Memorie van toelichting - Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen in verband met aanpassing en uitbreiding van de bepalingen inzake verplichte samenwerking

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN DEEL

  • - 
    Inleiding

Op 27 februari 1992 stemde een grote meerderheid in de Tweede Kamer in met een motie van de leden De Cloe en Van der Heijderi, waarin de regering werd verzocht zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel tot aanscherping van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) in te dienen. Naar het oordeel van de Kamer zou deze aanscherping noodzakelijk zijn «om de vrijwilligheid van de samenwerking niet te laten verzanden in vrijblijvendheid zonder resultaten» (Kamerstukken II, 1991-1992, 21062 nr. 16). Al tijdens de uitgebreide commissievergadering over het kabinetsstandpunt Bestuur op Niveau (BoN) deel 2 (Kamerstukken II, 1991-1992, 21062, nr. 7), tijdens welke vergadering genoemde motie werd ingediend, sprak de regering de bereidheid uit een wijziging van de Wgr in procedure te brengen. Met het voorliggende wetsvoorstel geeft de regering hieraan uitvoering.

Het voorliggende wetsvoorstel vormt een nadere uitwerking van het in januari 1990 aan diverse instanties en adviesorganen voorgelegde voorontwerp van wet tot wijziging van de Wgr in verband met de uitbreiding van bepalingen inzake verplichte samenwerking, de zogenaamde derde wijziging van de Wgr. In een aantal adviezen werd als kritiek geuit, dat met dit voorontwerp vooruitgelopen werd op de besluitvorming omtrent de adviezen van de Externe Commissie Grote Steden-beleid (Kamerstukken II, 1988-1989, 21062, nr. 1) en de Raad voor het binnenlands bestuur (Rbb; het advies is bij brief van 23 maart 1989 aan de Tweede Kamer gezonden) inzake de bestuurlijke problematiek in grootstedelijke gebieden. Om die reden besloot de regering destijds de verdere behandeling van het voorontwerp op te schorten, totdat de Tweede Kamer zich zou hebben uitgesproken over de ten aanzien van die problematiek te treffen maatregelen. Met de aanvaarding door de Tweede Kamer van bovengenoemde motie acht de regering thans het moment gekomen om de voorbereiding te hervatten.

31299 9FISSN0921737 ISdu Uitgevenj Plantijnstraat 's Gravenhage 1993

Aanscherping van de Wgr is één van de initiatieven van de regering, die in de gebieden die niet vallen onder de werking van de Kaderwet bestuur in verandering (Kamerstukken II, 1992-1993, 23048, nrs 1-2), moeten leiden tot versterking van regionaal bestuur, naast de herziening van de indeling in Wgr-gebieden en integratie van functionele regio's in deze indeling.

In deze memorie zal hierna eerst worden ingegaan op de aan het wetsvoorstel ten grondslag liggende problematiek. Vervolgens zullen de hoofdlijnen van het wetsvoorstel worden geschetst. Daarbij zal onder meer worden aangegeven hoe het wetsvoorstel zich verhoudt tot het eerder in procedure gebrachte voorontwerp en tot het voorstel voor de in het kader van BoN aangekondigd Kaderwet bestuur in verandering. Waar relevant zal worden ingegaan op de naar aanleiding van het voorontwerp uitgebrachte adviezen.

  • - 
    Achtergrond van het wetsvoorstel

Uitgangspunt van de Wgr is dat intergemeentelijke samenwerking op basis van vrijwilligheid totstandkomt. De effectiviteit van samenwerking is daarbij gebaat. Niettemin kent de huidige wet de mogelijkheid gemeenten onder omstandigheden te verplichten tot samenwerking. Indien zwaarwegende openbare belangen daartoe nopen kunnen provinciale staten gemeenten aanwijzen die een gemeenschappelijke regeling moeten treffen. Komt vervolgens geen regeling tot stand, dan leggen gedeputeerde staten een regeling op. De Kroon kan provinciale staten uitnodigen van hun aanwijzingsbevoegdheid gebruik te maken en -indien aan deze uitnodiging geen gevolg wordt geven -eventueel zelf een aanwijzing geven. Voor zover bekend hebben alleen provinciale staten van Noord-Holland -éénmaal -gebruik gemaakt van hun aanwijzingsbevoegdheid: zij hebben de gemeente 's-Graveland opgedragen toe te treden tot het gewest Gooi en Vechtstreek. Tegen deze aanwijzing heeft de gemeente in november 1990 Kroonberoep ingesteld, welke beroepsprocedure thans nog loopt. Van de opleggingsbevoegdheid van gedeputeerde staten is tot nu toe geen gebruik gemaakt.

Naar het oordeel van de regering valt dit zeer beperkte gebruik van bevoegdheden voor een belangrijk deel te verklaren door een terughoudende opstelling van de provincies en ook van het Rijk. De nadruk is altijd gelegd op het vrijwillige karakter van samenwerking op basis van de Wgr en op de totstandkoming van samenwerking van onderop. Ingrijpen in de vrije ontwikkeling van intergemeentelijke samenwerking door de hogere bestuurslagen zou indruisen tegen het streven naar decentralisatie en naar versterking van de rol van het lokale bestuur. Een tweede verklaring voor het beperkte gebruik van provinciale bevoegdheden is gelegen in de structuur van de opleggingsprocedure in de Wgr. Zoals door de provincies reeds veelvuldig is onderkend, wordt een doelmatige inzet van het opleggingsinstrumentarium in belangrijke mate belemmerd door de lange duur van deze procedure. Deze lange duur vindt zijn oorzaak in het ontbreken van termijnen en het bestaan van diverse overlegverplichtingen en rechtsbeschermingsmogelijkheden in de afzonderlijke fasen van de procedure. In de derde plaats kan in sommige gevallen worden betwijfeld of toepassing van het opleggingsinstrumentarium ook leidt tot de daarmee beoogde samenwerking. Zeker ingeval de belangen en standpunten van de betrokken gemeenten sterk uiteenlopen, is onzeker of een opgelegde regeling ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Indien dit niet gebeurt beschikt de provincie niet over bevoegdheden uitvoering af te dwingen.

Ook dit weerhoudt de provincies ervan, van hun bevoegdheden gebruik te maken.

