uitgeoefend worden. De decentralisatie van rijkstaken is geen primaire voorwaarde voor het oplossen van de regionale problematiek. Omgekeerd is regiovorming geen noodzakelijke voorwaarde voor de meeste decentralisatiebeslissingen. De decentralisatie van rijkstaken kan het regionalisatieproces wel versterken. Uit het mede door de stedelijke gebieden geïnventariseerde taken-en bevoegdhedenpakket is, behoudens dan taken het gebied van verkeer en vervoer, niet gebleken dat rijkstaken naar de regio overgeheveld moeten worden. De algemeen geformuleerde wens wordt in die zin in de reacties niet geconcretiseerd. Wel maakt het vormen van regionale besturen vereenvoudiging van bestuurlijke verhoudingen en verruiming van verantwoordelijkheden mogelijk. Zo worden ten aanzien van uitkeringen van het Rijk aan het regionaal bestuur inzake de ontwikkeling van bouwlocaties lumpsum afspraken gemaakt, waarvoor het regionaal bestuur van te voren afgesproken prestaties moet leveren. Wanneer het regionaal bestuur een Regionaal verkeers-en vervoersplan heeft vastgesteld worden met het Rijk meerjarige afspraken gemaakt over de financiering van diverse projecten. Een voorbeeld is dat het toekennen van middelen aan centrumgemeenten (verslavingszorg, bedrijfsomgevingsbeleid, maatschappelijke opname etc.) of aan samenwerkende gemeenten (volwasseneneducatie en milieubeheer) in de toekomst waarschijnlijk kan worden vervangen door overdracht aan de regionaie besturen. Wanneer gemeenten op regionaal niveau gaan samenwerken kan in een enkel geval een argument vervallen om geen rijkstaken te decentraliseren vanwege de te kleine schaal van de gemeente en het te geringe draagvlak. Een voorbeeld daarvan is het streekvervoer. Het voorliggend wetsvoorstel draagt de bevoegdheden op het terrein van het streekvervoer van het Rijk aan het regionaal bestuur over. Een ander voorbeeld dat nog wat verder weg ligt betreft de Algemene Bijstandswet (ABW). Overwogen wordt om in een of twee gebieden waar regionaal bestuur ontstaat te experimenteren met een constructie waarbij, op termijn, globaalaansturende. coördinerende en financiële taken bij het regiobestuur worden gelegd, terwijl de feitelijke uitvoering (inclusief de daartoe benodigde bevoegdheden) bij de gemeente blijft. Ook hier is het draagvlak een belangrijke factor.

De Tweede Kamer heeft tijdens de behandeling van BoN-2 het kabinet verzocht meer rijkstaken en -bevoegdheden naar het regionaal bestuur te decentraliseren. Ook in verschillende gemeentelijke en provinciale reacties op BoN-2 wordt deze wens in algemene zin uitgesproken. Het kabinet is van mening dat naarmate er een krachtdadiger regionaal bestuur ontstaat, de mogelijkheden van een structurele overdracht van rijkstaken en -bevoegdheden toenemen.

Het kabinet neemt een inspanningsverplichting op zich om bij de verdere uitwerking van het decentralisatiepakket te bezien of decen-

tralisatie van taken en bevoegdheden, naar het regionaal bestuur mogelijk is waarbij twee mogelijkheden bestaan. De eerste mogelijkheid is dat het Rijk rechtstreeks taken en bevoegdheden aan het regionaal bestuur overdraagt. De tweede mogelijkheid is dat taken en bevoegdheden aan de desbetreffende provincies en/of de gemeenten worden overgedragen onder de voorwaarde dat die taken en bevoegdheden door de provincies en/of gemeenten naar het regionaal bestuur in de samenwerkingsgebieden die onder de werking van de Kaderwet zijn gebracht worden overgeheveld. Een voorbeeld van het laatste is inmiddels overeengekomen bij de overdracht van middelen voor steunfun^ties minderheden naar de provincies.

Bij de meeste onderwerpen is op dit moment nog geen uitspaak te doen over de toekomstige mogelijkheden deze in te bedden in een regionale structuur. Daarvoor is eerst meer duidelijkheid over de aard van de inrichting en werking van deze regionale besturen nodig. Belangrijk hierbij is in welke mate zij zullen beschikken over eigen inkomstenbronnen en of de regionale besturen worden toegerust voor de uitvoering van beheerstaken. Op dit moment kan nog geen inzicht worden geboden in de relatie met de grote regionaal georganiseerde publieke taken zoals politie en OM, arbeidsvoorziening, waterschappen, milieuzuivering etc. Het is mogelijk dat de regionale besturen deze beheerstaken gaan uitvoeren vanwege de samenhang. Gelet op het aantal medebewindsregelingen dat thans leunt op het bestaan van hulpstructuren, lijkt decentralisatie van rijkstaken naar de regio in de toekomst goed mogelijk.

4.4 Gereedschapskist en minimumpakket In een aantal reacties op BoN-2 is verbazing uitgesproken over het feit dat de gereedschapskistvoor het regionaal bestuur (Tabel 1 uit BoN-2), de maximale omvang zou bepalen van het taken-en bevoegdhedenpakket dat een regionaal openbaar lichaam of een regionale gebiedsautoriteit kan uitoefenen. Met deze zinsnede uit BoN-2 (Kamerstukken, 1990-1991,21062, nr. 7, blz. 50) is ten onrechte de indruk gewekt dat bestaande in de thans geldende gemeenschappelijke regelingen ingebrachte taken en bevoegdheden niet in de regeling op basis van dit wetsvoorstel ingebracht zouden kunnen worden. Dit berust op een misverstand. De gereedschapskist is geen maximumpakket in die zin dat daarmee in alle opzichten een harde grens is aangegeven. Met de term gereedschapskist heeft het kabinet proberen aan te geven dat per stedelijk gebied daaruit de juiste gereedschappen kunnen worden gehaald. Per samenwerkingsgebied kan dat uiteindelijk tot een verschillend gebruik van de beschikbare gereedschappen leiden. Dat laat onverlet dat de deelnemende gemeenten per samenwerkingsgebied ook andere gemeentelijke taken en bevoegdheden kunnen overdragen aan het regionaal openbaar lichaam. Zo kan differentiatie in het pakket van taken en bevoegdheden ontstaan omdat ieder regionaal openbaar lichaam per samenwerkingsgebied tot een eigen nadere invulling kan komen. Ook kan flexibiliteit ontstaan doordat het regionaal openbaar lichaam op verschillende tijdstippen kan besluiten om het taken-en bevoegdhedenpakket uit te breiden.

Behoudens het verplicht gestelde minimumpakket verandert dit wetsvoorstel de daarin voorziene mogelijkheden voor het regionaal openbaar lichaam met betrekking tot het overnemen van het gemeentelijk taken-en bevoegdhedenpakket niet. In afwijking van de Wet gemeenschappelijke regelingen voorziet dit wetsvoorstel in een rechtstreekse overdracht van enkele rijks-en provinciale taken en bevoegd-

heden aan het regionaal openbaar lichaam. Overigens kunnen de provincies, naast de in dit wetsvoorstel genoemde provinciale taken en bevoegdheden, ook zelf taken en bevoegdheden van de provincie naar het regionaal openbaar lichaam overdragen. Met het oog op deze decentralisatie is artikel 108 van de nieuwe Provinciewet van overeenkomstige toepassing verklaard. Het Rijk kan naast de in voorliggend wetsvoorstel genoemde taken en bevoegdheden op een later tijdstip andere taken en bevoegdheden aan het regionaal openbaar lichaam overdragen. Hiervoor zal echter een wetswijziging moeten plaatsvinden.

Een regionale gebiedsautoriteit is een bestuur met een gesloten huishouding en heeft daarom een limitatief pakket aan taken en bevoegdheden. Dit wetsvoorstel voorziet er in dat rijks-, provinciale en gemeentelijke taken en bevoegdheden aan de regionale gebiedsautoriteit kunnen worden overgedragen. Eveneens opent dit wetsvoorstel voor de provincies de mogelijkheid om, analoog aan artikel 108 van de nieuwe Provinciewet, aan de regionale gebiedsautoriteit taken en bevoegdheden over te dragen. Indien méér dan de in dit wetsvoorstel genoemde taken en bevoegdheden -voorzover deze niet door de provincies worden overgedragen -aan de regionale gebiedsautoriteit zouden moeten worden toebedeeld, zullen daarvoor wettelijke voorzieningen moeten worden getroffen. De mogelijkheid tot differentiatie is daardoor voor de regionale gebiedsautoriteit beperkter dan voor een regionaal openbaar lichaam, omdat de gemeenten onbeperkt taken en bevoegdheden aan het regionaal openbaar lichaam kunnen overdragen.

In BoN-2 (Kamerstukken, 1990-1991, 21062, nr. 7, blz. 54-55) is het zogenaamde minimumpakket in beieidsmatige zin aangegeven. Het kabinet achtte het van groot belang dat gezien de geanalyseerde knelpunten en de uitvoering van de eerdergenoemde rijksnota's in de stedelijke gebieden in ieder geval een negental taken en bevoegdheden in de aangescherpte samenwerkingsregeling ingebracht zouden worden. Het regionaal bestuur zou in ieder geval met dit minimumpakket van start moeten gaan.

De Tweede Kamer heeft in het kader van de behandeling van BoN-2 een motie Van der Heijden/De Cloe aangenomen (Kamerstukken II, 1991-1992, 20062, nr. 15) waarin het kabinet wordt verzocht aan te geven welke taken en bevoegdheden uit tabel 1 van de nota BoN-2 minimaal door het regionaal bestuur worden uitgeoefend. De Tweede Kamer (Handelingen Tweede Kamer, 1991-1992, UCV-22 van 3 februari 1992, blz. 22-9) doelde daarbij op het minimumpakket, de negen taken en bevoegdheden. De Minister van Binnenlandse Zaken zou de bevoegdheid moeten hebben om, indien dit uit beleidsmatige overwegingen verantwoord is, van de negen taken uit het minimumpakket af te wijken. Het kabinet heeft deze zienswijze van de Tweede Kamer overgenomen maar meent een uitzondering te moeten maken voor de bodemsanering. In paragraaf 4.5.6 wordt gemotiveerd waarom vooralsnog bodemsanering niet in het minimumpakket is opgenomen.

Het regionaal openbaar lichaam en de regionale gebiedsautoriteit oefenen de volgende acht taken en bevoegdheden verplicht uit. Voor het regionaal structuurplan geldt dat de bevoegdheden van de regionale gebiedsautoriteit op het terrein van het regionaal structuurplan verder gaat dan die van het regionaal openbaar lichaam.

  • - 
    Het opstellen en vaststellen van een regionaal structuurplan. In tegenstelling tot het regionaal openbaar lichaam keurt de regionale gebiedsautonteit bestemmingsplannen goed, kan het aanwijzingen geven en geeft het verklaringen van geen bezwaar aan gemeenten af. 2. De verdeling van het door het Rijk toegekende woningbouw programma (woningbouwcontingenten) over de in het stedelijk gebied gelegen gemeenten. 3. De verdeling van de door het Rijk toegekende budgetten, ingevolge de nieuwe systematiek van het Besluit lokatiegebonden subsidies over de in het stedelijk gebied gelegen gemeenten. 4. De verdeling van de door het Rijk toegekende budgetten, ingevolge het Besluit woninggebonden subsidies over de in het stedelijk gebied gelegen gemeenten. 5. Het opstellen van een Huisvestingsverordening waarin regels worden gesteld ten aanzien van de verdeling en toekenning van woonruimten. 6. Het opstellen en vaststellen van een Regionaal Verkeers-en Vervoersplan. 7. Op het terrein van het interlokale en lokale openbaar vervoer het verlenen van de vergunning, het vaststellen van de dienstregeling, het beslissen op bezwaarschriften en de verlening van financiële bijdragen voor investeringen en de exploitatie in en van het openbaar vervoer. 8. Het uitoefenen van bevoegdheden inzake het (regionale) grondbeleid. De hierboven genoemde taken en bevoegdheden met de nummers 1, 2, 4, 5, 7 en 8 betreffen gemeentelijke taken. Provinciale taken en bevoegdheden betreft de nummers 1 en 4. De nummers 3 en 7 betreft rijkstaken en -bevoegdheden. Het Regionaal Verkeers-en vervoersplan betreft een nieuwe taak.

Voor het regionaal structuurplan voorziet een wetswijziging van de desbetreffende sectorwet zelf in een verplichting aan het openbaar lichaam. Voor de overige zeven taken en bevoegdheden uit het minimumpakket moeten de gemeenten en lichamen van het regionaal openbaar lichaam in de op te stellen regeling bepalingen opnemen met betrekking tot de uitoefening van deze taken en bevoegdheden. Voor de regionale gebiedsautoriteit voorziet dit wetsvoorstel in de benodigde sectorale wetswijzingen. Bij het goedkeuren van de regeling van een regionaal openbaar lichaam moet de provincie nagaan of het minimumpakket zoals is aangegeven in hoofdstuk 2 van dit wetsvoorstel op een juiste wijze in de regeling is opgenomen. Gedeputeerde staten onthouden de goedkeuring aan de regeling of gaan over tot opleggint, indien de gemeenten het minimumpakket niet of onvoldoende in de regeling opnemen. Indien bij de besturen van de in het samenwerkingsgebied gelegen gemeenten bezwaren van overwegende aard bestaan tegen opneming in de regeling van één of meer van de taken en bevoegdheden, kan de Minister van Binnenlandse Zaken ontheffing verlenen om één of meer van die taken en bevoegdheden in de regeling op te nemen. De minister kan ook besluiten dat desbetreffende bevoegdheden wel in de regeling moeten worden opgenomen maar gedurende een nader te bepalen termijn niet uitgeoefend behoeven te worden. Het aanvankelijk motief om het minimumpakket niet verplicht te stellen, namelijk de mogelijkheid van differentiatie en selectiviteit, kan op deze wijze behouden blijven. De bevoegdheid van de Minister van Binnenlandse Zaken om af te wijken van het verplicht gestelde minimumpakket heeft geen betrekking op het regionaal structuurplan.

Het wettelijk verplicht stellen van het minimumpakket voor het regionaal openbaar lichaam heeft in beleidsmatig opzicht tot gevolg dat ook de regionale gebiedsautoriteit dit minimumpakket verplicht rechtstreeks krijgt toebedeeld in dit wetsvoorstel. Een belangrijk verschil met het regionaal openbaar lichaam is dat voor de regionale gebiedsautoriteit geen afwijking van het minimumpakket mogelijk is. De regionale gebiedsautoriteit is een meer zelfstandig regionaal bestuur.

4.5 Taken en bevoegdheden nader uitgewerkt

4.5.1 Ruimtelijke ordening

In de Vierde nota Extra is benadrukt dat het voor de verdere ontwikkeling van de stedelijke gebieden in Nederland onontkoombaar is dat de samenwerking tussen de gemeenten in deze gebieden sterk wordt verbeterd. Plannen voor woningbouw, infrastructuur, bednjfslokaties, sociaal-culturele voorzieningen, groenstructuren en het met deze beleidsterreinen samenhangende grondbeleid moeten beter op elkaar worden afgestemd en sneller tot uitvoering kunnen worden gebracht. Afzonderlijke belangen van gemeenten moeten worden ingepast in het grotere geheel van de regio. De benadering van het kabinet heeft een breed maatschappelijk en bestuurlijk draagvlak gevonden, zo bleek ook uit de behandeling in de Tweede Kamer van de Vierde nota Extra en tijdens de Uitgebreide Commissie vergadering over Bestuur op niveau. Het kabinet acht het uitermate belangrijk dat de bestuurlijke samenwerking op het veelomvattende terrein van de ruimtelijke ordening wordt uitgewerkt in regionale structuurplannen voor de stedelijke gebieden, ongeacht welke bestuursvorm op basis van dit wetsvoorstel voor deze gebieden aan de orde is. De Wet op de Ruimtelijke Ordening wordt daartoe in voorliggend wetsvoorstel gewijzigd zodat het regionaal bestuur verplicht is om een regionaal structuurplan op te stellen. Met zo'n regionaal structuurplan wordt beoogd het regionaal bestuur in staat te stellen de sturende en plannende taken op een evenwichtige wijze integraal ruimtelijk af te wegen en tot uitvoering te doen brengen. Aan dit regionaal structuurplan moet daarom niet alleen de eis worden gesteld dat het daadwerkelijk richtinggevend is voor het ruimtelijk beleid van de gemeenten in de regio, maar ook dat het doorwerkt in het concrete gemeentelijk planologisch instrumentarium. Daarom zal het regionaal structuurplan (mede) het toetsingskader vormen voor de goedkeuring van bestemmingsplannen en kunnen op basis van het structuurplan aanwijzingen worden gegeven.

Ook voor de afstemming van het instrumentarium van andere overheden moet het regionaal structuurplan een integrerende funktie vervullen. Zo zal bijvoorbeeld bij de uitvoering van de bouwlokaties in het kader van de Vierde nota Extra het regionaal structuurplan richtinggevend zijn voor de gecoördineerde doorwerking van de afspraken die gemaakt worden tussen de gemeenten, provincie en de verschillende betrokken departementen over de in te zetten instrumenten. In de volgende paragrafen wordt nog op deze funktie van het regionaal structuurplan teruggekomen. Ook uit de reacties van de RARO, de Raad voor de Volkshuisvesting (RAVO), de VNG en anderen op het in BoN-2 opgenomen voorontwerp van Interimwet bestuur stedelijke gebieden is gebleken dat deze funktie van het regionaal structuurplan voluit wordt onderschreven.

De opvatting van de RARO (advies van 22 oktober 1991) sluit goed aan op de reeds bestaande systematiek van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de zich in de laatste jaren ontwikkelde bestuurspraktijk. De RARO geeft het kabinet in overweging niet vast te houden aan de aanvankelijk in het voorontwerp Interimwet voorgestelde variant waarin de vaststellingsbevoegdheid van het bestemmingsplan aan de regionale gebiedsautoriteit wordt toegekend; de gemeente dient -aldus de RARO -het bevoegde orgaan te blijven voor het vaststellen van bestemmingsplannen. Ten aanzien van de inhoud van het structuurplan merkt de RARO op dat de in het voorontwerp vermelde beperking tot een ruimtelijke afweging van alleen de van regionaal belang zijnde projecten, zich niet verdraagt met het integratieve karakter van de ruimtelijke ordening, waarin alle ruimteclaims tegen elkaar afgewogen moeten worden. Ook de VNG heeft in deze zin een kanttekening gemaakt. Met de opvattingen van de RARO kan in beginsel worden ingestemd. Het voorliggende wetsvoorstel bouwt dan ook in belangrijke mate op dit advies voort. Daarbij past echter wel de kanttekening dat gewaakt moet worden voor al te gedetailleerde regionale structuurplannen die onvoldoende ruimte laten voor een flexibele invulling van het ruimtelijk beleid op gemeentelijk niveau. De beleidsmhoud van het regionaal structuurplan dient zich in hoofdzaak te bepalen tot een ruimtelijke afstemming op het regionale niveau, uiteraard zonder dat daarbij de relaties met het beleid van de betrokken gemeenten uit het oog worden verloren. In de navolgende paragrafen wordt nader ingegaan op de onderwerpen die naar het oordeel van het kabinet in ieder geval deel moeten uitmaken van de afweging in het kader van het regionaal structuurplan.

In zijn advies van 13 december 1991 stelt de Rbb voor dat de bevoegdheid tot het vaststellen van bestemmingsplannen (voor bepaalde delen van het samenwerkingsgebied) aan het regionaa! bestuur moet worden verleend in plaats van de bevoegdheid tot vaststelhng van een regionaal structuurplan. Daarmee wil de Rbb bereiken dat het regionaal bestuur zelf op die directe wijze leiding geeft aan de uitvoering van het regionaal beleid. De Rbb gaat er daarbij van uit dat het algemeen bestuur van het openbaar lichaam respectievelijk van de regionale gebiedsautoriteit rechtstreeks gekozen moet worden. Hoewel het voorstel van de Rbb op het eerste gezicht enkele voordelen biedt, acht het kabinet de voorgestelde constructie binnen het kader van deze wet niet gewenst. Ten eerste wordt het van essentieel belang geacht dat het juridisch bindende bestemmingsplan wordt vastgesteld door een rechtstreeks gekozen vertegenwoordigend orgaan, dat zo dicht mogelijk bij de burger staat i.c. door de gemeente. Voorts is het gewenst dat gemeenten en niet het regionaal bestuur invulling geven aan de integrale ruimtelijke afwegingen op de schaal van het bestemmingsplan. Ten slotte staat de suggestie van de Rbb dat voor enkele, regionaal van belang zijnde, projecten de bevoegdheid tot vaststelling van bestemmingsplannen moet worden overgedragen, op gespannen voet met de gewenste doorzichtigheid van het openbaar bestuur. Een en ander sluit niet uit dat, indien in bepaalde gebieden zich ontwikkelingen aandienen die aanleiding geven voor een overdracht van de vaststellingsbevoegdheid van het bestemmingsplan aan het regionaal bestuur, het kabinet in de alsdan te ontwerpen specifieke wetgeving een zodanige overdracht in overweging zal nemen. In ieder geval zal dan sprake moeten zijn van een rechtstreeks gekozen vertegenwoordigend orgaan dat de volledige verantwoordelijkheid voor bestemmingsplannen in de regio voor zijn rekening kan nemen. Bovendien zal dan tevens de zeggenschap over de aan het bestemmingsplan gerelateerde uitvoeringsinstrumenten worden toebedeeld.

Een belangrijk aandachtspunt in de verschillende adviezen op het voorontwerp Interimwet is de vraag in hoeverre en op welke wijze er onderscheid moet worden gemaakt tussen de bevoegdheden van een regionaal openbaar lichaam enerzijds en anderzijds een regionale gebiedsautoriteit. Het kabinet heeft er voor gekozen om het regionaal openbaar lichaam een belangrijke materiële invloel te geven op het ruimtelijk beleid in het samenwerkingsgebied, met behoud van de bestaande bevoegdhedenverdeling van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. In gebieden waar een regionale gebiedsautoriteit wordt ingesteld acht het kabinet het gewenst het bestuur van deze autoriteit ook eigen bevoegdheden te verlenen op het terrein van de ruimtelijke ordening.

Ruimtelijke ordening en het regionaal openbaar lichaam Uitgangspunt voor de regeling in paragraaf 3a van voorliggend wetsvoorstel is dat de bevoegdhedenverdeling en de rechtsbescherming van de burger -zoals vastgelegd in de Wet op de Ruimtelijke Ordening -niet wordt gewijzigd, terwijl tegelijkertijd het regionaal openbaar lichaam materieel in staat wordt gesteld een krachtig ruimtelijk beleid te voeren op regionaal niveau. Voor dit laatste is het een noodzakelijke voorwaarde dat er een goede afstemming tot stand komt tussen het provinciaal ruimtelijk beleid en het regionaal ruimtelijk beleid en dat eveneens een goede doorwerking van dat beleid in de gemeentelijke bestemmingsplannen is verzekerd.

Daarom wordt allereerst voorgesteld het door het regionaal openbaar lichaam vastgestelde regionaal structuurplan te laten goedkeuren door gedeputeerde staten. Aangenomen mag worden dat daarmee de provincie de inhoud van het regionaal structuurplan mede als uitgangspunt neemt in haar streekplanwerk dat uiteraard betrekking heeft op een groter gebied dan het betreffende samenwerkingsgebied. Voor de doorwerking in bestemmingsplannen betekent dit dat het regionaal structuurplan materieel de basis vormt voor provinciale goedkeuring van bestemmingsplannen van de afzonderlijke gemeenten. Een en ander laat uiteraard onverlet de eigen beoordelingsbevoegdheid van gedeputeerde staten ten aanzien van de formele en juridische merites van het bestemmingsplan.

Voor zover uit de provinciale toetsing mocht blijken dat een bestemmingsplan in strijd is met het regionaal structuurplan, dan biedt voorliggend wetsvoorstel het dagelijks bestuur van het regionaal openbaar lichaam de mogelijkheid om aan gedeputeerde staten te adviseren omtrent de vraag of het regionaal structuurplan moet worden gewijzigd en het bestem'mingsplan kan worden goedgekeurd vooruitlopend op die wijziging, of dat aan het bestemmingsplan goedkeuring dient te worden onthouden. In het laatste geval dient planherziening binnen drie maanden plaats te vinden. Aangezien het regionaal structuurplan de uitkomst is van gemeenschappelijk overleg tussen de gemeenten binnen het samenwerkingsgebied, wordt aan bovengenoemd advies van het dagelijks bestuur een bindend karakter toegekend. Indien een gemeente ondanks een daartoe strekkend verzoek van het regionaal openbaar lichaam weigert een bestemmingsplan in overeenstemming te brengen met het regionaal structuurplan, dan kan het dagelijks bestuur van het regionaal openbaar lichaam gedeputeerde staten verzoeken de betrokken gemeente een aanwijzing te geven om aan dit verzoek alsnog gevolg te geven.

Het regionaal bestuur zal voorts door gedeputeerde staten worden gehoord alvorens deze beslissen over de verklaring van geen bezwaar bij de afwijking van bestemmingsplannen en het verlenen van bouw-en

aanlegvergunningen. Hiervoor wordt in dit wetsvoorstel eveneens een aanpassing van de Woningwet voorzien.

Met voorliggend wetsvoorstel wordt in belangrijke mate tegemoet gekomen aan de opvatting van de RARO en de RAVO dat zowel de goedkeuringsbevoegdheid ten aanzien van bestemmingsplannen als de aanwijzingsbevoegdheid op basis van een verplicht regionaal structuurplan in één bestuuriijke hand moeten worden gelegd. De voorkeur van de genoemde adviesraden om deze bevoegdheden aan het regionaal openbaar lichaam toe te delen, wordt evenwel niet gevolgd. Dit zou immers in strijd zijn met het uitgangspunt dat bestuursorganen de door hen zelf vastgestelde plannen niet ook kunnen goedkeuren.

Ruimtelijke ordening en de regionale gebiedsautoriteit Vanwege de wijze van totstandkoming en de daarmee verband houdende samenstelling van het bestuur acht het kabinet het gewenst aan het bestuur van de regionale gebiedsautoriteit eigen bevoegdheden toe te kennen, teneinde dit bestuur in staat te stellen om, uiteraard in overleg met de betrokken provincie en gemeenten, een zelfstandig en op de uitvoering gericht ruimtelijk beleid te voeren. Gelet op het uitgangspunt dat er naast reeds bestaande bevoegdheden geen nieuwe bevoegdheden moeten worden gecreëerd, zullen een aantal bevoegdheden van het provinciaal bestuur aan de regionale gebiedsautoriteit moeten worden overgedragen.

Het wetsvoorstel voorziet daarom in de overdracht van de goedkeuringsbevoegdheid van bestemmingsplannen door gedeputeerde staten aan het dagelijks bestuur van de regionale gebiedsautoriteit. Het dagelijks bestuur van de regionale gebiedsautoriteit treedt ook in de plaats van gedeputeerde staten bij de afgifte van de verklaringen van geen bezwaar uit de WRO en de goedkeuring van uitwerkingsplannen. Tenslotte krijgt het bestuur van de regionale gebiedsautoriteit een zelfstandige aanwijzingsbevoegdheid aan het gemeentelijk bestemmingsplan. Grondslag voor deze aanwijzing is het regionaal structuurplan. Deze bevoegdheid staat los van de eigen aanwijzingsbevoegdheid van gedeputeerde staten. Deze blijft in beginsel onaangetast, maar zal -gelet op de taak van de regionale gebiedsautoriteit -uitsluitend betekenis krijgen voor de bovenregionale belangen.

In de betrokkenheid van het provinciaal bestuur bij de ruimtelijke ontwikkeling van het samenwerkingsgebied is in deze constructie voorzien door de bevoegdheid van gedeputeerde staten tot goedkeuring van het verplichte regionaal structuurplan. Referentiekader daarbij is uiteraard het streekplan. Het kabinet gaat er van uit dat de streekplannen in aansluiting op de tendenzen van maatschappelijke schaalvergroting in met name de verstedelijkte gebieden van ons land, zich zullen toeleggen op de interregionale ruimtelijke afstemming. Met de bevoegdheid tot goedkeuring van het regionaal structuurplan meent het kabinet dat voldoende waarborgen aanwezig zijn voor een verantwoorde terugtred van de provincie in de samenwerkingsgebieden.

Ten behoeve van het overleg over zaken met betrekking tot de ruimtelijke ordening in een samenwerkingsgebied en voor de advisering over de uitvoering hiervan aan het regionaal bestuur van deze gebieden wordt in voorliggend wetsvoorstel de instelling van een regionale planologische commissie geregeld. Deze commissie krijgt daarmee dezelfde taken en bevoegdheden voor het samenwerkingsgebied als de provinciaal planologische commissie

(PPC) op provinciaal niveau. De PPC heeft dan geen directe bemoeienis meer met het samenwerkingsgebied, met uitzondering van de advisering aan gedeputeerde staten inzake de goedkeuring van het regionaal structuurplan. Een belangrijk element bij de hier voorgestelde wijzigingen van de WRO is wat de gevolgen daarvan zijn voor de burgers in de regio. Het gaat daarbij met name om zijn rechtsbeschermingmogelijkheden en wel in het bijzonder in relatie tot het te introduceren regionaal structuurplan. Het gaat bij een regionaal structuurplan om een -in beginsel -indicatief ruimtelijk plan, dat evenwel concrete beleidsbeslissingen kan bevatten. Een dergelijk plan speelt, evenals voor streekplannen geldt, nadrukkelijk een rol bij de toetsing van bestemmingsplannen en op basis van het regionaal structuurplan kunnen aanwijzingen worden gegeven. Om die reden is voor de rechtsbescherming inzake een dergelijk plan aangesloten bij de regeling inzake rechtsbescherming zoals die voor streekplannen geldt en overigens ook voor «gewone» structuurplannen en planologische kernbeslissingen. Dat houdt in dat een ieder -na goedkeuring van het regionaal structuurplan door GS -tegen die onderdelen van het plan die concrete beleidsbeslissingen bevatten, rechtstreeks beroep kan instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Voor het introduceren van een dergelijke beroepsmogelijkheid is bij een regionaal structuurplan temeer aanleiding, aangezien een dergelijk plan naar verwachting -meer dan in streekplannen het geval is concrete beleidsbeslissingen zal bevatten.

