Memorie van toelichting - Wijziging van de Wet Sociale Werkvoorziening op enkele onderdelen (experiment budgetfinanciering; decentralisatie; deregulering) - Hoofdinhoud

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

INHOUDSOPGAVE

Blz.

I.

Algemeen II.

De noodzaak tot wijziging van het financieringsstelsel

2.

Korte historische terugblik 2.1.

De wet van 1969 2.2

De Wet van 14 mei 1981 tot wijziging van de Wet Sociale Werkvoorziening (Stb.1981,363) 2 3

De Wet van 16 mei 1984 tot wijziging van de Wet Sociale Werkvoorziening (Stb.1986, 207) 2.4.

Het advies van de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening van de SER van 2 juli 1985 over de organisatie van de sociale werkvoorziening 2.5

De Wet van 7 mei 1986 tot wijziging van de Wet Sociale Werkvoorziening op enkele onderdelen (Stb. 1986,299)

3.

Het onderzoek naar budgetfinanciering 3.1.

Aanleiding en overwegin gen 3.2

Het onderzoek van het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven [I.O.O.J 3.2.1.

De opdracht voor het onderzoek 3.2.2.

Het onderzoeksrapport van het 1.0.0. 3.2.3.

Slotconclusies van het 1.0.O-onderzoek 3.3.

Beleidsconclusies naar aanleiding van het I..0.-onderzoek

4.

Het plan van aanpak

5.

Het experimenteel 3

ontwerp van een ver deelmodel budgetfinan ciering

17 4

5.1.

Het (realisatie)budget

18 4

Het budget per bestuurlijke eenheid

19 5.3.

Opbouw van het budget voor de jaren 1 989 en 5

1990

19 5.4.

Opbouw van het budget voor de jaren 1 991 en 1992

23 7

5.5.

Het verzamelen van gege vens ten behoeve van de budgetmodelontwikkeling

24 5.6

De jaren na 1992

6.

Decentralisatie en 8

dereguleringsaspecten

25 6.1

De wet zelf

26 6.1.1.

De W.S.W commissie

26 6.1.2.

De bevoegdheid tot volumebeheersing

28 9

6.1.3.

Nadere regelen op grond van artikel 14 W3W

28 6.1.4.

Bevoegdheid tot het 10

intrekken van een aanwijzing tot werkverband of 10

werkobject

29 6.15

Het vaststellen van de rechtspositie en de ar beidsvoorwaarden

2911

6.1.6.

Het toezicht op de uitvoering van de wet

3011

6.1.6.1.

De huidige toezichtsfiguur

31 6.1 6.2

De voorgestelde toe-11

zichtsfiguur

32 6.17

Slot

3314

6 2

De algemene maatregelen van bestuur

33 6.2.1.

Besluit organisatie sociale 15

werkvoorziening

6.2.2.

Besluit rechtsbetrekking sociale werkvoorziening

34 6.2.3.

Besluit geldelijke tegemoetkoming sociale werkvoorziening

34 6.2.4.

Besluit vaststelling saldo exploitatierekening werkverbanden der sociale werkvoorziening en advies over belangrijke uitgaven

34 6.2.5

Besluit bijzondere activiteiten sociale werkvoorziening

35 6.2.6.

Besluit arbeidsvoorwaarden sociale werkvoorziening 6 2.7

Besluit dienstbetrekking sociale werkvoorziening 6.2.8.

Besluit premiespaarregeling sociale werkvoorziening 6.2.9.

Besluit vrijwillig vervroeg-de uittreding sociale werkvoorziening 6.2.1.0.

Besluit organen van overleg sociale werkvoorziening 6.3.

Ministeriële Besluiten 6.3.1.

Besluit sociale werkvoorziening 1969 6.3.2.

Besluit statistische gegevens complementaire sociale voorzieningen

36 6.3.3.

Besluit declaraties en jaaropgaven sociale werkvoorziening 1982

7.

Budgetfinanciering, decentralisatie en deregulering in relatie tot de doelstelling van de sociale werkvoorziening

36 7 1.

Explicitering van de doelen

37 7.2.

Welke randvoorwaarden zijn nodig?

39 7.3.

Het meten van de doeltreffendheid

4035

8.

Adviezen'

4235

8 1.

Advies Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening van de Sociaal-Eco-35

nomische Raad

42 8.2

Raad voor de gemeentefinanciën

4535

83.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)

47 84.

Overige reacties op het 36

voorontwerp

5036

' Alle adviezen liggen op de bibliotheek ter 36

inzage.

• - 

  ALGEMEEN

Dit wetsontwerp strekt ertoe de thans bestaande financieringsstructuur te vervangen door een experimenteel stelsel van budgetfinanciering en te komen tot een deregulering en decentralisatie van de WSW. De eerstgenoemde doelstelling van deze wijziging is te komen tot een systeem van gesloten financiering in plaats van het thans vigerende stelsel, dat belangrijke eigenschappen van open eind financiering in zich bergt.

1.1. De noodzaak tot wijziging van het financieringsstelsel Sinds de inwerkingtreding van de wet in 1969 heeft de sociale werkvoorziening een stormachtige groei doorgemaakt. Reeds in de zeventiger jaren werd onderkend dat de stijgende lasten, welke met de groei gepaard gingen, tot staan dienden te worden gebracht, althans afgeremd zouden moeten worden. Dit heeft achtereenvolgende kabinetten ertoe gebracht er bij gemeentebesturen op aan te dringen een zekere matiging te betrachten bij het aangaan van nieuwe dienstbetrekkingen. Bij het aantreden van het toenmalige kabinet zijn in het regeerakkoord afspraken vastgelegd omtrent de groei van het aantal werknemers dat voor die kabinetsperiode aanvaardbaar werd geacht. Deze afspraken behelsden een maximale groei van 3% in 1980, 2% in 1981, 1% in 1982 en een stabilisering in 1983 en volgende jaren. In de loop van het jaar 1982 bleek dat de hierboven geformuleerde doelstelling niet op vrijwillige grondslag te realiseren zou zijn. Een en ander bracht het kabinet ertoe een voorstel tot wijziging van de wet in te dienen, welke het mogelijk maakte de geformuleerde doelstelling met betrekking tot het maximum aantal werknemers dat tot de sociale werkvoorziening kon worden toegelaten, dwingend aan de gemeentebesturen kon worden opgelegd (Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17703, nr. 1 en volgende). Tijdens de parlementaire behandeling van dit wetsvoorstel is een motie aanvaard waarin de Tweede Kamer uitsprak dat decentralisatie in combinatie met budgetfinanciering een belangrijke bijdrage kan leveren aan de financiële beheersbaarheid van de sociale werkvoorziening. Voorts werd in de motie als oordeel uitgesproken dat decentralisatie het eenvoudigst is te realiseren voor die overheidstaken die reeds geheel, dan wel grotendeels, op lokaal of regionaal niveau in gedeconcentreerde vorm dan wel in medebewind worden uitgevoerd. De regering werd uitgenodigd een studie te verrichten teneinde op korte termijn voorstellen te doen omtrent de wijze waarop en de voorwaarden waaronder decentralisatie van de sociale werkvoorziening kan worden gerealiseerd (Tweede Kamer, zitting 1983-1984, 17703, nr. 14). In de Tweede Kamer heb ik naar aanleiding van deze motie gesteld dat het kabinet er voorstander van is zoveel mogelijk de bevoegdheden te leggen op het niveau waar de mensen van die voorziening gebruik maken, in dit geval bij de gemeenten. Op die wijze zal het ook mogelijk zijn de mensen zoveel mogelijk invloed te laten uitoefenen op de eigen arbeidsomstandigheden en de gemeenten kunnen bij gebruikmaking van hun bevoegdheden rekening houden met de plaatselijke omstandigheden. Tegen verdergaande decentralisatie heb ik dan ook volmondig «ja» gezegd. Wel zou zorgvuldig moeten worden bezien of dit mpt alle onderwerpen daadwerkelijk mogelijk is. Van regeringszijde werd voorts gesteld dat er geen verschil van mening bestond over de stelling dat een heroverweging van de bestuurlijke verhoudingen binnen de sociale werkvoorziening, en daarmee ook van de financieringsstructuur, dringend gewenst is. Uitgangspunt daarbij zou moeten zijn dat geen bevoegdheden en verantwoordelijkheden worden gelegd bij hogere bestuurlijke niveaus

indien deze even goed of zelfs beter bij lagere overheden kunnen worden gelegd. Dit is een proces dat een uitermate zorgvuldige studie behoeft, waarbij pro's en contra's moeten worden afgewogen. Ik heb toegezegd dit proces voort te zetten en op grond daarvan met concrete voorstellen bij het parlement te komen. De bovengenoemde motie moest naar mijn oordeel dan ook als een ondersteuning van dat ingezette beleid worden beschouwd. Daarvoor zou ook het onderzoek nodig zijn als vermeld in de nota naar aanleiding van het eindverslag, zij het dat dit nu in een breder kader zou moeten worden geplaatst dan aanvankelijk de bedoeling was.

Op het onderzoek waarop in het hiervoorgaande werd gedoeld zal nog uitgebreid worden ingegaan in hoofdstuk 3.2 van deze memorie. Op deze plaats kan thans worden volstaan met de constatering dat tussen de Tweede Kamer en het toenmalige kabinet overeenstemming bestond omtrent de wens tot verdergaande decentralisatie van de sociale werkvoorziening waar mogelijk en het doen van onderzoek naar de mogelijkheden van budgetfinanciering in de sociale werkvoorziening. Het thans voorliggende voorstel van wet is het resultaat van een intensieve studie naar de beschikbare mogelijkheden.

• - 

  KORTE HISTORISCHE TERUGBLIK

2.1. De wet van 1969

De sociale werkvoorziening is bedoeld voor personen die tot arbeid in staat zijn doch voor wie in belangrijke mate tengevolge van bij hen gelegen factoren gelegenheid om onder normale omstandigheden arbeid te verrichten niet of voorshands niet aanwezig is. Omdat de aanwezige handicaps van de werknemers in de sociale werkvoorziening tot gevolg heeft dat de gemiddelde produktiviteit van de werknemers in de sociale werkvoorziening lager is dan die van werknemers in het normale arbeidsproces, en te hunnen behoeve bovendien bijzondere voorzieningen moeten worden getroffen op het gebied van leiding, technische uitrusting, huisvesting, bescherming van de gezondheid etc, zullen de kosten bijna altijd hoger zijn dan in vergelijkbare situaties buiten de sociale werkvoorziening. Het gemeentebestuur, dat belast is met de uitvoering in medebewind van de WSW, is in eerste instantie aansprakelijk voor de kosten daarvan. De draagplicht voor deze kosten legt de WSW nagenoeg geheel bij het rijk. Het systeem van rijksvergoedingen in de wet van 1969 was historisch bepaald en behelsde een aantal vaste rijksvergoedingen in uitgavenposten, waarbij als hoofdbeginsel gold dat de door het gemeentebestuur ontvangen rijksvergoeding een redelijke compensatie moest vormen voor de verminderde arbeidsprestatie van de werknemers, alsmede voor de kosten van de door het gemeentebestuur te hunner behoeve getroffen bijzondere voorzieningen. De keuze van de afzonderlijke uitgavenposten, waarin het rijk een vergoeding tegen een vast percentage verstrekte, was gebaseerd op diverse motieven. Als voornaamste kunnen worden vermeld het streven van het rijk om het gemeentebestuur, terzake van haar beleid met betrekking tot de sociale werkvoorziening, zoveel mogelijk ruimte te laten om naar eigen inzicht en naar gelang de plaatselijke behoeften, binnen de grenzen van de wet, een eigen beleid te laten voeren en daarnaast om bepaalde noodzakelijk of wenselijk geachte voorzieningen mogelijk te maken. Voorts werd het noodzakelijk geacht om het systeem van rijksvergoedingen in administratief opzicht niet te gecompliceerd te maken.

In de praktijk kwam het systeem van vaste rijksvergoedingen van de wet van 1969 in hoofdlijnen op het volgende neer. De wet maakt een onderscheid in werkobjecten met een geldelijke opbrengst en in werkobjecten in het algemeen belang, waarvoor geen geldelijke tegemoetkoming werd ontvangen. De kpsten, verbonden aan de uitvoering door het gemeentebestuur van geldopleverende werkobjecten, konden voor een deel uit de opbrengst van deze objecten worden bestreden. Voor de resterende kosten van deze werkobjecten verstrekte het rijk een aantal vergoedingen op basis van in de wet opgenomen percentages in uitgavenposten. Indien vervolgens uit de naar aanleiding van de uitvoering van deze werkobjecten opgemaakte exploitatierekening bleek dat de kosten niet werden gedekt door de opbrengst en de rijksvergoedingen, kon het gemeentebestuur de minister verzoeken om een verhoogde rijksbijdrage. De totale rijksvergoeding in de kosten, verbonden aan de uitvoering van werkobjecten met een geldelijke opbrengst, kon echter nooit meer bedragen dan 90% van de uitgaven terzake van het loon en andere financiële aanspraken van de werknemers, als in de wet omschreven, alsmede de uitgaven van het noodzakelijke vervoer. De eventueel dan nog resterende en ongedekte kosten kwamen voor rekening van het gemeentebestuur. In de kosten, verbonden aan de uitvoering van werkobjecten in het algemeen belang, waarvoor geen financiële tegemoetkoming werd ontvangen, verstrekte het rijk eveneens tegen vaste subsidiepercentages vergoedingen in uitgavenposten. Deze vergoedingen waren echter hoger dan de vergoedingen in de kosten van werkobjecten met een geldelijke opbrengst. Daarnaast bestond voor het gemeentebestuur de mogelijkheid om in de uitvoeringslasten van de WSW, welke niet ten laste konden worden gebracht van de begroting van het Ministerie van Sociale Zaken, een vergoeding te krijgen van maximaal 80% van de Minister van Binnenlandse Zaken uit het Gemeentefonds krachtens het Financiële Verhoudingsbesluit 1960. In de praktijk bleek het bestaande systeem als gecompliceerd te worden ervaren. Enerzijds was voor het gemeentebestuur het in de wet neergelegde systeem van rijksvergoedingen -rijksvergoedingen op basis van in de wet neergelegde percentages in uitgavenposten -niet doorzichtig en anderzijds werd de uiteindelijke rijksvergoeding in de uitvoeringskosten van de WSW verstrekt op basis van de begroting van twee ministeries, hetgeen niet efficiënt bleek te zijn. Daarnaast bood het systeem te weinig beïnvloedingsmogelijkheden om tot een meer doelmatige uitvoering van de wet te kunnen komen, waaronder begrepen mogelijkheden om de kostenontwikkeling in de sociale werkvoorziening te beïnvloeden, en werd het noodzakelijk geacht om wettelijke voorzieningen te treffen om te komen tot een meer eenduidig beleid inzake de aanwijzing van de werkobjecten in het algemeen belang zonder geldelijke opbrengst.

2.2. De Wet van 14 mei 1981 tot wijziging van de Wet Sociale Werkvoorziening (Stb. 1981, 363)

Bij brief van 20 oktober 1972 verzocht de toenmalige minister van Sociale Zaken de Sociaal-Economische Raad om een herbezinning op de uitgangspunten en doelstellingen van de WSW. Naast een aantal andere onderwerpen gaf de SER in zijn advies van 21 mei 1976 in overweging om het toen bestaande -en hiervoor onder 2.1 beschreven -stelsel van rijksvergoedingen aan een nader onderzoek te onderwerpen. Intussen was er in 1973 door de bewindslieden van Binnenlandse Zaken en Financiën op aangedrongen de tegemoetkoming in gemeentelijke uitgaven ten behoeve van de sociale werkvoorziening niet meer ten dele

op grond van de WSW en voor het overige op grond van de Financiële Verhoudingswet (Gemeentefonds) te verlenen, doch geheel via de begroting van het Ministerie van Sociale Zaken te leiden. Een en ander leidde op 6 oktober 1980 tot de indiening bij de Tweede Kamer van een wetsontwerp (Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16429, nr. 1 e.v.) waarbij met name werd beoogd te komen tot een vereenvoudiging van het financieringsstelsel, tot vergroting van de doelmatigheid en van de mogelijkheden van kostenbeïnvloeding. Daarnaast beoogde de regering met dit wetsontwerp een meer eenduidig beleid inzake de aanwijzing van werkobjecten zonder geldelijke opbrengst. De overgang naar een nieuw wettelijk stelsel van vergoedingen, geheel ingebouwd in de WSW, diende aan de volgende eisen te voldoen: -het stelsel moest eenvoudig en goed hanteerbaar zijn; -de overgang naar het nieuwe stelsel mocht geen verhoging van de financiële lasten voor rijk of gemeenten met zich meebrengen; -de overheveling diende gepaard te gaan met maatregelen die tot een betere beïnvloeding van de kosten zouden moeten leiden.

Als systeem voor vergoeding werd gekozen voor: -een 100%-vergoeding van de lonen, sociale lasten en ander financiële aanspraken van de WSW-werknemers (dit wordt de primaire vergoeding genoemd); -80%-vergoeding van de daarvoor in aanmerking komende elementen van een resterend exploitatietekort (dit wordt de aanvullende vergoeding genoemd). Blijkens de memorie van toelichting op het wetsontwerp was de keuze om de primaire vergoeding te richten op de loonkosten van de WSW-werknemers te verklaren uit het feit dat de gemeenten krachtens de WSW de bevorderingsplicht hebben om personen die tot de personenkring van de wet kunnen worden gerekend een dienstbetrekking krachtens de WSW aan te bieden en in hun kwaliteit van uitvoerders van de WSW gehouden zijn de wettelijk vastgestelde lonen en andere financiële aanspraken van de werknemers te verstrekken. Bovendien vormen deze uitgaven, die zich grotendeels aan beïnvloeding van de zijde van de gemeente onttrekken, binnen de uitvoering van de sociale werkvoorziening de belangrijkste kostencomponent. Met betrekking tot de elementen die in aanmerking komen voor de aanvullende vergoeding, voorzag het wetsontwerp in de verplichting om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regelen te stellen omtrent het al dan niet aanvaardbaar zijn als exploitatielast van kosten, alsmede van niet-verantwoorde uitgaven of door eigen toedoen gederfde inkomsten. Bij niet aanvaardbare kosten werd met name gedacht aan die kosten, die naar hun aard niet (of niet zonder meer) voortvloeien uit het bedrijfsgebeuren van een werkverband; kosten die volgens gangbare normen niet of niet geheel ten laste van een bepaald exploitatiejaar behoren te worden gebracht en kosten die bij een zorgvuldig zakelijk beheer vermeden hadden kunnen worden.

Uit onderstaand overzicht blijkt de omvang van de totale uitgaven van de Wet Sociale Werkvoorziening, onderverdeeld naar lasten voor het rijk en lasten voor de gemeente.

Uitgaven Wet Sociale Werkvoorziening (kasbasis x 1 min.)

1983

1984

1985

1986

1987

Totaal

3178

3126

3105

3105

3095 waarvan ten laste van Rijk

3074

3030

3021

3026

3024 waarvan ten laste van Gemeenten

104

2.3. De Wet van 16 mei 1984 tot wijziging van de Wet Sociale Werkvoorziening (Stb. 1986, 207)

Op 8 december 1982 diende de regering een wetsontwerp tot wijziging van -in hoofdzaak -artikel 7 in (Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17703 nr. 1 e.v.). In de memorie van toelichting bij het ontwerp gaf de regering aan dat de ontwikkeling, zowel qua aantallen werknemers als wat betreft de daarmee gepaard gaande uitgaven, reeds geruime tijd onderwerp van zorg was geweest. Het kabinet wees er op dat al vanaf 1976 onder meer in diverse circulaires van achtereenvolgende bewindslieden gewezen was op de noodzaak van een zorgvuldig beleid ten aanzien van de sociale werkvoorziening. De zorgvuldigheid had betrekking op zowel de verhouding tussen de WSW enerzijds en de werkgelegenheidsontwikkeling elders en de positie van het bedrijfsleven anderzijds. Met betrekking tot de vraag waarom de regering tot indiening van het wetsontwerp had besloten zegt de memorie van toelichting het volgende: «De huidige sociaal-economische situatie waarin Nederland verkeert en de verantwoordelijkheid die de regering draagt in het kader van het bevorderen van evenwichtige werkgelegenheid ten behoeve van alle tot de beroepsbevolking behorende personen, noodzaakt de regering onder meer maatregelen te treffen, gericht op een zo rechtvaardig mogelijke verdeling van nog beschikbaar zijnde of komende arbeid. In het licht van deze doelstelling van het regeringsbeleid past niet de mogelijkheid dat de werkgelegenheid in de sociale werkvoorziening ongelimiteerd en voortdurend zou kunnen blijven groeien. De sociale werkvoorziening legt daarnaast een aanzienlijk beslag op de voor de collectieve uitgaven op het gebied van de sociale zekerheid beschikbare financiële middelen. Gezien de onevenredige stijging van de collectieve uitgaven ontkomt ook de sociale werkvoorziening niet aan de noodzaak een concrete bijdrage te leveren aan het beheersen van de kostenontwikkelingen ter zake. Maar dan wel op een wijze, die het karakter van de uitgangspunten en doelstellingen van de WSW niet aantast. Het komt mij voor dat een algemeen geldende maatregel tot beperking van de groei van het aantal werknemers aan die voorwaarden nog het beste voldoet, tegelijkertijd een direct merkbaar effect heeft op de beheersing van uitgaven met betrekking tot de sociale werkvoorziening en overigens geheel aansluit aan het door achtereenvolgende regeringen gekozen beleid, gericht op het in ieder geval in 1983 bereiken van een stabilisatie van bedoelde groei» memorie van toelichting, blz. 6).

Aan de wijziging van artikel 7 van de WSW kleefden twee aspecten: a. Zoals de wet gold vóór de onderhavige wijziging was het de taak van gemeentebesturen om iedere voor de sociale werkvoorziening in aanmerking komende inwoner op te sporen om hem of haar te overtuigen van de wenselijkheid een dienstbetrekking krachtens de WSW te aanvaarden. Hettoenemen van de mondigheid van de (ook de gehandicapte) werknemer had het wenselijk gemaakt die bevorderingsplicht naar inhoud en strekking aan te passen. Sinds de wijziging behoeft het initiatief tot het aangaan van een WSW-dienstbetrekking niet meer primair uit te gaan van het gemeentebestuur, maar moet dat initiatief van de adspirantwerknemer zelf uitgaan. Het gemeentebestuur moet nog «slechts» zorgen voor het tot stand brengen, in stand houden en het bieden van de gelegenheid om onder aangepaste omstandigheden arbeid te verrichten. b. De minister kreeg de bevoegdheid om te bepalen dat met ingang van een in zijn besluit aan te geven datum het aantal dienstbetrekkingen dat op die datum in iedere gemeente ten hoogste mag toenemen met een in dat besluit vast te stellen, voor alle gemeenten gelijk, aantal of dat het aantal dienstbetrekkingen dat op die datum in iedere gemeente bestaat, niet mag toenemen.

Voorts kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat de gemeenten geen nieuwe dienstbetrekkingen mogen aangaan, met dien verstande dat zulks voor iedere afzonderlijke gemeente geldt voor zolang het aantal dienstbetrekkingen in de betrokken gemeente niet met meer dan een in dat besluit vast te stellen, voor alle gemeenten gelijk, percentage is afgenomen. De minister kan op verzoek van een gemeentebestuur afwijking van de hiervoor bedoelde besluiten toestaan, indien bijzondere omstandigheden daartoe naar zijn oordeel aanleiding geven.

