Memorie van toelichting - Goedkeuring van drie Overeenkomsten verband houdende met het tussen de Verenigde Staten van Amerika en de Sovjet-Unie gesloten Verdrag inzake de eliminatie van hun middellange en kortere afstandswapens

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

A. Inleiding

' De trtc.atenbladen etc. liggen op de bibliotheek ter inzage.

Op 8 december 1987 hebben President Reagan en Secretaris-Generaal Gorbatsjov het verdrag ondertekend ter eliminatie van de te land geplaatste middellange en kortereafstandwapens van de Verenigde Staten en van de Sovjet-Unie (het INF-verdrag). De Nederlandse regering is zeer verheugd over dit unieke onderhandelingsresultaat, dat geheel in overeenstemming is met het door haar en door het bondgenootschap sinds 1979 gevoerde beleid. Zij beschouwt het verdrag als een grote stap voorwaarts, die de veiligheid en stabiliteit in Europa ten goede zal komen. Voor het eerst in de geschiedenis van wapenbeheersingsonderhandelingen is besloten tot de vernietiging van, en een verbod op, een gehele categorie kernwapens. Daarnaast zijn in het INF-verdrag ongekend stringente verificatiemaatregelen vastgelegd. Van groot belang is ook dat in dit verdrag sprake is van asymmetrische verminderingen. De Sovjet-Unie zal aanzienlijk meer van deze wapens moeten ontmantelen dan de Verenigde Staten. Dit kan een precedent zijn voor onderhandelingen op andere gebieden, waar de Sovjet-Unie ook over een overwicht beschikt en waar alleen asymmetrische verminderingen tot een evenwicht op een lager niveau kunnen leiden. Het INF-verdrag zal daarom, naar ondergetekenden hopen, een impuls geven aan lopende en toekomstige wapenbeheersingsonderhandelingen en bijdragen aan een algehele verbetering van de betrekkingen tussen Oost en West.

Het verdrag is een bilaterale overeenkomst. Naast de tekst van het verdrag zelf omvat het drie bijlagen, die integraal deel uitmaken van het verdrag: a. een «memorandum of understanding» met een inventaris («initial data base») van onder meer alle onder het INF-verdrag vallende systemen en installaties; b. een protocol, waarin de verdragsbepalingen over eliminatie (onder meer verwijdering van kernkoppen en vernietiging raketten) worden uitgewerkt; c. een inspectieprotocol (zie Trb. 1988, 2, rubriek J), waarin de details worden uitgewerkt van artikel XI van het INF-verdrag.

I

Het verdrag is van onbeperkte duur en behelst de volledige wereldwijde uitbanning van de te land geplaatste middellang een kortereafstandswapens van de Verenigde Staten en van de Sovjet-Unie. Drie jaar na inwerkingtreding van het verdrag zullen die wapens moeten zijn ontmanteld en de in het «memorandum of understanding» genoemde «support structures and support equipment» onklaar zijn gemaakt. Het verdrag bevat een aantal artikelen betreffende de verificatie waarbij de beide partijen elkaar in artikel XI (Trb. 1988, 2, rubriek J) inspectie ter plaatse toestaan.

Nederland is direct betrokken bij de uitvoering van het INF-verdrag door de oorspronkelijk voorziene plaatsing van kruisvluchtwapens op de vliegbasis Woensdrecht. Deze basis is als «missile operating base» opgenomen in het «memorandum of understanding» en valt daarmee onder het verdrag.