Inmiddels is de overtuiging gegroeid dat de grote nadruk op het vrijwillige karakter van samenwerking op basis van de Wgr soms aan een effectieve en efficiënte aanpak van bovenlokale problemen in de weg staat. Dat geldt niet alleen de gebieden waarover in het kader van BoN wordt gesproken. Zoals ook de Rbb in zijn advies over bestuur in grootstedelijke gebieden van maart 1989 al stelde, doen regionale problemen zich voor in ieder gebied dat wordt doorsneden door gemeentegrenzen. Grootstedelijke gebieden onderscheiden zich van andere niet of minder verstedelijkte gebieden door de mate van cumulatie, concentratie en intensiteit waarmee problemen zich voordoen. In zijn advies van mei 1991 over de evaluatie van de Wgr (toegezonden aan de Tweede Kamer bij brief van 20 juni 1991) heeft de Rbb nogmaals als zijn oordeel uitgesproken dat de regionale sturingsproblematiek zich niet beperkt tot stedelijke gebieden en dat op deze problematiek gerichte maatregelen zich derhalve niet tot dergelijke gebieden dienen te beperken. Relevant in dit verband zijn ook de bevindingen uit het onderzoek dat door SGBO is verricht naar het functioneren van de Wgr (Kamerstukken 11,1990-1991,21176, nr. 14). Daarin wordt geconcludeerd dat de Wgr in begmsei een geschikt instrumentarium biedt om de regionale problematiek in niet-stedelijke gebieden op te lossen. Het Wgr-instrumentarium blijkt echter niet in alle gevallen (voldoende) gebruikt te worden. SGBO doet daarom voor deze gebieden de aanbeveling het gebruik van de Wgr te stimuleren. Provincies zouden optimaal en nadrukkelijk gebruik moeten maken van hun bevoegdheden; een strategische inzet van opleggingsbevoegdheden kan, zo stelt SGBO, niet alleen impasses doorbreken, maar ook een preventieve werking en een voorbeeldwerking hebben. De hiervoor genoemde motie-De Cloe/Van der Heijden sluit in feite nauw op deze aanbeveling aan. In het regeringsstandpunt «Naar samenwerking op niveau» (Kamerstukken II, 1990-1991, 22068 nr. 2) heeft de regering de aanbeveling van SGBO onderschreven en bestuurlijk overleg met de provincies hierover aangekondigd. Uit dat overleg is gebleken dat onder de provincies in principe bereidheid bestaat actiever gebruik te maken van hun bevoegdheden.

De regering stelt zich nog steeds op het standpunt dat de oplossing van de problematiek in de BoN-gebieden de hoogste prioriteit verdient. In het voortschrijdende proces van bestuurlijke vernieuwing is duidelijk geworden dat de regionale problematiek in die gebieden een eigen, gedifferentieerde aanpak vergt en niet via een algemene aanpassing van de Wgr kan worden opgelost. Met de Kaderwet bestuur in verandering zullen de mogelijkheden geschapen worden voor een dergelijke aanpak. De regering onderschrijft daarmee de kritiek van met name de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Raad voor de gemeentefinanciën (Rgf) op het eerdere concept-wetsvoorstel tot aanscherping van de Wgr in zoverre, dat de bestuurlijke problemen in bedoelde gebieden niet eenzelfde oplossing behoeven als de regionale problematiek in de overige gebieden in ons land.

Het vorenstaande neemt echter niet weg dat de regering, ook nu de oplossingsrichting van de regionale problematiek in de BoN-gebieden nader vorm krijgt, overtuigd is gebleven van de noodzaak ook buiten deze gebieden aandacht te schenken aan versterking van het regionaal bestuur. Aldaar zal de Wgr het wettelijk kader zijn, waarbinnen aan dit bestuur gestalte wordt gegeven. Voorwaarde is dan wel dat waar nodig kan worden vermeden dat de vrijwilligheid van samenwerking op basis van deze wet ontaardt in vrijblijvendheid.

Het kabinet heeft bij de voorbereiding van het wetsvoorstel overwogen of niet zou kunnen worden volstaan met een duidelijker en consequenter toepassing van het bestaande wettelijk instrumentarium. Wij realiseren ons dat aanscherping van het wettelijk regime niet noodzakelijkerwijs zal leiden tot toepassing daarvan in die gevallen, waarin samenwerking alleszins geboden is. Daarvoor is ook een andere, minder vrijblijvende opstelling van de verantwoordelijke overheden vereist. Het beperkte gebruik van het bestaande wettelijk instrumentarium is -zoals hiervoor betoogd -echter juist voor een belangrijk deel te wijten aan de bestaande inrichting van de opleggingsprocedure en de ontbrekende mogelijkheden, uitvoering van een -opgelegde -regeling af te dwingen. Het Interprovinciaal Overleg (IPO) heeft in zijn reactie op het voorontwerp aangegeven dat de bestaande procedure onaanvaardbaar lang is. Ook de Raad voor het binnenlands bestuur (Rbb) heeft in diverse adviezen gepleit voor aanvulling van de bepalingen inzake verplichte samenwerking. Met genoemde instanties is de regering van mening dat de bestaande wet onvoldoende mogelijkheden biedt vrijblijvendheid te vermijden en dat niet louter kan worden volstaan met het stimuleren van het gebruik van het bestaande instrumentarium. De knelpunten die een effectieve inzet van dit instrumentarium in de weg staan dienen te worden verholpen. Het voorliggende wetsvoorstel voorziet hierin.

  • - 
    Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

3.1. Algemeen

Doel van het wetsvoorstel is beter te verzekeren dat intergemeentelijke samenwerking, waar dat noodzakelijk is, tot stand komt en ook daadwerkelijk tot resultaten leidt. Daartoe worden de bestaande bepalingen in de Wgr inzake verplichte samenwerking aangescherpt én uitgebreid. De bestaande procedure voor aanwijzing en oplegging van samenwerking wordt gestroomlijnd. Nieuw zijn bepalingen die de uitvoering van de samenwerkingsregeling en van in het kader daarvan genomen besluiten dienen te verzekeren.

Het wetsvoorstel vormt een nadere uitwerking van het voorontwerp van wet tot wijziging van de Wgr in verband met bepalingen inzake verplichte samenwerking, dat in januari 1990 is voorgelegd aan de provinciebesturen, de VNG, de Rbb, de Rgf en de Unie van Waterschappen. Dit voorontwerp was gebaseerd op de tekst van de appendix bij het advies van de Rbb over het bestuur in grootstedelijke gebieden (toegezonden aan de Tweede Kamer bij brief van 23 maart 1989). Mede aan de hand van de destijds ontvangen reacties is dit voorontwerp in het voorliggende wetsvoorstel aangepast en aangevuld.

Het belangrijkste verschil tussen het voorontwerp en het onderhavige wetsvoorstel is, dat het voorontwerp niet voorzag in aanscherping van de opleggingsprocedure, maar uitsluitend een regeling bevatte inzake verplichte uitvoering van samenwerking. Mede ingegeven door de reactie van het IPO op het voorontwerp, waarin ter verhoging van provinciale slagvaardigheid in dezen werd gepleit voor bekorting van de procedure, is bezien op welke wijze de opleggingsprocedure kan worden gestroomlijnd. Nieuw is daarbij ook het voorstel dat het Rijk in het uiterste geval zelf in oplegging kan voorzien. In paragraaf 3.2 wordt uiteengezet op welke wijze stroomlijning van de bestaande opleggingsprocedure in het wetsvoorstel wordt bereikt.

