Memorie van toelichting - Vereenvoudiging van financiële en bestuurlijke betrekkingen tussen overheden op terreinen van welzijn, volksgezondheid en cultuur - Hoofdinhoud

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

-

Algemeen

Met dit wetsvoorstel wordt een verdere stap gezet naar decentralisatie op de beleidsterreinen van welzijn, volksgezondheid en cultuur. Sedert de zgn. Knelpuntennota (TK 1973/74, 12968, nr. 2) is door opeenvolgende kabinetten voor deze terreinen gestreefd naar overdracht van taken, bevoegdheden en gelden aan provincies en gemeenten. De Welzijnswet (Stb. 1987, 73), die met ingang van 1 januari 1987 in werking is getreden, bevat voor een aantal terreinen van het maatschappelijke en sociaal-culturele welzijn regels; ten behoeve van de bekostiging van de verschillende werkvormen ontvangen gemeenten en provincies thans een brede specifieke uitkering. De wet voorziet er in, dat vanaf 1 januari 1989 daaraan gelden zouden worden toegevoegd ten behoeve van emancipatie, randgroepjongeren" en minderhedenwerk.

Met dit wetsvoorstel wordt beoogd het verstrekken van deze uitkering vanaf 1 januari 1989 niet meer te doen plaatsvinden, maar de desbetreffende middelen ter beschikking van de gemeenten en provincies te stellen via het Gemeentefonds en het Provinciefonds. Voorts verbreedt het wetsvoorstel de reikwijdte van de Welzijnswet. Het algemeen maatschappelijk werk wordt onder de werking van de wet gebracht en de tot heden daarvoor op grond van de Rijksbijdrageregeling maatschappelijke dienstverlening, fase I, verstrekte uitkering wordt bij de overheveling betrokken. Deze wijzigingen van de Welzijnswet maken deel uit van een bredere operatie in het kader van het streven van de regering het aantal specifieke uitkeringen drastisch te saneren. Dit streven had reeds gestalte gekregen in de artikelen 2376 van de gemeentewet en 144b van de Provinciewet. Alleen al op grond van deze bepalingen dient een aantal specifieke uitkeringen op terreinen van welzijn, volksgezondheid en cultuur met ingang van 1 januari 1989 een wettelijke grondslag te verkrijgen. Dat is aanleiding geweest om hun bestaansrecht als afzonderlijke uitkering op basis van een eigen regeling nog eens kritisch te bezien. Na ampel beraad bleek een aantal voor integratie in breder verband in aanmerking te komen. Ten slotte bleek het opnieuw onmogelijk om bij de voor een volgend begrotingsjaar noodzakelijke ombuigingen de hoogte van de aan andere

overheden te verstrekken uitkeringen te ontzien. De met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en met de provincies gesloten bestuursakkoorden stellen evenwel met zoveel woorden, dat van verlaging van uitkeringen geen sprake kan zijn zonder gelijktijdige vermindering van de daarbij gestelde regels. Ook daarom was er aanleiding om het gehele stelsel van bestuurlijke en financiële verhoudingen op terreinen van welzijn, volksgezondheid en cultuur opnieuw in breed verband te bezien. Het voorliggend wetsvoorstel geeft dan ook per saldo uitwerking aan het streven van de regering naar vereenvoudigde bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen de verschillende overheden. Daartoe wordt de Welzijnswet gewijzigd op het stuk van de financiële bepalingen en ook overigens gedereguleerd. Voorts wordt een aantal nader aan te geven regelingen ingetrokken. Van een aantal andere wordt de werkingsduur, die 31 december 1988 verstrijkt, niet verlengd.

Het betreft per saldo de volgende regelingen, circulaires en specifieke uitkeringen: -de Rijksbijdrageregeling maatschappelijke dienstverlening, fase I, alsmede de daarop gebaseerde besluiten; -de Tijdelijke rijksbijdrageregeling ter stimulering van Emancipatiewerk 1987; -de Rijksregeling welzijn minderheden (decentraal deel); -de circulaires met betrekking tot de plankostenvergoedingen in verbanden met de uitvoering van de WVG en de WZV; -de uitkering op grond van artikel 18 van de Welzijnswet; -de uitkering op grond van artikel 14 van de Welzijnswet, voor zover het betreft het onderwijsvoorrangsbeleid; -de uitkering op grond van artikel 40, eerste lid, onder c, van de Welzijnswet; -het Besluit proefgemeenten (partieel); -de Financieringsregeling welzijnsovereenkomst 4 grote gemeenten (partieel); -het Besluit uitvoering bestuursovereenkomst Limburg (partieel); alsmede, in breder verband: -de Rijksbijdrageregeling maatschappelijke hulp-en dienstverlening aan jongeren en jongvolwassenen; -de circulaires en besluiten (in totaal negen) inzake de basisgezondheidszorg; en, als aan de daarbij gestelde voorwaarde inzake de uitkomst van in de gehouden evaluatie zal zijn voldaan, met ingang van 1 januari 1990: -de Tijdelijke rijksbijdrageregeling provinciale bevordering van beeldende kunst. De uitkeringen die in 1988 op grond van deze regelingen worden verstrekt aan gemeenten en provincies worden (met uitzondering derhalve van de drie laatstgenoemden) met ingang van 1 januari 1989 overgeheveld naar het Gemeentefonds en het Provinciefonds en op grond van de desbetreffende wetgeving ter beschikking gesteld van de andere overheden. Het totaal daarmee gemoeide financiële volume van f804,1 min. wordt daarbij verminderd met f96,8 min.

-

De sanering van specifieke uitkeringen

2.1 Uitgangspunten en procedure Onverkort gelden als belangrijkste uitgangspunten voor het voeren van beleid op de terreinen van welzijn, volksgezondheid en cultuur: samenhang tussen voorzieningen en door deze tot stand gebrachte activiteiten, bereikbaarheid en toegankelijkheid van de voorzieningen, flexibiliteit in beleidsstructuren en rechtszekerheid voor organisaties, instellingen,

cliënten en werknemers. Op rijksniveau gelden daarbij in beginsel als belangrijkste taken het kiezen en aangeven van prioriteiten binnen de functies, die in ieder geval vervuld moeten worden, alsmede van de groeperingen in de samenleving, waaraan bij voorrang aandacht dient te worden geschonken. Met inachtneming daarvan meent de regering, dat voor een aantal terreinen de bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen het Rijk en de andere overheden aanzienlijk kunnen worden vereenvoudigd. De besturen der lagere overheden worden daarmee in staat gesteld om, zonder voorafgaand toezicht of anderszins een afhankelijkheidsrelatie ten opzichte van het Rijk, zich te concentreren op de voorzieningen zelve aan de hand van hun eigen beleidskeuzes en prioriteitsstellingen. Kern van het voorstel is daarom -hoewel de optiek, gegeven de lengte van de onderscheiden onderdelen van het voorstel, hier enigszins bedriegt -de sanering van een aantal specifieke uitkeringen en het aan de lagere overheden ter beschikking stellen van de daarmee gemoeide gelden via het Gemeentefonds en het Provinciefonds. Daarmee wordt, zoals gesteld, beoogd de gemeentelijke en provinciale beleidsvrijheid te vergroten, zodat ook daadwerkelijk een betere prioriteitsstelling binnen de organen van die overheden mogelijk is. Daardoor kan een meer efficiënte taakuitoefening worden bereikt en worden de daarmee gemoeide bestuurlijke lasten niet onaanzienlijk teruggedrongen.

