Memorie van toelichting - Aanvulling van het Wetboek van Strafrecht met de straf van onbetaalde arbeid

Nr. 3

' Stcrt 17 september 1974, nr 180 2 In deze toelichting wordt de in het algemeen spraakgebruik ingeburgerde term «onvoor waardelijke vrijheidsstraf» gebezigd ter aanduiding van de figuur waarbij de rechter ingeval van een veroordeling tot een vrijheidsstraf niet gelast dat een geheel of gedeelte van die straf niet behoeft te worden ondergaan, wanneer de veroordeelde aan een of meer bepaalde voorwaarden voldoet. ' Dienstverlening, Interimrapport van de Commissie alternatieve strafrechtelijke sancties, Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage, 1978. • Stcrt. 6 mei 1980, nr 86 s N. W. Bol en J. J. Overwater, Dienstverle ning deel 1: totstandkoming en uitvoering (1983); Dienstverlening deel 2: dienstverle ners en projectverschaffers (1 983); Dienst verlening deel 3: de plaats van dienstverle ning in de Nederlandse strafrechtspleging (1983); Dienstverlening: eindrapport (1984) e Dienstverlening, van experiment naar wet; Eindadvies Voorbereidingsgroep Experimenten Dienstverlening, Staatsuitgeverij, '

's-Gravenhage 1984.

MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen Deel

  • - 
    Inleiding

Bij besluit van 13 september 1974 werd door de toenmalige minister van Justitie, mr. A. A. M. van Agt, de Commissie Alternatieve Strafrechtelijke Sancties ingesteld. De commissie, die onder het voorzitterschap stond van mr. H. van Andel, oud-president van het gerechtshof te Arnhem, kreeg de opdracht te adviseren over de vraag of meer verscheidenheid kon worden gebracht in het strafstelsel van het Wetboek van Strafrecht, zodat de toepassing van de korte onvoorwaardelijke vrijheidsstraf zou kunnen worden teruggedrongen. In de installatierede wees de minister erop dat het hem niet te doen was om uitbreiding van het straffenarsenaal op zich zelf of om intensivering van de strafrechtelijke repressie, maar om een verantwoorde beperking van de toepassing van onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen. In 1978 adviseerde deze commissie te gaan experimenteren met de alternatieve sanctie dienstverlening. De vorige minister van Justitie nam dit advies over en stelde op 1 mei 1980 de Voorbereidingsgroep Experimenten Dienstverlening in". De voorbereidingsgroep die onder voorzitterschap van de hoofdofficier van justitie te Zwolle, mr. H. van Buuren, stond, werd gevraagd de experimenten voor te bereiden en bij invoering deze te begeleiden en evalueren. Op basis van het advies van de voorbereidingsgroep werd op 1 februari 1 981 in acht proefarrondissementen met de experimenten begonnen. De experimenten beperkten zich niet tot de proefarrondissementen. Ook in andere arrondissementen werd dienstverlening, zij het in mindere mate, toegepast. Vanaf augustus 1983 werd in alle arrondissementen met dienstverlening geëxperimenteerd. Deze experimenten werden op verzoek van de voorbereidingsgroep door het Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatie Centrum (WODC) van het ministerie geëvalueerd.5 Na ruim drie jaar experimenteren bracht de voorbereidingsgroep in juni 1984 haar eindadvies uit. Dit advies, dat in belangrijke mate is gebaseerd op de evaluatie van het WODC, luidt positief in die zin dat geadviseerd wordt dienstverlening wettelijk te regelen. Het onderhavige wetsvoorstel strekt hiertoe.

Het advies van de voorbereidingsgroep, waarvan de eerste ondergetekende bij brief van 20 juni 1984, H.afd. Staats-en Strafrecht, 460/284, een exemplaar heeft doen neerleggen bij de griffies van de Eerste en Tweede Kamer van de Staten-Generaal, is ter advisering aan een brede kring van betrokkenen en belanghebbenden voorgelegd. De reacties onderschrijven het advies dat een wettelijke regeling van de dienstverlening gewenst is. Het wetsvoorstel volgt in grote lijnen de adviezen van de voorbereidingsgroep met inachtneming van de daarover ontvangen adviezen. Hieruit kan men afleiden dat wij deze goeddeels onderschrijven. Het advies is dan ook een belangrijke bron van informatie over de achtergronden van dit wetsvoorstel. Van deze gelegenheid maken wij gaarne gebruik onze waardering uit te spreken voor de werkzaamheden van de voorbereidingsgroep. Voorts heeft de rechtsvergelijkende studie «Dienstverlening en sanctiestelsels»' van professor mr. P. J. P. Tak en drs. A. M. van Kalmthout er in belangrijke mate toe bijgedragen dat het wetsvoorstel kan worden voorbereid tegen de achtergrond van de ervaringen die in andere Europese landen zijn opgedaan. Het is helaas niet goed mogelijk deze diepgaande studie hier in het kort weer te geven. Wij volstaan hier met ernaar te verwijzen. Wel spreken wij gaarne onze dank uit voor het werk dat beide schrijvers hebben verricht. Ten slotte past een woord van dank aan prof. mr. Th. W. van Veen. Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel hebben wij dankbaar gebruik gemaakt van het artikel van zijn hand «De plaats van de dienstverlening in het strafrecht».

  • - 
    Inhoud van het wetsvoorstel

De inhoud van het wetsvoorstel kan als volgt worden samengevat. a. In artikel 9 van het Wetboek van Strafrecht wordt als hoofdstraf opgenomen het verrichten van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte. b. In geval de rechter een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf van niet meer dan zes maanden overweegt op te leggen, dan wel een vrijheidsstraf, waarvan het onvoorwaardelijk ten uitvoer te leggen gedeelte niet meer dan zes maanden bedraagt, kan hij in plaats daarvan het verrichten van onbetaalde arbeid opleggen. In het vonnis vermeld hij de vrijheidsstraf die hij overwoog op te leggen (artikelen 22b en 22d, eerste lid). c. Eveneens kan de rechter in plaats van de tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke vrijheidsstraf van niet meer dan zes maanden, het verrichten van onbetaalde arbeid gelasten (onderdeel B van artikel I). d. De rechter legt de straf niet op dan na aanvaarding van een daartoe strekkend aanbod van de verdachte en met diens instemming (artikelen 22c, eerste lid en 22d, vierde lid). e. Het aantal uren te verrichten arbeid bedraagt ten hoogste tweehonderdveertig uur, terwijl de arbeid binnen een termijn van maximaal zes maanden moet worden verricht (artikel 22d, derde lid). f. Het openbaar ministerie kan, indien het van oordeel is dat de veroordeelde de arbeid niet geheel overeenkomstig het aanvaarde aanbod kan of heeft kunnen verrichten, de opgelegde straf wijzigen voor wat betreft de termijn waarbinnen de arbeid moet worden verricht, de instelling of persoon ten behoeve waarvan de arbeid zal worden verricht of de aard van de ter verrichten werkzaamheden (artikel 22f, eerste lid). g. De rechter die de straf oplegde, kan op vordering van het openbaar ministerie, indien hij van oordeel is dat de veroordeelde de opgelegde straf niet naar behoren verricht, of heeft verricht, alsnog de vrijheidsstraf in de plaats waarvan de opgelegde straf werd opgelegd, opleggen en de gehele of gedeeltelijke tenuitvoerlegging daarvan gelasten. Hij houdt daarbij rekening met dat deel van de opgelegde arbeid dat wel naar , „ , „- --•-

z-

behoren is verricht. Het openbaar ministerie kan deze vordering binnen 1 P. J. P. tak en A. M. van Kamthout,

,.

,

_

r

.

, .

,

•_..•• Dienstverlening en sanctiestelsels. Staatsuitdrie maanden na afloop van de termijn waarbinnen de arbeid moet zijn geverij, 's Gravenhage 1985

verricht, instellen (artikel 22g).