Een tweede in het oog springend verschil is dat het wetsvoorstel niet alleen provincie en Rijk, maar ook het samenwerkingsverband zelf in staat stelt desnoods uitvoering van samenwerking af te dwingen. Daartoe dient volgens het voorstel in de betreffende gemeenschappelijke regeling een bepaling te worden opgenomen die de deelnemers verplicht tot uitvoering van de regeling en die het samenwerkingsverband de bevoegdheid geeft zonodig zelf ten laste van een weigerachtige deelnemer in uitvoering te voorzien. In paragraaf 3.3 wordt hierop teruggekomen. Evenals het voorontwerp heeft het voorliggende wetsvoorstel in eerste instantie betrekking op verplichte samenwerking tussen gemeenten. Alleen aan gemeenten kan een regeling worden opgelegd en verplichte uitvoering van een regeling is alleen dan mogelijk, als één of meer gemeenten aan die regeling deelnemen.

3.2. Stroom/ijning van het aanwijzings-en opleggingsinstrumentarium Ter stroomlijning van het bestaande aanwijzings-en opleggingsregime voorziet het wetsvoorstel in de volgende aanpassingen:

  • - 
    De rol van gedeputeerde staten bij verplichte samenwerking wordt versterkt In de Wgr berust de aanwijzingsbevoegdheid thans bij provinciale staten en komt de opleggingsbevoegdheid toe aan gedeputeerde staten. In het voorstel worden beide bevoegdheden gelegd bij gedeputeerde staten. Dit past naar ons oordeel beter in de systematiek van de Wgr. Daarin zijn provinciale staten immers vooral verantwoordelijk voor de algemene beleidslijnen inzake samenwerking, welke verantwoordelijkheid onder meer gestalte krijgt door de vaststelling van samenwerkingsgebieden en de algemene verantwoordelijkheid voor bundeling en integratie van regelingen binnen deze gebieden. Gedeputeerde staten daarentegen dragen als toezichthouder en geschilbeslechter de verantwoordelijkheid voor de samenwerking in de praktijk en zij hebben daarmee uit dien hoofde ook een meer directe en actievere bemoeienis. Bijkomend argument voor het verleggen van de aanwijzingsbevoegdheid naar gedeputeerde staten is dat hierdoor enige tijdwinst in de besluitvorming kan worden geboekt. Overigens zal het voor provinciale staten mogelijk blijven invloed uit te oefenen op het aanwijzingsbeleid, bijvoorbeeld via de statencommissies of via het stellen van algemene regels op basis van basis van artikel 145 nieuwe Provinciewet.
  • - 
    De verschillende stappen in de aanwijzings-en opleggingsprocedure worden waar mogelijk vereenvoudigd en aan termijnen gebonden

Het wetsvoorstel laat de hoofdstructuur van de bestaande opleggingsprocedure intact, d.w.z. dat eerst een aanwijzing wordt gegeven en pas indien daaraan geen gevolg wordt gegeven, een regeling wordt opgelegd. Daarmee wordt gemeenten binnen de grenzen van het bij de aanwijzing bepaalde bij de concrete invulling van hun samenwerking zo veel mogelijk speelruimte gelaten. Voorts worden gemeenten, net als thans, op diverse momenten betrokken in de besluitvorming. Teneinde de voortgang van de procedure te garanderen, is gestreefd naar stroomlijning van de verschillende stappen door middel van termijnstelling en herstructurering van overlegverplichtingen. In het voorstel worden zowel de aanwijzingsals de opleggingsfase aan wettelijke maximumtermijnen gebonden. Zodoende wordt enerzijds de duur van de procedure begrensd; anderzijds wordt duidelijk het moment gemarkeerd waarop de betrokken overheden in gebreke zijn en door de hogere bestuurslaag in aanwijzing dan wel oplegging kan worden voorzien. Gelet op het ultimum remediumkarakter van oplegging zal in de bestuurspraktijk eerst door middel van overleg met de betrokken overheden worden gepoogd langs andere wegen dan oplegging samenwerking te realiseren. Desnoods kunnen de betrokken overheden via artikel 114 van de nieuwe Gemeentewet om overleg verzoeken. Blijft dit overleg zonder resultaat en maken gedeputeerde staten een voornemen tot het geven van een aanwijzing kenbaar, dan zijn klaarblijkelijk geen bestuurlijke alternatieven meer voorhanden. In die situatie kan naar onze mening worden volstaan met een hoorplicht in plaats van een overlegverplichting, zoals de Wgr die thans voorschrijft. Dat geldt ook in de daarop volgende fase van oplegging, in welke fase de betrokken overheden worden gehoord over het ontwerp van de op te leggen regeling.

Verwacht mag worden dat nadat dit wetsvoorstel in werking is getreden en een effectief aanwijzings-en opleggingsinstrumentarium daadwerkelijk beschikbaar is, het aan een aanwijzing voorafgaand overleg tusen provincies en gemeenten van karakter zal veranderen. Voor zover zulk overleg thans zou worden gevoerd zou dat een in hoge mate vrijblijvend karakter hebben. Indien immers de noodzakelijke samenwerking uitblijft als gevolg van bestuurlijke onwil, ontbreekt een effectief instrument om de samenwerking af te dwingen. Het voorhanden zijn van een effectief instrumentarium zal de druk op het overleg kunnen doen toenemen. Anderzijds brengt juist het minder vrijblijvende karakter van het overleg met zich mee, dat de betrokken overheden zich terdege van de aard en ernst van de in geding zijnde problematiek zullen moeten vergewissen en serieus moeten bezien, of er geen andere oplossingen mogelijk zijn voor deze problematiek dan verplichte samenwerking. In dergelijk serieus overleg is evenzeer een belangrijke waarborg gelegen tegen een te voorbarige inzet van de bevoegdheid tot aanwijzen en opleggen. Een prikkel om te streven naar serieus overleg is overigens ook gelegen in het feit, dat de mate van zorgvuldigheid en de motivering van aanwijzings-en opleggingsbesluiten en daarmee indirect ook de kwaliteit van het daaraan voorafgegane overleg, voor toetsing door de rechter vatbaar zal zijn.