De regering meent op goede gronden gekozen te hebben voor het thans niet doen vervallen, doch slechts het wijzigen van de Welzijnswet. Daaraan liggen de volgende redenen ten grondslag. Allereerst zijn met de Welzijnswet op rijks-, provinciaal en lokaal niveau deelterreinen met elkaar in één beleidsregie gebracht, die onderling met elkaar samenhangen. Die inhoudelijke samenhang bepaalde indertijd de gekozen financiële systematiek, waarbij de toenmalige keuze voor een doeluitkering al werd gezien als een tussenstap op de weg naar financiering via het Gemeentefonds en het Provinciefonds waar het voorzieningen betreft die tot de bemoeienis van gemeenten respectievelijk provincies behoren. De met dit wetsvoorstel beoogde vervroegde overheveling van gelden brengt derhalve geen wijziging in het streven de deelterreinen in samenhang te kunnen blijven zien. De bijlage bij de wet geeft aan welke overheid verantwoordelijk is voor welke voorzieningen. Deze heldere en doorzichtige niveautoedeling legt decentrale verantwoordelijkheden vast en schept duidelijke bestuurlijke verhoudingen. De Welzijnswet geeft voorts een kader voor het rijksbeleid. In het (jaarlijkse) plan wordt aangegeven op welke wijze de rijksoverheid het beleid op dit terrein ten uitvoer wil brengen, waardoor belanghebbenden en andere betrokkenen beter in staat worden gesteld in een vroeg stadium het beleid te beïnvloeden. Tevens wordt in het rijksplan de samenhang tussen deze beleidsvelden op rijksniveau aangegeven, zodat prioriteitsstelling beter kan plaatsvinden. Daarenboven geeft de financiële paragraaf van het rijksplan een meer gedetailleerd overzicht van de voorgenomen maatregelen dan de jaarlijkse memorie van toelichting op de WVC-begroting vermag. Naast dit alles kunnen een aantal specifieke bepalingen om verschillende redenen niet worden gemist. Artikel 13, tweede lid, biedt een basis voor de Regeling Opvang Asielzoekers, zoals artikel 31 in combinatie met artikel 14 een grondslag geeft voor het verstrekken van tijdelijke uitkeringen in verband met de opvang van vluchtelingen. Artikel 19 geeft voorts een grondslag voor de zgn. ISP/PNL-uitkeringen alsmede voor de uitkering Friese taal en cultuur, welke uitkeringen, gelet op de artikelen 237Ö van de gemeentewet en 144b van de Provinciewet, een wettelijke basis behoeven. Verder omvat de Welzijnswet nadere regelen ten aanzien van het openbare bibliotheekwerk.

De eerste ondergetekende heeft, op basis van zijn voorlopige voornemens, aan een aantal daarvoor in aanmerking komende adviesorganen verzocht om hun opvatting ter zake kenbaar te maken. Voorts is overleg gevoerd met de provinciebesturen, de VNG en de Stuurgroep Ontwikkelingsprojekten. Op de verschillende ingekomen adviezen en het gevoerde overleg zal hierna nog afzonderlijk worden ingegaan. Te dezer plaatse zij uiteengezet, tot welke voorstellen de regering op basis daarvan thans is gekomen en welke redenen daaraan ten grondslag zijn gelegd. Een resumé van de verschillende voorstellen in financiële zin is vervat in paragraaf 5.

2.2 Algemeen maatschappelijk werk In het standpunt van de regering inzake het advies van de commissie-Dekker, «Verandering verzekerd» (TK 1987/88, 19945, nr. 27) wasten aanzien van het algemeen maatschappelijk werk (a.m.w.) aangegeven dat het de bedoeling was deze werkvorm onder te brengen in de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ, Stb. 1967, 655), maar dat daarorrv trent nog overleg zou worden gevoerd met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. In dit overleg is gebleken, dat het voor de gemeenten niet acceptabel zou zijn als de algemene uitkering van het Gemeentefonds zou worden verlaagd met de middelen, die de gemeenten zelf bestemd hadden voor het a.m.w.. Daarmee zou de situatie kunnen ontstaan, dat ten aanzien van deze werkvorm sprake zou gaan zijn van twee financieringsstromen, te weten die vanwege de gemeenten en die vanuit het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten. Dat lijkt een bepaald ongewenste situatie, zoals vaker is betoogd in het kader van herschikkingsvoorstellen met betrekking tot gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening. In aansluiting daarop zou het niet ondenkbaar zijn geweest dat gemeenten, vanuit een eigen prioriteitsstelling, zouden besluiten het a.m.w. niet langer meer te financieren, waardoor de werkvorm rechtstreeks en onevenredig zwaar zou worden getroffen. Daarbij kwam, dat de inhoudelijke discussie over hel werk en de plaatsbepaling ten opzichte van enerzijds de RIAGG's en anderzijds het bijstandsmaatschappelijk werk ca. nog immer niet tot overeenstemming tussen de verschillende betrokken partijen bleek te kunnen leiden. Definitieve besluitvorming ter zake kan dus ook niet daarvan afhankelijk worden gesteld. Voorts is het ook tegen de achtergrond van het gestelde in de nota «Verandering verzekerd» geenszins bezwaarlijk de financiering van het a.m.w. primair aan de gemeenten op te dragen; in het bijzonder behoeft dat niet in de in die nota uiteengezette vormen van substitutie te interfereren. Immers, in de omschrijving van de funkties, die naar het voorstel van het kabinet verzekerd zouden moeten worden in het in die nota voorgestelde basispakket, is weliswaar de funktie psychosociale hulpverlening opgenomen, maar op dit moment is die funktie nog niet gedefinieerd. Voor de uitvoering er van komen verschillende beroepsbeoefenaren cq. instellingen in aanmerking. Een verzekeraar zal door middel van overeenkomsten met een of meer daarvan de funktie moeten verzekeren. Met welke aanbieder van zorg een overeenkomst zal worden afgesloten zal afhangen van kriteria als kwaliteit en kosten. Het a.m.w. kan zich op die kriteria richten en zich profileren als aanbieder van de funktie psychosociale hulp. Op grond van deze redenen is dan ook alsnog besloten het a.m.w. onder te brengen in de Welzijnswet en de daarmee gemoeide rijksgelden over te hevelen naar het Gemeentefonds. Mutatis mutandis geldt het vorenstaande eveneens voor de steunfunctie a.m.w. in de richting van het Provinciefonds. Aan de provincies zullen de nu bij wege van specifieke uitkering verstrekte gelden, bestemd voor de instandhouding van de sociaal-pedagogische diensten, evenwel vanaf 1989 niet meer ter beschikking worden

gesteld. Deze diensten sluiten zo nauw aan op vergelijkbare activiteiten in de sfeer van de volksgezondheid, die vrijwel alle in het premiecircuit zijn ondergebracht, dat overheveling van deze gelden naar het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten onomstreden lijkt. Van de Rijksbijdrageregeling maatschappelijke dienstverlening, fase I (Stb. 1981, 679), die per eind 1988 expireert, behoeft met dit alles de werkingsduur niet opnieuw te worden verlengd.