Ten tijde van het indienen van het wetsontwerp was de regering voornemens van de bevoegdheid gebruik te maken in die zin, dat het aantal werknemers gelijk zou blijven (stabilisatie). Tijdens de parlementaire behandeling maakte de regering in de begroting 1984 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het voornemen bekend om in de jaren 1984 t/m 1986 het aantal WSW-werknemers met 2% per jaar te verminderen. Als gevolg van het gelijktijdig invoeren van arbeidstijdverkorting met een gedeeltelijke herbezetting van de vrijgekomen arbeidstijd zijn deze percentages teruggebracht tot 1% in 1984, 3% in 1985 en 5% in 1986. Deze percentages zijn vastgelegd in het Besluit volumebeheersing sociale werkvoorziening van 28 juni 1984 (Stb. 1984, 274). Bij besluit van 30 december 1986 (Stb. 1986, nr. 682) is besloten voor de A-en voor de B-categorie tezamen het aantal werknemers te stabiliseren op het aantal werknemers dat op 1 juni 1984 een dienstbetrekking had, verminderd met de in de jaren 1984 t/m 1987 bereikte daling van 5,6%. De geringe verhoging ten opzichte van 1986 diende als dekking van het besparingsverlies, dat was ontstaan als gevolg van het vertraagd en gewijzigd invoeren van de maatregelen die het kabinet in 1984 voor ogen stonden met betrekking tot de werknemers in de B-categorie. Samengevat komt de thans bestaande situatie hierop neer, dat een gemeente geen nieuwe dienstbetrekkingen mag aangaan voor zolang het aantal dienstbetrekkingen niet is afgenomen met 5,6% ten opzichte van het aantal dienstbetrekkingen dat in die gemeente op 1 juni 1984 bestond.

2.4. Het advies van de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening van de SER van 2 juli 1985 over de organisatie van de sociale werkvoorziening De Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening van de SER heeft op 2 juli 1985 een advies uitgebracht over de organisatie van de sociale werkvoorziening. In dit advies heeft de commissie gepleit voor een onverkorte handhaving van de doelstelling zoals deze is af te leiden uit de considerans van de wet. Met betrekking tot de omschrijving van de personenkring is de commissie van oordeel dat een nauwkeurige en limitatieve omschrijving van het begrip handicap, een verstarrend en ongewenst element zou brengen in de uitvoering van de WSW. De adviescommissie acht het wenselijk enige hervormingen tot stand te brengen waar het de bestuurlijke verhoudingen betreft. Zij is van oordeel dat de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid in beginsel tot uiting kan komen in kaderwetgeving; het plaatselijk niveau kan deze nader invullen en aanpassen aan de lokale situatie. De adviescommissie spreekt haar voorkeur uit om het huidige financieringssysteem onder nader te stellen voorwaarden te vervangen door een systeem van budgetfinanciering. Op lokaal niveau ligt naar het oordeel van de commissie de verantwoordelijkheid voor de feitelijke uitvoering bij het management, daartoe uitgerust met door het gemeentebestuur gedelegeerde bevoegdheden.

Daarbij vervullen de begroting, het beleidsplan en een schriftelijke vastlegging van taken en bevoegdheden een integrerende funktie in de relatie gemeentebestuurleiding werkverbanden. Een door de adviescommissie geïntroduceerd nieuw element vormt een raad van advies, die een functie zou moeten hebben vergelijkbaar met die van een raad van commissarissen in het bedrijfsleven. De taak van de WSW-commissie zou naar het oordeel van de adviescommissie moeten worden teruggebracht naar een verplichte advisering over het toelatings-, plaatsings-en ontslagbeleid. Met betrekking tot de taak van de rijksconsulent is de adviescommissie van oordeel dat deze moet worden beperkt tot een controle achteraf op een juiste uitvoering.

Voorts pleit de adviescommissie voor handhaving en waar mogelijk versterking van de parallelliteitsgedachte waarbij ten aanzien van de verschillende rechtsposities en arbeidsvoorwaarden in de sociale werkvoorziening gelijkwaardigheid ten principale uitgangspunt dient te zijn. Voorts zou moeten worden bezien of en zo ja in hoeverre kan worden gekomen tot één medezeggenschapssituatie voor ambtelijk en WSW-personeel. In een voorlopige reactie op dit advies heb ik op 1 augustus 1986 aan de adviescommissie mijn waardering laten weten voor de grondigheid waarmee de verschillende onderwerpen zijn behandeld. Met betrekking tot de doelstelling en personenkring heb ik de commissie meegedeeld van oordeel te zijn dat de huidige doelstelling van de WSW moet worden gehandhaafd, zij het dat de doorstroming van WSW-werknemers naar arbeid buiten de sociale werkvoorziening als sub-doelstelling in de wet moet worden geëxpliciteerd. Een ambtelijke werkgroep is thans doende dit voornemen nader uit te werken. In bedoelde brief heb ik tevens meegedeeld van oordeel te zijn dat nader onderzocht moet worden welke delen van de sociale werkvoorziening mogelijkheden bieden voor een verdergaande decentralisatie. Het thans voorliggende wetsvoorstel is daar ondermeer het resultaat van. Waar het de vaststelling van de rechtspositie en arbeidsvoorwaarden betreft heb ik de commissie meegedeeld van oordeel te zijn dat het niet in de rede ligt om deze te gieten in de vorm van algemene beleidsaanwijzingen die lokaal zouden moeten worden gespecificeerd, hetgeen overigens niet zou behoeven te betekenen dat er geen ruimte zou zijn om op lokaal niveau (nader) gestalte te geven aan de landelijk geldende regelgeving. De instelling van een raad van advies leek -en lijkt -mij geen juiste weg om het funktioneren van de sociale werkvoorziening op lokaal niveau te verbeteren. Instelling van een nieuw orgaan maakt dat de lijnen waarlangs het toezicht van het verantwoordelijke gemeentebestuur langer worden, waardoor dreigt dat de betrokkenheid van het gemeentebestuur minder wordt. De WSW-commissie zou zich naar mijn oordeel dienen te beperken tot advisering over algemeen beleid, betrekking hebbend op organisatorisch/technisch, economisch en sociaal terrein.

In de brief van 1 augustus 1986 overwoog ik het Besluit organisatie sociale werkvoorziening te wijzigen. Verder in deze toelichting (paragraaf 6.2.1.) wordt daarop nader ingegaan. Een gelijkschakeling van rechtsposities en arbeidsvoorwaarden van ambtelijk personeel en WSW-medewerkers achtte -en acht ik -niet mogelijk. Wel zullen, waar mogelijk, verschillen die in de uitvoeringspraktijk tot moeilijkheden leiden, worden weggenomen.

2.5. De Wet van 7 mei 1986 tot wijziging van de Wet Sociale Werkvoorziening op enkele onderdelen (Stb. 1986, 299)

Volledigheidshalve wordt in deze toelichting de wijziging van de WSW van 7 mei 1986 genoemd. Bij deze wijziging werd een drietal specifieke

onderdelen van de WSW gewijzigd. Deze wijzigingen hadden niet in de eerste plaats het oogmerk de kosten van de sociale werkvoorziening beter te beheersen, doch waren noodzakelijk geworden als gevolg van gewijzigde maatschappelijke opvattingen ten aanzien van de onderdelen die werden gewijzigd. De wijzigingen hadden tot doel: -de toelatingsprocedure van niet-Nederlanders tot de sociale werkvoorziening te vereenvoudigen; -de inschrijfplicht van WSW-werknemers bij het arbeidsbureau te wijzigen; -het doen vervallen van de mogelijkheid een geldelijke tegemoetkoming toe te kennen aan werknemers, die in bepaalde omstandigheden verkeerden. Omdat deze wetswijziging geen directe relatie heeft met het thans voorliggende wetsontwerp kan in deze toelichting met deze korte samenvatting worden volstaan.

• - 

  HET ONDERZOEK NAAR BUDGETFINANCIERING

3.1. Aanleiding en overwegingen Zoals de regering in de memorie van toelichting op het wetsontwerp tot wijziging van artikel 7 WSW aangaf, dwongen de sociaal-economische omstandigheden van ons land ertoe maatregelen te treffen die zouden moeten leiden tot ombuigingen in de sociale zekerheid. Ook voor de sociale werkvoorziening als onderdeel van de sociale zekerheid waren naar het oordeel van het kabinet in het licht van de sociaal-economische omstandigheden ombuigingsmaatregelen noodzakelijk. Dit heeft geleid tot het volumebeleid voor de WSW.

Aanvankelijk werd door het kabinet een stabilisatie van het aantal werknemers in de sociale werkvoorziening beoogd doch de verslechterde sociaal-economische omstandigheden maakten naar het oordeel van het kabinet voor de jaren 1984 tot en met 1986 een vermindering van het aantal werknemers noodzakelijk. Gedurende de parlementaire behandeling van het wetsontwerp is door een aantal fracties in de Tweede Kamer aandacht gevraagd voor mogelijke alternatieven voor het volumebeleid. Dit heeft ondermeer geleid tot het • aanvaarden van de motie van de leden Nijhuis en Oomen-Ruijten waarin de regering werd uitgenodigd een studie te verrichten, teneinde op korte termijn voorstellen te doen omtrent de wijze waarop en de voorwaarden waaronder decentralisatie van de sociale werkvoorziening kan worden gerealiseerd. Hierbij werd er vanuit de Tweede kamer op gewezen dat financiële beheersbaarheid en deregulering belangrijke uitgangspunten in het regeeraccoord zijn. Het werd echter niet voldoende geacht dat alleen de kosten van de sociale werkvoorziening in de totaliteit van de ten laste van het rijk komende uitgaven zouden kunnen worden beheerst. Belangrijk werd tevens gevonden een decentralisatie van wetgeving, bevoegdheden en financiële middelen, waardoor daadwerkelijk zou kunnen worden ingespeeld op lokale of regionale verschillen en prioriteitskeuzen. Door te kiezen voor verdergaande decentralisatie op basis van budgetfinanciering -met andere woorden door te kiezen voor een totaal andere financiële structuur -zouden de problemen in de WSW bij de kern kunnen worden aangepakt. Naar aanleiding van de motie van de leden Nijhuis en Oomen-Ruijten is van regeringszijde toegezegd de bestuurlijke verhoudingen en financieringsstructuur nader te doen onderzoeken, waarbij als uitgangspunt zal

worden genomen dat geen bevoegdheden en verantwoordelijkheden bij hogere overheden moet worden gelegd indien dit even goed of zelfs beter bij een lagere overheid kan worden gelegd. (Handelingen TK, 25 januari 1984, blz. 2484, tweede kolom).

3.2. Het onderzoek van het Instituut voor Onderzoek van Over heidsuitgaven (I.O.O.) 3.2.1. De opdracht voor het onderzoek Op 7 november 1984 is aan het I.O.O., nadat reeds een beperkt vooronderzoek had plaatsgevonden opdracht verleend voor de uitvoering van een hoofdonderzoek Budgetfinanciering en decentralisatie WSW. De opdracht werd verleend onder een aantal voorwaarden waarvan de belangrijkste waren: -de resultaten zouden direct toepasbaar moeten zijn in beleid en uitvoering; -de doelstelling zoals in de wet omschreven is randvoorwaarde voor het onderzoek; -de uitvoering ligt op gemeentelijk niveau (resp. schapsniveau); -een systeem van budgetfinanciering dient voor de rijksoverheid budgettair neutraal te zijn en een oplossing te bieden voor de vereveningsproblematiek'. Het I.O.O. heeft de probleemstelling van het onderzoek als volgt samengevat: is het mogelijk om budgetfinanciering, gekoppeld aan een bestuurlijke decentralisatie, op een zodanige wijze in te voeren dat de kosten voor het Rijk beter beheersbaar worden gemaakt, terwijl tevens aan een aantal vooraf geformuleerde uitgangspunten en randvoorwaarden (zie hierboven) ten aanzien van de werking van de WSW wordt voldaan?

Deze probleemstelling, aldus het I.O.O. omvat drie onderling samenhangende onderzoeksvragen: 1. Kan de rijksvergoeding voor de kosten van de WSW in de vorm van budgetfinanciering op basis van objectieve normen worden toegedeeld, gelet op de aan de uitvoering gestelde uitgangspunten en randvoorwaarden? 2. Kan, rekening houdend met de feitelijke huidige verdeling van financiële middelen vorm en inhoud worden gegeven aan een verdeiingssysteem dat is gebaseerd op objectieve maatstaven? 3. Op welke wijze kan een verdergaande decentralisatie in het bestuurlijk model van de WSW worden ingebracht?

3.2.2. Het onderzoeksrapport van het I. O. O.

' Het toepassen van een meer objectief verdeelmodel kan ertoe leiden dat een gemeente beduidend meer of minder middelen beschikbaar krijgt voor de uitvoering van de wet. Indien het verschil met de bestaande situatie te groot is moet dat worden afgebouwd in aanvaardbare stappen. Dit noemt men de vereveningsproblematiek.

Bestuurlijke aspecten Nadat een globale beschrijving van de struktuur en de werking van de wet is gegeven, gaat het I.O.O. in het rapport nader in op de bestuurlijke aspecten. Naar het oordeel van het I.O.O. kan een verdergaande decentralisatie binnen de WSW in principe op twee manieren worden gerealiseerd. Enerzijds kan worden gedacht aan het veranderen van de taakverdeling tussen bestuurlijke niveaus in de zin van het overhevelen van taken van een hoger naar een lager bestuurlijk niveau. Anderzijds kan worden gedacht aan het veranderen van de taakinhoud van de bestuurlijke niveaus. Ingaand op de taakverdeling constateert het rapport dat binnen de werking van de WSW een drietal bestuurlijke taken zijn te onderscheiden, te weten uitvoering, financiering en toezicht.

Uitgangspunt in de onderzoeksopdracht is dat de uitvoering geschiedt door gemeentebesturen. Voorts gaat het rapport er van uit dat financiering blijvend tot de taak van de rijksoverheid (i.c. het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) moet worden gerekend. Het toezicht zou in beginsel door het Rijk aan de provincies kunnen worden overgedragen maar dit ligt volgens het 1.0.0. niet voor de hand gelet op de noodzaak van een goede afstemming met de oudere boven lokale sociale zekerheidsinstrumenten. De conclusie met betrekking tot de vraag of een verdergaande decentralisatie kan worden bereikt door middel van een verandering in de taakverdeling luidt dan ook ontkennend. Ingaand op de taakinhoud stelt het rapport vast dat een volledige autonomie bij de uitvoering van de WSW in een toekomstig bestuurlijk model moet worden uitgesloten. Het doel van de WSW en de samenhang met andere sociale zekerheidsregelingen stijgen immers boven het lokale niveau uit. Dit impliceert niet dat een vergroting van gemeentelijke autonomie ten aanzien van de uitvoering onmogelijk zou zijn. Het thans bestaande declaratiestelsel en de wijziging van artikel 7 in 1984 brengen met zich mee dat de gemeenten worden beperkt in hun bewegingsvrijheid. Indien op gemeentelijk niveau voldoende middelen ter beschikking zijn om de opgedragen taken te vervullen en voldoende instrumenten om het financiële beslag dat deze taken op de gemeentelijke middelen leggen te sturen, vervalt voor een belangrijk deel de noodzaak om via wet-en regelgeving te trachten de uitgaven voor de WSW te beheersen. De autonomie van gemeenten kan derhalve worden vergroot door middel van deregulering, aldus het I.O.O. Voorwaarde daarbij is dat de uitvoerders in principe zelf de financiële verantwoordelijkheid dragen die bij een grotere beslissings-en bestedingsvrijheid hoort. Eventuele overschrijdingen van het budget moeten in deze zienswijze worden gedragen door de beslisser zelf, i.c. de gemeentebesturen. Voorts zou moeten worden bezien of het mogelijk en zinvol is de wetgeving zodanig aan te passen dat het gemeentelijk niveau meer autonomie krijgt bij de beslissingen omtrent de organisatie van de sociale werkvoorziening op gemeentelijk niveau. Bij een vorm van budgetfinanciering acht het I.O.O. een financieel toezicht door het departement/rijksconsulenten van een verminderd belang; bestuurlijk toezicht op de algemene doelstelling van de WSW en de daaruit voortvloeiende plichten voor de gemeenten blijven echter wel relevant.

Budgetfinanciering Budgetfinanciering wordt in het onderzoeksrapport van het I.O.O. omschreven als een vorm van financiering waarbij er sprake is van een periodieke betaling van een overeengekomen budget. In het onderzoek is het I.O.O. nagegaan of het mogelijk is om de WSW-budgetfinanciering in te voeren in de vorm van een totaalbudget op rijksniveau, dat op basis van algemeen werkende externe criteria wordt toebedeeld naar het uitvoeringsniveau. Hierbij dient met een aantal aspecten rekening te worden gehouden: -een verdeelsysteem op basis van algemeen werkende externe factoren heeft een globale werking, die mede afhankelijk is van de mate van verfijning die kan worden bereikt door toevoeging van additionele factoren in het verdeelmodel; -het is min of meer onvermijdelijk dat bij de invoering van budgetfinanciering rekening wordt gehouden met de historisch gegroeide situatie; -invoering van budgetfinanciering brengt met zich mee dat de financier zijn verantwoordelijkheid voor de kosten van de bekostigde taak beperkt tot de omvang van het budget dat hij hiervoor heeft uitgetrokken.

Teneinde te komen tot een verdeling van een macrobudget (= het budget op rijksniveau) naar microbudgetten (= de op uitvoeringsniveau verkregen budgetten) zal een verdeelsysteem moeten worden ontworpen. Indien de verdeling aansluit bij het thans bestaande patroon voor uitgaven zal zoveel mogelijk gebruik moeten worden gemaakt van factoren, die verklarend zijn voor de huidige uitgaven. Deze kunnen binnen het kader van een verklaringsmodel worden geanalyseerd. De basis van het verklaringsmodel wordt gevonden in theoretische overwegingen over het functioneren van de WSW. In het rapport wordt dit schematisch als volgt verduidelijkt:

VERKLARINGS-MODEL

MACROBUDGET

VERDEELMODEL

MICRO-BUDGETTEN

Bij het ontwikkelen van een theoretisch model heeft het I.O.O. rekening gehouden met de volumecomponent en de prijscomponent maar niet met de achterliggende factoren die de kosten en opbrengsten zouden kunnen verklaren. Voorts is er alleen rekening gehouden met algemeen werkende externe factoren, die in die zin objectief kunnen worden genoemd, omdat zij een gelijksoortige, voorspelbare werking hebben bij alle gemeenten (of uitvoeringsorganen). De als subjectief aan te duiden factoren, zoals taakopvatting en gedragspatronen bij sleutelpersonen zijn in de analyse niet meegenomen, omdat het moeilijk is een verklaringsmodel op dergelijke factoren te baseren. Als algemeen werkende externe factoren beschouwt het 1.0.0. het aantal inwoners van het betrokken verzorgingsgebied en de sociale structuur van het verzorgingsgebied. Het aantal inwoners is van belang omdat verwacht mag worden dat degenen die op plaatsing in de sociale werkvoorziening zijn aangewezen, min of meer gelijkmatig zijn gespreid over de gehele bevolking. De sociale stuctuur van het gebied is van belang omdat de WSW functioneert in samenhang met andere sociale zekerheidsregelingen. De belangrijkste indicatoren zijn volgens de onderzoekers in dit verband de regelingen bij arbeidsongeschiktheid en (langdurige) werkloosheid. Verwacht mag worden, aldus het 1.0.0., dat met name vanuit deze regelingen een doorwerking plaatsvindt naar degenen die op de sociale werkvoorziening zijn aangewezen. Het 1.0.0. is van oordeel dat er geen redenen zijn om aan te nemen dat naast de hiervoor genoemde redenen andere externe factoren kunnen worden onderscheiden die een algemene werking hebben ten opzichte van de volumecomponent van de WSW per verzorgingsgebied. Met betrekking tot de prijscomponent stelt het 1.0.0. vast dat er geen reden bestaat om aan te nemen dat er sprake is van een systematische relatie met bepaalde kenmerken van het verzorgingsgebied.

Het 1.0.0. komt op basis van een kwantitatieve analyse tot de conclusie dat er in het algemeen voor alle bestuurlijke niveau's (provincies, gemeen-

ten en schappen) een positief verband bestaat tussen het aantal WSW-werknemers enerzijds en het aantal inwoners in de leeftijdscategorie 1 5 t/m 64 jaar en de sociale structuur indicator anderzijds. Binnen de algemene samenhang kunnen zich evenwel bepaalde afwijkingen voordoen onder andere als gevolg van de eerder genoemde subjectieve factoren. Voorts bestaat er geen directe relatie tussen de ontwikkeling van het aantal WSW-werknemers en de ontwikkeling (algemene verslechtering) van de sociale structuur indicator. Het verdeelsysteem op basis van objectieve factoren zal volgens het I.O.O. echter in ieder geval rekening moeten houden met verschillen in omvang van het verzorgingsgebied en verschillen in sociale kenmerken tussen de verzorgingsgebieden. Ten aanzien van de kostencomponent blijkt uit het onderzoek dat er wel bepaalde factoren zijn aan te wijzen die op werkverbandniveau de loonkosten, netto lasten danwei de netto opbrengst per arbeidsplaats op systematische wijze beïnvloeden maar, dat hierbij steeds van compenserende invloeden sprake is. Als eindconclusie van de kwantitatieve analyse van de kostenfaktoren merkt het I.O.O. in het rapport op dat per saldo een beeld resulteert waarbij voor geen der onderzochte faktoren kan worden gesteld dat deze duidelijk de kosten per arbeidsplaats in gunstige dan wel ongunstige zin beïnvloeden. Deze conclusie mag niet zo worden opgevat dat er geen verschillen in kosten per arbeidsplaats tussen werkverbanden zouden bestaan. Aan objectieve systematische faktoren zijn deze evenwel niet toe te schrijven.

3.2.3. Slotconclusies van het I.O.O.-onderzoek De slotconclusies van het I.O.O. ten aanzien van de in paragraaf 3.2.1. genoemde vragen luiden als volgt2: «-Het invoeren van budgetfinanciering in de sociale werkvoorziening vormt een basisvoorwaarde om te komen tot deregulering en decentralisatie van de uitvoering van de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW). -Bij budgetfinanciering zal op rijksniveau een bedrag worden vastgesteld dat vervolgens moet worden verdeeld. Het verdeelstelsel bestaat uit een volumecomponent en een kostencomponent. Ten aanzien van de kostencomponent kan op grond van het onderzoek worden geconcludeerd dat het werken met één vast bedrag per WSW-werknemer aan te bevelen is. Ten aanzien van de volumecomponent geven de onderzoeksuitkomsten aan dat de maatstaven in het verdeelstelsel dienen aan te sluiten bij verschillen in aantal inwoners en sociale kenmerken per gebied. Deze faktoren voldoen in principe aan het criterium dat zij objectief waarneembaar en meetbaar zijn en aan het criterium dat beïnvloeding ervan op plaatselijk niveau met het doel een groter aandeel in de toedeling van middelen verkrijgen, niet mogelijk is. -Een probleem is de keuze van het uitvoeringsniveau waarop de toedeling van budgetten plaats zal vinden. Vanuit de wenselijkheid zo nauw mogelijk aan te sluiten bij de bestaande uitvoeringspraktijk heeft het niveau van werkvoorzieningsschappen/zelfstandig uitvoerende gemeenten de voorkeur. Bij toepassing van een verdeelsysteem voor dit niveau op basis van objectieve maatstaven is het evenwel noodzakelijk dat een aantal schappen wordt gereorganiseerd zodanig dat per werkvoorzieningsschap een eenduidig verzorgsgebied wordt vastgesteld. -Tenslotte blijkt uit het onderzoek dat overschakeling van de huidige vergoedingssystematiek naar budgetfinanciering op basis van objectieve maatstaven tot grote herverdeeleffecten zal leiden. Dit probleem zal zich voordoen op elk uitvoeringsniveau (provinciaal, gemeentelijk of schapsniveau) waarvoor gekozen zal worden. ' Mogelijkheden budgetfinanciering sociale Geconcludeerd kan daarom worden dat op korte termijn een abrupte werkvoorziening, instituut voor Onderzoek overschakeling naar budgetfinanciering op basis van objectieve maatstaven van Overheidsuitgaven, blz. 177 en 178.

niet haalbaar is.

