Memorie van toelichting - Wijzigingen van bepalingen in de Algemene Bijstandswet die betrekking hebben op het verhaal van kosten van bijstand - Hoofdinhoud

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

• - 

  De huidige wettelijke regeling

In het huidige Hoofdstuk IV, § 3, van de Algemene Bijstandswet is het verhaal geregeld. De regeling houdt in dat kosten van bijstand in bepaalde gevallen geheel of gedeeltelijk kunnen worden verhaald op de bijstandsontvanger of op andere personen. Deze gevallen zijn in de wet duidelijk aangegeven. Voorts zijn in de verhaalsparagraaf bepalingen opgenomen betreffende verhaal in rechte en enige formeelrechtelijke bepalingen. Op de inhoud ervan wordt hieronder nader ingegaan.

1.1. De materiële bepalingen (artikelen 54a-60)

De wet kent de volgende mogelijkheden tot verhaal van gemaakte kosten van bijstand: a. verhaal op de nalatenschap van de betrokken persoon, tenzij dit een klaarblijkelijke hardheid ten aanzien van de langstlevende echtgenoot of het inwonend kind zou betekenen (artikel 55, onder a). b. verhaal wegens het niet of niet behoorlijk nakomen van de wettelijke onderhoudsverplichtigen: -bestaande tussen echtgenoten onderling en tussen ouders en hun minderjarige kinderen (artikel 55, onder b), en -ten aanzien van degenen die tot onderhoud verplicht zijn op grond van echtscheiding of ontbinding van het huwelijk na scheiding van tafel en bed (artikel 55, onder d). Bovendien is verhaal mogelijk op de vruchten van het vermogen van het minderjarig kind, voor zover daarmede bij de verlening van bijstand geen rekening werd gehouden (artikel 55, onder c). c. verhaal op de betrokkene zelf en in de gezinssituatie: -indien ten aanzien van één der gezinsleden is afgeweken van het beginsel van de gezinsbijstand (artikel 56, eerste lid). -bij spoedopname in een inrichting zonder voorafgaand onderzoek naar de eigen middelen (artikel 56, tweede lid). -indien de betrokkene uit bijstandsoogpunt onjuist heeft gehandeld c.q. ongenoegzaam besef van verantwoordelijkheid heeft getoond (artikel 58). -indien de betrokkene achteraf over de bijstandsperiode of met een bepaalde bestemming middelen heeft ontvangen of aanspraken kan realiseren (artikel 59).

• - 

  verhaal op de begiftigden in verband met gedane schenkingen (artikel 59a). Blijkens de memorie van toelichting werd verhaal op de nalatenschap niet als een drukkende vorm van verhaal gezien. Voor het verhaal in verband met onderhoudsverplichtingen werden de grenzen van de onderhoudsplicht ingevolge het Burgerlijk Wetboek bepalend geacht. Met de onderhoudsverplichtingen van echtgenoten en tussen ouders en hun minderjarige kinderen wordt normaliter bij de verlening van gezinsbijstand rekening gehouden. In de gevallen waarin dit niet is geschied of geen gezinsverband meer aanwezig is, wordt de nakoming ervan zo nodig bewerkstelligd via verhaal. Het verhaal op de betrokkene zelf is beperkt gebleven tot de gevallen waarin de bijstand achteraf bezien niet nodig was of als correctie wordt toegepast. Het verhaal in verband met gedane schenkingen werd in 1970 in de wet opgenomen om tegen te gaan dat een persoon door het wegschenken van middelen zich onnodig in een situatie brengt die de overheid noopt tot het verlenen van bijstand.