  • - 
    De aanwijzingsprocedure op uitnodiging van het Rijk wordt vereenvoudigd en uitgebreid

Indien het Rijk samenwerking noodzakelijk acht, kan volgens de huidige Wgr de Kroon provinciale staten uitnodigen van hun aanwijzingsbevoegdheid gebruik te maken. De Raad van State dient over het betreffende ontwerp-koninklijk besluit te worden gehoord. Blijven provinciale staten in gebreke, dan geeft de Kroon zelf een aanwijzing, wederom nadat de Raad van State is gehoord over het daartoe strekkende ontwerp-besluit. Vooropgesteld dient te worden dat de zorg voor een goede gemeentelijke samenwerking primair een verantwoordelijkheid is en blijft van de provincie. Het initiatief om gemeenten onder omstandigheden tot samenwerking te verplichten behoort dan ook in de regel van haar uit te gaan. Voor situaties waarin met samenwerking nadrukkelijk ook een rijksbelang gemoeid is, behoudt het Rijk in het wetsvoorstel de mogelijkheid de provincie uit te nodigen een aanwijzing te geven. De regering acht evenwel het tot tweemaal toe inschakelen van de Kroon en van de Raad van State bij de uitnodiging en eventuele aanwijzing van rijkswege als

garantie tegen overhaast gebruik van dit instrumentarium te veel van het goede. Daar komt nog bij dat in iedere stap van de procedure voorzien is in hoorplichten en rechtsbescherming. In het wetsvoorstel wordt de bevoegdheid tot het doen van een uitnodiging dan wel het geven van een aanwijzing daarom gelegd bij de minister wie het aangaat. Deze oefent zijn bevoegdheden uit in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken. Het verplichte horen van de Raad van State komt te vervallen. In plaats daarvan zal beroep bij de administratieve rechter worden opengesteld tegen uitnodigings-en aanwijzingsbesluiten van de minister. Geeft de provincie aan de uitnodiging van rijkswege geen gehoor, dan geeft het Rijk evenals in de bestaande Wgr zelf een aanwijzing. Problematisch in het huidige stelsel is dat ook ingeval de aanwijzing niet door de provincie, maar door het Rijk is gegeven, de provincie (gedeputeerde staten) desondanks verantwoordelijk blijft voor de eventueel noodzakelijke oplegging. Het Rijk heeft in dat geval geen eigen opleggingsbevoegdheid. Blijven gedeputeerde staten bij oplegging in gebreke of weigerachtig, dan kan het Rijk thans alleen met behulp van het algemene taakverwaarlozingsregime een regeling opleggen. In het wetsvoorstel wordt daarom voorgesteld de verantwoordelijkheid voor de oplegging van een regeling na een van rijkswege gegeven aanwijzing niet meer te leggen bij gedeputeerde staten, maar bij de Kroon. Ook tegen deze Kroonbesluiten zal bij de administratieve rechter beroep kunnen worden ingesteld. Teneinde de algemene systematiek van de Wgr niet verder dan noodzakelijk te doorbreken en terughoudend te zijn met toezicht van rijkswege, berust het toezicht, ook als een regeling op aanwijzing van het Rijktot stand is gekomen, geheel bij gedeputeerde staten. Aangenomen mag worden dat gedeputeerde staten bij hun toezicht rekening houden met het doel en de inhoud van de door het Rijk gegeven aanwijzing. Het Rijk dient niettemin zicht te kunnen houden op regelingen die op zijn aanwijzing zijn getroffen. Om die reden dienen gedeputeerde staten goedkeuringsbesluiten ten aanzien van wijzigingen van dergelijke regelingen ter kennisneming te sturen aan de betrokken ministers. Indien met een wijziging afbreuk wordt gedaan aan het doel van de opgelegde regeling, kan desnoods door middel van het schorsings-en vernietigingsinstrumentarium worden ingegrepen.

3.3. Verplichte uitvoering

Met de stroomlijning van de procedure tot oplegging van een gemeenschappelijke regeling is nog niet verzekerd dat samenwerking ook daadwerkelijk tot stand komt. Daarvoor is nodig dat ook de uitvoering van een regeling zonodig kan worden afgedwongen. In het wetsvoorstel krijgt de verplichte uitvoering op drie manieren gestalte:

  • - 
    De verplichting voor deelnemers medewerking te verlenen aan de uitvoering van de regeling

Vaak zal de effectuering van in samenwerking genomen besluiten afhangen van nadere besluitvorming of handelingen van de deelnemers. Teneinde te vermijden dat dergelijke besluiten of handelingen achterwege blijven en daardoor afbreuk wordt gedaan aan de effectiviteit van de samenwerking, voorziet het wetsvoorstel in de verplichting voor de deelnemers tot uitvoering van in samenwerking genomen besluiten. In feite rust op overheden die een regeling treffen op basis van de Wgr ook nu reeds de verplichting aan deze regeling uitvoering te geven. Samenwerking op basis van de Wgr is immers alleen vrijwillig, voor zover het de beslissing tot het al dan niet aangaan van samenwerking betreft. Is een regeling getroffen, dan zijn de deelnemers jegens elkaar gehouden deze regeling uit te voeren. In de praktijk blijkt echter dat regelingen onvoldoende zeker stellen dat in samenwerking genomen besluiten worden nageleefd. De verplichting tot uitvoering van een gemeenschappelijke regeling wordt in de wet vastgelegd.

De verplichte uitvoering van in samenwerking genomen besluiten doet zich uiteraard alleen gevoelen ingeval bij de gemeenschappelijke regeling een aparte bestuurlijke voorziening wordt gecreëerd met een eigen takenpakket en daaraan verbonden eigen bevoegdheden. Om die reden beperkt de uitvoeringsplicht zich tot gemeenschappelijke regelingen waarbij een openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld.

  • - 
    De mogelijkheid voor het samenwerkingsverband, zelf in uitvoering te voorzien De kans bestaat dat de deelnemers, ondanks opneming in de wet van de uitvoeringsverplichting als bedoeld onder a, bij de uitvoering van de regeling in gebreke blijven. Teneinde te vermijden dat de uitvoeringsplicht in dergelijke gevallen zonder gevolgen blijft, dient het samenwerkingsverband te beschikken over de mogelijkheid namens en ten laste van een weigerachtige deelnemer voor uitvoering zorg te dragen. Ook deze bevoegdheid wordt ingevolge het wetsvoorstel in de Wgr vastgelegd.
  • - 
    De mogelijkheid voor de provincie en het Rijk uitvoering van een regeling af te dwingen

Ook al is in de wet de verplichting tot uitvoering opgenomen en heeft het samenwerkingsverband de bevoegdheid zelf in uitvoering te voorzien, dan nog kan de situatie zich voordoen dat het samenwerkingsverband zelf blijft steken in overleg en niet tot uitvoeringsdaden komt. Om te voorkomen dat de gemeenschappelijke belangenbehartiging geen of onvoldoende resultaat oplevert, voorziet het wetsvoorstel in een bevoegdheid voor de provincie om aanwijzingen omtrent de uitvoering van het bepaalde in de regeling aan het samenwerkingsverband te geven. Desnoods kan de provincie namens en ten laste van het samenwerkingsverband de uitvoering ter hand (laten) nemen. Tevens is, analoog aan de opleggingsregeling, voorzien in de mogelijkheid voor het Rijk de provincie uit te nodigen van haar aanwijzingsbevoegdheid gebruik te maken dan wel in het uiterste geval zonodig zelf een aanwijzing te geven resp. voor uitvoering te zorgen.