Volgens het I.O.O. is het wel haalbaar te starten met budgetfinanciering gebaseerd op de bestaande verdeling van middelen en deze verdeling geleidelijk aan meer te baseren op objectieve maatstaven.» 3.3. Beleidsconclusies naar aanleiding van het I.O.O.-onderzoek Bij brief van 14 juli 1986 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19200, hfdst. XV, nr. 78) heb ik het rapport aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer. Bij die gelegenheid deelde ik mede dat naar mijn mening de resultaten van het onderzoek onvoldoende aanknopingspunten boden voor een verantwoord en direct toepasbaar systeem van budgetfinanciering van de sociale werkvoorziening. Deze conclusie is gebaseerd op de volgende overwegingen: De verklaring van het aantal WSW-werknemers welke de basis vormt voor het verdeelmodel is onbevredigend. De wegingsfactoren voor de verklarende variabelen moet de rijksoverheid volgens het onderzoeksinstituut zelf bepalen, zonder dat daarvoor door het I.O.O. criteria zijn ontwikkeld. Een theoretische toepassing van het ontwikkelde verdeelmodel leidt -ongeacht welk bestuurlijk niveau het budget ontvangt -tot zeer aanzienlijke herverdeeleffecten. Het in het onderzoeksrapport ontwikkelde verdeelmodel is volgens het rapport bovendien slechts toepasbaar, indien de uitvoering van de sociale werkvoorziening eerst ingrijpend wordt gereorganiseerd. Gelet op de doelstelling van het Kabinet tot decentralisatie en deregulering ligt het evenwel niet in de rede van Rijkswege voor te schrijven hoe de bestuurlijke samenwerking op regionaal niveau tot stand dient te komen. Zoals bij de behandeling van het wetsvoorstel inzake het volumebeleid in de sociale werkvoorziening is aangegeven, dient een systeem van budgetfinanciering voor de sociale werkvoorziening aan een aantal voorwaarden te voldoen. Het onderzoeksinstituut is er onvoldoende in geslaagd een verdeelmodel te ontwikkelen dat voldoet aan de gestelde voorwaarden. Gezien het voorgaande wordt thans binnen het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid onderzoek verricht ter beantwoording van de vraag of en op welke wijze er mogelijkheden zijn om te komen tot verdergaande decentralisatie in bestuurlijke verhoudingen op het terrein van de sociale werkvoorziening in samenhang met de mogelijke invoering van budgetfinanciering.

• - 

  HET PLAN VAN AANPAK

Nadat werd vastgesteld dat het niet mogelijk was om op basis van externe objectieve factoren te komen tot een adequaat verklarings-en verdeelmodel, met behulp waarvan een beschikbaar macrobudget zou kunnen worden verdeeld in budgetten ten behoeve van de financiering van de WSW door de gemeenten, is een plan van aanpak ontwikkeld om op een andere wijze te komen tot een systeem van budgetfinanciering in combinatie met decentralisatie en deregulering. Op 30 oktober 1986 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19700, hfdst. XV, nr. 12) is de Vaste Commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid geïnformeerd over het nader onderzoek naar de mogelijkheden van budgetfinanciering in samenhang met het streven naar decentralisatie en deregulering. In de genoemde brief is onder andere aangegeven dat de Tweede Kamer in een later stadium een meer uitgewerkt plan van aanpak ter beschikking zou worden gesteld. Tevens werd aangegeven dat bij het nader uitwerken van het genoemde plan van aanpak gesteund zou worden op de bevindingen opgedaan in een

consultatieronde langs de belangrijkste betrokkenen alsmede instanties die reeds ervaring hebben opgedaan met budgetfinanciering. Bij brief van 6 april 1987 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, hfdst. XV, nr. 78) is het toegezegde definitieve «plan inzake de beleidsoperatie budgetfinanciering en decentralisatie sociale werkvoorziening» naar de Tweede Kamer gestuurd. In dit definitieve plan van aanpak wordt ingegaan op de gekozen beleidsmethodiek alsmede op de fasering van de beleidsoperatie, het aanpassen van de bestaande wet-en regelgeving, het bewaken van de doelen van de WSW, de aard van de uitkering en het bestuurlijk niveau waaraan het budget wordt toegekend, de hoofdmodaliteiten van een verdeelmodel budgetfinanciering, de programma-evaluatie alsmede een ontwerp van een eerste eenvoudig verdeelmodel en de aspecten van decentralisatie en deregulering en afstemming van beleid (sociaal zekerheidsbeleid, arbeidsmarktbeleid, welzijnsbeleid e.d.).

Voor een beleidsexperiment bij alle uitvoeringsorganisaties is gekozen omdat gegeven de complexiteit van de uitvoering het niet goed mogelijk is een verantwoorde steekproef te nemen uit alle uitvoeringsorganisaties om op basis daarvan een objectief verklarings-en verdeelmodel te ontwikkelen. Bovendien geldt dat budgetfinanciering, zeker in combinatie met decentralisatie en deregulering, een proces is dat stap-voorstap ontwikkeld moet worden. Dat betreft een ontwikkelingsproces voor alle uitvoeringsorganisaties. Een eenvoudige start bij alle uitvoeringsorganisaties gelijktijdig doet hieraan meer recht dan een experiment bij enkele uitvoeringsorganisaties. Tenslotte geldt dat het niet wenselijk wordt geacht gedurende een periode van vier a zes jaar twee financieringsstelsels, het huidige en het experimentele, naast elkaar te laten bestaan. Nadat de experimentele periode is afgelopen, zal moeten worden vastgesteld of en zo ja, welke normen in aanmerking komen om als verdeelcriteria te kunnen gelden. Deze zullen alsdan in een wettelijke regeling worden vastgesteld.

In een eenvoudig schema is de ontwikkeling naar een definitief budgetfinancieringssysteem in de tijd gezien als volgt weer te geven:

START

BF op basis van historisch budget Decentralisatie en deregulering 1989/1990

BF op basis van objectieve normen voor zover mogelijk in 1991 en 1992

+

Verdergaande decentralisatie en deregulering in 1991 en 1992

Doel beleidsoperatie: beheersing (in de vorm van budgetfinanciering op basis objectieve normen) decentralisatie deregulering afstemming van beleid Gezien het belang van het plan van aanpak wordt het integraal als bijlage aan de Memorie van Toelichting toegevoegd. (Zie bijlage I) Voor de inhoud wordt derhalve verwezen naar deze bijlage.

• - 

  HET EXPERIMENTEEL ONTWERP VAN EEN VERDEELMODEL BUDGETFINANCIERING Zoals uit de vorige paragraaf bleek bestaat het beleidsvraagstuk uit vier componenten, te weten: a. beheersing van de uitgaven b. decentralisatie c. deregulering d. integratie van beleid.

In genoemde paragraaf zijn eveneens een aantal keuzen samengevat, die dienen als basis voor een verdere ontwikkeling. Deze keuzen (die zijn te beschouwen als uitgangspunten voor de financiering) zijn als volgt samen te vatten: -budgetfinanciering impliceert dat aan de voor de uitvoering verantwoordelijke instanties vooraf en periodiek een budget wordt toegekend waarmee de sociale werkvoorziening moet worden gefinancierd; -voor wat betreft het bestuurlijk niveau wordt aangesloten bij de huidige uitvoeringsstructuur; -de grondslag van de budgetfinanciering wordt gevormd door een specifieke uitkering op basis van historische gegevens;

-begonnen zal worden met een eenvoudig verdeelmodel op basis van een historisch budget op grond van realisatiegegevens van de betreffende gemeente of het betreffende schap (realisatiebudget); -het budget op historische gronden heeft betrekking op zowel het totaal van loonkosten ca. als op de exploitatielasten; -het voorlopige verdeelmodel zal al ontwikkelend en experimenterend tot een definitief verdeelmodel, zoveel mogelijk gebaseerd op objectieve gegevens, moeten leiden. In deze paragraaf zullen de hiervoor genoemde uitgangspunten nader worden uitgewerkt en zal worden beschreven welk model ons in de aanvangsfase voor ogen staat.

5.1. Het (realisatie)budget

Er zijn verschillende budgetteringsgrondslagen denkbaar, die uitgangspunt zouden kunnen vormen voor een eenvoudig verdeelmodel. Zo zou het denkbaar zijn om een historisch bedrag per arbeidsplaats op grond van realisatiegegevens van het betreffende schap te vermenigvuldigen met het aantal subsidiabele arbeidsplaatsen van het schap, of een historisch bedrag per arbeidsplaats op grond van landelijk realisatie-gegevens vermenigvuldigd met het aantal subsidiabele arbeidsplaatsen, of een continuering van het huidige volumebeleid aangevuld met budgettering van de exploitatielasten. Gekozen is echter voor een realisatiebudget, dat wordt vastgesteld op grond van realisatiegegevens van het betreffende schap. Het gaat hier om de kosten die in het huidige financieringsstelsel door het rijk worden vergoed onder titel «primaire vergoeding» alsook om de rijksvergoeding van 80% in een eventueel nadelig saldo, wat thans wordt aangeduid met de term «aanvullende vergoeding». Deze keuze lag om meer dan één reden voor de hand. Ten eerste kan worden opgemerkt dat één van de mededoelstellingen van het beleidsvraagstuk is het vergroten van de beslissings-en bestedingsvrijheid van de lokale overheid en het verminderen van uitvoeringsregels (op dit laatste wordt in een volgende paragraaf nog nader ingegaan).

Bij budgetteringsgrondslagen waarbij tevens het aantal subsidiabele arbeidsplaatsen een rol zou spelen, zal de rijksoverheid vast moeten stellen hoeveel arbeidsplaatsen de lokale overheid mag/moet invullen. Daarmee zou de beslissingsvrijheid aan de lokale overheid op dit punt niet worden gegeven en derhalve niet worden voldaan aan een belangrijke doelstelling. Ten tweede kan worden opgemerkt dat een realisatiebudget per bestuurlijke eenheid op grond van historische gegevens goed aansluit op de thans bestaande werkelijkheid, waardoor geen uitvoeringsorgaan in problemen behoeft te komen. Ten derde zijn bij het vaststellen van de budgetten voor het eerste jaar geen objectieve criteria nodig. Wel zullen de budgetten gezamenlijk moeten blijven binnen de beschikbare middelen op de begroting.

Tenslotte kan bij het vaststellen van de budgetten op basis van realisatie worden aangesloten bij de bestaande meerjarenramingen. Er zijn -uiteraard -ook enige nadelen aan deze keuze verbonden die niet uit het oog mogen worden verloren. Zo zou bij wijze van voorbeeld kunnen worden gesteld dat die gemeenten of werkvoorzieningsschappen, die niet in alle opzichten doelmatig zijn geweest in de uitvoering, waardoor hogere kosten zijn ontstaan dan strikt noodzakelijk is in zekere zin worden beloond voor inefficiency. Gegeven echter de uitdrukkelijke wil om te komen tot vormen van budgetfinanciering zullen dit soort bezwaren in de aanvangsfase moeten worden geaccepteerd. Uiteraard zal hieraan in de loop van de fasen II en III blijvend aandacht moeten worden geschonken en zullen in de loop van het experiment bijstellingen moeten plaatsvinden.

Hierbij wordt aangetekend dat zoals uit de in paragraaf 4 genoemde bijlage I blijkt, het in de bedoeling ligt om zodra mogelijk, de omvang van de vergoeding te bepalen door nader te bepalen criteria die zoveel mogelijk geobjectiveerd zullen moeten zijn. Daarmee wordt ook bereikt dat aan situaties waarin niet in voldoende mate doelmatig wordt gewerkt, een einde komt. Immers, uiteindelijk zullen gemeenten budgetten krijgen toegekend die geen rekening meer houden met de wijze waarop in het specifieke geval aan de uitvoering van de wet gestalte is gegeven. Voor sommige gemeenten zal dat een vermindering van de toe te kennen vergoeding met zich mee brengen, voor andere zal het een verhoging van de vergoeding tot gevolg hebben. In paragraaf 5.4 wordt hierop verder ingegaan.

5.2. Het budget per bestuurlijke eenheid In de huidige financieringsstruktuur worden de primaire vergoeding en de eventuele aanvullende vergoeding per werkverband toegekend aan de gemeente/werkvoorzieningsschap. Per gemeente/werkvoorzieningsschap worden derhalve declaraties ingediend ter vergoeding van de loonkosten en per werkverband wordt -zo nodig -een verzoek gedaan om een aanvullende vergoeding. In het thans bestaande stelsel is dat een logische keuze (zie paragraaf 2.2.). Gelet op dat onderdeel van de doelstelling van het beleidsvraagstuk dat zich richt op de vergroting van de beslissingsvrijheid van uitvoeringsorganen dient de vraag te worden gesteld of het vanuit beheersingsoogmerk noodzakelijk blijft om ook in een stelsel van budgetfinanciering een verdeling in werkverbanden te blijven verlangen. Deze vraag kan ontkennend worden beantwoord. Immers, de budgetten die zullen worden vastgesteld vinden weliswaar hun basis in de werkverbandverdeling zoals die bestond in het basisjaar, doch kunnen eenvoudig per bestuurlijke eenheid worden samengevoegd. Wel zal het uiteraard ook in de nieuwe struktuur noodzakelijk blijven dat de rijksoverheid over gegevens kan beschikken op een door haar gewenst aggregatieniveau, zowel ten behoeve van evaluatiedoeleinden als ten behoeve van statistische doeleinden. Niettemin is de verwachting gerechtvaardigd dat de uitvoeringsorganen in de gelegenheid zullen zijn een vereenvoudiging aan te brengen in de administratie. Voorts kan nog op het volgende worden gewezen. Indien binnen de huidige financieringsstruktuur een werkverband een voordelig saldo behaalt, kan het de minister verzoeken dit voordelig saldo te bestemmen in het belang van het werkverband. Het saldo mag in elk geval niet worden bestemd voor een belang in een ander werkverband, ook niet als dat tot dezelfde bestuurlijke eenheid behoort. In het verleden is er door uitvoeringsorganen op aangedrongen deze beperking te doen vervallen. Door te kiezen voor de gemeente of het werkvoorzieningsschap als bestuurlijk niveau waaraan de budgetten worden toegedeeld, is aan deze wens voldaan.

Tenslotte merk ik op dat met het toekennen van budgetten vooraf is bepaald welk bedrag de bestuurlijke eenheid ter beschikking krijgt voor de uitvoering van de WSW. Incidentele tegenvallers bijvoorbeeld in de vorm van het wegvallen van een opdrachtgever kunnen na afloop van het jaar niet tot verhoging van het budget leiden. Budgetfinanciering brengt immers met zich mee dat degene aan wie een budget is toegekend, zelf verantwoordelijk is voor eventueel ontstane nadelige saldi.

5.3. Opbouw van het budget voor de jaren 1989 en 1990

Het ligt in het voornemen om het experiment te doen aanvangen in het kalenderjaar 1989. Zoals uit het voorafgaande is gebleken ligt het in de

bedoeling om de budgetten voor de eerste twee jaar te baseren op realisatiegegevens van de uitvoeringsorganen. Daarbij is het van belang uit te gaan van zo recent mogelijke gegevens. Die gegevens moeten echter wel voldoende betrouwbaar zijn in die zin dat de uitvoeringsorganen niet in of na het eerste jaar, waarin de budgetten zijn toegekend met wijzigingen worden geconfronteerd die een gevolg zijn van een wijziging van de gegevens waarop de hoogte van het budget is gebaseerd. Er is daarom voor gekozen om het jaar 1985 als basis te nemen voor de vaststelling van de budgetten.

Het toe te kennen budget wordt als volgt opgebouwd: a. het totaalbedrag aan primaire rijksvergoeding ex artikel 41 WSW in het peiljaar (= 1985) met betrekking tot de lonen, vakantietoeslag, andere financiële aanspraken, VUT-uitkeringen, aanvullende oudedagsvoorziening en werkgeversaandeel sociale lasten te verminderen met ontvangen ziekengelden, vereveningsbijdrage, werknemersbijdrage VUT en inkomsten uit andere bronnen m.b.t. VUT-uitkeringen; b. het totaalbedrag aan primaire rijksvergoeding ex artikel 40 WSW in het peiljaar (= 1985) met betrekking tot de vacatiegelden en de reis-en verblijfsvergoedingen van commissieleden als bedoeld in art. 6 WSW; c. 80% van het relevante nadelig saldo van de werkverbanden behorend tot de bestuurlijke eenheid over het peiljaar (boekjaar 1985); Overigens ga ik er vanuit dat naast het rijksbudget het gemeentelijk aandeel dat op grond van het huidige financieringsstelsel nodig is ter uitvoering van de WSW beschikbaar blijft. In een eventueel nadelig saldo dragen de gemeenten immers voor 20% bij.

Bij de definitieve vaststelling van het budget zoals genoemd onder de punten a, b en c zal rekening worden gehouden met een aantal, voor alle gemeenten gelijkwerkende, korrektiefaktoren, betrekking hebbende op wijzigingen in het uitgavenpatroon in de periode 1985 tot 1989, alsmede incidentele correctiefaktoren.

De algemeen werkende correctiefaktoren hebben onder andere betrekking op:

• - 

  Mutaties in de loon-en arbeidsvoorwaarden Sinds 1985 zijn in het kader van het arbeidsvoorwaardenbeleid enkele wijzigingen doorgevoerd. Zoals bekend wordt voor de mutaties met ingang van 1 januari 1986 het mutatiebeleid gevolgd zoals dat ook geldt voor de werknemers in de gepremieerde en gesubsidieerde sector (zogenaamde WAGGS-model). Daarnaast heeft in 1986 besluitvorming plaatsgevonden over de resultaten van het onderzoek van de Loontechnische Dienst naar het niveau van de lonen en andere arbeidsvoorwaarden in de sociale werkvoorziening als gevolg waarvan de lonen met 0,6% zijn verhoogd. Deze ontwikkelingen, alsmede de ontwikkelingen die na 1986 hebben plaatsgevonden, zullen leiden tot een verhoging van het budget in 1989 ten opzichte van het basisjaar.

• - 

  Omzetting van de vereveningsbijdrage in W. W.-premie Met ingang van 1 januari 1987 zijn de WSW-werknemers verzekerd krachtens de W.W. volgens dezelfde systematiek als de werknemers buiten de sociale werkvoorziening. Daarvoor hadden de WSW-werknemers weliswaar dezelfde rechten als hun collega's buiten de sociale werkvoorziening, doch op hun loon werd geen WW. premie ingehouden. In de plaats daarvan werd een vereveningsbijdrage ter grootte van de gemiddelde W.W.-premie ingehouden. Indien een WSW-werknemer onvrijwillig werkloos werd in de zin van de W.W., kon de bedrijfsvereniging de daarmee gepaard gaande kosten rechtstreeks bij het rijk in rekening brengen.

De ingehouden vereveningsbijdrage werd door de gemeenten in mindering gebracht op de declaratie voor de primaire vergoeding, zodat de totale loonkosten daardoor lager werden. Thans dient het werknemersdeel van de de W.W.-premie normaal aan de bedrijfsvereniging te worden afgedragen, zodat per saldo de primaire vergoeding met ingang van 1 januari 1987 toeneemt. Bij de vaststelling van het budget voor 1989 en 1990 zal derhalve worden uitgegaan van het budget 1985, verhoogd met het bedrag van de vereveningsbijdrage.

• - 

  Doorwerking van de werktijdverkorting Met ingang van 1 augustus 1985 is de werktijdregeling in de sociale werkvoorziening gewijzigd. Samengevat komt die wijziging hierop neer dat werknemers die op of na de genoemde datum in dienst zijn getreden 5% korter werken dan de werknemers die vóór die datum reeds een dienstbetrekking hadden (werknemers jonger dan 25 jaar krijgen met ingang van die datum een dienstbetrekking van maximaal 32 uur). Omdat de hiermee vrijkomende arbeidstijd slechts ten dele is herbezet, zijn de loonkosten met een daarmede evenredig deel verminderd. Voor zover dit in 1985 is gebeurd, is dat verwerkt in de realisatie van 1985. Aangezien ook in de jaren na 1985 een natuurlijk verloop heeft plaatsgevonden en deze -voor de jaren 1986 en 1987 ten dele -is opgevuld met nieuwe werknemers die een lager loon ontvangen, moet de realisatie van 1985 gecorrigeerd worden ter vaststelling van het budget 1989.

• - 

  Salariskosten ambtelijk personeel De salariskosten van het ambtelijk personeel vormen een aanzienlijk onderdeel van de totale exploitatiekosten van de sociale werkvoorziening zodat het in de rede ligt voor mutaties in deze kosten als gevolg van landelijke ontwikkelingen in de arbeidsvoorwaarden voor ambtenaren, een correctie toe te passen teneinde het budget voor 1989 en 1990 vast te stellen.

• - 

  Financiële taakstelling als gevolg van het invoeren van een jaar scholing en training in de B-categorie Tijdens de begrotingsvoorbereiding 1984 in de Tweede Kamer is besloten om de oorspronkelijke voornemens van het kabinet om de werknemers in de B-categorie (werknemers, die op arbeid onder aangepaste omstandigheden zijn aangewezen, doch die niet de mogelijkheid hebben om tenminste een derde van een redelijke minimumprestatie te verrichten) toe te laten tot de sociale werkvoorziening met behoud van uitkering, geen doorgang te laten vinden. Teneinde de daarmee gepaard gaande ombuigingstaakstelling toch te realiseren is besloten om extra arbeidsduurverkorting voor nieuwe werknemers in te voeren, het volumeverminderingspercentage met 0,6 te verhogen, extra ambtelijk personeel te laten afvloeien en ten behoeve van de werknemers in de B-categorie voorafgaande aan de indiensttreding een periode van een jaar scholing en training met behoud van uitkering in te voeren. De drie eerstgenoemde maatregelen zijn in het model reeds opgenomen, doch de financiële gevolgen van het jaar scholing en training dienen nog in de budgetten. Dit zal gebeuren door middel van een algemeen werkende correctiefaktor.

Naast de hiervoor genoemde correctiefaktoren die voor alle gemeenten in gelijke mate van invloed behoren te zijn op de budgetten voor 1989 en 1990 zijn ook korrecties mogelijk per afzonderlijke bestuurlijke eenheid. Deze kunnen betrekking hebben op:

• - 

  Doorwerking van het volumebeleid Met ingang van 1 juli 1984 is aan de gemeenten de verplichting opgelegd gedurende de jaren 1984, 1985, 1986 en 1987 het aantal

werknemers per saldo te doen verminderen met respectievelijk 1%, 3%, 5% en 5,6% ten opzichte van het aantal dienstbetrekkingen dat op 1 juni 1984 bestond (samengevat onder de term: volumebeleid). De gevolgen hiervan zijn uiteraard terug te vinden in de realisatie van het jaar 1985 voor zover het de jaren 1984 en 1985 betreft. Deze zijn per bestuurlijke eenheid verschillend, zodat de daarmee gepaard gaande loonkosten per bestuurlijke eenheid afzonderlijk zullen worden verwerkt. De financiële gevolgen van de volumevermindering in en na het jaar 1985 moeten dan echter nog worden verwerkt ter vaststelling van de budgetten voor 1989 en 1990.

• - 

  Ontheffing van het volumebeleid Enkele uitvoeringsorganen hebben een gedeeltelijke ontheffing gekregen van de verplichting tot volumevermindering. Voor zover deze ontheffing betrekking had op 1986 of volgende jaren zullen de daarmee gepaard gaande kosten meegenomen worden in het budget 1989 voor de bestuurlijke eenheid waarvoor de ontheffing was gegeven. Dit betekent een correctie op de realisatie van 1985 ter vaststelling van het budget 1989 en 1990.

• - 

  Kapitaals/asten onroerende goederen Met de kapitaalslasten welke voortvloeien uit investeringen in onroerende goederen (huisvesting) welke na 1985 zijn ontstaan, zal bij de vaststelling van het budget voor 1989 en 1990 rekening kunnen worden gehouden. In veel gevallen zal het ingebruiknemen van nieuwe huisvesting op budgettair neutrale wijze kunnen plaatsvinden doch er zijn gevallen denkbaar waar sprake is van een aanzienlijke toename van de huisvestingslasten zodat een gedeeltelijke correctie per bestuurlijke eenheid van de extra lasten gerechtvaardigd kan zijn.