In de onderhavige voorstellen is bepaald dat de Minister van VROM en GS aanwijzingen kunnen geven met betrekking tot de inhoud van een regionaal structuurplan. De voorgestelde regeling is analoog aan de bevoegdheid van de Minister van VROM als neergelegd in artikel 6 van de WRO om aanwijzingen te geven aan het streekplan. Dit geldt ook voor de regeling inzake rechtsbescherming. Concreet betekent dit dat belanghebbenden tegen aanwijzingen van de minister of van GS met betrekking tot het regionaal structuurplan beroep kunnen instellen bij de Afdeling Bestuursrechtspraak. Wat betreft de beroepsgang voor burgers tegen aanwijzingen aan het bestemmingsplan op basis van het regionaal structuurplan is aangesloten bij de regeling inzake rechtsbescherming bij aanwijzingen aan een bestemmingsplan, zoals deze in het bij de Tweede Kamer ingediende wetsvoorstel Nimby (kamerstukken II, 23015, nrs. 1-3) is vervat. Dit betekent dat de aanwijzing niet vatbaar is voor afzonderlijke rechtsbescherming, maar de rechtsbescherming daartegen is geconcentreerd op het bestemmingsplan dat als gevolg van de aanwijzing moet worden vastgesteld. Dit betekent overigens niet dat de aanwijzing materieel niet meer voor beroep vatbaar is. Integendeel, het gaat alleen om het moment waarop de aanwijzing aan rechtsbescherming onderhevig is. De rechtsbescherming tegen de aanwijzing maakt onderdeel uit van de totstandkomingsprocedure van het betrokken bestemmingsplan, dat wil zeggen inclusief een eventuele beroepsprocedure bij de rechter tegen dat bestemmingsplan. Een rechter zal zich daarbij niet alleen buigen over beroepen tegen het bestemmingsplan, maar evenzeer over beroepen die de aanwijzing als zodanig betreffen. Het concentreren van de bezwaar-en beroepsmogelijkheid op het ingevolge de aanwijzing vast te stellen bestemmingsplan in plaats van op de aanwijzing zelf is, vanuit rechtsbeschermingoptiek, voor burgers duidelijk. Deze regeling geldt zowel in de fase van het regionaal openbaar lichaam als in de fase van een regionale gebiedsautoriteit.

Ten aanzien van de beroepsgang voor burgers inzake bestemmingsplannen en bouw-en aanlegvergunningen wordt het volgende opgemerkt. Met nadruk wordt gesteld dat de burger geconfronteerd blijft met gemeentelijke bestemmingsplannen en door de gemeente afgegeven bouw-en aanlegvergunningen. Voor de beroepsgang van de burger daaromtrent br^ngen de hier voorgestelde wijzigingen in materiële zin geen verandering. Ten aanzien van het beroep tegen bestemmingsplannen geldt het volgende. In de fase van een regionaal openbaar lichaam blijft de beroepsgang inzake bestemmingsplannen geheel ongewijzigd. Immers, het zijn nog steeds GS die het bestemmingsplan goedkeuren. Dat GS ten aanzien van hun besluit tot goedkeuring rekening houden met de inhoud van het regionaal structuurplan, dan wel onder omstandigheden gebonden zijn aan een advies van het bestuur van het regionaal openbaar lichaam, doet daaraan niet af. In de fase van de reyionale gebiedsautoriteit treedt er ten aanzien van de beroepsgang tegen bestemmingsplannen wél een wijzinging op, maar die is van zuiver formele aard. Immers, niet GS, maar het bestuur van de regionale gebiedsautoriteit is belast met de beslissing omtrent goedkeuring van de bestemmingsplannen van de gemeenten uit de betreffende regio. Voor burgers betekent dit dus alléén dat zij hun beroep niet richten tegen een beslissing omtrent goedkeuring van een bestemmingsplan afkomstig van GS, maar van het bestuur van de regionale gebiedsautoriteit.

Voor de rechtsbescherming inzake bouw-en aanlegvergunningen betekenen de hier voorgestelde wijzigingen geen verandering, ook niet wanneer een dergelijke vergunning wordt afgegeven, nadat het bestuur van een regionale gebiedsautoriteit een verklaring van geen bezwaar heeft verleend. Immers, een verklaring van geen bezwaar maakt -wat het beroep daartegen betreft onderdeel uit van de op basis daarvan verleende bouw-of aanlegvergunning. Er treedt alléén, en dan nog slechts in formele zin, een verandering op, indien het bestuur van de regionale gebiedsautoriteit weigert een verklaring van geen bezwaar af te geven. Voor burgers betekent dit slechts dat zij hun beroep niet richten tegen een weigering afkomstig van GS, maar van de regionale gebiedsautoriteit.

4.5.2 Volkshuisvesting

De afstemming van het volkshuisvestingsbeleid op het (regionale) niveau waarop de woningmarktprocessen zich manifesteren, vormt een belangrijk onderdeel bij de uitwerking van de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig (Kamerstukken II, 1989-1990, 20691, nr 3). Het regionaliseringsstreven in de volkshuisvesting is en wordt thans neergelegd in een aantal wetten en besluiten, met name de Woningwet, de Huisvestingswet, het Besluit woninggebonden subsidies, het Besluit lokatiegebonden subsidies en het Besluit beheer sociale huursector. De Raad voor de Volkshuisvesting (RAVO, advies van 4 december 1991) constateert in zijn advies inzake BoN-ll dat het regionaliseringsstreven in de volkshuisvesting door het wetsvoorstel kan worden bespoedigd. Voorts is het volgens de RAVO van belang dat de volkshuisvesting, gelet op de samenhangen met de ruimtelijke ordening, het milieu en het verkeer en vervoer, een herkenbare plaats krijgt binnen het regionaal bestuur. Om hieraan concreet inhoud te geven moet een aantal beleidsbepalende en uitvoerende taken en bevoegdheden aangaande de volkshuisvesting aan het regionaal bestuur worden overgedragen.

In de praktijk is het thans gebruikelijk dat gemeenten zogenoemde volkshuisvestingsplannen opstellen. Een dergelijk plan pleegt een beeld te geven van de beleidsvoornemens op het gebied van de volkshuisvesting over meerdere jaren, met het accent op oplossingsrichtingen: wat, voor wie, waar en wanneer wordt gebouwd. Het ligt voor de hand dat dergelijke plannen op regionaal niveau vastgesteld gaan worden om het regionale beleid inzake de volkshuisvesting verder gestalte te geven Wonen houdt nauw verband met demografische, economische en sociaal-culturele ontwikkelingen. Voor een doelmatig regionaal volkshuisvestingsbeleid is een goed woningmarktonderzoek en het «up to date» houden daarvan wenselijk. Deze activiteit kan bij de afzonderlijke gemeenten blijven maar kan ook door het regionaa! bestuur uitgeoefend worden. Om het regionale beleid met betrekking tot de woonruimteverdeling gestalte te geven is het beschikken over een goede woningzoekendenregistratie wenselijk. Het wetsvoorstel regelt dat het regionaal openbaar lichaam bevoegd is om regels te stellen met betrekking tot de woningzoekendenregistratie. De regionale gebiedsautoriteit kan volgens dit wetsvoorstel zelf een woningzoekendenregistratie bijhouden.

In de praktijk komt het steeds meer voor dat gemeenten in de regionale volkshuisvestingscommissies de provincie gezamenlijk adviseren over de verdeling van de woningbouwcontingenten. Deze vorm van afstemming blijkt een belangrijke opstap te zijn naar een meer intensieve vorm van samenwerking op het terrein van de volkshuisvesting. In voorliggend wetsvoorstel wordt hier op ingespeeld door voor te schrijven dat de provincies hun bindend verdeeladvies richten aan het regionaal bestuur. De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer deelt de in het woningbouwprogramma vastgestelde woningbouwcontingenten in de betreffende gebieden toe aan de regionale besturen. Hiermee wordt een impuls gegeven aan een regionale afstemming van het woningbouwbeleid binnen de gebieden. De gekozen constructie sluit goed aan bij een regionaal budgetbeheer van de woninggebonden subsidies.

In het verlengde van de woningbouwcontingentering komt ook het budgetbeheer van de woninggebonden subsidies bij het regionaal bestuur te berusten. Het reeds eerder ingezette regionaliseringsproces bij het budgetbeheer van de woninggebonden subsidies spoort hiermee. Dit proces heeft geleid tot een op 1 oktober 1992 in werking getreden wijziging van de Woningwet en in een wijziging van het Besluit woninggebonden subsidies dat op 1 januari 1993 in werking is getreden en waarbij voor samenwerkingsverbanden van gemeenten mogelijkheden worden geschapen om in regionaal verband het budgetbeheer uit te voeren. Naast administratieftechnische schaalvoordelen biedt regionaal budgetbeheer ook beleidsmatige voordelen. Op regionaal niveau wordt een bijdrage geleverd aan de beleidsinspanningen voor de evenwichtige verdeling van de woningvoorraad en het strategisch bouwbeleid. Duidelijke relaties zijn te leggen met bijvoorbeeld het regionale volkshuisvestingsplan en het regionale woningmarktonderzoek. Ook het woonruimteverdelingsbeleid kent een sterke relatie met het budgetbeheer. Financiën bestemd voor de woningbouw zijn gericht in te zetten op die woningcategorieën waaraan op die specifieke plek behoefte is. Het regionaal openbaar lichaam zal volgens het wetsvoorstel de taken en bevoegdheden inzake het budgetbeheer woninggebonden subsidies krijgen. Voor de niet budgetbeherende gemeenten is deze bevoegdheid afkomstig van de provincie, die vanaf 1993 in de daartoe bij het Besluit

woninggebonden subsidies aangewezen gebieden het budgethouderschap van het Rijk overneemt. Ook de budgetbeherende gemeenten die deel uitmaken van het samenwerkingsverband als bedoeld in dit wetsvoorstel moeten het budgetbeheer bij het regionaal openbaar lichaam onderbrengen. Hierdoor ontstaat de situatie dat een regionaal openbaar lichaam voor wat betreft de taken en bevoegdheden in het kader van het Besluit woninggebondrn subsidies volstrekt gelijk is aan een budgetbeherende gemeente. De budgetten voor het totale gebied worden door het Rijk verstrekt aan het regionaal openbaar lichaam. Tevens legt het regionaal openbaar lichaam over de besteding van het gehele budget verantwoording af aan het Rijk.

Een en ander sluit aan bij de beoogde wijziging van het Besluit woninggebonden subsidies per 1 januari 1993, waarbij het mogelijk wordt gemaakt dat samenwerkingsverbanden budgethouder worden. De regionale gebiedsautoriteit zal op een zelfde manier het budgetbeheer voor alle inliggende gemeenten uitvoeren.

De woningmarkt is een regionale markt geworden, waartoe meerdere gemeenten behoren. Daarom moet, mede uit oogpunt van de bevordering van een goede doorstroming, een evenwichtig en rechtvaardig woonruimteverdelingsbeleid noodzakelijkerwijs meer vanuit regionaal perspectief worden gevoerd. Één van de doelstellingen van de Huisvestingswet die op 1 juli 1993 in werking zal treden, is dan ook het bevorderen van regionale samenwerking tussen gemeenten. Woningzoekenden zijn in veel gevallen niet specifiek aangewezen op de lokale woningmarkt maar op de regionale woningmarkt. Nieuwbouw zal in toenemende mate plaatsvinden in de licht en ongesubsidieerde sector, hetgeen een grotere druk op de bestaande woningvoorraad betekent. Derhalve dienen gemeenten gezamenlijk een op elkaar afgestemd woonruimteverdelingsbeleid te ontwikkelen door een regionale huisvestingsverordening op te stellen. Met name op het punt van de interlokale doorstroming is samenwerking tussen gemeenten van groot belang. Daarnaast moet rekening worden gehouden met de regionale planning en programmering van nieuwbouw en verbetering en de bovengemeentelijke ruimtelijke ordening. Het regionaal openbaar lichaam is ingevolge dit wetsvoorstel verplicht een regionale huisvestingsverordening op te stellen. De provincie heeft ten aanzien van de regionale samenwerking op het terrein van de volkshuisvesting een ondersteunende en stimulerende rol. Het provinciebestuur kan, indien de afstemming van het woonruimteverdelingsbeleid en het ruimtelijk ordeningsbeleid problemen oplevert, vanaf 1 juli 1993 gebruikmaken van zijn richtlijn-en aanwijzingsbevoegdheid op basis van de Huisvestingswet. Deze bevoeijdheden zullen door de provincie gebruikt worden om te verzekeren dat via de toewijzing van woningen de doelstellingen van het regionale ruimtelijk beleid worden bereikt. Daarnaast dient de provincie ook de interregionale afstemming te bewaKen. De RAVO heeft in zijn advies inzake BoN-ll (4 december 1991) hierop gewezen. Het kabinet heeft daarom besloten deze bevoegdheid bij de provincie te laten. Voorliggend wetsvoorstel trekt de lijn van de regionalisering in het woonruimteverdelingsbeleid door. De gemeentelijke verordenende bevoegdheid op basis van de Huisvestingswet wordt in het wetsvoorstel overgedragen aan het regionaal bestuur. Hiermee wordt mede tegemoet gekomen aan de wens van de RARO (advies van 22 oktober 1991) en de Rbb (advies van 13 december 1991) om de bevoegdheid van het toewijzen van woningen aan het regionaal bestuur te geven.

Het regionaal bestuur krijgt in het wetsvoorstel de budgetbevoegdheid van de locatiegebonden subsidies. Binnenkort zal aan de Raad van State een ontwerp-Besluit locatiegebonden subsidies om advies worden voorgelegd, waarin onder meer aan regionale besturen budgetten ter bestrijding van excessieve grondkosten worden toegekend. Het streven is er op gericht dat dat besluit op 1 januari 1994 in werking treedt. Voor de excessieve grondkosten zal het Rijk in een aantal stedelijke gebieden op de voet van dat besluit budgetten vaststellen voor de woningbouwlokaties in de periode tot 2005. Het systeem van subsidietoekenning zal zodanig worden aangepast dat meer ruimte wordt geboden voor de ontwikkeling van bouwlokaties op regionaal niveau. Het regionaal bestuur krijgt een belangrijke bevoegdheid voor de ontwikkeling van nieuwe bouwlokaties; zowel ten aanzien van het in produktie nemen en de voorwaarden waaronder dat gebeurt Hierbij is het instrumentarium van het regionaal bestuur betreffende het regionale grondbeleid van wezenlijk belang. Hierop wordt in paragraaf 4.5.5 nader in gegaan.

Met betrekking tot de stads-en dorpsvernieuwing is het kabinet met de RAVO van mening dat het regionaal bestuur de mogelijkheid moet worden geboden om tot een regionaal fondsbeheer te komen. De budgetten voor woning-en locatiegebonden subsidies die sterk samenhangen met het stadsvernieuwingsproces worden immers ook op het regionale niveau beheerd. Het regionaal bestuur kan hierdoor op het terrein van de volkshuisvesting een belangrijke plannende rol vervullen. Voor de dagelijkse leefomgeving kan het wenselijk zijn een integraal kwaliteitsbeleid te voeren. De gemeenten en de provincie kunnen volgens het wetsvoorstel hun bevoegdheden overdragen aan een regionaal cpenbaar lichaam De regionale gebiedsautoriteit wordt dan budgethouder als ware deze een gemeente met een eigen stadsvernieuwingsfonds. Het Besluit beheer socialehuursector dat op 1 januari 1993 in werking is getreden regelt dat gemeenten taken gaan uitvoeren in het kader van het toezicht op de toegelaten instellingen (woningcorporaties). Het besluit regelt dat waar gemeenten dat wenselijk achten bijvoorbeeld bij het toezicht op regionaal werkzame corporaties -zij de uitvoering van bepaalde taken en bevoegdheden aan andere gemeenten kunnen overdragen. Het besluit geeft ook aan dat gemeenten taken en bevoegdheden kunnen overdragen aan een samenwerkingsverband als bedoeld in de Wgr en dus ook aan het regionaal openbaar lichaam of een regionale gebiedsautoriteit als bedoeld in het voorliggende wetsvoorstel. Daarmee is conform de wens van de RAVO de afstemming met dit wetsvoorstel verzekerd.

4.5.3 Verkeer en vervoer

De vaste Commissies voor Verkeer en Waterstaat en voor Binnenlandse Zaken hebben op 12 november 1991 gezamenlijk mondeling overleg gevoerd met het kabinet over het regeringsstandpunt over het rapport van de Commissie-Houben inzake een geïntegreerde regionale opzet van het openbaar vervoer (kamerstukken II, 1991-1992, 20922, nr. 115). Afstemming van het verkeers-en vervoersbeleid en de bestuurlijke samenwerking op regionaal niveau werd door de commissies krachtig ondersteund. Ingestemd werd met het voornemen om het regionaal bestuur een taken-en bevoegdhedenpakket te geven waar het verkeers-en vervoersbeleid een geïntegreerd onderdeel van uitmaakt. Dit betekent dat in de samenwerkingsgebieden waarop de Kaderwet van toepassing wordt verklaard het regionaal bestuur tevens de rol van vervoerregio vervult (zie kamerstukken II, 1990-1991, 20922, nrs. 24,

95, 99 en 1991-1992, 20922, nr. 115). Voor een toelichting op het begrip vervoerregio zie paragraaf 2.4.

In de samenwerkingsgebieden zullen de vervoerregio en het regionaal bestuur dan ook in geografische zin samenvallen. Hiermee wordt door het kabinet uitvoering gegeven aan de motie-Van den Berg (kamerstukken II, 1990-1991, 20922, nr. 40). Het kabinet erkent met de Voorlopige Raad voor Verkeer en Waterstaat (advies van 6 november 1991) dat enkele samenwerkingsgebieden qua omvang te klein zijn vanuit de bestaande verkeers-en vervoersrelaties. Echter integraal bestuur impliceert dat het regionaal bestuur sectoraal beleid integraal moet kunnen afwegen. Het regionaal bestuur kan dus niet uitsluitend worden afgestemd op de schaal waar zich de verkeers-en vervoersrelaties aftekenen.

Het regionaal bestuur wordt verplicht om een Regionaal Verkeers-en vervoersplan (RWP) op en vast te stellen. Het RWP biedt een geïntegreerd beeld van de verschülende onderdelen op het terrein van verkeer-en vervoer. Van belang zijn met name de volgende elementen: -Bij het opstellen van een regionaal (lokaal en interlokaal) openbaar vervoerbeleid moet rekening worden gehouden met beleidsonderdelen uit bestaande (rijks) plannen, bijvoorbeeld het plan Rail 21. Daarnaast moet worden nagegaan welke mogelijkheden het besloten busvervoer en de taxi kunnen bieden. -Het beleid inzake de wegeninfrastructuur zal zich primair moeten richten op het regionale wegennet, waarbij overigens afstemming nodig is met het rijksbeleid voor de hoofdinfrastructuur en met het provinciale wegenbeleid. -Parkeerbeleid hangt nauw samen met het lokatiebeleid en het openbaar vervoerbeleid. Een sturend parkeerbeleid en locatiebeleid in met name de stedelijke gebieden kan de groei van het autoverkeer verminderen. -Een belangrijk deel van het beleid van het Meerjarenplan Verkeersveiligheid moet door het regionaal bestuur worden uitgevoerd. De bestaande Regionale of Provinciale Organen voor de Verkeersveiligheid kunnen daarbij een stimulerende rol spelen. -Met betrekking tot fietsvoorzieningen richten de inspanningen zich op het oplossen van regionale knelpunten. Te denken valt aan fietsenstallingen, fietspaden, diefstalpreventie en dergelijke. -Aan het regionaal bestuur wordt een belangrijke taak toegekend om het goederenvervoer in de regio te optimaliseren. -Het RWP moet vooral rekening houden met het ruimtelijke ordeningsbeleid zoals is neergelegd in de Vierde nota Extra. Verkeer en vervoer en ruimtelijke ordening moeten op een goede manier op elkaar worden afgestemd: in de regio betekent dit een zorgvuldige afstemming tussen het regionaal structuurplan en het RWP. In het RWP zal niet alleen deze afstemming, maar ook de onderlingen samenhang tussen wonen, werken en recreëren en verkeer en vervoer tot uitdrukking moeten komen.

Allereerst moet het RVVP aangeven op welke manier wordt bijgedragen aan het verwezenlijken van de doelstellingen van het Tweede Structuurschema voor Verkeer en Vervoer. Het plan geeft aan hoe de ontwikkeling van de automobiliteit bij trendbeleid zou zijn. Inzicht wordt geboden in de toekomstige infrastructuur en overige voorzieningen. Het RVVP maakt ook duidelijk hoe het flankerend verkeer-en vervoerbeleid zo goed mogelijk wordt benut. Voorts brengt het plan per maatregelenpakket de verwachte kosten en effectiviteit in beeld.

De kern van het advies van de commissie-Houben (kamerstukken II, 1990-1991, 20922) is dat met name in de verstedelijkte gebieden de openbaarvervoerbedrijven een regionaal geïntegreerd produkt moeten gaan leveren om de verhoogde taakstelling aan te kunnen. Daarop moeten de organisatie van de bedrijven, de financieringssystemen en ook de relatie met de overheid zijn afgestemd. De commissie-Brokx Openbaar Vervoer, waarin de openbaar vervoergemeenten en openbaar vervoerbedrijven in vertegenwoordigd zijn, is door de Minister van Verkeer en Waterstaat ingesteld om deze voorstellen verder uit te werken. De Wet personenvervoer kent een aantal gemeenten de bestuurlijke en financiële bevoegdheden voor het lokaal openbaar vervoer toe. De bevoegdheden voor het streekvervoer liggen bij het Rijk. Voorliggend wetsvoorstel draagt deze taken en bevoegdheden van de gemeenten en het Rijk over aan het regionaal bestuur. Het regionaal bestuur krijgt hierdoor een belangrijk instrument in handen waarmee op een meer samenhangende wijze inhoud kan worden gegeven aan het regionale openbaar vervoerbeleid. Het regionaal bestuur wordt daarmee ook aanspreekpunt en overlegpartner voor de vervoersbedrijven.

De volgende taken en bevoegdheden behoren, behalve taxivervoer, tot het minimumpakket dat door het regionaal bestuur wordt uitgeoefend: -de vergunningverlening aan vervoerbedrijven voor het verrichten van openbaar vervoer in het betreffende gebied; -het vaststellen van dienstregelingen van het openbaar vervoer in de regio; -het beslissen inzake bezwaarschriften tegen de dienstregeling van het openbaar vervoer; -het verlenen van een financiële bijdrage voor de exploitatie van het openbaar vervoer. De resultaten van de commissie-Brokx zijn mede bepalend hoe de uiteindelijke financieringsstructuur eruit komt te zien; -het aanvragen van financiële bijdragen betreffende investeringen in de infrastructuur voor het regionaal openbaar vervoer.

Bepalend voor de aanwijzing van gedeputeerde staten als vergunningverlenend orgaan inzake het taxivervoer is de keuze geweest voor grotere vervoergebieden dan het grondgebied van individuele gemeenten. Het taxivervoer is niet alleen in landelijke maar ook in stedelijke gebieden gemeentegrensoverschrijdend. Gedeputeerde staten kunnen ook nu al de bevoegdheid inzake de vergunningverlening overdragen indien gemeenten daarom verzoeken en een gemeenschappelijke regeling treffen om het beleid inzake het taxivervoer te behartigen. Deze lijn wordt in het voorliggende wetsvoorstel aangehouden. Het kabinet meent dat het taxivervoer geen onderdeel kan uitmaken van het minimumpakket omdat over de gebiedsomvang waar de taxivergunningen betrekking hebben op dit moment geen eenduidig beeld bestaat. Er zijn vergunningen verleend die of geldig zijn in de gehele provincie (bijvoorbeeld Noord-Brabant en Gelderland) of in een gedeelte van een provincie (bijvoorbeeld Noord-en Zuid-Holland). Dit zou betekenen dat bij overdracht van bevoegdheden aan een regionaal bestuur de geldigheid van te verlenen vergunningen, en dus de exploitatiemogelijkheid, automatisch beperkt zou worden tot het gebied van dat regionaal bestuur. Dit zou voor bestaande ondernemers met thans een ruimere vergunning (in die zin dat deze geldig is voor het gebied van heel de provincie) een probleem kunnen zijn.

Afhankelijk van de concrete situatie in een samenwerkingsgebied zal beoordeeld moeten worden in hoeverre de overdracht van de bevoegd-

heden op het terrein van het taxivervoer naar het regionaal bestuur wenselijk is. De Wet personenvervoer voorziet al in de mogelijkheid om deze bevoegdheden aan een regionaal openbaar lichaam over te dragen. In dit wetsvoorstel is in art. 4.4.1 ook reeds de mogelijkheid opgenomen dat de provincie de bevoegdheden overdraagt aan een regionale gebiedsautoriteit. Voorts voorziet dit wetsvoorstel in de mogelijkheid van overdracht aan het regionaal bestuur bij algemene maatregel van bestuur. Het Rijk kan op deze wijze de bevoegdheden overdragen indien overdracht van bevoegdheden naar gelang de concrete situatie wenselijk is en op een lager bestuursniveau hierover geen overeenstemming bestaat. Overleg met de bedrijfstak, met name voor het hier genoemde aspect van het geldigheidsgebied van de vergunning, is bij overdracht van de bevoegdheden aan het regionaal bestuur noodzakelijk.

Met het hiervoor omschreven taken-en bevoegdhedenpakket wordt tegemoet gekomen aan de adviezen van de RARO (advies van 22 oktober 1991) en van de Rbb (advies van 13 december 1991). Voorts wordt verwezen naar het gestelde ten aanzien van het minimumpakket in paragraaf 4.4 van deze toelichting.

Op basis van een vastgesteld RWP is duidelijkheid geschapen omtrent de mede financiering van de aanleg en verbetering van de regionale infrastructuur. Het Rijksbeleid is er op gericht te komen tot een gebundelde doeluitkering infrastructuur op basis van de Wet Infrastructuurfonds (kamerstukken 1991-1992, 21912, nr. 15). Een dergelijke doeluitkering kan, voor zover het gaat om regionale infrastructuur, gaan naar het regionale bestuur. Het gaat dan voornamelijk om bundeling van middelen uit bestaande bijdrageregelingen inzake infrastructuur openbaar vervoer, fiets en wegvoorzieningen.

In Tabel 1, het overzicht van taken en bevoegdheden, blz. 52 van BoN-2 is ook de aanleg en verbetering van (regionale) wegen opgenomen. De Wet herverdeling wegenbeheer (kamerstukken II, 1991-1992, 22476, nrs. 1-2) voorziet in een herschikking van het beheer en onderhoud van wegen over het Rijk, de provincies en de gemeenten. Het kabinet acht het bij nader inzien niet verstandig om in deze omvangrijke operatie tot herschikking van middelen op de rijksbegroting, het Provinciefonds, en het Gemeentefonds het regionaal bestuur te betrekken. Het kabinet heeft er derhalve van afgezien om het regionaal bestuur deze taken en bevoegdheden te geven. Dit neemt niet weg dat het regionaal bestuur bevoegdheden krijgt betreffende de planning, het RWP, de financiering en de ontvangst van middelen van het Rijk.

De Minister van Verkeer en Waterstaat stelt een trajectnota vast waarin de aanleg of wijziging van een hoofdweg of hoofdvaarweg of de medewerking aan de aanleg of wijziging van een landelijke railweg is aangegeven. De minister voert ter voorbereiding van de trajectnota met de besturen van de provincies en van de gemeenten en in een enkel geval ook met de waterschappen overleg. In de Regels voor de besluitvorming met betrekking tot de aanleg of wijzigingen van hoofdwegen, van landelijke railwegen en van hoofdwegen, de Tracéwet genaamd (kamerstukken II, 1991-1992, 22500, nrs. 1-2) is aangegeven op welke wijze dit overleg plaatsvindt. De aldus vastgelegde hoofdinfrastructuur vormt een uitgangspunt voor het regionaal structuurplan dat door het regionaal bestuur wordt vastgesteld (zie paragraaf 4.5.1).

Het voorstel voor een Tracéwet gaat uit van het geldende stelsel van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. In voorliggend wetsvoorstel worden wijzigingen aangebracht in de Wet op de Ruimtelijke Ordening, die onder andere inhouden dat het regionaal openbaar lichaam een regionaal struc tuurplan opstelt en dat de regionale gebiedsautoriteit tevens bevoegd is tot het verlenen van goedkeuring ten aanzien van bestemmingsplannen. Gelet op de bevoegdheden van het regionaal bestuur ten aanzien van de ruimtelijke ordening is het noodzakelijk dat in de opvolgende fasen van de Tracéwet, te weten het opstellen van een trajectnota, het nemen van een tracébesluit en de projectuitvoering een plaats voor het regionaal bestuur wordt ingeruimd. In artikel 4.4.3 is derhalve een aanpassing van het voorstel voor een Tracéwet opgenomen.

Bij de aanwijzing van luchtvaartterreinen dient overleg plaats te vinden tussen de betrokken ministers en provincies en gemeenten binnen de grenzen waarvan het gebied ligt waarop de aanwijzing betrekking heeft. Gelet op de taken en bevoegdheden van de regionale gebiedsautoriteit op het terrein van de ruimtelijke ordening deelt voorliggend wetsvoorstel de regionale gebiedsautoriteit de bevoegdheitJ toe om overleg met de Minister van Verkeer en Waterstaat en de provincie te voeren. Voor het overige wordt verwezen naar de artikels gewijze toelichting op artikel 4.4.2.

4.5.4 Economische zaken

Met het oog op de bevordering van de economische ontwikkeling van het samenwerkingsgebied is het wenselijk dat het regionaal bestuur de taken en bevoegdheden heeft hiervoor handelend op te treden en waar nodig als aanspreekpunt te fungeren voor de nationale en provinciale overheid. Het regionaal openbaar lichaam kan met de gemeenten afspraken maken over het te voeren regionaal economisch ontwikkelingsbeleid en de daarbij horende taken en bevoegdheden. De gemeenten dragen de taken en bevoegdheden dan over aan het regionaal openbaar lichaam. Voor de sterk met de economische zaken gerelateerde beleidsterreinen zoals ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer en het grondbeleid, draagt dit wetsvoorstel zorg voor de overdracht van een aantal taken en bevoegdheden aan het regionaal openbaar lichaam. De regionale gebiedsautoriteit krijgt in dit wetsvoorstel de bevoegdheid om een regionaai economisch ontwikkelingsbeleid zoals hierna is omschreven te voeren. De regionale gebiedsautoriteit kan in een verordening regels stellen die de gemeenten in acht dienen te nemen. De planning, ontwikkeling en uitgifte van bedrijfsterreinen en kantoorlocaties, inclusief zee-en luchthavens, is voor het regionaal bestuur een belangrijk instrument om de regionale economische ontwikkeling te beïnvloeden. Door te zorgen voor een voldoende en gevarieerd aanbod van bedrijfsterreinen en kantoorlocaties, worden voorwaarden geschapen voor een gunstige regionale economische ontwikkeling. Het is daarom van belang dat het regionaal bestuur daarover bindende besluiten kan nemen mede vanwege de verwantschap met andere beleidsterreinen zoals ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer en het grondbeleid.

Daarnaast heeft het regionaal bestuur tot taak promotie en acquisitie te bedrijven en beleid te ontwikkelen dat gericht is op behoud en uitbreiding van de in de regio gevestigde bedrijvigheid.

Met het oog op bovenstaande bevoegdheden behoort het eveneens tot de taak van het regionaal bestuur fondsen te verwerven die ingezet kunnen worden voor versterking van het produktie-en vestigingsklimaat voor het bedrijfsleven en te beslissen over de aanwending of toedeling van de toegewezen middelen. Als er EG-programma's worden ontwikkeld die op (een deel van) de stedelijke gebieden van toepassing zijn, bijvoorbeeld in het kader van het Europees Regionale beleid, dan moet het betreffende regionaal bestuur als deelnemer in die programma's kunnen optreden. Een goed functionerende regionale arbeidsmarkt is van groot belang voor de regionale economische ontwikkeling. Gezien de taak van de regionale gebiedsautoriteit ten aanzien van de regionale economische ontwikkeling, wordt in dit wetsvoorstel mogelijk gemaakt een vertegenwoordiger van de regionale gebiedsautoriteit namens de overheid zitting te laten nemen in het Regionaal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening. Deze mogelijkheid bestaat op basis van de huidige Wgr voor samenwerkende gemeenten en dus ook voor een regionaal openbaar lichaam (zie ook paragraaf 4.5.7).