  • - 
    Het openbaar ministerie stelt indien het van oordeel is dat de opgelegde arbeid naar behoren is verricht, zo spoedig mogelijk van verdachte hiervan in kennis (artikel 22j, eerste lid).
  • - 
    Toelichting op het wetsvoorstel

3.1. In het wetsvoorstel wordt overeenkomstig het advies van de voorbereidingsgroep voorgesteld het verrichten van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte op te nemen als hoofdstraf in de zin van artikel 9 van het Wetboek van Strafrecht. Deze hoofdstraf wordt in het vervolg kortheidshalve aangeduid met de inmiddels ingeburgerde term «dienstverlening». Aan de kwalificatie van dienstverlening als straf ligt enerzijds de overweging ten grondslag dat de dienstverlening het karakter heeft van een materiële genoegdoening aan de samenleving voor de inbreuk op de rechtsorde, die door het strafbare feit is ontstaan, terwijl anderzijds kenmerkend voor de dienstverlening is het beslag dat het op de vrije tijd van de veroordeelde legt. Als zodanig beperkt de dienstverlening de vrijheid van de veroordeelde en is het, alhoewel geen vrijheidsbenemende straf, aan te merken als een straf die de vrijheid van de veroordeelde in aanzienlijke mate beperkt. Uit de evaluatie van de experimenten door het WODC blijkt dat 60% van de dienstverleners en bijna 70% van de geïnterviewde leden van de staande en zittende magistratuur dienstverlening als een straf beschouwen.1 Hierbij merken wij op dat de dienstverlening in vergelijking met de andere hoofdstraffen een bijzonder karakter heeft. Dit is enerzijds een gevolg van het feit dat dienstverlening een alternatief is voor de onvoorwaardelijke vrijheidsstraf en anderzijds van het feit dat voor de tenuitvoerlegging van dienstverlening de medewerking van de samenleving een voorwaarde is. Beide elementen van dienstverlening stellen zekere grenzen aan de vrijheid van de rechter om deze straf op te leggen. In de eerste plaats kan de rechter volgens artikel 22b de dienstverlening alleen opleggen als hij een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf van niet meer dan zes maanden overweegt op te leggen. Hieruit blijkt het alternatieve karakter van dienstverlening. Alhoewel het een zelfstandige hoofdstraf is, kan de dienstverlening alleen in de plaats van een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf worden opgelegd. Voorts is de rechter ingevolge de artikelen 22c, eerste lid, en 22d, vierde lid, slechts bevoegd deze straf op te leggen na een daartoe strekkend aanbod van de verdachte en met diens instemming. Ten slotte is de mogelijkheid om de dienstverlening op te leggen beperkt door het aantal projectplaatsen dat de samenleving ter beschikking stelt.

3.2. Bij de kwalificatie van dienstverlening als straf rijst de vraag hoe deze straf zich verhoudt tot de andere hoofdstraffen. Dit is onder meer van belang voor beslissingen in hoger beroep (art. 424, tweede lid, Sv.). Ingevolge artikel 61 van het Wetboek van Strafrecht wordt de betrekkelijke zwaarte van ongelijksoortige hoofdstraffen bepaald door de volgorde van artikel 9. Aangezien volgens het wetsvoorstel de dienstverlening een korte onvoorwaardelijke vrijheidsstraf vervangt, ligt het in de rede de dienstverlening als een lichtere straf dan vrijheidsstraf en als een zwaardere straf dan geldboete te waarderen. Bij deze waardering speelt ook een rol dat, zoals hierboven is opgemerkt, de dienstverlening als een vrijheidsbeperkende straf wordt beschouwd en als zodanig lichter dan een vrijheidsbenemende straf. Het wetsvoorstel plaatst de dienstverlening daarom in artikel 9, derde lid, na de hechtenisstraf en voor de geldboete.

  • • 
    N. w. Bol en J J. Overwater, Dienstverie-3 3-Het wetsvoorstel bepaalt in artikel 22b, dat de rechter de dienstverning deel 2, paragraaf 5.4 2 en Dienstverielening kan opleggen in plaats van een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf ning deel 3 paragraaf 5 3 3

van niet meer dan zes maanden.

Met dit voorstel beogen wij de korte onvoorwaardelijke vrijheidsstraf zoveel mogelijk terug te dringen. Hieraan ligt de overweging ten grondslag dat deze straf in veel gevallen als een ongeschikt middel wordt beschouwd als reactie op strafbaar gedrag. De korte onvoorwaardelijke vrijheidsstraf kent als bezwaren dat er voor de delinquent nauwelijks mogelijkheden zijn haar op zinvolle wijze te ondergaan. Bovendien plaatst deze straf de gedetineerde buiten de samenleving, zodat de mogelijkheden tot resocialisatie worden beperkt. Door de tenuitvoerlegging van de korte vrijheidsstraf wordt de gedetineerde dan ook in veel gevallen in zijn maatschappelijk functioneren getroffen. Tijdens de experimenten met dienstverlening is gebleken dat de dienstverlening de bezwaren die aan de executie van de korte onvoorwaardelijke vrijheidsstraf kleven, grotendeels ondervangt. In haar eindadvies schetst de voorbereidingsgroep als één van de voordelen van deze straf dat deze de veroordeelde niet isoleert van de samenleving en zijn gevoel voor eigenwaarde eerder versterkt dan afbreekt (blz. 2). Op basis van deze bevindingen achten wij het aannemelijk dat de kans op resocialisatie van de delinquent in geval van dienstverlening groter is dan bij het ondergaan van een vrijheidsstraf. De dienstverlening beschouwen wij dan ook als een goed alternatief voor de korte onvoorwaardelijke vrijheidsstraf. Daarenboven neemt daar waar de dienstverlening de tenuitvoerlegging van de korte onvoorwaardelijke vrijheidsstraf vervangt, de druk op de capaciteit van het gevangeniswezen af. Gelet op het uitgangspunt dat de dienstverlening in de plaats komt van de korte onvoorwaardelijke vrijheidsstraf ligt het in de rede tevens de mogelijkheid te openen dat de rechter de dienstverlening kan opleggen in het kader van de tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke vrijheidsstraf, indien deze straf niet meer dan zes maanden bedraagt. Het wetsvoorstel voorziet hier dan ook in door een nieuw lid toe te voegen aan artikel 14g van het Wetboek van Strafrecht. Het wetsvoorstel beperkt slechts de maximale duur van de te vervangen vrijheidsstraf. Er worden in het voorstel geen beperkingen opgenomen ten aanzien van de aard van de delicten en de persoon van de verdachte. In principe komt dus iedere meerderjarige verdachte van een strafbaar feit waarop een vrijheidsstraf staat, in aanmerking voor de dienstverlening. Het wetsvoorstel is niet van toepassing op minderjarigen, daar artikel 77b van het Wetboek van Strafrecht de toepasselijkheid van de artikelen 9 en 10-23 van dit Wetboek uitsluit. Het voorstel regelt de dienstverlening door wijziging van enige van laatstgenoemde artikelen. De dienstverlening voor minderjarigen heeft een geheel ander karakter dan die voor meerderjarigen. Dienstverlening voor minderjarigen kan bijvoorbeeld ook in de plaats komen van een geldboete. Het advies van de Werkgroep Alternatieve Sancties voor Jeugdigen (de werkgroep Slagter) hebben wij in december 1 985 in ontvangst mogen nemen en ter consultatie voorgelegd aan de rechterlijke macht, waaronder het openbaar ministerie, de reclassering en andere belanghebbende maatschappelijke instellingen en organisaties. De adviezen zijn inmiddels ontvangen en een wetsvoorstel terzake wordt voorbereid.

3.4. Het wetsvoorstel stelt in artikel 22c, eerste lid, als voorwaarde voor het opleggen van de dienstverlening dat de verdachte daartoe een aanbod doet en overeenkomstig artikel 22d, vierde lid, met de op te leggen straf instemt. Van deze instemming doet de griffier, overeenkomstig het voorgestelde vijfde lid van artikel 326 van het Wetboek van Strafvordering, aantekening in het proces-verbaal van de terechtzitting. Het opleggen van deze straf zonder instemming van de betrokkene zou immers kunnen worden aangemerkt als een vorm van dwangarbeid en dan in strijd zijn met artikel 4, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Trb. 1 951, 154). Dit artikellid bepaalt dat niemand gedwongen mag worden drang-Tweede Kamer, veroaderjaar 1986-1987, 20074, nr. 3

arbeid of verplichte arbeid te verrichten. De Europese Commissie voor de rechten van de mens gaat er van uit dat een gegeven toestemming aan de dwangarbeid of verplichte arbeid zijn dwangkarakter ontneemt.' Het wetsvoorstel gaat echter nog een stapje verder dan de eis van de instemming van de betrokkene door tevens te eisen dat de verdachte zelf een aanbod tot dienstverlening doet. Dat wil zeggen dat als de verdachte zelf geen initiatieven ontplooit tot het verrichten van dienstverlening -eventueel in overleg met zijn raadsman of reclasseringswerker -hij hiertoe ook niet kan worden veroordeeld. In dit opzicht stelt het wetsvoorstel verdergaande eisen aan de dienstverlening dan artikel 4, tweede lid, van bovengenoemd verdrag en dan in de wetgeving van de meeste van de ons omringende landen aan dienstverlening wordt gesteld.2 In dit verband is ook artikel 8, derde lid, sub a, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (Trb. 1963, 99) van belang. Dit artikellid verbiedt dwangarbeid en verplichte arbeid in dezelfde bewoordingen als het zojuist besproken tweede lid van artikel 4 van het Verdrag van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Afgezien hiervan bepaalt als algemene uitzondering sub b van dit artikellid bovendien dat in landen waar dwangarbeid als straf kan worden opgelegd, de verplichting tot die dwangarbeid krachtens een daartoe strekkend vonnis van een bevoegde rechter niet onder dit verbod valt. Dienstverlening zoals vormgegeven in dit wetsvoorstel, valt onder deze uitzondering. Ten slotte zijn er nog twee andere verdragen die betrekking hebben op gedwongen arbeid en derhalve van belang kunnen zijn voor de dienstverlening, zoals vorm gegeven in dit wetsvoorstel, namelijk de artikelen 1 en 2 van het Verdrag van Genève betreffende de gedwongen of verplichte arbeid van 1930 (Stb. 1933, 236) en artikel 1 van het Verdrag betreffende de afschaffing van gedwongen arbeid van 1957 (Trb. 1957, 210). Gesteld kan echter worden dat als de instemming van de veroordeelde met de opgelegde dienstverlening een vereiste is, zoals het wetsvoorstel voorschrijft, er geen sprake is van gedwongen arbeid in de zin van deze verdragen. Overigens betekent het feit dat de verdachte moet instemmen met de op te leggen dienstverlening dat ook aan de ontkennende verdachte die een dienstverleningsaanbod doet, deze straf kan worden opgelegd.