3.4. Rechtsbescherming bij verplichte samenwerking Het gegeven dat gemeenten zowel tegen de aanwijzing als tegen de oplegging beroep kunnen instellen bij de Kroon wordt algemeen ervaren als één van de belangrijkste knelpunten in de bestaande opleggingsprocedure. Daar komt nog bij dat het Kroonberoep tegen een aanwijzing schorsende werking heeft. Aangezien deze beroepsprocedure in de regel de nodige tijd vergt, loopt de opleggingsprocedure aanzienlijke vertraging op. Naar het oordeel van de regering is rechtsbescherming tegen besluiten als de onderhavige gelet op hun aard essentieel en dient derhalve in beginsel niet te worden aangetast. Dat geldt zowel het aanwijzingsbesluit als het daarop volgende opleggingsbesluit. Het beroep tegen het opleggingsbesluit maakt een rechterlijk oordeel mogelijk over de vraag, of de oplegging strookt met hetgeen bij de aanwijzing is bepaald. Bovendien zou, indien geen beroep op de administratieve rechter opengesteld zou worden tegen de oplegging dan wel de aanwijzing, de burgerlijke rechter bevoegd zijn van een gerezen geschil kennis te nemen. Het voorstel van het IPO in zijn reactie op het voorontwerp, om de rechtsbescherming te beperken tot bepaalde gevallen en tot één fase van de opleggingsprocedure, wensen wij daarom niet te volgen. In dit verband wijst de regering echter op haar voornemens in het kader van het wetsvoorstel Voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie (Kamerstukken II, 1991-1992, 22495, nr. 2). Dit wetsvoorstel voorziet in vervanging van het Kroonberoep door beroep op de administratieve kamers bij de arrondissementsrechtbanken. Dit beroep heeft, in tegenstelling tot het Kroonberoep tegen een aanwijzing op basis van de huidige Wgr, geen schorsende werking. Wel kan de administratieve rechter bij wijze van voorlopige voorziening om schorsing worden verzocht. Wordt niet om een voorlopige voorziening verzocht of wordt een dergelijk verzoek afgewezen, dan zal de procedure door het instellen van beroep geen oponthoud ondervinden. In het voorliggende wetsvoorstel wordt aangesloten bij dit algemene stelsel van rechtsbescherming. Dat wil zeggen dat Kroonberoep tegen een aanwijzingsbesluit met schorsende werking zal worden vervangen door beroep op de administratieve rechter zonder schorsende werking. Van belang hierbij is echter dat de totstandkoming en inwerkingtreding van het wetsvoorstel voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie in de tijd voorafgaan aan de totstandkoming en inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel. Indien dat niet het geval is zou, nu in het voorliggende wetsvoorstel geen aparte voorzieningen zijn getroffen ten aanzien van rechtsbescherming tegen de aanwijzing en oplegging, deze rechtsbescherming in het geheel ontbreken. Mocht in de loop wan de parlementaire behandeling blijken dat de voortgang van het wetsvoorstel Voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie zodanig is dat de inwerkingtreding van voorliggend wetsvoorstel hierdoor zou worden opgehouden, dan kan bij nota van wijziging deze lacune worden voorkomen.

Ter wille van de volledigheid merken wij op dat krachtens artikel 7.1 van de Algemene wet bestuursrecht de bezwaarprocedure zal moeten worden gevoerd alvorens beroep bij de arrondissementsrechtbank kan worden ingesteld. Van de beslissing van de arrondissementsrechtbank staat beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Voorts wijst het kabinet erop dat, net als in de Kaderwet bestuur in verandering, tegen aanwijzingen inzake de verplichte uitvoering van regelingen, beroep in één instantie openstaat op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

  • - 
    Verhouding tot de Kaderwet bestuur in verandering

Zoals in paragraaf 2 is opgemerkt, is een Kaderwet bestuur in verandering in voorbereiding, die tot doel heeft in een aantal met name genoemde gebieden te komen tot een slagvaardig regionaal bestuur met wettelijk voorgeschreven taken en bevoegdheden. Het voorstel voor de Kaderwet bevat voor deze gebieden in hoofdstuk 2 een afzonderlijke aanscherping van de Wgr. Het voorliggende wetsvoorstel voorziet in een generieke, niet aan bepaalde gebieden gebonden versterking van intergemeentelijke samenwerking en is als zodanig complementair ten opzichte van het voorstel voor genoemde Kaderwet. De bepalingen in dit wetsvoorstel en de daaraan ten grondslag liggende uitgangspunten sluiten dan ook nauw aan bij hetgeen met betrekking tot verplichte samenwerking in het voorstel voor de Kaderwet is bepaald.

Er zijn echter ook verschillen. Het voorstel voor de Kaderwet kent geen aanwijzing die aan de oplegging van een regeling voorafgaat. De Kaderwet bepaalt immers zelf op welk moment, door welke gemeenten, welke regeling ter behartiging van welke belangen dient te worden aangegaan. Vorm en inhoud van de regeling liggen met andere woorden wettelijk vast, evenals de daaraan deelnemende gemeenten. De gemeenten, gelegen in de door de Kaderwet aangewezen gebieden, weten derhalve reeds op grond van de wet wat van hen wordt verwacht. De Kaderwet heeft bovendien alleen betrekking op deze ene regeling in het bij de wet aangeduide gebied. In de algemene regeling in de Wgr liggen de vorm en inhoud van een regeling niet wettelijk vast. Alvorens tot oplegging kan worden overgegaan dient daarom eerst door middel van de aanwijzing aan de betrokken gemeenten kenbaar gemaakt te worden welke aard en vorm van samenwerking van hen worden verwacht. Daarbij kan het, in tegenstelling tot de Kaderwet, gaan om elke vorm van samenwerking die de Wgr kent en zijn de deelnemers aan de betrokken regeling niet noodzakelijkerwijs alleen gemeenten. Verschil is ook dat het voorliggende wetsvoorstel bepalingen bevat inzake verplichte samenwerking tussen gemeenten die in verschillende provincies liggen, maar niet in één provinciegrensoverschrijdend samenwerkingsgebied. Dergelijke bepalingen zijn in de Kaderwet overbodig, aangezien de in de Kaderwet aangeduide gebieden gelijkgesteld zijn aan een Wgr-samenwerkingsgebied.