Om de concurrentiepositie van de regio in Nederland als vestigingsplaats voor met name internationaal opererende bedrijven te versterken is het noodzakelijk gunstige vestigingsvoorwaarden en -omstandigheden te creëren. Onder bedrijfsomgeving wordt het totaal van (externe) voorzieningen verstaan die van belang is voor het functioneren van het bedrijfsleven en dat door overheidsbeleid is te beïnvloeden. Primair gaat daarbij de aandacht uit naar de fysieke vestigingsvoorwaarden in de sfeer van infrastructurele voorzieningen. Het kan gaan om de ontsluiting en ontwikkeling van hoogwaardige bedrijfsterreinen en kantoorlocaties, de ontwikkeling, uitbreiding of verbetering van op-en overslaglocaties, het wegnemen van knelpunten voor vrachtverkeer en -vervoer en het realiseren van voorzieningen van belang voor de uitrusting van bedrijfsterreinen of kantoorlocaties.

Zoals ook al is aagegeven in de nota van toelichting bij het Besluit bedrijfsomgevingsbeleid dient daar, waar regelingen van regionaal bestuur hun beslag hebben gekregen, het bedrijfsomgevingsbeleid zich op de regionale bestuursorganen te richten. Het regionaal openbaar lichaam kan daartoe zelf in de regeling een voorziening treffen. Het wordt dan de taak van het regionaal openbaar lichaam in plaats van het stedelijk knooppunt om aanvragen in te dienen en meerjarenplannen op te stellen teneinde in aanmerking te kunnen komen voor een uitkering uit de voor bedrijfsomgevingsbeleid beschikbare middelen. De toezegging van een uitkering wordt in dat geval rechtstreeks gericht aan het regionaal openbaar lichaam, dat de uitkering dient te besteden overeenkomstig het in het besluit bepaalde. Het voorliggend wetsontwerp voorziet erin, dat ook de regionale gebiedsautoriteit deze taken op het terrein van het bedrijfsomgevingsbeleid zal gaan uitoefenen. Met het oog op genoemde taken en bevoegdheden is het verder noodzakelijk dat het regionaal bestuur overlegt met het georganiseerde bedrijfsleven. Tevens is het wenselijk dat zij economisch onderzoek uitvoert of daartoe opdracht verleent.

4.5.5 Grondbeleid

Met een goed afgestemd grondbeleid voor het samenwerkingsgebied wordt de regionale concurrentiepositie versterkt, worden strategische locaties beter benut en kunnen projecten met een bovenlokaal karakter op een verantwoorde wijze tot uitvoering worden gebracht. Tevens is het

één van de voorwaarden voor een optimale ruimtelijke inrichting van de regio. Het regionaal grondbeleid zal zijn basis moeten vinden in het regionaal structuurplan dat voor het gehele samenwerkingsgebied wordt opgesteld. In dat plan wordt immers de integrale ontwikkeling van het gebied gestuurd en worden de ontwikkelingen en de uitvoering gecoördineerd op de verschillende deelterreinen, zoals de volkshuisvesting, het verkeer-en vervoersbeleid, het milieubeleid en de economische ontwikkelingen. Een tweede argument om te komen tot een gemeenschappelijk afgestemd grondbeleid ligt in de omstandigheid dat het grondbeleid nauw gerelateerd is aan de verdeling van financïele budgetten waarvoor het regionaal bestuur -mede in het kader van deze wet -verantwoordelijk wordt gesteld. Voorkomen moet worden dat de besluitvorming hierover over verschillende instanties wordt verdeeld. In het verlengde daarvan zal het regionaal bestuur ervoor moeten zorgdragen dat de risico's en verantwoordelijkheden met betrekking tot de financiën op een evenwichtige wijze over de betrokken partijen worden verspreid. Dit wordt wel de regionale verevening genoemd.

De Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening (RARO, advies van 22 oktober 1991) meent dat voor het toekomstige regionaal bestuur op het terrein van het grondbeleid een belangrijke rol is weggelegd. Het kabinet stemt daarmee in. Het grondbeleid maakt daarom onderdeel uit van het minimumpakket hetgeen betekent dat het regionaal openbaar lichaam en de betrokken gemeenten duidelijke afspraken moeten maken over het te voeren grondbeleid. De taken en bevoegdheden van het regionaal openbaar lichaam moeten in de regeling worden opgenomen. De regeling voorziet erin dat de in het samenwerkingsverband gelegen gemeenten medewerking dienen te verlenen aan de uitvoering van de besluiten van het bestuur van het regionaal openbaar lichaam inzake het regionaal grondbeleid. Voor een regionale gebiedsautoriteit is het voorgaande van overeenkomstige toepassing.

Met betrekking tot het invullen van de eigen bevoegdheden van het regionaal bestuur en/of het omschrijven van voorschriften die gemeenten in acht moeten nemen, bestaan op het terrein van het grondbeleid veel modaliteiten. Vanwege de complexiteit die de uitvoering van het grond-beleid met zich mee brengt en omdat er meer oplossingsrichtingen denkbaar zijn en bovendien per samenwerkingsgebied voor een eigen bestuurlijke aanpak kan worden gekozen, vindt het kabinet het te ver gaan om éèn modaliteit voor het regionaal grondbeleid van bovenaf op te leggen. De Raad voor het binnenlands bestuur (Rbb, advies van 13 december 1991), het Overlegorgaan Rijnmondgemeenten (OOR, brief van 4 november 1991) en de Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG, advies 6 november 1991) hebben hier ook op gewezen. In deze en andere adviezen wordt echter van het kabinet duidelijkheid verlangd omtrent het vormgeven van een regionaal grond beleid. Daarom wordt in het navolgende aangegeven op welke onderdelen het regionaal grond-beleid betrekking moet hebben. Hierdoor wordt duidelijk wat in ieder geval tot de competentie van het regionaal bestuur gerekend moet worden.

De volgende onderdelen zijn voor het regionaal grondbeleid van belang. a. Een regionaal prijsbeleid ten aanzien van de verwerving en uitgifte van gronden, waarmee ongewenste onderlinge concurrentie wordt tegengegaan en een regionale basisprijs tot stand kan komen die richtinggevend wordt voor de onteigeningswaardering in het gehele stedelijk gebied.

  • - 
    Een regionaal beleid voor de condities van de verwerving en uitgifte van gronden, zodat bij de integrale beleidsontwikkeling prioriteiten ten aanzien van het tempo en de voorwaarden gesteld kunnen worden. Het gaat dan om bindende afspraken over de vorm (bijvoorbeeld de verhouding tussen verkoop en erfpacht), het soort bedrijven waaraan de grond wordt uitgegeven, de parkeernormen en dergelijke. c. Een regionaal beleid met betrekking tot het onderhoud en beheer van de in exploitatie te nemen projecten. d. Een regionaal beleid met de betrekking tot de publieke en de publieke/private samenwerking, bijvoorbeeld het instellen van een regionale ontwikkelingsmaatschappij of bedrijf of een regionaal grondbedrijf. e. Een regionaal beleid voor het verhaal van kosten bij een particuliere grondexploitatie dat aangeeft hoe de doorwerking in de exploitatieverordeningen van het regionaal bestuur en de gemeenten plaatsvindt. Hierbij wordt rekening gehouden met kwaliteits-, liggings-en gebruiksverschillen. Te denken valt aan afspraken over baat-en bouwgrondbelasting, heffing bovenop de uitgifteprijs van gronden en dergelijke. f. De spreiding van risico's en verantwoordelijkheden van bovenlokale projecten over de gemeenten in het betreffende samenwerkingsgebied waarbij afspraken worden gemaakt over de verdeelsleutel met betrekking tot de risico's van de grondexploitatie en de verdeling van opbrengsten. g. De onderlinge verhouding tussen het regionale uitvoeringsbeleid en dat van de individuele gemeenten en het toezicht van het regionaal bestuur op tempo en risico's bij de uitvoering.

Het is van groot belang dat het regionaal bestuur zelf het grondbeleid toesnijdt op de concrete situatie van het betreffende samenwerkingsgebied. Dat is de verantwoordelijkheid van het regionaal bestuur.

Voor projecten die qua ligging, inrichting en draagvlak een bovenlokaal karakter kennen en die uitvoeringsrisico's met zich meebrengen die het draagvlak van de individuele gemeente overstijgen, moet de verantwoordelijkheid van het regionaal bestuur verder gaan dan in gebieden waar dat niet het geval is. Daarbij gaat het met name om de realisering van een aantal grote projecten waarover in het kader van de Vierde nota Extra afspraken zijn vastgelegd, maar ook andere nieuwe projecten kunnen daarvoor in aanmerking komen. Voor de uitvoering van dergelijke nieuwe projecten geldt een exploitatierisico dat behoort tot het totale samenwerkingsgebied, ongeacht de vraag of de daadwerkelijke uitvoering in handen ligt van een of meer gemeenten. Het regionaal bestuur zal met de gemeenten in het samenwerkingsgebied afspraken moeten maken over de verdeling van baten en lasten die met de uitvoering van dergelijke projecten gepaard gaan. Bijvoorbeeld over de omvang van de bijdrage die de gemeenten in het daarvoor ingestelde grondkostenfonds storten, een heffing op de grondprijs of het verhalen van kosten door gemeenten baat-en bouwgrondbelasting te laten heffen. Het is wenselijk dat de daadwerkelijke uitvoering plaats vindt onder de directe verantwoordelijkheid van het regionaal bestuur, bijvoorbeeld wanneer het project moet worden ontwikkeld op het grondgebied van een gemeente die daarvoor niet adequaat is toegerust of wanneer derden, bijvoorbeeld de verschaffer van risicodragend kapitaal uit de particuliere sector, van de publieke sector meer zekerheden verlangt dan een individuele gemeente kan geven. Ook kan van deze mogelijkheid gebruik worden gemaakt, indien een project gesitueerd is op het grondgebied van verschillende gemeenten. In dit soort gevallen dient de regeling te voorzien in de bevoegdheid van het regionaal openbaar lichaam om gebieden aan te wijzen ten

aanzien waarvan het regionaal openbaar lichaam zelf de verantwoordelijkheid voor de uitvoering ter hand neemt. De regionale gebiedsautoriteit krijgt op grond van dit voorliggend wetsvoorstel ook deze bevoegdheid. Indien het regionaal bestuur die verantwoordelijkheid zelf neemt, zal ook het bestuurïijk en organisatorisch kader moeten worden aangegeven om te voorkomen dat tussen het regionaal bestuur en de betrokken gemeenten onduidelijkheid blijft bestaan over de vraag wie voor welke activiteiten verantwoordelijk is. Dit komt ook tegemoet aan de wens van de VNG (advies van 6 november 1991) dat de invloed van het regionale grondbeleid op het lokale grondbeleid duidelijk moet zijn aangegeven.

Daarnaast zijn afspraken nodig over de acquisitie en promotie van de verschillende projecten, alsmede over het te voeren flankerend beleid, zoals bijvoorbeeld de te hanteren parkeernormen en het vergunningen-beleid op diverse aanverwante beleidsterreinen. Ook de wijze waarop de uitvoering van dit, onder de verantwoordelijkheid van het regionaal bestuur tot stand te brengen, regionaal grond-beleid zal worden georganiseerd kan in de regeling worden opgenomen. Daarbij is, afhankelijk van de concrete situatie. aan verschillende modaliteiten te denken, zoals de oprichting van een grondkosten-egalisatiefonds (door de RARO bepleit), de inzet van faciliteiten van een van de deelnemende gemeenten, maar ook aan de oprichting van een zelfstandig regionaal grondbedrijf en/of een regionaal ontwikkelingsbedrijf samen met private partners. Met betrekking tot de gebieden die in het kader van de Vierde nota Extra taakstellingen op zich hebben genomen voor de realisering van een aantal grote bouwlocaties, zal het kabinet de beoogde regeling mede beoordelen in het licht van de totstandkoming van de zogenoemde VIN EX-uitvoeringscontracten.

Voor het kabinet is verwezenlijking van het ruimtelijke inrichtingsbeleid met een aanvaardbare spreiding van risico's en verantwoordelijkheden de essentie van een regionaal grondbeleid. Dit gegeven zal het regionaal bestuur met name in de op te stellen regeling, zoals hiervoor in de zeven onderdelen van het regionaal grondbeleid is beschreven, verder moeten uitwerken. Voor de provincie en het Rijk vormen de zeven beschreven onderdelen van het regionaal grondbeleid het toetsingskader bij de goedkeuring van de regeling en de uitvoering van het regionaal grond beleid door het regionaal bestuur.

In afwijking van het voorontwerp Interimwet bestuur stedelijke gebieden zoals opgenomen in BoN-2, ligt het niet in de bedoeling de regionale gebiedsautoriteit een zelfstandige onteigeningsbevoegdheid te verlenen, aangezien in het voorliggende wetsvoorstel de vaststellingsbevoegdheid van bestemmingsplannen bij de gemeenten blijft. Het uiteentrekken van de bestemmingsplanbevoegdheid en de bevoegdheid om ter uitvoering van dat bestemmingsplan te onteigenen wordt als onlogisch en ongewenst beschouwd. Dit neemt niet weg dat overleg tussen het regionaal bestuur en een gemeente ertoe kan leiden dat de gemeente op eigen naam onteigent en vervolgens de grond overdraagt aan het regionaal bestuur, zoals dat ook thans ten opzichte van andere publiekrechtelijke lichamen veelal gebeurt. Voor de situatie, waarin een gemeente niet bereid blijkt om ter uitvoering van een bestemmingsplan tot onteigening over te gaan, zal overigens een in voorbereiding zijnde wijziging van artikel 87 van de onteigeningswet de mogelijkheid bieden dat op verzoek van een publiekrechtelijk lichaam bij koninklijk besluit gronden worden aangewezen ter onteigening in het belang van de ruimtelijke ordening of van de volks-

huisvesting ten name van dat lichaam. Ook het regionaal bestuur kan van deze mogelijkheid gebruik maken.

Omdat de bestemmingsplanbevoegdheid niet aan het regionaal bestuur wordt toegekend, is er ook van afgezien de bevoegdheid van gemeenten tot het vestigen van een voorkeursrecht op basis van de Wet voorkeursrecht gemeenten aan het regionaal bestuur toe te kennen. Ook hier geldt dat de samenhang met het bestemmingsplan voorop staat. Het kabinet gaat er vooralsnog van uit dat waar nodig de toepassing van het voorkeursrecht in goed overleg tussen het regionaal bestuur en de betreffende gemeente tot stand kan komen.

4.5.6 Milieu

De Wet milieubeheer, die op 1 maart 1993 in werking is getreden, introduceert een nieuw stelsel voor normstelling, planning en programmering. Op rijksniveau worden de normstelling en de hoofdlijnen van de planning neergelegd m het vierjaarlijkse nationale milieubeleidsplan. Daarnaast zijn er vierjaarlijkse provinciale milieubeleidsplannen, waarin de milieudoelstellingen en de planning op provinciaai niveau worden aangegeven Het vaststellen van gemeentelijke milieubeleidsplannen is in de wet facultatief. Zowel het Rijk als elke provincie en gemeente dient jaarlijks een milieuprogramma vast te stellen.

In het voorliggende wetsvoorstel is aangesloten bij deze systematiek. De gedachtenvorming over de uitvoering van deze wet is overigens nog niet voltooid. Het is voorstelbaar dat de in dit wetsvoorstel neergelegde regeling van de regionale taakuitvoering in een later stadium nog enigszins wordt aangescherpt. Een regionaal milieubeleidsplan wordt voorgeschreven met betrekking tot taken en bevoegdheden die tot dusverre bij de provmcie berusten. Het opnemen in dat plan van de aspecten die samenhangen met taken en bevoegdheden die afkomstig zijn van gemeenten is facultatief gesteld. Dit neemt uiteraard niet weg dat het gewenst is dat het regionaal bestuur in zijn milieubeleidsplan alle uit te oefenen taken in onderling verband beziet. Het jaarlijks vaststellen van een regionaal milieuprogramma is verplicht gesteld, vooralsnog alleen voor de fase van de regionale gebiedsautoriteit. De introductie van een regionaal milieubeleidsplan heeft niet tot gevolg dat het provinciale milieubeleidsplan alleen betrekking heeft op het deel van de provincie waarvoor geen regionaal milieubeleidsplan geldt. De provincie behoudt in de gebieden waarvoor volgens de bepalingen van dit wetsvoorstel een regionaal openbaar lichaam of een regionale gebiedsautonteit tot stand komt, die bevoegdheden op het terrein van het milieu welke niet zijn overgedragen aan het regionaal bestuur. Bovendien kan het provinciale plan aanwijzingen bevatten over de wijze waarop andere overheidsorganen die provinciale milieubevoegdheden gedelegeerd hebben gekregen, hun taken uitoefenen. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de waterkwaliteitstaak van waterschappen. Een belangrijke vernieuwing die tot stand is gebracht door de Wet milieubeheer is de introductie van één vergunningstelsel, dat in de plaats is gekomen van de bestaande vergunningstelsels van de Afvalstoffenwet, de Hinderwet, de Wet chemische afvalstoffen, de Wet geluidhinder en de Wet inzake de luchtverontreiniging. Voor het lozen van afvalstoffen op het oppervlaktewater blijft een aparte vergunning ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren vereist. Artikel 8.2 van de Wet milieubeheer bepaalt dat burgemeester en wethouders in beginsel bevoegd gezag zijn met betrekking tot vergunningaanvragen. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen

categorieën van inrichtingen worden aangewezen waarvoor gedeputeerde staten of de minister bevoegd gezag zijn. Deze aanwijzing heeft plaats gevonden in het Inrichtingen-en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 1993, 50). In voorliggend wetsvoorstel worden in de samenwerkings gebieden alle bevoegdheden met betrekking tot inrichtingen die op grond van de Wet milieubeheer en het Inrichtingen-en vergunningenbesluit bij het gemeentebestuur iiggen, overgedragen aan het regionaal bestuur. Daarnaast zal een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen deel van de provinciale taken worden overgedragen aan het regionaal bestuur. Voor deze opzet is gekozen om op regionaal niveau een zo groot mogelijk draagvlak te creëren voor de uitoefening van de milieutaken. Voor gevallen waarin het regionaal bestuur en de betrokken gemeenten tot de conclusie komeri dat het effectiever is om bepaalde lokaal gerichte taken op gemeentelijk niveau te blijven uitoefenen, is in het voorstel de mogelijkheid open gehouden dat het regionaal bestuur deze taken «terugdecentraliseert» naar een of meer gemeenten. Ook bij de afweging van de vraag welke vergunningstaken dienen over te gaan van de provincies naar regionale besturen, zal er naar worden gestreefd deze besturen een voldoende inhoudelijk draagvlak te geven. Van overdracht zou moeten worden afgezien in gevallen waarin het om een zeer klein aantal bedrijven gaat en het redelijkerwijs niet mogelijk is de bij provincies aanwezige kennis te verspreiden, en bij taken die het regionale niveau duidelijk te boven gaan. Voor wat dit laatste betreft, kan worden gedacht aan bedrijven die een aanmerkelijke luchtverontreiniging kunnen veroorzaken.

De Wet milieubeheer bevat een nieuw hoofdstuk 7 Handhaving waarin de voorheen geldende sectorale handhavingsbepalingen zijn verbeterd en geüniformeerd. Belangrijke elementen die in het hoofdstuk Handhaving regeling vinden zijn onder andere: -de toedeling van de zorg voor de bestuurlijke handhaving van de voor een vergunningplichtige inrichting geldende regels aan het bevoegd gezag dat ook de vergunningverlening verleent (beide bevoegdheden in één hand); -de toedeling van de zorg voor de bestuurlijke handhaving bij niet-vergunningplichtige inrichtingen aan het bestuursorgaan waaraan de melding moet worden gericht; -de mogelijkheid van het vaststellen en opleggen van een dwangsom; -de opdracht tot het instellen van een overlegorgaan in verband de met coördinatie van handhavingsactiviteiten. Met deze bepaüngen wordt niet alleen beoogd de doelmatigheid van de handhaving te verbeteren, maar wordt tevens duidelijkheid geschapen over de vraag wie verantwoordelijk is voor de handhaving van algemene regels. Er zijn inmiddels tussen het Rijk en de organisaties van provincies, gemeenten en waterschappen afspraken gemaakt over de opzet van een nieuwe handhavingsstructuur met als uitgangspunt de gebiedsindeling op grond van de Wgr. Daarin werken de gemeenten, de provincies, de politie, het openbaar ministerie en de inspectie millieuhygiëne met elkaar samen. In die gevallen waarin involge voorliggend wetsvoorstel het regionaal bestuur het bevoegd gezag wordt, gaan ook de handhavingstaken en -bevoegdheden over naar dat bestuur.

De verdeling van bevoegdheden op het gebied van de Wet geluidhinder hangt nauw samen met die op het gebied van de ruimtelijke ordening. In dit wetsvoorstel wordt mogelijk gemaakt dat een deel van de provinciale taken op het laatst genoemde terrein bij het dagelijks

bestuur van een regionale gebiedsautoriteit wordt gelegd. In aansluiting daarop wordt voorgesteld eveneens de bevoegdheid tot het stellen van hogere grenswaarden als bedoeld in de Wet geluidhinder aan dat bestuur toe te kennen.

Bij het parlement is in behandeling een wetsvoorstel tot uitbreiding van de Wet bodembescherming met een regeling inzake de sanering van de bodem (kamerstukken 21556). Daarin wordt ervan uitgegaan dat naast de provincies ook de gemeenten Amsterdam, Rotterdam, 's-Gravenhage en Utrecht rechtstreeks budgethouder worden voor de uitvoering van onderzoek en sanering. Daarom zijn deze gemeenten ook wat betreft de uitoefening van bevoegdheden en het opstellen van een saneringsprogramma gelijk gesteld aan de provincies. Bij de versterkte regionale samenwerking en sturing in samenwerkingsgebieden, die met het voorliggende wetsvoorstel wordt beoogd, is het van belang dat het regionaal bestuur ook beschikt over bevoegdheden met betrekking tot bodemonderzoek en -sanering. Het wetsvoorstel opent die mogelijkheid. Daarbij is bepaald dat de genoemde gemeenten niet afzonderlijk budgethouder kunnen zijn wanneer de bedoelde bevoegdheden worden toegekend aan het regionaal bestuur waarbinnen deze gemeenten zijn gelegen. Per samenwerkingsgebied moet een op de situatie gerichte invulling worden gegeven.

In voorliggend wetsvoorstel is bodemsanering niet in het minimumpakket van het regionaal bestuur opgenomen. Het kabinet meent dat vanwege het overleg dat thans plaatsvindt over locatiespecifieke omstandigheden, prioriteiten normstelling, alsmede vanwege de mogelijke te ver gaande versnippering van de budgetten, nu niet vastgelegd kan worden dat in alle gevallen deze taken worden overgedragen aan het regionaal bestuur. In het kader van het overleg c.q. nog te voeren overleg in de stedelijke gebieden over de uitvoering van VINEX zijn en worden afspraken gemaakt over het budget bodemsanering in de periode 1995-2005. Het kabinet gaat er echter van uit dat onder verantwoordelijkheid van het regionaal bestuur de VINEX-lokaties worden uitgevoerd. Het ligt dus voor de hand dat in de gebieden waar de hier bedoelde afspraken zijn gemaakt, bodemsanering in het taken-en bevoegdhedenpakket van het regionaal bestuur wordt opgenomen. De komende periode zal worden bezien of een adequate oplossing mogelijk is om bodemsanering in het minimumpakket op te nemen. Hierover zal overleg plaatsvinden met de VNG en het IPO. Indien een oplossing mogelijk is zal voorliggend wetsvoorstel overeenkomstig worden aangepast.

Bij de voorbereiding van voorliggend wetsvoorstel zijn ook andere millieutaken dan de hiervoor genoemde de revue gepasseerd. Geconcludeerd is dat er geen redenen zijn om andere taken in het voorliggend wetsontwerp op te nemen. Met betrekking tot enkele mogelijke taken volgt hier een toelichting.

In enkele reacties op de nota Bestuur op niveau: deel 2 (BoN-2) is gesuggeerd ook bevoegdheden op het terrein van het afvalstoffenbeleid aan het regionaal bestuur toe te kennen. Naar aanleiding hiervan wordt het volgende opgemerkt. De Afvalstoffenwet bepaalt dat provinciale staten een plan vaststellen voor de verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen waarin onder andere het grondgebied van de provincie wordt ingedeeld in samenwerkingsgebieden. Bij de aanwijzing van de samenwerkingsgebieden kan slechts worden afgeweken van de krachtens de Wet gemeenschappelijke

regelingen (Wgr) vastgestelde indeling in de samenwerkingsgebieden, wanneer dat in verband met de aard van het te behartigen beiang of in verband met de schaal waarop dit belang behartigd moet worden, bijzonder aangewezen is (artikel 5, vijfde lid van de Afvalstoffenwet). Wanneer het wetsvoorstel 21246 tot uitbreiding en wijziging van de Wet milieubeheer (afvalstoffen) in werking treedt, komt de Afvalstoffenwet te vervallen. De Wet miüeubeheer zal dan bepalen dat in de provinciale milieuverordening de gemeenten kunnen worden aangewezen die moeten samenwerken bij de inzameling en verdere verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen en van bedrijfsafvalstoffen. Ook dan zal slechts in bijzondere gevallen afgeweken kunnen worden van de indeling krachtens de Wgr. Omdat de gebieden waarop dit voorliggend wetsvoorstel betrekking heeft tevens samenwerkingsgebied aK bedoeld in de Wgr zuilen zijn, kan met de bestaande bepalingen worden volstaan.

In het voorontwerp Interimwet dat als bijlage in BoN-2 was opgenomen, werd de mogelijkheid genoemd van uitoefening door de voorzitter van een regionale gebiedsautoriteit (toen nog aangeduid als stedelijke gebiedsautoriteit) van de taken, genoemd in artikel 48 van de Wet inzake de luchtverontreiniging. Het gaat hier om maatregelen in geval van bijzondere omstandigheden van tijdelijke aard die in het belang van de openbare gezondheid dringend noodzakelijk zijn. Daarbij kan onder andere worden gedacht aan verkeersmaatregelen bij smog. Bij nader inzien is besloten dat het de voorkeur verdient deze bevoegdheid te laten bij de commissaris van de Koningin. Allereerst is de ervaring van de laatste jaren dat verhoogde luchtverontreiniging een probleem is dat niet met maatregelen op regionaal niveau kan worden opgelost. Daarnaast liggen de bevoegdheden waar het hier om gaat meer in de sfeer van de openbare orde dan in de sfeer van het millieu. Het ligt niet in de bedoeling aan de voorzitter van een regionale gebiedsautoriteit bevoegdheden op het gebied van de openbare orde toe te kennen.

4.5.7 Arbeidsvoorziening

Het arbeidsmarktbeleid richt zich op een in kwalitatieve en kwantitatieve zin optimale afstemming tussen werkgelegenheid en beroepsbevolking. Het arbeidsvoorzieningsbeleid richt zich in het bijzonder op het allocatieve verkeer tussen arbeidsorganisaties en beroepsbevolking en heeft daarbij als doelstelling een optimaal verloop en resultaat van deze allocatieprocessen. De organisatorische vormgeving is op regionaal niveau sterk in beweging geweest, deels als gevolg van decentralisatieprocessen, deels als gevolg van initiatieven binnen de regio's zelf. Het Regionaal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (RBA) is in dit proces een belangrijke impuls om op regionaal niveau een effectief en samenhangend beleid te kunnen voeren op het terrein van de arbeidsallocatie, de regionale sociaal-economische ontwikkeling en de volwasseneneducatie. Het RBA, waarin naast vertegenwoordigers van de regionale werknemers-en de werkgeversorganisaties ook vertegenwoordigers van de gemeenten en de provincie zitting hebben, is een grote beleidsruimte toegekend. Vanwege de beleidsinhoudelijke en bestuurlijke samenhang op regionaal niveau is een goede afstemming tussen het RBA en het regionaal bestuur van groot belang.

De huidige gebiedsindeling van de RBA is afgestemd op de samenwerkingsgebieden als bedoeld in artikel 2 van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Dit betekent dat deze genoemde gebiedsindelingen, eventueel met toepassing van het kubusprincipe, op een enkele uitzondering na samenvallen. Het te vormen regionaal bestuur in de samenwer-

kingsgebieden Amsterdam, Rotterdam, Utrecht en Arnhem-Nijmegen heeft een wijziging van de huidige samenwerkingsgebieden op grond van de Wgr tot gevolg. Het territoir van deze vier samenwerkingsgebieden zal daardoor de gebiedsindeling van de RBA's doorsnijden. In beginsel zal, gelet op artikel 9 van de Arbeidsvoorzieningswet, aanpassing van de gebiedsindeling van de RBA's moeten volgen.

Het kabinet is het eens met het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (CBA, advies van 3 december 1991) dat de thans geldende gebiedsindeling van de RBA's het resultaat is geweest van langdurig en diepgaand voorafgaand overleg tussen de betrokken drie (regionale) bestuurspartijen en dat hieraan op korte termijn niet getornd kan worden. Op grond van artikel 121 van de Arbeidsvoorzieningswet zal in 1995 onder andere een evaluatie van de gebiedsindeling plaatsvinden. Het CBA acht dit een goede gelegenheid om de gebiedsindeling specifiek in beschouwing te nemen. Indien in een stedelijk gebied zich op dit vlak knelpunten voordoen, dan ligt het in de rede dat van de zijde van de betrokken gemeenten, waar nodig in overleg met de RBA's, naar interim-oplossingen wordt gezocht. Uiteraard zullen tussentijdse verzoeken van RBA's tot wijziging van de gebiedsindeling door het CBA serieus worden bekeken. Het kabinet deelt de zienswijze van het CBA. Voor de vier hiervoor genoemde samenwerkingsgebieden zal artikel 7, tweede lid van de Wgr worden toegepast. Dat wil zeggen dat de gebiedsindeling van de hier aan de orde zijnde RBA's tot en met de evaluatie mogen afwijken van de samenwerkingsgebieden op grond van de Wgr, omdat de aard van het belang en de schaal waarop behartiging plaatsvindt dit noodzakelijk maken. De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken zal het CBA hiervan op de hoogte stellen.

De drie overheidsvertegenwoordigers in het RBA worden thans voorgedragen door de gezamenlijke gemeenten in het werkgebied van het betreffende RBA. De verantwoordelijkheid voor de voordracht ligt bij de gemeenten. De betreffende gemeenten moeten gezamenlijk tot een voordracht komen. Het staat de gemeenten vrij om het regionaal openbaar lichaam namens de gemeenten zitting te laten nemen in het RBA. Voorliggend wetsvoorstel verandert met betrekking tot de te volgen procedure niets.