1.2. De bevoegdheid tot verhaal Ingevolge de genoemde artikelen kunnen gemaakte kosten van bijstand op de desbetreffende personen worden verhaald. Aangezien de bevoegdheid tot verhaal geheel is overgelaten aan de gemeenten en nadere richtlijnen hiervoor ontbreken bepalen de gemeenten zelf of al dan niet tot verhaal zal worden overgegaan. In het bevestigende geval zal de gemeente aan de persoon berichten dat zij tot verhaal heeft besloten en tot welk bedrag. Is de betrokkene bereid tot terugbetaling dan is geen rechterlijke procedure nodig. Hij kan echter bezwaar hebben tegen het verhaal als zodanig of tegen de hoogte van de verlangde bedragen. In dat geval kan de gemeente uitsluitend via de kantonrechter verhaal uitoefenen.

1.3. Verhaal in rechte (artikelen 61-71 a)

Het besluittot verhaal in rechte moet worden genomen door burgemeester en wethouders. Daartoe wordt een verzoekschrift ingediend bij de kantonrechter, die over het verhaal en de omvang daarvan uitspraak doet. De kantonrechter roept partijen op voor behandeling van de zaal en stelt het bedrag vast dat hetzij ineens, hetzij geregeld, moet worden voldaan. Indien verhaald wordt op loon of andere periodieke inkomsten kan worden bepaald, dat degene die het loon en dergelijke verschuldigd is, de vastgestelde verhaalsbedragen rechtstreeks aan de gemeente uitkeert. Daartoe wordt hem een afschrift van de beschikking gezonden, welke voor «gezien» getekend binnen acht dagen aan de gemeente moet worden teruggezonden. Beschikking en betreffende periodieke betalingen kunnen op schriftelijk verzoek van de gemeente of van de belanghebbende op grond van veranderde omstandigheden worden gewijzigd. Van een uitspraak van de kantonrechter kan zowel de betrokkene als de gemeente in beroep komen bij de rechtbank, tenzij het betreft verhaal van reeds gemaakte kosten van niet meer dan f2500. De rechtsvordering tot verhaal vervalt na verloop van vijf jaar nadat de kosten gemaakt zijn.

• - 

  Uitgangspunten die aan het verhaal ten grondslag liggen

Verhaal is een wezenlijk onderzoek van de Algemene Bijstandswet en moet gezien worden in samenhang met de beginselen die aan deze wet ten grondslag liggen. De wet kent een aantal fundamentele uitgangspunten, die mede bepalend zijn voor het verhaal. Bijstand wordt slechts verleend aan degene die niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan

te voorzien. Met de eigen middelen wordt in principe steeds rekening gehouden. De bijstand vult die middelen aan tot de grens van hetgeen toereikend is om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien (artikel 1, eerste lid). Voorts wordt de bijstand afgestemd op de omstandigheden en mogelijkheden van persoon en gezin, en op het betoonde besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan (artikel 1, tweede lid). Men is dus in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor de eigen bestaansvoorziening; de mogelijkheden daartoe dienen zo goed mogelijk te worden benut. Dit komt mede tot uitdrukking in de verplichting om aan de bijstand voorwaarden te verbinden die strekken tot inschakeling in de arbeid (artikel 3). Bij de verlening van bijstand wordt steeds rekening gehouden met de gezinssituatie. Aan echtgenoten met hun minderjarige kinderen die samen een gezinsverband vormen, wordt de bijstand als gezinsbijstand toegekend. Hierbij wordt rekening gehouden met de gezamenlijke gezinsmiddelen; de bijstand wordt als aanvulling op die middelen verstrekt (artikel 5). In het systeem van de gezinsbijstand komt de verantwoordelijkheid van gezinsleden voor elkaar tot uitdrukking, gebaseerd op de onderhoudsplicht die ingevolge het Burgerlijk Wetboek tussen echtgenoten en ouders ten opzichte van hun minderjarige kinderen bestaat. De bijstand heeft mede een complementaire functie ten opzichte van andere voorzieningen. Pas indien andere middelen om in de bestaanskosten te voorzien voor de betrokkenen niet of niet meer open staan, kan een beroep op de Algemene Bijstandswet worden gedaan. Deze algemene uitgangspunten voor de verlening van bijstand liggen ook ten grondslag aan het verhaal. In bepaalde gevallen kan eerst achteraf rekening worden gehouden met de middelen waarover de persoon of het gezin beschikt. Op deze gevallen hebben de thans geldende artikelen 56 en 59 betrekking. Bij de toepassing van artikel 56 wordt achteraf gekeken naar de middelen waarover het gezin beschikt, indien aan een gezinslid afzonderlijk bijstand is toegekend. Dit is bij voorbeeld het geval indien een kind enige tijd in een tehuis verblijft. Dan wordt ingevolge de wet bijstand voor de volledige kosten toegekend en vervolgens bezien welke bijdrage de ouders in de kosten kunnen betalen. Zou in een dergelijk geval gezinsbijstand zijn verstrekt, dan was direct bij de verlening van de bijstand rekening gehouden met de aanwezige gezinsmiddelen (eerste lid). Ook bij spoedopneming in een inrichting wordt achteraf met de aanwezige middelen van de verpleegde zelf rekening gehouden (artikel 56, tweede lid). Op grond van artikel 59 kan verhaal worden genomen op inkomsten of andere middelen, die wel betrekking hebben op de bijstandsperiode, maar pas naderhand worden ontvangen. Waren de betreffende inkomsten eerder beschikbaar geweest, dan was bijstandsverlening tot die bedragen niet nodig geweest. In artikel 58 gaat het om gevallen waarin de betrokkene uit bijstandsoogpunt is tekortgeschoten. Hij kan bijvoorbeeld onjuiste of onvolledige inlichtingen hebben verstrekt, dan wel niet voldaan hebben aan bepaalde voorwaarden of op bepaalde wijze ongenoegzaam besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan hebben getoond. Was dit niet gebeurd, dan had de bijstand niet of niet in dezelfde mate verleend behoeven te worden. Ook hier wordt aangesloten bij de principes waarop de Algemene Bijstandswet is gebaseerd. Verhaal is voorts mogelijk in verband met de wederzijdse onderhoudsverplichtingen die tussen ouders en hun minderjarige kinderen bestaan en de onderhoudsplicht van echtgenoten en gewezen echtgenoten jegens elkaar, indien de vorenbedoelde verplichtingen niet of niet behoorlijk worden nagekeken (artikel 55b en d). Dit verhaal sluit aan bij de onderhoudsplicht ingevolge het Burgerlijk Wetboek en strekt ertoe dat de onderhoudsverplichtingen ook gerealiseerd worden indien de betrokkene zijn verplichtingen niet of niet behoorlijk nakomt. Gewezen echtgenoten zonder voldoende bestaansmiddelen of de

mogelijkheid om die te verwerven kunnen aan het Burgerlijk Wetboek aanspraken op levensonderhoud ontlenen. Bijstand is complementair en wordt slechts verleend voor zover de ontvangen alimentatie onvoldoende is om in de noodzakelijke bestaanskosten te voorzien. In geval van bijstandsverlening behoeft de alimentatiegerechtigde de aanspraak op onderhoud echter niet zelf uit te oefenen, maar treedt de gemeente als verhalende instantie op. Hierdoor wordt met de wettelijke aanspraken op onderhoud uit bijstandsoogpunt op verantwoorde wijze rekening gehouden. Tenslotte kent de wet nog twee andere verhaalsmogelijkheden namelijk verhaal op de nalatenschap en verhaal in verband met gedane schenkingen. Het eerste heeft een eigen karakter en drukt niet op degene die de bijstand heeft ontvangen. Een zogenaamde hardheidsclausule voorkomt verhaal op de nalatenschap indien dit voor de langstlevende echtgenoot of het inwonende kind te belastend zou zijn (artikel 55, onder a). Verhaal op begiftigden wil het verschijnsel tegengaan dat een persoon zichzelf onnodig in zodanige omstandigheden brengt, dat het verlenen van bijstand door de overheid noodzakelijk wordt. Een dergelijke handelwijze strookt niet met het uitgangspunt van de wet dat men zelf verantwoordelijk is en blijft voor zijn bestaansvoorziening. Die verantwoordelijkheid behoort niet door het doen van schenkingen op de overheid te worden afgewenteld (artikel 59a). Uit het vorenstaande blijkt dat met het verhaal is beoogd de wettelijke uitgangspunten voor de verlening van bijstand zo veel mogelijk te ondersteunen. Het verhaal is voor de overheid een noodzakelijk complement om de doeleinden van de wet te kunnen realiseren. Bijstandsverlening en verhaal dienen dan ook niet los van elkaar te worden gezien maar steeds in onderlinge samenhang.