1 P. van Dijk en G. J. H. van Hoof, de Europese Conventie in Theorie en Praktijk, blz. 235, Ars Aequi libri, Nijmegen 1982 2 P J P. Tak en A. M. van Kalmthout, Dienstverlening en sanctiestelsels, blz. 111, Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage 1985

3.5. Het wetsvoorstel voorziet niet in de mogelijkheid, zoals wel is gesuggereerd, de dienstverlening op te leggen als alternatief voor een voorwaardelijke vrijheidsstraf, een geldboete of vervangende hechtenis. Aangezien wij ervan uitgaan dat het verrichter) van dienstverlening een zwaardere straf is dan de geheel voorwaardelijk opgelegde vrijheidsstraf zou de vervanging van deze straf door dienstverlening een strafverzwaring betekenen. Vervanging van de geldboete door dienstverlening zou eveneens, gelet op de plaats die de dienstverlening volgens het wetsvoorstel in artikel 9 inneemt, een verzwaring van de straf impliceren. Het is echter niet onze bedoeling met de invoering van de dienstverlening de mogelijkheden tot het toepassen van een strafrechtelijke sanctie te verscherpen. Het opnemen van de mogelijkheid dienstverlening toe te passen als alternatief voor een voorwaardelijke vrijheidsstraf of een geldboete achten wij dan ook niet gewenst. Wij herinneren eraan dat ook de commissie-Van Andel zich destijds daartegen in haar interimrapport met tal van argumenten die ons overtuigen heeft verzet. Wij merken hierbij op dat met de kwalificatie van dienstverlening als hoofdstraf wordt voorkomen dat zwaarder dan voorheen zal worden gestraft. Artikel 9, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht bepaalt immers dat, tenzij de wet anders bepaalt, de rechter slechts één hoofdstraf tegelijk mag opleggen. Toepassing van de dienstverlening als alternatief voor het ondergaan van vervangende hechtenis zou op gespannen voet staan met het uitgangspunt dat de dienstverlening'in de plaats komt van een vrijheidsstraf.

Een dergelijke toepassing zou er namelijk op neer komen dat de dienstverlening via een omweg als alternatief voor een geldboete fungeert.

3.6. Uitgaande van de doelstelling de korte onvoorwaardelijke vrijheidsstraf terug te dringen, stelt het wetsvoorstel in artikel 22b de duur van de te vervangen onvoorwaardelijke vrijheidsstraf op maximaal zes maanden. Zou de te vervangen vrijheidsstraf langer dan zes maanden zijn, dan zou de dienstverlening ook de lange vrijheidsstraf kunnen vervangen. In die gevallen valt echter in de regel wegens de ernst van het gepleegde strafbare feit niet aan een vrijheidsstraf te ontkomen. Bovendien zou dan het aantal uren te verrichten dienstverlening zo hoog worden dat de kans op mislukking onaanvaardbaar groot wordt. Uit de reacties op het wetsvoorstel is gebleken dat het openbaar ministerie bedenkingen heeft bij het maximum van zes maanden van de te vervangen vrijheidsstraf. Van die zijde is gesteld dat de zittende magistratuur niet geneigd is dienstverlening op te leggen ter vervanging van een vrijheidsstraf van meer dan drie maanden, omdat vrijheidsstraffen van meer dan drie maanden slechts worden opgelegd voor zodanige ernstige misdrijven dat de daders ervan niet voor dienstverlening in aanmerking komen. Bovendien acht het openbaar ministerie op basis van de experimenten met dienstverlening, een duur van 150 uur dienstverlening die binnen een termijn van drie maanden moet worden verricht, het maximum haalbare. Tegenover deze bedenkingen van het openbaar ministerie, staat dat de voorbereidingsgroep na jarenlang experimenteren met dienstverlening en op basis van een grondige evaluatie van deze experimenten, voor de toekomst uitdrukkelijk een maximum van de te vervangen vrijheidsstraf van zes maanden bepleit (blz. 19). De voorbereidingsgroep verwacht dat met het verder verstrijken van de tijd dienstverlening zodanig ingeburgerd raakt dat een grens van drie maanden door de rechterlijke macht als knellend zal worden ervaren (blz. 18). Zij komt tot deze verwachting nadat zowel met een maximum vrijheidsstraf van drie maanden als van zes maanden is geëxperimenteerd. Deze verwachting lijkt inmiddels te zijn uitgekomen. In 1986 werden op een totaal aantal van 3419 dienstverleningen, 237 dienstverleningen opgelegd van meer dan 150 uur. Indien men ervan uit zou gaan dat 1 50 uur dienstverlening ruwweg overeenkomt met drie maanden vrijheidsstraf, zou kunnen worden gesteld dat deze zaken in ieder geval dienden ter vervanging van een vrijheidsstraf van meer dan drie maanden. De bedenkingen van het openbaar ministerie omtrent de bereidheid van de rechterlijke macht om dienstverlening op te leggen ter vervanging van vrijheidsstraffen van meer dan drie maanden en de opvatting van dit orgaan dat een maximum van 1 50 uur dienstverlening het maximaal haalbare is, worden door deze praktijk achterhaald. Bovendien blijkt hieruit dat bij hantering van een maximum van drie maanden vrijheidsstraf minder dienstverleningen zullen worden opgelegd dan mogelijk is, hetgeen, gelet op de doelstelling de korte vrijheidsstraf zo veel mogelijk terug te dringen, niet wenselijk is.

Op grond van deze ervaring en gelet op het feit dat de wettelijke regeling van dienstverlening de verdere ontwikkeling van dienstverlening niet in de weg mag staan, stelt het wetsvoorstel de duur van de te vervangen onvoorwaardelijke vrijheidsstraf op maximaal zes maanden. Hiermee wordt de rechter een bevoegdheid verleend, waarvan hij naar eigen goeddunken gebruik kan maken. Hem wordt geen verplichting opgelegd De rechter wordt enerzijds een ruime mate van vrijheid toegekend in het opleggen van straffen, terwijl anderzijds rekening wordt gehouden met de wijze waarop dienstverlening zich in de praktijk blijkt te ontwikkelen. Overigens wordt in dit verband onder onvoorwaardelijke vrijheidsstraf verstaan het onvoorwaardelijk gedeelte van een vrijheidsstraf zonder aftrek van de reeds ondergane voorlopige hechtenis.

3.7. Bij de formulering van het wetsvoorstel is uitgegaan van het principe dat geen onderscheid wordt gemaakt tussen werkenden en werklozen.