Op grond van dit wetsvoorstel kan aan de regionale gebiedsautoriteit de bevoegdheid worden toegekend om samen met de gemeenten voordrachten te doen tot benoeming van vertegenwoordigers in een RBA. Het kabinet acht deze bevoegdheid alleen dan zinvol als de regionale autoriteit ook de taken en bevoegdheden genoemd in de Kaderwet volwasseneneducatie 1991 of de Jeugdwerkgarantie-organisatie kan uitoefenen. In die situatie zal de regionale gebiedsautoriteit met de gemeenten afspraken moeten maken over de samenstelling van de drie overheidsvertegenwoordigers in het RBA.

In de Jeugdwerkgarantiewet is de gemeente de verplichting opgelegd om een Jeugdwerkgarantie-organisatie op te richten. De gemeente is verantwoordelijk voor het functioneren van deze organisatie. Deze stichting houdt zich bezig met het verwerven van voldoende garantieplaatsen, het in dienst nemen en het plaatsen van de jongeren op passende garantieplaatsen en het bevorderen van scholing. Met het oog op de uitoefening van deze taak kunnen gemeenten besluiten gezamenlijk één stichting op te richten. In de toelichting van de Jeugdwerkgarantiewet wordt hierop gewezen. Hiervoor dienen dan wel de bepalingen van de Wgr in acht te worden genomen. Op grond hiervan is

het ook mogelijk de uitvoering van de Jeugdwerkgarantiewet op te dragen aan het regionaal openbaar lichaam. In het verlengde hiervan is in dit wetsvoorstel de mogelijkheid opgenomen de uitvoering van de Jeugdwerkgarantiewet op te dragen aan de regionale gebiedsautoriteit. Of gemeenten hiervan gebruik zullen maken zal tevens afhangen van de ontwikkelingen rond de banenpools. Aangezien veelal de stichting die de Jeugdwerkgarantiewet uitvoert, tevens is belast met de uitvoering van de banenpoolregeling.

In de Rijksbijdrageregeling banenpools bepaalt het Rijk het aantal plaatsen per gemeente waarvoor zogenaamde startsubsidies beschikbaar kunnen worden gesteld. Gemeenten, al dan niet in het kader van een samenwerkingsverband, moeten met het RBA afspraken maken over de implementatie van deze regeling. Samenwerking tussen de gemeenten kan nuttig zijn, vooral als eventueel herverdeling van het aantal plaatsen tussen de gemeenten in het geding is. Het regionaal openbaar lichaam kan deze bevoegdheid uitoefenen. Dit wetsvoorstel voorziet (nog) niet in de mogelijkheid tot uitoefening van taken en bevoegdheden door de regionale gebiedsautoriteit inzake de banenpools. Hiervoor zijn twee belangrijke argumenten aan te dragen. Het eerste betreft de financiering van een banenpool welke nauw verweven is met taken en bevoegdheden die bij de gemeente zijn en blijven. Indien dit voorliggend wetsvoorstel de regionale gebiedsautoriteit een enkel onderdeel van de taken-en bevoegdheden toekent, namelijk deze met betrekking tot de herverdeling van de banenpoolplaatsen, maakt dat de uitvoering van het banenpoolbeleid niet inzichtelijker en eenvoudiger. Het tweede argument is dat wordt overwogen om in het kader van de Decentralisatie-impuls een verdergaande afstemming en zo mogelijk integratie van de sociale werkvoorziening en de banenpoolregeling te realiseren.

4.5.8 Onderwijs

De volwasseneneducatie beoogt de bevordering van de persoonlijke ontplooiing en van het maatschappelijke functioneren van volwassenen door de ontwikkeling van kennis, inzicht en vaardigheden en houdingen op een wijze die aansluit bij maatschappelijke behoeften. De Kaderwet Volwasseneneducatie 1991 (KVE 1991, Stb. 1991, nr. 709) biedt het wettelijk kader voor de samenhang, de onderlinge afstemming en de verdere ontwikkeling op het terrein van de volwasseneneducatie. De reikwijdte van de KVE 1991 betreft de deelterreinen basiseducatie, vormings-en ontwikkelingswerk, voortgezet algemeen volwassenenonderwijs en cursorisch beroepsonderwijs, alsmede de facetten planning, ondersteuning, advies, overleg en de rechtspositie van het personeel. Het beleid inzake de volwasseneneducatie is nauw verbonden met het arbeidsvoorzieningsbeleid. De activiteitenplanning van de volwasseneneducatie vindt plaats door samenwerkende gemeenten op de schaai van de samenwerkingsgebieden van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) en wordt voor de verschillende Wgr-gebieden afgestemd binnen het werkgebied van het Regionaal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (RBA). Omgekeerd is het RBA nauw gelieerd aan de voorzieningen en de instellingen die werkzaam zijn op het terrein van de volwasseneneducatie. De gebiedsindeling van de RBA's is mede daarom afgestemd op de gebiedsindeling op basis van de Wgr. Oeze afstemming is zodanig dat in nagenoeg het hele land de RBA-indeling door toepassing van het zogenaamde kubusprincipe spoort met de Wgr-indeling en derhalve eveneens met de planningsgebieden van de volwasseneneducatie. Met

het oog op de benodigde inhoudelijke beleidsafstemming is het van groot belang dat de onderlinge afstemming tussen RBA-gebiedsindeling en Wgr-gebiedsindeling zoals tot uitgangspunt genomen in de KVE 1991 blijft gehandhaafd. Een blijvende afstemming van beide indelingen op de Wgr-indeling is dan ook geboden.

Op het vraagstuk van de afstemming van de gebiedsindelingen op grond van de Wgr en de RBA-indeling is al in paragraaf 4.5.7 ingegaan. De Raad voor de volwasseneneducatie heeft in zijn advies van 14 oktober 1991 aangegeven in het kader van de in de Arbeidsvoorzieningswet voorziene evaluatie aandacht te zullen besteden aan de consequenties die uit de verschillende gebiedsindelingen voortvloeien.

De gebiedsindeling van de RBA's is in de KVE 1991 onder meer van belang voor de toekomstige voorzieningenplanning voor wat betreft de Regionale Opleidingen Centra, de advisering van !>et RBA ten aanzien van de regionale activiteitenplanning), de studie-en beroepskeuzevoorlichting (Regionale Dienstencentra), de scholingsmarkt (Regionale Bureaus Onderwijs) en het arbeidsmarktbeleid. De gebiedsindeling op grond van de Wgr is van belang voor de planvorming in de volwasseneneducatie en het, op basis hiervan, nemen van bekostigingsbeslissingen.

Voor de deelterreinen basiseducatie, vormings-en ontwikkelingswerk, voorgezet algemeen volwassenenonderwijs, alsmede het deeltijds middelbaar beroepsonderwijs, onderdeel van het deelterrein cursorisch beroepsonderwijs werken de gemeenten samen op grond van de Wgr. Ter behartiging van de volwasseneneducatie, wat betreft de specifieke scholing, onderdeel van het deelterrein cursorisch beroepsonderwijs, werken zij samen met het RBA.

Uit het voorgaande blijkt het belang van een goede afstemming van de gebiedsindeling op het terrein van de arbeidsvoorziening op de indeling in samenwerkingsgebieden op grond van de Wgr. In de Arbeidsvoorzieningswet is in artikel 9 dan ook in die afstemming voorzien. Wijziging van de indeling in samenwerkingsgebieden zal op grond hiervan doorwerken in de werkgebieden van de RBA's. In de samenwerkingsgebieden Amsterdam, Rotterdam, Utrecht en Arnhem-Nijmegen wordt in het kader van de vorming van regionaal bestuur een wijziging van de gebiedsindeling op grond van de Wgr voorzien die zal leiden tot doorsnijding van de bestaande gebiedsindeling van het RBA.

In paragraaf 4.5.7 is ten aanzien van de RBA-indeling aangegeven dat voor deze gebieden aanpassing aan het nieuwe samenwerkingsgebied eerst zal behoeven plaats te vinden in het kader van de in 1995 voorziene evaluatie van de arbeidsvoorzieningsorganisatie. Dit betekent dat in de beginfase, wanneer voorliggend wetsvoorstel in werking is getreden, de afstemming van de genoemde gebiedsindelingen nog niet zal hebben plaatsgevonden, tenzij de betrokken RBA's daartoe zelf een verzoek indienen bij het CBA. In de beginfase is op grond van voorliggend wetsvoorstel sprake van een regionaal openbaar lichaam waarvoor ten aanzien van de gebiedsafstemming het volgende van toepassing is. De KVE 1991 bepaalt in artikel 19 dat de gemeenten gelegen in het werkgebied van een RBA zorgdragen voor de afstemming van hun samenwerking op het terrein van de volwasseneneducatie met het desbetreffende RBA. Indien door wijziging van het samenwerkingsgebied op grond van de Wgr die afstemming bemoeilijkt wordt, kan met toepassing van artikel 19 van de KVE 1991 de bestaande intergemeentelijke samenwerking op het gebied van de volwasseneneducatie worden

gehandhaafd tot het moment dat aanpassing van het werkgebied van het desbetreffende RBA heeft plaatsgevonden. Die verantwoordelijkheid voor een goede afstemming ligt in eerste instantie bij de betrokken gemeenten en de provincie. Het is van belang dat gemeenten en provincie tezamen voorkomen dat sprake zal zijn van doorsnijding van RBA-gebieden bij samenwerking op grond van de KVE 1991, gelet op de daaruit voortvloeiende afstemmingsprobiematiek. Het kabinet gaat er van uit dat dit op een zorgvuldige en juiste wijze gebeurt omdat de gemeenten daar uiteindelijk zelf belang bij hebben. Indien de afstemming tussen de RBA-gebieden en de KVE 1991-gebieden desondanks niet volledig blijkt te zijn en dus beleidsmatige knelpunten oplevert zullen de verantwoordelijke bewindslieden van Binnenlandse Zaken en van Onderwijs en Wetenschappen terzake de nodige maatregelen nemen. Op grond van voorliggend wetsvoorstel zal een regionale gebiedsautoriteit niet vóór de evaluatie op grond van de Arbeidsvoorzieningswet worden ingesteld. Het kabinet gaat er dan ook van uit dat dan de eerder genoemde gebiedsafstemming heeft plaatsgevonden. Mocht dat niet het geval zijn dan heeft het kabinet bij de instellingsamvb van de regionale gebiedsautoriteit de mogelijkheid om te toetsen of de afstemming op een zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden c.q. zal plaatsvinden.

Op grond van voorliggend wetsvoorstel kan de regionale gebiedsautoriteit in plaats van de samenwerkende gemeenten een regionaal plan basiseducatie, vormings-en ontwikkelingswerk, voortgezet algemeen volwassenenonderwijs en dee! tijdsberoepsonderwijs vaststellen. In het geval dat het werkgebied van het RBA groter is dan dat van de regionale gebiedsautoriteit, zal deze met de overige gemeenten afstemming moeten plegen om te komen tot een samenhangend beleid binnen het totale werkgebied van het betrokken RBA. Ook in die zin treedt de regionale gebiedsautoriteit in de plaats van de in zijn gebied gelegen gemeenten. Bij de vaststelling van het plan dient de regionale gebiedsautoriteit eveneens rekening te houden met het advies van het RBA omtrent de behoeften die in verband met de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt bestaan. Evenzeer is de regionale gebiedsautoriteit verplicht de instellingen, die voor uitvoering van activiteiten in aanmerking kunnen komen, en de vertegenwoordigers van de doelgroepen, die voor het deelnemen aan de activiteiten in aanmerking kunnen komen, te horen. De Minister van Onderwijs en Wetenschappen kent vervolgens op grond van de KVE 1991 de financiële bijdragen toe aan de instellingen, het RBA en het regionaal bestuur.

De noodzakelijke afstemming tussen het beleid op het terrein van de volwasseneneducatie en het arbeidsvoorzieningsbeleid maakt, -zoals hiervoor is aangegeven -dat ook tenminste sprake dient te zijn van het samenvallen van buitengrenzen van de onderscheiden gebiedsindelingen. Doorsnijding van gebiedsindelingen op beide beleidsterreinen moet ook dan worden voorkomen. Het voorgaande betekent dat aan de regionale gebiedsautoriteit alleen dan de gemeentelijke bevoegdheden op grond van KVE 1991 zullen worden toebedeeld indien geen sprake is van doorsnijding van het werkgebied van de regionale gebiedsautoriteit met dat van het RBA.

4.5.9 Overige voorzieningen

Provinciale staten kunnen thans voorstellen doen voor de planning en uitvoering van projecten op het terrein van de openlucht recreatie. De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij stelt vervolgens het rijksmeerjarenprogramma Openluchtrecreatie en toerisme op. Deze

bevoegdheid kan het regionaal bestuur van de provincie overnemen. Voor de regionale gebiedsautoriteit geldt dat artikel 41 van de Wet op de openluchtrecreatie wordt aangepast. Daarnaast kan de taak tot uitvoering van projecten op het terrein van de openluchtrecreatie worden toebedeeld aan een regionale gebiedsautoriteit. Het regionale bestuur krijgt taken en bevoegdheden op het terrein van de ruimtelijke inrichting, dat wil zeggen toekomstige woningbouw-en bedrijfslocaties. De openbare ruimte, in het bijzonder de openluchtrecreatie vormt een belangrijke component van de ruimtelijke inrichting. Vanuit de bestuurlijk optiek is het van belang om op regionale schaal een samenhangend taken-en bevoegdhedenpakket te hebben. Mede daarom is mogelijkheid geschapen om bovenstaande bevoegdheid aan de regionale gebiedsautoriteit te kunnen toedelen.

Met de wet van 14 februari 1992 tot wijziging van de Wet op de jeugdhulpverlening (Stb. 1992, 115} wordt de mogelijkheid geopend dat taken en bevoegdheden worden toebedeeld aan een kleiner samenwerkingsverband van gemeenten rond de vier grote steden dan het samenwerkingsverband op grond van de Wgr. Deze regio's zullen de planning en financiering van de jeughulpverlening gaan uitvoeren. Wanneer voorliggend wetsvoorstel in werking treedt zal dit er toe leiden dat de Wet op de jeugdhulpverlening in die zin wordt gewijzigd dat in principe de provincies verantwoordelijk worden voor het beheer van de voorzieningen van jeugdhulpverlening, tenzij zij er, op grond van artikel 2.3.6 van voorliggend wetsvoorstel, de voorkeur aan geven het beheer van deze voorzieningen aan het regionaal openbaar lichaam over te dragen. Daar waar de samenwerkingsgebieden rond Amsterdam, Rotterdam en Den Haag deze bevoegdheden op grond van de huidige Wet op de jeugdhulpverlening al uitoefenen, ligt het in de rede dat de regionale openbare lichamen waarin deze steden zijn gelegen genoemde bevoegdheden krijgen overgedragen.

Uit recente voornemens blijkt dat belangrijke taken en bevoegdheden op het zorgterrein toegedacht worden aan de provinciale besturen en (op onderdelen) ook aan die van de vier grote steden. Het ligt in het voornemen de provincies en de grote steden de bevoegdheid te verlenen zorginstellingen een aanwijzing te geven. Dit moet in voorkomende gevallen leiden tot het wegnemen van eventueel slecht functioneren van een zorginstelling. De provincies en de grote steden moeten voorts een kwalitatief inhoudelijke zorgvisie opstellen. In deze zogenaamde regiovisie moet de ontwikkeling van het aanbod van zorg (instellingen) voor een regio worden aangegeven. Op beide onderdelen zijn voorontwerpen van wet aan het veld respectievelijk adviesorganen voorgelegd. Het is denkbaar dat in dit verband in de toekomst ook een rol is weggelegd voor de regionale gebiedsautoriteit in geval hun territoriale schaal goed spoort met het voor een zorgvisie relevant te achten territoir. Indien dit het geval is zal in de Kaderwet daarvoor een wettelijke voorziening worden getroffen. Dit laat uiteraard onverlet dat de provincies op grond van art. 108 van de Provinciewet deze taken en bevoegdheden aan een regionale gebiedsautoriteit kunnen overdragen. Op initiatief van provincies en gemeenten kunnen deze taken en bevoegdheden overgedragen worden aan regionaal openbaar lichaam.

Voorliggend wetsvoorstel regelt het taken-en bevoegdhedenpakket voor het regionaal bestuur. Taken en bevoegdheden die onderdeel uitmaken van het minimumpakket worden verplicht gesteld. Een aantal

taken en bevoegdheden kan aan het regionaal bestuur worden toebedeeld. Dit betekent niet dat hiermee het taken-en bevoegdhedenpakket voor het regionaal bestuur is bepaald. Zoals gesteld m paragraaf 3.3.3 kunnen bijvoorbeeld gemeenten beslissen om taken en bevoegdheden, die nu in Wgr-verband of zelf worden uitgeoefend, over te dragen aan het regionaal bestuur. Welke taken en bevoegdheden dat zullen zijn is nu niet aan te geven.

In het kader van de sociale vernieuwing en de decentralisatie-impuls worden de gemeenten instrumenten aangeboden om in stedelijke gebieden de integratie van de allochtone en autochtone bevolking te bevorderen. Dit neernt niet weg dat het integratievraagstuk op regionaal niveau de aandacht behoeft. In Nederland, en met name in de stedelijke gebieden wonen en leven mensen met een zeer verschillende achtergrond samen. De totstandkoming van een geïntegreerde samenleving is van groot belang. In de BoN-gebieden kan het integratievraagstuk vanuit een regionale invalshoek bezien worden. In dit verband kan onder meer de regionale taak op het terrein van de volkshuisvesting van belang zijn.

5DEREGULERING

5.1 Algemeen

Voor het realiseren van inhoudelijke samenhang van beleid is bestuurlijke samenwerking noodzakelijk Waar samenhangende vraagstukken zich afspelen op het territoir van verschillende gemeenten, zullen oplossingen ook gezamenlijk gevonden én uitgevoerd moeten worden. Die afstemming dient allereerst inhoudelijk van aard te zijn, maar dient te worden ondersteund door bestuurlijke maatregelen en organisatie. Daartoe zijn zowel verbeteringen noodzakelijk in het bestaande bestuurlijke instrumentarium als in de wijze waarop daar in politieke en bestuurlijke zin gebruik van wordt gemaakt. De Kaderwet bestuur in verandering beoogt de gemeenten in daartoe aangewezen gebieden in staat te stellen om gemeenschappelijke vraagstukken en kansen die spelen op regionaal niveau gezamenlijk aan te pakken door middel van de vorming van een krachtig regionaal bestuur.

Het kabinet heeft in de kabinetsnota «Bestuur en stedelijke gebieden: Bestuur op niveau» geconstateerd dat de Wet gemeenschappelijke regelingen geen structurele oplossing kan bieden voor de bestuurhjke problematiek van met name stedelijke gebieden, waar zich een sturingsbehoefte over een breed veld van beleidsterreinen voordoet. Naast andere elementen is hierbij van belang dat de Wet gemeenschappelijke regelingen te veel elementen van vrijwilligheid en vrijblijvendheid kent om een goede vervulling van bovengemeentelijke sturingstaken te kunnen waarborgen. Het wetsvoorstel voorziet derhalve ten behoeve van bepaalde in de wet aangewezen gebieden waar deze problematiek het sterkst aanwezig is, allereerst in een «aanscherping» van de Wet gemeenschappelijke regelingen waarmee deze wordt ontdaan van elementen van vrijblijvendheid en vrijwilligheid. Voorts wordt de instelling van een regionale gebiedsautoriteit mogelijk gemaakt. Beide vormen van regionaal bestuur hebben een tijdelijk karakter.

5.2 Normstelling, delegatie, bestuursinstrumenten en de met de uitvoering gemoeide bestuurlijke lasten In het wetsvoorstel is op een aantal plaatsen voorzien in delegatie van regelgeving naar algemene maatregel van bestuur, namelijk bij de instelling van een regionale gebiedsautoriteit, bij de vaststelling van de algemene uitkering uit Gemeentefonds en Provinciefonds die aan de regionale gebiedsautoriteit wordt toebedeeld en bij de vaststelling van de bijdrage van de gemeenten aan de regionale gebiedsautoriteit. Voorts is voorzien in delegatie van regelgeving bij de gegevensverstrekking door de betreffende ministers met betrekking tot doeluitkeringen ten behoeve van de regionale gebiedsautoriteit. In hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel is een aantal wetten zodanig gewijzigd dat bij algemene maatregel bestuur bevoegdheden van provincie of gemeente kunnen worden toebedeeld aan het regionaal bestuur.

De gemeenten in de aangewezen stedelijke gebieden zijn zeer nauw bij de uitvoering van de Kaderwet betrokken, zowel in bestuurlijke als in financiële zin. Dit wordt toegelicht in hoofdstuk 3 van deze memorie.

Naar het regionaal bestuur worden met uitzondering van het regionaal structuurplan en het verkeer-en vervoersplan uitsluitend bestaande taken en bevoegdheden van gemeenten, provincie en het Rijk overgeheveld. In het kader van dit wetsvoorstel is derhalve een herschikking van taken en bevoegdheden aan de orde. Slechts in zeer beperkte mate worden nieuwe bevoegdheden gecreëerd die overigens zeer nauw aansluiten bij bestaande bevoegdheden. Dit is het geval met het regionaal structuurplan dat een functie vervult tussen het streekplan en het bestemmingsplan.

De taken en bevoegdheden van het regionaal bestuur kunnen, direct of indirect, van betekenis zijn voor de burger. In de huidige situatie, waarbij er dikwijls sprake is van een ondoorzichtig geheel van bestuursvormen en bestuursafspraken op regionaal niveau, is voor de burger veelal niet duidelijk welk bestuur voor welk besluit verantwoordelijk is. Belangrijk is dat het regionaal bestuur taken en bevoegdheden uitoefent die thans in intergemeentelijke samenwerking worden uitgeoefend of zouden moeten worden uitgeoefend. Er is derhalve in het algemeen geen sprake van dat bevoegdheden worden verdeeld over een groter aantal bestuurslagen dan thans het geval is. De problemen die verbonden zijn aan de verdeling van bevoegdheden over een groot aantal bestuurslagen, zoals vergroting van coördinatieproblemen, verdere verdichting van regelgeving, procedures voor beslechting van geschillen, veel onderling overleg en onduidelijke verantwoordelijkheden, nemen dan ook niet toe. Doelstelling van het wetsvoorstel is voor deze problemen een oplossing te bieden door het creëren van een krachtig regionaal bestuur. Met de instelling van dit regionaal bestuur moet onder meer duidelijk worden welk bestuur voor een bepaalde taak verantwoordelijk is en moeten coördinatieproblemen worden verminderd. Daarnaast moeten door een regionaal bestuur gemeentegrensoverschrijdende beleidstaken daadkrachtiger kunnen worden uitgevoerd. Instelling van regionaal bestuur in één keer-van bovenaf opgelegd -is niet realistisch. Er is daarom voor gekozen om dit regionaal bestuur stapsgewijs tot stand te brengen. De problemen zullen daarom pas gedurende dit proces oplosbaar zijn. Het kabinet is van mening dat dit de consequentie is van de gekozen aanpak, namelijk een procesmatige aanpak waarbij in wisselwerking tussen de initiatieven in de gebieden en sturing «van bovenaf» de uiteindelijk gewenste bestuurlijke situatie via èén of twee aan maximale termijnen gebonden stappen wordt bereikt.

Voor de burger is van belang dat een verordening van een regionale gebiedsautoriteit kan bepalen dat een gemeenteverordening voor het gehele gebied van de gemeente dan wel voor een gedeelte daarvan ophoudt te gelden. Een gevolg hiervan zou kunnen zijn dat in voorkomende gevallen niet direct duidelijk is of een gemeentelijke verordening al dan niet door een verordening van een regionale gebiedsautoriteit terzijde is gesteld. Ook nu al bestaat de situatie dat niet steeds duidelijk is of een gemeentelijke verordening geldt, aangezien dit onder meer afhankelijk is van het bestaan van een hogere regeling. In dit opzicht worden met de voorgestelde regeling geen nieuwe complicaties gecreëerd. De verordening van de regionale gebiedsautoriteit moet expliciet de verhouding met de gemeentelijke verordening regelen. Met deze constructie wordt bereikt dat niet via de interpretatie van verordeningen, maar uit een uitdrukkelijke regeling duidelijk is in hoeverre een gemeentelijke verordening geldt.

De Raad van State wees in zijn advies op het gevaar van het ontstaan van een vierde bestuurslaag. Het begrip «vierde bestuurslaag» kan op verschillende wijze worden gedefinieerd. In de opvatting van het kabinet is sprake van een (nieuwe) bestuurslaag indien wordt voldaan aan twee belangrijke criteria: er is een open huishouding en er is een rechtstreeks gekozen algemeen bestuur (in de huidige situatie gemeenteraad en provinciale staten). Deze criteria vormen tezamen de wezenlijke kern van het begrip «bestuurslaag» binnen onze bestuurlijke organisatie. Gelet op deze elementen wordt de bestaande hoofdstructuur van de bestuurlijke organisatie door het onderhavige wetsvoorstel niet aangetast.

Er zijn ook andere dan de hierboven gehanteerde definitie van een vierde bestuurslaag mogelijk. Naast het criterium dat als de burger in aanraking komt met een bestuursorgaan die in een bepaald gebied taken en bevoegdheden van grote betekenis heeft en dat er daarmee een nieuwe bestuurslaag ontstaat, kan ook worden gedacht aan het aantal besturen dat zich met één beleidsterrein bezighoudt. Aangezien in het wetsvoorstel in bijna alle gevallen sprake is van het verleggen en bundelen van bevoegdheden en niet van het toevoegen van bevoegdheden, kan niet worden gesproken van de creatie van een extra bestuurslaag, waarbij in het midden kan worden gelaten of dit een vierde, vijfde of zesde bestuurslaag zou zijn. Waar het bij dit vraagstuk om gaat is de bestuursdichtheid van ons land en de doorzichtigheid van het bestuur. In paragraaf 2.7 van de memorie van toelichting is nader ingegaan op dit vraagstuk. Aangegeven is dat langs twee wegen vermindering van de bestuursdichtheid en vergroting van de doorzichtigheid van het bestuur zal moeten worden bereikt. De eerste weg is integratie van functionele gebiedsindelingen en besturen in de nieuwe WGR-gebiedsindeling. Vanwege de grote verscheidenheid zal verder bezien worden op welke wijze en in welk tempo deze integratie kan plaatsvinden. De tweede weg is een heldere taakverdeling tussen het regionaal bestuur en de andere bestuurslagen. Na het geheel of ten dele doorlopen van de Kaderwet zal steeds per gebied een wet de definitieve bestuurlijke vormgeving moeten regelen. Indien wordt gekozen voor samenvoeging van het huidige provinciale bestuur en het regionale bestuur, ontstaat niet alleen geen vierde bestuurslaag, maar wordt bovendien de bestuursdichtheid belangrijk verminderd.

De procesmatige aanpak van de wet geeft de betrokken besturen de gelegenheid om de instelling van een regionaal bestuur vloeiend te laten verlopen. Ten behoeve van de werkzaamheden van het regionaal openbaar lichaam (de eerste fase) zal een ambtelijke organisatie moeten worden opgebouwd. Omdat er sprake is van een verschuiving van taken en bevoegdheden naar het regionale bestuur zal de opbouw voor een deel plaats kunnen vinden door een overgang van personeel van de

regiogemeenten en de provincie naar de regio. Deze herstructurering van de ambtelijke diensten vereist de nodige zorg van de besturen van de regiogemeenten en van de provincie. Het opzetten van een openbaar lichaam op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen en de daaraan verbonden organisatorische en personele aspecten is bekend terrein in de kring van gemeenten en provincies. Een gezamenlijke aanpak, waarbij organisatorische deskundigheid die in grote gemeenten aanwezig is ten bate van de gehele regio wordt ingezet, lijkt de aangewezen weg. Het is van groot belang dat tijdig een aanvang wordt gemaakt met het reorganisatieproces. De overgang naar de tweede fase, de instelling van de regionale gebiedsautoriteit, kan ook voor wat betreft de ambtelijke organisatie, in grote mate een continu proces zijn. Door een verdergaande taakverschuiving van gemeenten en provincie naar de regio is opnieuw een overgang van personeel naar de regio te verwachten. De hiermee samenhangende reorganisatie vereist eveneens de nodige zorg van de besturen van de regiogemeenten, de regio en de provincie. Ook hier lijkt een tijdige gezamenlijke aanpak noodzakelijk om een succesvolle reorganisatie tot stand te brengen. Een van de onderwerpen van zorg bij de hiervoor beschreven reorganisaties is de rechtspositie van het personeel. Over de reorganisaties zal door de besturen overleg gevoerd worden met de organisaties van overheidspersoneel (zie artikel 105 Wet gemeenschappelijke regelingen). Bij de overgang van personeel zullen de regels van toepassing zijn die door de besturen op grond van artikel 125, tweede lid, van de Ambtenarenwet zijn vastgesteld. Deze regels hebben onder meer betrekking op de aanstelling en het ontslag van ambtenaren. Het is van belang dat deze regels ook op de hier bedoelde reorganisaties zijn toegesneden. Bij de overgang van de eerste naar de tweede fase biedt het bepaalde in de artikelen 108 tot en met 118 van de Wet gemeenschappelijke regelingen en artikel 3.6.5 van de onderhavige wet de nodige bescherming ten aanzien van de rechtspositie van het personeel van het regionaal openbaar lichaam.

5.3 Handhaving, werkdruk bestuurlijk en justitieel apparaat en rechtsbescherming Zoals in het algemene deel van deze toelichting is uiteengezet wordt met dit wetsvoorstel een kader geschapen voor een proces van bestuurlijke reorganisatie in de gebieden waarop deze wet van toepassing is verklaard, dat moet resulteren in een bij wet te regelen definitieve vorm van regionaal bestuur. Daartoe voorziet dit wetsvoorstel, onder handhaving van de bestaande hoofdstructuur van het openbaar bestuur, in een fasegewijze opbouw vanuit het lokaal bestuur door de introductie van een tweetal tijdelijke regionale bestuursvormen. Met behulp van deze bestuursvormen wordt het mogelijk om op voor de ontwikkeling van de regio als geheel belangrijke beleidsterreinen effectief vorm en inhoud te geven aan de beleidsafstemming en de bestuurlijke samenwerking, waaraan het bij de huidige wetgeving en de bestaande institutionele verhoudingen te lang heeft ontbroken. Teneinde te verzekeren dat de regio's die te kennen hebben gegeven te willen toegroeien naar een volwaardig regionaal bestuur de door de wet voorziene eerste fase tijdig aanvangen en op de juiste wijze doorlopen, bevat het wetsvoorstel een aantal bepalingen die het mogelijk maken het reorganisatieproces te bewaken en zo nodig corrigerend op te treden. De provincies is daarbij consequent het voortouw gegeven, mede gelet op de nauwe samenhang met de uitvoering van de Wet gemeenschappelijke regelingen en de daarin opgenomen provinciale bevoegdheden. Indien dat onverhoopt nodig mocht blijken kan de minister van Binnenlandse Zaken zijn verant-

woordelijkheid voor de continuïteit in het regionaliseringsproces nemen, allereerst door de provincies te activeren hun verantwoordelijkheid te nemen en desnoods door zelf handelend op te treden. Gelet op het feit dat het BoN-proces zoals zich dat de afgelopen jaren heeft ontwikkeld is gebaseerd op de gezamenlijke inspanning van alle betrokkenen en gelet op het ingrijpende karakter van de bedoelde correctiemiddelen mag ervan worden uitgegaan dat van deze middelen alleen gebruik zal worden gemaakt als alle andere hebben gefaald. Daarbij moet worden bedacht dat de beschikbaarheid van een effectief handhavingsinstrumentarium de beste waarborg geeft dat situaties waarin het gebruikt zou moeten worden zich niet of slechts onder uitzonderlijke omstandigheden zullen voordoen. De conclusie is dan ook gewettigd dat de handhavingslasten van de regeling beperkt zullen zijn.