• - 

  Ziekteverzuim De hoogte van het ziekteverzuim (en de mutaties daarin) zijn niet te voorspellen. Wel is gebleken dat zich van jaar tot jaar schommelingen kunnen voordoen. Voorzover een daling van het ziekteverzuim niet meer bedraagt dan 1,5% vindt geen aanpassing van het budget plaats. Een dergelijke daling mag gerekend worden te behoren tot het normale bedrijfsrisico. Indien het ziekteverzuim (bijvoorbeeld in 1989) meer dan 1,5% lager is geweest dan in 1985 (= basisjaar), zullen de daardoor ontstane hogere loonkosten worden verrekend in de budgetten die voor het jaar 1991 worden vastgesteld. Indien een bestuurlijke eenheid als gevolg van een daling van meer dan 1,5% van het ziekteverzuim kosten heeft moeten maken om de daardoor ontstane hogere loonkosten vóór te financieren, zullen ook deze kosten in de vaststelling van het budget 1991 worden meegenomen. e. Incidentele correcties In een aantal gevallen zal een correctie op de realisatiegegevens 1985 moeten worden toegepast om het budget van een bepaalde bestuurlijke eenheid juist vast te stellen. Bij deze correctie kan worden gedacht aan incidentele faktoren zoals bijvoorbeeld boekverliezen en afkoop van wachtgelden welke eenmalig ten laste van het jaar 1985 zijn gebracht. Voorts kan er van een correctie sprake zijn ingeval de bestuurlijke eenheid na 1985 in gebreke is gebleven ten aanzien van de taakstelling met betrekking tot het omzetten van niet-geldelijke opbrengst opleverende objecten (ngo-objecten) naar objecten die wel een geldelijke opbrengst opleveren voor geleverde diensten en goederen (go-objecten).

Overwogen is of ten aanzien van andere exploitatiekosten zoals rentekosten, onderhoudskosten, energiekosten, belastingen, verzekeringen

en andere algemene kosten de budgetten voor 1989 en 1990 zouden moeten worden gecorrigeerd. Opgemerkt kan worden dat er voor de jaren 1986 en 1987 en de verwachte kostenontwikkeling voor 1988 sprake is van een geringe kostenstijging van bijvoorbeeld de onderhoudskosten en van de algemene kosten. De rentekosten en de energiekosten vertonen echter een dalende tendens. Per saldo zullen naar verwachting de mutaties in de totale overige exploitatiekosten gering zijn. Aangezien tevens de financieringsstructuur, de staat van onderhoud van de kapitaalgoederen en de samenstelling van de algemene kosten vrij sterk per werkverband kunnen verschillen is een generieke compensatie van deze kostenontwikkeling moeilijk te realiseren. Op grond van het bovenstaande ligt het in de rede voor deze kostenontwikkelingen geen correctie voor de vaststelling van de budgetten voor 1989 en 1990 toe te passen. Ook ten aanzien van de kapitaalslasten van de roerende goederen zal bij de vaststelling van budget voor 1989 en 1990 geen correctie voor de ontwikkelingen na 1985 worden toegepast omdat deze ontwikkelingen binnen de normale bedrijfsrisico's vallen en derhalve binnen het vastgestelde budget moeten worden opgevangen. Daarnaast zullen deze investeringen in het algemeen bijdragen tot verbetering van het rendement.

5.4. Opbouw van het budget voor de jaren 1991 en 1992

Het ligt zoals hiervoor vermeld in het voornemen van het kabinet voor de jaren 1991 en 1992 de toegekende vergoeding aan de gemeenten zoveel mogelijk te baseren op normen die zijn ontwikkeld op basis van het onderzoek naar objectieve faktoren die (mede)bepalend zijn voor de omvang van de vergoeding. Indien evenwel dit voornemen (nog) niet kan worden gerealiseerd zal het bedrag van de vergoeding worden bepaald met toepassing van de hierboven beschreven correctiefaktoren op basis van de gerealiseerde uitgaven 1985. Organisatiekundige alsook bedrijfseconomische en econometrische analyses zullen moeten leiden tot een verantwoord kostenverklaringsmodel op basis waarvan, binnen de op de rijksbegroting beschikbaar gestelde financiële middelen, een zo objectief mogelijk verdeelmodel kan worden ontwikkeld. Op dit moment is het nog niet duidelijk welke variabelen zullen worden geselecteerd ten behoeve van bovengenoemde analyses. Onderstaand overzicht geeft een indruk van de variabelen die eventueel zullen worden gebruikt. Wellicht ten overvloede zij opgemerkt dat het niet in het voornemen ligt om alle hieronder opgenomen variabelen vast te leggen in het meer objectief verdeelmodel.

A. Doelstelling van de WSW(z\e ook B en C) -bereik personenkring; -mate van aangepastheid van de arbeid; -mate waarin arbeidsgeschiktheid wordt behouden, bevorderd en/of hersteld; -mate van doorstroming; -omvang WSW-volume.

B. Organisatorische kenmerken -huisvesting; -aard machinepark; -technische dienst; -administratie; -bedrijfsgeneeskundige zorg; -bedrijfspsychologische zorg; -arbeidsrevalidatie; -aantal leidinggevende personeelsleden; -overige personeelsleden; -etc.

C.

WSW-werknemers -aantal WSW-werknemers; -aantal A-categorie; -aantal B-categorie; -aantal personen in observatieperiode; -aard van de handicap (I t/m XVI); -indeling in leeftijdscategorieën; -etc.

D. Functies van werkzaamheden -loongroepen (I t/m X); -aantal WSW-werknemers in loongroepen; -funktiegroepen (aard van de werkzaamheden); -aantal WSW-werknemers verdeeld over de onderscheiden werkzaamheden, onderverdeeld naar handicapcategorieën, en leeftijdscategorieën; -etc.

E. Bedrijfseconomisch

resultaat -primaire subsidie; -aanvullende subsidie c.q nadelig saldo (per man); -financiering (per man); -netto opbrengsten (per man); -voordelig saldo (per man); -productieve uren (per man); -ziektepercentage; -gemiddelde bezetting; -etc.

F. Algemene factoren -regionale faktoren; -urbanisatiegraad; -etc.

Indien uit het eerdergenoemde onderzoek blijkt dat andere dan de hierboven bedoelde faktoren bepalend of medebepalend zijn voor de vaststelling van de budgetten 1990 en 1991 zal daarmee rekening worden gehouden.

5.5. Het verzamelen van gegevens ten behoeve van de budgetmodelontwikkeling In paragraaf 5.3 en 5.4 is aangegeven dat gedurende de experimentele fase twee soorten van budgetgrondslagen zullen worden gehanteerd. Voor de eerste helft van het experiment is het budget gehanteerd op basis van historische gegevens (realisatie 1985 plus correctiefactoren) en voor de tweede helft zal het budget worden gehanteerd op basis van zo objectief mogelijke factoren (kostenverklaringsmodel en verdeelmodel). In het bijzonder ten behoeve van de budgetgrondslag voor de tweede helft van het experiment is het van groot belang dat vanaf het begin van het experiment gegevens worden verzameld ten behoeve van het ontwikkelen van een zo objectief mogelijk verdeelmodel. In het plan van aanpak (zie hoofdstuk 4 van deze memorie) zijn daartoe vier informatiedragers genoemd te weten: -het toegekende budget; -het beleidsplan, bevattende primaire gegevens over de WSW-doelen en de organisatiedoelen; -de taakstellende begroting, bevattende primaire gegevens over de financiële vertaling van de WSW-en organisatiedoelen; -de resultaatrapportage, bevattende gegevens over de doeltreffendheid en de doelmatigheid.

Gedurende de experimentele fase zullen doelmatigheids^ en doeltreffendheidsgegevens worden verzameld ten behoeve van de eerder genoemde ontwikkeling van een kostenverklarings-en verdeelmodel. In paragraaf 7.3 is bovendien aangegeven dat eveneens gegevens worden verzameld ten behoeve van het ontwikkelen van een meetinstrument voor het vaststellen van de mate van doeltreffendheid. In de betreffende paragraaf is tevens aangegeven hoe het overleg met de meest direct betrokkenen zal worden gehanteerd.

5.6. De jaren na 1992

Het thans voorliggende wetsvoorstel strekt zich voor wat betreft de werkingsduur uit over de jaren 1989 t/m 1992 althans voor zover het betrekking heeft op de bepalingen inzake de financieringsstruktuur. Bij algemene maatregel van bestuur kan, indien onverhoopt mocht blijken dat de ontwikkeling van objectieve faktoren niet binnen deze tijdsperiode mogelijk is, de werkingsduur van deze bepalingen worden verlengd voor de jaren 1993 en 1994. Gedurende en na de experimentele periode zal moeten blijken of een budgetfinancieringsstelsel op basis van objectieve normen mogelijk is en zo ja, welke voorwaarden aan een dergelijk systeem verbonden zouden moeten worden. Hoewel het niet in de verwachting ligt, zou het theoretisch denkbaar zijn dat het onderzoek uitwijst dat geen objectieve normen te vinden zijn op basis waarvan de beschikbare middelen over de bestuurlijke eenheden kunnen worden verdeeld. Het is thans te vroeg om aan te kunnen geven hoe moet worden gehandeld na de jaren 1992 (of 1994). Duidelijk is wel dat op dat moment de wet opnieuw zal moeten worden gewijzigd om de onderzoeksresultaten te kunnen verwerken. Dat is ook de reden waarom aan dit wetsvoorstel voor zover betrekking hebbend op de financieringsstruktuur, slechts tijdelijke werking is toegekend.

• - 

  DECENTRALISATIE EN DEREGULERINGSASPECTEN

Een van de doelstellingen van het beleidsvraagstuk is, in relatie tot de invoering van een vorm van budgetfinanciering, te komen tot een vermindering van het aantal uitvoeringsregels. Deze doelstelling kan tevens leiden tot het vergroten van de beslissings-en bestedingsvrijheid van de uitvoeringsorganen. Opgemerkt dient te worden dat het introduceren van een systeem van budgetfinanciering als zodanig reeds een vorm van decentralisatie, in de vorm van een vergroting van de bestedingsvrijheid, inhoudt.

Dat het kabinet ook op het terrein van de sociale werkvoorziening het aantal regels wil verminderen, behoeft nauwelijks betoog. Reeds in het decentralisatieplan dat de toenmalige minister van Binnenlandse zaken aan de voorzitter van de Tweede kamer op 13 september 1983 (Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 16492, nrs. 7-8) heeft aangeboden is vastgelegd dat de rijksoverheid steeds duidelijker zal moeten maken waarom bemoeienis op centraal niveau nodig is. In eerste instantie zal moeten worden bezien of taken kunnen worden overgelaten aan gemeentebesturen. Bovendien moet de eis worden gesteld aan decentralisatievoorstellen dat zij niet gepaard behoeven te gaan met zodanige centrale stuurelementen dat het bestuur er kostbaarder en ingewikkelder op wordt. Ook recent heeft het rijk nog eens laten blijken het serieus te menen met de decentralisatie. In een bestuursaccoord dat gesloten is tussen het rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, spreken partijen uit dat het rijk de decentralisatie van taken en bevoegdheden naar de gemeenten zal bevorderen.

Het spreekt vanzelf dat bij het voornemen om de financieringsstructuur van de WSW te wijzigen in de richting van een budgetfinanciering, de concretisering van die algemeen geformuleerde beleidsuitgangspunten op het terrein van de WSW niet achterwege kan blijven. In deze paragraaf zal dan ook nader worden bezien tot welke concrete maatregelen dit thans kan en moet leiden. Gedurende het experiment, bijvoorbeeld op basis van de uitkomsten van de tussentijdse programma-evaluatie kan overigens tot verdergaande decentralisatie en deregulering besloten worden. In het bijzonder wordt hierbij dan gedacht aan bijvoorbeeld de decentralisatie van loon-en arbeidsvoorwaarden van de werknemers.

In paragraaf 6.1.1. en volgende wordt mede aan de hand van de Aanwijzingen inzake de toetsing van ontwerpen van wet en van algemene maatregel van bestuur van 16 januari 1985 nader ingegaan op die onderdelen van de wet zelf, die thans voor deregulering en/of decentralisatie in aanmerking komen. Zoals uit het voorstel blijkt, kunnen een aanzienlijk aantal artikelen thans worden geschrapt. Zo worden de dwingende bepalingen met betrekking tot het volume weggenomen, zijn er minder mogelijkheden om nadere regelen te stellen met betrekking tot de inrichting van de werkverbanden, heeft de minister niet langer de bevoegdheid om te bepalen dat de aanwijzing van een werkverband moet worden ingetrokken en wordt het toezicht door de rijksconsulent geëxtensiveerd. In het verlengde hiervan zullen de algemene maatregelen van bestuur aan een kritisch onderzoek worden onderworpen en waar enigszins mogelijk, worden ingetrokken. Als dit niet kan, zal indien mogelijk een sterke vereenvoudiging worden doorgevoerd. Hierop wordt per algemene maatregel van bestuur ingegaan in de paragrafen 6.2.1 en volgende. Tenslotte kan nog het volgende worden opgemerkt. Eén van de doelstellingen is, zoals in deze paragraaf verwoord, het verminderen van het aantal uitvoeringsregels. Gedurende de experimentele fase zal daaraan niet ten volle kunnen worden voldaan, omdat nadere gegevens nodig zijn om het systeem tot verdere ontwikkeling te kunnen brengen. Zo zal gedurende het experiment van de gemeenten worden gevraagd om bepaalde gegevens op een uniforme wijze te verstrekken. Daarnaast zal er voor de gemeenten een zekere gewenningsperiode zijn, die maakt dat extra overleg op lokaal niveau nodig is. Gelet op de omstandigheid dat ook thans de gemeente een zekere vrije beleidsruimte moet invullen zal dit naar verwachting niet tot grote moeilijkheden hoeven te leiden.

6.1. De wet zelf

Naast hoofdstuk VIM van de wet, dat bij de introductie van een ander financieringsstelsel uiteraard wijziging behoeft en waarmee de bestedingsvrijheid reeds wordt vergroot (waarop in de voorgaande paragraaf nader is ingegaan) is bezien welke andere bepalingen wijziging behoeven dan wel moeten worden ingetrokken, teneinde te voorkomen dat de wijziging zou blijven steken in het louter veranderen van de financieringsstructuur. In deze paragraaf zal hierop per onderwerp nader worden ingegaan.

6.1.1. De WSW-commissie

Artikel 4 van de huidige wet draagt het gemeentebestuur op een sociale werkvoorzieningscommissie (in het spraakgebruik WSW-commissie genaamd) in het leven te roepen. In dit artikel wordt tevens geregeld welke organisaties in ieder geval in die commissie een vertegenwoordiging moeten hebben. Over de taak en de samenstelling van de WSW-commissie heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid reeds eerder een

voorlopig standpunt aan de Tweede Kamer laten weten. Op 1 augustus 1986 zond ik een afschrift van een brief die hij aan de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening van de SER had gezonden, als reactie op een advies van deze commissie over de organisatie van de sociale werkvoorziening. Kort samengevat achtte ik het voldoende om voor te schrijven dat het gemeentebestuur verplicht is om advies te vragen over het algemeen beleid, betrekking hebbend op organisatorisch/technisch, economisch en sociaal terrein.

In het licht van de beleidsdoelstellingen welke thans voorliggen en waarvan decentralisatie een wezenlijk onderdeel vormt, zou het in de rede liggen om niet langer voor te schrijven dat het gemeentebestuur zich bij de uitvoering van de WSW moet laten adviseren door een commissie. De verplichting om een WSW-commissie in te stellen was in het voorontwerp van wet dat aan de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening van de SER, de Raad voor de Gemeentefinanciën en de VNG is voorgelegd, dan ook komen te vervallen. De Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening was unaniem van oordeel' dat het belang van de WSW-commissie bij het experimenteel ontwikkelen en invoeren van een systeem van budgetfinanciering eerder toedan afneemt. Naar de mening van de commissie brengt het experiment risico's met zich mee voor het in de praktijk handhaven van de doelstelling, waarbij de commissie met name denkt aan mogelijke verdringingseffecten. De commissie vindt in het voorontwerp onvoldoende waarborgen voor het handhaven van die doelstelling en in het licht daarvan acht zij het noodzakelijk de bestaande instellingsverplichting te handhaven. Daarbij wijst de commissie vooral op het belang van de WSW-commissie bij het aanstellings-en ontslagbeleid. Ook de VNG adviseerde om af te zien van deregulering van de WSW-commissie. Ook ik acht het van belang dat het gemeentebestuur zich bij de uitvoering van de sociale werkvoorziening laat bijstaan door een commissie die inhoudelijk een betekenisvolle bijdrage kan leveren in het gemeentelijk uitvoeringsbeleid van de wet. Het lijkt mij daarbij van belang dat in zo'n commissie blijvend een belangrijke plaats wordt ingeruimd voor vertegenwoordigers van belangenorganisaties op het terrein van de sociale werkvoorziening en voor vertegenwoordigers van de algemeen erkende centrale werkgevers-en werknemersorganisaties. Immers, zij beschikken over de deskundigheid op het terrein van sociale werkvoorziening die vooreen betekenisvolle advisering aan het gemeentebestuurvan onmisbaar belang is. Ook kan worden gedacht aan vertegenwoordigers van het Gewestelijk Arbeidsbureau en de Gemeenschappelijke Medische Dienst, die een belangrijke funktie kunnen vervullen bij bijvoorbeeld het toelatingsbeleid. In het aan de adviescommissie, de VNG en de Raad voor de Gemeentefinanciën voorgelegde voorontwerp ging ik er echter vanuit dat de gemeentewet en de Wet Gemeenschappelijke Regelingen voldoende mogelijkheden bieden om dergelijke commissies in te stellen zodat het niet langer wenselijk zou zijn de advisering door zo'n commissie dwingend aan de gemeentebesturen op te leggen. Gelet echter op de adviezen van de hiervoor bedoelde adviescommissie en de VNG en het belang dat ook ik hecht aan het handhaven van de doelstelling, heb ik gemeend de adviezen te kunnen opvolgen in die zin dat in het thans voorliggende ontwerp de verplichting om een WSW-commissie in te stellen opnieuw is opgenomen. De taak van de commissie is echter beperkt tot advisering over onderwerpen verband houdende met het indienstnemen en zo nodig verbreken van de dienstbetrekking, alsmede de advisering over door werknemers ingediende bezwaarschriften. Voorts heb ik in het ontwerp de mogelijkheid opengelaten dat de gemeente zelf besluit de commissie ook op andere terreinen te laten adviseren. ' Zie voor een uitgebreidere behandeling Voor wat betreft de samenstelling van de commissie, lijkt het mij voldoende van dit advies § 8 1

voor te schrijven dat, naast een vertegenwoordiger van het gemeentebe-

stuur, vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers in de commissie zitting zullen hebben. Daarnaast kan het gemeentebestuur ook andere personen in de commissie benoemen, die het in de lokale omstandigheden daartoe aangewezen acht. Ik acht het vanuit een oogpunt van decentralisatie niet gewenst om voor te schrijven dat de Rijkscnsulent lid is van de commissie. Hij wordt in artikel 4 van dit ontwerp dan ook niet meer genoemd.

6.1.2. De bevoegdheid tot volumebeheersing Zoals eerder in deze memorie is uiteengezet zijn in 1984 bepalingen van kracht geworden die respectievelijk de Kroon en de Minister de bevoegdheid verlenen om nadere regelen te stellen omtrent het aantal werknemers dat een gemeentebestuur ten hoogste in dienst mag nemen. Van deze bevoegdheid is gebruik gemaakt in die zin, dat in de jaren 1984, 1985, 1986, en 1987 geen nieuwe dienstbetrekkingen mochten worden aangegaan voor zolang het aantal dienstbetrekkingen niet met meer dan respectievelijk 1%, 3%, 5% en 5,6% was afgenomen ten opzichte van het aantal dienstbetrekkingen dat op 1 juni 1984 bestond. De belangrijkste doelstelling hiervan was een beheersing van de kosten van de sociale werkvoorziening te bereiken. Gesteld kan worden dat die doelstelling voor wat betreft de primaire vergoeding, is bereikt. Indien conform het gestelde in paragraaf 5 een vorm van budgetfinanciering wordt ingevoerd, met andere woorden gekozen is voor een totaal andere financieringsstructuur in de vorm van een budgettoekenning in combinatie met deregulering en decentralisatie, rijst de vraag of aan deze bevoegdheid nog langer behoefte bestaat. Immers, de doelstelling van kostenbeheersing wordt reeds door de budgetfinanciering bereikt en zelfs in verdergaande mate dan met de volumebeheersing het geval was; ook de exploitatielasten vallen onder het budget. Het ligt dan ook voor de hand in elk geval niet langer gebruik te maken van de bevoegdheden van artikel 7 met betrekking tot het vaststellen van het aantal dienstbetrekkingen. Een volgende vraag is of die dan uit de wet moeten worden genomen. Het antwoord luidt naar ons oordeel bevestigend. De wetgeving die thans wordt voorgesteld voorziet in voldoende mate in instrumenten die een beheersing van de kosten mogelijk maken. Voorts draagt de voorgestelde wet een experimenteel karakter, hetgeen mede tot uitdrukking komt in de beperkte werkingsduur ervan.

6.1.3. Nadere regelen op grond van artikel 14 WSW Het huidige artikel 14 van de wet biedt de mogelijkheid ten aanzien van een aantal limitatief opgesomde onderwerpen nadere regelen te doen stellen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur. Bij de totstandkoming van de wet heeft de wetgever gemeend dat het noodzakelijk zou kunnen zijn regelen te stellen omtrent ondermeer de organisatie van de leiding van de werkverbanden, de voorzieningen ter bevordering van de arbeidsgeschiktheid, de administratie, de rechtsbetrekking met privaatrechtelijke rechtspersonen en de eisen waaraan werkverbanden en werkobjecten dienen te voldoen. In de praktijk is van deze bevoegdheid gebruik gemaakt door het vaststellen van het Besluit organisatie sociale werkvoorziening en het Besluit rechtsbetrekking sociale werkvoorziening, waarin respectievelijk bepalingen zijn opgenomen over de organisatie van de werkverbanden en de rechtsbetrekking die de gemeente kan aangaan met een privaatrechtelijke instelling zonder winstoogmerk. Ten tijde van de totstandkoming van de wet lag het voor de hand dat tot in detail aan dit soort regelen werd gedacht. Immers, de sociale werkvoorziening stond in de kinderschoenen en moest nog geheel worden opgebouwd. Wat thans als geheel vanzelfsprekend wordt

aangenomen, bijvoorbeeld dat er voldoende gekwalificeerd personeel nodig is om leiding te geven aan de werknemers, was in die jaren nog niet gebruikelijk, zodat er reden was om daar in een apart artikel aandacht aan te schenken. Thans bestaat er geen aanleiding meer om deze gedetailleerde regelgeving in stand te laten. Volstaan zal kunnen worden met globale regelgeving op het punt van de organisatie van werkverbanden. In paragraaf 6.2.1. en 6.2.2. zal hierop nader worden ingegaan.

6.1.4. Bevoegdheid tot het intrekken van een aanwijzing tot werkverband of werkobject De huidige wet geeft de Minister de bevoegdheid om, indien een werkverband niet zou voldoen aan de daarvoor bij of krachtens de wet gestelde eisen, te bepalen dat de aanwijzing van dat werkverband wordt ingetrokken. De praktijk heeft geleerd dat de Minister nimmer de noodzaak heeft gezien om van deze bevoegdheid gebruik te maken. Er is ook geen reden te veronderstellen dat een gemeentebestuur niet in staat zou zijn zelf de nodige maatregelen te treffen indien een werkverband niet aan de vereisten zou voldoen. Voorgesteld wordt dan ook de desbetreffende bepaling (artikel 15) te doen vervallen.

6.1.5. Het vaststellen van de rechtspositie en de arbeidsvoorwaarden De vaststelling van de rechtspositie en de arbeidsvoorwaarden is thans een bevoegdheid van de Kroon en de Minister. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen -op grond van artikel 30 -regelen worden gesteld met betrekking tot deze onderwerpen. In een beleidsoperatie als de onderhavige, waarbij overdracht van bevoegdheden aan lagere bestuursorganen één van de onderwerpen vormt, zou het in de rede liggen om juist op zo'n belangrijk onderdeel in de wet een wijziging aan te brengen. Niettemin is thans in het wetsvoorstel geen voorziening opgenomen die het mogelijk maakt om de bevoegdheid tot het vaststellen van de rechtspositie en de arbeidsvoorwaarden over te dragen. Gebleken is dat aan het creëren van een dergelijke bevoegdheidstoedeling zodanige juridische haken en ogen kleven, dat niet op korte termijn een pasklare oplossing kan worden gevonden. Een en ander zou naar verwachting een ernstige vertraging opleveren in de voortgang van het wetsontwerp. Bovendien zijn de wijzigingen in de regelgeving en de gevolgen die deze hebben voor de beleidsvorming op zowel rijksals lokaal niveau van een dermate ingrijpende aard dat ik het thans niet verantwoord acht deze beleidsoperatie met een overdracht van bevoegdheden op het terrein van rechtspositie en arbeidsvoorwaarden te belasten. Wel zal op zo kort mogelijke termijn binnen het ministerie, met de meest betrokken partijen, nader worden bezien op welke wijze een wijziging van de arbeidsvoorwaardenvorming kan worden gerealiseerd opdat, indien mogelijk, nog gedurende deze beleidsoperatie hiermee ervaring kan worden opgedaan.