Principieel is er immers geen reden hen verschillend te straffen. Bovendien kan, nu de dienstverlening als hoofdstraf wordt opgelegd, in geval van hoger beroep en beroep in cassatie de uitvoering van deze straf komen te liggen op een tijdstip geruime tijd na de veroordeling, wanneer de veroordeelde inmiddels weer werk heeft. Daar komt bij dat veel werklozen in aanmerking komen voor een werkloosheidsuitkering welke in gevaar kan komen indien zij niet ter beschikking blijven van de arbeidsmarkt. Tijdens de experimenten is gebleken dat 62,7% dienstverleners werkloos is'. De keuze gedaan in het wetsvoorstel laat onverlet dat voor de rechter in het concrete geval een eventuele werkloosheid een factor is die meeweegt bij de vaststelling van de straf. Het wetsvoorstel stelt in artikel 22d, derde lid, het maximum aantal uren dienstverlening op 240 uren. Hierbij is behalve met de hoogte van de te vervangen straf ook rekening gehouden met het tijdsbestek waarbinnen de dienstverlening moet worden verricht en het aantal uren dat per week aan dienstverlening kan worden besteed. Uitgangspunt is immers dat de dienstverlening in de vrije tijd, dus naast een volledige dagtaak, moet kunnen worden verricht. Van de dienstverlener kan worden verwacht dat hij naast zijn dagtaak ten hoogste 9 a 10 uren per week aan dienstverlening besteedt. Voorts delen wij de opvatting van de voorbereidingsgroep dat het wenselijk is de dienstverlening binnen een periode van zes maanden te verrichten om de kans dat zij mislukt zoveel mogelijk te beperken (blz. 18). Een spreiding van de dienstverlening over een periode van bijvoorbeeld één jaar is naar onze mening, gelet op het beslag dat dan gedurende een lange periode op de vrije tijd wordt gelegd, gedoemd te mislukken. Gegeven de termijn van zes maanden, oftewel 26 weken, waarbinnen de dienstverlening moet worden verricht en het feit dat van de dienstverlener mag worden verwacht dat hij maximaal 9 a 10 uren per week aan dienstverlening besteedt, achten wij een maximum van 240 diensturen dienstverlening redelijk. De vraag is wel gesteld of het maximum van 240 uur dienstverlening gelijkwaardig is aan het maximum van de te vervangen vrijheidsstraf van zes maanden. Deze vraag laat zich niet in abstracto beantwoorden. Bepalend voor de zwaarte van de dienstverlening is namelijk niet alleen het aantal uren te verrichten arbeid, maar tevens de aard en zwaarte van het werk en de termijn waarbinnen dit moet worden verricht. Artikel 22d bepaalt dan ook dat het vonnis niet alleen het aantal uren dienstverlening vermeld, maar tevens de aard van de te verrichten werkzaamheden en de termijn waarbinnen dit moet plaatsvinden. Het uitgangspunt van het wetsvoorstel, zoals is neergelegd in de artikelen 22b en 22d, derde lid, is dat maximaal zes maanden vrijheidsstraf kunnen worden vervangen door maximaal 240 uur dienstverlening. Of in een concreet geval 240 uur dienstverlening gelijkwaardig is aan zes maanden vrijheidsstraf, zal de rechter moeten bepalen waarbij hij zich behalve door het aantal uren zal laten leiden door de aard en de zwaarte van het werk. Anders dan de voorbereidingsgroep achten wij het wettelijk vastleggen van het maximum aantal uren te verrichten dienstverlening per week niet gewenst. Tijdens de experimenten met dienstverlening is gebleken dat een maximering van het aantal uren dienstverlening per week het vinden van projecten in de weg kan staan. Aangezien wij het van groot belang achten dat de wettelijke vormgeving dusdanig is dat er zo min mogelijk obstakels zijn voor degenen die een arbeidsplaats verschaffen voor het verrichten van dienstverlening, zien wij van een dergelijke maximering af. Bovendien is tijdens de experimenten gebleken dat de justitiële autoriteiten genoegen nemen met een vaststelling van het totaal aantal uren dienstverlening, terwijl zij de verdere invulling overlaten aan degenen die met de tenuitvoerlegging zijn belast. ' NW Bol en J J Overwater. Dienstverlening '"re'N.'vv Bol Justit.ëie Verkenningen, nr 3.8. Het wetsvoorstel voorziet in artikel 22b inéén modaliteit van 6 augustus 1984

dienstverlening, te weten de dienstverlening op te leggen bij eindvonnis.

Tijdens de experimenten zijn verschillende modellen en modaliteiten beproefd. Hierbij werd onderscheid gemaakt tussen het zogenaamde rechters, officiers-en gratiemodel. Elk model kende weer verscheidene modaliteiten. Gebleken is dat niet elk model en niet alle modaliteiten even geschikt zijn. Met de modaliteit van de dienstverlening bij eindvonnis kon niet worden geëxperimenteerd omdat toepassing van deze modaliteit een wetswijziging vergt. Gelet op de kwalificatie van dienstverlening als hoofdstraf ligt het in de rede dat het wetsvoorstel bepaalt dat de rechter deze hoofdstraf kan opleggen bij eindvonnis. Deze modaliteit vloeit, gegeven de kwalificatie van dienstverlening als hoofdstraf, voort uit het systeem van het Wetboek van Strafrecht en voorziet in de behoefte aan een vereenvoudiging van de toepassingsmogelijkheden van dienstverlening. De procedure ziet er dan als volgt uit. De verdachte die een dienstverleningsaanbod wil doen kan dit hetzij vóóraf schriftelijk ter kennis van de officier van justitie en de rechter brengen (ter voeging in het dossier) hetzij dit pas op de zitting ter sprake brengen, eventueel na het requisitoir. De officier van justitie kan ter zitting op het aanbod reageren (art. 311, derde lid, Sv). De rechter geeft zijn beslissing op het aanbod in zijn vonnis. Indien het vonnis overeenstemt met het aanbod, houdt het aanbod uiteraard tevens de instemming van de verdachte met het vonnis in. Indien het vonnis afwijkt van het aanbod van de verdachte zal laatstgenoemde volgens het voorgestelde artikel 22d, vierde lid, alvorens de rechter hem de dienstverlening kan opleggen, met de straf die de rechter voor ogen staat, moeten instemmen. Er is van afgezien deze procedure wettelijk vast te leggen. Uit het proces-verbaal van de terechtzitting zal -zo bepaalt het voorgestelde vijfde lid van artikel 326 van het Wetboek van Strafvordering -dienen te blijken of de verdachte zijn instemming heeft gegeven. Onthoudt de verdachte zijn instemming, dan legt de rechter hem de onvoorwaardelijke vrijheidsstraf, waarvoor de dienstverlening anders in de plaats was gekomen, op.

Zoals hierboven reeds werd opgemerkt kan ook de ontkennende verdachte tot dienstverlening worden veroordeeld. Van hem kan echter niet worden verwacht dat hij voor of tijdens de terechtzitting met een «panklaar» dienstverleningsaanbod komt. Geeft hij echter tijdens de terechtzitting alsnog te kennen bereid te zijn dienstverlening te verrichten dan kan de rechtbank het onderzoek schorsen om de verdachte in de gelegenheid te stellen alsnog in overleg met de reclassering een dienstverleningsaanbod voor te bereiden. De kwalificatie van dienstverlening als hoofdstraf betekent, gelet op het systeem van het Wetboek van Strafrecht waarin straffen worden opgelegd door de rechter, dat de dienstverlening uitsluitend door de rechter kan worden opgelegd. Deze kwalificatie heeft dan ook tot gevolg dat andere modaliteiten die tijdens de experimenten zijn beproefd niet meer gehanteerd zullen kunnen worden. Zo zal dienstverlening bij uitstel van vonniswijzing niet meer kunnen plaatsvinden, omdat volgens het wetsvoorstel dienstverlening slechts krachtens een vonnis kan worden ten uitvoer gelegd. Voorts betekentde kwalificatie van dienstverlening als hoofdstraf dat de andere rechterlijke modaliteit, te weten dienstverlening op te leggen als een bijzondere voorwaarde bij een voorwaardelijke veroordeling, niet meer mogelijk is. Het opleggen van dienstverlening als een bijzondere voorwaarde bij een voorwaardelijke veroordeling zou er dan namelijk op neer komen dat in strijd met het bepaalde in artikel 9, tweede lid, een hoofdstraf (dienstverlening) te zamen met een ander hoofdstraf (vrijheidsstraf of geldboete) wordt opgelegd. Bovendien moet de voorwaarde bij een voorwaardelijke veroordeling ingevolge artikel 14c, eerste lid, sub 4, van het Wetboek van Strafrecht, betrekking hebben op het gedrag. Een straf als dienstverlening kan niet als zodanig worden aangemerkt. De kwalificatie van dienstverlening als hoofdstraf impliceert voorts dat het principieel onjuist zou zijn dat het openbaar ministerie deze straf als een voorwaarde bij sepot of bij wege van een transactie zou opleggen.

Straffen worden, zoals hierboven reeds is geconstateerd, opgelegd door de rechter en niet door het openbaar ministerie dat slechts een schikkingsaanbod kan doen. Anders dan de voorbereidingsgroep zijn wij bovendien van mening dat de modaliteit van dienstverlening bij wege van transactie niet geschikt is. De dienstverlening is, hoewel geen vrijheidsbe nemende straf, een straf die de vrijheid van de verdachte aanzienlijk beperkt en als zodanig dermate zwaar is dat zij, evenals de vrijheidsstraf, slechts na een met waarborgen omgeven procedure mag worden opgelegd. De rechterlijke procedure leent zich hiervoor beter dan de nagenoeg vormvrije procedure van een transactie-aanbod. De bevoegdheid van de rechter, ingevolge het voorgestelde artikel 9, derde lid, om de dienstverlening bij eindvonnis op te leggen, laat de mogelijkheid onverlet dat op grond van artikel 13, tweede lid, van de Gratiewet, bij wege van gratie een vrijheidsstraf wordt omgezet in dienstverlening.