Op het punt van de rechtsbescherming zijn in het wetsvoorstel diverse categorieën besluiten te onderscheiden. De belangrijkste besluiten die uit voorliggend wetsvoorstel voortvloeien worden hierna aangegeven. Niet opgenomen zijn besluiten die worden genomen op grond van reeds bestaande wettelijke regelingen. De rechtsbescherming tegen deze categorie besluiten vindt zijn basis in de desbetreffende regelingen. De gevolgen voor het justitieel apparaat zullen beperkt zijn, nu het vooral gaat om geschillen tussen overheden. Voorts is van belang dat veel besluiten een eenmalig karakter hebben.

  • - 
    Besluiten waartegen beroep openstaat bij de administratieve rechter op grond van de Algemene wet bestuursrecht of krachtens de Kaderwet: -artikel 1.2.1, eerste lid: aanwijzing inzake indeling in samenwerkingsgebieden; -artikel 1.2.3: goedkeuring wijziging grenzen van samenwerkingsgebieden; -artikel 2.3.3, vijfde lid, en 3.3.1.2, vijfde lid: bijdrage kosten verkeers-en vervoerplan; -artikel 2.3.5: toestemming afwijking minimumpakket; -artikel 2.4.2: oplegging van een gemeenschappelijke regeling door gedeputeerde staten; -artikel 2.4.5: oplegging van een gemeenschappelijke regeling bij koninklijk besluit; -artikel 3.3.1.1, tweede lid: aanwijzing gebieden ten aanzien waarvan onder meer de verwerving en uitgifte van gronden plaatsvindt door of vanwege het bestuur van de regionale gebiedsautoriteit; -artikel 3.4.4.2, vierde lid: het vaststellen door de Minister van Binnenlandse Zaken van de hoogte van de jaarlijkse uitkering uit het Gemeentefonds; -artikel 3.4.4.2a, vijfde lid: het vaststellen door de Minister van Binnenlandse Zaken van de hoogte van de jaarlijkse uitkering uit het Provinciefonds; -artikel 3.4.4.3, tweede lid: het vaststellen door het algemeen bestuur van de regionale gebiedsautoriteit van de hoogte van de jaarlijkse gemeentelijke bijdrage.
  • - 
    Besluiten waartegen beroep openstaat bij de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State op grond van dit wetsvoorstel: -artikel 2.2.2: besluit van het regionaal openbaar lichaam ten aanzien van een voorstel tot verandering van aan het bestuur van het regionaal openbaar lichaam toegekende bevoegdheden; -artikelen 2.5.1 en 2.5.2: aanwijzingen gegeven door gedeputeerde staten of Onze minister wie het aangaat met betrekking tot de uitvoering van een regeling;

-artikel 4.1.1 (zie onder artikel 36e, lid 3, WRO): onthouding van goedkeuring door gedeputeerde staten van een regionaal structuurplan; -artikel 4.1.1 (zie onder artikel 36e, lid 4, WRO): beroep tegen onderdelen van een regionaal structuurplan die zijn aan te merken als een besluit; -artike!4.1.1 (zie onder artikel 36k, leden 1, 2, 4 en 5 WRO): besluiten respectievelijk aanwijzingen van Onze minister of gedeputeerde staten met betrekking tot de vaststelling of herziening van een regionaal structuurplan; 3. Besluiten waartegen beroep openstaat bij de administratieve rechter zonder voorafgaande bezwaarschriftenprocedure: -artikel 2.6.1: beroep door een gemeente tegen een besluit van het bestuur van een regionaal openbaar lichaam.

  • - 
    Besluiten die niet voor beroep vatbaar zijn: -artikel 3.1.1: het bij algemene maatregel van bestuur instellen en regelen van een regionale gebiedsautoriteit; het bij koninklijk besluit verlengen van de eerste en tweede fase; -artikelen 2.2.4 en 3.2.4.1: het bij koninklijk besluit benoemen en ontslaan van de voorzitter; -artikel 3.4.4.2, tweede lid: het bij algemene maatregel van bestuur vaststellen van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds; -artikel 3.4.4.2a, derde lid: het bij algemene maatregel van bestuur vaststellen van de algemene uitkering uit het Provinciefonds; -artikel 3.4.4.3, eerste lid: het bij algemene maatregel van bestuur vaststellen van de maatstaven voor de verplichte bijdrage en de bedragen per eenheid van die maatstaven; -artikel 3.4.4.3, tweede lid: het besluit van de regionale gebiedsautoriteit tot wijziging van de bedragen per eenheid van de maatstaven voor de verplichte bijdrage; -artikel 4.1.1 (zie onder artikel 36q, leden 1, 2 en 6, WRO): een besluit van het dagelijks bestuur van de regionale gebiedsautoriteit dat de gemeenteraad verplicht een bestemmingsplan vast te stellen of te herzien en een aanwijzing van voornoemd orgaan omtrent de inhoud van een bestemmingsplan.

5.4 Gevolgen voor de sociaal-economische ontwikkeling en voor bedrijfsleven, burgers en non-profitinstellingen Realisatie van een geografisch evenwichtige economische ontwikkeling en het streven naar een maximale bijdrage van alle regio's aan de nationale welvaartsontwikkeling vormen de belangrijkste pijlers van het regionaaleconomisch beleid. Regio's moeten in het kader van de toenemende internationale economische concurrentie voor bedrijfseconomische activiteiten voldoende voorwaarden kunnen scheppen. Daarbij is met name in de stedelijke regio's bestuurlijke samenwerking op regionaal niveau en een effectieve bestuurlijke structuur van groot belang.

Uit de Kaderwet vloeien geen rechtstreekse financiële rechten of verplichtingen voort voor burgers, non-profitinstellingen of ondernemingen. Wel is het mogelijk dat als gevolg van overheveling van bestaande taken en bevoegdheden naar het regionale bestuur de bijbehorende bevoegdheden met betrekking tot heffingen, retributies en dergelijke mee overgaan. Een dergelijke verschuiving zal naar verwachting per regio leiden tot een meer uniforme uitvoering dan thans geschiedt door de afzonderlijke gemeenten, alsmede tot uniformering van de hoogte van de tarieven. De slagvaardigheid van bestuur op regionaal niveau, die met de

Kaderwet wordt beoogd, kan leiden tot snellere besluitvorming over en snellere realisatie van lokaties voor woningen en bedrijven met de bijbehorende infrastructuur. De concurrentiekracht van ondernemingen is daarmee gediend.

5.5 Varianten

De opzet en strekking van het wetsvoorstel is toegesneden op de uitgangspunten van beleid om te komen tot een regionaal bestuur in bepaalde gebieden. Uitgangspunten van beleid zijn een groeiproces met heldere aan termijnen gebonden stappen, «bottomup» benadering, maatwerk en differentiatie. Binnen het stelsel van de wet zijn varianten in het groeiproces naar een regionaal bestuur mogelijk, niet alleen in de te hanteren termijnen, maar ook in de invulling van de taken en bevoegdheden van het regionaal bestuur, alsmede bij de wijze van verkiezing van het bestuur.

C.8

DEEL B: ARTIKELSGEWIJS

Hoofdstuk 1: Algemene Bepalingen Artikel 7 . 7 . 7 Deze wet is van toepassing op bepaalde in artikel 1.1.2 aangegeven samenwerkingsgebieden. Dit zijn samenwerkingsgebieden als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen. Door een samenwerkingsgebied te definiëren als een samenwerkingsgebied waarop ingevolge artikel 1.1.2 de wet van toepassing is verklaard, wordt de werking van de wet tot de in dat artikel genoemde gebieden beperkt. De definitie van het begrip regeling geeft aan dat een gemeenschappelijke regeling die wordt getroffen in een samenwerkingsgebied waarop deze wet van toepassing is, behoudens aan de eisen van de Wet gemeenschappelijke regelingen, moet voldoen aan de eisen die de afdelingen 2, 3 en 7 van hoofdstuk 2 stelt. Het gaat daarbij onder meer om de verplichte instelling van een openbaar lichaam en toekenning aan dat openbaar lichaam van een aantal in de wet aangegeven taken en bevoegdheden. Deze definitie heeft tot gevolg dat alleen een gemeenschappeiijke regeling die tevens voldoet aan de bedoelde eisen, een regeling is in de zin van deze wet. Dit heeft met name gevolgen voor de goedkeuring en de oplegging van een regeling, welke onderwerpen zijn geregeld in respectievelijk de afdelingen 1 en 4 van hoofdstuk 2. Daar zal aan deze gevolgen aandacht worden besteed. Orider punt e is een definitie van de regionale gebiedsautoriteit opgenomen. Uit de definitie blijkt dat een regionale gebiedsautoriteit een openbaar lichaam is in de zin van artikel 134 Grondwet. Hieruit volgt onder meer dat de wet de taken en de inrichting van de autoriteit dient te regelen, de samenstelling en de bevoegdheid van het bestuur van de autoriteit, alsmede de openbaarheid van de vergaderingen en het toezicht op de autoriteit. Bij de regeling van een en ander in hoofdstuk 3 is zoveel mogelijk aangesloten bij de systematiek en de inhoud van de nieuwe Gemeentewet. Waar mogelijk is de nieuwe Gemeentewet van overeenkomstige toepassing verklaard.

Artikel 7.1.2 In dit artikel zijn de samenwerkingsgebieden opgesomd waarop deze wet van toepassing is. Gekozen is voor een opsomming waarbij per letter één samenwerkingsgebied wordt aangewezen door de grootste tot dat gebied behorende gemeente respectievelijk gemeenten te noemen. Deze opsommingswijze is gekozen omdat op deze wijze wordt aangegeven dat in de gevallen waarin twee gemeenten worden genoemd, beide voor de toepassing van deze wet tot hetzelfde samenwerkingsgebied moeten behoren. Dit impliceert, waar nodig, aanpassing van de samenwerkingsgebieden. Indien andere samenwerkingsgebieden onder de werking van de wet worden gebracht, zal dit door middel van wijziging van dit artikel moeten geschieden. Uitbreiding met andere gebieden is op korte termijn evenwel niet wenselijk. Bij de beoordeling of het op een later tijdstip onder de werking van de wet brengen van andere dan de aangegeven samenwerkingsgebiüden wenselijk is, kan als materieel criterium dienen de noodzaak van een doeltreffende en doelmatige uitoefening van bevoegdheden als bedoeld in hoofdstuk 2, afdeling 3, hoofdstuk 3, afdeling 3 en hoofdstuk 4 van deze wet. Het is van belang erop te wijzen dat overigens in de toekomst onder de werking van deze wet te brengen gebieden hetzelfde zal gelden als heeft gegolden voor de gebieden die in het wetsvoorstel zijn genoemd, heeft gegolden, namelijk dat er in het gebied -naast de overige in paragraaf 2.7 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting genoemde elementen van het toetsingskader -met name een voldoende groot bestuurlijk draagvlak moet bestaan om vorm te kunnen geven aan het regionaal bestuur in het betreffende

101

gebied. Dit draagvlak zal met name tot uiting moeten komen in het overleg dat op grond van artikel 115 van de Gemeentewet en 113 van de Provinciewet met gemeenten en provincie(s) gevoerd dient te worden.

Artikelen 1.2.1 en 1.2.2 In de toelichting bij artikel 1.1.1 is aangegeven dat de Kaderwet de indeling in samenwerkingsgebieden krachtens de Wet gemeenschappe lijke regelingen volgt. In paragraaf 3.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is ingegaan op de indeling in samenwerkingsgebieden en op de aanwijzingsbevoegdheid van de minister van Binnenlandse Zaken ter zake (artikel 1.2.1, eerste lid). Gelet op het in onze bestuurlijke verhoudingen zeer ingrijpende karakter van deze aanwijzingsbevoegdheid, bepaalt het tweede lid van artikel 1.2.1 dat de minister alvorens een aanwijzing te geven de betrokken besturen hoort. In verband met deze hoorplicht en het karakter van de aanwijzing als zodanig, vervalt ingevolge het vierde lid de overlegverplichting voor gedeputeerde staten bij de voorbereiding van het indelingsbesluit. De toezending aan de betrokken gemeentebesturen van een afschrift van de aanwijzing, die in het derde lid van artikel 1.2.1 is opgenomen, is van belang omdat uit de aanwijzing rechtsgevolgen voortvloeien voor de betrokken gemeenten, in het bijzonder de plicht om binnen drie maanden een regeling voor te leggen aan gedeputeerde staten (zie artikel 2.1.1, tweede lid).

Met het oog op de vereiste spoed en duidelijkheid bij de effectuering van de door de minister gegeven aanwijzing bepaalt artikel 1.2.2 dat de minister bij zijn aanwijzing een termijn stelt binnen welke gedeputeerde staten een nieuw indelingsbesluit, d.w.z. conform de aanwijzing, ter inzage moeten leggen. Met de terinzagelegging start de procedure van wijziging van een indelingsbesluit, zoals die is neergelegd in artikel 3 van de Wet gemeenschappelijke regelingen.

Artikel 1.2.3 Indien provinciale staten willen overgaan tot tussentijdse wijziging van een indelingsbesluit waardoor wijziging wordt gebracht in de begrenzing van een samenwerkingsgebied waarop de Kaderwet van toepassing is, behoeft dit (deel van het) besluit de goedkeuring van de minister van Binnenlandse Zaken, in overeenstemming met de ministers die het aangaat. Met deze goedkeuringseis wordt beoogd te verzekeren dat de indeling in samenwerkingsgebieden zodanig blijft dat een doelmatig en effectief regionaal bestuur in de aangegeven gebieden is gewaarborgd.

Hoofdstuk 2: Regionaal bestuur door een regionaal openbaar lichaam Artikel.1.1 Indien de wet van toepassing is verklaard op een samenwerkingsgebied dienen de gemeentebesturen van de daarin gelegen gemeenten binnen drie maanden na de datum van inwerkingtreding een gemeenschappelijke regeling ter goedkeuring aan gedeputeerde staten voor te leggen. Gelet op de verwijzing in de definitie van het begrip regeling in artikel 1.1.1 naar het bepaalde in de afdelingen 2, 3 en 7 van hoofdstuk 2, dienen de gemeentebesturen ervoor te zorgen dat de regeling die zij ter goedkeuring voorleggen tevens voldoet aan de eisen die deze bepalingen daaraan stellen. Evenzo dienen gedeputeerde staten aan de ingezonden regeling hun goedkeuring te onthouden en eventueel over te gaan tot (gedeeltelijke) oplegging van een regeling, als de ingezonden regeling niet voldoet aan één of meer van die eisen. De korte termijn van

102

drie maanden binnen welke een regeling ter goedkeuring moet worden voorgelegd is, behalve uit de noodzaak van een snelle totstandkoming van het regionaal bestuur, te rechtvaardigen vanwege de omstandigheid dat de gemeenten kunnen anticiperen op de inwerkingtreding van de wet voor hun gebied. De toezending aan de minister van Binnenlandse Zaken van een afschrift van de ontwerp-regeling door de gemeentebesturen is van belang om de minister op de hoogte te houden van de ontwikkelingen, mede met het oog op een eventuele toepassing van de opleggingsbevoegdheden van afdeling 4. Hetzelfde geldt voor de toezending door gedeputeerde staten aan de minister van een afschrift van hun besluit omtrent de goedkeuring, zoals geregeld in de laatste volzin van het derde lid. Ingeval de minister van Binnenlandse Zaken gebruik maakt van zijn bevoegdheid ingevolge artikel 1.2.1 en aan provinciale staten een aanwijzing geeft tot wijziging van de grenzen van een samenwerkingsgebied, begint de termijn van drie maanden voor de toezending van een regeling aan gedeputeerde staten voor de gemeenten die volgens de aanwijzing deel dienen te gaan uitmaken van het samenwerkingsgebied, op de dag waarop de aanwijzing is gegeven. Op die dag staat immers vast welke gemeenten deel gaan uitmaken van het samenwerkingsgebied. Consequentie van deze directe werking van de aanwijzing voor de gemeentebesturen en de daaraan verbonden termijn is dat op het moment dat de gemeentebesturen een regeling ter goedkeuring voorleggen, de aanwijzing nog niet heeft geresulteerd in een nieuw indelingsbesluit van provinciale staten. Om te voorkomen dat gedeputeerde staten de toegezonden regeling moeten toetsen aan het «oude» indelingsbesluit, wordt in de laatste volzin van het tweede lid van artikel 2.1.1 artikel 36, derde lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen buiten toepassing verklaard. Gedeputeerde staten nemen ingevolge het derde lid van artikel 2.1.1 eveneens binnen acht weken een besluit omtrent de goedkeuring van de regeling. Met het oog op de vereiste spoed bij de totstandkoming van het regionaal bestuur is hier afgeweken van de algemene goedkeuringstermijn van drie maanden die artikel 260, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet noemt.

Artikel 2.2.1 In afwijking van de keuzevrijheid die de Wet gemeenschappelijke regelingen in artikel 8, biedt wordt voorgeschreven dat een regeling moet voorzien in de instelling van een openbaar lichaam. In paragraaf 3.3 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is aangegeven waarom deze verplichte afwijking van de Wet gemeenschappelijke regelingen is opgenomen.

Artikel 2.2.2 Aan een regeling wordt de eis gesteld dat deze een bepaling bevat waarmee het regionaal openbaar lichaam zelf het initiatief kan nemen om verandering te brengen in de verdeling van de bevoegdheden tussen het openbaar lichaam en de deelnemende gemeenten uit een samenwerkingsgebied. Daarbij gaat het uiteraard om verandering van de bevoegdheidsverdeling binnen het kader van de in de gemeenschappelijke regeling opgenomen belangen (beleidsterreinen). Deze mogelijkheid bestaat op vrijwillige basis ook al in de huidige Wet gemeenschappelijke regelingen, maar wordt nu verplicht voorgeschreven. In artikel 10 van de Wet gemeenschappelijke regelingen wordt onderscheid gemaakt tussen belangen ter behartiging waarvan een regeling is getroffen en de bevoegdheden die aan een openbaar lichaam zijn toegekend. Verandering in de bevoegdheden kan zich niet uitstrekken tot belangen die niet aan het openbaar lichaam zijn toevertrouwd, maar zal altijd moeten liggen binnen de beleidsterreinen die bij de gemeenschappelijke regeling

103

aan het samenwerkingsverband zijn toebedeeid. De afwijking ten opzichte van artikel 10, tweede lid, tweede volzin, van de Wet gemeenschappelijke regelingen houdt in dat niet alleen wordt voorgeschreven dat de gemeenschappelijke regeling bepalingen omvat omtrent de wijze waarop wijziging in de bevoegdheidstoedeling kan plaatsvinden, maar dat ook eisen worden gesteld aan de inhoud daarvan. Het gaat er om dat in ieder geval aan het algemeen bestuur van het regionaal openbaar lichaam een bevoegdheid wordt toegekend tot het doen van een voorstel aan de raden van de deelnemende gemeenten. Dit laat overigens onverlet dat de gemeenschappelijke regeling ook nog voorziet in een andere procedure, bijvoorbeeld op voorstel van één of meer van de deelnemende gemeenten zelf. Artikel 2.2.2, eerste lid, werkt in dit opzicht aanvullend en niet beperkend of vervangend voor de in artikel 10 van de Wet gemeenschappelijke regelingen bedoelde bevoegdheid.

In het tweede en het derde lid is een regeling neergelegd voor de procedure die gevolgd moet worden als het regionaal openbaar lichaam een voorstel doet tot verandering van de bevoegdheidsverdeling. Alhoewel hierbij in de eerste plaats wordt gedacht aan een uitbreiding van de bevoegdheden van het regionaal openbaar lichaam, is ook een beperking mogelijk. Op die wijze kan worden gekomen tot een duidelijke en optimale afbakening van taken en bevoegdheden tussen regionaal en lokaal bestuur in het samenwerkingsgebied. Gezien het ingrijpende karakter van de hier gecreëerde bevoegdheid dient een voorstel door het algemeen bestuur van het regionaal openbaar lichaam te worden gedaan. De raden van de in het samenwerkingsgebied gelegen gemeenten dienen vervolgens over het voorstel te oordelen, aangezien overdracht van gemeentelijke bevoegdheden bij gemeenschappelijke regeling de instemming van de raden vereist. Als alle gemeenteraden met het voorstel instemmen, moet het algemeen bestuur van het regionaal openbaar lichaam besluiten conform het voorstel. Als één of meer gemeenteraden niet of niet in alle opzichten instemmen met het voorstel, moet het algemeen bestuur van het regionaal openbaar lichaam terzake een besluit nemen. Dit betekent dat het algemeen bestuur van het regionaal openbaar lichaam kan beslissen conform het oorspronkelijke voorstel, maar dat dan het bestuur verplicht is te motiveren waarom aan de bezwaren van de gemeenteraden voorbij wordt gegaan. Het oorspronkelijke voorstel kan ook worden aangepast naar aanleiding van de gemaakte opmerkingen. Langs die weg kan een zo groot mogelijk draagvlak worden verkregen voor het uiteindelijke besluit. Indien de meerderheid van de raden van de in het samenwerkingsgebied gelegen gemeenten zijn instemming aan het voorstel onthoudt, mag over het voorstel geen besluit worden genomen. Hiermee wordt voorkomen dat het regionaal openbaar lichaam om ingaat tegen de wensen van de meerderheid van de deelnemende gemeenten, waardoor de positie van de gemeenteraden in het samenwerkingsgebied onnodig zou worden uitgehold.

Wat betreft de rechtsbescherming is van belang dat bij de besluitvorming in een regionaal openbaar lichaam een eventuele in de gemeenschappelijke regeling opgenomen geschillenregeling een rol kan spelen en dat voorts op de regeling van beroep de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is, waarbij voor de gemeenten de daarin opgenomen bezwaarschriftprocedure niet van toepassing is.

Artikel 2.2.3 In de wet is de mogelijkheid opgenomen af te wijken van de in artikel 13, eerste en tweede lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen neergelegde regeling voor de verkiezing van het bestuur, die inhoudt dat

104

de leden worden gekozen door, per en uit de gemeenteraden. Van die regeling kan op twee punten worden afgeweken. Op de redenen hiervoor is in paragraaf 3.3.2 van het algemene deel van deze memorie van toelichting ingegaan. Allereerst is het mogelijk af te wijken van de eis dat de leden van het algemeen bestuur per gemeenteraad afzonderlijk moeten worden verkozen. In de tweede plaats wordt ook ten aanzien van het passief kiesrecht een afwijking van de Wet gemeenschappelijke regelingen mogelijk gemaakt. Het passief kiesrecht kan worden verruimd tot al diegenen die kandidaat hebben gestaan of bij een eventueel gelijktijdig te houden verkiezing kandidaat staan voor het lidmaatschap van één van de gemeenteraden. Anders dan onder de Wet gemeenschappelijke regelingen kunnen dus ook personen tot lid van het algemeen bestuur worden gekozen die geen lid zijn van één van de gemeenteraden. Het actief en passief kiesrecht dat de Wet gemeenschappelijke regelingen aan de voorzitters van de gemeenteraden toekent blijft gehandhaafd. Door de mogelijkheid af te wijken van artikel 13, tweede lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen wordt het mogelijk dat een gemeenteraadslid lid van het algemeen bestuur van een openbaar lichaam wordt, maar dat bij zijn aftreden als gemeenteraadslid het lidmaatschap van het algemeen bestuur niet van rechtswege eindigt. Op deze wijze kan worden aangesloten bij de mogelijkheid dat ook personen die geen lid van een gemeenteraad zijn, lid kunnen zijn van het algemeen bestuur van het regionaa! lichaam.

In zijn advies van 31 oktober 1991 heeft de Kiesraad aangegeven dat in de toelichting aandacht zou moeten worden besteed aan de wijze waarop de gezamenlijke verkiezing van de leden van het algemeen bestuur vorm moet worden gegeven. Deze verkiezing kan op verschillende wijze worden vormgegeven, afhankelijk van omstandigheden en voorkeuren in het gebied. Zo kan al dan niet voor een lijstenstelsel worden gekozen. Indien het passief kiesrecht wordt toegekend aan al degenen die kandidaat hebben gestaan bij de laatstgehouden dan wel kandidaat staan bij gelijktijdig te houden gemeenteraadsverkiezingen, ligt het voor de hand voor een lijstenstelsel te kiezen; indien het kiesrecht beperkt is tot de zittende gemeenteraadsleden kan de voorkeur bestaan de kandidaten niet te laten verdelen over de lijsten. Voorts is het mogelijk dat de verschillende gemeenten binnen het kiesgebied verschillende kieskringen vormen, waarbij de partijen in staat worden gesteld om per kieskring een lijst in te leveren. Het is dan aan de partijen om in elke kieskring dezelfde of verschillende lijsten in te dienen. Ook is het mogelijk van een indeling in kieskringen af te zien. In dat geval moeten partijen, indien althans voor een lijstenstelsel wordt gekozen, volstaan met inlevering van één lijst. Of partijen alle personen kandidaat stellen die ook voor de gemeenteraadsverkiezingen kandidaat hebben gestaan, met daaraan toegevoegd eventueel de burgemeester, kan aan de partijen worden overgelaten. Indien niet voor een onderverdeling in kieskringen wordt gekozen is van belang de vraag of partijen op regionaal gebied voldoende georganiseerd zijn om met één lijst voor het bestuur van het openbaar lichaam uit te komen. Verwacht mag evenwel worden dat wanneer het regionaal bestuur belangrijker wordt partijen hun organisatie daar op aanpassen. Ook moet rekening worden gehouden met het feit dat, indien niet wordt gekozen voor een indeling in kieskringen, de stem van de leden van de verschillende gemeenteraden even zwaar telt. De invloed van de centrumgemeente wordt daardoor relatief kleiner dan die van de kleinere gemeenten die deel uit maken van het gebied. Ook indien niet voor een lijstenstelsel wordt gekozen kan het gebied al dan niet in kieskringen worden onderverdeeld. Reden voor indeling in

105

kieskringen kan zijn dat het wenselijk wordt geacht dat de leden van een bepaalde gemeenteraad slechts kunnen kiezen uit degenen die kandidaat hebben gestaan voor de verkiezing van die gemeenteraad.

Voor wat betreft de wijze waarop de gezamenlijke verkiezing vorm kan worden gegeven wordt tot slot gewezen op de mogelijkheid van een weging van de stemmen, zoals die ook plaats vindt bij verkiezingen voor de Eerste Kamer. Het kan wenselijk worden geacht om de stem van het raadslid uit de ene gemeente zwaarder te laten wegen dan de stem van het raadslid uit de andere gemeente. De zwaarte van de stem per gemeenteraadslid kan bij voorbeeld worden gerelateerd aan het aantal inwoners per raadslid. Met andere woorden: de waarde van de stem is gelijk aan het quotiënt van het aantal inwoners van de betreffende gemeente en het aantal leden van de raad. Dit betekent in de praktijk dat de stem van het raadslid van de ene gemeente bijvoorbeeld voor 10 stemmen kan tellen en de stem van het raadslid van de andere gemeente voor 25.

Artikel 2.2.4 In afwijking van artikel 13, negende lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen, waarin wordt bepaald dat de voorzitter van een openbaar lichaam door en uit het algemeen bestuur wordt aangewezen, wordt de voorzitter van een regionaal openbaar lichaam benoemd bij koninklijk besluit. Voor een toelichting bij deze bepaling kan worden verwezen naar paragraaf 3.3.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. In het derde lid zijn de artikelen uit de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing verklaard, die onder meer bepalingen bevatten omtrent de benoemingsvereisten voor burgemeesters, het afleggen van de eed, de regeling van nevenfuncties, de rechtspositie en de waarneming van het ambt.

Artikel 2.2.5 Dit artikel creëert de mogelijkheid tot instelling van een commissie die bevoegd is voor een bepaald deel van een samenwerkingsgebied. De Wet gemeenschappelijke regelingen kent alleen de mogelijkheid tot instelling van commissies van advies of ter behartiging van bepaalde belangen. Het algemeen bestuur van een regionaal openbaar lichaam bepaalt met welke bevoegdheden een dergelijke commissie wordt uitgerust. Dat kunnen één of meerdere bevoegdheden als opgenomen in de regeling zijn. Op de verhouding tussen deze commissies en het algemeen bestuur van een regionaal openbaar lichaam zijn de desbetreffende artikelen van de Gemeentewet en de Wet gemeenschappelijke regelingen van toepassing.

Artikel 2.2.6 Artikel 28 van de Wet gemeenschappelijke regelingen bevat de verplichte geschillenbeslechting door gedeputeerde staten. Zeer breed is de wens geuit om in afwijking van dit artikel geschillen in eigen kring op te kunnen lossen. De mogelijkheid wordt dan ook geboden dat in een gemeenschappelijke regeling wordt bepaald dat artikel 28 van de Wet gemeenschappelijke regelingen niet van toepassing is, indien daarvoor een andere geschillenregeling in de plaats wordt gesteld. Het wetsvoorstel voorziet niet in de mogelijkheid dat een geschillencommissie in plaats van het bestuur van een regionaal openbaar lichaam besluit. Bij een dergelijke geschillenregeling blijft dan ook uitsluitend het bestuur van het regionaal openbaar lichaam bevoegd besluiten te nemen. Een interne geschillenregeling vervult derhalve een functie ten behoeve van de zorgvuldige voorbereiding van besluiten van het bestuur van het

106

regionaal openbaar lichaam. Daarvan kan de bepaling deel uit maken dat de geschillencommissie een bindend advies uitbrengt, dat door het bestuur moet worden overgenomen.

Een geschillenregeling maakt onderdeel uit van de gemeenschappelijke regeling en is derhalve onderworpen aan preventief toezicht door gedeputeerde staten. Gedeputeerde staten kunnen bij de goedkeuring overwegen of de gekozen geschillenregeling met voldoende waarborgen is omkleed om in de plaats te kunnen treden van de in artikel 28 van de Wet gemeenschappelijke regelingen neergelegde regeling. Gedeputeerde staten kunnen evenwel het goedkeuringsvereiste niet hanteren om de geschillenregeling als zodanig te bestrijden.

Artikelen 2.3.1 en met 2.3.2 Voor een toelichting op het regionaal grondbeleid en op de taken die een regionaal openbaar lichaam dient te vervullen op het terrein van de volkshuisvesting, kan hierworden verwezen naar paragraaf 4.5.5 respectievelijk 4.5.2 van het algemeen deel van deze memorie.