  • - 
    Deregulering

Zoals in paragraaf 3 van deze memorie uiteen is gezet beoogt dit wetsvoorstel beter te verzekeren dat intergemeentelijke samenwerking, waar dat noodzakelijk is, tot stand komt en ook daadwerkelijk tot resultaten leidt. Daartoe worden de bestaande bepalingen in de Wgr inzake verplichte samenwerking aangepast en uitgebreid. De aanpassing is gelegen in de stroomlijning van de bestaande procedure, die leidt tot aanwijzing van gemeenten die worden verplicht tot samenwerking, respectievelijk tot oplegging van een gemeenschappelijke regeling. Deze stroomlijning bestaat uit de volgende elementen: -versterking van de rol van gedeputeerde staten bij verplichte samenwerking, -vereenvoudiging en binding aan termijnen van de stappen in de aanwijzings-en opleggingsprocedure, en -vereenvoudiging en aanvulling van de aanwijzingsprocedure op uitnodiging van het Rijk. De uitbreiding is gelegen in de aanvulling van de Wgr met bepalingen, die het mogelijk maken de daadwerkelijke uitvoering van een gemeenschappelijke regeling af te dwingen. Deze verplichte uitvoering krijgt op drie manieren gestalte: -de verplichting voor de deelnemers medewerking te verlenen aan de uitvoering van de regeling; -de mogelijkheid voor het samenwerkingsverband zelf in de uitvoering te voorzien; -de mogelijkheid voor de provincie en het Rijk uitvoering van een regeling af te dwingen. De toegevoegde bepalingen terzake van de verplichte uitvoering vormen het logisch complement op de bepalingen inzake aanwijzing en oplegging. De beide procedures komen dan ook in hoofdlijnen overeen. In beide wordt helderheid geschapen over de verdeling van bestuurlijke

verantwoordelijkheden en over de wijze waarop en de termijn waarbinnen die verantwoordelijkheden kunnen worden geëffectueerd.

Met nadruk wordt erop gewezen dat het wetsvoorstel niet tot doel heeft de toepassingsfrequentie van het instrumentarium inzake verplichte samenwerking te verhogen. Samenwerking dient bij voorkeur vrijwillig te geschieden en het ultimum remediumkarakter van verplichte samenwerking blijft derhalve onverkort gehandhaafd. Doel van het wetsvoorstel is, in het uiterste geval dat samenwerking moet worden afgewongen, een effectievere en efficiëntere inzet van het daartoe strekkende instrumentarium mogelijk te maken. Of het in dit wetsvoorstel vervatte aangescherpte instrumentarium terzake van de verplichte samenwerking frequenter gebruikt zal worden, zal moeten worden afgewacht. Aangenomen wordt dat de grotere hanteerbaarheid c.q. effectiviteit van dit correctiemiddel ertoe leidt dat het ook daadwerkelijk wordt ingezet als de noodzaak daartoe aanwezig is. Ook kan worden onderkend dat de beschikbaarheid van een effectief handhavingsinstrumentarium de beste waarborg geeft dat situaties die noodzaken tot het gebruik ervan zich niet of slechts onder uitzonderlijke omstandigheden zullen voordoen. Wel moet worden bedacht dat de aanwijzings-en opleggingsprocedure niettegenstaande de voorgestelde stroomlijning nog steeds de nodige tijd zal vergen, zeker als alle rechtsbeschermingsmogelijkheden worden benut.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel lOa

Door het aangaan van een Wgr-regeling binden de deelnemende • gemeenten zichzelf aan de daarin gemaakte afspraken. Door middel van artikel 10a wordt deze zelfbinding uitdrukkelijk in de wet vastgelegd. Het bestuur van een gemeente die deelneemt aan een regeling waarbij een openbaar lichaam of een gemeenschappelijk orgaan is ingesteld, wordt uitdrukkelijk verplicht tot uitvoering van besluiten die het bestuur van dat openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan in verband met de daaraan toegekende bevoegdheden neemt. Verder wordt het bestuur van een openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan in staat gesteld zelf in uitvoering te voorzien dan wel in uitvoering te laten voorzien indien een deelnemende gemeente nalatig blijft. Artikel 10a sluit aan bij artikel 10, dat verplicht tot het vermelden in een regeling van de aan het bestuur van het openbaar lichaam dan wel het gemeenschappelijk orgaan toegekende bevoegdheden. Artikel 10a is van overeenkomstige toepassing bij samenwerking op basis van de hoofdstukken II tot en met IX van de Wgr.

Artikelen 99 en 100

De opleggingsprocedure in de wet is mede omwille van de leesbaarheid en inzichtelijkheid opnieuw geredigeerd. Zo zijn de aanwijzing en de oplegging door het provinciebestuur, alsmede de aanwijzing en oplegging in bijzondere situaties door de commissaris van de Koning dan wel door het Rijk, die in de huidige Wgr in één artikel worden geregeld, in het wetsvoorstel in afzonderlijke artikelen ondergebracht. Nieuw element in het voorstel is, dat gemeenten binnen maximaal zes maanden na de aanwijzing een regeling dienen te treffen. Gedeputeerde staten kunnen deze termijn, indien wenselijk en haalbaar, verder

bekorten. Nieuw is ook dat gedeputeerde staten eveneens binnen een maximumtermijn van zes maanden in oplegging dienen te voorzien indien gemeenten in gebreke blijven. Het is overigens niet uitgesloten dat gemeenten binnen deze laatstgenoemde termijn alsnog een regeling ter goedkeuring aan gedeputeerde staten voorleggen. Kan aan deze regeling goedkeuring worden verleend, dan kan oplegging uiteraard achterwege blijven. Hoe dan ook zal echter een regeling getroffen moeten zijn binnen één jaar na de aanwijzing. Dat houdt ook in, dat het horen van de betrokken gemeenten over het ontwerp van de op te leggen regeling binnen de gestelde termijn dient te geschieden en dat derhalve tijdig met het opstellen van een ontwerp moet worden begonnen.

Artikel 101

De formulering van het huidige artikel 99, vijfde lid, laat onzekerheid bestaan over de vraag in welke gevallen het Rijk in de plaats dient te treden van de provincie. Deze onzekerheid wordt veroorzaakt door het feit dat het begrip «de gemeenten» in dit artikel niet nader is gedefinieerd. De formulering is daarom aangepast. Strekking van de bepaling is dat het Rijk in aanwijzing en oplegging voorziet, ingeval daardoor een regeling tot stand komt tussen gemeenten in verschillende provincies en deze regeling niet samenvalt met of binnen de grenzen blijft van een provinciegrensoverschrijdend samenwerkingsgebied.