2.3 Emancipatie en minderheden De activiteiten met betrekking tot de bevordering van emancipatie hebben binnen gemeenten en provincies zodanig vaste grond onder de voeten gekregen, dat zonder bezwaar het voornemen om met ingang van 1 januari 1989 deze werkvorm zonder beperkende voorwaarden onder de Welzijnswet te brengen kan worden geëffectueerd. Immers, op 12 september jl. is het evaluatierapport verschenen met betrekking tot de werking van de Tijdelijke Rijksbijdrageregeling ter stimulering van Emancipatiewerk 1987 (Stcrt. 1986, 212). Uit dit rapport van het Sociaal en Cultureel Planbureau blijkt dat de regeling aan zijn doelstelling heeft voldaan. Zij heeft daadwerkelijk gestimuleerd en die stimulans heeft een maximaal effekt gehad. De begeleidingscommissie constateert naar aanleiding daarvan dat het niet reëel is te verwachten dat, onder handhaving van de regeling, meer gemeenten er toe zullen overgaan om emancipatiewerk te subsidiëren. De regering onderschrijft die conclusie en ziet dan ook geen aanleiding de rijksbijdrageregeling te continueren. Het emancipatiefacet zal binnen het totale beleid onderdeel dienen te zijn van een integrale beleidsafweging. De resultaten daarvan kunnen ook anders dan door het tot stand komen van nota's Emancipatiebeleid gestalte krijgen. Door, zoals inmiddels door de Emancipatieraad is bepleit, een uitzonderingspositie te creëren wordt de mogelijkheid tot een lokale en provinciale prioriteitsstelling ontkracht. Op het reeds in de Welzijnswet in zijn huidige tekst vastgelegde voornemen om de gelden ten behoeve van dit beleidsterrein niet meer bij afzonderlijke geldstroom beschikbaar te stellen ware dan ook niet meer terug te komen. Uit de door de commissie-Van Doorn gerealiseerde evaluatie van de werking van de Rijksregeling Welzijn Minderheden (RWM) mag evenzeer worden afgeleid, dat activiteiten ten behoeve van minderhi den zich binnen gemeenten een vaste plaats hebben verworven. De regering ziet dan ook, zoals reeds te kennen gegeven in de brief van 24 mei 1988 (TK 1987/88, 20200 XVI, nr. 166) geen aanleiding om voor deze werkvormen af te wijken van hetgeen reeds in artikel 47, vierde lid, van de Welzijnswet was bepaald. De voorzieningen, die thans onder de werking van de RWM onder centrale regie in stand worden gehouden, zullen op vergelijkbare wijze kunnen blijven worden bekostigd onder toepassing van artikel 13 van de Welzijnswet.

Hoewel door de nu voorgestelde wijziging van het overgangsregime ter zake van de in dat artikel genoemde experimentele regelingen artikel 47 anders zal komen te luiden dan thans, wordt de expiratie van regelingen, zoals op dit moment in dat artikel vastgelegd, derhalve gerealiseerd.

2.4 WVG en WZV

Reeds eerder was besloten de uitkeringen aan de gemeenten en provincies ter zake van de Wet voorzieningen gezondheidszorg (WVG, Stb. 1983, 563) en de Wet ziekenhuisvoorzieningen (WZV, Stb. 1971, 268) aan te passen in verband met de beëindiging van de planning, de voorgenomen vereenvoudiging van de WZV en -mede vooruitlopend op dat laatste -de eenvoudiger bestuurlijke praktijk. De vergoedingen, zoals na inwerkingtreding van dit voorstel aan gemeenten en provincies als

onderdeel van de algemene uitkering te verstrekken, hebben dan nog slechts betrekking op (voor wat betreft de gemeenten) het vestigingsbeleid en (voor wat betreft de provincies) richtinggevende en toezichthoudende taken, zoals bedoeld in de nota «Verandering verzekerd». Op welke wijze gemeenten en provincies deze taken -binnen de daarvoor geldende wettelijke kaders -uitvoeren zal van regio tot regio verschillen en kan daarbij zeer wel aan het inzicht van de betrokken besturen worden overgelaten. Om deze redenen worden de betreffende uitkeringen bij de met dit wetsvoorstel beoogde brede saneringsoperatie betrokken, onder gelijktijdige intrekking van de rond deze onderwerpen verzonden circulaires.

2.5 Onderwijsvoorrangsbeleid en randgroepjongeren Als onderdeel van de voorgestane sanering is tevens besloten de systematiek van bekostiging van het welzijnswerk binnen het onderwijsvoorrangsbeleid te wijzigen. Dit werk wordt, zeker na de totstandkoming van de Welzijnswet, beschouwd als onderdeel van het totale gemeentelijke welzijnsbeleid. Daardoor kan onnodige versnippering van aandacht en middelen worden voorkomen. De bekostiging van de betrokken instellingen zal, na aanvaarding van het voorliggende wetsvoorstel, kunnen geschieden ten laste van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds.

Ook de gelden ten behoeve van de experimenten op het gebied van randgroepjongerenwerk worden bij de overheveling betrokken. Reeds bij de mondelinge behandeling van de Welzijnswet in de Tweede Kamer is aangedrongen op overheveling van deze gelden (Hand. TK 1986/87, p. 519, l.k.). Ook van de zijde van de gemeenten, waar de experimenten plaatsvinden, worden signalen ontvangen die duiden op de wenselijkheid van spoedige overheveling. Voor de goede orde zij opgemerkt, dat ook de huidige tekst van de Welzijnswet reeds in overheveling voorziet, zij het vooreerst naar de brede uitkering van artikel 18 van die wet.

2.6 Verslavingszorg

Bij de sanering van specifieke uitkeringen worden eveneens de uitkeringen betrokken, die door de minister van WVC aan gemeenten worden verstrekt op grond van de Rijksbijdrageregeling maatschappelijke hulp-en dienstverlening aan jongeren en jongvolwassenen (Stcrt. 1977, 143, de zgn. Jojo-regeling). Daarvoor zijn verschillende redenen aanwijsbaar. Vooreerst dwingt artikel 237b van de gemeentewet tot een wettelijke basis onder uitkeringen als deze, welke basis de huidige uitkering ontbeert. Vervolgens kan worden geconstateerd dat er in een aantal gevallen een zekere overlapping in functies is tussen verschillende voorzieningen. Ter zake van de verslavingszorg is de Minister van WVC niet de enige verantwoordelijke bewindspersoon. Niet zonder grond, want er is sprake van een duidelijk waarneembare samenhang tussen de medische en maatschappelijke verslaafdenzorg en op verslaafden gerichte activiteiten, verricht onder verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie. Tegen de achtergrond van het samenstel van deze overwegingen heeft de regering besloten om de zgn. Jojo-regeling wel bij de sanering te betrekken, maar de verslaafdenzorg niet onder bereik van de Welzijnswet te brengen. De materie wordt daarvoor te complex geacht. Wel zal de gehele ambulante verslavingszorg -met in begrip van de consultatiebureaus voor alcohol en drugs, maar met uitzondering van de justitiële taken -in één nieuwe rijksbijdrageregeling worden ondergebracht. Die zal, gelet op de daarvoor geldende regelen, slechts voor een aantal jaren kunnen gelden. In die periode kan in een gezamenlijke regie van gemeenten en Rijk gewerkt worden aan een uitbouw van de verslavingszorg, hetgeen

overigens een breder terrein is dan de drugshulpverlening. Waar dat nodig en mogelijk is kan een uitzuivering van taken plaatsvinden tussen de consultatiebureaus voor alcohol en drugs enerzijds en de tot heden met financiële steun op grond van de Jojo-regeling in stand gehouden voorzieningen anderzijds. Voorts zal in de komende jaren kunnen worden gewerkt aan een definitieve regeling voor de financiering en de rrganisatie van de verslavingszorg. Daartoe zal een werkgroep in het leven worden geroepen, bestaande uit vertegenwoordigers van de beide betrokken koepelorganisaties, de VNG, alsmede de ministeries van Justitie en WVC. Over deze tweesporenbenadering is overeenstemming bereikt met de VNG.

2.7 Basisgezondheidszorg

Ook de verschillende van toepassing zijnde uitkeringen voor basisgezondheidszorg aan gemeenten en rijkssubsidiestromen ter zake -gezamenlijk thans negen -zullen bij de sanering worden betrokken, zonder dat de basisgezondheidszorg onder de Welzijnswet zal worden gebracht. Uit oogpunt van samenhang leek het niet nodig om als wettelijke regeling voor de Welzijnswet te opteren, terwijl bovendien de basisgezondheidszorg een toch wat andersoortige regeling lijkt te vergen. Separaat zal dan ook een afzonderlijk wetsvoorstel voor dit terrein worden ingediend. Hoewel het zeker de bedoeling is het «gewicht» van die regeling vergelijkbaar te doen zijn met dat van de Welzijnswet zal deze wet toch wat meer het karakter dragen van een medebewindswet. Invoering is overigens eveneens beoogd per 1 januari 1989.