Artikel 2.3.3 In een regeling moet aan een regionaal openbaar lichaam het opstellen van een regionaal verkeers-en vervoerplan worden opgedragen In paragraaf 4.5.3 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is reeds op het verkeers-en vervoerplan ingegaan. Bij de regeling van het plan is rekening gehouden met de vereisten die de Gemeentewet aan een planverplichting stelt. Uitgangspunt is dat slechts een aantal (minimum)elementen is opgenomen waaruit een verkeers-en vervoerplan moet bestaan. Op deze wijze wordt ruimte gelaten aan het regionaal bestuur om het plan aan te vullen, teneinde te komen tot op het gebied toegespitste oplossingen. Mede met het oog op de financiering van de uitvoering van het plan is de eis gesteld dat de verkeers-en vervoerplannen passen binnen het rijksbeleid. Met name kan hierbij worden gedacht aan het Structuurschema Verkeer en Vervoer (SW). Bij de toewijzing van de financiële middelen, met uitzondering van de middelen ten behoeve van het openbaar vervoer en de infrastuctuur van het openbaar vervoer, zullen deze plannen dan ook getoetst worden op hun bijdrage aan de SW-doelstellingen van bereikbaarheid en leefbaarheid. Daartoe zal een regionaal verkeers-en vervoerplan onder meer moeten aangeven wat de autonome ontwikkeling van de mobiliteit van de verschillende wijzen van vervoer is bij een geïntegreerd verkeers-en vervoerbeleid, alsmede de effecten daarvan op de bereikbaarheid en de leefbaarheid; wat de maatregelen zijn ter beheersing van de groei van de mobiliteit, het terugdringen van het autogebruik en het bevorderen van het gebruik van het openbaar vervoer, het bevorderen van het carpoolen en het stimuleren van vervoersmanagement bij bedrijven; wat de maatregelen zijn ter waarborging van de goederendistributie en de bereikbaarheid van bedrijfslocaties. Het regionaal verkeers-en vervoerplan dient een overzicht te verschaffen van de benodigde infrastructuur en overige voorzieningen en een overzicht van de te nemen maatregelen, de kosten hiervan alsmede de beoogde effectiviteit. Een regionaal verkeers-en vervoerplan geeft een prioriteitenstelling aan en een fasering van de te nemen maatregelen.

Toewijzing van de financiële middelen zal ook afhankelijk zijn van de prioriteitsstelling en de te verwachten effectiviteit van de te nemen maatregelen. In een algemene maatregel van bestuur zullen deze criteria voor de financiering van de kosten van uitvoering nader uitgewerkt worden.

107

Thans wordt in diverse stedelijke gebieden gewerkt aan het opstellen van een Regionaal Verkeers-en Vervoersplan (RWP). Onder bepaalde voorwaarden stelt het ministerie van Verkeer en Waterstaat daarvoor een bijdrage in de kosten beschikbaar. Het regionaal bestuur is op grond van voorliggend wetsvoorstel verplicht een RVVP op te stellen. De kosten verbonden aan het opstellen van een RWP door het regionaal bestuur zijn nu niet concreet aan te geven. Dat zal overigens van geval tot geval sterk uiteenlopen. Bij algemene maatregel van bestuur kan de minister van Verkeer en Waterstaat regels stellen omtrent de bijdrage van rijkswege in de kosten die gepaard gaan met het opstellen van een RWP. Hierbij kan gedacht worden aan de huidige financiële regeling, die bij de (voorlopige) erkenning van een vervoerregio wordt gehanteerd, namelijk maximaal vijftig procent van de externe lasten met een maximum van f 500000.

Artikel.3.4 Ingevolge de Wet personenvervoer liggen de bestuurlijke en financiële bevoegdheden inzake het lokale openbaar vervoer bij de gemeenten. Voor overdracht van deze bevoegdheden aan een regionaal openbaar lichaam (zie paragraaf 4.5.3 van het algemeen deel van deze memorie) is het nodig dat de gemeenten in een samenwerkingsgebied door middel van de gemeenschappelijke regeling deze bevoegdheden overdragen aan het regionaal openbaar lichaam. De in artikel 4.4.1 voorgestelde wijziging van artikel 25 van de Wet personenvervoer bepaalt dat bij overdracht van de bevoegdheden inzake het lokaal openbaar vervoer aan een regionaal openbaar lichaam, ook de bevoegdheden inzake het interlokaal openbaar vervoer door het regionaal openbaar lichaam zullen worden uitgeoefend.

Artikel 2.3.5 In de artikelen 2.3.1 tot en met 2.3.4 zijn de bevoegdheden opgenomen die door de in een samenwerkingsgebied gelegen gemeenten moeten worden overgedragen aan het regionaal openbaar lichaam. Het is van belang dat dit zogenaamde minimumpakket aan bevoegdheden, vanwege de vele raakvlakken tussen de diverse beleidsterreinen, integraal door het regionaal openbaar iichaam wordt uitgeoefend. Voorstelbaar is echter dat in een samenwerkingsgebied bezwaren van overwegende aard rijzen tegen opneming (al dan niet tijdelijk) van éèn of meer bevoegdheden in de regeling. In dat geval kan de minister van Binnenlandse Zaken, indien hem een daartoe strekkend verzoek van alle in het samenwerkingsgebied gelegen gemeenten bereikt, besluiten dat één of meer van die bevoegdheden niet in de regeling behoeven te worden opgenomen dan wel dat zij wel in de regeling moeten worden opgenomen, maar gedurende een bepaalde termijn niet behoeven te worden uitgeoefend. De minister van Binnenlandse Zaken besluit ter zake in overeenstemming met de ministers wie het mede aangaat.

Artikel 2.3.6 Ingevolge artikel 108 van de Provinciewet kan het provinciaal bestuur bepaalde bevoegdheden overdragen aan de gemeenten in een samenwerkingsgebied, indien zij daarmee instemmen. Deze gemeenten kunnen vervolgens de aan hen gedelegeerde bevoegdheid inbrengen in een gemeenschappelijke regeling. Daarvoor is nodig dat alle gemeenten in een gebied hieraan meewerken. Om te voorkomen dat door het ontbreken van de instemming van een enkele gemeente, delegatie van een provinciale bevoegdheid via de gemeenten aan een regionaal openbaar lichaam niet tot stand kan komen, is in de wet de mogelijkheid opgenomen dat een provincie rechtstreeks aan een regionaal openbaar

108

lichaam bevoegdheden delegeert. Hierbij gelden dezelfde regels als bij delegatie krachtens artikel 108 Provinciewet aan gemeenten.

Artikel 2.3.7 In veel gevallen zal de effectuering van een door een regionaal openbaar lichaam genomen besluit afhankelijk zijn van verdere besluitvorming of het verrichten van feitelijke handelingen door de besturen van de aan de gemeenschappelijke regeling deelnemende gemeenten. Voor een effectief bestuur op basis van samenwerking tussen gemeenten, dient verzekerd te zijn dat de gemeenten besluiten van het regionaal openbaar lichaam ook uitvoeren. De regeling dient dan ook te verzekeren dat alle gemeentebesturen gebonden zijn aan door het regionaal openbaar lichaam genomen besluiten. Het is aan de opstellers van de regeling te bepalen op welke wijze de medewerking door de gemeenten aan besluiten van het regionaal openbaar lichaam wordt vormgegeven. Indien een gemeente niet of niet in voldoende mate medewerking verleent, dient het dagelijks bestuur van het regionaal openbaar lichaam zelf de uitvoering ter hand te kunnen nemen of het besluit kunnen doen uitvoeren. Dit laatste kan bijvoorbeeld door een andere gemeente in te schakelen dan de gemeente die in gebreke blijft het besluit uit te voeren. Dit betekent onder meer dat in voorkomende gevallen het bestuur van een regionaal openbaar lichaam een bevoegdheid van een gemeente die noodzakelijk is om een besluit van het regionaal openbaar lichaam uit te voeren, in plaats van die gemeente kan uitoefenen. De aanzegging, bedoeld in het derde lid, is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht zodat daartegen beroep bij de administratieve kamer van de rechtbank openstaat.

Artikelen 2.4.1 tot en met 2.4.5 Uitgangspunt van de wet is dat verzekerd dient te zijn dat na inwerkingtreding van de wet voor een bepaald samenwerkingsgebied, in dat gebied ook daadwerkelijk een gemeenschappelijke regeling tot stand komt die voldoet aan de eisen die de wet stelt. Afdeling 4 van hoofdstuk 2 bevat de daarvoor noodzakelijke bepalingen. In paragraaf 3.3.1 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is reeds op de oplegging van een regeling ingegaan.

Indien de wet op een samenwerkingsgebied van toepassing wordt verklaard, moeten de gemeentebesturen van de in het samenwerkingsgebied gelegen gemeenten een gemeenschappelijke regeling treffen die voldoet aan de eisen die de wet daaraan stelt. Ingevolge artikel 2.1.1 moet de regeling binnen drie maanden na de datum van inwerkingtreding voor een samenwerkingsgebied, respectievelijk na de datum waarop aan provinciale staten een aanwijzing is gegeven tot aanpassing van de begrenzing van een samenwerkingsgebied, ter goedkeuring aan gedeputeerde staten worden voorgelegd. Indien de betrokken gemeentebesturen in gebreke blijven tijdig een regeling voor te leggen of een regeling voorleggen die niet aan de wettelijke vereisten voldoet, moeten gedeputeerde staten een regeling opleggen. Ook in het tweede geval moet oplegging volgen omdat geen sprake is van voorlegging van een regeling in de zin van deze wet.

De oplegging door gedeputeerde staten moet binnen acht weken na de datum van ingebreke blijven van de gemeentebesturen worden gerealiseerd. Dat betekent dat de opgelegde regeling binnen dezelfde termijn tot stand komt als een voorgelegde en goedgekeurde regeling. Indien de door gedeputeerde staten opgelegde regeling naar het oordeel van de Minister van Binnenlandse Zaken niet voldoet aan de eisen die daaraan gesteld moeten worden uit het oogpunt van een adequate uitoefening

109

van bevoegdheden door het regionaal openbaar lichaam in het betreffende samenwerkingsgebied, geeft hij gedeputeerde staten binnen acht weken na de oplegging een aanwijzing om de opgelegde regeling te wijzigen. Gaan gedeputeerde staten bij het ontbreken van een goedgekeurde regeling of indien na de goedkeuring van een regeling een aanwijzing van de Minister van Binnenlandse zaken is gevolgd, niet over tot oplegging van een regeling, dan kan de Minister van Binnenlandse Zaken zelf tot oplegging overgaan. Deze oplegging geschiedt, evenals de oplegging door de Minister van Binnenlandse Zaken krachtens hoofdstuk X van de Wet gemeenschappelijke regelingen, bij koninklijk besluit.

Artiket 2.5.1 In januari 1990 is advies ingewonnen over een voorontwerp van wet waarmee een aanvullende voorziening in de Wet gemeenschappelijke regelingen werd getroffen die tot doel had de vrijblijvendheid van gemeentelijke samenwerking te verminderen. Deze voorziening waartoe door de Rbb was geadviseerd in het advies over het bestuur in grootstedelijke gebieden, gaf gedeputeerde staten de mogelijkheid om de feitelijke uitvoering van samenwerkingsregelingen af te dwingen. Daarbij was eenzelfde gefaseerde procedure ingebouwd als die in de Wet gemeenschappelijke regelingen voor de aanwijzings-en opleggingsbevoegdheid geldt. Vooral van de zijde van de provincies werd de kritiek geuit dat deze procedure veel te lang en daardoor niet goed bruikbaar was. Een ander punt van kritiek -vooral van de zijde van de VNG en de Rgf -was dat deze voorziening in een algemene wet werd getroffen, terwijl de noodzaak daartoe zich slechts voor enkele stedelijke gebieden zou laten gevoelen. In het kabinetsstandpunt «Bestuur op niveau» is daarom aangekondigd dat het voorontwerp niet verder in procedure zou worden gebracht maar dat elementen daaruit in de aangekondigde Interimwet zouden worden opgenomen. Artikel 2.5.1 bevat een procedure tot het afdwingen van daadwerkelijke uitvoering van een regeling. De bepaling beoogt dat de behartiging van de belangen waartoe de regeling in het samenwerkingsgebied tot stand gekomen is, ook daadwerkelijk plaatsvindt en dat het samenwerkingsverband niet blijft steken in overleg, zonder dat dit uitmondt in besluitvorming en uitvoering. Gedeputeerde staten kunnen, nadat zij het bestuur van het regionaal openbaar lichaam hebben gehoord, aan dat bestuur een aanwijzing geven omtrent de uitoefening van een toegekende bevoegdheid of opgedragen taak, waarbij aan de uitvoering van de aanwijzing een termijn wordt gesteld. Indien het bestuur in gebreke blijft binnen de gestelde termijn te handelen overeenkomstig de aanwijzing, treden gedeputeerde staten voor die uitvoering in de plaats van het bestuur van het regionaal openbaar lichaam.

Artikel 2.5.2 Analoog aan het systeem van opiegging in de Wet gemeenschappelijke regelingen kan bij gebrek aan of weigering van optreden door de provincie worden bewerkstelligd dat alsnog in de uitvoering wordt voorzien. De minister op wiens terrein sprake is van een tekortschietende uitoefening van een toegekende bevoegdheid of opgedragen taak nodigt in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken in eerste instantie gedeputeerde staten uit binnen een bepaalde termijn het bestuur van het regionaal openbaar lichaam ingevolge artikel 2.5.1 een aanwijzing te geven. Ingeval deze uitnodiging zonder gevolg blijft kan de minister rechtstreeks aan het bestuur van het regionaal openbaar lichaam een aanwijzing geven volgens de regels welke zijn gegeven in artikel 2.5.1.

110

Artikel.6.1 Indien een gemeente beroep instelt tegen een besluit van een regionaal openbaar lichaam, hoeft geen afzonderlijke bezwaarschriftprocedure worden doorlopen. Hiermee wordt afgeweken van de algemene regeling van bezwaar en beroep in de Algemene wet bestuursrecht. Bij beroep door een gemeente is de bezwaarschriftprocedure niet van toepassing, mede in aanmerking genomen dat of artikel 28 van de Wet gemeenschappelijke regelingen van toepassing is of de gemeenschappelijke regeling een geschillenregeling kent. Een verplichte bezwaarschriftprocedure zou derhalve veelal een weinig zinvolle aanvulling of herhaling van deze procedure opleveren, waarin reeds sprake is van een vorm van bestuurlijke heroverweging.

Artikel 2.6.2 In dit artikel wordt de mogelijkheid tot het instellen van beroep bij de administratieve kamer van de rechtbank geopend, waar in de Algemene wet bestuursrecht zulks is uitgesloten. Artikel 8.1.1.2., onderdeel a van die wet bepaalt dat tegen een besluit met als inhoud een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel, geen beroep bij de administratieve kamer van de rechtbank kan worden ingesteld. Aangezien het rechtskarakter van de oplegging als bedoeld in de artikelen 2.4.3 en 2.4.4 in overwegende mate elementen van een algemeen verbindend voorschrift bevat, zou beroep tegen een oplegging derhalve uitgesloten zijn. Gelet op de ingrijpende aard van een oplegging is het instellen van beroep bij de administratieve kamer van de rechtbank expliciet mogelijk gemaakt. Hiermee wordt aangesloten bij de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen, waarin het wetsvoorstel Voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie (Kamerstukken II, 1991-1992, 22495, nrs. 1-2) voorziet. Met die wijziging wordt beroep tegen een oplegging krachtens hoofdstuk X van de Wet gemeenschappelijke regelingen opengesteld.

Artikel.6.3 In verband met de kwetsbaarheid van de uit de aangegeven artikelen voortvloeiende beslissingen en gelet op de wenselijkheid om snel te kunnen beschikken over een definitief rechterlijk oordeel is beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geopend. Voor een uitleg naar de inhoud van de betrokken artikelen, wordt verwezen naar de toelichting bij genoemde artikelen.

Artikel 2.7.1 Van belang voor de termijn van ten hoogste 4 jaar, gedurende welke het regionaal openbaar lichaam functioneert, is dat duidelijk is op welk moment de regeling die daarvoor de grondslag biedt begint te werken. Het is wenselijk dat de regeling zo spoedig mogelijk na haar vaststelling in werking treedt. Bij de goedkeuring van een regeling door gedeputeerde staten zal de beoogde datum van inwerkingtreding derhalve een punt van aandacht moeten zijn.

De mogelijkheid om de werking van de regeling voor eenmaal met 2 jaar te verlengen is noodzakelijk, aangezien enige tijd nodig kan zijn voor het treffen van een definitieve wettelijke regeling met betrekking tot het regionaal bestuur danwel voor de totstandkoming van een algemene maatregel van bestuur tot instelling van een regionale gebiedsautoriteit.

Artikel 2.7.2 De aan de gemeenschappelijke regeling deelnemende gemeenten en het samenwerkingsverband zelf, dienen uiterlijk één jaar voor het

111

verstrijken van de maximale periode van vier jaar het functioneren van het regionaal openbaar lichaam te evalueren. Het heeft de voorkeur dat deze evaluatie in gezamenlijk verband geschiedt, maar het is ook mogelijk dat het regionaal openbaar lichaam en gemeenten afzonderlijk hun opvattingen kenbaar maken. Het ligt voor de hand dat in de evaluatie aandacht wordt besteed aan de relatie van het regionaal bestuur tot de provincie en de gemeenten.

De rapportage wordt gezonden aan provinciale staten, die binnen drie maanden hun oordeel hierover meedelen aan de indieners en aan de Minister van Binnenlandse Zaken. Het oordeel van provinciale staten is gezien de bijzondere verantwoordelijkheid van de provincie voor de bestuurlijke organisatie van belang. De standpuntbepaling door de Minister van Binnenlandse Zaken komt derhalve mede tot stand op basis van de rapportage(s) en het oordeel van provinciale staten daarover. Bij de voorbereiding van een definitieve wettelijke voorziening, dan wel de algemene maatregel van bestuur tot instelling van een regionale gebiedsautoriteit, zullen de rapportage van het samenwerkingsverband en de gemeenten, alsmede het oordeel van de provincie, de basis vormen voor het verder verplichte overleg terzake. De rapportage kan een oordeel bevatten over de te nemen vervolgstap. Het behoeft geen nadere uitleg dat naarmate de rapportage door gemeenten en regionaal openbaar lichaam en het oordeel van provinciale staten in een samenwerkingsgebied meer eensluidend zijn, dit zwaarder zal wegen bij de standpuntbepaling van de regering hieromtrent.

Hoofdstuk 3: Regionaal bestuur door een regionale gebiedsautoriteit ArtikelS. 7 . 7 Een regionale gebiedsautoriteit kan in een samenwerkingsgebied waarop deze wet ingevolge artikel 1.1.2 van toepassing is, worden ingesteld bij algemene maatregel van bestuur. Gelet op het karakter van de Kaderwet die een fasegewijze groei naar een definitieve vorm van regionaal bestuur beoogt, komt de eventuele instelling van een regionale gebiedsautoriteit pas aan de orde nadat hoofdstuk 2 van de wet is toegepast en is in het tweede lid ook de instelling van een regionale gebiedsautoriteit aan een termijn van ten hoogste 4 jaar gebonden. Aan het einde van deze termijn zal moeten worden voorzien in een definitieve regeling van de bestuurlijke organisatie in het betreffende samenwerkingsgebied. Het spreekt vanzelf dat de ervaringen die zijn opgedaan met de regionale gebiedsautoriteit bij de terzake te nemen beslissingen een belangrijke rol zullen spelen Met toepassing van artikel 115 van de Gemeentewet en artikel 113 van de Provinciewet worden de gemeenten en de provincie(s) betrokken bij de besluitvorming. Ten einde te voorkomen dat een lacune ontstaat tussen het moment waarop de periode van 4 jaar verstrijkt en het moment waarop een definitieve wettelijke voorziening in werking treedt, wordt in het derde lid mogelijk gemaakt dat het regime van hoofdstuk 3 nog ten hoogste twee jaar blijft gelden.

Artike/3.1.2 In het geval dat een regionale gebiedsautoriteit wordt ingesteld voor een provinciegrensoverschrijdend samenwerkingsgebied wordt in de algemene maatregel van bestuur waarbij de autoriteit wordt ingesteld, bepaald welk van de betrokken provinciale besturen de provinciale bevoegdheden met betrekking tot de regionale gebiedsautoriteit uitoefent. Deze bepaling is ontleend aan artikel 2, derde lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen, waarin provinciale staten wordt

112

opgedragen bij hun besluit tot indeling in samenwerkingsgebieden ter zake duidelijkheid te scheppen. Het ligt in de rede dat de algemene maatregel van bestuur zich aan het door provinciale staten genomen besluit tot indeling in samenwerkingsgebieden zal conformeren en dat derhalve in dit opzicht geen verschil zal bestaan met de fase waarin het regime van hoofdstuk 2 van de wet geldt.

Artike/3.1.3 Gelet op de beperkte duur dat hoofdstuk 2 voor een samenwerkingsgebied kan gelden, moet de algemene maatregel van bestuur tot instelling van een regionale gebiedsautoriteit snel tot stand te komen. De voorbereiding van een algemene maatregel van bestuur kan zo mogelijk voor het verstrijken van de maximale termijn van 4 jaar ter hand worden genomen. In overeenstemming met de daartoe strekkende bepalingen in de Gemeentewet (artikel 115, eerste lid) en de Provinciewet (artikel 113, eerste lid) legt de Minister van Binnenlandse Zaken het ontwerp van de maatregel van bestuur voor aan de raden van de betrokken gemeenten en aan provinciale staten van de betrokken provincie(s). Deze besturen krijgen ingevolge het tweede lid acht weken de tijd hun oordeel te geven omtrent het ontwerp.

Artikel.2.1.1 Analoog aan de gemeenten en de provincies bestaat het bestuur van een regionale gebiedsautoriteit uit drie organen. Waar de bepalingen van de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing zijn, zijn de bepalingen over de gemeenteraad van toepassing op het algemeen bestuur, de bepalingen over het college van burgemeester en wethouders op het dagelijks bestuur en de bepalingen over de burgemeester op de voorzitter.

Artikel 3.2.2.1 In afwijking van het systeem om zoveel mogelijk de Gemeentewet van toepassing te verklaren, is er bij de bepaling van het aantal leden van het algemeen bestuur voor gekozen de Provinciewet van overeenkomstige toepassing te verklaren. De reden hiervan is dat de in de Provinciewet genoemde inwoneraantallen, die bepalend zijn voor het aantal leden van het dagelijks bestuur, beter aansluiten bij de inwoneraantallen van de samenwerkingsgebieden, dan de inwoneraantallen uit de Gemeentewet. Gelet op de wens het benodigde aantal bestuurders in enige mate te beperken, is het maximum aantal leden van het algemeen bestuur gesteld op 63 (in samenwerkingsgebieden met meer dan 21501-00 inwoners). Naar verwachting zullen, indien regionale gebiedsautoriteiten worden ingesteld, alleen de algemene besturen in de samenwerkingsgebieden rond Amsterdam en Rotterdam uit dit aantal bestaan. De overige regionale gebiedsautoriteiten zullen een kleiner aantal leden van het algemeen bestuur hebben.

Artikelen 3.2.2.2, 3.2.2.4 en 3.2.2.5 De twee mogelijkheden die de wet biedt voor de verkiezing van het algemeen bestuur van de regionale gebiedsautoriteit zijn getrapte verkiezing conform het systeem van de verkiezing voor de Eerste Kamer en rechtstreekse verkiezing met beperkt passief kiesrecht. Een getrapte verkiezing van het algemeen bestuur wil zeggen dat de leden van de raden van de gemeenten binnen het gebied van de regionale gebiedsautoriteit gezamenlijk de leden van het algemeen bestuur kiezen. Hierdoor zal er een zekere band zijn tussen de gemeenteraden en het algemeen bestuur van de autoriteit. De leden van het algemeen bestuur van de autoriteit worden gekozen uit de ingezetenen van de in het gebied gelegen gemeenten. Het passief

113

kiesrecht is dus niet beperkt tot gemeenteraadsleden. Dit waarborgt de betrokkenheid van de individuele burger bij de autoriteit. ledere ingezetene van het samenwerkingsgebied kan lid worden van het algemeen bestuur. Artikel 3.2.2.4 bevat een instructienorm voor de lagere regelgever om bij de regeling van de verkiezingen de in de Kieswet opgenomen bepalingen voor de Eerste-Kamerverkiezingen zoveel mogelijk te volgen. Zoals de Kiesraad in zijn advies heeft aangegeven betekent dit onder meer dat, zoals bij de Eerste-Kamerverkiezing iedere provincie een kieskring vormt, bij de verkiezing voor de autoriteit ieder van de betrokken gemeenten een kieskring vormt. De indeling in kieskringen is van belang omdat evenmin als bij de Eerste-Kamerverkiezing zal kunnen worden uitgegaan van het «one man one vote»-principe. Het raadslid van de ene gemeente vertegenwoordigt immers meer ingezetenen dan het raadslid van de andere gemeente. Evenals bij de Eerste-Kamerverkiezing zal dan ook voor de berekening van de uitslag van de verkiezing van besturen van regionale gebiedsautoriteiten de waarde van de in de verschillende gemeenten uitgebrachte stemmen moeten worden berekend. De waarde van de in een gemeente uitgebrachte stem bij de verkiezing van het algemeen bestuur van de regionale gebiedsautoriteit moet gelijk zijn aan het quotient van het inwoneraantal van de gemeente en het aantal raadsleden. Alleen op deze manier worden de besturen van de regionale gebiedsautoriteiten op basis van evenredige vertegenwoordiging samengesteld. Indien hieraan niet zou worden voldaan, zou tekort worden gedaan aan het idee van getrapte verkiezingen waarbij elke burger, zij het indirect, even veel invloed moet hebben op de samenstelling van het door middel van die verkiezingen gekozen orgaan. Aan de politieke partijen wordt overgelaten of zij in alle kieskringen, dus in alle gemeenten, al dan niet dezelfde kandidatenlijst indienen. Bij gebruikmaking van de mogelijkheid om de leden van het algemeen bestuur door middel van rechtstreekse verkiezing te kiezen zal de betrokkenheid van de burgers bij het bestuur groter zijn dan indien gekozen wordt voor getrapte verkiezing van het bestuur. Het passief kiesrecht is bij de rechtstreekse verkiezing beperkt tot de leden van de raden van de gemeenten binnen het gebied van de autoriteit of degenen die voor de verkiezing van de raad kandidaat hebben gestaan bij de laatstgehouden verkiezing. Door deze beperking is gewaarborgd dat er een zekere band tussen de gemeenten en de stedelijke gebiedsautoriteit zal zijn. Volstaan is met in het wetsvoorstel aan te geven op welke wijze het algemeen bestuur van de regionale gebiedsautoriteit kan worden gekozen. In de algemene maatregel van bestuur tot instelling van de regionale gebiedsautoriteit dient voor een van beide in de wet genoemde mogelijkheden te worden gekozen en kan de verkiezingsregeling verder worden uitgewerkt. Daarbij dienen, gelet op artikel 3.2.2.4, de bepalingen van de Kieswet betreffende de verkiezingen van de leden van de Eerste Kamer respectievelijk de leden van de gemeenteraden zoveel mogelijk te worden gevolgd. Bij de regeling van de verkiezing bestaat de mogelijkheid de verkiezing te houden gelijktijdig met een andere verkiezing. Uitdrukkelijk is in artikel 3.2.2.4 onder a de mogelijkheid opgenomen dat anders dan in geval van de Eerste-Kamerverkiezingen een apart register van aanduidingen van politieke groeperingen wordt bijgehouden en dat doorwerking van reeds voor de verkiezingen van de Tweede-Kamer en provinciale staten geregistreerde aanduidingen kan plaatsvinden. Een zodanige regeling voorziet naar verwachting op regionaal niveau meer in een behoefte dan een regeling zoals die voor de Eerste-Kamerverkiezingen is getroffen, waarbij gebruik wordt gemaakt van een register dat wordt bijgehouden voor andere verkiezingen. In artikel 3.2.2.5 is bij de verwijzing naar de Kieswet rekening gehouden

114

met de op 12 maart 1992 bij de Tweede Kamer ingediende wijziging van de Kieswet in verband met de opneming van bepalingen betreffende de verkiezing van leden van het Europese Parlement (kamerstukken II, 1991-1992, 22541, nrs. 1-2).

Artikel 3.2.2.3 Na instelling van een regionale gebiedsautoriteit moeten de eerste verkiezingen uiterlijk binnen vier maanden worden gehouden. Ingevolge artikel 3.6.1, derde lid, is de voorzitter belast met de voorbereiding van deze verkiezingen.

Artikel 3.2.2.6 In de van overeenkomstige toepassing verklaarde artikelen van de Gemeentewet zijn onder meer de vereisten voor het lidmaatschap van de gemeenteraad geregeld, alsmede de nevenfuncties, incompatibiliteiten, de vergaderingen van de raad en de geldelijke voorzieningen ten behoeve van de leden van de raad en de commissies.

Artikel 3.2.2.7 Omdat het bij de regionale gebiedsautoriteit gaat om de instelling van een nieuw openbaar lichaam kan de regeling van artikel 18, eerste lid, van de Gemeentewet die geënt is op de continuïteit van het bestaan van de gemeenteraad, niet zonder meer van overeenkomstige toepassing zijn. De datum van de eerste vergadering van het algemeen bestuur kan dus niet worden gekoppeld aan de datum met ingang waarvan het algemeen bestuur in de oude samenstelling aftreedt.

Artikel 3.2.3.7 Aangezien wat betreft het aantal leden van het algemeen bestuur is aangesloten bij de Provinciewet, ligt het in de rede dat ook voor wat betreft de verhouding in aantallen leden tussen het algemeen en het dagelijks bestuur wordt aangesloten bij de Provinciewet.

Artikel 3.2.3.2 In artikel 35 van de Gemeentewet wordt bepaald dat de wethouders uit de raad worden gekozen. Overeenkomstig deze bepaling worden derhalve de leden van het dagelijks bestuur gekozen uit het algemeen bestuur. In de artikelen 37 tot en met 60 van de Gemeentewet worden onder meer de benoeming, schorsing en ontslag, alsmede de bezoldiging van wethouders en de vergadering van het college van burgemeester en wethouders geregeld.

Artikel 3.2.3.3 Overeenkomstig de regeling voor wethouders en gedeputeerden wordt de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers van toepassing verklaard op leden van het dagelijks bestuur.

Artikel 3.2.4.1 en 3.2.4.2 Deze bepalingen komen overeen met wat in artikel 2.2.4 is geregeld ten aanzien van de voorzitter van het regionaal openbaar lichaam. Op één punt is sprake van een verschil. In het eerste lid van artikel 3.2.4.1 is bepaald dat de voorzitter wordt benoemd binnen twee weken na de datum van inwerkingtreding van de algemene maatregel van bestuur waarbij de regionale gebiedsautoriteit wordt ingesteld. De reden hiervan is gelegen in de noodzaak de continuïteit te waarborgen in het regionaal bestuur na afloop van de werking van hoofdstuk 2 en onmiddellijk voorbereidingen te kunnen treffen voor de opbouw van een volledig regionaal bestuur krachtens hoofdstuk 3. De voorzitter is immers totdat de verkiezingen voor en de installatie van het algemeen bestuur hebben

115

plaatsgevonden het enige bestuursorgaan van de regionale gebiedsautoriteit.