In verband met het inspectieregime zoals dit is geregeld in het verdrag en in het inspectieprotocol zijn door de regering twee overeenkomsten gesloten: 1. Een multilaterale overeenkomst tussen de Verenigde Staten en de Westeuropese plaatsingslanden (Trb. 1988, 2), die de Verenigde Staten in staat stelt te voldoen aan zijn verplichtingen tegenover de Sovjet-Unie. 2. Een bilaterale overeenkomst met de Sovjet-Unie, (Trb. 1988, 3), waarbij aan de Sovjet-Unie het uitvoeren van inspectie in Nederland overeenkomstig het INF-verdrag wordt toegestaan. Hierin is onder meer vastgesteld dat het protocol geen gevolgen heeft voor de uitoefening van de Nederlandse rechtsregels, tenzij dit expliciet is voorzien. De andere Westeuropese plaatsingslanden zullen identieke overeenkomsten met de Sovjet-Unie sluiten.

De Raad van State heeft in zijn advies, in lijn met zijn eerder advies (kamerstukken II 1985/86, 19290, B), gesuggereerd in te gaan op de grondwettelijke aspecten van de vestiging op Nederlands grondgebied van het onderhavige inspectieregime. Terzake zij het volgende gesteld. De vestiging van het inspectieregime brengt uiteraard een zekere beperking van de soevereiniteit van de Staat met zich mee. Hiertegen is echter geen bezwaar. Enige beperking van soevereiniteit is inherent aan het sluiten van verdragen. Hierbij zij voorts gesteld, dat de Grondwet zich niet verzet tegen een beperking van de soevereiniteit van de Staat, ongeacht of die beperking het gevolg is van het verlenen van bevoegdheden aan een andere Staat of van een aangegane verplichting om op een bepaalde wijze van de eigen overheidsbevoegdheden gebruik te maken. Tenslotte is de regering ook een bilaterale overeenkomst met de Verenigde Staten (Trb. 1988, 4) aangegaan, waarmee de plaatsingsovereenkomst van 4 november 1985 (Trb. 1985, 145) wordt beëindigd.

B. Inspectieregime van het INF-verdrag In het verdrag zijn artikelen opgenomen die betrekking hebben op het toezicht op de naleving van het INF-verdrag. Artikel XI heeft betrekking op inspecties ter plaatse. Er zijn vijf soorten inspecties. De eerste soort inspecties is bedoeld om, beginnend dertig dagen na inwerkingtreding van het verdrag, binnen zestig dagen het opgegeven aantal wapens, lanceerinrichtingen, «support structures and support equipment» en andere gegevens te controleren. Deze inspecties zullen worden uitgevoerd op alle «missile operating bases» en «missile support facilities» welke in het memorandum of understanding zijn opgenomen

alsmede op de «elimination facilities» die in de «initial data update» zullen worden opgenomen. Voorts hebben de verdragspartijen het recht inspecties uit te voeren om de ontmanteling van «missile operating bases» en «missile support facilities» vast te stellen. Binnen zestig dagen na de opgegeven datum van vernietiging van deze faciliteiten moeten deze inspecties zijn uitgevoerd. Een derde soort inspecties is bedoeld om tijdens het reductieproces na te gaan hoeveel wapens, lanceerinrichtingen en «support structures and support equipment» aanwezig zijn en om daarna de voormalige operationele bases en «support facilities» te inspecteren. Deze inspecties mogen worden uitgevoerd vanaf 90 dagen nadat het verdrag in werking is getreden. Elke partij mag een beperkt aantal van dergelijke inspecties uitvoeren: twintig per jaar in de eerste drie jaren na inwerkingtreding van dit verdrag, vijftien per jaar in de daaropvolgende vijf jaren en tien per jaar in de laatste vijf jaar. Gedurende dertien jaar zullen dergelijke inspecties dus mogelijk zijn. Bovengenoemde drie vormen van inspectie zullen zowel in de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie als in de plaatsingslanden worden toegepast. De overige twee vormen van inspectie zullen alleen in de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie plaatsvinden. De Verenigde Staten en de Sovjet-Unie hebben het recht -en dat is de vierde soort inspecties -gedurende de genoemde dertien jaar onafgebroken bepaalde faciliteiten te controleren die onder het verdrag verboden raketten zouden kunnen produceren of assembleren. De vijfde soort inspecties heeft betrekking op de eliminatie in «elimination facilities» van wapens en lanceerinrichtingen en daarbij behorende «support equipment». Bij deze inspecties gaat het erom deze vast te stellen. In dat verband is ook overeengekomen dat inspecties kunnen worden uitgevoerd om vast te stellen dat het proces van vernietiging is beëindigd. Samen met een tot dusverre ongekend uitgebreide informatie-uitwisseling verschaft dit inspectieregime de noodzakelijke verificatiemogelijkheden. De Nederlandse regering zal aan de uitvoering van de inspectiemaatregelen alle medewerking verlenen.