2.8 Beeldende kunsten

In de brief van 23 juni 1988 aan het IPO, waarin het akkoord is vastgelegd dat met die organisatie kon worden bereikt, is vervat dat ik in principe bereid ben tot een overheveling naar het Provinciefonds van de middelen, welke bij wege van specifieke uitkering aan de provincies worden verstrekt ten behoeve van de stimulering van een beeldend kunstbeleid. Als voorwaarde daarvoor werd geformuleerd, dat de evaluatie van dat beleid daartoe openingen zou bieden. Afgesproken werd een procedure te volgen die inhoudt, dat met de besturen der provincies (en mutaties mutandis de grote gemeenten) overleg zou worden gevoerd op het moment, dat een concept-evaluatierapport gereed zou zijn. Aan het slot van genoemde brief werd aangegeven dat deze afspraken in het voorliggende wetsvoorstel zouden kunnen worden verwerkt na ommekomst van het advies van de Raad van State. Daarbij zat de gedachte voor, dat op dat moment ook de resultaten van de beleidsevaluatie ter zake bekend zouden zijn. Dit blijkt evenwel helaas nog niet het geval. Om die reden is in het wetsvoorstel nog geen rekening gehouden met deze mogelijke overheveling; zonodig zal het voorstel op dit punt bij nota van wijziging worden aangevuld.

-

De wijziging van de Welzijnswet

3.1 Aanleiding

Met de totstandkoming van de Welzijnswet werd, zoals eerder in deze memorie reeds is gesteld, een belangrijke invulling gegeven aan het streven van de regering naar bestuurlijke en financiële decentralisatie. De wet formuleert een algemene opdracht aan gemeenten, provincies en Rijk tot het voeren van beleid op het terrein van het maatschappelijke en sociaal-culturele welzijn. Daarbij bakent de wet de taken van de verschillende overheden af, waarbij zoveel mogelijk decentralisatie en onderlinge samenhang in de uitvoering uitgangspunten zijn. De wet regelt voorts de bekostiging. Ten aanzien van de provincies en gemeenten is daarbij gekozen voor bekostiging via het Provinciefonds

onderscheidenlijk Gemeentefonds per 1 januari 1991. Tot die datum verstrekt de minister van WVC jaarlijks aan provincies en gemeenten een uitkering ter bestrijding van de kosten van de tot hun bemoeiing behorende voorzieningen (de zgn. Welzijnswetuitkering). In de wet is vastgelegd dat, na een overgangsperiode in 1987 en 1988, de uitkering in 1989 (voor 50%) en 1990 (voor 100%) zou worden verstrekt op grond van -in artikel 18 aangegeven -objectieve verdeelmaatstaven. In zijn advies van 17 september 1987 (6797 RGF 213/57) inzake de bezuinigingen op het WVC-terrein voor het jaar 1988 heeft de Raad voor de gemeentefinanciën (Rgf) ondermeer gepleit voor overheveling per 1 januari 1989 van de voor de gemeenten bestemde gelden van de Welzijnswet naar het Gemeentefonds, onder gelijktijdige intrekking van de daarop van toepassing zijnde wetsartikelen. Ook van de zijde van de VNG en het Interprovinciaal Overleg Welzijn is voor een dergelijke vervroegde overheveling gepleit.

3.2 Wijziging van de financiële bepalingen De regering wil aan de hiervoor weergegeven pleidooien gehoor geven. In het voorliggende wetsvoorstel wordt dat uitgewerkt. De strekking van dit onderdeel van het voorstel is dan ook in hoofdzaak de overheveling van de Welzijnswetuitkeringen naar het Gemeentefonds en het Provinciefonds per 1 januari 1989. Daarmee wordt de beleidsvrijheid van gemeenten en provincies vergroot, mede omdat de desbetreffende gelden vanaf die datum deel uitmaken van de algemene middelen van gemeenten en provincies. Het is de bedoeling van de tweede en derde ondergetekende dat door toepassing van artikel 38 van de Financiële-Verhoudingswet 1984 en artikel 160e van de Provinciewet de herverdeeleffecten van het voorstel in de tijd worden gespreid. Immers, zoals de Welzijnswet thans luidt worden eventuele te grote herverdeeleffecten bedwongen door het bepaalde in artikel 40, tweede en derde lid. Er is geen aanleiding de aan die bepalingen ten grondslag liggende doelstelling te heroverwegen. De toepassing van de zojuist genoemde zgn. integratie-artikelen in de organieke wetgeving sluit dan ook aan bij hetgeen in 1986 op dit stuk door regering en parlement werd beoogd. Ook op deze materie wordt overigens in paragraaf 5 teruggekomen. Overeenkomstig die bedoelingen, maar eerder dan voorzien, zal met dit voorstel worden gerealiseerd dat de desbetreffende gelden worden overgeheveld naar de fondsen en daarmee beschikbaar zijn voor de algemene middelen van de lagere overheden.

3.3 Verbreding van de reikwijdte en verandering van bestuurlijke verantwoordelijkheden Uit het vorenstaande mag worden afgeleid, dat de reikwijdte van de Welzijnswet wordt verbreed met het algemeen maatschappelijk werk. Deze vorm van welzijnswerk zal kunnen blijven worden uitgevoerd op het niveau, waarop dat ook nu plaats vindt.

In het overleg met de organisaties van andere overheden is aandacht gevraagd voor de verdeling van taken tussen de verschillende bestuurlijke niveaus, zoals die nu in de Welzijnswet is vastgelegd. De ondergetekenden achten het echter minder gewenst om, nu de wet nog slechts enkele jaren van kracht geweest is, binnen het daarin vastgelegde bestuurlijke systeem weer min of meer ingrijpende wijzigingen aan te brengen. De wijzigingen in de bestuurlijke verantwoordelijkheid, zoals die per 1 januari 1987 en 1988 zijn gerealiseerd, bleken een ingrijpender aangelegenheid dan leek te mogen worden verwacht. Voorts zijn de ondergetekenden van mening, dat de verschillende voorzieningen, waaromtrent suggesties zijn gedaan, zich minder voor overdracht aan de gemeenten en provincies

lenen. De gevoerde discussies zijn echter wel aanleiding geweest om de positie van de vier grote gemeenten in de wettelijke taakverdeling definitief gelijk te stellen met die van de provincies.

3.4 Deregulering van de Welzijnswet Onder deregulering zij verstaan: het bevorderen van heldere, doorzichtige en voor de betrokkenen praktische en uitvoerbare regelingen, zonder nodeloze voorschriften. Die helderheid wordt mede gerealiseerd door het achterwege laten van al te regelmatige wijzigingen, welke immers afbreuk doen aan het kenbaarheidsvereiste van een wet. Deregulering betekent inhoudelijk dan ook zeker méér dan het enkele schrappen van regelingen of onderdelen daarvan. Met inachtneming van het vorenstaande is, mede op verzoek van de andere overheden, bezien in hoeverre voor de Welzijnswet, nu om in hoofdzaak financieel-technische redenen een wijziging noodzakelijk werd geacht, ook op andere onderdelen aanpassingen mogelijk of wenselijk waren. Voor een aantal aspecten bleek dat inderdaad het geval. In het bijzonder lag het voor de hand om de toch reeds -maar voor een later jaar -voorziene wijziging in de werking van enige artikelen resp. het vervallen van enige artikelen met de voorgestelde financieel-technische wijziging te laten samenvallen. Vervolgens leek het gewenst om enige harmonisatie aan te brengen in de verschillende interbestuurlijke betrekkingen. Dat leidde tot een wijziging van artikel 47, alsmede tot het doen vervallen van de artikelen 4 en 5. Naar het oordeel van de ondergetekenden moet het, mede tegen de achtergrond van de inmiddels gerealiseerde en in voorbereiding zijnde wetgeving, mogelijk zijn om de voorgestane afwijkingen van het reguliere stelsel nog uitsluitend te baseren op artikel 13 van de Welzijnswet. Ook artikel 8 zal kunnen vervallen, nu met de Tweede Kamer overeenstemming is bereikt inzake het niet bevorderen van de totstandkoming van de in dat artikel bedoelde algemene maatregel van bestuur. In artikel 20 wordt voorts de mogelijkheid geopend om in daarvoor in aanmerking komende gevallen van de verplichting om een accountantsverklaring te overleggen ontheffing te verlenen. Gedacht wordt voorshands aan een grensbedrag van f 50 000 per uitkering per jaar. Met de wijziging van de financiële en overige hiervóór aangeduide bepalingen wijzigen om legislatieve redenen vanzelfsprekend ook enkele andere artikelen.