• - 

  Bezwaren tegen de bestaande regeling

Het verhaal blijkt in de praktijk aanleiding te geven voor verschillende toepassing. Dit houdt voor een belangrijk deel verband met onvolkomenheden in de huidige wettelijke regeling en bezwaren van de verhaalsprocedure. In dit verband wordt in het bijzonder de aandacht gevestigd op de volgende punten.

3.1. De bevoegdheid tot verhaal is onvoldoende De toepassing van verhaal is een taak voor de gemeenten; zij kunnen gemaakte kosten van bijstand verhalen in de gevallen die de wet aangeeft. De uitleg en invulling van deze bevoegdheid is geheel aan de gemeenten overgelaten. Het gevolg hiervan is dat het verhaal als zodanig in de praktijk verschillend uitwerkt. Enerzijds kan de bevoegdheid om te verhalen als een plicht worden gezien, waarbij het gemeentelijk beleid in het algemeen gericht is op verhaal als de wet daartoe de mogelijkheid biedt. De bestaande mogelijkheden worden dan overeenkomstig de wettelijke uitgangspunten op verantwoorde wijze benut. De bevoegdheid kan echter ook worden opgevat als een min of meer vrijblijvende mogelijkheid voor de gemeente om al dan niet te verhalen, hetgeen er bijvoorbeeld toe kan leiden dat verhaal onnodig achterwege blijft of dat voor bepaalde categorieën van verhaal wordt afgezien. Voor de uitvoeringspraktijk wordt het van belang geacht dat verantwoorde verhaalsmogelijkheden niet onbenut worden gelaten wegens verschillen in opvatting omtrent de bevoegdheid. De bestaande kansbepaling («Kosten van bijstand kunnen worden verhaald») biedt in ditopzicht onvoldoendeduidelijkheid en behoeft dan ook herziening. Verhaal behoort in beginsel steeds te worden toegepast in de gevallen die de wet aangeeft. Dit zal duidelijker in de wet moeten worden vastgelegd.

3.2. De toepassing van het verhaal is ongelijk Naast verschillen in opvatting over de verhaalsbevoegdheid, die van invloed zijn op het verhaalsbeleid van gemeenten, vertoont ook de wijze waarop het verhaal in de praktijk wordt toegepast tussen de gemeenten onderling verschillen. Deze verschillen hebben vooral betrekking op de omvang van het verhaal of de hoogte van de te betalen bedragen. De vaststelling van het te verhalen bedrag is in eerste instantie een taak voor de gemeente. Voor het vaststellen van de hoogte van verhaalsbedragen in verband met onderhoudsplicht bestaan echter geen uniforme richtlijnen of aanbevelingen. Veelal wordt het verhaal incidenteel beoordeeld, eventueel aan de hand van interne gemeentelijke richtlijnen die echter niet algemeen toepassing vinden. Dit leidt in de praktijk tot verschillende uitkomsten. Het gevolg hiervan is dat op personen, die in dezelfde financiële omstandigheden verkeren, ongelijke betalingsverplichtingen rusten. Voor degenen die voor verhaal worden aangesproken is dit onbevredigend. Uitgangspunt voor de feitelijke toepassing van verhaal behoort te zijn dat in de verschillende gemeenten soortgelijke gevallen naar gelijke maatstaven worden beoordeeld. De bestaande rechtsongelijkheid in de uitvoering zal voor zover mogelijk moeten verdwijnen. Hiervoor zijn algemeen geldende landelijke richtlijnen wenselijk.