Artikel 3.2.5.1 Door het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 82 van de Gemeentewet, is instelling van commissies mogelijk. Het kan hierbij gaan om vaste commissies van advies, commissies waaraan bevoegdheden zijn toegekend, commissies voor de behandeling van bezwaarschriften en commissies waaraan de behartiging van de belangen van een deel van het samenwerkingsgebied is opgedragen. Door het niet van toepassing verklaren van de artikelen 86 tot en met 90 van de Gemeentewet is de instelling van deelautoriteiten analoog aan deelgemeenten, evenwel niet mogelijk. In de van overeenkomstige toepassing verklaarde artikelen wordt onder meer de verantwoording aan de raad, de vergaderingen van de commissies en de geldelijke voorzieningen ten behoeve van leden van commissies geregeld.

Artikel 3.2.6.1 De regeling van de functie van secretaris van de autoriteit is door de betreffende bepalingen van de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing te verklaren, gelijk aan de regeling van de functie van gemeentesecretaris.

Artikel 3.2.6.2 Analoog aan artikel 160 van de Gemeentewet wordt aan het algemeen bestuur de opdracht gegeven het ambtelijk apparaat van de autoriteit te regelen. Van belang hierbij is dat ingevolge artikel 3.6.5 het personeel dat bij het regionaal openbaar lichaam op basis van hoofdstuk 2 in dienst was, overgaat naar de regionale gebiedsautoriteit. Opgemerkt wordt dat de gemeenten in een samenwerkingsgebied via de procedure van de totstandkoming van de begroting invloed kunnen uitoefenen op de omvang van het ambtelijk apparaat. Tevens kan hierbij het normale toezicht op de begroting een rol spelen.

Artikel 3.2.6.3 Ingevolge artikel 1 van de Ambtenarenwet 1929 is het personeel in dienst van een regionale gebiedsautoriteit ambtenaar in de zin van die wet. Artikel 125 van de Ambtenarenwet 1929 bevat de wettelijke basis voor de rechtstoestandregelingen voor de burgerlijke rijksambtenaren en die in dienst van de provincies, de gemeenten en waterschappen. Deze bepaling geeft evenwel geen grondslag voor de regeling van de rechtstoestand van het personeel in dienst van openbare lichamen in de zin van artikel 134 van de Grondwet. Met het oog hierop wordt in het eerste lid bepaald dat het bestuur van een regionale gebiedsautoriteit terzake een regeling vaststelt. De lijst van onderwerpen, waaromtrent de regeling voorschriften dient te geven, komt overeen met die, welke is opgenomen in artikel 125 van de Ambtenarenwet 1929.

Artikelen 3.3.1.1 tot en met 3.3.1.3 In deze artikelen wordt aan een regionale gebiedsautoriteit een aantal taken en bevoegdheden opgedragen. Deze taken en bevoegdheden berusten nu in het kader van hun huishouding bij gemeenten of provincies. Om het mogelijk te maken dat de regionale gebiedsautoriteit zich met de betreffende beleidsterreinen kan bezig houden, is een expliciete toedeling van de betreffende taken en bevoegdheden noodzakelijk. De reden hiervan is gelegen in het feit dat de regionale gebiedsautoriteit geen open huishouding kent en zich derhalve alleen mag bezig houden met beleidsterreinen die haar expliciet zijn toevertrouwd.

116

Regeling in dit hoofdstuk en niet in hoofdstuk 4 van deze wet ligt voor de hand, aangezien het gaat om bevoegdheden die (tot nu toe) niet zijn gebaseerd op een regeling bij formele wet en derhalve aanpassing van formele wetgeving zoals geschiedt in hoofdstuk 4 van deze wet, niet aan de orde is.

Voor de toelichting op het in artikel 3.3.1.1 opgenomen regionaal grondbeleid zij verwezen naar paragraaf 4.5.5 van het algemeen deel van deze memorie.

Voor de toelichting op het in artikel 3.3.1.2 voorgeschreven verkeers-en vervoerplan wordt verwezen naar paragraaf 4.5.3 van het algemeen deel van deze memorie, alsmede naar de toelichting bij artikel 2.3.3.

In artikel 3.3.1.3 wordt aan de regionale gebiedsautoriteit opgedragen zorg te dragen voor versterking van de economische structuur en van het produktie-en vestigingsklimaat voor het bedrijfsleven. Deze taak zal de regionale gebiedsautoriteit ten dele kunnen uitoefenen door gebruik te maken van de bevoegdheden die de autoriteit heeft op andere terreinen, zoals bijvoorbeeld de ruimtelijke ordening, het verkeer en vervoer en het grondbeleid. Daarnaast zijn in dit kader activiteiten op het terrein van promotie en acquisitie, regionale arbeidsmarkt en het regionaal-economisch beleid van belang. Voorts is door de taakopdracht in dit artikel de autoriteit ingevolge artikel 3.3.2.1 bevoegd verordeningen te maken indien die voor de vervulling van de taak nodig zijn.

Artikel.3.1.4 Het artikel betreft het in medebewind roepen van de regionale gebiedsautoriteit door het Rijk of de provincie. Het artikel heeft dezelfde opbouw als artikel 109, tweede lid, van de Gemeentewet. Hierdoor wordt bewerkstelligd dat het vorderen van regeling en bestuur van de regionale gebiedsautoriteit door het Rijk of provincie op dezelfde leest is geschoeid als het vorderen van regeling en bestuur van de gemeente door het Rijk of provincie. Artikel 3.3.1.7 bevat een regeling van het in medebewind roepen van de gemeente door de regionale gebiedsautoriteit.

Artikel.3.1.5 Artikel 108 van de Provinciewet bevat de mogelijkheid van delegatie van de provincie naar gemeenten. In onderhavig artikel wordt dezelfde mogelijkheid geboden voor delegatie naar de regionale gebiedsautoriteit. Zie hiervoor de toelichting bij artikel 2.3.6.

Artikel.3.1.6 Het algemeen bestuur van de autoriteit heeft op grond van artikel 3.3.2.1 de bevoegdheid verordeningen te maken die nodig zijn om de opgedragen taken te kunnen vervullen. Voor het geval de verordening van de autoriteit niet aansluit bij verordeningen van gemeenten, zal de verhouding tussen de verordening van de autoriteit en de gemeentelijke verordeningen moeten worden geregeld. Gemeentelijke verordeningen kunnen in dit geval geheel of gedeeltelijk door de verordening van de autoriteit ophouden te gelden. Opgemerkt wordt dat wellicht provinciale verordeningen, ministeriële regelingen of algemene maatregelen van bestuur zullen moeten worden aangepast om autoriteiten in staat te stellen hun bevoegdheden uit te oefenen. Om te voorkomen dat deze regelingen moeten worden aangepast vooruitlopend op mogelijke verordeningen van een autoriteit, iets wat nauwelijks mogelijk lijkt, is er voor gekozen dat de autoriteit in een voorkomend geval aan het bevoegde orgaan een verzoek tot

117

aanpassing van de regeling kan doen, waarna dat orgaan de regeling kan aanpassen. Regeling hiervan bij wet is niet noodzakelijk.

Artikel.3.1.7 Het artikel betreft het in medebewind roepen van de gemeente door de regionale gebiedsautoriteit. Het kan noodzakelijk zijn dat ter verzekering van de uitvoering van de wettelijke taak van de regionale gebiedsautoriteit, regeling en bestuur van de gemeente gevorderd kunnen worden. Dit artikel bewerkstelligt dat het vorderen van regeling en bestuur van de gemeente door de regionale gebiedsautoriteit op eenzelfde wijze geregeld is als het vorderen van regeling en bestuur van de gemeente door de provincie, voor zover deze in het kader van haar medebewindstaken handelt. Artikel 3.3.1.4 bevat een regeling van het in medebewind roepen van de regioniale gebiedsautoriteit door het Rijk of provincie.

Artikel.3.1.8 De van overeenkomstige toepassing verklaarde artikelen van de Gemeentewet bevatten onder meer bepalingen over de coördinatie van het rijksbeleid dat de gemeenten raakt, het bevorderen van decentralisatie en de verstrekking van systematische informatie aan het Rijk en de provincie. Artikel 119 van de Gemeentewet bevat de verplichting desgevraagd het Rijk en de provincie van bericht en raad te dienen. De artikelen 126 tot en met 139 van de Gemeentewet bevatten bepalingen omtrent de bestuursdwang. De artikelen 140 tot en met 146 van de Gemeentewet zijn bepalingen over de bekendmaking van besluiten en over het van toepassing zijn van de Algemene Termijnenwet.

Artikel.3.1.9 In algemene zin is de Wet gemeenschappelijke regelingen op regionale gebiedsautoriteiten van toepassing. Zij kunnen op grond van artikel 93 van de Wet gemeenschappelijke regelingen zonder afzonderlijke bepaling deelnemen aan gemeenschappelijke regelingen met gemeenten, provincies en waterschappen. Onderhavige bepaling is noodzakelijk om samenwerking tussen regionale gebiedsautoriteiten onderling mogelijk te maken. Zo is het bijvoorbeeld denkbaar dat samenwerking tussen de regionale gebiedsautoriteiten van de samenwerkingsgebieden waarin Rotterdam respectievelijk Den Haag zijn gelegen, wenselijk wordt geacht.

Artikelen 3.3.2.1 en 3.3.2.2 De mogelijkheid om door middel van verordeningen algemene regels te stellen, is een essentiele bevoegdheid voor het functioneren van de regionale gebiedsautoriteit. Gezien de gesloten huishouding van de autoriteit is de verordeningsbevoegdheid beperkt tot de bij of krachtens de wet aan de regionale gebiedsautoriteit opgedragen taken. De artikelen 149 en verder van de Gemeentewet bevatten onder meer de regeling van de verordenende bevoegdheid van de raad, van beroep op de raad, het straf stellen op overtredingen van verordeningen, het deelnemen aan private rechtspersonen en het overdragen van bevoegdheden aan het college van burgemeester en wethouders.

Artikel 3.3.3.1 Artikel 161 van de Gemeentewet draagt het dagelijks bestuur van de gemeente op aan het college van burgemeester en wethouders. De volgende artikelen regelen de taken en bevoegdheden van dat college, alsmede de overdracht van bevoegdheden aan een of meer leden van het college. Het tweede en derde lid van onderhavig artikel zijn inhoudelijk

118

nagenoeg gelijk aan artikel 168 van de Gemeentewet. Dit artikel kan niet van overeenkomstige toepassing worden verklaard omdat ingevolge dat artikel de uitvoering van besluiten ook aan een ambtenaar van rijkspolitie kan worden overgelaten.

Artikel 3.3.4.1 Artikel 172 van de Gemeentewet bevat de algemene opdracht aan de burgemeester tot het bevorderen van een goede behartiging van de zaken van de gemeente. Artikel 173 van de Gemeentewet bepaalt dat de burgemeester de gemeente in en buiten rechte vertegenwoordigt. Artikel 182 bevat de verantwoordingsplicht van de burgemeester ten opzichte van de raad. Het tweede en het derde lid zijn overeenkomstig artikel 179 van de Gemeentewet. Evenals bij artikel 168 van de Gemeentewet kan artikel 173 niet van overeenkomstige toepassing worden verklaard omdat ingevolge dat artikel de uitvoering van besluiten ook aan een ambtenaar van rijkspolitie kan worden overgelaten. Het vierde lid is overeenkomstig artikel 181 van de Gemeentewet.

Artikel.4.1.1 De bepalingen in het eerste en tweede lid van dit artikel moeten worden gezien als richtsnoer voor het handelen van het Rijk die in acht moeten worden genomen indien beleidsvoornemens van het Rijk financiële gevolgen hebben voor de regionale gebiedsautoriteiten. Analoge bepalingen gelden voor de provincies (artikel 185 van de Provinciewet) en de gemeenten (artikel 2 van de Financiële-Verhoudingswet 1984). Onder beleidsvoornemens worden niet alleen wetsontwerpen en algemene maatregelen van bestuur verstaan, maar bijvoorbeeld ook ministeriële beschikkingen en mededelingen omtrent voorgenomen beleid in de vorm van plannen of beleidsnota's. Het derde lid is mateneel gelijk aan het derde lid van artikel 106 van de Provinciewet. Een soortgelijke bepaling zal via de Invoeringswet nieuwe Gemeentewet eveneens worden toegevoegd aan de Gemeentewet. Dit lid regelt dat de kosten van medebewind voorzover zij ten laste van de betrokken regionale gebiedsautoriteit blijven, door het Rijk worden vergoed. Deze bepaling geldt naast enkele meer specifieke bepalingen in de Gemeentewet, die in artikel 3.3.1.8 van overeenkomstige toepassing worden verklaard en die betrekking hebben op de kosten van het opstellen van een plan of een beleidsverslag en de kosten van informatieverstrekking.

Artikel.4.1.2 De beperkende bepalingen voor «uitkeringen uit 's Rijks kas» aan gemeenten, de zogenoemde specifieke uitkeringen, zijn niet van overeenkomstige toepassing verklaard. Deze beperkende bepalingen (artikel 184, eerste tot en met zevende lid, van de Gemeentewet) hebben tot doel het aantal van deze uitkeringen zoveel mogelijk te beperken ten gunste van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds of het eigen belastinggebied teneinde de beleidsvrijheid van de gemeenten te vergroten. Met betrekking tot de regionale gebiedsautoriteiten is deze problematiek niet aan de orde. Deze autoriteiten worden immers voor een korte periode ingesteld en zullen bovendien naar verwachting over een gedifferentieerd bevoegdnedenpakket gaan beschikken. Om die twee redenen ligt een specifieke bekostiging van over te dragen bevoegdheden voor de hand. In het kader van de definitieve wettelijke regeling van de bestuurlijke organisatie als bedoeld in artikel 3.1.1 kan te zijner tijd worden bezien in hoeverre nadere regels voor specifieke uitkeringen nodig zijn.

De bevoegdheden van de commissie voor de comptabiliteitsvoorschriften als bedoeld in artikel 186 van de Gemeentewet, alsmede de

119

comptabiliteitsvoorschriften als bedoeld in artikel 188 van de Gemeentewet, zijn van overeenkomstige toepassing op de regionale gebiedsautoriteiten. Overeenkomstig artikel 189 van de Gemeentewet kunnen aan de regionale gebiedsautoriteiten slechts bij of krachtens de wet uitgaven worden opgelegd.

Overeenkomstig artikel 190 van de Gemeentewet zenden de regionale gebiedsautoriteiten hun besluiten met betrekking tot het (uit-)lenen van geld, het aangaan van rekeningcourantovereenkomsten en het waarborgen van geldelijke verplichtingen, door anderen aan te gaan, binnen twee weken aan gedeputeerde staten.

Artikel 3.4.1.3 In dit artikel wordt de informatievoorziening van de regionale gebiedsautoriteiten aan en de controle door de departementen op de uitkeringen van het Rijk aan de regionale gebiedsautoriteiten geregeld. Deze regeling sluit zo nauw mogelijk aan bij de regeling in artikel 184, achtste tot en met tiende lid, van de Gemeentewet.

Artikel 3.4.1.4 De informatievoorziening van de departementen aan de regionale gebiedsautoriteiten omtrent de te verwachten uitkeringen wordt geregeld naar analogie van artikel 185 van de Gemeentewet. In verband met de begrotingsvoorbereiding door de regionale gebiedsautoriteiten zou informatieverschaffing op een eerder tijdstip wenselijk zijn. Informatieverschaffing vèr voor 1 oktober staat echter op gespannen voet met het budgetrecht van de Staten-Generaal. De Staten-Generaal krijgen immers pas medio september via de miljoenennota en de diverse begrotingshoofdstukken inzicht in de financiële plannen voor het komende jaar. Dit neemt echter niet weg dat de regering zal streven naar een zo volledig mogelijke informatievoorziening op een zo vroeg mogelijk tijdstip.

Artikel.4.1.5 De Wet financiering lagere overheid is van overeenkomstige toepassing. Deze wet kent twee hoofddoelstellingen: het beperken van de monetaire financiering door lagere overheden en het bevorderen van een gezonde financiering van de lagere overheden. Hiertoe geeft de wet en het op die wet gebaseerde Besluit leningvoorwaarden lagere overheden (Stb. 1988, 532) financieringsvoorschriften. Daarnaast heeft het Besluit leningvoorwaarden lagere overheden tot doel het bevorderen van ordelijke verhoudingen op de kapitaalmarkt en het versterken van de positie van de lagere overheden op die kapitaalmarkt door het hanteren van uniforme leningvoorwaarden. Ten behoeve van onder meer het monetaire beleid en het kapitaalmarktbeleid dienen de lagere overheden periodiek bepaalde gegevens te verstrekken op grond van het Besluit gegevens financiering lagere overheid (Stb. 1986, 662). Zowel het Besluit leningvoorwaarden als het Besluit gegevens financiering lagere overheid zijn van overeenkomstige toepassing op de regionale gebiedsautoriteiten.

Ook de overige uitvoeringsbesluiten van de Wet financiering lagere overheid zijn van overeenkomstige toepassing. Bezien zal worden of en zo ja, in welke zin de Regeling kasgeldlimiet lagere overheid 1988 (Stcrt. 1988, 82) en de Regeling vrijstelling financieringsgegevens (Stcrt. 1986, 252) aanpassing behoeven naar aanleiding van de inwerkingtreding van voorliggend wetsvoorstel.

120

Artikel.4.1.6 De Wet aanbesteding van werken lagere publiekrechtelijke lichamen strekt tot uitvoering van de richtlijn 71/305/EEG betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken (de zgn. richtlijn werken). De wet verklaart de richtlijn van toepassing voor provincies, gemeenten en waterschappen. Dit betekent dat de genoemde overheden de procedures, termijnen en selectie-en gunningscriteria uit de richtlijn moeten volgen bij het aanbesteden van werken. De Wet aanbesteding van werken lagere publiekrechtelijke lichamen wordt aangepast naar aanleiding van de richtlijn 89/440/EEG van 18 juli 1989. Het betreffende wetsvoorstel is inmiddels ingediend bij de Tweede Kamer (kamerstukken II, 1991-1992, 22734). Aangezien regionale gebiedsautoriteiten vallen onder de definitie van aanbestedende dienst in artikel 1, onderdeel b, van de richtlijn werken, maar niet onder de opsomming van overheden in de Wet aanbesteding van werken lagere publiekrechtelijke lichamen, dient laatstgenoemde wet van overeenkomstige toepassing te worden verklaard.

Op het gebied van overheidsopdrachten is voorts de Wet overheidsopdrachten voor leveringen van produkten (Stb. 1979, 334; recentelijk gewijzigd Stb. 1991, 752) van belang. Deze wet strekt tot uitvoering van de richtlijnen 77/62/EEG van 21 december 1976, 80/767/EEG van 22 juli 1980 en 88/295/EEG van 22 maart 1988. Het Rijk en de medeoverheden dienen op grond van voornoemde wet de genoemde richtlijnen toe te passen bij het aankopen van produkten boven een bepaald drempelbedrag. De Wet overheidsopdrachten voor leveringen van produkten is rechtstreeks van toepassing op regionale gebiedsautoriteiten door de verwijzing in artikel 1, onderdeel b, van deze wet naar aanbestedende diensten in de zin van artikel 1, onderdeel b, van richtlijn 77/62/EEG: een regionale gebiedsautoriteit is een territoriaal lichaam als bedoeld in het genoemde artikel van de richtlijn.

Het is de bedoeling om de bovengenoemde wetten te zijner tijd te vervangen door een algemene maatregel van bestuur op basis van de Raamwet EG-voorschriften aanbestedingen. Het wetsvoorstel voor deze Raamwet is inmiddels mgediend bij de Tweede Kamer (kamerstukken II, 1991-1992, 22669).

Artikel 3.4.2.1 Met betrekking tot de begroting en de rekening van de regionale gebiedsautoriteiten is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij hoofdstuk XIII van de Gemeentewet. Dat hoofdstuk bevat bepalingen omtrent de inrichting, de procedure, de termijnen, de verplichte uitgaven en de beroepsmogelijkheden met betrekking tot de opstelling en de wijziging van de begroting en de rekening. Voorts worden in hoofdstuk XIII de bevoegdheden van gedeputeerde staten geregeld. Dit houdt in: repressief toezicht door gedeputeerde staten in combinatie met de verplichting voor de regionale gebiedsautoriteit de begroting, de begrotingswijzigingen en de rekening aan gedeputeerde staten toe te zenden. Hiermee wordt aangesloten bij de sinds enkele jaren bestaande beleidslijn te komen tot een zo terughoudend mogelijk toezicht. Dit neemt overigens niet weg dat gedeputeerde staten de bevoegdheid hebben om in bepaalde kritieke situaties preventief toezicht in te stellen. Dergelijke situaties doen zich voor wanneer sprake is van structurele tekorten op de begroting en/of de rekening van een regionale gebiedsautoriteit en van termijnoverschrijding bij de inzending van deze stukken.

121

Voor wat betreft het niveau waarop het toezicht wordt uitgeoefend, is aangesloten bij het uitgangspunt in de Gemeentewet dat het toezicht op het naasthogere bestuursniveau moet worden uitgeoefend, in casu de provincie. Afhankelijk van het verloop van het groeiproces met betrekking tot de regionale gebiedsautoriteiten kan bij de voorbereiding van de definitieve wetgeving worden bezien in hoeverre afwijking van dit uitgangspunt gewenst is. Hetzelfde geldt voor de aard van het toezichtsregime. De overeenkomstige toepassing van hoofdstuk XIII van de Gemeentewet betekent voorts dat de begroting van de regionale gebiedsautoriteit in dezelfde periode wordt vastgesteld als de begrotingen van de gemeenten. De eerstgenoemde begroting heeft echter financiële consequenties voor de gemeentelijke begrotingen, waarbij met name gedacht kan worden aan de verplichte jaarlijkse gemeentelijke bijdragen aan de regionale gebiedsautoriteiten als bedoeld in artikel 3.4.4.3. Het is noodzakelijk dat de gemeenten tijdig een zo goed mogelijk inzicht hebben in deze financiële consequenties. Hierin is voorzien door de in artikel 3.4.2.2 voorgeschreven toezending van de ontwerpbegroting van de regionale gebiedsautoriteit aan de gemeenten.

Artikel 3.4.2.2 De bepalingen in dit artikel zijn ontleend aan artikel 35 van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Overigens kan de in het derde lid bedoelde toezending van de vastgestelde begroting aan de gemeenten achterwege blijven indien deze (nagenoeg) ongewijzigd is vastgesteld. Volstaan zou in dat geval kunnen worden met een schriftelijke mededeling aan de betrokken gemeenten.

Artikel 3.4.3.1 Met betrekking tot de administratie en de controle van de begroting en de rekening is hoofdstuk XIV van de Gemeentewet volledig van toepassing verklaard. Dat hoofdstuk heeft betrekking op de organisatie van de administratie en van het beheer van vermogenswaarden van de algemene dienst en de takken van dienst, alsmede de controle daarop.

Artikel 3.4.4.1 Op basis van dit artikel kunnen door de tegionale gebiedsautoriteit leges en retributies worden geheven. Daartoe moet het algemeen bestuur een belastingverordening vaststellen die voldoet aan de eisen die ook gelden voor belastingverordeningen van gemeenten.

Artikel 3.4.4.2 De regionale gebiedsautoriteit geniet een uitkering ten laste van het Gemeentefonds. Het tweede lid schrijft voor dat de hoogte van de uitkering aan de regionale gebiedsautoriteit wordt bepaald bij algemene maatregel van bestuur. Deze delegatie wordt echter begrensd door de bepaling in het eerste lid dat de uitkering uitsluitend is bedoeld tot vergoeding van de algemene bestuurskosten van de regionale gebiedsautoriteit.

Artikel 3.4.4.2.a In dit artikel wordt de bevoegdheid geregeld tot het verstrekken van een uitkering aan de regionale gebiedsautoriteit ten laste van het Provinciefonds. Het tweede lid maakt het mogelijk dat de kosten van vrijwillig overgedragen taken van de provincie of de provincies aan de inliggende regionale gebiedsautoriteit bij de uitkering uit het Provinciefonds worden «meegenomen». Het derde lid schrijft voor dat de hoogte van de uitkering aan de regionale gebiedsautoriteit wordt bepaald bij algemene maatregel van

122

bestuur. Deze delegatie wordt echter begrensd door de bepaling dat bij de vaststelling van de uitkering rekening moet worden gehouden met de taken die van de provincie of de provincies afkomstig zijn.

Artikel 3.4.4.3 In dit artikel wordt de verplichte bijdrage door de gemeenten aan de regionale gebiedsautoriteit geregeld. De hoogte van de bijdrage wordt in eerste instantie bepaald bij algemene maatregel van bestuur. Vanaf het tweede jaar na de instelling van de RGA kan het algemeen bestuur wijzigingen aanbrengen in de bijdrage. In beide gevallen geldt als norm dat de bijdrage moet worden gerelateerd aan de kosten van de taken die van de inïiggende gemeenten afkomstig zijn. Uiteraard zullen de binnen het gebied van een regionale gebiedsautoriteit gelegen gemeenten een belangrijke bijdrage in de kosten van de regionale gebiedsautoriteit moeten leveren. Deze bijdrage kan worden gezien als de voortzetting van de gemeentelijke bijdragen aan het regionaal openbaar lichaam als bedoeld in hoofdstuk 2 van dit wetsvoorstel. Naast het vaststellen van een gelijk bedrag per gemeente bestaat de mogelijkheid om de hoogte van de door de gemeenten te betalen bijdragen te laten variëren naar bijvoorbeeld het aantal woonruimten, inwoners, vierkante meters oppervlakte, hoogte bebouwing e.d. In beginsel is er voor gekozen om uit te gaan van een voor elke gemeente gelijk bedrag per eenheid van de maatstaf. Dat laat overigens de mogelijkheid onverlet dat gebruik gemaakt wordt van een combinatie van maatstaven. Ook is het mogelijk een tariefdifferentiatie toe te passen binnen de gekozen maatstaf: bij voorbeeld een hoog (laag) tarief voor de eerste 10000 inwoners en vervolgens een lager (hoger) tarief voor iedere volgende 10000 inwoners. Indien bijzondere omstandigheden dit rechtvaardigen is het mogelijk om tussen gemeenten onderling afwijkende bedragen per eenheid van de maatstaf vast te stellen. Bij bijzondere omstandigheden kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de omstandigheid, waarin een gemeente moet worden geacht extra financiële middelen te ontvangen voor de uitoefening van taken en bevoegdheden, die niet meer door het gemeentebestuur maar door de regionale gebiedsautoriteit worden uitgeoefend. Ook kan worden gedacht aan de omstandigheid dat een gemeente door de vanwege de regionale gebiedsautoriteit tot stand te brengen of tot stand gebrachte voorzieningen per saldo bijzonder is of wordt gebaat. Eenvoudige aanpassingen aan de loon-en prijsontwikkelingen met handhaving van de onderlinge verhoudingen tussen de diverse maatstaven en tarieven zijn mogelijk door alle bedragen per eenheid met hetzelfde percentage te verhogen of te verlagen. Het derde lid geeft de betrokken gemeenten de mogelijkheid commentaar te leveren op een ontwerp-besluit van het dagelijks bestuur van de regionale gebiedsautoriteit tot wijziging van de bedragen per eenheid van de maatstaven.

Artikel.5.7 Ten aanzien van besluiten van de regionale gebiedsautoriteit is hetzelfde regiem van preventief en repressief toezicht van toepassing als bij gemeenten. Wat betreft de rechtsbescherming tegen besluiten van een autoriteit wordt opgemerkt dat er van wordt uitgegaan dat bij de inwerkingtreding van voorliggend wetsvoorstel zowel de eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht (kamerstukken II, 1988-1989, 20221) in werking is getreden, alsmede de Voltooiing eerste fase herziening van de rechterlijke organisatie (kamerstukken II, 1991-1992, 22495, nrs. 1-2). Een en ander betekent dat na een verplichte bezwaarschriftenprocedure beroep open staat in twee instanties: eerst bij de administratieve kamer van de

123

rechtbank, waarna in tweede instantie beroep open staat op Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Artikel 3.6.1 Afdeling 6 van voorliggend wetsvoorstel bevat bepalingen die noodzakelijk zijn in verband met de overgang van een regionaal openbaar lichaam op basis van hoofdstuk 2 naar een regionale gebiedsautoriteit. Uitgangspunt is dat de continuïteit van het regionaal bestuur zoveel mogelijk wordt gewaarborgd.

Na instelling van een regionale gebiedsautoriteit moet het algemeen bestuur van de autoriteit nog worden gekozen. Totdat dit is gebeurd is er alleen de voorzitter die bij koninklijk besluit wordt benoemd. Om te voorkomen dat er gedurende enkele maanden geen enkele vorm van regionaal bestuur functioneert (het regionaal openbaar lichaam is opgehouden te bestaan) voorziet het eerste lid in de bevoegdheid van de voorzitter in deze periode de bevoegdheden van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur van de regionale gebiedsautoriteit waar te nemen. Na de verkiezing van het algemeen bestuur dienen de besluiten die de voorzitter in deze periode heeft genomen door het algemeen bestuur, respectievelijk het dagelijks bestuur te worden bekrachtigd of te worden vervangen door andere besluiten. Als dit niet gebeurt vervallen de besluiten van de voorzitter van rechtswege. Bij dit alles ligt het, gelet op de beperkte geldingsduur van zijn besluiten, voor de hand dat de voorzitter bij het gebruikmaken van zijn bevoegdheden zich beperkt tot de besluiten die geen uitstel kunnen dulden. Voorts is de voorzitter beiast met het voorbereiden van de verkiezingen van het algemeen bestuur.

Artikel.6.2 Ook de bepaling dat de besluiten van het regionaal openbaar lichaam rechtskracht behouden beoogt de continuïteit van het regionaal bestuur te verzekeren.

Artikelen 3.6.3 tot en met 3.6.5 Deze artikelen bevatten bepalingen die noodzakelijk zijn in verband met de rechtsopvolging van het regionaal openbaar lichaam door de regionale gebiedsautoriteit. Artikel 3.6.5 houdt in dat het ambtelijk apparaat van het regionaal openbaar lichaam overgaat naar de regionaie gebiedsautoriteit. De term «op dezelfde voet» moet worden opgevat in de zin van: in een dienstverband van dezelfde aard en in dezelfde salarisanciënniteit, eventuele toelagen enz. De woorden «en ook overigens in dezelfde rechtstoestand» slaan op de overige aanspraken die de ambtenaar uit hoofde van zijn aanvankelijke betrekking heeft.

Hoofdstuk 4: Wijziging van andere wetten

Artikel 4.1.1

Artikel 36a

De begripsbepalingen in dit artikel verwijzen naar de begripsbepalingen zoals vermeld in artikel 1.1.1 van voorliggend voorstel voor een Kaderwet bestuur in verandering.

Artikel 36b

Overeenkomstig het onderscheid in de Kaderwet bestuur in verandering zullen met uitzondering van het voor beide vormen van regionaal bestuur verplichte regionale structuurplan, de taken en bevoegdheden op het gebied van de ruimtelijke ordening verschillen voor het bestuur van

124

een samenwerkingsgebied dat op basis van de hoofdstuk 2 van genoemde Kaderwet fungeert en het bestuur van een samenwerkingsgebied dat op basis van hoofdstuk 3 van die wet is ingesteld.