3.5 De experimentele regelingen De Welzijnswet voorziet er thans in, dat enkele bijzondere regelingen -het Besluit proefgemeenten (Stb. 1982, 497), de Financieringsregeling welzijnsovereenkomst 4 grote gemeenten (niet in de Staatscourant gepubliceerd; opgenomen in een brochure vanwege het ministerie van WVC) en het Besluit uitvoering bestuursovereenkomst Limburg (Stb. 1987, 664) -tot 1 januari 1990 van toepassing kunnen blijven. Met de in dit wetsvoorstel in overweging gegeven wijzigingen van de Welzijnswet is de noodzaak van het nog na 1 januari 1989 voortbestaan van deze regelingen echter in een nieuw daglicht komen te staan. Aan de ene kant biedt de Welzijnswet eenzelfde of grotere beleidsvrijheid dan deze bijzondere regelingen. Om die reden zou er aanleiding zijn om ze geheel te doen vervallen per de datum van inwerkingtreding van dit voorstel. Aan de andere kant zijn de bijzondere regelingen -zij het in verschillende mate -breder van reikwijdte dan de Welzijnswet, ook na verwerking van de nu voorgelegde voorstellen. Mede als gevolg van het gevoerde overleg met de besturen der vier grote gemeenten en de Stuurgroep Ontwikkelingsprojekten wordt dan ook nu voorgesteld om, aansluitend bij het te realiseren beeld in zijn geheel, de toepassing van de bijzondere regelingen

te beëindigen voor de zgn. Welzijnswetvoorzieningen per de datum van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, en hun toepassing mogelijk te laten blijven voor de overige onder het bereik van die regelingen gebrachte voorzieningen. Voor het Besluit uitvoering bestuursovereenkomst Limburg en het Besluit proefgemeenten geldt die verlengde toepassingsmogelijkheid in beginsel nog een jaar; gelet op de reikwijdte van de Financieringsregeling welzijnsovereenkomst 4 grote gemeenten is voor die regeling gekozen vooreen expiratie per 1 januari 1993. Verwacht mag worden dat op de gekozen data zal zijn voorzien in «reguliere» regelgeving voor alle of vrijwel alle aan de orde zijnde werkvormen, waarna de noodzaak tot het handhaven van experimentele regelingen niet meer opportuun behoeft te worden geacht. Voor zover -mogelijk om andere redenen -die noodzaak nog wel aanwezig zal blijken kan wellicht worden aangehaakt bij het (onder verantwoordelijkheid van de tweede ondergetekende gestarte) project «D'-gemeenten» dan wel de op basis van de met dat project opgedane ervaringen genomen vervolgbesluiten. Voor zover op de nieuwe data van «overdracht» de relevante reguliere wetgeving geen soepele overgang van bestuurlijke verantwoordelijkheden mogelijk maakt wordt de eerste ondergetekende, waar nodig tesamen met de medeverantwoordelijke bewindspersonen, bevoegd verklaard de nodige maatregelen te treffen. Aan de Stuurgroep Ontwikkelingsprojekten is reeds verzocht te adviseren inzake deze overgangsproblematiek.

-

Adviezen

Het wetsvoorstel is ter advisering voorgelegd aan de Raad voor de gemeentefinanciën (Rgf), de provinciale besturen en het IPO, de besturen der vier grote gemeenten, de Stuurgroep Ontwikkelingsprojekten (SOWP), de Raad voor het binnenlands bestuur, de Harmonisatieraad Welzijnsbeleid, de Emancipatieraad, de VNG, de Nederlandse Sportfederatie, de Raad van Advies voor Bibliotheekwezen en Informatieverzorging (Rabin), de Raad voor het Jeugdbeleid, de Raad voor de Kunst (RvdK), de Onderwijsraad, de Adviesraad Basisonderwijs (Arbo) en de Centrale Commissie voor de bejaardenoorden (CCb). Voorts is overleg gevoerd met de VNG, het IPO-Welzijn, de Stuurgroep Ontwikkelingsprojekten en de besturen der vier grote gemeenten. Van de adviezen is goede nota genomen; de resultaten van het overleg zijn, zoals uit het vorenstaande reeds mag zijn gebleken, voor zover mogelijk in dit voorstel verwerkt.

De Rgf merkt in zijn advies van 29 april 1988 op dat hij van oordeel is dat de korting op de over te hevelen gelden voor de gemeenten maximaal f67 min. mag bedragen en stelt bovendien voor de overheveling op een breder terrein dan was voorgenomen betrekking te laten hebben. Inmiddels hebben wij de korting voor de overheveling naar beide fondsen terug kunnen brengen van de aanvankelijk voorgestelde f 140 min. tot f96,8 min. Voorts hebben wij de over te hevelen uitkeringen aangevuld met de structurele uitkering op grond van de Rijksregeling welzijn minderheden (Stb. 1985, 68) en, zij het via een eigen kader, met uitkeringen ten behoeve van de basisgezondheidszorg. Ook zal de gehele ambulante verslaafdenzorg -met uitzondering van de justitiële taken -in één nieuwe rijksbijdrageregeling worden ondergebracht. Aldus menen wij op dit punt in voldoende mate aan het advies van de Raad tegemoet te zijn gekomen. Voor die stelling pleit te meer, dat de organisaties van de lagere overheden zich met het thans gepresenteerde pakket van ombuiging en deregulering akkoord hebben verklaard.

De CCb vraagt in zijn brief van 2 mei 1988 aandacht voor de over verschillende overheden gespreide financiering van samenhangende voorzieningen voor ouderen. Naar moet worden aangenomen duidt de

CCb hiermee op de versmalling van de reikwijdte van de Wet op de bejaardenoorden (Stb. 1984, 656) zoals die met de inwerkingtreding van de Welzijnswet plaats had. Inmiddels is een brief aan de Tweede Kamer gezonden inzake de evaluatie van laatstgenoemde wet (TK 1987/88, 20200 XVI nr. 157); ter zake is inmiddels een wetsvoorstel bij de Raad van State aanhangig gemaakt. Invoering van een wijzigingswet inzake de bejaardenoorden is eveneens beoogd per 1 januari 1989. De ondergetekenden achten het juist om eerst in dat kader te beslissen over kwesties rond dit meer specifieke onderwerp.

De Rabin is, blijkens zijn brief van 4 mei 1988, van oordeel dat de Welzijnswet in zijn oorspronkelijke opzet dient te worden uitgevoerd, opdat aan de doelstelling van de wet daadwerkelijk inhoud wordt gegeven. Zulks biedt, aldus de Rabin, meer ruimte om duidelijkheid te scheppen over de toekomstige ontwikkeling van het openbare bibliotheekwerk en zijn positie binnen de culturele sector. De ondergetekenden vermogen evenwel niet in te zien, waarom een versneld uitvoeren van een overigens toch reeds in de wet vastliggend traject de ontwikkeling van juist een zo stevig in de tradities van de decentrale overheden verankerde voorziening als het bibliotheekwezen in gevaar zou kunnen brengen. Ter zake van de leenvergoeding, waar de Rabin eveneens naar verwijst, is een afzonderlijk wetsvoorstel in voorbereiding. De uitkomsten van het door de Rabin aangekondigde onderzoek worden overigens met belangstelling ingewacht.