Niettemin is in dit wetsvoorstel artikel 30 gewijzigd. Een limitatieve opsomming van hetgeen geregeld moet of kan worden is niet langer noodzakelijk. Wel is het naar mijn mening met het oog op de rechtszekerheid nodig te bepalen dat er regelen zullen worden gesteld met betrekking tot de onderwerpen welke thans ook reeds in het eerste lid van artikel 30 worden genoemd. De opsomming in het huidige tweede lid van onderwerpen waarover regelen kunnen worden gesteld, kan mijns inziens worden vervangen door een algemene korte formulering op grond waarvan regelen mogelijk zijn betreffende de overige rechten en verplichtingen van de werknemers.

Hieraan is toegevoegd dat eveneens regelen kunnen worden gesteld ten behoeve van gewezen werknemers. Een en ander is van belang voor bijvoorbeeld de oudedagsvoorziening van werknemers. De thans bestaande VUT-regeling moest, bij gebreke aan een expliciete bevoegdheid, mede worden gebaseerd op artikel 46, hetgeen minder wenselijk is. Overigens zal het hanteren van de bevoegdheid zo terughoudend mogelijk geschieden. Alleen die onderwerpen, die het niet zonder nadere regelgeving kunnen, zullen nader worden geregeld.

Ten aanzien van de werktijden van de werknemers kan thans van artikel 30, derde lid worden afgeweken op grond van een in 1984 in de wet aangebrachte wijziging (zie het huidige vijfde lid van artikel 30). Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsontwerp dat er (ondermeer) toe strekte het aantal dienstbetrekkingen in de sociale werkvoorziening te beheersen, zijn voorstellen aan de orde geweest om nieuwe werknemers van 25 jaar en ouder 5% korter te laten werken dan tot dan toe gebruikelijk was; werknemers jonger dan 25 jaar zouden een dienstbetrekking van 32 uur aangeboden moeten krijgen. Deze voorstellen hebben met ingang van 1 augustus 1985 hun beslag gekregen. De doelstelling van deze maatregelen was om zoveel mogelijk werknemers gegeven de beperkte beschikbare financiële middelen in de gelegenheid te stellen, van de sociale werkvoorziening gebruik te maken. Deze doelstelling is in het voorstel gehandhaafd. Thans zijn (mede) op basis van artikel 30 getroffen het Besluit dienstbetrekking sociale werkvoorziening, het Besluit arbeidsvoorwaarden sociale werkvoorziening, het Besluit bijzondere aktiviteiten sociale werkvoorziening, het Besluit organen van overleg sociale werkvoorziening, het Besluit vrijwillig vervroegde uittreding sociale werkvoorziening, het Besluit geldelijke tegemoetkoming sociale werkvoorziening, het Besluit premiespaarregeling sociale werkvoorziening en het Besluit sociale werkvoorziening 1969. Het laatste is een ministerieel besluit, de overige zijn algemene maatregelen van bestuur. In het kader van de thans voorgestelde wijzigingen van de wet zullen ook deze besluiten nader worden bezien op mogelijkheden van decentralisatie en deregulering. Hierop wordt nader ingegaan in paragraaf 6.2.

6.1.6. Het toezicht op de uitvoering van de wet De W.S.W. is in 1969 tot stand gekomen als een vervanging van twee ministeriële regelingen, de Gemeentelijke Sociale Werkvoorzieningsregeling voor Handarbeiders (afgekort met G.S.W. regeling) en de Sociale Werkvoorzieningsregeling voor Hoofdarbeiders (afgekort met S.W.H.-regeling). Deze twee regelingen beoogden enige struktuur aan te brengen in de vele initiatieven die door gemeenten en particulieren werden ontplooid. Bovendien voorzagen de twee regelingen in een tot dan toe niet bestaande mogelijkheid om die initiatieven financieel te ondersteunen. Het is dan ook, gelet op deze voorgeschiedenis, niet verwonderlijk dat de WSW een wet in medebewind is. Een wet die enerzijds waarborgt dat personen die op de sociale werkvoorziening zijn aangewezen, ongeacht hun woonplaats dezelfde rechten en plichten hebben, een wet die anderzijds beoogt gemeentebesturen bij de uitvoering speelruimte te bieden om rekening te houden met de lokale omstandigheden. De wet draagt aan gemeentebesturen op ervoor te zorgen dat arbeid onder aangepaste omstandigheden beschikbaar is en dat personen die tot de personenkring behoren in dienst worden genomen, voor zover de mogelijkheden daartoe aanwezig zijn. De wet -of de bij of krachtens de wet vastgestelde algemene maatregelen van bestuur -geven een groot aantal regels die door de gemeentebesturen bij de uitvoering in acht moeten worden genomen.

Met betrekking tot de daarbij behorende verantwoordelijkheden kan worden opgemerkt dat gemeentebesturen verantwoordelijk zijn voor een goede uitvoering van de wet. Het rijk is verantwoordelijk voor het ontwikkelen van de juiste instrumenten om de uitvoering van de wet door de gemeenten mogelijk te maken, inclusief de financiële middelen, en het rijk is verantwoordelijk voor het toezicht op een juiste naleving van de wet. Dit toezicht heeft thans zowel betrekking op de mate waarin de doelstelling van de wet wordt bereikt als op de mate van doelmatigheid waarmee de doelstelling wordt bereikt. De minister doet zich bij het toezicht bijstaan door de Rijksconsulenten Sociale Zekerheid in de provincies.

6.1.6.1. De huidige toezichtsfiguur De minister houdt toezicht op de uitvoering van de wet door de gemeente. Dit geschiedt door middel van verschillende gerichte onderzoeken, welke door of namens de Rijksconsulenten Sociale Zekerheid in de provincies worden verricht. In het actueel en repressief onderzoek wordt steekproefsgewijze -veelal op basis van beperkt dossieronderzoek -nagegaan of de wet en de bij of krachtens de wet gestelde regels juist worden toegepast ten aanzien van de personen die in de sociale werkvoorziening werkzaam zijn. Zo wordt bijvoorbeeld aandacht besteed aan de vraag of de toetredingsprocedure volgens de regels is gegaan, of de werknemer op de juiste wijze is ingedeeld in de loongroep, of voor hem aanvullende oudedagsvoorziening wordt afgedragen, of al dan niet wordt afgeweken van het toegestane aantal dienstbetrekkingen enz., enz. Het actueel en repressief onderzoek vindt éénmaal per jaar plaats. Daarnaast vindt eveneens repressief onderzoek plaats waarbij wordt bezien op welke wijze het gemeentebestuur gestalte heeft gegeven aan de doelstelling van de wet. Het rapport dat met name over het laatste onderdeel over het onderzoek wordt opgesteld, bevat elementen van het gevoerde sociaal, bedrijfseconomisch, commercieel, arbeidskundig en organisatorisch beleid. Uit het rapport blijkt tevens of alle door de gemeente op de exploitatierekening opgenomen baten en lasten relevant zijn, met andere woorden of zij voor een (gedeeltelijke) rijksvergoeding in aanmerking komen. Het rapport eindigt met een beleidsbeschouwing en toekomstvisie van de rijksconsulent, waarin hij in algemene termen aangeeft of het werkverband voldaan heeft aan de uit de wet voortvloeiende verplichtingen en -zo dit naar zijn oordeel niet het geval is -waarin hij aangeeft op welke onderdelen naar zijn oordeel het gemeentebestuur niet of in onvoldoende mate aan zijn verplichtingen heeft voldaan. Indien daartoe aanleiding bestaat geeft hij eveneens de richting aan waarin volgens hem een oplossing moet worden gevonden.

Naast deze onderzoeken, die jaarlijks terugkeren, houdt de rijksconsulent ook op andere wijze voeling met de uitvoeringsorganen. Zo wordt hem regelmatig advies gevraagd over voorgenomen maatregelen. Ook kan de rijksconsulent, indien hem dat noodzakelijk voorkomt, uit eigen beweging het gemeentebestuur adviseren. Gemeentebesturen kunnen de rijksconsulent vragen bij bestuursvergaderingen aanwezig te zijn om zijn adviserende taak uit te oefenen.

Op enkele plaatsen in de wet en de algemene maatregelen van bestuur is de gemeente verplicht om de rijksconsulent voorafgaand advies te vragen over maatregelen die de gemeente voornemens is te treffen. Zo moet bijvoorbeeld advies worden gevraagd over belangrijke investeringen en het aanstellen van bepaalde funktionarissen in het werkverband.

Tenslotte kan de rijksconsulent de gemeente schriftelijk meedelen dat zij naar zijn oordeel in strijd handelt met de wet. Doet hij dit dan is de gemeente gehouden om een uitspraak van de ministerte vragen, waartegen beroep open staat bij de Kroon.

Uit het voorgaande moge blijken dat het rijk door middel van de rijksconsulenten via verschillende invalshoeken en op verschillende wijzen toezicht houdt op de naleving van de wet, waarbij zij, gegeven de huidige vormgeving van wet in het algemeen en financieringsstruktuur in het bijzonder, ook op het niveau van de bedrijfsvoering, gehouden is, soms en détail, een oordeel te geven over de wijze van uitvoeren.

6.1.6.2. De voorgestelde

toezichtsfiguur

De kern van de beleidsoperatie is, zoals uit deze memorie reeds is gebleken, tweeledig. Enerzijds worden bevoegdheden van het rijk overgeheveld naar de gemeenten (decentralisatie), hetgeen tevens gepaard gaat met het afschaffen, verlichten of stroomlijnen van regelgeving (deregulering), anderzijds wordt, mede in samenhang met het voorgaande, de financieringsstruktuur zodanig aangepast, dat zij beter aansluit bij de nieuwe verhoudingen tussen rijk en gemeenten (budgetfinanciering).

Bij deze operatie dringt zich de vraag op of het rijk op eenzelfde wijze als thans het geval is, toezicht moet houden op de uitvoeringsorganen. Er kan geen misverstand bestaan over de vraag of toezicht nodig is. De WSW is en blijft een verantwoordelijkheid van het rijk. Ook blijft het rijk verantwoordelijk voor een juiste toedeling van de beschikbare financiële middelen. Uit het voorgaande vloeit voort, dat het rijk er ook op moet kunnen toezien, dat de uitgaven door de gemeenten worden gedaan overeenkomstig de bedoeling die de wetgever voor ogen stond bij het creëren van de sociale werkvoorziening, een doelstelling welke thans onverkort blijft gelden. Er moet dus toezicht zijn van het rijk op de gemeenten. Dit laat uiteraard onverlet dat het gemeentebestuur ook een eigen verantwoordelijkheid heeft waar het gaat om het houden van toezicht op de wijze waarop gestalte wordt gegeven aan de uitvoering van de wet.

Waaruit moet het toezicht van de rijksoverheid dan bestaan? Zoals uit de vorige paragraaf bleek bestaat het toezicht thans niet alleen uit toezicht op de mate waarin de doelen worden bereikt (bevordert de gemeente in voldoende mate dat arbeid onder aangepaste omstandigheden en op een voldoende kwalitatief niveau tot stand komt?), maar ook uit toetsing op rechtmatigheid en de mate waarin het uitvoeringsorgaan efficiënt met de beschikbare middelen omgaat (wordt voldoende aandacht besteed aan de verhouding tussen kosten en opbrengsten e.d.?). Anders gezegd: het thans bestaande toezicht heeft betrekking op zowel doeltreffendheid, rechtmatigheid en doelmatigheid.

Indien, zoals thans wordt voorgesteld zoveel mogelijk bevoegdheden worden overgedragen van het rijk naar de gemeenten en ook de financieringsstruktuur daaraan wordt aangepast, ligt het niet langer in de rede om als rijksoverheid intensief toezicht uit te oefenen op de mate waarin door de uitvoeringsorganen doelmatig wordt gewerkt. Immers, het uitvoeringsorgaan krijgt een vooraf vastgestelde vergoeding voor de te maken kosten en met dat bedrag zal het uitvoeringsorgaan de in de wet vastgelegde taken moeten uitvoeren. Nu de gemeente niet langer 80% van het nadelig saldo van het rijk krijgt vergoed, mag worden verwacht dat zij er nauwlettend -en misschien nog meer nauwlettend dat voorheen -op zal toezien dat de middelen op een zo efficiënt en doelmatig mogelijke wijze worden besteed.

Het toezicht zal zich dan ook meer moeten richten op de vraag of de WSW doeltreffend wordt uitgevoerd, alsmede op de vraag of de middelen rechtmatig zijn aangewend. Om dit te bereiken zal een nadere explicitering van de doelen noodzakelijk zijn en zullen nieuwe meetmethoden moeten worden ontwikkeld. Hierop wordt nader ingegaan in paragraaf 7.

6.1.7. Slot

In de voorgaande paragrafen is aangegeven op welke wijze in de wet zelf concreet inhoud wordt gegeven aan een verdere decentralisatie en deregulering van de WSW. Daarbij is overwogen of het aanbeveling zou verdienen de algemene bevoegdheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regelen te stellen uit de wet te verwijderen. In het verleden is echter meermalen gebleken dat een dergelijke bevoegdheid nodig was. Alleen om die reden al is handhaving gewenst, doch gelet op de ingrijpende wijzigingen welke thans worden vastgesteld en die ook ten dele onzekerheid met zich meebrengen, kan een dergelijke bevoegdheid (neergelegd in artikel 46) niet worden gemist. Het iigt in het voornemen om zo min mogelijk gebruik te maken van de bevoegdheid en, indien gebruikmaking niettemin nodig blijkt, dit zoveel mogelijk te beperken tot aangelegenheden van uitvoeringstechnische aard.

6.2. De algemene maatregelen van bestuur 6.2.1. Besluit organisatie sociale werkvoorziening

Dit besluit bevat bepalingen die nader regelen wat onder een werkverband moet worden verstaan, op welke wijze leiding aan een werkverband moet worden gegeven, welke taken er in het werkverband moeten worden verricht en wat onder die taken moet worden verstaan, welke gegevens moeten worden geregistreerd, welke andere personen dan werknemers in het werkverband mogen verblijven. Voorts worden enkele eisen aan een werkobject gesteld. Het besluit laat een beperkte ruimte voor de gemeente om de organisatie naar eigen inzichten in te richten. Ten tijde van de totstandkoming van het besluit in 1968 achtte de wetgever het noodzakelijk aan de hierboven genoemde onderwerpen expliciet aandacht te besteden. Dat was begrijpelijk; de sociale werkvoorziening stond nog in de kinderschoenen en moest tot volwassenheid worden gebracht. Thans bestaat de sociale werkvoorziening uit moderne bedrijven, waarbinnen het uitvoeren van de verschillende functies die in het besluit worden omschreven, volkomen zijn verweven. Het besluit is dan ook aan vereenvoudiging toe. Thans worden voorstellen voorbereid die ertoe moeten leiden dat alleen die onderwerpen in een algemeen geldende regeling moeten worden opgenomen, die voor een goede uitvoering van de wet op dat niveau niet kunnen worden gemist. Zo zal duidelijk moeten zijn wat onder een werkverband moet worden verstaan, wat onder een werkobject en welke personen anders dan als werknemer in de sociale werkvoorziening mogen verblijven. De sociale werkvoorziening anno 1987 is er echter niet mee gebaat om in een besluit te kunnen lezen wat bijvoorbeeld onder «economische taken» moet worden verstaan.

Het Besluit organisatie sociale werkvoorziening zal dan ook sterk vereenvoudigd worden. Gevolg zal zijn dat de uitvoeringsorganen meer vrijheid zullen hebben in de wijze waarop zij aan hun organisatie gestalte geven.

6.2.2. Besluit rechtsbetrekking sociale werkvoorziening Dit besluit regelt wat er moet gebeuren als de gemeente ten behoeve van de uitvoering van haar taken een werkverband aanwijst dat wordt beheerd door een privaatrechtelijke rechtspersoon zonder winstoogmerk. Het besluit bevat een aantal eenvoudige bepalingen die er vooral toe dienen om de gemeente ook na de overdracht de gelegenheid te geven op een aantal onderdelen sturend op te treden. Dit is van belang omdat de gemeente uiteindelijk de verantwoordelijkheid houdt voor een goede uitvoering van de wet, ook als bepaalde uitvoeringstaken zijn overgedragen. Er is geen reden om dit principiële uitgangspunt te verlaten. Het Besluit rechtsbetrekking zal dan ook niet worden gewijzigd.

6.2.3. Besluit geldelijke tegemoetkoming sociale werkvoorziening Dit besluit vindt zijn basis in artikel 27 van de wet, waarover in 1985 is besloten om deze te doen vervallen. De inwerkingtreding is echter uitgesteld in verband met een op dat moment nog te verrichten onderzoek van de Loontechnische Dienst naar het bestaan van sociale fondsen buiten de sociale werkvoorziening. Een en ander is besloten bij wet van 7 mei 1986 tot wijziging van de Wet Sociale Werkvoorziening op enkele onderdelen (Stb. 299). Inmiddels is dit onderzoek afgesloten. Zoals bij brief d.d. 8 december 1987 aan de voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer is meegedeeld, zal de inwerkingtreding worden vastgesteld op dezelfde datum als waarop dit ontwerp van wet van kracht wordt. Zodra dit is gebeurd zal ook het onderhavige besluit worden ingetrokken. Nadere regels omtrent het instellen van sociale fondsen zullen tegelijkertijd in het Besluit arbeidsvoorwaarden sociale werkvoorziening worden gegeven op basis van artikel 30, tweede lid.

6.2.4. Besluit vaststelling saldo exploitatierekening werkverbanden der sociale werkvoorziening en advies over belangrijke uitgaven Dit besluit vindt zijn basis in artikel 42b van de wet en bepaalt welke baten en lasten al dan niet in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van het relevante exploitatiesaldo van de werkverbanden voor de toepassing van artikel 42 inzake vergoeding achteraf van 80% in het nadelig saldo. Verder geeft het nadere regelen met betrekking tot belangrijke uitgaven op het gebied van investeringen in onroerende of roerende goederen, alsmede in de voorziening in hoger leidinggevend" en stafpersoneel. Het gehele hoofdstuk VIII, vergoeding van het rijk aan de gemeenten is komen te vervallen waardoor ook dit besluit komt te vervallen. Het nieuwe hoofdstuk VIII voorziet niet langer in een vaststelling achteraf doch in een budgetvaststelling vooraf. Dit budget dient ter vergoeding van kosten welke het gemeentebestuur moet maken voor de gezamenlijke werkverbanden die zijn belast met de uitvoering van de wet. Voor de vaststelling van de lasten en baten die bepalend zijn voor de uiteindelijke kosten wordt een nieuw besluit financiële vergoeding getroffen, dat eveneens de grondslag vormt voor een rechtmatigheidsbeoordeling. In het nieuwe besluit zal ruimte geboden worden voor het treffen van voorzieningen, alsmede voor de activering van investeringen en de afschrijving hierop volgens de normen van goed koopmansgebruik. Ten aanzien van belangrijke investeringen in onroerende goederen zal het kunnen voorkomen dat er zodanige kapitaalslasten ontstaan, dat aanvulling op het budget noodzakelijk is. Hierbij valt onder andere te denken aan vervanging van oude, reeds geheel of grotendeels afgeschreven bedrijfspanden. Indien daartoe een extra beroep op de rijksmiddelen zal worden gedaan dient vooraf aan de minister toestemming voor de

betrokken investering te worden gevraagd. De Minister zal een dergelijke toezegging alleen kunnen doen indien daarvoor de middelen voorhanden zijn. In het besluit financiële vergoeding zal hiertoe een bepaling worden opgenomen.

6.2.5. Besluit bijzondere activiteiten sociale werkvoorziening Dit besluit bevat enkele nadere bepalingen op het terrein van de scholings-en vormingsactiviteiten (artikelen 25 en 26 van de wet). Het geeft onder meer aan wat onder «jongere werknemer» in de zin van artikel 26 moet worden verstaan, hoeveel tijd aan vakonderwijs en vorming mag worden besteed, e.d. In het licht van een decentralisatie operatie als de onderhavige ligt het voor de hand om aan het lokaal bestuur de vrijheid te geven zelf invulling te geven aan de wijze waarop en de tijd waarin scholing en vorming aan de werknemers kan worden gegeven. Dit moet uiteraard passen in het beleid zoals dat nog onlangs aan de orde is geweest bij de recente wijziging van artikel 25. Verdere bepalingen zijn thans overbodig en dit besluit zal dus worden ingetrokken.

6.2.6. Besluit arbeidsvoorwaarden sociale werkvoorziening Dit besluit regelt belangrijke onderdelen van de arbeidsvoorwaarden van de werknemers. Het gaat daarbij onder meer om het loon en andere financiële aanspraken, de werktijden en het verlof. Deze bepalingen bieden de werknemers rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Het ligt dan ook niet in de bedoeling om de hoofdlijnen van dit besluit te wijzigen. Wel wordt bezien of het mogelijk is om op onderdelen decentralisatie en deregulering toe te passen. Daarbij heb ik onder meer het oog op de regels omtrent de door de gemeentebesturen tot stand te brengen werktijdregelingen. Ook wordt de mogelijkheid bezien om de gemeentebesturen meer bevoegdheid te geven omtrent de loonvaststelling van werkzaamheden boven een bepaald niveau, waar dit thans aan de minister is voorbehouden.

6.2.7. Besluit dienstbetrekking sociale werkvoorziening Dit besluit bevat regels omtrent de indienstneming, de indeling van de werknemers in categorieën en de beëindiging van de dienstbetrekking. Met het oog op de rechtspositie van de werknemers ligt het niet in het voornemen om dit besluit te wijzigen.

6.2.8. Besluit premiespaarregeling sociale werkvoorziening In dit besluit zijn de voorwaarden genoemd waaraan een premiespaar-regeling dient te voldoen, indien deze door het gemeentebestuur wordt getroffen. Ik ben voornemens om dit besluit als zelfstandig besluit te laten vervallen en de inhoud daarvan in verkorte vorm op te nemen in het Besluit arbeidsvoorwaarden sociale werkvoorziening.

6.2.9. Besluit vrijwillig vervroegde uittreding sociale werkvoorziening Dit besluit biedt de werknemers de mogelijkheid om op 61 jarige leeftijd dan wel later vrijwillig vervroegd uit te treden. Er wordt in het besluit een aantal overige voorwaarden gesteld terwijl voorts de berekening van de VUT-uitkering en de andere financiële aanspraken zijn vastgelegd. Gezien het karakter van deze regels ligt het niet in het voornemen om dit besluit te wijzigen.

6.2.10. Besluit organen van overleg sociale werkvoorziening Dit besluit bevat de omschrijving van de taken en bevoegdheden van het orgaan van overleg, de gekozen vertegenwoordiging van de WSW-werknemers, waarmee het hoofd werkverband namens het gemeentebestuur overleg moet voeren onder meer over door dat bestuur te nemen maatregelen. Bezien zal worden in hoeverre deze regelgeving vanuit oogpunt van deregulering aanpassing behoeft.

6.3. Ministeriële Besluiten

6.3.1. Besluit sociale werkvoorziening 1969

In dit besluit is nadere regelgeving opgenomen omtrent meerdere onderwerpen, welke deels ook onderwerp vormen van de hiervoor genoemde algemene maatregelen van bestuur. Het gaat hierbij onder meer over de sociale werkvoorzieningscommissie, welke bepalingen kunnen vervallen in het licht van de desbetreffende voornemens (zie hoofdstuk 6.1.1.). Verder bevat het besluit nadere regels omtrent de organisatie, welke zullen worden heroverwogen in het licht van het vermelde in hoofdstuk 6.2.1. Een ander deel van het besluit heeft betrekking op de rechtspositie en de arbeidsvoorwaarden. In vervolg op hetgeen daaromtrent eerder is vermeld, zal nader bezien worden of met het oog op decentralisatie/deregulering aanpassing op onderdelen noodzakelijk c.q. mogelijk is. Ook bevat het besluit regels met betrekking tot de administratie, de rijksvergoeding en de indiening van gegevens door het gemeentebestuur.