Artikelen 102 en 103

Evenals in de bestaande opleggingsprocedure van hoofdstuk X is hier voorzien in de mogelijkheid dat gedeputeerde staten door het Rijk worden uitgenodigd gebruik te maken van hun aanwijzingsbevoegdheid ex artikel 99. Anders dan thans het geval is wordt een uitnodiging gedaan door de minister wie het aangaat, in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken. Hiermee wordt rekening gehouden met de verantwoordelijkheid van laatstgenoemde minister voor het rijksbeleid ten aanzien van decentrale overheden. Geven gedeputeerde staten aan deze uitnodiging gehoor, dan is er voor het Rijk geen rol meer weggelegd en verloopt de procedure verder op de in de artikelen 99 en 100 bepaalde wijze. Gaan gedeputeerde staten niet op de uitnodiging in, dan kan de minister wie het aangaat, zelf een aanwijzing geven. Nieuw in dat laatste geval is dat het Rijk een eigen bevoegdheid krijgt om zonodig bij koninklijk besluit een regeling op te leggen. Wij verwijzen naar hetgeen hierover is opgemerkt in paragraaf 3.2 onder c. De oplegging van rijkswege is een gedeelde verantwoordelijkheid van de minister wie het aangaat en de Minister van Binnenlandse Zaken. De eerstbetrokken (vak)minister hoort de belanghebbenden over het ontwerp van de op te leggen regeling. De oplegging geschiedt bij koninklijk besluit; de voordracht wordt gedaan door of mede door de Minister van Binnenlandse Zaken. Beide betrokken ministers worden in kennis gesteld van eventuele latere wijzigingen van de regeling.

Artikel 103a

In de huidige Wgr wordt een aanwijzing tot verplichte samenwerking tussen burgemeesters gegeven door provinciale staten, terwijl in de oplegging wordt voorzien door de commissaris van de Koning. In het wetsvoorstel komt zowel de aanwijzingsals de opleggingsbevoegdheid te berusten bij de commissaris van de Koning.

Artikel 103c

Net als in artikel 102 en 103 is in deze bepaling de aanwijzing bij koninklijk besluit vervangen door aanwijzing door de minister wie het aangaat.

Artikel 103f

Artikel 8.1.1.2, onderdeel a van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel, geen beroep bij de administratieve kamer van de rechtbank kan worden ingesteld. Aangezien het rechtskarakter van de oplegging als bedoeld in de artikelen 100, 101, 103 en 103c in overwegende mate elementen van een algemeen verbindend voorschrift bevat, zou een administratieve rechtsgang tegen een oplegging derhalve uitgesloten zijn. Via deze bepaling is het instellen van beroep bij de arrondissementsrechtbank echter expliciet mogelijk gemaakt.

Zoals in paragraaf 3.4. van de algemene toelichting is aangegeven, vindt de regering dat zowel tegen een aanwijzingsals tegen een opleggingsbesluit beroep mogelijk moet zijn. Mede omwille van de gewenste versnelling van de procedure dient echter te worden vermeden, dat bij het indienen van bezwaar of het instellen van beroep tegen een opleggingsbesluit het aanwijzingsbesluit en de eventueel in het kader van bezwaar of beroep gemaakte belangenafweging daarbij opnieuw aan een beoordeling worden onderworpen. Het tweede lid van artikel 103f voorziet hierin. Vergelijkbare bepalingen zijn opgenomen in het ontwerp voor de Tracéwet (Kamerstukken II, 1991-1992, 22500, nr. 1).

Opmerking verdient overigens dat niet alleen tegen besluiten tot. oplegging, maar ook tegen op grond van dit hoofdstuk gegeven aanwijzingsbesluiten beroep kan worden mgesteld Op dit punt verwijzen wij naar paragraaf 3.4 van de toelichting.

Artikelen 103g en 103h

De procedure inzake verplichte uitvoering komt in hoofdlijnen overeen met de opleggingsprocedure. Eerst wordt een aanwijzing gegeven en wordt het samenwerkingsverband in de gelegenheid gesteld zelf in uitvoering te voorzien. Pas als het samenwerkingsverband niet aan de aanwijzing voldoet, voorzien gedeputeerde staten zelf in uitvoering. Het IPO heeft er in zijn reactie op het voorontwerp op gewezen, dat de provincie niet in alle gevallen voldoende geëquipeerd zal zijn om voor uitvoering te zorgen. De formulering van artikel 103h biedt daarom ruimte voor de provincie om de feitelijke uitvoering over te laten aan bijvoorbeeld een niet-weigerachtige gemeente in het samenwerkingsverband, zoals die ruimte ook bestaat voor het samenwerkingsverband en de minister bij toepassing van artikel 10a, tweede lid, resp. 103j vierde lid. Anders dan in het voorontwerp is in het wetsvoorstel geen sprake meer van het criterium «zwaarwegend openbaar belang» bij de verplichte uitvoering. Met het bestaan van een gemeenschappelijke regeling, zo onderstreept ook het nieuwe artikel 10a, is immers tegelijkertijd het belang gegeven van een adequate uitvoering ervan. Een zwaarwegend openbaar belang dat noopt tot uitvoering hoeft onder die omstandigheid niet meer te worden aangetoond. Naar aanleiding van het advies van de VNG over het voorontwerp is besloten in het wetsvoorstel niet meer te spreken over de verplichte «behartiging van belangen», maar over de verplichte «uitoefening van

taken of bevoegdheden». Daarmee wordt aangesloten bij de bestuurspraktijk, waarin de te behartigen belangen in de regeling geconcretiseerd worden door vermelding van aan het samenwerkingsverband opgedragen taken en bevoegdheden. Door hierbij aan te sluiten kan in de aanwijzing nauwkeuriger worden aangeduid welke uitvoeringshandelingen van het samenwerkingsverband worden verwacht.

De Rbb merkte in zijn reactie op het voorontwerp op, dat gedeputeerde staten alvorens een aanwijzing te geven niet de mening van het samenwerkingsverband, maar van de betrokken gemeenten zouden moeten peilen. Op die wijze krijgen zij het meest direct inzicht in de in het geding zijnde conflicterende belangen. Bij een aanwijzing is de taak-en bevoegdheidsuitoefening van het samenwerkingsverband in het geding, niet van de deelnemers. De aanwijzing richt zich dan ook tot het samenwerkingsverband en niet tot de deelnemers. Het zou daarom ongerijmd zijn, als het samenwerkingsverband niet in de gelegenheid wordt gesteld zijn mening over een aanwijzing kenbaar te maken. Als bij die gelegenheid mocht blijken dat de oorzaak van het tekortschieten ligt in de opstelling van één of meer deelnemers, staat het gedeputeerde staten vrij de betrokkenen hierover te horen.