De besturen der vier grote gemeenten (brief van de gemeente Utrecht dd. 4 mei 1988) bepleiten handhaving van de mogelijkheden van de Financieringsregeling, onder het onderschrijven van de voorgenomen sanering. Naar uit paragraaf 3.5 van deze memorie mocht blijken is, anders dan aanvankelijk was voorgenomen, dat pleidooi door de regering gehonoreerd. Uit dat gegeven en de in dit voorstel vervatte blijvende bevoegdheidstoedeling aan de besturen der grote gemeenten van de provinciale Welzijnswettaken mag worden afgeleid, dat de erkenning van en de aandacht voor de bijzondere positie van de grote gemeenten geenszins is verminderd. Het advies van de steden inzake de opvangvoorzieningen, de FIOM-bureau's, de jeugdhulpverlening en de gezinsverzorging -deze voorzieningen zouden blijvend naar het gemeentelijk niveau moeten worden gedecentraliseerd -hebben wij gemeend om eerder in deze memorie genoemde redenen niet te kunnen honoreren. Voor de grote gemeenten betekent dat echter, behoudens indien eerdere wetgeving voor de desbetreffende werkvelden zulks onmogelijk doet zijn, in elk geval tot 1 januari 1993 geen wijziging in de status quo.

De Onderwijsraad (brief van 6 mei 1988) heeft geen belangrijke bezwaren tegen het beëindigen van de uitkeringen op grond van artikel 14 ten behoeve van het onderwijsvoorrangsbeleid, mits de separaat voorgestelde ombuigingen gemeenten niet verhinderen de bekostiging van de betrokken voorzieningen voor hun rekening te nemen.

De Raad voor het Jeugdbeleid adviseerde eveneens bij brief van 6 mei jl. Hij heeft geen bezwaar tegen de voorgenomen deregulerende wijzigingen van de Welzijnswet, noch tegen de overheveling van de bedragen ten behoeve van het randgroepjongerenwerk. Overeenkomstig het advies van de Raad zal in het standpunt van de regering met betrekking tot het advies «Meisjes, de helft van de jeugd» worden ingegaan op de mogelijkheden om ook in de toekomst nog een gericht meisjesbeleid te voeren.

De Arbo zond bij brief van 10 mei jl. aan de eerste ondergetekende een notitie, welke voortbouwde op een advies over een te voeren integraal beleid ter voorkoming en bestrijding van onderwijsachterstand, dat recent is uitgebracht aan de bewindslieden van Onderwijs en Wetenschappen. Uit deze notitie blijkt dat de Arbo voorstander is van een stelsel van doelsubsidies of geoormerkte uitkeringen ten behoeve van het onderwijs-

voorrangsbeleid, waaraan voorwaarden worden verbonden. Gesuggereerd wordt dat, na een herschikking van gelden over de verschillende hoofdstukken van de rijksbegroting, zulke gelden verstrekt zouden kunnen worden door de Minister van Onderwijs en Wetenschappen. Het kabinet deelt, blijkens ook dit wetsvoorstel, deze opvatting niet. Daarmee wordt immers een scheiding aangebracht tussen het reguliere welzijnsbeleid en het welzijnswerk als component van het onderwijsvoorrangsbeleid. Zo'n scheiding moet ongewenst worden geacht; ook het welzijnswerk binnen het onderwijsvoorrangsbeleid ziet het kabinet als onlosmakelijk deel van het totale gemeentelijke welzijnsbeleid.

Met de VNG kon, tot genoegen van de ondergetekenden, overeenstemming worden bereikt over een pakket van maatregelen, waarvan dit wetsvoorstel wel het belangrijkste onderdeel vormt. De brief van de VNG van 19 mei 1988 bevestigt dit akkoord. Een en ander is aan de Tweede Kamer reeds bij afzonderlijke brief ter kennis gebracht (TK 1987/88, 20200 XVI, nr. 165), reden waarom op de inhoud daarvan hier niet verder zal worden ingegaan.

Ook met het IPO kon inmiddels overeenstemming worden bereikt inzake een integraal pakket van overheveling en ombuigingen. Hiervan is de Tweede Kamer eveneens reeds bij afzonderlijke brief (TK 1987/88, 20200 XVI, nr. 196) mededeling gedaan. Onderdeel van die overeenstemming betrof met name de overheveling van de voor de uitvoering van het beleid met betrekking tot de beeldende kunsten gemoeide gelden, onder de voorwaarde dat de evaluatie van dat beleid daartoe openingen biedt. Op dit onderwerp en de daarbij voorgestane procedure is reeds in paragraaf 2.8 van deze memorie ingegaan. Namens de noordelijke provincies en Limburg was reeds bij brief van het provinciaal bestuur van Drenthe van 4 mei 1988 bezwaar gemaakt tegen de voorgenomen intrekking van artikel 19 van de Welzijnswet en de beëindiging van de uitkeringen op grond van dat artikel. Ook van de zijde van het IPO was dit onderwerp als een probleem naar voren gebracht. De ondergetekenden hebben begrip voor de in de brief van Drenthe weergegeven, deugdelijk onderbouwde stellingname. Met het voorliggende wetsvoorstel zat artikel 19 dan ook onaangetast blijven.

De Raad voor de Kunst ontraadt bij zijn brief van 18 mei 1988 de in de adviesaanvrage geschetste sanering van ook de uitkeringen ter stimulering van beeldende kunst in de voorgenomen sanering. Na ampel beraad is de regering van oordeel, dat de argumenten van de Raad ter zake niet zonder meer van voldoende gewicht moeten worden geacht. Juist het gegeven, dat de uitkomsten van een nog -in samenwerking met het IPO -af te ronden evaluatie voorwaarde zijn voor het maken van een definitieve keuze behoort waarborg te zijn voor een verantwoorde beslissing. Voorts verwacht de Raad, dat de mogelijkheden tot samenhang tussen landelijke en gedecentraliseerde voorzieningen op het terrein van de amateuristische kunstbeoefening en de kunstzinnige vorming met het voorstel aanzienlijk worden verkleind. Reden daartoe noemt de Raad de verwachting, dat de landelijke AK/KV-voorzieningen onder de voorgenomen cultuurwetgeving zullen worden gebracht. Dat laatste is echter met het voorliggende voorstel niet aan de orde. Op deze materie ware dan ook in een later stadium terug te komen.

In zijn brief van 25 mei 1988 onderschrijft de Raad voor het binnenlands bestuur het uitgangspunt dat ten grondslag ligt aan de voorgenomen wetswijziging. De Raad plaatst daarbij echter de kanttekening, dat decentralisatie een slecht imago kan krijgen, waar dat feitelijk niet zelden

gepaard gaat met bezuinigingen. De ondergetekenden hebben begrip voor deze kanttekening, die overigens in wisselende bewoordingen ook in andere adviezen was te lezen. Met het oog op overwegingen als hier bedoeld bevat het voorliggende wetsvoorstel dan ook voor de lagere overheden aanzienlijk gunstiger cijfers dan die, welke in het voorontwerp waren vervat.

Aan de Emancipatieraad is, zoals gesteld, eveneens advies gevraagd. Kennelijk heeft deze adviesaanvrage de Raad echter niet bereikt. Niettemin is in augustus 1988 een als «ongevraagd» bestempeld advies uitgebracht. De Raad adviseert daarin enerzijds vast te houden aan het oorspronkelijke plan om de acht miljoen gulden van de RBR-EW niet eerder dan 1 januari 1991 in de fondsen te storten, en anderzijds om vast te houden aan de oorspronkelijke procedure, namelijk het nemen van een besluit ter zake nadat het SCP zijn evaluatierapport inzake de regeling heeft gepubliceerd. De regering heeft in dit advies evenwel geen aanleiding kunnen vinden om op de in het voorontwerp van dit voorstel geformuleerde voornemens terug te komen, nog daargelaten dat in de Welzijnswet in de thans geldende tekst niet het jaartal 1991, doch 1989 figureert als ingangsjaar voor het niet-afgeschot aan lagere overheden beschikbaar stellen van gelden ten behoeve van het emancipatiewerk.