C. De overeenkomst tussen de Verenigde Staten en de Westeuropese plaatsingslanden

Algemene bepalingen

Door hun overeenkomst met de Verenigde Staten zeggen de plaatsingslanden toe inspectie-activiteiten op hun grondgebied toe te laten overeenkomstig de vereisten, procedures en afspraken neergelegd in het inspectieprotocol. De plaatsingslanden maken het de Verenigde Staten mogelijk zijn verplichtingen na te komen die voortvloeien uit het INF-verdrag en het daartoe behorende inspectieprotocol. Voor zover niet anders is bepaald behoudt het plaatsingsland het volle recht zijn wetten en voorschriften toe te passen op personen en activiteiten die binnen zijn jurisdictie vallen. Uitgangspunten van de overeenkomst tussen de plaatsingslanden en de Verenigde Staten is overigens dat de Verenigde Staten ten opzichte van de Sovjet-Unie verantwoordelijk blijft voor de nakoming van zijn verplichtingen. Ten slotte is overeengekomen dat de Verenigde Staten te allen tijde die stappen zal ondernemen die nodig zijn om de rechten van de plaatsingslanden onder deze overeenkomst te beschermen en te behouden.

Feitelijke gang van zaken tijdens een inspectie De inspectie zal op grond van de bepalingen van de overeenkomst tussen de Verenigde Staten en de plaatsingslanden als volgt geschieden.

Nadat de Sovjet-Unie de Verenigde Staten heeft medegedeeld Woensdrecht te willen inspecteren, zullen van Amerikaanse zijde de Neder landse autoriteiten onmiddellijk op de hoogte worden gesteld. Binnen 90 minuten na ontvangst van het vliegplan van het Russische vliegtuig, zullen de Nederlandse autoriteiten de Amerikaanse autoriteiten op de hoogte stellen van hun toestemming. Vervolgens zal het vliegtuig op het afgesproken tijdstip arriveren op Schiphol. Aan boord bevinden zich het inspectieteam en maximaal tien bemanningsleden. Een diplomaat van de ambassade van de Sovjet-Unie hier te lande zal worden belast met de assistentie van deze bemanning gedurende de periode dat zij in Nederland verblijft. Nederland zal het vervolgens mogelijk maken dat het inspectieteam Woensdrecht binnen negen uur kan bereiken. Gedurende een periode van maximaal 24 uur, desgevraagd te verlengen met ten hoogste acht uur, vindt dan de inspectie zelf plaats. Gedurende de gehele periode van verblijf in Nederland, dus ook buiten de tijdstippen waarbinnen de inspectie plaatsvindt, wordt het inspectieteam begeleid door een «incountry escort». Dit «escort» bestaat uit Amerikanen, alsmede uit een of meer functionarissen aangewezen door de Nederlandse autoriteiten. Het inspectieteam bestaat uit personen die vermeld staan op een lijst met de namen van alle door de Sovjet-Unie opgegeven inspecteurs. Binnen 15 dagen na ontvangst van deze lijst dient de Nederlandse regering aan te geven of zij wenst dat bepaalde personen van de lijst geschrapt worden wegens een eerdere veroordeling c.q. uitwijzing. De Verenigde Staten zal vervolgens zorgdragen voor verwijdering van de naam van de lijst door de Sovjet-Unie. Bij iedere inspectie worden de namen van de leden van het inspectieteam en de bemanningsleden door de Sovjet-Unie aan de Verenigde Staten meegedeeld, die vervolgens de Nederlandse autoriteiten op de hoogte stellen.