De Raad voor de gemeentefinanciën sprak in zijn reactie op het voorontwerp de vrees voor een ernstige aantasting van de financiële autonomie van gemeenten uit. Vooropgesteld wordt dat de Raad er in het bedoelde advies van 27 april 1990 van uitging dat aanscherping van de Wgr primair tot oogmerk zou hebben de problematiek in de grootstedelijke gebieden op te lossen. Tegen de achtergrond van die problematiek achtte de Raad voor de gemeentefinanciën het niet onmogelijk dat voor meerdere taken een regeling aan gemeenten zou moeten worden opgelegd Daardoor zou de financiële autonomie van de betrokken gemeenten ernstig aangetast kunnen worden en het inzicht in de financiële positie van gemeenten bemoeilijkt. De Raad voor de gemeentefinanciën achtte daarom een zwaardere procedure voor de verplichte uitvoering van regelingen dan in het voorontwerp voorgesteld wenselijk. Hij merkte overigens op niet uit te sluiten dat hij tot een ander oordeel zou komen nadat andere voorstellen op het vlak van de bestuurlijke organisatie bekend zouden worden. Inmiddels wordt, in het licht van de problemen die ook door de Raad voor de gemeentefinanciën in genoemd advies zijn geschetst, middels het voorstel voor de Kaderwet bestuur in verandering, een aparte voorziening voor de stedelijke gebieden getroffen. Daarmee behoudt de algemene figuur van aanwijzing en oplegging in de Wgr nadrukkelijk het karakter van een ultimum remediuminstrument. Niet ontkend wordt dat oplegging van een regeling, waarbij sprake is van een verschuiving van taken en bevoegdheden, een inbreuk kan maken op de (financiële) autonomie van gemeenten. Gelet op het ultimumremediumkarakter van het instrument behoeft voor een ingrijpende inbreuk geen vrees te bestaan. Een belangrijke waarborg ter bescherming van de belangen van gemeenten is bovendien gelegen in de rechtsbescherming tegen aanwij-zings-en opleggingsbesluiten.

Met nadruk wordt erop gewezen dat aanwijzing en oplegging van regelingen in dit verband dienen te worden onderscheiden van de verplichte uitvoering van regelingen. De verplichte uitvoering als zodanig vormt geen directe inbreuk op de financiële autonomie van de gemeente. De kosten van verplichte uitvoering drukken immers op de begroting van het samenwerkingsverband. Wel komen de kosten van samenwerking,

waaronder eventueel kosten die verband houden met verplichte uitvoering, via artikel 195 van de Gemeentewet uiteindelijk ten laste van de samenwerkende gemeenten.

Artikelen 103i tot en met 103k Deze bepalingen corresponderen met de artikelen 101, 102 en 103a.

Artikel 1031

Verplichte uitvoering is alleen mogelijk bij regelingen tussen gemeenten en tussen gemeenten en waterschappen, bij regelingen waaraan naast gemeenten of waterschappen ook andere openbare lichamen -niet zijnde provincies -of rechtspersonen deelnemen en bij regelingen tussen één gemeente en één of meer andere openbare lichamen of rechtspersonen. De VNG wees er in haar reactie op het voorontwerp op dat de verplichting tot uitvoering van samenwerking zich hierdoor in principe ook uitstrekt tot privaatrechtelijke deelnemers aan een regeling. Zij meent dat dit de bereidheid van particuliere instellingen om gemeenschappelijke regelingen te treffen met gemeenten, niet ten goede zal komen. Opmerking verdient, zo staat ook in paragraaf 3.3. van de algemene toelichting, dat ook op basis van de huidige Wgr alleen het aangaan van de regeling geschiedt op basis van vrijwilligheid. Daarna is iedere deelnemer -dus ook de eventueel deelnemende privaatrechtelijke instelling -gehouden de regeling uit te voeren. De nieuwe bepalingen inzake verplichte uitvoering vloeien logisch voort uit dit gegeven en voegen derhalve in feite geen nieuwe verplichtingen toe.

Artikel 103m

Mede gelet op het feit dat het gaat over bestuurlijke geschillen tussen overheidsinstanties, is ten aanzien van aanwijzingen van gedeputeerde staten, of een minister wie het aangaat, met betrekking tot de uitvoerïng van een gemeenschappelijke regeling, voorshands rechtstreeks beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State opengesteld.

ARTIKEL II

In de nieuwe Gemeentewet is de mogelijkheid geschapen te voorzien in een tegemoetkoming in of vergoeding van bijzondere kosten en betreffende andere financiële voorzieningen voor raadsleden. Aangezien als uitgangspunt geldt, dat de rechtspositie van gemeenteraadsleden en van bestuursleden van een gemeenschappelijke regeling zoveel mogelijk parallel is geregeld, behoeft artikel 21 van de Wgr aanpassing.

Bij de aanpassing van artikel 21 is zoveel mogelijk aangesloten bij de opzet van artikel 95 van de Gemeentewet. Burgemeesters en wethouders zijn op grond van artikel 44 resp. 66 van de Gemeentewet verplicht vergoedingen voor nevenfuncties die zij uit hoofde van hun ambt ontvangen, te storten in de gemeentekas. Om die reden komen zij in beginsel niet in aanmerking voor een vergoeding. Indien de gemeenteraad een wethouder heeft ontheven van zijn stortingsplicht, bijvoorbeeld wanneer sprake is van een parttime wethouderschap, kan het algemeen bestuur van de regeling ook voor diens vergoeding voor werkzaamheden als bestuurslid van de regeling een uitzondering maken.

De algemene norm met betrekking tot de hoogte van de vergoeding en de tegemoetkoming -redelijke verhouding tot de zwaarte van werkzaamheden, rekening houdend met vergoeding uit hoofde van het raadslidmaatschap -is gehandhaafd. Mede ingegeven door de problemen die sommige provincies ondervinden bij omzetting van deze norm, is naar analogie van de Gemeentewet evenwel voorzien in de mogelijkheid, bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen omtrent vergoedingen, tegemoetkomingen en voorzieningen.

ARTIKEL III

In dit artikel is het overgangsrecht met betrekking tot lopende aanwij-zings-en opleggingsprocedures geregeld. Deze zullen worden afgehandeld volgens de regels die golden voor inwerkingtreding van het wetsvoorstel. Opmerking verdient dat het onderhavige wetsvoorstel geen verandering brengt in de rechtsbescherming die op basis van de huidige wet geboden is tegen uitnodigings-, aanwijzings-en opleggingsbesluiten. De vervanging van het Kroonberoep voor beroep op de administratieve rechter en het daarop van toepassing zijnde overgangsrecht zal worden geregeld in het wetsvoorstel voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie.

ARTIKEL IV

Daar waar in de Wet milieubeheer sprake is van (oplegging van) gemeenschappelijke regelingen, is de Wgr van toepassing voor zover daarvan in de bijzondere wet niet wordt afgeweken. Het telkens van overeenkomstige toepassing verklaren van de Wgr kan derhalve achterwege blijven. De mogelijkheid van beroep tegen oplegging van een regeling wordt algemeen geregeld in artikel 103f van de Wgr, waardoor ook het tweede lid kan worden gemist.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, D. IJ. W. de Graaff-Nauta