De betreffende nadere regelen zullen, voorzover hun handhaving in het kader van een goede uitvoering van de wet noodzakelijk is, worden aangepast en voor het overige vervallen.

6.3.2. Besluit statistische gegevens complementaire sociale voorzieningen Dit besluit bevat nadere regelen, die, ondermeer voor deze wet, bepalen welke statistische gegevens door het gemeentebestuur periodiek moeten worden verstrekt aan het Centraal Bureau voor de Statistiek en behoeft om die reden geen aanpassing in het kader van de invoering van budgetfinanciering sociale werkvoorziening. Bezien zal worden welke aanpassingen noodzakelijk zijn in verband met deregulering en voorts zullen die aanpassingen plaatsvinden die voortvloeien uit de huidige struktuur van de wet.

6.3.3. Besluit declaraties en jaaropgaven sociale werkvoorziening 1982

Dit besluit, dat nadere regelen bevat omtrent het declareren van uitgaven als bedoeld in de artikelen 40 en 41, van de vergoedingen als bedoeld in artikel 42, eerste lid, van de wet, het verlenen van voorschotten op de in die artikelen bedoelde vergoedingen en het verstrekken van nadere gegevens terzake, zal in het kader van de nieuwe financieringsstruktuur van de wet worden aangepast.

• - 

  BUDGETFINANCIERING, DECENTRALISATIE EN DEREGULE RING IN RELATIE TOT DE DOELSTELLING VAN DE SOCIALE WERKVOORZIENING Uit de debatten tijdens de totstandkoming van de wet, alsook uit de discussies over de wijzigingen van de wet in 1981, 1984 en 1986 is

gebleken, dat er brede politieke overeenstemming bestaat over de vraag of de overheid een taak heeft in het voorzien van arbeidsmogelijkheden voor gehandicapten. De doelstelling van de wet als zodanig, neergelegd in artikel 7 en te omschrijven als het bieden van arbeid onder aangepaste omstandigheden aan hen, die als gevolg van een handicap niet in de gelegenheid zijn om arbeid onder normale omstandigheden te aanvaarden, heeft nimmer ter discussie gestaan. Wel is bij iedere wijziging gebleken dat er grote bezorgheid bestond over de vraag of de voorgestelde wijzigingen ook zouden kunnen leiden tot een aantasting van de doelstelling in die zin dat de gemeentebesturen in de praktijk als gevolg van de voorgestelde wijzigingen minder mogelijkheden zouden hebben om de doelstelling van de wet te realiseren. Bij de wijziging van 1981 was deze vrees vooral gelegen in dat deel van het voorstel waarin werd vastgesteld dat een werkobject werkzaamheden moet omvatten met een geldelijke opbrengst en dat alleen onder bepaalde voorwaarden werkobjecten zouden worden toegestaan waarvan de werkzaamheden geen geldelijke opbrengst opleveren. De vrees voor aantasting van de doelstelling bij de voorgestelde wijziging van 1984 was vooral gelegen in de mogelijke beperking van het aantal aan te stellen werknemers, die de rijksoverheid aan de gemeenten zou kunnen opleggen. Ook bij enkele onderdelen van de voorgestelde wijziging in 1985 is de doelstelling van de wet uitvoerig aan de orde geweest. Uit de discussies die over de wijzigingen van de wet zijn gevoerd is, zoals gesteld, echter gebleken, dat kabinet en parlement over de doelstelling nimmer van mening hebben verschild. Ook met de thans voorgestelde wijzigingen van de wet wordt niet beoogd een wijziging in de doelstelling van de wet aan te brengen. Wel wordt voorgesteld de verantwoordelijkheden van het rijk en de gemeente te wijzigen, zowel waar het betreft de wijze van financieren, als het verminderen en vereenvoudigen van de uitvoeringsregels en het zoveel mogelijk overdragen van bevoegdheden van het rijk naar gemeenten. In dat licht is het goed nader te bezien of en zo ja, welke gevolgen dit heeft voor het in de praktijk handhaven van de huidige doelstelling van de WSW.

7.1. Explicitering van de doelen In de voorgaande paragraaf is aangegeven dat het noodzakelijk is de doelen van de WSW te expliciteren om ze op die manier meetbaar te maken. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat sommige doelen kunnen worden beschouwd als middel om een ander doel te bereiken. (Bijv.: er moet een arbeidsorganisatie zijn die als doel heeft te zorgen voor arbeid met een bepaald karakter; die arbeid is een middel om de arbeidsgeschiktheid te behouden, te herstellen of te bevorderen.) De doelen (en/of de middelen) zijn te vinden in de considerans en de bepalingen van de WSW. Zij kunnen als volgt worden omschreven: -de voorziening in aangepaste werkgelegenheid ten behoeve van personen die tot het verrichten van arbeid in staat zijn, doch voor wie -door bij hen gelegen oorzaken -geen (of nog geen) gelegenheid bestaat die arbeid onder normale omstandigheden te verrichten; -de personen die in aanmerking komen voor die voorziening en daarop een beroep doen moeten -tegen een loon -arbeid aangeboden krijgen die bijdraagt aan het behoud, herstel of de bevordering van hun arbeidsgeschiktheid; -waar mogelijk moet de aangeboden arbeid er toe leiden dat degenen die een beroep doen op deze voorziening, na verloop van tijd een functie kunnen aanvaarden buiten de sociale werkvoorziening.

In het plan van aanpak (zie hoofdstuk van deze memorie van toelichting) zijn aan deze drie doelstellingen in verband met het karakter van de beleidsoperatie twee (sub)doelen toegevoegd, te weten: -het optimaliseren van het aantal WSW-arbeidsplaatsen, en -het voeren van een evenwichtig toelatingsc.q. plaatsingsbeleid.

Nader ingaande op deze omschrijvingen wil ik het volgende opmerken. De opvattingen over de vraag wanneer een handicap iemand belemmert arbeid onder normale omstandigheden te verrichten, zijn in de tijd aan veranderingen onderhevig. In tijden van hoogconjunctuur met een gespannen arbeidsmarkt is er een grotere bereidheid om personen met beperkte arbeidscapaciteiten een «normale» dienstbetrekking aan te bieden dan in perioden van laagconjunctuur waarin de arbeidsmarkt zeer ruim is. Voorts kan worden opgemerkt dat een beperking van het arbeidsvermogen in veel gevallen een interactief gegeven is, in die zin dat een lichamelijke beperking in de ene functie wèl en in de andere functie geen rol speelt, waar het gaat om een normale arbeidsprestatie.

Een nadere explicitering van de doelen van de WSW kan als volgt worden aangeduid. Naast de economische waarde die de arbeid behoort te hebben (in verband met het kostenaspect van de sociale werkvoorziening, maar ook en vooral omdat voor velen de zin van het verrichten van arbeid wordt bepaald door de financiële resultaten daarvan) acht ik het welzijnselement daarvan van groot belang. Arbeid kan bijdragen aan de ontplooiing van de werknemers; er kan sprake zijn van een gevoel van zelfverwerkelijking als iemand arbeid moet verrichten die een beroep doet op zijn capaciteiten; arbeid kan bijdragen aan de maatschappelijke status van degene die die arbeid verricht. Daarom is het nodig dat WSW-werknemers arbeid krijgen aangeboden, die zoveel mogelijk aansluit bij hun capaciteiten, zowel lichamelijk als geestelijk. Daarnaast ligt het voor de hand dat -in verband met hun welzijn -zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de voorkeur van de werknemers, waar het de aard van het werk betreft. Artikel 7 WSW geeft aan dat de aangeboden arbeid een positief effect moet hebben op de arbeidsgeschiktheid van de werknemers. Om dat te bewerkstelligen moeten de deskundigen van de sociale werkvoorziening (bijv. de bedrijfsarts, de ergonoom, de arbeidskundige, de psycholoog, de personeelsfunctionaris) vaststellen welke arbeid en aanpassingen in de arbeidsomstandigheden gewenst zijn om de belemmeringen in de arbeidsvermogens van de WSW-werknemers te neutraliseren. Het kan daarbij nodig zijn advies en medewerking van de medisch-curatieve sector in te roepen, met name van die deskundigen die de handicap van de betrokken werknemers behandelen. Dat zal met name het geval zijn als de handicap geen statisch karakter heeft en behandeling daarvan de beperkingen in de arbeidsgeschiktheid kan verminderen of uitbreiding van de handicap kan beperken.

Velen van degenen die een beroep doen op de WSW zullen definitief daarin een plaats moeten vinden. Hun handicap is dermate zwaar dat doorstroming naar een arbeidsplaats buiten de sociale werkvoorziening uitgesloten moet worden geacht. Maar ook degenen voor wie dat wel mogelijk is kunnen tot de personenkring van de WSW behoren. Het is van groot belang dat de sociale werkvoorziening ten behoeve van degenen die doorstromingskansen hebben, regelmatig overleg pleegt met de arbeidsbemiddelingsinstanties (GAB, GMD), om na te gaan welke behoeften aan personeel op de arbeidsmarkt leven. Ook kan in overleg met die instanties worden vastgesteld welke maatregelen ten behoeve van deze WSW-werknemers nodig zijn om hun doorstromingskansen te bevorderen. Daaraan kan door de sociale werkvoorziening worden

bijgedragen door het aantrekken van werk, waarmee WSW-werknemers ervaring en kennis kunnen opdoen, waaraan buiten de sociale werkvoorziening behoefte bestaat. Een actief opleidingsbeleid in de WSW kan daarbij een adequaat hulpmiddel zijn. Tenslotte moeten de werknemers met de verrichte arbeid in hun levensonderhoud kunnen voorzien. Ik acht het van groot belang dat voor de beschikbare middelen (rijksbegroting en gemeentebegroting) zoveel mogelijk personen die tot de personenkring van de WSW behoren gebruik kunnen maken van de aangepaste arbeid in de sociale werkvoorziening. Hiermee hangt nauw samen het vraagstuk van een evenwichtig toelatingsc.q plaatsingsbeleid. De samenstelling van de wachtlijst en het WSW-werknemersbestand mag naar mijn mening binnen zekere marges niet van elkaar verschillen. Hoewel beide eerdergenoemde (sub)doelstellingen geen echte doelstellingen in de zin van de WSW zijn acht ik het toch van grote betekenis gedurende het experiment ook de ontwikkelingen op deze beide elementen van de doelstelling in relatie tot de omvang en de besteding van het toegekende budget te volgen.

7.2. Welke randvoorwaarden zijn nodig?

Bij een beleidsoperatie als de onderhavige ligt het voor de hand de wetgeving zodanig te wijzigen, dat zoveel mogelijk bevoegdheden en verantwoordelijkheden worden overgedragen aan de lagere overheden. Toch zullen er na het totstandkomen van de wijzigingen bevoegdheden bij de rijksoverheid blijven. Dit hangt enerzijds samen met de eindverantwoordelijkheid van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor een sociale werkvoorziening op een voldoende hoog kwalitatief niveau en anderzijds met de waarborgen welke geboden moeten worden in de richting van degenen die op de sociale werkvoorziening zijn aangewezen. Het is immers de taak van de rijksoverheid voorzieningen te treffen voor burgers die in een noodsituatie komen te verkeren. Zowel in de wet als in de op de wet gebaseerde uitvoeringsvoorschriften zullen dan ook blijvend randvoorwaarden worden opgenomen waarbinnen gemeentebesturen zich zullen moeten bewegen. Deze randvoorwaarden zijn globaal te onderscheiden in voorwaarden die: a. betrekking hebben op de persoon; b. betrekking hebben op de arbeid; c. betrekking hebben op de arbeidsomstandigheden; d. betrekking hebben op de rechtspositie en de arbeidsvoorwaarden van de werknemers.

Van een persoon die in de sociale werkvoorziening opgenomen wil worden mag worden verwacht dat hij bereid en in staat is arbeid te verrichten. Het gemeentebestuur moet derhalve toetsen of de werknemer in staat is om de rol van werknemer te vervullen met de daarbij behorende verplichtingen. Voorts ligt het voor de hand dat het gemeentebestuur gehouden is zich er goed van te vergewissen of geen arbeid onder normale omstandigheden voor betrokkene beschikbaar is. Met andere woorden: een gemeentebestuur dient geen personen tot de sociale werkvoorziening toe te laten waarvan niet de handicap de oorzaak is van het niet kunnen verkrijgen van arbeid onder normale omstandigheden, doch andere redenen. Kort samengevat mag een gemeentebestuur de sociale werkvoorziening in het kader van de WSW niet gebruiken als middel om de werkloosheid van niet-gehandicapten te helpen verminderen.

Met betrekking tot de eisen die aan de arbeid gesteld moeten worden is in de vorige paragraaf reeds het een en ander gezegd. De arbeid die

aan de werknemers wordt aangeboden moet afgestemd zijn op de mogelijkheden van de betrokken werknemers en moet de mogelijkheid in zich hebben die vermogens, die niet beperkt zijn door de handicap, verder te ontwikkelen. Van het gemeentebestuur mag worden verlangd dat het zeer bijzondere aandacht schenkt aan de kwaliteit van de arbeid, omdat immers daarmee de doelstelling van de sociale werkvoorziening moet worden waargemaakt. De kwaliteit van de arbeid wordt niet alleen bepaald door de arbeid zelf, maar ook door de omstandigheden waaronder die arbeid moet worden verricht. Die omstandigheden moeten worden aangepast aan de mogelijkheden van de werknemers. Overigens betekent dit niet dat de omstandigheden per systeem zouden moeten afwijken van hetgeen elders gebruikelijk is. De arbeid en de arbeidsomstandigheden zullen zoveel mogelijk overeen moeten stemmen met die buiten de sociale werkvoorziening. Alleen daarmee kan immers worden bereikt dat de werknemers de sociale werkvoorziening ervaren als een goed alternatief voor het -tijdelijk of permanent -niet bereikbare arbeidsleven buiten de sociale werkvoorziening. Anderzijds moet de aangeboden arbeid niet kunnen leiden tot een vergroting van de arbeidsongeschiktheid.

Teneinde te kunnen waarborgen dat de sociale werkvoorziening ook in de toekomst een arbeidsorganisatie blijft, moeten bij of krachtens algemene maatregelen van bestuur (nadere) regelen kunnen worden gesteld met betrekking tot de eisen waaraan werkverbanden en werkobjecten dienen te voldoen. Zoals elders in deze memorie reeds is toegelicht, zullen die eisen echter in meer globale zin worden gesteld, zodat gemeentebesturen een maximale beleidsruimte hebben om daar in de lokale omstandigheden invulling aan te geven. Ook met betreking tot de rechtspositie en de arbeidsvoorwaarden van de werknemers kunnen algemeen geldende regels node worden gemist. De sociale werkvoorziening kan worden gezien als een complementaire voorziening op de overige sociale zekerheidsregelingen, die primair een inkomensgaranderende funktie hebben. De sociale werkvoorziening is meer, immers diegenen die toegelaten worden tot de sociale werkvoorziening hebben de status van werknemer.

7.3. Het meten van de doeltreffendheid Alvorens gegevens worden verzameld met behulp waarvan kan worden vastgesteld in welke mate de WSW doeltreffend wordt uitgevoerd (paragraaf 7.1.) alsmede de mate waarin wordt voldaan aan de gestelde randvoorwaarden (paragraaf 7.2) zullen de eerder geformuleerde doelen en randvoorwaarden nader moeten worden geoperationaliseerd. Dat wil zeggen ze moeten op een zodanige manier in herkenbare onderdelen worden uiteengelegd dat het mogelijk wordt op een gerichte manier gegevens erover te verzamelen. De aard van de gegevens kan verschillend zijn. Ze kunnen objectief of subjectief zijn. Objectieve gegevens kunnen direct, bijvoorbeeld met behulp van vragenlijsten worden verzameld bij de bestuurlijke eenheden (gemeente-of schapsbestuur). Subjectieve gegevens kunnen meestal slechts via waarneming, bijvoorbeeld door rijksconsulenten of onderzoekers, worden verzameld. Ten behoeve van zowel het vaststellen van de mate van doeltreffendheid waarin de WSW zowel landelijk als per bestuurlijke eenheid wordt uitgevoerd, alsmede in verband met het ontwikkelen van een sober meetinstrumentarium, is het van belang dat de gegevensverzameling op een zo uniform mogelijke en eenduidige wijze plaatsvindt. Daartoe zijn ten behoeve van de experimentele fase informatiedragers benoemd. In het bijzonder wordt hierbij gedacht aan het beleidsplan, de resultaatrapportage en de taakstellende begroting. Genoemde drie informatiedragers zullen tijdens de experimentele fase wettelijk worden

voorgeschreven, mede ook omdat ze belangrijke informatie bevatten ten behoeve van het ontwikkelen van een kostenverklaringsmodel en een verdeelmodel met behulp waarvan een macrobudget wordt onderverdeeld in zo objectief mogelijke microbudgetten per gemeente-of schapsbestuur. Aangezien het beleidsplan, de taakstellende begroting en de resultaatrapportage eveneens informatie zullen bevatten die voor het bestuur en het management van de uitvoeringsorganisaties van belang is, zal in overleg met de «veldgroep» (zie plan van aanpak; hoofdstuk 4 van deze memorie) nagegaan worden hoe genoemde drie informatiedragers het beste kunnen worden ingericht. Te denken valt hierbij aan een vast deel ten behoeve van de evaluatie van de doeltreffendheid en de budgetmodelontwikkeling en een variabel deel dat per bestuurlijke eenheid verschillend kan zijn ten behoeve van het bestuur en het management van de betreffende bestuurlijke eenheden.

Het ligt in de bedoeling een meetinstrument te ontwerpen, waarmee kan worden vastgesteld in welke mate de WSW zowel landelijk als per bestuurlijke eenheid doeltreffend wordt uitgevoerd. Uitgangspunt daarbij is de doelstelling, zoals geformuleerd in artikel 7 van de wet. Getracht wordt middelen te vinden waarmee kan worden vastgesteld of de sociale werkvoorziening op een effectieve manier wordt gebruikt ten behoeve van de juiste personen (het toelatings-en plaatsingsbeleid), terwijl voorts aandacht zal worden besteed aan de vraag of het mogelijk is de verschillende elementen van de doelstelling meetbaar te maken. Bij dat laatste wordt met name gedacht aan: het bieden van arbeid onder aangepaste omstandigheden en het behoud, het herstel en de bevordering van de arbeidsgeschiktheid. Het ligt niet in de bedoeling het werknemersbestand van een werkverband te toetsen aan een «ideale samenstelling van het werknemersbestand», waarin de diverse categorieën handicaps zowel naar aard als naar zwaarte in een bepaalde verhouding ten opzichte van elkaar vertegenwoordigd zijn. De gemeenten hebben immers binnen zekere grenzen de vrijheid het werknemersbestand aan te passen aan de lokale situatie. Veeleer zal worden gekeken naar de mate en richting waarin de samenstelling van het werknemersbestand zich gedurende een bepaalde periode wijzigt. Ook zal in de beschouwing worden betrokken aan hoeveel werknemers met het toegekende budget een dienstbetrekking is geboden. Hierbij zal een relatie worden gelegd met het aantal werknemers dat een bestuurlijke eenheid onder vigeur van de huidige wetgeving maximaal in dienst mocht hebben. Een absoluut minimumaantal zal echter niet in het meetinstrument voorkomen. De gemeenten moeten immers de vrijheid hebben in noodsituaties de omvang van het werknemersbestand aan te passen, teneinde de budgettaire mogelijkheden niet te overschrijden. Voor de toetsing van het effectieve gebruik van de voorziening lijkt het voorts een juiste keuze na te gaan welk percentage van de toegelaten personen na een bepaalde periode nog in de sociale werkvoorziening werkzaam zijn (effectiviteit van de toelatingsprocedure) en welk percentage daarvan na een bepaalde periode een betere functie is gaan vervullen dan wel is doorgestroomd naar een arbeidsplaats buiten de sociale werkvoorziening. Om te bewerkstelligen dat arbeid bijdraagt aan het behoud, herstel en de bevordering van de arbeidsgeschiktheid, kan niet worden volstaan met rekening te houden met de fysieke (on-)mogelijkheden van de WSW-werknemers. Aan de aangeboden arbeid moet daarom ook de eis worden gesteld dat deze de werknemer de mogelijkheid biedt zich in zijn vak te ontplooien. D.w.z. dat het werk moet aansluiten bij zijn geestelijke capaciteiten en zal moeten bijdragen aan de verdere ontwikkeling daarvan. De arbeid moet -waar mogelijk -bevrediging schenken.

Daarmee hangt samen dat de werknemer zijn arbeid als maatschappelijkrelevant moet kunnen ervaren, wat mede tot uitdrukking zal komen in de prijsstelling. De variatie in de beschikbare arbeid van de bestuurlijke eenheid kan een aanduiding geven van de mate waarin het mogelijk is de doelstellingen van de WSW te realiseren. Uit het oogpunt van objectiviteit en rechtsgelijkheid zijn algemeen geldende normen het meest wenselijk.

Het is de verwachting dat de experimenteertijd van vier jaar voldoende is om een eenvoudig instrument te ontwikkelen met behulp waarvan op een betrouwbare, valide en weinig regelintensieve manier door de minister kan worden vastgesteld in welke mate een gegeven budget krachtens de doelstelling van de WSW wordt aangewend.

• - 

  ADVIEZEN

8.1. Advies Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening van de Sociaal-Economische Raad De Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening van de Sociaal-Economische Raad (hierna te noemen: de commissie) kiest blijkens haar advies van 21 oktober 1987 voor een positieve benadering ten aanzien van het experiment budgetfinanciering. Niettemin heeft de commissie een aantal vragen en kanttekeningen geplaatst, welke in het hiernavolgende in het kort zullen worden besproken. Ten dele zal daarbij worden verwezen naar andere paragrafen van deze memorie.

• - 

  Lokale bestedingsvrijheid

De commissie signaleert dat het voorgestelde budgetfinancieringssysteem de uitvoeringsorganisaties meer bestedingsvrijheid biedt, maar dat deze vrijheid niet mag worden overschat. In dat verband wijst zij erop dat een zeer groot deel van het toe te kennen budget reeds bij voorbaat vastligt omdat dit opgaat aan lonen en andere financiële aanspraken.

In de adviesaanvrage heb ik de commissie gevraagd eveneens advies uit te brengen over de vraag of en zo ja op welke wijze de vaststelling van de rechtspositie en arbeidsvoorwaarden van de WSW-werknemers kan worden overgedragen aan organisaties voor werkgevers en werknemers. De commissie heeft aangegeven op dit onderdeel van de adviesaanvrage afzonderlijk te willen reageren.

• - 

  Flankerend beleid

De commissie onderschrijft de wenselijkheid van de aan het experiment gestelde randvoorwaarden met betrekking tot de handhaving van de doelstelling van de WSW en voorkoming van schoksgewijze herverdeeleffecten. Met betrekking tot de randvoorwaarde van budgettaire neutraliteit merkt zij echter op, dat de rijksoverheid extra financiële middelen ter beschikking zou moeten stellen, omdat te verwachten valt dat aan de uitvoering van een systeem van budgetfinanciering extra kosten zijn verbonden. Teneinde te kunnen vaststellen of extra financiële middelen noodzakelijk zijn, is het zinvol een nadere uitsplitsing te maken van eventuele extra kosten, die samenhangen met de invoering van budgetfinanciering. Extra kosten zouden naar mijn wijze van zien kunnen bestaan uit: -onvoorziene uitgaven, waarvan redelijkerwijs van een gemeente niet zou mogen worden verwacht dat zij die kan voldoen uit het verstrekte budget (calamiteiten);

-uitgaven, die samenhangen met de invoering van de budgetfinanciering in de sociale werkvoorziening (implementatiekosten).