3.9. Het wetsvoorstel voorziet in artikel 22b in de mogelijkheid dat de rechter de dienstverlening oplegt in combinatie met een voorwaardelijke straf en met een bijzondere voorwaarden. Voorts voorziet dit artikel erin dat de rechter ter vervanging van de tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke vrijheidsstraf van niet meer dan zes maanden, dienstverlening oplegt. Wanneer de rechter voor het onvoorwaardelijk gedeelte van de vrijheidsstraf reeds dienstverlening heeft opgelegd, mag het totaal aantal uren dienstverlening en de maximale termijn waarbinnen de dienstverlening moet worden verricht echter niet de in artikel 22d, derde lid, gestelde grenzen van 240 uur en zes maanden overschrijden. De voorbereidingsgroep heeft in haar advies gewezen op een bezwaar in het geval dat dienstverlening in de plaats komt van de tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke vrijheidsstraf, namelijk dat dan tussen het tijdstip van het plegen van het feit en het verrichten van dienstverlening veel tijd kan zijn verstreken (blz. 24/25). Dit bezwaar -dat overigens voorbij gaat aan het feit dat er over het algemeen wel een korte tijdspanne ligt tussen het moment van de tenuitvoerlegging van de voorwaardelijke straf en het feit of de omstandigheid op grond waarvan de tenuitvoerlegging wordt gelast -kleeft echter evenzeer aan de tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke vrijheidsstraf. De tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke vrijheidsstraf zal immers in het merendeel van de gevallen ook pas plaatsvinden lang nadat het feit waarvoor de betrokkene tot de voorwaardelijke straf is veroordeeld, heeft plaatsgevonden, terwijl hiervoor niet, zoals bij dienstverlening, de instemming van de betrokkene wordt verlangd. Voor ons weegt dit bezwaar dan ook niet zo zwaar, zodat zij hebben gemeend de mogelijkheid dat dienstverlening in de plaats komt van de tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke vrijheidsstraf in het wetsvoorstel te moeten opnemen. Evenals de voorbereidingsgroep zijn wij van mening dat de dienstverlening niet zelf geheel of gedeeltelijk voorwaardelijk moet kunnen worden opgelegd (blz. 22). Volgens het wetsvoorstel mag dienstverlening dan ook alleen een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf vervangen.

3.10. Het wetsvoorstel definieert in het voorgestelde artikel 9, eerste lid, sub a, onder 3, de dienstverlening als «het verrichten van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte». Dat wil zeggen dat alleen werkzaamheden ten behoeve van het algemeen belang als dienstverleningswerkzaamheden kunnen worden aangemerkt. Dit sluit echter niet uit dat naast werkzaamheden voor publiekrechtelijke instanties, ook werkzaamheden voor particuliere instellingen mogen worden verricht. Wij denken hierbij aan instellingen werkzaam op het terrein van de volksgezondheid, het milieu, het sociaal-cultureel werk, de natuurbescherming, maatschappelijke dienstverlening en dergelijke. Idealiter bestaat er een directe relatie

tussen het gepleegde delict en de aard van de dienstverleningswerkzaamheden. Wij noemen als voorbeeld het te werkstellen van vandalen bij de plantsoenendienst. In de praktijk zal dit ideaal echter niet vaak kunnen worden verwerkelijkt. De werkzaamheden van de dienstverlener zullen niet, althans niet uitsluitend, mogen bestaan uit het herstellen van de ten gevolge van het gepleegde delict in concreto aangericht schade. De dienstverlening zou in dat geval in de plaats kunnen komen van schadevergoeding, hetgeen in strijd zou zijn met het uitgangspunt van het wetsvoorstel dat deze straf slechts de korte vrijheidsstraf mag vervangen. Tijdens de experimenten is gebleken dat veel dienstverleners werkloos zijn en een uitkering genieten krachtens een van de sociale zekerheidswetten. Aangenomen mag worden dat deze dienstverleners hun straf willen ondergaan met behoud van hun uitkering. Voorkomen moet worden dat zij hun uitkering verliezen ten gevolge van het verrichten van dienstverlening. Zij zullen dus moeten voldoen aan de voorwaarden, zoals neergelegd in circulaires van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ten aanzien van pro deowerk en ten aanzien van het verrichten van ander werk met behoud van uitkering. Met betrekking tot het laatste is op 30 mei 1986 een voorstel van Wet onbeloonde arbeid uitkeringsgerechtigden (kamerstukken II 1985/86, 19549) aan de Tweede Kamer aangeboden. Hierin wordt een regeling neergelegd met betrekking tot de instelling van regionale toetsingscommissies die tot taak hebben de arbeidsplaatsen die voor onbeloonde arbeid ter beschikking worden gesteld, te toetsen. Deze voorwaarden hebben betrekking op het tegengaan van verdringing van reguliere arbeid en van concurrentie-of budgetvervalsing. Het staat ter beoordeling van de arbeidsverschaffer te bepalen wie voor het bezetten van een dergelijke plaats in aanmerking komt. Een vereiste ingevolge artikel 14 van dit wetsvoorstel is echter wel dat de uitkeringsgerechtigde ten minste één jaar werkloos is. Los hiervan dienst een uitkeringsgerechtigde, die voor de bezetting van een dergelijke plaats in aanmerking komt, daarvoor toestemming te hebben van het uitvoeringsorgaan. Met inachtneming van het bovenstaande staan te zijner tijd goedgekeurde arbeidsplaatsen uiteraard ook ter beschikking van dienstverleners met een uitkering. Mocht bovengenoemd vereiste dat de uitkeringsgerechtigde één jaar werkloos is, voor de toepassing van dienstverlening een belemmering betekenen, dan zal op grond van artikel 14 van dit wetsvoorstel, voor deze categorie bij algemene maatregel van bestuur een uitzondering worden gecreëerd. Wat betreft het verrichten van pro deowerk geldt in dit kader dat dit bij het uitvoeringsorgaan dient te worden gemeld. Overigens is reeds voor degenen die een dienstverlening krijgen opgelegd een collectieve verzekering inzake ongevallen en wettelijke aansprakelijkheid afgesloten. Het ministerie staat garant voor de premiebetaling. Dit is een beleidsaangelegenheid. Wij achten het niet nodig hierover in het wetsvoorstel een bepaling op te nemen.

  • - 
    De organsiatie van de dienstverlening

AA . Overeenkomstig het advies van de voorbereidingsgroep zijn wij voorals nog van mening dat de feitelijke organisatie van de dienstverlening bij de reclassering de voorkeur heeft (blz. 30). Wij zijn verheugd dat de reclassering zich bereid heeft verklaard deze taak te vervullen. De toepassing van de dienstverlening als alternatief voor een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf past ook in het streven van de reclassering naar het terugdringen van de vrijheidsstraffen en de vermaatschappelijking van hei strafrecht. Daarbij komt dat tijdens de experimenteerperiode is gebleken dat de reclassering, gelet op haar organisatie en haar werkzaamheden geschikt is deze taak te vervullen. De voorbereidingsgroep constateert dan ook in haar eindadvies dat het welslagen van de experimenten voora door de reclassering mogelijk is gemaakt (blz. 10).

De taak van de reclassering bij de toepassing van de dienstverlening zal nader in de Reclasseringsregeling 1986 worden omschreven. Hierbij zal onderscheid worden gemaakt tussen de hulpverlenende en de voorlichtende taak. De laatste taak zal door de «coördinator dienstverlening» worden verricht, die, als werknemer van de reclasseringsstichting, op arrondissementsniveau de volgende taken krijgt opgedragen. Hij is belast met het werven van projecten, het beheren van de projectenbank en het onderhouden van de contacten met de projecten. Bovendien draagt hij zorg voor de voorlichting over dienstverlening in algemene zin. Naast deze algemene taken houdt de coördinator voeling met het verloop van de dienstverlening. Hij is verantwoordelijk voor het opstellen van de afloopberichten aan het openbaar ministerie en oefent uit dien hoofde, voor zover hij de afloopberichten niet zelf opstelt, controle uit op deze berichten en vult ze zonodig aan. Desgewenst voorziet hij het openbaar ministerie van nadere informatie. Deze laatste taak maakt deel uit van de voorlichtingsfunctie van de reclassering aan de rechterlijke macht. De bij deze taak behorende werkzaamheden verschillen dan ook niet van de gebruikelijke voorlichtingsactiviteiten van de reclassering. Terwijl de coördinator bij de toepassing van de dienstverlening een voorlichtende taak krijgt toebedeeld, zullen volgens de aan te passen Reclasseringsregeling ook de andere reclasseringswerkers terzake een rol hebben te vervullen en wel in de hulpverlenende sfeer, ledere medewerker zal alert moeten zijn op de mogelijkheid van dienstverlening bij het verrichten van zijn normale werkzaamheden. Hierbij wordt in het bijzonder gedacht aan de vroeghulp (artikel 59, vijfde lid in verband met artikel 62, vierde lid van het Wetboek van Strafvordering). In het kader van deze werkzaamheden brengt hij zaken die zich mogelijk lenen voor dienstverlening onder de aandacht van de officier van justitie of de rechter. Voorts zal het de verdachte die daarvoor in aanmerking komt, behulpzaam kunnen zijn bij het formuleren van een dienstverleningsaanbod en hem zonodig bij het verrichten van de dienstverleningswerkzaamheden begeleiden. In deze opzet draagt de reclassering, enerzijds in haar hulpverlenende en anderzijds in haar voorlichtende taak, zorg voor de infrastructuur voor de dienstverlening. Het zwaartepunt van de werkzaamheden zal bij haar komen te liggen, zonder dat zij zelf verantwoordelijk wordt voor de tenuitvoerlegging van deze straf. Zij stelt aldus het openbaar ministerie in staat op verantwoorde wijze te kunnen oordelen over de voltooiing van de dienstverlening.