Rechten en verplichtingen

Voor een geloofwaardig inspectieregime is nodig dat het inspecterende land een zekere mate van vrijheid geniet bij het uitvoeren van inspecties. Dit brengt even zovele beperkingen met zich mee van de bevoegdheden van de landen waar de inspecties plaatsvinden. Daar staan rechten tegenover.

Rechten die voor Nederland op basis van de overeenkomst met de Verenigde Staten gelden, zijn: -de benoeming van een of meer functionarissen die deel uitmaken van het «incountry escort» (artikel 11.12); -het recht om personen van de lijst met inspecteurs en bemanningsleden te doen verwijderen (artikel IV.1); -het recht om, samen met een Amerikaanse functionaris, de door het inspectieteam meegenomen uitrusting aan een onderzoek te onderwerpen, en eventueel toelating te weigeren (artikel IV.7); -het vaststellen van de te volgen route tussen Schiphol en Woensdrecht (artikel V.3); -het recht om, buiten de in artikel IV. 1 genoemde gronden, de naam van een inspecteur van de lijst te doen schrappen op grond van gedragingen tijdens de inspectie (artikel VI.4); -het recht op informatie achteraf over het verloop van de inspectie (artikel VI.6). Ten slotte bevat de overeenkomst ook de toezegging dat wijziging van artikel XI van het INF-verdrag en van het inspectieprotocol -voor zover deze wijziging de belangen van de plaatsingslanden direct raakt -de instemming van de plaatsingslanden behoeft (artikel VI.7).

Tegenover de hierboven omschreven rechten neemt Nederland een aantal verplichtingen op zich: -binnen 25 dagen na overhandiging van de lijst van inspecteurs en bemanningsleden zullen de noodzakelijke visa worden afgegeven (artikel IV.2); -eveneens binnen 25 dagen zullen de Verenigde Staten door Nederland worden ingelicht over de «diplomatic clearances» van de Russische vliegtuigen alsmede de te volgen luchtwegen (artikel IV.3); -de Sovjetfunctionarissen zullen de privileges en immuniteiten worden toegekend als aangegeven in de bijlage bij de overeenkomst (artikel IV.4); -gezorgd zal worden voor de nodige douanefaciliteiten en voor een snelle afhandeling (artikel IV.5, V.2); -voor maaltijden en logies zal desgevraagd worden zorggedragen; de kosten hiervan zullen door de Verenigde Staten worden gedragen (artikel IV.6, V.5); -binnen 90 minuten na indiening van een vliegplan moet dit zijn goedgekeurd (artikel V.1); -binnen negen uur na aankomst op Schiphol moet het inspectieteam op Woensdrecht kunnen zijn gearriveerd (artikel V.3); indien nodig zullen de Amerikanen worden bijgestaan bij het leggen van een verbinding tussen het inspectieteam en de Sovjetambassade te 's-Gravenhage (artikel V.4).

Privileges en Immuniteiten

De bijlage bij de overeenkomst bevat de regeling van de privileges en immuniteiten van de inspecterende partij. Van belang is in dat verband het bepaalde in artikel IV.4 van de overeenkomst zelf. Deze bepaling houdt in dat aan inspecteurs of bemanningsleden deze geprivilegieerde status kan worden ontnomen, indien zij door hun eigen regering niet van de lijst van inspecteurs worden verwijderd conform artikel III.7 van het inspectieprotocol. De privileges en immuniteiten zijn ontleend aan het voor diplomaten geldende regime; zij zijn aan de omstandigheden van het inspectieregime aangepast, dat wil zeggen beperkt.