Met betrekking tot eventuele calamiteiten merk ik op, dat in het voorontwerp is voorzien in de mogelijkheid om rekening te houden met bijzondere omstandigheden van een bestuurlijke eenheid. Artikel 41, lid 5 voorziet immers in de mogelijkheid om een andere vergoeding vast te stellen dan uit de toepassing van de daarvóór genoemde leden zou voortvloeien. In paragraaf 5.3. van deze toelichting is aangegeven dat het hier gaat om bijvoorbeeld de verwerking in financiële zin van een ontheffing van het volumebeleid in de jaren 1984 t/m 1988 en de kapitaalslasten van onroerende goederen, maar ook om incidentele correcties. Deze incidentele correcties kunnen tot een verhoging of een verlaging van het budget leiden. Indien zich extreme omstandigheden in de bedrijfsvoering voordoen, waarvan de oorzaak niet is toe te schrijven aan het door het uitvoeringsorgaan gevoerde beleid, doch is aan te merken als een van buiten komende calamiteit, die ernstige gevolgen heeft voor de sociale werkvoorziening, kan dit leiden tot een incidentele correctie in de vorm van een verhoging van het budget. Uiteraard zal een en ander van geval tot geval moeten worden beoordeeld; een opsomming van calamiteiten die wel of niet tot een verhoging van het budget kunnen leiden is op voorhand niet te geven. Overigens dient te worden opgemerkt dat het aantal malen, dat calamiteiten in bovenbedoelde zin zich voordoen, niet moet worden overschat. In de 18-jarige geschiedenis van de wet hebben zich niet een zodanig aantal gebeurtenissen voorgedaan, dat op grond daarvan verwacht zou moeten worden dat een groot aantal bijstellingen noodzakelijk zullen zijn. Ter financiering van de hier bedoelde incidentele correcties kan de vergoeding krachtens het zesde lid van artikel 41 voor alle gemeenten in gelijke mate worden verminderd. Het is evenwel niet het voornemen van net kabinet om van dit lid in alle gevallen gebruik te maken. Indien de totale kosten van de incidentele correcties niet hoger zullen zijn dan f 10 min per jaar gedurende de looptijd van het experiment zullen deze kosten niet in mindering worden gebracht op de aan de bestuurlijke eenheden toe te kennen budgetten. Daarmee is het kabinet in belangrijke mate tegemoet gekomen aan de wensen van de commissie om ten behoeve van calamiteiten financiële middelen ter beschikking te houden, zodat de risico's in de experimentele periode niet in zijn geheel op de gemeenten komt te rusten.

Voor wat betreft de implementatiekosten heeft het kabinet besloten eveneens enige financiële middelen ter beschikking te houden. Onder implementatiekosten dienen te worden verstaan die kosten, die voortvloei-en uit maatregelen die een bestuurlijke eenheid moet treffen om op 1 januari 1989 zover te zijn, dat de interne organisatie aansluit bij de wijze waarop de rijksoverheid de financiering regelt. Met andere woorden: vormen van interne budgettering moeten worden ingevoerd teneinde te voorkomen dat na afloop van het jaar het toegekende budget niet voldoende zou zijn. Feitelijke kosten die hierbij naar verwachting zullen ontstaan zijn organisatie-advieskosten, opleidingskosten, e.d. Het belangrijkste deel van deze kosten zal naar verwachting worden gemaakt in het jaar voorafgaande aan het jaar van invoering van budgetfinanciering, derhalve in 1988. Het is aanvaardbaar dat voorbereidingskosten in dat jaar op de exploitatie van de werkverbanden drukken, zodat deze voor het grootste deel zullen worden meegenomen in een eventueel nadelig exploitatieresultaat in dat jaar. Practisch betekent dit dat 80% van deze kosten door het rijk worden vergoed.

Doch ook de eerste twee jaar van het experiment zullen naar verwachting met nog enige invoeringskosten gepaard kunnen gaan. Het kabinet is bereid hiervoor middelen ter beschikking te houden. De hoogte van dit bedrag zal, gegeven de randvoorwaarden van het experiment, na overleg met de veldgroep worden vastgesteld. Dit bedrag zal door middel van een voor alle gemeenten gelijkwerkende correctiefactor op grond van artikel 41, eerste lid in de budgetten worden verwerkt. Daarmee wordt het aan de bestuurlijke eenheden zelf overgelaten op welke wijze men zich voorbereidt op de invoering van budgetfinanciering. De kosten die hiermee gepaard gaan zullen niet in mindering worden gebracht op de budgetten van de bestuurlijke eenheden.

Met de in het voorgaande genoemde voorzieningen meen ik aan het verlangen van de commissie tegemoet te zijn gekomen, teneinde de invoering van de budgetfinanciering op een zo geleidelijk mogelijke wijze te doen verlopen.

c.

Herverdeeleffecten

De commissie vraagt voorts aandacht voor de herverdeeleffecten waartoe het verdeelmodel kan leiden. De commissie constateert dat de dalingen van de budgetten in 1991 en 1992 zijn gemaximeerd en kunnen oplopen van 10% in 1991 en tot 28% in 1993 en 1994. De commissie pleit ervoor om de maximale dalingspercentages te heroverwegen c.q. te onderbouwen omdat het, gelet op de verhouding tussen loonkosten en exploitatiekosten, de vraag is of in geval van daling met een dergelijke omvang geen schoksgewijze herverdeeleffecten zullen optreden. Inmiddels is met de opmerkingen van de commissie rekening gehouden.

• - 

  Meetinstrument

doeltreffendheid

De commissie geeft in overweging in het voorontwerp duidelijkheid te bieden over het meetinstrument, dat zal worden ontwikkeld om de mate van doeltreffendheid te meten, waarmee de WSW wordt uitgevoerd. In paragraaf 7.3 heb ik naar aanleiding van deze wens van de commissie de hoofdlijnen weergegeven van het meetinstrument zoals ik dat meen te kunnen ontwikkelen.

e.

Verdringingseffecten

Voorts vraagt de commissie aandacht voor het mogelijk optreden van ongewenste neveneffecten bij de invoering van budgetfinanciering, waarbij de commissie met name denkt aan mogelijke verdringingseffecten. Naast het in § 7.3 omschreven te ontwerpen meetinstrument zullen de uitvoeringsorganen uiteraard worden gecontroleerd of het budget op rechtmatige wijze is benut. Deze twee controle-instrumenten zijn naar mijn oordeel voldoende om te voorkomen dat uitvoeringsorganen op een onverantwoorde wijze met de hen toegekende budgetten om zullen kunnen gaan. Daaraan vooraf gaat naar mijn mening het oordeel op lokaal niveau; de overheden zullen bij de besluitvorming voldoende aandacht moeten hebben -en naar mijn overtuiging ook hebben -om ongewenste neveneffecten te voorkomen. Dat geldt in niet mindere mate voor het voorkomen van onverantwoorde concurrentie.

f.

Overgangstermijn

Naar het oordeel van de commissie is het moeilijk vast te stellen of de duur van het experiment toereikend is. In verband met herverdeeleffecten en aanpassingsproblemen kan een overgangstermijn wenselijk zijn.

Ik merk op dat naar mijn oordeel de duur van het experiment voldoende zal zijn om inzicht te krijgen en nadere beslissingen te kunnen nemen in de wenselijke en mogelijke financieringsstruktuur na de experimentele periode. Op dat moment kan ook worden vastgesteld of een overgangsperiode noodzakelijk is en zo ja, hoe lang die zou moeten zijn.

• - 

  Gemeentelijk aandeel

De commissie acht het met het oog op handhaving van het niveau van het gemeentelijk aandeel gewenst dat afspraken worden gemaakt tussen de centrale overheid en de bestuurlijke eenheden. Ik ben het in dit opzicht geheel eens met de commissie en ben voornemens te bevorderen dat een deelbestuursakkoord omtrent dit onderwerp wordt gesloten met de VNG.

h.

WSW-commissie

De commissie onderschrijft de wenselijkheid van deregulering en decentralisatie, doch vindt het noodzakelijk dat de instellingsverplichting van de WSW-commissie gedurende de experimentele periode wordt gehandhaafd. Na afloop van het experiment zouden deze wijzigingen opnieuw aan de orde moeten komen. Voor een reactie mijnerzijds verwijs ik naar hetgeen ik heb toegelicht in paragraaf 6.1.1.

i.

Volume-instrument

Tenslotte merkt de commissie op instemming te kunnen betuigen met betrekking tot het voor de experimentele periode doen vervallen van het volume-instrument. Het te ontwikkelen meetinstrument dient voor het signaleren van verschuivingen in het volume te zijn toegerust. Voorkomen moet immers worden dat zich als gevolg van invoering van de budgetfinanciering grote verschuivingen gaan voordoen. Ook het aantal werknemers is naar mijn mening een belangrijke graadmeter voor de vraag of de WSW gelet op het toegekende budget voldoende doeltreffend wordt uitgevoerd. Ik ondersteun dan ook de opvatting van de commissie in deze.

8.2. Raad voor de gemeentefinanciën De Raad voor de gemeentefinanciën (hierna te noemen: de raad) heeft op 7 oktober 1987 advies uitgebracht. De raad kan in principe -mede gezien de huidige onbevredigende situatie -instemmen met de ontwikkeling van een systeem van budgetfinanciering in combinatie met decentralisatie en deregulering. De invulling die aan het experiment wordt gegeven, geeft de raad aanleiding tot «het plaatsen van een aantal forse kanttekeningen». In het onderstaande zal op deze kanttekeningen worden ingegaan.

De raad beziet het voorontwerp van wet in zijn advies vanuit vier invalshoeken, te weten: a. Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR) b. Beleidsvrijheid en bestuurlijk instrumentarium c. Financiële risico's voor gemeenten d. Herverdeelproblematiek.

Ad a. De raad constateert dat het voorontwerp botst met de strekking van de WGR. Met de nieuwe WGR werd immers beoogd het karakter van het lokaal bestuur te versterken en de zelfstandige positie van de gemeenschappelijke regelingen terug te dringen.

Het voorontwerp voorziet in een directe financiële relatie tussen Rijk en gemeenschappelijke regelingen en de raad is van mening dat een verdeling via gemeenten ook in het kader van de gewenste decentralisatie voor de hand ligt. Voorts wijst de raad op een strijdigheid met de gebiedsindeling van de WGR, doordat de bestaande gebiedsindeling als uitgangspunt wordt genomen, een gebiedsindeling die niet overeenkomt met de gebiedsindeling van de WGR.

Met betrekking tot deze opmerkingen van de raad merk ik het volgende op. De constatering van de raad dat in het voorontwerp niet is voorzien in een versleuteling via gemeenten doch veelal via bestuurlijke eenheden op basis van de WGR, is practisch gesproken juist. In het plan van aanpak is aangegeven om welke reden voor deze systematiek is gekozen. Het onderzoek van het 100 had uitgewezen, dat een exogeen objectief verklarings-en verdeelmodel niet mogelijk was. Om niettemin te komen tot een vorm van budgetfinanciering voor de WSW is gekozen voor het experimenteel ontwikkelen van zo objectief mogelijke criteria, die uiteindelijk bepalend zullen zijn voor de verdeling van het macrobudget. Gebleken is, dat de gemeenten in het verleden er in sterke mate toe zijn overgegaan om de sociale werkvoorziening samen met andere gemeenten uit te voeren. Dit gebeurde veelal in de vorm van gemeenschappelijke regelingen. Gelet op de aard van de voorziening lag dat ook voor de hand. Immers, door samen te werken konden grotere bestuurlijke eenheden worden gevormd die beter aansloten op de wensen die de afnemers van de produkten hebben. Bovendien kon daardoor de knowhow in de sociale werkvoorziening worden vergroot, hetgeen ook in het belang is van de werknemers. De huidige financiering, die eveneens op het niveau van de gemeenschappelijke regeling plaatsvindt (voor zover uiteraard een gemeente de WSW niet zelfstandig uitvoert), heeft zich op dat niveau aangesloten. Thans zijn dan ook alleen gegevens op schapsniveau beschikbaar. Niettemin blijft het streven erop gericht om bij een definitief financieringssysteem een versleuteling op gemeentelijk niveau te bereiken. Of dit mogelijk en wenselijk is, hangt af van de uitkomsten van de eindevaluatie van het experiment.

Met betrekking tot de opmerking van de raad over de gebiedsindeling merk ik op, dat de huidige gemeenschappelijke regelingen niet allemaal gelijk lopen met de gebiedsindelingen zoals die door provincies worden vastgesteld. Thans vinden in verschillende regio's in het land besprekingen plaats om de bedoeling van de WGR wat dit betreft zo goed mogelijk te realiseren. Er is derhalve geen sprake van een strijdigheid met de WGR wat dit aspect betreft.

Ad b. De raad is van oordeel dat de beleidsvrijheid van gemeenten met de huidige invulling van het experiment slechts in beperkte mate wordt vergroot. De raad adstrueert dit door erop te wijzen dat -de huidige situatie door het volumebeleid niet optimaal is; -op landelijk niveau altijd naar een uniformering zal worden gestreefd en het vermoeden bestaat dat gemeenten niet de volledige vrijheid zullen krijgen omvang en samenstelling van het werknemersbestand vast te stellen; -naar zijn mening het doen vervallen van de doelmatigheidscontrole niet als een vermindering van het rijkstoezicht kan worden getypeerd; -er geen inzicht bestaat in de wijze waarop het aantal uitvoeringsregels wordt verminderd.

Ten aanzien van dit onderdeel van het advies van de raad merk ik op dat het wijzigen van het financieringsstelsel in de richting van een

budgetfinanciering, op zichzelf reeds een vorm van decentralisatie is. Immers, binnen het gegeven budget is de uitvoering vrij om te bepalen op welke wijze de doelstelling kan worden bereikt. Wel is in het voorontwerp aangegeven welke elementen door de centrale overheid worden vastgesteld. Het betreft met name het doel van de wet, zoals neergelegd in artikel 7, een aantal waarborgen voor de rechtspositie en de arbeidsvoorwaarden van de werknemers en de eisen die aan werkverbanden en werkobjecten moeten worden gesteld. Uit de memorie van toelichting blijkt dat bij het vaststellen van nadere regelen terughoudendheid zal worden betracht. Zo concreet als thans mogelijk, is aangegeven welke nu bestaande regels zullen worden gewijzigd c.q. ingetrokken. Ik deel de opvatting dan ook niet van de raad dat er sprake zou zijn van een geringe beleidsvrijheid op lokaal niveau.

Ad c. naar het oordeel van de raad is het financiële risico voor de gemeenten voor een belangrijk deel onbeheersbaar, enerzijds als gevolg van ten dele niet aanwezig zijn van feitelijke beleidsvrijheid en bestuursinstrumentarium, anderzijds omdat de rijksoverheid het financiële risico voor zichzelf volledig heeft afgeschermd (het experiment verloopt voor de rijksoverheid budgettair neutraal). Met betrekking tot de beleidsvrijheid en het bestuursinstrumentarium wil ik volstaan met te verwijzen naar naar hetgeen onder ad b is gezegd. Op de verdeling van het financiële risico van het experiment tussen rijk en gemeenten ben ik uitvoerig ingegaan in paragraaf 8.1, waarnaar ik op deze plek kortheidshalve wil verwijzen.

Ad d. De raad is van oordeel dat op geen enkele wijze is geregeld dat het rijk ook zijn bijdrage levert aan de verzachting van de herverdeelpijn. Naar de mening van de raad zou dit niet meer dan billijk zijn. Bovendien is naar het oordeel van de raad de overgangstermijn erg kort. De raad acht een herverdeling van 2% per jaar redelijk. Op de verdeling van de financiële risico's tussen rijk en gemeenten ben ik al eerder ingegaan. Overigens is daarmee niet gezegd dat de gehele herverdeling zal moeten plaatsvinden binnen de experimentele periode. Indien na afloop van het experiment blijkt dat een verdere herverdeling het gevolg is van de op dat moment te kiezen financieringsstruktuur, zal in de wetgeving die dan moet worden vastgesteld, moeten worden bezien of een overgangsperiode noodzakelijk is en zo ja, welke omvang die dan zou moeten hebben. Een verlenging van de experimenteerperiode, zoals de raad heeft geadviseerd, acht ik dan ook niet nodig.

8.3. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)

De VNG staat in principe positief tegenover het voornemen om de sociale werkvoorziening te financieren volgens een systeem van budgetfinanciering gecombineerd met deregulering en decentralisatie. De toekomstige situatie is naar het oordeel van de VNG echter nog slechts schetsmatig aangegeven, zodat het oordeel voorlopig van aard is. Tot definitieve invoering mag eerst worden besloten wanneer gebleken is dat de uitvoering met budgetten kan werken. In reactie hierop merk ik op dat de keuze voor het experimenteel ontwikkelen van een model van budgetfinanciering onzekerheden met zich mee brengt. Gedurende vier jaar (zo nodig verlengd tot zes jaar) zal het mogelijk zijn de thans gekozen uitgangspunten verder uit te werken. Indien na afloop van de experimentele periode zou blijken dat budgetfinanciering voor de sociale werkvoorziening niet mogelijk is, zal bezien moeten worden op welke wijze de financiering dan wel plaats moet vinden. De voorgestelde struktuur in het voorontwerp geldt ook slechts gedurende de experimentele periode. Daarna herleven de oude bepalingen

automatisch (zie artikel III, tweede lid) tenzij de wetgever alsdan voorziet in nieuwe regelgeving.

• - 

  Randvoorwaarden De VNG acht de volgende randvoorwaarden noodzakelijk: -sociale doelstelling moet overeind blijven; -uitvoering moet beheersbaar zijn voor gemeenten; -terugkeer naar huidige financieringsstelsel moet mogelijk blijven; -geen afwenteling van bezuinigingen op gemeenten. Zoals uit het voorontwerp en deze memorie blijkt, wordt de doelstelling van de WSW niet gewijzigd. «Slechts» de financieringsstruktuur en de wijze waarop, de vrijheid waarmee de uitvoering gestalte krijgt, is aan verandering onderhevig. De beheersbaarheid van de uitvoering door gemeenten wordt door het ontwerp niet aangetast. Een wijziging van het financieringsstelsel brengt met zich mee dat gemeenten binnen vooraf vastgestelde budgetten de uitvoering dienen te verzorgen. De hoogte van de budgetten is echter zodanig dat deze naar ons oordeel geen belemmering behoeft te zijn voor een goede uitvoering. Het is overigens niet de bedoeling van het kabinet op enigerlei wijze bezuinigingen af te wentelen op de gemeenten. In deze memorie is een en ander maal beklemtoond dat de operatie budgettair neutraal dient te verlopen. Ten behoeve van flankerend beleid zijn financiële middelen beschikbaar (zie paragraaf 8.1. onder b).

• - 

  Verdeelmodel De VNG vraagt te bevestigen dat het einddoel is een volledig objectief verdeelsysteem, d.w.z. een verdeelsysteem gebaseerd op objectief waarneembare en meetbare factoren, die niet kunnen worden beïnvloed door het lokale niveau. De middelen moeten naar het oordeel van de VNG rechtstreeks toevloeien naar de gemeenten die kunnen kiezen voor samenwerking met andere gemeenten. Thans is nog niette voorzien of het mogelijk is een systeem te ontwerpen, dat volledig is gebaseerd op niet door de gemeente te beïnvloeden, objectieve normen. Daarvoor is nu juist de experimentele periode noodzakelijk. Dat is de reden dat gesproken wordt over normen die zoveel als mogelijk objectief zijn. Ten aanzien van het niveau waarop de middelen worden toebedeeld verwijs ik naar hetgeen hieromtrent is verwoord in paragraaf 8.2. onder ad a.

• - 

  Deregulering en decentralisatie De VNG is van oordeel dat het voorontwerp eerst voorziet in een krachtige centralisatie en wijst daarbij op het in verband met het te ontwikkelen verdeelmodel en meetinstrument voorschrijven dat een beleidsplan en een begroting bij de minister moeten worden ingediend. Onder erkenning van de noodzaak hiervan voor de experimentele periode, is de VNG van oordeel dat, zodra het definitieve budgetfinancieringssysteem wordt ingevoerd, deze verplichting dient te vervallen. Het kabinet onderschrijft dit laatste, doch wil tegenspreken als zou sprake zijn van een krachtige centralisatie. Immers, in het voorontwerp alsmede in deze memorie van toelichting is uitvoerig geschetst welke bevoegdheden zullen worden overgedragen, waarmee een verdergaande decentralisatie wordt bereikt.

• - 

  Gemeentelijk aandeel De VNG is van oordeel dat de wetgever er ten onrechte van uitgaat dat de gemeenten hun aandeel in de exploitatie zullen handhaven, nu de sociale werkvoorziening als gevolg van het gevoerde volumebeleid naar het oordeel van de VNG een achtergestelde uitgangspositie krijgt. Pas als

het totaal van alle extra exploitatiekosten die anders door het rijk voor 80% zouden zijn vergoed, bij het macrobudget zijn opgeteld, mag de rijksoverheid ervan uitgaan dat de gemeenten hun aandeel handhaven. Bovendien dient de rijksoverheid de extra kosten als gevolg van de nieuwe financieringssystematiek volledig te dragen. Op dit laatste ben ik uitvoerig ingegaan in paragraaf 8.2; op deze plek kan ik dan ook volstaan met daarnaar te verwijzen. Voor wat het overige betreft vraagt de VNG het kabinet de gevolgen van de maatregelen die in de voorbije jaren zijn genomen -althans ten dele -weg te nemen. Deze maatregelen, inclusief de financiële gevolgen ervan, waren echter nodig zodat deze thans niet ongedaan kunnen worden gemaakt.

• - 

  Financiële ruimte De VNG vraagt in haar advies hoeveel financiële ruimte precies zal vrijkomen bij toepassing van het eerste verdeelmodel. Zoals uit het voorontwerp en deze memorie blijkt, worden de budgetten voor de jaren 1989 en 1990 vastgesteld aan de hand van de realisatiegegevens over het jaar 1985, gecorrigeerd met voor alle gemeenten gelijkwerkende faktoren en gecorrigeerd voor enkele bestuurlijke eenheden, die daarvoor in aanmerking komen. In het jaar 1985 zijn er gemeenten geweest die een voordelig saldo hadden en dat in mindering gebracht zagen op de vergoeding voor de loonkosten en andere financiële aanspraken omdat zij geen verzoek hadden ingediend het voordelig saldo te mogen bestemmen in het belang van het werkverband. Voor de berekening van de budgetten voor de jaren 1989 en 1990 zal echter de werkelijke realisatie van 1985 uitgangspunt zijn, zodat de voordelige saldi, ongeacht of deze in 1985 in mindering zijn gebracht of niet, beschikbaar blijven voor de betrokken bestuurlijke eenheden. Voor wat betreft het antwoord op de vraag van de VNG of en zo ja in hoeverre financiële ruimte beschikbaar zal zijn voor de opvang van herverdeelfrictie, reorganisatie van de uitvoering, opneming van gegadigden die op plaatsing in de sociale werkvoorziening wachten en opvang van bedrijfsrisico's zij verwezen naar het gestelde in paragraaf 8.1.

• - 

  Sociale doelstelling Naar het oordeel van de VNG lopen de uitvoeringsorganen als gevolg van de mogelijke dalingen van de budgetten in de jaren 1991 en volgende niet alleen een groot financieel risico, doch ook een groot sociaal risico. De VNG geeft aan, dat de loonkosten verreweg het grootste deel van de kosten uitmaken, zodat aanzienlijke budgetdalingen niet alleen door beïnvloeding van de exploitatie kunnen worden gecompenseerd. Ook de Raad voor de Gemeentefinanciën heeft soortgelijke opmerkingen gemaakt. Op deze plaats kan daarom worden verwezen naar hetgeen is verwoord in paragraaf 8.2. Naar het oordeel van de VNG mag de sociale doelstelling niet ondergeschikt worden gemaakt aan de kostenbeheersing. Ik zou in dit verband niet willen spreken over «onderschikking», doch over «nevenschikking». Immers, binnen een gegeven budgettaire ruimte is het mogelijk de doelstelling optimaal te realiseren. En zoals eerder in deze memorie gesteld, de doelstelling van de WSW staat in deze beleidsoperatie niet ter discussie. De VNG vraagt de garantie dat bij een door de bestuurlijke eenheid gehandhaafd aantal SW-arbeidsplaatsen, tijdens het experiment optredende niet-verwijtbare budgetoverschrijdingen door het rijk worden gedekt. Zoals in paragraaf 8.1. reeds is aangegeven, is het kabinet bereid om in voorkomende gevallen te bezien of bij de hier bedoelde oorzaken een incidentele correctiefaktor kan of moet worden toegepast. Ik meen dat daarmee in voldoende mate tegemoet is gekomen aan de door de VNG geuite wens.