Artikel 36c

Het eerste lid van dit artikel ziet op de verplichte vaststelling van een regionaal structuurplan. Het tweede lid dient te voorkomen dat naast het regionaal structuurplan ook nog gemeentegrensoverschrijdende structuurplannen worden vastgesteld; dit zou in de praktijk immers een onnodig afstemmingsprobleem kunnen opleveren. Zoals in het algemeen deel van deze memorie van toelichting reeds is aangegeven, dient het regionaal structuurplan door te werken in de gemeentelijke bestemmingsplannen van het samenwerkingsgebied. Het derde lid maakt het mogelijk om op basis van het regionaal structuurplan aanwijzingen te geven aan de bestemmingsplannen van de iniiggende gemeenten.

Artikel 36d

In dit artikel is de procedure van de voorbereiding van het regionaal structuurplan geregeld overeenkomstig de procedure van het streekplan, met dien verstande dat deze vooruitlopend op het van kracht worden van het voorstel voor een Algemene wet bestuursrecht reeds in die zin is aangepast.

Artikel 36e

Dit artikel voorziet in de goedkeuring van het regionaal structuurplan door gedeputeerde staten en vormt daarmede de basis voor een goede afstemming tussen het provinciaal ruimtelijk beleid en het ruimtelijk beleid voor het samenwerkingsgebied. Het derde lid is overeenkomstig de procedure van het wetsvoorstel voor de Algemene wet bestuursrecht opgezet. Het vierde lid komt overeen met de regeling van de mogelijkheid van beroep tegen het streekplan zoals in het kader van het wetsvoorstel Voltooiïng eerste fase herziening rechterlijke organisatie (kamerstukken II, 19S2-1993, 22495, nr. 7) wordt voorgesteld.

Artikel 36g tot en met 36i

Voor de geldingsduur, herziening en intrekking van het regionaal structuurplan is de mede voor structuurplannen geldende regeling in afdeling 4 van Hoofdstuk 4 van de Wet Ruimtelijke Ordening aangehouden.

Artikel 36j

Dit artikel verwijst naar mogelijke nadere regels voor het regionaal structuurplan, die dan in het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 zullen worden opgenomen.

Artikel 36k

Dit artikel voorziet in de bevoegdheid van de minister belast met de zorg voor de ruimtelijke ordening respectievelijk gedeputeerde staten het regionaal bestuur als bedoeld in de Kaderwet bestuur in verandering te verplichten een regionaal structuurplan vast te stellen en ten aanzien van de inhoud daarvan aanwijzingen te geven. De procedure is analoog aan

125

die vervat in artikel 37 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, met dien verstande dat hierbij rekening is gehouden met het voorstel voor de Algemene wet bestuursrecht.

Artikel 361

Met dit artikel wordt de doorwerking van het regionaal structuurplan verzekerd bij de materiële goedkeuring van het bestemmingsplan door gedeputeerde staten. In het tweede lid is een voorziening opgenomen dat bij strijd tussen het bestemmingsplan en het regionaal structuurplan op korte termijn een oplossing wordt geboden, waarbij het regionaai bestuur een beslissende stem heeft en de mogelijkheid niet wordt uitgesloten dat het bestemmingsplan prevaleert boven het regionaal structuurplan. Daarmee kan soepel worden ingespeeld op nieuwe ontwikkelingen, die ten tijde van de vaststelling van het regionaal structuurplan nog niet te voorzien waren.

Artikel 36m

Als logisch vervolg op de advisering omtrent de goedkeuring van bestemmingsplannen, wordt het dagelijks bestuur van het regionaal openbaar lichaam gehoord voor de afgifte van een verklaring van geen bezwaar met betrekking tot de artikelen 19 en 46 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Uiteraard zal er dan wel een regionaal structuurplan als toetsingskader aanwezig rnoeten zijn. Gelet op de toegemeten tijdsduur zal dit horen in de praktijk gelijktijdig met het horen van de inspecteur voor de ruimtelijke ordening gebeuren.

Artikel 36n en 36o

Zoals in het algemeen deel van de toelichting reeds is aangegeven krijgt het bestuur van de regionale gebiedsautoriteit eigen bevoegdheden ten aanzien van de goedkeuring van gemeentelijke structuur en bestemmingsplannen, alsmede ten aanzien van de verklaringen van geen bezwaar omtrent de vergunningverlening. Genoemde artikelen voorzien in de overdracht van deze bevoegdheden van gedeputeerde staten aan het dagelijks bestuur van de regionale gebiedsautoriteit. Voorts voorziet artikel 36o er in dat het dagelijks bestuur van de regionale gebiedsautoriteit dezelfde bevoegdheden krijgt als Gedeputeerde Staten zoals deze zijn neergelegd in het zogenoemde wetsvoorstel Nimby (kamerstukken II, 1992-1993, 23015).

Artikel 36p

Op grond van dit artikel kan het bestuur van een regionaal openbaar lichaam, via een verzoek aan Gedeputeerde Staten, een aanwijzing doen geven aan de gemeente die weigert een bestemmingsplan in overeenstemming te brengen met het regionaal structuurplan. Deze aanwijzing wordt dan gegeven met toepassing van artikel 37 WRO. Ook heeft het dagelijks bestuur in combinatie met deze aanwijzing de bevoegdheid om een voorbereidingsbesluit te nemen (vijfde lid) en zijn in het zesde lid de rechtsgevolgen voor de procedure van het ten gevolge van de aanwijzing vast te stellen of aan te passen bestemmingsplan ook gelijkgeschakeld.

Artikelen 36q en 36r

Anders dan het regionaal openbaar lichaam kan de regionale gebiedsautoriteit zelf een aanwijzing geven aan de betrokken gemeente. De procedure is analoog aan de aanwijzingsprocedure van gedeputeerde

126

staten, zoals die -na inwerkingtreding van het wetsvoorstel Nimby -van kracht zal zijn.

Artikel 36s

Zolang de regionale gebiedsautoriteit nog niet beschikt over een regionaal structuurplan als ruimtelijk toetsingskader voor de goedkeuring van een bestemmingsplan of een herziening hiervan, blijft beslissingsbevoegdheid tot bedoelde goedkeuring bij het dagelijks bestuur van de provincie. Dat geldt ook voor de bevoegdheid van het regionaal bestuur tot afgifte van een verklaring van geen bezwaar bij het anticiperen op een in voorbeiding zijnd bestemmingsplan of op een herziening daarvan; zolang er geen geldend regionaal structuurplan beschikbaar is, blijft deze bevoegdheid bij gedeputeerde staten. Dit geldt ook voor de bevoegdheid aanwijzingen aan het bestemmingsplan te geven en het Nimbyinstrument toe te passen.

Artikel 36t

Waar op provinciaal niveau de provinciale planologische commissie fungeert, wordt op regionaal niveau de regionale planologische commissie ingesteld. De samenstelling van deze commissie zal in het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 worden geregeld. Het ligt overigens in de rede dat een aantal vertegenwoordigers zowel in de regionale als in de provinciale planologische commissie zal participeren.

Artikel 4.2.1

Onderdelen A en B

Zodra het regionaal bestuur beschikt over een regionaal structuurplan, geldt dit als toetsingskader voor de goedkeuring van een bestemmingsplan alsmede voor de verklaring van geen bezwaar tegen anticipatie op een in voorbereiding zijnd bestemmingsplan of een herziening hiervan. Het ligt dan ook in de rede dat in geval van de aanwezigheid van een regionaal openbaar lichaam, gedeputeerde staten voor hun beslissing over een verklaring van geen bezwaar tegen het verlenen van een bouwvergunning het dagelijks bestuur van het regionaal openbaar lichaam horen, terwijl in geval van een regionale gebiedsautoriteit de bevoegdheid om te beslissen over afgifte van die verklaring van gedeputeerde staten overgaat naar de regionale gebiedsautoriteit. Deze beslist na de regionale planologische commissie te hebben gehoord. Dezelfde constructie is gehanteerd bij de woonvergunning.

Onderdeel C

De in dit onderdeel opgenomen wijziging van de Woningwet maakt het mogelijk het programma van te bouwen woningen en te treffen voorzieningen aan woningen, bedoeld in artikel 64, tweede lid, onderdeel b, van de Woningwet, te verdelen over regionale gebiedsautoriteiten. Zonder de betrokken wijziging zou geen invulling kunnen worden gegeven aan de bevoegdheid van het algemeen bestuur van een regionaal openbaar lichaam om regels te stellen inzake de verdeling van dat programma over de in het samenwerkingsgebied gelegen gemeenten, voor welke bevoegdheid artikel 2.3.2 van het voorliggende wetsvoorstel de basis vormt.

127

Onderdelen D, E, F en G

Met de wijzigingen in de artikelen 81, eerste en tweede lid (zie onderdeel F, onder 1) en 82, eerste en tweede lid (zie onderdeel G) van de Woningwet wordt mogelijk gemaakt dat het Rijk rechtstreeks geldelijke steun aan regionale gebiedsautoriteiten verleent. De verlening van geldelijke steun door die autoriteiten aan de uiteindelijke ontvangers wordt alleen -door middel van de wijzigingen, opgenomen in de onderdelen D en E -mogelijk gemaakt, voor zover die ontvangers geen toegelaten instellingen zijn. Verlening van geldelijke steun aan toegelaten instellingen loopt, ook indien deze wordt verleend door regionale gebiedsautoriteiten, steeds via de gemeenten.

Artikel 4.2.2

Onderdeel A

De toegevoegde begripsbepalingen verwijzen naar de begripsbepalingen zoals vermeld in artikel 1.1.1 van de Kaderwet bestuur in verandering.

Onderdeel B

In de voorgestelde paragraaf worden de bevoegdheden van het bestuur van de regionale gebiedsautoriteit geregeld. Het betreft onder meer bevoegdheden tot het vaststellen van een regionale huisvestingsverordening, het afsluiten van overeenkomsten met eigenaren van een of meer woonruimten over het in gebruik geven daarvan, het aanwijzen van vergunningplichtige woonruimte en het vaststellen van criteria voor het te voeren (huisvestings)vergunningenbeleid, het doen melden van leegstand, het bijhouden van een register van woningzoekenden en het in voorkomende gevallen bevorderen van integratie van dergelijke registers, alsmede het bewaken van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door middel van het opnemen van bepalingen daaromtrent in de regionale huisvestingsverordening.

Onderdelen C tot en met J

De voorgestelde wijzigingen in de artikelen 61 tot en met 66 maken het de provincie mogelijk via richtlijnen en aanwijzingen te verzekeren dat de doelstellingen van het regionale ruimtelijke beleid worden bereikt. Daarnaast dient de provincie ook de interregionale afstemming van het regionaal gevoerde huisvestingsbeleid te bewaken. De in artikel 67 vervatte ministeriële aanwijzingsbevoegdheid dient zich te kunnen uitstrekken tot het woonruimteverdelingsbeleid van de regionale gebiedsautoriteit. Het wetsvoorstel maakt dit mogelijk.

Onderdeel K

De wijziging van artikel 71, eerste lid, voorziet in het recht van het algemeen bestuur van de regionale gebiedsautoriteit om beroep in te stellen tegen de in dat artikellid bedoelde besluiten.

Onderdeel L

De voorgestane overdracht aan het regionaal bestuur van beleidsbepalende en uitvoerende taken en bevoegdheden op het gebied van de volkshuisvesting maakt het gewenst dat ambtenaren van de regionale gebiedsautoriteit kunnen worden belast met toezichthoudende taken. Onderdeel L voorziet hierin.

128

Artikel 4.2.3 In hoofdstuk V van de Wet op de stads-en dorpsvernieuwing (Stb. 1984, 406) is de verdeling geregeld van de uit 's Rijks kas beschikbare middelen ter tegemoetkoming in de kosten, verbonden aan de uitvoering van het gemeentelijk beleid inzake de stadsvernieuwing. Deze middelen worden, indien het krachtens die wet berekende bedrag voor een gemeente een eveneens krachtens die wet bepaald aandeel van de rijksmiddelen overschrijdt, rechtstreeks gestort in een gemeentelijk stadsvernieuwingsfonds; de betrokken gemeenten staan in dit kader bekend als rechtstreekse gemeenten. De overige middelen worden gestort in provinciale stadsvernieuwingsfondsen, in welk geval de provincie de middelen verdeelt over de in dit kader zogenoemde niet-rechtstreekse gemeenten. Indien voor de toepassing van deze verdeling een regionale gebiedsautoriteit in de plaats treedt van de gemeente, heeft dit blijkens het eerste lid tot gevolg, dat naast de twee genoemde fondsen een regionaal stadsvernieuwingsfonds in het leven wordt geroepen. In het tweede lid is geregeld dat de gemeenten die in het gebied van de regionale gebiedsautoriteit zijn gelegen tezamen als één gemeente worden aangemerkt. Een en ander heeft binnen de systematiek van de Wet op de stads-en dorpsvernieuwing tot gevolg dat voor de regionale gebiedsautoriteit als geheel één bedrag wordt berekend. Die autoriteit zal binnen die systematiek door zijn omvang steeds de status van een rechtstreekse gemeente krijgen. In het regionale stadsvernieuwingsfonds vloeien dan zowel de middelen die voorheen via de gemeentelijke stadsvernieuwingsfondsen werden verdeeld over de binnen het gebied van de regionale gebiedsautoriteit gelegen voormalige rechtstreekse gemeenten, als de middelen die via de provinciale stadsvernieuwingsfondsen terechtkwamen bij de binnen dat gebied gelegen voormalige niet-rechtstreekse gemeenten. Door de samenvoeging in een regionale gebiedsautoriteit neemt zowel het aantal rechtstreekse als het aantal niet-rechtstreekse gemeenten af. Het totaal van de voor rechtstreekse gemeenten (indien regionale gebiedsautoriteiten hieronder worden begrepen) beschikbare middelen neemt echter toe, dit ten koste van de voor de niet-rechtstreekse gemeenten beschikbare middelen.

Artikel.3.1

Onderdeel A

Artikel 4.15a Aan de regionale gebiedsautoriteit worden zowel gemeentelijke als provinciale milieutaken opgedragen. Ten aanzien van de milieubeleidsplanning is daarom aangesloten bij het bestuursniveau waar die taken vandaan komen. Voor taken die oorspronkelijk op gemeentelijk niveau worden behartigd, wordt geen verplichting tot het maken van een milieubeleidsplan opgelegd; voor oorspronkelijk provinciale taken is die verplichting er wel. Dit onderscheid is te lezen in het eerste en het tweede lid van dit artikel. Voor beide «delen» van het milieubeleidsplan wordt in het derde lid van dit artikel bepaald dat, voor wat inhoud en procedure betreft, dezelfde voorschriften gelden, die de Wet milieubeheer daarover voor het gemeentelijke plan inhoudt. Als aanvulling daarop wordt voorgeschreven dat bij de voorbereiding van het plan ook de gemeenten die in het gebied van de regionale gebiedsautoriteit liggen, moeten worden betrokken. Ten aanzien van het «provinciale» deel van het plan wordt in het vierde lid aan de minister de bevoegdheid gegeven die hij ook ten aanzien van provinciale plannen heeft -om een aanwijzing te geven over de inhoud van het plan, voor zover dat in het algemeen belang geboden is.

129

Artikel.15b Evenals de gemeenten en de provincies moet de regionale gebiedsautoriteit jaarlijks een milieuprogramma opstellen. Ingevolge het tweede lid gelden voor wat inhoud en procedure betreft voor dat programma dezelfde voorschriften als voor het provinciale milieuprogramma zijn opgenomen in de artikelen 4.14, tweede en derde lid, en4.15.

Onderdeel B

Artikel 8.2a Het eerste lid heeft betrekking op de overgang naar een regionaal openbaar lichaam van de bevoegdheid tot vergunningverlening voor inrichtingen waarvoor doorgaans gedeputeerde staten het bevoegd gezag zijn. Deze overgang komt niet automatisch tot stand bij de instelling van zo'n lichaam en geldt evenmin automatisch voor alle inrichtingen waarvoor gedeputeerde staten bevoegd zijn. De bevoegdheid moet bij algemene maatregel van bestuur worden toegekend. Dat betekent dat kan worden besloten niet aan alle regionale openbare lichamen de bevoegdheid (tegelijkertijd) toe te kennen. Dat kan mede afhangen van de wensen van de verschillende regionale openbare lichamen. De categorieën van inrichtingen waarvoor de overgang geldt, moeten bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen. Bestudeerd wordt nog voor welke categorieën de bevoegdheid over kan gaan. Daarbij zijn met name van belang het draagvlak dat nodig is voor een goede beoordeling van de door de betrokken inrichtingen veroorzaakte milieubelasting en de grootte van het gebied waarop die belasting komt te rusten. Het tweede lid regelt de overgang van de bevoegdheid tot vergunningverlening naar de regionale gebiedsautoriteiten. Ook hier komt de overgang niet tot stand door het instellen van een regionale gebiedsautoriteit, maar is het toekennen ervan bij algemene maatregel van bestuur nodig. Is zo'n maatregel vastgesteld, dan gaat voor alle inrichtingen waarvoor in beginsel burgemeester en wethouders bevoegd gezag zijn, de bevoegdheid over naar de regionale gebiedsautoriteit. Voor de overgang van de bevoegdheid voor «provinciale» inrichtingen naar een regionale gebiedsautoriteit geldt hetzelfde als voor de overgang naar een regionaal openbaar lichaam: de overgang is beperkt tot categorieën van inrichtingen, die bij algemene maatregel van bestuur zijn aangewezen. In alle gevallen wordt de bevoegdheid overgedragen aan het dagelijks bestuur van het regionaal bestuur. Binnen het regionaal bestuur vervult dat dagelijks bestuur dezelfde rol als de bestuursorganen waar de betrokken bevoegdheid oorspronkelijk berustte.

Artikel 8.2b De van oorsprong gemeentelijke bevoegdheid tot vergunningverlening kan door het dagelijks bestuur van een regionale gebiedsautoriteit worden gedelegeerd aan burgemeester en wethouders van de in de regio gelegen gemeenten. Er moet door dat bestuur wel voor worden gewaakt dat er een voor de burger onoverzichtelijke situatie ontstaat met betrekking tot die bevoegdheid. Wenselijk is dat aan alle gemeenten in een regio de bevoegdheid voor dezelfde categorieën van inrichtingen wordt verleend. De opzet van dit artikel is ontleend aan artikel 108 van de Provinciewet.

130

Onderdeel C

Het nieuwe derde lid van artikel 8.3 regelt de gevolgen van de overgang van en naar een regionaal openbaar lichaam of een regionale gebiedsautoriteit van de bevoegdheid tot vergunningverlening op dezelfde manier als voor overgang van die bevoegdheid om andere redenen. Dat wil zeggen dat eenmaal verleende vergunningen na de overgang in stand blijven en worden toegerekend aan het nieuw bevoegde orgaan.

Onderdeel D

De in artikel 18.2 aan bestuursorganen opgedragen handhavingstaak volgt de bevoegdheid tot vergunningverlening, c.q. de opdracht om meldingen in ontvangst te nemen. Dat moet ook gelden ten aanzien van de regionale openbare lichamen en de regionale gebiedsautoriteiten. Deze wijziging voorziet daarin.

Onderdeel E

De regionale gebiedsautoriteit past bestuursdwang niet toe «krachtens» het bestuursdwangartikel van de Gemeentewet, maar krachtens «overeenkomstige toepassing» van die bepaling (zie artikel 3.3.1.8 van de Kaderwet). De formulering van artikel 18.8 moet daaraan worden aangepast. Daartoe strekt deze wijziging.

Artikel.3.2 De bevoegdheid om een hogere waarde dan 50 dB(A) vast te stellen voor de ter plaatse ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting van de gevel vanwege een industrieterrein, hangt zodanig nauw samen met de bevoegdheid tot het goedkeuren van bestemmingsplannen of van de herziening daarvan en de bevoegdheid tot het verlenen van een verklaring van geen bezwaar tegen een besluit tot vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, dat zonder die bevoegdheden het vaststellen van een hogere waarde weinig zinvol is. Die bevoegdheden zijn in voorliggend wetsvoorstel reeds in handen gelegd van het dagelijks bestuur van alle regionale gebiedsautoriteiten, met dien verstande dat gedeputeerde staten het bevoegd gezag blijven zolang de gebiedsautoriteit nog geen regionaal structuurplan heeft vastgesteld Gelet op de nauwe samenhang ligt het voor de hand dat de overdracht bij algemene maatregel van bestuur van de bevoegdheid om een hogere waarde vast te stellen wacht tot het moment dat de bedoelde bevoegdheden op het gebied van de ruimtelijke ordening zijn overgegaan. De bevoegdheid geldt voor alle geluidsgevoelige objecten waarvoor op grond van de Wet geluidhinder een hogere waarde kan worden vastgesteld: voor woningen binnen een zone (artikel 47), voor woningen bij wijziging van een zone of bij herziening van een bestemmingsplan (artikel 48) en voor andere gebouwen binnen een zone dan woningen), alsmede voor andere geluidsgevoelige objecten binnen een zone (artikel 49). De artikelen 52, eerste, tweede en derde lid, en artikel 52a van de Wet geluidhinder regelen de gevolgen van de vaststelling van een hogere waarde voor het bestemmingsplan. Bij de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan of het nemen van een besluit tot vrijstelling moeten die waarden in acht worden genomen.

Artikel 4.3.3 In het eerste lid van artikel 65 van de Wet bodembescherming is onderscheid gemaakt tussen het geval waarin de grote gemeenten met een provincie worden gelijkgesteld (onderdeel a) en het geval waarin

131

zulks met een regionaal openbaar lichaam of een regionale gebiedsautoriteit geschiedt (onderdee! b). In het laatste geval betreft het meerdere gemeenten en is het zinvol dat een afzonderlijke gemeente een bepaalde taak of bevoegdheid behoudt. In artikel 27c van de Wet bodembescherming is bijvoorbeeld voorgeschreven dat burgemeester en wethouders opgave moeten doen van de hun bekende en binnen het grondgebied van hun gemeente gelegen onderzoeks-en saneringsgevallen. Als het een grote gemeente betreft heeft het geen zin voor te schrijven dat zij aan zichzelf rapporteren. Voor individuele gemeenten die liggen in het gebied van een regionaal openbaar lichaam of regionale gebiedsautoriteit is het wel zinvol voor te schrijven dat zij aan dat lichaam of die autoriteit opgave doen. Om dezelfde reden zijn naast artikel 27c tevens de artikelen 27h, 27n en 27o in onderdeel a uitgezonderd en niet in onderdeel b.

In de overige wijzigingen wordt geregeld dat het algemeen bestuur van het regionaal openbaar lichaam of van de regionale gebiedsautoriteit de bijbehorende taken en bevoegdheden krijgen van provinciale staten, het dagelijks bestuur de taken en bevoegdheden van gedeputeerde staten en de voorzitter de taken en bevoegdheden van de commissaris van de Koning.

Artikel 4.4.1

Onderdelen B en C

Ingevolge de in dit artikel aan artikel 25 van de Wet personenvervoer toegevoegde leden, alsmede het ingevoegde artikel 25a wordt, in samenhang met het in een regeling aan het regionaal openbaar lichaam opgedragen lokaal vervoer, het regionaal bestuur bevoegd ten aanzien van het lokaal en het interlokaal vervoer in het samenwerkingsgebied. Aangezien de financiële bijdragen voor de exploitatie van het openbaar vervoer jaarlijks vooraf worden verleend (en op basis waarvan de goedgekeurde dienstregelingen worden uitgevoerd) en deze biidragen achteraf in bepaalde gevallen worden aangepast, terwijl in een lopend jaar een ander bestuursorgaan automatisch bevoegd wordt, kan het wenselijk zijn de gevolgen van deze overdracht nader te bepalen.

Onderdelen D, E, F, G en J

Deze onderdelen bevatten technische aanpassingen in verband met de bevoegdheid van het regionaal bestuur ten aanzien van het lokaal en interlokaal vervoer.

Onderdelen H en I

Het nieuwe vierde lid van artikel 63 houdt in dat gedeputeerde staten de bevoegdheden inzake het taxivervoer kunnen overdragen aan een regionale gebiedsautoriteit. Overdracht aan een regionaal openbaar lichaam is reeds op basis van het huidige artikel 63 mogelijk. Ingevolge het nieuwe artikel 63a kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat de bevoegdheden inzake het taxivervoer overgaan naar het regionaal bestuur.

Artikel 4.4.2

Onderdeel A

Bij de aanwijzing van luchtvaartterreinen dient overleg plaats te vinden

132

tussen de betrokken ministers en de provincies en gemeenten binnen de grenzen waarvan het gebied ligt waarop de aanwijzing betrekking heeft. Gelet op de bevoegdheden van een regionale gebiedsautoriteit op het gebied van de ruimtelijke ordening is eveneens overleg noodzakelijk met een regionale gebiedsautoriteit indien een ontwerp-aanwijzing betrekking heeft op een gebied binnen de grenzen van die autoriteit. Door de voorgestelde wijziging van artikel 19, eerste lid, wordt in een overlegverplichting met een regionale gebiedsautoriteit voorzien.

Onderdeel B

Bezwaren tegen een ontwerp-aanwijzing worden ingediend bij een commissie. De voorgestelde wijziging houdt in dat waar een regionale gebiedsautoriteit bij een aanwijzing is betrokken, deze autoriteit ook zitting heeft in de commissie.

Onderdeel C

De voorgestelde wijziging houdt in dat de beslissing omtrent de aanwijzing ook aan een regionale gebiedsautoriteit moet worden gezonden, indien deze autoriteit bij de aanwijzing is betrokken.

Onderdeel D

De Minister van Verkeer en Waterstaat kan een commissie instellen ten behoeve van overleg en voorlichting omtrent de milieuhygiëne rond een luchtvaartterrein. Voorgesteld wordt een regionale gebiedsautoriteit te betrekken bij de instelling van een dergelijke commissie en daarin zitting te laten nemen.

Artikel 4.4.3 De voorgestelde wijziging van het voorstel voor een Tracéwet (kamerstukken II, 1991-1992, 22500, nrs. 1-2) betreft een technische aanpassing aan de wijziging van de Wet ruimtelijke ordening opgenomen in artikel 4.1.1 van voorliggend wetsvoorstel.

Artikel 4.5.1 Zie voor toeiichting paragraaf 4.5.9 van het algemeen deel van deze toelichting.

Artikel 4.6.1 De bevoegdheid tot het doen van een voordracht van bestuurders van een Regionaal Bestuur Arbeidsvoorziening (RBA) op grond van artikel 25, zesde lid, van de Arbeidsvoorzieningswet wordt door gemeenten en regionale gebiedsautoriteit gezamenlijk uitgeoefend indien zulks is bepaald bij de algemene maatregel van bestuur waarbij een regionale gebiedsautoriteit is ingesteld. De vertegenwoordiger van het provinciaal bestuur kan desgewenst worden benoemd op één van de zetels van de geleding van gemeenten en regionale gebiedsautoriteit, indien dat in de regio tussen gemeenten en regionale gebiedsautoriteit enerzijds en provincie anderzijds is overeengekomen. De mate waarin de stem van een gemeente of regionale gebiedsautoriteit binnen het werkgebied van het RBA meeweegt, wordt niet wettelijk vastgelegd. Het is in lijn met de Arbeidsvoorzieningswet om dit niet te regelen. Hoe de voordracht van de drie leden en plaatsvervangend leden uit de gemeenten per RBA tot stand komt zal per RBA verschillend kunnen zijn.

133

Artikel 4.6.2

In het aan artikel 1 van de Jeugdwerkgarantiewet toegevoegde tweede lid is een algemene in de plaats treding door de regionale gebiedsautoriteit van de gemeenten, die in het betreffende gebied zijn gelegen, opgenomen. Uiteraard is van toepassing slechts sprake voor zover in de algemene maatregel van bestuur waarbij een regionale gebiedsautoriteit wordt ingesteld is bepaald dat de uitvoering van de wet aan de regionale gebiedsautoriteit wordt opgedragen. Hierdoor gaan bevoegdheden en verplichtingen op de regionaie gebiedsautoriteit dan wel het dagelijks bestuur daarvan over. Dit houdt onder andere in dat de regionale gebiedsautoriteit verplicht is een jeugdwerkgarantie-organisatie op te richten en dat zij verantwoordelijk is voor het functioneren van deze organisatie overeenkomstig hetgeen bij of krachtens de wet is bepaald. Voorts ontstaat er een directe relatie tussen het Rijk en de regionale gebiedsautoriteit wat betreft de financiering en de daaruit voortvloeiende verplichtingen en bevoegdheden.

Artikei.7.1 Voor een toelichting wordt verwezen naar paragraaf 4.5.8 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Artikel 4.8.1 Voor een toelichting wordt verwezen naar paragraaf 4.5.9 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Artikel 4.9.1 Dit artikel vult de opsomming aan van de uitkeringen ten laste van het Gemeentefonds, die voorkomt in artikel 5 van de Financiële-Verhoudingswet 1984, met de uitkering als bedoeld in artikel 3.4.4.2.

Artikel 4.9.2 Dit artikel vult de opsomming aan van de uitkeringen ten laste van het Provinciefonds, die voorkomt in artikel 242 van de Provinciewet, met de uitkering als bedoeld in artikel 3.4.4.2.a.

Artikel 4.10.1 Dit artikel sluit de mogelijkheid van beroep uit tegen de wijziging door het algemeen bestuur van de regionale gebiedsautoriteit van de bedragen per eenheid van de maatstaven, bedoeld in artikel 3.4.4.3. Dit is overeenkomstig de situatie die thans geldt en onder de Algemene wet bestuursrecht zal gelden met betrekking tot de vaststelling van de bedragen per eenheid van de algemene uitkering uit het Provinciefonds en het Gemeentefonds. De reden voor deze uitzondering is dat een beroep tegen de bedragen per eenheid zou kunnen leiden tot een disfunctioneren van de regionale gebiedsautoriteit en de betrokken gemeenten, omdat een tijdige vaststelling van de bijdrage voor alle gemeenten in gevaar komt, indien één gemeente de bedragen per eenheid wil aanvechten.

Hoofdstuk 5: Slotbepalingen

Artikel 5.1 Gezien het belang van de in het wetsvoorstel opgenomen delegatie naar algemene maatregel van bestuur, onder meer de instelling en regeling van een regionale gebiedsautoriteit, is het wenselijk dat beide kamers der Staten-Generaal in de gelegenheid worden gesteld hun visie op een voorgestelde maatregel kenbaar te maken.

Artikel 5.2 De Gemeentewet en de Provinciewet zullen ingevolge de betreffende

134

invoeringswetten voor de inwerkingtreding worden vernummerd. De verwijzingen in deze wet naar de Gemeentewet en de Provinciewet zullen derhalve overeenkomstig deze vernummering moeten worden aangepast. Eenzelfde bepaling is opgenomen met betrekking tot de nummering van de Algemene wet bestuursrecht.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, D. IJ. W. de Graaff-Nauta De Minister van Binnenlandse Zaken a.i., W. Kok

135