3.3. De huidige procedure is ondoelmatig Verhaalsaanspraken van de gemeenten kunnen niet zonder meer worden gerealiseerd. Indien een persoon voor verhaal wordt aangesproken kan hij de verhaalsvordering erkennen en hieraan gevolg geven, of nadere afspraken maken met de gemeente inzake de te betalen bedragen. Het verhaal wordt dan in onderling overleg geregeld. De betrokkene kan echter ook bezwaar hebben tegen de hoogte van het bedrag, het vorderingsrecht ontkennen of iedere medewerking weigeren. In dergelijke gevallen moet dan de gemeente steeds een verzoekschrift tot de kantonrechter richten om verhaal te kunnen realiseren. De rechterlijke procedure voor het vaststellen van de verhaalsvordering in eerste aanleg vergt veel tijd, is weinig doelmatig en blijkt voor gemeenten een rem te zijn om verhaal door te zetten. De verplichte gang naar de kantonrechter is in zoverre niet bevorderlijk voor een goede verhaalsuitoefening. Geconstateerd werd reeds dat verhaal fungeert als noodzakelijk complement op de verlening van bijstand en dat beide gezien in onderlinge samenhang een verantwoorde toepassing van de wet tot gevolg hebben. De beoordeling van de vraag of iemand gelet op zijn financiële omstandigheden voor bijstand in aanmerking komt en welke middelen hierbij in aanmerking moeten worden genomen is een taak, die ter beoordeling aan burgemeester en wethouders is overgelaten. Deze kunnen de situatie ter plaatse het beste beoordelen en daarop een juiste bijstandsbeslissing baseren. Bij verhaal op betrokkene zelf en in de gezinssituatie moet eveneens -zij het achteraf -een beoordeling plaatsvinden van de uit een oogpunt van bijstand noodzakelijk geachte inzet van de eigen middelen. Voor deze beoordeling gelden gelijke maatstaven als bij de verlening van bijstand. Er zijn om die reden geen bijzondere redenen om daarbij de tussenkomst van de rechter noodzakelijk te achten. Ook op doelmatigheidsgronden lijkt de gang naar de rechter voor deze gevallen niet het meest aangewezen. Het verhaal op de betrokkene zelf impliceert dat achteraf een nadere beslissing nodig is over de uit bijstandsoogpunt in aanmerking te nemen eigen middelen. Een dergelijke beslissing kan in eerste instantie zonder bezwaar ter zelfstandige beoordeling aan de gemeente worden gelaten. De betrokkene kan vervolgens de normale rechtsmiddelen van bezwaarschrift en beroep benutten, als de gemeentelijke beslissing hem onjuist voorkomt. Op deze