-

Financiële gevolgen

Dit wetsvoorstel voorziet in de vervroegde overheveling van de uitkeringen ex artikel 18 van de Welzijnswet -zijnde de brede doeluitkering, de decentraal ingezette gelden voor emancipatie, de randgroepjongeren en het welzijnsbeleid minderheden -naar het Provinciefonds resp. Gemeentefonds per 1 januari 1989. Daarnaast wordt ook voorzien in overheveling van een aantal andere specifieke uitkeringen naar de fondsen. Het gaat hierbij om de volgende uitkeringen: -het onderwijsvoorrangsbeleid op basis van artikel 14 van de Welzijnswet; -de plankostenvergoedingen op basis van de Wet voorzieningen gezondheidszorg en de Wet ziekenhuisvoorzieningen; -de rijksbijdrage ten behoeve van het algemeen maatschappelijk werk.

Met de over te hevelen specifieke uitkeringen zijn in totaal de volgende bedragen gemoeid (exclusief aanvullende korting):

(bedragen begr. 1988 x 1 min.)

Gemeentefonds Prov. fonds

-

Brede doeluitkering Welzijnswet 2. RBR emancipatie 3. Randgroepjongeren 4. Uitkering ex artikel 14 Welzijnswet onderwijsvoorrangsbeleid 5. WZV 6. WVG 7. Algemeen maatschappelijk werk 8. Minderheden (RWM)

Totaal

1 In de telling is sprake van een afrondings-

Totaal generaal

723,9 verschil

509,9

52,5 6,4

1,9 4,2

9,0

_ -

4,5 2,5

-79,1

1,4 52,4

663,5

60,41

Naast het voorgaande zullen in het kader van deze operatie in een apart wetsvoorstel de specifieke uitkeringen ten behoeve van de basisgezondheidszorg naar het Gemeentefonds worden overgeheveld. Inclusief deze specifieke uitkeringen komt het totale bedrag ten aanzien van de gemeenten voor 1989 op f 743,7 min.. Tevens heeft de regering besloten om de zgn. Jojo-regeling wel bij de sanering te betrekken, maar de verslavingszorg niet onder bereik van de Welzijnswet te brengen. De gehele verslavingszorg -met uitzondering van de justitiële taken -zal in één nieuwe rijksbijdrageregeling worden ondergebracht. Een en ander is uiteengezet in paragraaf 2.6 van deze memorie. In verband met de algemene budgettaire problematiek heeft het kabinet in zijn brief aan de Tweede Kamer van 1 5 maart 1988 vastgelegd dat de f 100 min. reeds bestaande taakstelling in de sfeer van de Welzijnswet voor het begrotingsjaar 1989 met f 50 min. wordt verhoogd. De ombuigingstaakstelling van in totaal f 150 min. zal voor f 53,2 min. voor rekening van de rijksbegroting komen. Het resterende bedrag van f96,8 min. zal op de specifieke uitkeringen in mindering worden gebracht alvorens tot overheveling van de totale middelen naar het Gemeentefonds resp. Provinciefonds wordt overgegaan. Van dit bedrag zal f 0,2 min. worden verrekend door het achterwege laten van een voorgestane onttrekking aan het Provinciefonds in verband met de totstandkoming van een rijksinspectie voor de bejaardenoorden.

In overeenstemming met de VNG en met het IPO is voor 1989 tot de volgende verdeling gekomen (in min. guldens; begroting 1988).

Totaal spec. uitk. Aandeel in de

Totaal aan de excl. korting

korting van

fondsen toe te f96,8 min.

voegen

Gem.

743,7

90,1

653,6 Prov.

60,4

6,5

53,7 Insp.b.o.

0,2

Totaal

804,1

96,8

707,3

Bovenstaande tabel geeft de cijfers weer inclusief de bedragen ten behoeve van de basisgezondheidszorg. Het deel van de overheveling waar dit wetsvoorstel betrekking op heeft bedraagt voor het Gemeentefonds f573,4 min. en voor het Provinciefonds f53,7 min.

Overeenkomstig de Welzijnswet en in overeenstemming met het advies van de Raad voor de gemeentefinanciën zullen de aan de fondsen toe te voegen middelen gedurende een bepaalde overgangsperiode van de huidige verdeling toegroeien naar een verdeling op grond van de verdeelmaatstaven van de algemene uitkering van de fondsen. Hierdoor krijgen de desbetreffende overheden enige jaren de gelegenheid de financiële gevolgen van de beleidswijziging in te passen. Voor de vormgeving van de overgangsperiode maken de tweede en derde ondergetekende gebruik van de in paragraaf 3.2 genoemde integratie-artikelen. Deze artikelen geven de mogelijkheid om bij amvb tijdelijk voor bepaalde bedragen de objectieve verdeelmaatstaven voor de algemene uitkering niet toe te passen. In deze amvb dient dan te worden aangegeven hoe de middelen worden verdeeld, en in welk tempo de verdeelmaatstaven voor de algemene uitkering van het fonds geleidelijk toegepast zullen worden.

Toepassing van het integratie-artikel vermindert de uiteindelijk op te vangen herverdeeleffecten niet, maar geeft de lagere overheden langer de tijd om deze in hun begroting te verwerken. Bij toepassing van deze constructie doet het overdragende departement, in dit geval WVC, afstand van de met de uitkering gemoeide bedragen. Dit betekent dat vanaf 1989 de fondsbeheerders verantwoordelijk zijn voor de verdere verwerking van de bedragen. Overeenkomstig het advies van de Raad voor de gemeentefinanciën van 29 april 1988 zijn wij voornemens om, ook voor het Provinciefonds, met toepassing van de integratie-artikelen de verdeling voor het jaar 1989 ongewijzigd te laten plaats vinden ten opzichte van 1988. Daarna vindt gedurende een of meer jaren een overgang plaats naar de verdeelmaatstaven van de algemene uitkering van de fondsen. De in verband met de ombuigingen optredende wachtgeldverplichtingen zullen op de gebruikelijke wijze worden gecompenseerd.

-

Deregulering en interdepartementaal overleg

Het wetsvoorstel is vrijwel uitsluitend deregulerend van strekking. Een groot aantal regelingen komt te vervallen of wordt niet verlengd; de Welzijnswet wordt vereenvoudigd. Getoetst aan de uitgangspunten voor deregulering en de terzake voorgeschreven aandachtspunten in concreto ontmoet het voorstel dan ook geen bedenkingen. Dat het in de artikelen 2376 van de gemeentewet en 144£> van de Provinciewet voorgeschreven overleg is gevoerd moge blijken uit de ondertekening van deze memorie; de resultaten van dat overleg zijn in het wetsvoorstel en deze memorie neergeslagen.

-

Artikelen

Artikel I

Onderdeel A

Met dit onderdeel wordt het algemeen maatschappelijk werk onder de werking van de Welzijnswet gebracht. Naast hetgeen daaromtrent is gesteld in het algemeen deel van deze toelichting zij hier nog verwezen naar artikel II van dit voorstel. Er is een directe aansluiting beoogd met de thans gangbare praktijk.