• - 

  Toela tingsbeleid In verband met een zorgvuldig toelatingsbeleid adviseert de VNG af te zien van deregulering van de WSW-commissie. In paragraaf 6.1.1. is uitvoerig op de WSW-commissie ingegaan, zodat ik daar naar wil verwijzen. h. Eerste experimenteerjaren De VNG vraagt mij te bevestigen dat de verdeling van de middelen via het eerste verdeelmodel voor de jaren 1989 en 1990 geen herverdelingskosten mag opleveren. Het eerste verdeelmodel sluit nauw aan bij de werkelijkheid, door als basisjaar 1985 te nemen en de resultaten daarvan te corrigeren met nadien optredende ontwikkelingen, zodat niet verwacht mag worden dat in die jaren herverdelingskosten zullen ontstaan. Dat betekent overigens niet, dat in geen enkel geval het budget 1989 lager zal kunnen zijn dan de primaire en aanvullende vergoeding over bijvoorbeeld 1988. Er kunnen zich immers wijzigingen in de omstandigheden hebben voorgedaan die aan het uitvoeringsorgaan zijn toe te rekenen. Er ontstaat dan een lager budget, doch niet als gevolg van een herverdeling van de financiële middelen.

• - 

  Vaststelling

arbeidsvoorwaarden De VNG heeft in een reactie op mijn verzoek terzake eveneens enkele passages gewijd aan de vraag of vaststelling van de rechtspositie en arbeidsvoorwaarden van de werknemers kan worden overgedragen aan organisaties van werkgevers en werknemers. Aangezien dit onderwerp geen deel uitmaakt van het voorontwerp, zal op dit onderdeel van het advies in een later stadium worden teruggekomen.

8.4. Overige reacties op het voorontwerp Ook het nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening (NOSW) en de bonden van overheidspersoneel (CFO en AbvaKabo) hebben reacties gezonden over het voorontwerp van wet met bijbehorende memorie van toelichting. Het NOSW staat in beginsel positief tegenover het voornemen om op experimentele basis een systeem van budgetfinanciering in te voeren. Wel stelt het NOSW enkele onderwerpen aan de orde, die in de voorgaande paragrafen eveneens zijn behandeld. Op deze plaats kan dan ook worden volstaan met het noemen van de WSW-commissie, de garantiebepalingen voor de jaren 1991 en volgende, alsmede het beschikbaar stellen van middelen voor flankerend beleid. Daarnaast vraagt het NOSW aandacht voor de nadere invulling van enkele onderwerpen. Als voorbeelden hiervan kunnen worden genoemd de wijze waarop het toezicht door de rijksoverheid nader gestalte krijgt, de wijze waarop het gemeentelijk aandeel beschikbaar kan blijven voor de sociale werkvoorziening alsmede de invulling van de correctiefaktoren. Over deze onderwerpen vindt nog nader overleg plaats met (onder andere) het NOSW in de «veldgroep».

De CFO staat blijkens haar reactie kritisch ten opzichte van de uitvoering van budgetfinanciering en is eerder geneigd dit als een politieke beslissing te aanvaarden dan hieraan een positief oordeel te verbinden. De CFO vreest dat als gevolg van budgetfinanciering de zwaksten niet meer zullen worden toegelaten. De CFO pleit ervoor de gemeentebesturen te verplichten een commissie in te stellen die zich met het plaatsings-en toelatings-beleid bezig dient te houden, alsmede het ontslagbeleid. Op deze (aangepaste WSW-)commissie ben ik in paragraaf 6.1.1. uitvoerig ingegaan. Tenslotte vraagt de CFO om voldoende financiële middelen ter beschikking te stellen zodat voldoende begeleiding in de experimenteerperiode

mogelijk is. In paragraaf 8.1. ben ik op het ter beschikking houden van financiële middelen uitvoerig ingegaan.

De AbvaKabo is in principe niet gekant tegen budgetfinanciering, doch is wel van oordeel dat aan een aantal randvoorwaarden moet worden voldaan. Genoemd worden: -budgetfinanciering mag geen basis zijn voor verdere bezuiniging; -invoering moet zorgvuldig geschieden; -budgetfinanciering mag geen ongewenste effecten hebben; -er dient rekening te worden gehouden met regionale faktoren; -indien geen middelen beschikbaar zijn voor flankerend beleid wordt budgettaire neutraliteit afgewezen.

Zoals eerder aangegeven zal de beleidsoperatie geschieden onder budgettaire neutraliteit. Dat betekent evenwel niet dat middelen voor flankerend beleid zouden ontbreken. In paragraaf 8.1. is hier op ingegaan. Met de wijze waarop de experimentele fase is ingericht meen ik, dat budgetfinanciering in de sociale werkvoorziening op een uiterst zorgvuldige wijze wordt ingevoerd. Er is gelegenheid tot experimenteren gedurende vier jaar, zo nodig uitgebreid tot zes jaar, waarbij de regionale faktoren niet uit het oog behoeven te worden verloren. De AbvaKabo maakt zich grote zorgen om het doen vervallen van artikel 4 (de WSW-commissie) in het ontwerp, zoals dat aan de adviesorganen is voorgelegd. Op de WSW-commissie is uitgebreid ingegaan in paragraaf 6.1.1. Ook het doen vervallen van de adviesprocedure bij het behandelen van bezwaarschriften, artikel 32 in het oorspronkelijke ontwerp, wijst de AbvaKabo nadrukkelijk van de hand. Nu de WSW-commissie gedurende de experimentele periode wordt gehandhaafd, is in het bijgestelde ontwerp artikel 32 gehandhaafd.

Artikelsgewijze toelichting

De wijziging van onderdeel b vloeit voort uit de wijziging van de Wet Werkloosheidsvoorziening bij Wet van 198 , Stb. \ waai bij de aanduiding «rijksconsulent voor complementaire sociale werkvoorziening» is vervangen door «de rijksconsulent socia!e zekerheid».

Het ligt voor de hand de gemeentebesturen zelf te doen vaststellen óf en zo ja in welke mate het voor vacatiegelden en een vergoeding voor reis-en verblijfkosten een regeling wenst vast te stellen. De kosten die met een dergelijke regeling gepaard gaan, kunnen uit de vergoeding worden voldaan, mits deze in vergelijking met andere bij de gemeenten voorkomende vacatieregelingen redelijk zijn.

Voor een algemene toelichting op de wijziging van dit artikel zij verwezen naar paragraaf 6.1.2. Op deze plaats kan het volgende nog worden aangetekend. Het doen vervallen van de bepalingen, krachtens welke het aantal werknemers kon worden beheerst, betekent niet dat daarmee het principe dat een gemeente gehouden is te bevorderen dat --

.. . .

werknemers, die tot de personenkring behoren en daarom verzoeken, in 1 Deze wet zal naar verwachting gewiizigd

'

.

» zijn op het moment dat dit ontwerp de d'enst worden genomen om arbeid onder aangepaste omstandigheden te Tweede Kamer bereikt.

verrichten, tenzij voor hen geen arbeid onder aangepaste omstandigheden

aanwezig is en op korte termijn ook niet beschikbaar komt, wijziging ondergaat. Het zal derhalve voor het gemeentebestuur noodzaak zijn om gegeven de doelstelling van de wet een toegekend budget, als bedoeld in de artikelen 40 en volgende, ook in dit opzicht optimaal aan te wenden.

H Nu de wettelijk voorgeschreven taak van de sociale werkvoorzieningscommissie is beperkt tot onderwerpen inzake de indienstneming en het ontslag van de werknemers, alsmede het behandelen van bezwaarschriften van werknemers, verliest het eerste lid van artikel 8 zijn betekenis.

In de overige leden van dit artikel wordt een mededelingsplicht geregeld aan de Rijksconsulent sociale zekerheid. Een aparte bepaling acht ik niet langer noodzakelijk; uit de gegevens die de gemeente op grond van artikel 43 dient te verstrekken alvorens de vergoeding kan worden toegekend, blijkt immers reeds op welke wijze en in welke omvang een samenwerking tot stand is gekomen.

I Het nieuwe artikel 10 is het resultaat van een samenvoeging van de huidige artikelen 10 en 11. Volledigheidshalve wordt in dat verband opgemerkt dat op grond van het eerste lid van dit artikel het gemeentebestuur de mogelijkheid heeft om als werkverband aan te wijzen een organisatorische eenheid, welke onder het beheer staat van een privaatrechtelijke rechtspersoon. In het derde lid is niet langer tot uitdrukking gebracht dat de hierin bedoelde samenwerking uitsluitend tot stand kan komen op basis van wilsovereenstemming tussen het gemeentebestuur en de privaatrechtelijke rechtspersoon; het ligt immers voor de hand dat er geen samenwerkingsverband tot stand komt indien de privaatrechtelijke rechtspersoon niet met een aanwijzing kan instemmen, zodat afzonderlijke regeling daarvan niet nodig is. De inhoud van de rechtsbetrekking zullen partijen onderling moeten regelen; de afspraken die worden gemaakt, moet het gemeentebestuur vastleggen in het aanwijzingsbesluit. Daarbij wordt erop gewezen dat deze rechtsbetrekking tenminste een aantal zaken zal moeten regelen. Terzake van een en ander zijn regelen gesteld krachtens artikel 14 van de huidige wet. Deze zullen niet worden gewijzigd. De in het huidige artikel 11, derde lid, neergelegde beroepsgang is vervallen. Ik acht het niet langer wenselijk om de minister als beroepsinstantie aan te wijzen, omdat het in de vergrote lokale bestuursvrijheid juist partijen zijn, die een onderling geschil terzake van een vrijwillig overeengekomen samenwerking tot oplossing zullen moeten brengen.

J Voor een toelichting op het vervallen van artikel 11 zij verwezen naar de toelichting op onderdeel I. Voor een toelichting op het vervallen van artikel 12 zij verwezen naar paragraaf 6.1.3.

L De Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening van de SER heeft ervoor gepleit het thans bestaande onderdeel dat voorziet in de mogelijkheid om regelen of nadere regelen te stellen met betrekking tot de voorzieningen ter bevordering van de arbeidsgeschiktheid van de werknemers, te handhaven. Ik merk hierbij op dat gedurende de werking van de WSW geen noodzaak is gebleken om nadere regelen te stellen. Alleen om die reden

al ligt het niet handhaven ervan voor de hand. Mocht evenwel in de toekomst niettemin een regeling nodig blijken, dat geeft het voorgestelde artikel daartoe de mogelijkheid. Immers, de bevordering van de arbeidsgeschiktheid is onderdeel van de wet en dus kunnen de eisen waaraan werkverbanden en werkobjecten moeten voldoen, zonodig ook betrekking hebben op dit element van de doelstelling.

R, Sen T

Het toezicht op de uitvoering door het gemeentebestuur van de wet berust bij de minister. In deze taak wordt hij bijgestaan door rijksconsulenten. Artikel 35 geeft de rijksconsulent dan ook geen zelfstandige bevoegdheid. Onder toezicht is mede begrepen het adviseren van de gemeentebesturen en het informeren van de Minister door de Rijksconsulenten als onderdeel van het de Minister ten dienste staande ambtelijk apparaat. Hij kan daartoe aanwijzingen geven. Door de rijksconsulent in de wet te noemen is het voor het gemeentebestuur duidelijk dat er over het land verspreid een aantal rijksconsulenten zijn, die, in hun kwaliteit van gedeconcentreerd rijksambtenaar, het gemeentebestuur kunnen adviseren over vragen, die zich voordoen op het lokale uitvoeringsvlak en waarvan de oplossing uitsluitend van lokaal belang is.

Volledigheidshalve wordt erop gewezen dat de definiëring van de rijksconsulent sociale zekerheid ook voor deze wet is ontleend aan artikel 37, eerste lid van de Wet Werkloosheidsvoorziening. Artikel 36 is vervallen. De in artikel 36 neergelegde advies-en informatietaak van de rijksconsulent behoeft niet langer afzonderlijke regeling. Deze taken zijn naar mijn oordeel begrepen in de toezichthoudende functie van de minister op de uitvoering door het gemeentebestuur van de wet welke in het nieuw geredigeerde artikel 37 is opgenomen. Krachtens artikel 43 kunnen nadere regelen worden gesteld met betrekking tot de informatie die de Minister in zijn toezichthoudende taak nodig heeft. In die regelen zal tevens worden vermeld op welke wijze en aan welke funktionaris die informatie moet worden verzonden. Voor een toelichting zij verwezen naar paragraaf 6.1.6.

V

Artikel 40

De op grond van dit artikel door de minister vast te stellen vergoeding aan de gemeenten is gebaseerd op de totale exploitatiekosten van de werkverbanden over het jaar waarop de vergoeding betrekking heeft en kent geen onderscheid meer naar kostensoorten.

Teneinde de uitvoeringsorganen in staat te stellen hun begroting tijdig op te stellen wordt tegelijkertijd met de mededeling van de vergoeding voor het eerstvolgend jaar, meegedeeld wat het voorlopig bedrag is van de vergoeding voor het jaar daaropvolgend. Dit zal in elk geval vóór 1 oktober van ieder jaar aan het gemeentebestuur bekend worden gemaakt.

Artikel 41

De op grond van artikel 40, eerste lid door onze minister vast te stellen vergoeding is voor de jaren 1989 en 1990 gebaseerd op de relevante exploitatieresultaten over het boekjaar 1985, gecorrigeerd met voor alle gemeenten gelijkwerkende faktoren. Zie voor een algemene toelichting hierop paragraaf 5.3 en paragraaf 8.1 sub b.

Ten behoeve van de vaststelling van de budgetten voor 1989 en 1990 zal per werkverband worden bezien welke vergoeding in 1985 is toegekend.

Daarbij wordt geen rekening gehouden met een eventueel voordelig saldo. Indien een werkverband in 1985 een voordelig saldo heeft behaald, wordt dit voor de berekening van het budget in 1989 en 1990 dan ook niet in mindering gebracht. Het is daarbij niet van belang of het voordelig saldo in 1985 in mindering is gebracht op de primaire vergoeding, dan wel met toestemming van de Minister voor een concreet doel is aangewend. Nadat aldus per werkverband de saldi zijn vastgesteld worden deze per bestuurlijke eenheid getotaliseerd, teneinde het budget voor de jaren 1989 en 1990 te kunnen vaststellen.

Het tweede lid voorziet in de mogelijkheid om, indien nog geen normen beschikbaar zijn, nog even op de oude voet voort te gaan. Een combinatie is ook denkbaar, derhalve een financiering ten dele op basis van normen, ten dele op basis van de realisatie 1985.

Het derde lid garandeert dat, indien in de jaren 1991 en 1992 budgetten op basis van normen worden vastgesteld en gemeenten als gevolg daarvan een aanzienlijk lager budget zouden krijgen, het budget in ieder geval niet lager zal worden vastgesteld dan de in dit lid genoemde percentages. Op deze wijze worden schoksgewijze veranderingen in de hoogte van de budgetten zoveel mogelijk voorkomen en kan op een vloeiende wijze worden toegegroeid naar de nieuwe financieringswijze.

Het vierde lid bepaalt dat de vergoeding voor alle gemeenten in gelijke mate wordt verminderd indien de vaststelling van de vergoedingen voor de gemeenten volgens de systematiek van de eerste drie leden zou leiden tot een overschrijding van de op de begroting beschikbare middelen. Dit lid is nodig omdat de vaststelling van de vergoedingen voor de gemeenten geschiedt aan de hand van de realisaties van die gemeenten in het jaar 1985 (met correctiefaktoren) en deze aldus berekende budgetten voorde jaren 1989 en volgende gezamenlijk zouden kunnen leiden tot een groter beslag op de rijksmiddelen dan beschikbaar is. In zo'n geval worden de te verstrekken vergoedingen aan gemeenten verminderd tot het bedrag waarmee de begroting overschreden zou worden.

Tevens is in dit artikel onder meer bepaald dat de minister, indien bijzondere faktoren daartoe naar zijn oordeel aanleiding geven, een andere vergoeding kan vaststellen dan zou voortvloeien uit de toepassing van het eerste lid, het tweede lid of het derde lid.

Hierbij kan worden gedacht aan extra kapitaalslasten welke voortvloeien uit investeringen in onroerende goederen, welke na 1985 zijn gedaan. Daarnaast kan onze minister bijzondere faktoren die niet tot het bedrijfsresultaat over 1985 gerekend kunnen worden doch wel in de exploitatie-uitkomsten over dat jaar zijn verwerkt, eveneens buiten vorengenoemde vergoeding laten vallen. Daarbij kan gedacht worden aan incidentele betekenende exploitatielasten welke betrekking hebben op de jaren voor 1985 zoals boekverliezen op desinvesteringen, afboeking van debiteuren en voorraadverschillen, afkoop van wachtgelden en dergelijke. Een ander voorbeeld op grond waarvan de minister een andere vergoeding zou kunnen vaststellen is een wijziging van de gebiedsindeling van de bestuurlijke eenheid op grond van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen. Zo'n wijziging zou er immers toe kunnen leiden dat de kosten die met de uitvoering worden gemaakt voor zo'n bestuurlijke eenheid toe-of afnemen.

Uit een onlangs door de afdeling sociaal-geografisch en bestuurskundig onderzoek (SGBO) van de VNG uitgebrachte studie naar de bundeling en integratie van de sociale werkvoorziening in het licht van de nieuwe WGR is niet gebleken, dat de regelgeving op grond van de WSW de door de

WGR beoogde doelstelling in de weg zou staan. Het omgekeerde doet zich evenmin voor. Wel zullen zich als gevolg van de WGR hier en daar verschuivingen in gebiedsindelingen voor kunnen doen, welke overigens niet tot kapitaalvernietiging behoeven te leiden. Met de in dit lid neergelegde bevoegdheid om een van de voorgaande leden afwijkende vergoeding vast te stellen is het mogelijk om een dergelijke verschuiving financieel te vertalen in de budgetten van de bestuurlijke eenheden die daarmee worden geconfronteerd.

Artikel 42

In de experimentele fase zullen, ten behoeve van de ontwikkeling van objectieve normen en criteria reeds vanaf de inwerkingtreding van de wet gegevens over de voorgenomen uitvoeringsplannen en de realisatie daarvan, beschikbaar moeten zijn.

Daartoe dient de gemeente zes maanden voor de aanvang van elk nieuw jaar een beleidsplan en een begroting in. Deze begroting dient een reële vertaling in financiële zin te zijn van de voornemens van de bestuurlijke eenheid, zodat deze gegevens, tezamen met de gegevens uit de resultatenrapportage kunnen worden benut bij de verdere ontwikkeling van het meer objectief verdeelmodel. Ten behoeve van de uniformiteit van gegevensverstrekking kan de minister voor zover nodig voor de ontwikkeling van een budgetfinanciering op objectieve gronden nadere regelen stellen ten aanzien van opzet en inhoud van het beleidsplan en de begroting, alsmede ten aanzien van de verslaglegging welke hierop betrekking heeft. Wellicht ten overvloede zij opgemerkt dat de hiervoor genoemde informatiedragers uitsluitend zullen worden benut voor de ontwikkeling van normen op basis waarvan de budgetten in 1991 en 1992 (en bij verlenging van het experiment ook voor de jaren 1993 en 1994) zullen worden vastgesteld. Het beleidsplan en de de begroting zullen vooralsnog niet worden gebruikt voor toetsing; de bij de verdere ontwikkeling van het meetinstrumentarium zoals omschreven in paragraaf 7.3 wordt evenwel niet uitgesloten dat ook deze informatiedragers bij de toetsing in deze -of in andere -vorm een rol kunnen gaan spelen bij de meting van de doeltreffendheid. Daarnaast is bepaald dat uiterlijk 4 maanden na afloop van het boekjaar de gemeente verslag doet van de ontwikkeling over dat jaar dat onder meer bevat het jaarverslag en de jaarrekening.

Tenslotte kan de minister nadere regelen stellen met betrekking tot het opvragen van een tussentijds verslag over het lopende boekjaar, waarbij gedacht kan worden aan kwartaaloverzichten.

Artikel 42 a

In het thans bestaande Besluit vaststelling saldo exploitatierekening werkverbanden der sociale werkvoorziening en advies over belangrijke uitgaven is onder andere aangegeven welke baten en lasten op de exploitatierekening in aanmerking kunnen worden genomen. Zoals in paragraaf 6.2.4. is verwoord zal dit besluit worden ingetrokken en zal een nieuw besluit worden ontworpen, waarin geregeld zal worden welke lasten en baten uit de vergoeding mogen worden voldaan en welke niet. Artikel 42a geeft de wettelijke basis voor een dergelijke algemene maatregel van bestuur.

Artikel 43

Op grond van dit artikel zal de minister nadere regelen stellen inzake de door het gemeentebestuur te verstrekken gegevens. Het behoeft geen betoog dat de op basis van het huidige artikel 43 terzake gegeven nadere regelen in het kader van het nieuwe hoofdstuk VIM van de wet, aanpassing behoeven.

Artikel 44

Op basis van dit artikel kan de minister de vergoeding, bedoeld in artikel 40, eerste lid, geheel of gedeeltelijk terugvorderen dan wel verrekenen. Daarbij zal uiteraard de vraag aan de orde zijn of de gemeente de ter beschikking gestelde middelen heeft gebruikt voor het doel waarvoor zij gegeven zijn. In dit verband zij verwezen naar hetgeen daaromtrent is verwoord in paragraaf 7. Als toepassing aan dit artikel wordt gegeven, moet er sprake zijn van uitgaven, die gedaan zijn in strijd met het bij of krachtens deze wet bepaalde dan wel niet op bevredigende wijze zijn verantwoord. Het ligt niet in de bedoeling om de uitvoeringsorganen hinderlijk te volgen op punten van ondergeschikte aard.

Ook zullen niet verantwoorde inkomsten of gederfde inkomsten als gevolg van een verwijtbaar handelen of het nalaten te handelen op de hier bedoelde vergoeding in mindering kunnen worden gebracht. Hierbij wordt ondermeer gedacht aan het niet bedingen bij opdrachtgevers van verantwoorde vergoedingen voor door de sociale werkvoorziening geleverde diensten of goederen. Voorts kan de minister een vergoeding geheel of gedeeltelijk terugvorderen indien een gemeentebestuur gereserveerde middelen niet binnen een redelijke termijn een bestemming geeft in het belang van de uitvoering van de wet. Tot zo'n belang wordt eveneens gerekend een beperkte algemene reserve, welke in een redelijke verhouding moet staan tot de risico's die het bedrijf, gelet op de aard van de produktie, de aard van de handicaps en het geïnvesteerd vermogen, loopt. Wat onder een redelijke termijn moet worden verstaan hangt nauw samen met de aard van de reservering. Een expliciete eenduidige termijn is dan ook niet aan te geven. Gedacht wordt aan een termijn van maximaal 3 tot 5 jaar, afhankelijk van de aard van de reservering.

Artikel 45

Dit artikel heeft naar inhoud en strekking geen wijziging ondergaan.

Artikel II

In artikel 40, tweede lid wordt ondermeer geregeld dat ieder jaar vóór 1 oktober aan de gemeente kenbaar wordt gemaakt hoe hoog het voorlopige bedrag van de vergoeding is voor het jaar, volgend op het jaar waarvoor de definitieve vergoeding is vastgesteld. Voor het eerste jaar van het experiment kan echter niet aan die bepaling worden voldaan, omdat op dat moment deze wet nog niet in werking zal zijn getreden. De vaststelling van de voorlopige vergoeding kan uiteraard pas geschieden als de wet in werking is getreden. Daarom is in dit artikel bepaald dat de hier bedoelde mededeling moet gebeuren binnen 14 dagen na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin deze wet wordt geplaatst.

Artikel III

In dit artikel wordt, met name in het tweede lid, het experimentele karakter van het voorgestelde financieringsstelsel tot uitdrukking gebracht. Immers, de in de onderdelen F, G en V voorgestelde wijzigingen gelden voor vier jaar. Wel kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald, dat, indien in 1992 zou blijken dat de ontwikkeling van objectieve faktoren nog in onvoldoende mate tot stand is kunnen komen, de werkingsduur met twee jaar kan worden verlengd. In dat geval is het nodig om aan te geven tot hoever de garantie als bedoeld in artikel 41, derde lid zich dient uit te strekken. Ook moet in dat geval duidelijk zijn dat ook voor die jaren geldt dat, bij ontstentenis van objectieve normen, de basis blijft het budget 1985 met correctiefaktoren.Een en ander is in dit artikel geregeld.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, L. de Graaf