4.2. Het openbaar ministerie is op grond van artikel 553 van het Wetboek van Strafvordering (zie ook artikel 4 van de Wet op de rechterlijke organisatie) belast met de tenuitvoerlegging van de dienstverlening. Anders dan bij de executie van een geldboete of een vrijheidsstraf verplicht het wetsvoorstel in artikel 22f het openbaar ministerie een oordeel te vellen over de wijze waarop de straf wordt of is ondergaan, in dit geval de dienstverlening wordt verricht of is vericht.Om aan deze plicht te kunnen voldoen en zodoende de verantwoordelijkheid voor de executie van de dienstverlening te kunnen waarmaken, ontvangt het openbaar ministerie de afloopberichten van de reclassering en eventuele meldingen over het verloop van de dienstverlening. Door artikel 147 van het Wetboek van Strafvordering van overeenkomstige toepassing te verklaren, beschikt het openbaar ministerie over de bevoegheid de reclassering de nodige opdrachten te geven. Voorts kan het openbaar ministerie op grond van het voorgestelde artikel 22e volgens nog nader in de Reclasseringsregeling te stellen regels, inlichtingen inwinnen bij de reclassering. Overigens laat dit artikel de mogelijkheid van het openbaar ministerie om anderszins toezicht uit te oefenen op de dienstverlening onverlet. Indien het openbaar ministerie op basis van de informatie die het van de reclassering verkrijgt, van oordeel is dat de veroordeelde de

arbeid niet geheel overeenkomstig het aanbod kan of heeft kunnen verrichten, kan het de opgelegde straf wijzigen met uitzondering van het aantal uren dat de arbeid moet worden verricht. Is het openbaar ministerie van oordeel dat de opgelegde arbeid naar behoren is verricht, dan stelt het, volgens het voorgestelde artikel 22j, zo spoedig mogelijk de veroordeelde hiervan in kennis. Uit het voorgaande blijkt dat het openbaar ministerie zijn verantwoorde lijkheid voor de executie van de dienstverlening alleen kan dragen, indien het steeds adequaat wordt voorgelicht. Mocht echter blijken dat de coördinator dienstverlening hierin te kort schiet, dan kan het openbaar ministerie de directeur of het bestuur van de reclasseringsstichting hierop attenderen, zodat deze maatregelen kan treffen. Overigens zal de officier van justitie ook vooraf een rol spelen en alert moeten zijn op de mogelijkheden van dienstverlening. Hij zal bij het aanvragen van een voorlichtingsrapport van de reclassering, waartoe hij op grond van artikel 147 van het Wetboek van Strafvordering bevoegd is, in het bijzonder aandacht vragen voor de mogelijkheden van dienstverlening. De rechter is op grond van het voorgestelde artikel 22d, vijfde lid, en artikel 359, zesde lid, van het Wetboek van Strafvordering, belast met het gemotiveerd beslissen op een dienstverleningsaanbod. De dienstverlening kan volgens het wetsvoorstel bij eindvonnis worden opgelegd, zodat de oplegging ervan in beginsel in één zitting kan worden bereikt. De rechter kan echter ook een aanbod van de verdachte uitlokken door ter terechtzitting te wijzen op de mogelijkheid van dienstverlening, in welk geval hij met het oog op de voorbereiding van het dienstverleningsaanbod het onderzoek ter terechtzitting zal moeten schorsen. Ook is de rechter ingevolge het nieuwe artikel 22f, tweede lid, belast met het beslissen op het beroep van de veroordeelde tegen de beslissing van de officier van justitie om de opgelegde straf te wijzigen. Ten slotte kan de rechter, op grond van het voorgestelde artikel 22g, wanneer hij van oordeel is dat de veroordeelde door zijn schuld de dienstverlening niet naar behoren verricht of heeft verricht, op vordering van het openbaar ministerie alsnog de onvoorwaardelijke vrijheidsstraf waarvoor de opgelegde straf in de plaats kwam, geheel of gedeeltelijk opleggen. Hij houdt hierbij rekening met dat deel van de te verrichten arbeid dat wel naar behoren is verricht. Dit wil dus zeggen dat de rechter bij het bepalen van de hoogte van de alsnog op te leggen vrijheidsstraf rekening houdt met het feit dat de dienstverlener bij voorbeeld 80 uren van de 120 uren dienstverlening die hem zijn opgelegd, naar behoren heeft voltooid.

De rol van de raadsman bij de toepassing van de dienstverlening is de cliënten in een zo vroeg mogelijk stadium te wijzen op de mogelijkheid van dienstverlening en hen behulpzaam te zijn bij de voorbereiding van een dienstverleningsaanbod.

  • - 
    De kosten van het wetsvoorstel en de effecten voor de werklast van de rechterlijke macht

Over de kosten die gemoeid zijn met de uitvoering van dit wetsvoorstel merken wij op dat, zoals uit de vorige paragraaf 4.2 blijkt, de reclassering bij de organisatie van de dienstverlening een aanzienlijke taak krijgt toebedeeld. Anticiperend op de invoering van deze wet en de nieuwe Reclasseringsregeling 1986 zijn inmiddels, ondanks de omvangrijke bezuinigingen op het reclasseringsbudget, op de begroting voor 1986 negentien formatieplaatsen ingeruimd voor de nieuwe functie «coördinator dienstverlening». Voorts is in het beleidsplan Samenleving en criminaliteit, gelet op het streven het aantal dienstverleningen uit te breiden tot 4000 per jaar in 1990, in totaal 6,9 miljoen gulden op de begroting van de • Samenlevingen criminaliteit, een beieidiT komende jaren gereserveerd voor de kosten die voor de reclassering plan voor de komende jaren, 18995

voortvloeien uit haar bemoeienissen met de dienstverlening.'

' Nota over de doelmatigheid en financiële gevolgen van dienstverlening als alternatieve straf. Algemene Rekenkamer, 1985. 2 Bij brief van 22 mei 1 985 van de Staatsse cretaris van Justitie aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal (Tweede Kamer, 1984-1985, 18996, nr. 1).

Wat de consequenties van de uitvoering van dit wetsvoorstel voor de staande en zittende magistratuur betreft, merken wij op dat, gelet op het uitgangspunt dat de dienstverlening in de plaats komt van een onvoor waardelijke vrijheidsstraf, de som van het aantal dienstverleningen en het aantal onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen, niet meer zal zijn dan het huidige totaal aantal opgelegde onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen. Zowel voor de staande als de zittende magistratuur geldt voorts dat volgens de voorbereidingsgroep de werkzaamheden verbonden aan de dienstverlening en de vrijheidsstraf in omvang met elkaar te vergelijken zijn (blz. 33). Anders dan bij de onvoorwaardelijke vrijheidsstraf verplicht artikel 22f het openbaar ministerie echter een oordeel te vellen over de wijze waarop de dienstverlening wordt of is verricht. Het openbaar ministerie wordt hierover voorgelicht door de reclassering. Niettemin betekent dit een werkverzwaring voor de parketadministratie, die de afloopberichten e.d. zal moeten bijhouden en controleren. Deze werkverzwaring is echter zo gering dat het per parket te verwaarlozen is. In die gevallen waarin de dienstverlening niet (geheel) volgens de voorwaarden gesteld in het vonnis is of wordt verricht, dient het openbaar ministerie de opgelegde straf te wijzigen of alsnog de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf te vorderen, waarop de rechter een beslissing dient te nemen. Voorts dient de rechter te beslissen op het bezwaarschrift van de dienstverlener tegen kennisgeving van het openbaar ministerie bevattende een wijziging van de opgelegde straf. Deze taken betekenen een werkverzwaring voor de rechterlijke macht. De omvang ervan is echter gering omdat, zoals tijdens de experimenten is gebleken, slechts 10% van het totaal aantal dienstverleningen per jaar mislukt. Op een totaal van 4000 zaken per jaar betekent dat 400 zaken extra, oftewel, gemiddeld 20 per arrondissement per jaar. Tegenover deze geringe taakverzwaring van de rechterlijke macht staat dat toepassing van de dienstverlening, volgens het wetsvoorstel, een stuk eenvoudiger zal zijn dan thans nog het geval is tijdens de experimenteerperiode. Zo kan oplegging van de dienstverlening in beginsel in één zitting worden opgelegd en zal een tussenvonnis niet meer noodzakelijk zijn. Wij verwachten dan ook dat de invoering van dit wetsvoorstel voor de rechterlijke macht in beginsel budgetneutraal kan geschieden. Mocht deze verwachting niet uitkomen dan zal nader worden bezien welke maatregelen nodig zijn. Tegenover de extra kosten die voor de reclassering zijn verbonden aan de invoering van dit wetsvoorstel, staat het feit dat volgens de berekeningen van de voorbereidingsgroep bij een kostenvergelijking tussen de tenuitvoerlegging van een dienstverlening en een vrijheidsstraf per dienstverlening meer dan achtduizend gulden wordt bespaard (blz. 36). Bij de tenuitvoerlegging van 3000 dienstverleningen per jaar houdt dit een kostenbesparing in van bijna vijfentwintig miljoen gulden op jaarbasis. De voorbereidingsgroep gaat echter met deze berekeningen voorbij aan het capaciteitstekort bij het gevangeniswezen. Veel onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen, waarvoor dienstverleningen in de plaats komen, zouden thans vanwege het gebrek aan cellen niet ten uitvoer kunnen worden gelegd. De consequenties van de invoering van dit wetsvoorstel laten zich dan ook beter uitdrukken in de behoefte aan nieuwbouwvan (half)open cellen. Deze behoefte is volgens de berekeningen van de Rekenkamer' bij 3000 dienstverleningen per jaar 1 59 cellen minder dan zonder het alternatief van de dienstverlening. Bij de berekeningen van het capaciteitstekort bij het gevangeniswezen in het Structuurplan penitentiaire capaciteit is reeds met het effect van vierduizend dienstverleningen per jaar rekening gehouden.