Onderdeel B

Nu de Financieringsregeling welzijnsovereenkomst 4 grote gemeenten zal expireren voor wat betreft de Welzijnswetvoorzieningen dient te worden vastgelegd, dat de gegroeide status quo in de bevoegdheidsverdeling tussen de grote gemeenten en de betrokken provinciebesturen wordt bestendigd. In de voorbije jaren is gebleken, dat deze situatie alle betrokkenen als optimaal voorkomt. Dit heeft gestalte gekregen in het toekennen van de status van provincie aan de vier grote gemeenten, juist zoals heeft plaatsgevonden in de Wet op de bejaardenoorden (Stb. 1984, 656) en vooruitlopend op vergelijkbare regeling in de thans bij de Tweede Kamer aanhangig zijnde nieuwe Provinciewet. De bepaling van het huidige tweede lid van artikel 3 van de Welzijnswet, en daarbij aansluitend van de volgende leden, kan de facto niet meer worden gehandhaafd. Nu de voor het welzijnsbeleid beschikbare gelden naar de andere overheden zullen worden geleid via de fondsen bestaat geen mogelijkheid meer voor een differentiatie tussen gemeenten, zoals de nu te vervallen bepalingen kenden. Wij achten de noodzaak daartoe

ook niet meer aanwezig. Naast de ervaringen, zoals opgedaan met het Besluit proefgemeenten, en met het project D'gemeenten -waarbinnen volgens voorstel binnen een 1 5-tal gemeenten op experimentele basis van bepaalde regels kan worden afgeweken; verwezen zij naar het Decentralisatie-overzicht 1988 -nog in het verschiet, ligt de noodzaak tot de aanwezigheid van experimenteerbepalingen als deze in specifieke wetgeving nu minder voor de hand dan in 1986.

Onderdeel C

Ook de mogelijkheden van de huidige artikelen 4 en 5 van de Welzijnswet zullen naar verwachting niet meer worden benut. Eensdeels geldt daaromtrent hetzelfde als gesteld is bij onderdeel B van deze toelichting, terwijl anderzijds moet worden benadrukt dat voor de terreinen, waarvoor toepassing van deze bepalingen het meest voor de hand ligt, formele wetgeving in voorbereiding is. Gewezen zij -wellicht ten overvloede -op de aanhangige voorstellen op de terreinen van jeugdhulpverlening en volwasseneneducatie en de voornemens van de regering naar aanleiding van het rapport van de commissie-Dekker, zoals vastgelegd in de nota «Verandering verzekerd». Wij zijn er ons inmiddels wel van bewust, dat met betrekking tot de expiratie van het Besluit proefgemeenten bij de schriftelijke behandeling in de Eerste Kamer van de Welzijnswet de eerste ondertekenaar op artikel 5 van de Welzijnswet heeft gewezen als mogelijkheid om een «soepele overgang» tussen de verschillende bestuurlijke regimes te verkrijgen. Daartoe leent zich bij nadere beschouwing echter evenzeer artikel 13, terwijl de formulering van artikel 47, vierde lid, zoals thans voorgesteld, de mogelijkheid biedt tot het stellen van specifieke regels.

Onderdeel D

Aansluitend bij hetgeen reeds is gesteld in de brief van de eerste ondergetekende aan de voorzitter van de Vaste commissie voor Welzijn en Cultuur van de Tweede Kamer van 30 juni 1987 en bij hetgeen reeds was bepaald in het huidige artikel 42, eerste lid, wordt thans voorgesteld definitief te besluiten de totstandkoming van een algemene maatregel van bestuur met betrekking tot de kwaliteit van welzijnsvoorzieningen niet meer te bevorderen.

Onderdeel E

De in dit onderdeel vervatte wijziging is van meer technische aard. Zij maakt het mogelijk in de toekomst adequaat te kunnen reageren op nieuwe ontwikkelingen en daarbij direct de lagere overheden in te schakelen, ook waar het gaat om voorzieningen, die niet op grond van de bijlage bij de Welzijnswet tot de bemoeiing van een bepaalde overheidslaag behoren.

Onderdeel F

Na de totstandkoming van de Welzijnswet is gebleken, dat binnen provincies en gemeenten de nodige verordeningen zijn vastgesteld en procedures worden gehanteerd, waarbinnen het welzijnsbeleid gestalte krijgt. Deze procedures en verordeningen passen binnen het locale resp. provinciale systeem van werken en hun naleving is, binnen de geldende bepalingen op het stuk van de rechtsbescherming, afdoende gewaarborgd. Wij zien dan ook geen aanleiding om nog op centraal niveau ter zake algemene voorschriften te handhaven.

Onderdelen G, H en I

Waar de verstrekking aan gemeenten en provincies van voor het voeren van een welzijnsbeleid nodige gelden zal verlopen via de fondsen overeenkomstig de daarvoor geldende regelen in de organieke wetgeving kunnen de bijzondere regels inzake de bekostiging, zoals die in de Welzijnswet zijn vervat, vervallen. Voor het overige zij verwezen naar paragraaf 3.4 van deze memorie.

Onderdeel J

Met dit onderdeel wordt aanpassing van de tekst van artikel 41 gerealiseerd aan de overige bepalingen van de Welzijnswet, zoals die zal luiden na aanvaarding van het voorliggende voorstel.

Onderdeel K

Dit onderdeel bevat slechts een technische wijziging, welke voortvloeit uit de voorstellen in de overige onderdelen.

Onderdeel L

Aansluitend bij hetgeen terzake reeds in deze toelichting is weergegeven zij opgemerkt, dat het Besluit proefgemeenten en het Besluit uitvoering bestuursovereenkomst Limburg tot de ook nu reeds in de Welzijnswet genoemde datum kunnen voortbestaan. De verlening van bijdragen ten behoeve van «Welzijnswetvoorzieningen» zal evenwel niet meer op titel van de bijzondere regeling plaatsvinden, maar gelijktijdig met die ten behoeve van deze voorzieningen elders in het land worden overgeheveld naar de fondsen. Het gelijktijdig buiten toepassing laten van die bijzondere regelingen ligt dan meer dan voor de hand. Zij worden derhalve slechts gehandhaafd voor zover het betreft de overige onder het bereik daarvan gebrachte voorzieningen. Het vorenstaande geldt eveneens voor de Financieringsregeling welzijnsovereenkomst 4 grote gemeenten. Voor die regeling wordt echter tevens voorgesteld de werkingsduur er van te verlengen tot 1 januari ',993. Voor zover de wijziging in het van toepassing zijnde recht op de expiratiedata van de in artikel 47 genoemde regelingen tot enigerlei overgangsprobleem aanleiding zou geven wordt de minister van WVC gemachtigd om, zo nodig tesamen met andere bewindslieden, de nodige maatregelen te treffen.

Artikel II

Met dit artikel wordt de uitsluitende bemoeiing van de verschillende overheden vastgelegd voor het algemeen maatschappelijk werk, dat in artikel I, onderdeel A, onder de reikwijdte van de Welzijnswet is gebracht.

Artikel III

In het verleden zijn wel vragen gerezen inzake de toepassing van gewijzigde regelingen op handelingen en besluiten, die plaatsvonden na de datum van wijziging van die regeling, maar betrekking hadden op de perioden vóór laatstbedoelde datum. Hoewel de rechtspraak die vragen steeds wel beantwoordde lijkt het de ondergetekenden bepaald juister, dat dergelijke antwoorden gegeven worden alvorens zich een conflict aandient, waarin aan de rechter een uitspraak wordt gevraagd.

Artikel IV

Het thans in de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstel tot voltooiing van de provinciale indeling van het IJsselmeer voorziet in een wijziging van artikel 18 van de Welzijnswet. Aansluitend bij onderdeel G van artikel I van het voorliggende wetsvoorstel dient de betreffende bepaling vanzelfsprekend eveneens te vervallen.

Artikel V

Het volstaat om in deze wet slechts de saldi te noemen van de in totaal met de overheveling gemoeide middelen. Voor de opbouw van de in dit artikel genoemde bedragen zij opnieuw verwezen naar de beschouwingen hiervóór. Opgemerkt zij, dat in het huidige artikel 42, vierde lid, van de Welzijnswet wordt gesteld dat de in die bepaling bedoelde overheveling leidt tot een verhoging van de inkomsten van de fondsen. Dat is systeemtechnisch niet juist: de overheveling leidt tot het vaststellen van hogere uitgaven voor het Gemeente-en het Provinciefonds. Dit laatste leidt dan via een verhoging van het zgn. aandeelpercentage -het aandeel in de opbrengst van de rijksbelastingen -voor de fondsen tot hogere inkomsten.

De Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, L. C. Brinkman De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, D.IJ.W. de Graaff-Nauta De Staatssecretaris van Financiën, H. E. Koning