wijze komt bij verhaal op de betrokkene zelf de samenhang tussen bijstand en verhaal op betere wijze tot uitdrukking. De beoordeling van de middelen in geval van bijstandsverlening en van verhaal geschiedt dan geheel door de administratieve overheid en naar gelijke maatstaven. Opgemerkt wordt dat het verhaal niet uitsluitend is gericht op de bijstandscliënt zelf of de gezinssituatie. Verhaal kan ook worden uitgeoefend op derden, te weten op degenen die hun onderhoudsverplichtingen niet of niet behoorlijk nakomen en op personen die door schenkingen zijn bevoordeeld. Aan deze personen heeft de gemeente geen bijstand verleend. Weliswaar kan de beslissing over verhaal in eerste aanleg zonder bezwaar ook in deze gevallen bij de gemeente berusten, maar het verdient geen aanbeveling om bij dit verhaal op derden de tussenkomst van de burgerlijke rechter geheel uit te sluiten. De nauwe relatie tussen verhaal en de wettelijke onderhoudsplicht in de zin van het Burgerlijk Wetboek en de juridische aspecten aan het begrip schenking verbonden maken het in ieder geval wenselijk dat deze beslissingen in beroep aan het toetsend oordeel van de rechter kunnen worden onderworpen. Ook voor verhaal op de nalatenschap is die mogelijkheid gewenst. Door wijziging van de huidige procedure in vorenbedoelde zin, waarbij de verantwoordelijkheid voor verhaalsbeslissingen enerzijds in handen worden gelegd van de administratie en anderzijds de tussenkomst van de rechter in vorenbedoelde zin wordt herzien, wordt een meer verantwoord onderscheid gemaakt tussen de verschillende verhaalscategorieën en wordt een hierop beter afgestemde procedure verkregen.

3.4. De uitvoeringspraktijk

In het voorgaande is gewezen op de ongelijke toepassing van het verhaal in de praktijk en de tekortkomingen in de huidige wettelijke regeling welke daaraan mede ten grondslag liggen. Dat het verhaal in de praktijk niet goed functioneert is uit onderzoek gebleken. Door de bijstandsconsulenten zijn in 1980 bij een aantal gemeenten informatieve beleidsgesprekken gehouden met betrekking tot de toepassing van verhaal, welke ten doel hadden een beter inzicht hieromtrent te krijgen. Hierbij ware tweederde van de gemeenten met meer dan 50 000 inwoners betrokken en een aantal kleinere gemeenten, waardoor een goede indruk van de verhaalspraktijk kon worden verkregen. Uit deze gesprekken is gebleken dat de toepassing van verhaal, ook op onderdelen, grote verschillen vertoont. Over het algemeen kon worden geconstateerd dat te weinig gerichte aandacht aan het verhaal wordt besteed. Dit geldt in het bijzonder voor verhaal in verband met onderhoudsverplichtingen, dat in de praktijk door het sluiten van nihilbedingen wordt belemmerd hetgeen demotiverend werkt ten aanzien van het verhaal. Als redenen voor onvoldoende verhaal kwamen naast de knelpunten in de wettelijke regeling mede naar voren onvoldoende mankracht/deskundigheid en de prioriteit die aan andere bijstandstaken moet worden gegeven. De beschikbare mankracht voor het uitoefenen van de verhaalstaak bleek per gemeente ook duidelijk verschillen te tonen. Overigens is sedertdien in de situatie geen verbetering gekomen, ondanks het feit dat door het ministerie op het belang van een goede verhaalstoepassing regelmatig is geattendeerd. Dat het verhaal ook in omvang is teruggelopen blijkt uit de hierna vermelde statistische gegevens. Deze laten een duidelijke teruggang van de verhaalsopbrengsten zien. Geconstateerd kan worden dat bij continuering van de huidige verhaalsregeling een goede en meer gelijke verhaalstoepassing niet valt te realiseren. De mogelijkheid voor de gemeenten tot het voeren van een autonoom verhaalsbeleid en het ontbreken van voldoende wettelijke instrumenten staan hieraan in de weg.