D. De overeenkomst tussen Nederland en de Sovjet-Unie Na het bovenstaande kan de toelichting met betrekking tot de overeenkomst met de Sovjet-Unie kort zijn. Het zwaartepunt met betrekking tot het inspectieregime ligt immers in de verhouding tussen de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie. In de overeenkomst met de Sovjet-Unie verplicht het plaatsingsland zich de in het inspectieprotocol vastgelegde inspectierechten aan de Sovjet-Unie toe te kennen. In ruil daarvoor verplicht de Sovjet-Unie zich inspectie-activiteiten te zullen uitoefenen in overeenstemming met het inspectieprotocol.

E. Beëindiging van de plaatsingsovereenkomst Met de totstandkoming van het INF-verdrag komt de grondslag te ontvallen aan de overeenkomst van 4 november 1985 tussen Nederland en de Verenigde Staten met betrekking tot de stationering van een eenheid kruisvluchtwapens op Woensdrecht. De beide regeringen hebben besloten deze overeenkomst, is overeenstemming met het desbetreffende artikel 13, met wederzijds goedvinden te beëindigen. Deze beëindiging heeft derhalve eveneens het karakter van een overeenkomst tussen beide regeringen. Omdat deze beëindigingsovereenkomst, evenals de beide hiervoor genoemde overeenkomsten, verband houdt met de totstandkoming van het INF-verdrag, is

voor de inwerkingtreding een formule gekozen die overeenstemt met de inwerkingtredingsbepaling die voorkomt in de overeenkomst tussen de Verenigde Staten en de plaatsingslanden. Bepalingen van de overeenkomst kunnen evenwel van toepassing blijven voorzover beide partijen dat noodzakelijk achten voor de afwikkeling van de activiteiten in Woensdrecht, die naar wederzijdse opvatting in september 1988 haar beslag zal krijgen.

Over de financiële aspecten voor Nederland van de stopzetting van de activiteiten in Woensdrecht merken wij het volgende op. In het kader van de plaatsingsovereenkomst is in 1985 overeengekomen dat, met een verwijzing naar de reeds eerder in 1954 tot stand gekomen Overeenkomst inzake legering van Amerikaanse troepen in Nederland, de Verenigde Staten zal worden gecompenseerd voor eventuele restwaarde in het geval de betrokken Amerikaanse strijdkrachten de door hen gefinancierde faciliteiten verlaten. Voor projecten die ten laste van het NAVO-infrastructuurfonds zijn verantwoord, geldt eveneens een regeling voor vergoeding van eventuele restwaarde. Over de omvang en de wijze van compensatie zal met de Amerikaanse regering en de NAVO moeten worden onderhandeld. In hoeverre er sprake is van restwaarde is afhankelijk van de eventuele nieuwe bestemming van Woensdrecht, waarover in bondgenootschappelijk verband overleg gevoerd zal worden. Op dit moment is derhalve nog geen duidelijkheid te geven over de omvang van de door Nederland te vergoeden restwaarde.

F. Inwerkingtreding

De drie overeenkomsten behoeven parlementaire goedkeuring, waartoe zij thans met één wetsvoorstel voorgelegd worden, en zullen in werking moeten treden tegelijk met de inwerkingtreding van het INF-verdrag. Bij de overeenkomst met de Sovjet-Unie staat het vereiste van parlementaire goedkeuring niet in de overeenkomst zelf, maar is dit vastgelegd in de notulen, d.d. 9 oktober 1987, van de Amerikaans-Russische onderhandelingen. Het is ook nog van Nederlandse kant mondeling naar voren gebracht bij het uitwisselen van de brieven.

G. Koninkrijkspositie

De onderhavige overeenkomsten zullen wat het Koninkrijk betreft alleen voor Nederland gelden.

De Minister van Buitenlandse Zaken, H. van den Broek De Minister van Defensie, W. F. van Eekelen