  • - 
    Deregulering

Bij het ontwerpen van dit wetsvoorstel is rekening gehouden met de aanwijzingen inzake de deregulering. In het algemeen deel van de

toelichting is reeds aangegeven waartoe het wetsvoorstel strekt. Daaruit blijkt dat er een behoefte is aan een alternatief voor de korte onvoorwaardelijke vrijheidsstraf. De experimenten met dienstverlening hebben aangetoond dat de dienstverlening aan deze wens voldoet. Het wetsvoorstel sluit goed aan bij het bestaande wettelijke systeem en voorziet in de behoefte aan een vereenvoudiging van de huidige procedure verbonden aan de experimentele vormen van dienstverlening. Niettemin zijn door de Centrale Raad van Advies voor het Gevangeniswezen, de Psychopatenzorg en de Reclassering en de Vereniging van Reclasseringsinstellingen aan wie het wetsvoorstel voor advies is voorgelegd, enkele varianten bepleit.' De reclassering wijst in haar advies op een aantal praktische problemen die uit de vereisten van artikel 22d, tweede lid, voortvloeien. Dit lid vergt namelijk een vergaande voorbereiding van alle dienstverleningsvoorstellen, ook in de gevallen waarin de kans op aanvaarding van het voorstel gering is. Dit zal, naar de reclassering verwacht, tot veel overbodig werk leiden en zowel ten opzichte van de aspirantdienstverlener als ten opzichte van de projectverschaffer in veel gevallen ten onrechte verwachtingen wekken Om aan deze bezwaren tegemoet te komen stelt de reclassering voor artikel 22 d, tweede lid, in die zin te wijzigen dat het vonnis alleen het aantal uren dienstverlening vermeldt en de termijn waarbinnen die moet worden verricht. De reclassering krijgt dan de opdracht de instelling en de aard van de werkzaamheden te bepalen die vervolgens door de officier van justitie moeten worden goedgekeurd. Weigert de officier van justitie zijn goedkeuring aan het project dan kan de verdachte hiertegen beroep instellen bij de rechter. Het bezwaar van dit voorstel is echter dat de rechter eerst een verdachte in abstracto tot dienstverlening veroordeelt, terwijl de reclassering pas daarna voor de veroordeelde een projectplaats gaat zoeken. Als nu blijkt dat er geen of onvoldoende projectplaatsen ter beschikking staan, ontstaan er wachtlijsten bij de reclassering. Dienen zich binnen een redelijke termijn geen projectplaatsen aan dan rust op het openbaar ministerie, dat ingevolge artikel 553 van het Wetboek van Strafvordering (zie ook artikel 4 van de Wet op de rechterlijke organisatie) belast is met de tenuitvoerlegging van straffen, de verplichting zorg te dragen voor geschikte projectplaatsen. Alhoewel wij de bezwaren van de reclassering tegen het wetsvoorstel onderkennen, wegen deze bezwaren naar onze mening minder zwaar dan de bezwaren die aan het voorstel van de reclassering kleven. De dienst verlening neemt een bijzondere plaats in tussen de hoofdstraffen omdat voor de tenuitvoerlegging ervan de medewerking van de samenleving een voorwaarde is. De rechter dient dan ook, gelet op het bijzondere karakter van deze straf, alvorens hij deze straf oplegt ervan verzekerd te zijn dat deze voorwaarde is vervuld. Het zou strijdig zijn met de idee van de dienstverlening dat de overheid zelfstandig projectplaatsen zou moeten gaan creëren teneinde de door de rechter opgelegde dienstverleningen ten uitvoer te kunnen leggen. Ook de Centrale Raad bepleit in zijn advies over het wetsvoorstel een variant. Behalve dat de Raad vreest dat door de kwalificatie van dienstverlening als hoofdstraf deze straf een zelfstandig accent krijgt dat afbreuk doet aan het alternatieve karakter van dienstverlening, heeft de Raad moeite met de fictie die volgens haar in het wetsvoorstel ligt besloten. Volgens het wetsvoorstel behoort de rechter alvorens hij de 1 De adviezen die over het wetsontwerp zijn dienstverlening kan opleggen, te hebben overwogen dat hij anders een uitgebracht, z„n gedeponeerd op de vrijheidsstraf zou hebben opgelegd. De Raad vreest dat deze constructie bibliotheek van de Tweede Kamer der

'

^a

° staten Generaal ter kennisneming van de tot pro formaredeneringen zal leiden, met als gevolg een autonome leden en andere belangstellenden toepassing van de dienstverlening.

Op grond van deze bezwaren komt de Raad tot het volgende voorstel. In plaats van dienstverlening als een aparte straf op te nemen in het Wetboek van Strafrecht, stelt zij voor de rechter die een vrijheidsstraf oplegt de bevoegdheid te geven de veroordeelde toe te staan om zich van de opgelegde vrijheidsstraf te kwijten door middel van dienstverlening. Volgens de Raad krijgt zodoende het substitutiekarakter van de dienstverlening rechtstreeks vorm en is verzekerd dat de dienstverlening in de plaats treedt van een vrijheidsstraf. Alvorens op dit voorstel in te gaan merken wij op dat tot op heden een grote mate van consensus bestaat over de wenselijkheid dienstverlening als een hoofdstraf aan te merken. Dat deze kwalificatie het alternatieve karakter van dienstverlening zou aantasten lijkt onwaarschijnlijk nu het wetsvoorstel in artikel 22d, eerste lid, expliciet bepaalt dat de rechter in het vonnis de onvoorwaardelijke vrijheidsstraf dient te vermelden waarvoor de dienstverlening in de plaats komt. Evenmin delen wij de kritiek op de fictieconstructie die het wetsvoorstel zou bevatten. In tegenstelling tot het oude artikel 24 van het Wetboek van Strafrecht (ingevoegd bij de Geldboetewet, Stb. 1925, 314), waarnaar de Raad verwijst, verplicht artikel 22d, eerste lid de rechter, zoals zojuist is geconstateerd, de onvoorwaardelijke vrijheidsstraf waarvoor de dienstverlening in de plaats komt expliciet in zijn vonnis te vermelden. Dit vereiste biedt dan ook een waarborg tegen de pro forma redeneringen waar de Raad voor vreest. De vermelding van de onvoorwaardelijke vrijheidsstraf in het vonnis, die door de dienstverlening wordt vervangen, zal in hoger beroep kunnen worden getoetst. Ten slotte gaan wij in op het voorstel van de Raad om dienstverlening niet als een hoofdstraf te kwalificeren, maar de rechter die een vrijheidsstraf oplegt de bevoegdheid te geven de veroordeelde toe te staan zich van deze straf te kwijten door middel van dienstverlening. Het bezwaar van dit voorstel is dat de verdachte zowel voor als na de veroordeling tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf van zes maanden te kennen kan geven zich van deze straf te willen kwijten door middel van dienstverlening. De vrees is dan ook reëel dat dit voorstel in de praktijk tot een twee fasenproces zal leiden. Tijdens de eerste terechtzitting zal de rechter de onvoorwaardelijke vrijheidsstraf opleggen. De veroordeelde die dan vervolgens een dienstverleningsaanbod doet dat de rechter aanvaardbaar acht, zal in een tweede terechtzitting hiertoe moeten worden veroordeeld. Een dergelijk tweefasenproces legt een aanzienlijk beslag op de rechterlijke macht. Daarom achten wij het voorstel van de Centrale Raad niet aantrekkelijk. Het voordeel van het wetsvoorstel is juist haar relatieve eenvoud. Dienstverlening kan, net zoals de vrijheidsstraf of de geldboete, in principe in één zitting worden opgelegd en levert derhalve nauwelijks extra werk op voor de rechterlijke macht. Een laatste variant waar onder andere door het openbare ministerie op is gewezen, is de mogelijkheid hoger beroep tegen een vonnis waarin de verdachte tot dienstverlening is veroordeeld, uit te sluiten. Hiervoor pleit dat de verdachte volgens artikel 22d, vierde lid, van het wetsvoorstel met de straf moet instemmen. Indien hij met de straf heeft ingestemd dan mag van hem worden verwacht, zo luidt de redenering, dat hij niet alsnog tegen het vonnis in beroep zal gaan. Deze redenering gaat echter voorbij aan het feit dat de veroordeelde bezwaren kan hebben tegen de bewezenverklaring of de motivering. Het uitsluiten van hoger beroep zou hem de mogelijkheid ontnemen deze bezwaren aan een hogere rechter voor te leggen. Om deze reden is dit voorstel dan ook niet overgenomen. Gelet op het bovenstaande achten wij het voorstel vanuit dereguleringsoogpunt verantwoord. Invoering van het wetsvoorstel vereist dat de Reclasseringsregeling 1 986 wordt aangepast in verband met de taken die de reclassering bij de toepassing van dienstverlening krijgt toebedeeld. Op de kosten die voor de betrokken organen uit de invoering van dit voorstel voortvloeien is reeds ingegaan in paragraaf 5.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel I, A en C

De in deze onderdelen van het wetsvoorstel voorgestelde bepalingen vormen het hart van de regeling, waarop in het algemeen deel reeds uitvoerig is ingegaan, zodat wij hier naar verwijzen. In het voorgestelde artikel 22c, eerste lid, wordt bepaald dat de rechter de dienstverlening oplegt na een daartoe strekkend aanbod van de verdachte, terwijl in artikel 22d, vierde lid, wordt bepaald dat de rechter de dienstverlening niet oplegt dan met instemming van de verdachte. Het zal duidelijk zijn dat als het vonnis overeenstemt met het aanbod de instemming van de verdachte mag worden verondersteld. In het merendeel van de gevallen zal echter het vonnis van de rechter het aanbod van de verdachte aanvullen omdat het aanbod ingevolge artikel 22c, tweede lid, slechts de soort instelling en de aard van de te verrichten werkzaamheden dient te bevatten en niet het aantal uren te verrichten arbeid en de termijn binnen welke de arbeid moet worden verricht. In die gevallen alsmede in het geval dat het vonnis afwijkt van het aanbod, vereist artikel 22d, vierde lid, dat de verdachte alsnog instemt met de straf. Overigens brengt het tweede lid van dit artikel tot uitdrukking dat van de verdachte meer wordt ve'wacht dan dat hij zich bereid toont dienstverlening te verrichten. Dit lid legt op hem namelijk de verplichting dat, als hij aanbiedt dienstverlening te verrichten het aanbod ook een concrete projectplaats bevat. Het aanbod behoeft echter niet het aantal uren te verrichten arbeid en de termijn waarbinnen die arbeid zal worden verricht te bevatten. In het voorgestelde artikel 22d worden de eisen geformuleerd waaraan een vonnis waarbij de dienstverlening wordt opgelegd, moet voldoen. De meeste van deze eisen spreken voor zich. De eis dat het vonnis de duur van de te vervangen vrijheidsstraf vermeldt verplicht de rechter zich rekenschap te geven van de straf waarvoor de dienstverlening in de plaats komt. Uitgangspunt van het wetsvoorstel is immers dat de dienstverlening dient ter vervanging van de onvoorwaarlijke vrijheidsstraf. Voorts is deze eis behalve voor een eventueel hoger beroep noodzakelijk voor de berekening van de aftrek van de voorlopige hechtenis en ten behoeve van de vaststelling van een andere straf in het geval de dienstverlening mislukt. Tevens is deze vermelding een vereiste voor de toepassing van artikel 63 van het Wetboek van Strafrecht. Artikel 22d, tweede lid, onder b, verplicht de rechter in zijn vonnis de termijn te vermelden waarbinnen de arbeid dient te worden verricht. Deze termijn gaat in op het moment dat de veroordeelde met zijn arbeid aanvangt. Voorts verplicht artikel 22d de rechter een afwijzing van een dienstverleningsaanbod te motiveren. Deze eis wordt behalve met het oog op een eventueel appel, gesteld om wille van de rechtsgelijkheid. Ingevolge artikel 359, lid 5, van het Wetboek van Strafvordering is de rechter bij aanvaarding van dit wetsvoorstel, reeds verplicht het opleggen van de dienstverlening te motiveren. Artikel 22e is met opzet ruim geformuleerd. Zoals in hoofdstuk vier van het algemeen deel uiteen is gezet, is het de bedoeling dat het openbaar ministerie bij de coördinator dienstverlening inlichtingen kan inwinnen over de wijze waarop de arbeid is verricht. Deze bepaling laat echter de mogelijkheid open dat het openbaar ministerie ook bij andere personen inlichtingen inwint. Het artikel 147 van het Wetboek van Strafvordering van overeenkomstige toepassing. Volgens dit artikel kan het openbaar ministerie in het belang van het onderzoek in strafzaken de medewerking inroepen van de reclassering en aan deze de nodige opdrachten geven.

Door dit artikel van overeenkomstige toepassing te verklaren kan het openbaar ministerie ook als het niet in het belang van het onderzoek is, maar bijvoorbeeld nodig ten behoeve van de tenuitvoerlegging van dienstverlening, de reclassering de nodige opdrachten geven. Met de zinsnede «en indien hij daartoe termen vindt» in artikel 22g wordt beoogd duidelijk te maken dat de bevoegdheid van de rechter niet beperkt is tot het geven van een last tot gehele of gedeeltelijke tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf. Hij kan immers ook langs andere wegen de veroordeelde laten blijken dat hij de arbeid niet naar behoren verricht. Zo kan hij de veroordeelde bij voorbeeld een waarschuwing geven. Dezelfde bevoegdheid komt de rechter toe op grond van artikel 14g, eerste lid, bij de beslissing op de vordering van de officier van justitie tot het gelasten van de tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke vrijheids^ straf. Artikel 22h verklaart op de behandeling van het bezwaarschrift van de veroordeelde op grond van artikel 22f, tweede lid, of op de behandeling van de vordering van het openbaar ministerie op grond van artikel 22g, de artikelen 14h tot en met 14j van overeenkomstige toepassing. In deze artikelen worden de strafprocessuele voorschriften gegeven waaraan de behandeling van de beslissing op de vordering tot tenuitvoerlegging van de voorwaardelijk opgelegde vrijheidsstraf moet voldoen. Aangezien het hier om een vergelijkbare beslissing gaat, namelijk de beslissing tot een wijziging van de dienstverlening of tot de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf waarvoor de dienstverlening in de plaats kwam, ligt het in de rede de behandeling hiervan aan dezelfde voorschriften te binden.

Artikel 22j bepaalt dat indien naar het oordeel van het openbaar ministerie de opgelegde arbeid naar behoren is verricht het de veroordeelde zo spoedig mogelijk hiervan in kennis stelt. Artikel 585 van het Wetboek van Strafvordering bepaalt op welke wijze deze kennisgeving geschiedt. Deze mededelingsplicht van het openbaar ministerie behoeft niet meer in te houden dan de feitelijke bevestiging dat de arbeid naar behoren is verricht. De bepaling dient de rechtszekerheid.

Artikel I, B

De consequentie van het uitgangspunt van het wetsvoorstel dat de dienstverlening dient ter vervanging van de onvoorwaardelijke vrijheidsstraf is dat de dienstverlening ook moet kunnen worden opgelegd in het kader van de tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke vrijheidsstraf. «Immers, in dat geval komt de dienstverlening ook in de plaats van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf. De voorgestelde bepalingen voorzien hierin.

Artikel D en E

Deze bepalingen voorzien erin dat de rechter bij het opleggen van de dienstverlening een overeenkomstig bevel als in artikel 27, derde lid, van het Wetboek van Strafrecht, kan geven. Dit bevel houdt in dat de rechter bij het opleggen van de dienstverlening kan gelasten dat de tijd die de veroordeelde voor de tenuitvoerlegging van het vonnis in voorarrest heeft doorgebracht in mindering wordt gebracht. Gelet op de kwalificatie van dienstverlening als een hoofdstraf ligt het in de rede de bepalingen uit Titel VI van het Wetboek van Strafrecht over de samenloop van strafbare feiten van toepassing te verklaren in die gevallen waarin een dienstverlening is opgelegd. Deze bepaling strekt hiertoe.

Tweede Kamer vernaderjaar 1986-1987, 20074, nr. 3

Artikel III

Deze bepaling voorziet erin dat een onherroepelijke veroordeling waarbij dienstverlening is opgelegd, evenals onherroepelijke veroordelingen waarbij andere hoofdstraffen zijn opgelegd, wordt vermeld in de justitiële documentatie.

Artikel IV

Bij een inwerkingtreding van dit wetsvoorstel van rechtswege bestaat de kans dat op het moment van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel de noodzakelijke organisatorische voorzieningen die vooral bij de reclassering moeten worden getroffen, nog niet zijn voltooid. Derhalve wordt in deze bepaling voorgesteld dit wetsvoorstel op een nader te bepalen tijdstip in werking te laten treden.

De Minister van Justitie, F. Korthals Altes De Staatssecretaris van Justitie, V. N. M. Korte-van Hemel