3.5. Financiële gevolgen van veranderingen in de verhaalspraktijk In de eerste jaren na het van kracht worden van de Algemene Bijstandswet bestond in de gemeenten vrij algemeen de opvatting dat het verhaalsrecht van de gemeente moest worden opgevat als een publieke plicht zoals onder 3.1 is vermeld. Uit het relatief afnemen van het verhaal alsmede uit gemeentelijke uitspraken moet echter worden afgeleid dat in de loop der jaren de opvattingen meer verschoven zijn naar de meer verblijvende interpretatie, dat de «kan»-formule in de wet inhoudt dat de gemeente om haar moverende redenen van verhaal kan afzien. Daarbij spelen zowel meer principiële als praktische overwegingen een rol. Een nauwkeurige berekening van de in de praktijk onbenut gebleven verhaalsmogelijkheden is uiteraard niet te maken. Wel zijn er gegevens die een indicatie inhouden van de ontwikkeling. -Het verhaal is in de loop der jaren relatief afgenomen. In 1967 werd 11 % van het bedrag dat aan thuiswonende bijstandscliënten werd uitbetaald (exclusief groepsregelingen) verhaald. In 1981 was dit ruim 4%. -Op grond van de toename van het aandeel der gescheiden en verlaten vrouwen in het bestand van 40% in 1969 tot 65% in 1981 zijn de potentiële verhaalsgevallen echter relatief gestegen. -De rechtstreekse alimentatieontvangsten door cliënten lopen eveneens terug. Van de bestandsaanwas in 1981 en 1982 ontvangt 9% alimentatie tegen 17% voor het bestand in 1980. -De onderlinge verschillen in verhaal tussen gemeenten zijn groot. Bij een landelijk gemiddelde verhaalsopbrengst in deze categorie van ruim 4% varieert de opbrengst in gemeenten van nihil of bijna nihil tot ruim boven 10%. Deze gegevens wijzen alle in de richting dat de verhaalsmogelijkheden die de wet biedt in de loop der jaren steeds minder worden benut en dat dit verschijnsel zich zeer ongelijkmatig verdeeld voordoet.

• - 

  Voorgestelde verbeteringen

De onder 3 vermelde bezwaren tegen de huidige wettelijke regeling zijn gegronde redenen om het bepaalde in hoofdstuk IV, paragraaf 3 van de Algemene Bijstandswet te herzien. Deze herziening betreft de reeds genoemde onderdelen te weten: -een wijziging van de bevoegdheid tot verhaal in een verplichting; -de wenselijkheid om bij algemene maatregel van bestuur landelijke regels voor het verhaal te geven; -een onderscheid tussen terugvordering van betrokkene zelf en verhaal op derden, met daarop afgestemde procedures; Daarnaast wordt het wenselijk geacht in de wet de mogelijkheid van verrekening op te nemen (4.4). Ten slotte worden nog enkele incidentele wijzigingen en aanvullingen voorgesteld, waarop bij de artikelsgewijze toelichting nader wordt ingegaan.

4.1. De verplichting tot verhaal In verband met de verschillen in uitleg en invulling van de verhaalsbevoegdheid door de gemeenten, is het nodig in de wet vast te leggen dat de gemeenten in principe tot verhaal gehouden zijn. Bij handhaving van de huidige kanbepaling kan niet worden bereikt, dat ten aanzien van dit uitgangspunt voor het verhaal voldoende duidelijkheid en eenstemmigheid wordt verkregen. Als algemeen uitgangspunt zal moeten gelden dat door de gemeenten verhaal moet worden toegepast. Aan deze plicht kan niet een te absoluut karakter worden toegekend in die zin, dat verhaal onder alle omstandigheden zou moeten worden verwezenlijkt. Verhaal moet niet worden doorgezet indien dit voor de betrokkene of

IS

zijn gezin tot onaanvaardbare consequenties zou leiden. De gemeente behoort de vrijheid te behouden om in incidentele gevallen geheel of gedeeltelijk van verhaal af te zien. Er zullen echter wel dringende redenen moeten zijn om een zodanige uitzondering op het algemene principe te rechtvaardigen. Een verplichting in deze zin wordt als basis voor een goede wetstoepassing op dit onderdeel noodzakelijk geacht.

4.2. De behoefte aan landelijke richtlijnen In de praktijk van het verhaal wordt het ontbreken van algemeen geldende richtlijnen voor de gemeenten steeds meer als een leemte gevoeld. De mogelijkheid om dergelijke regels te geven ontbreekt tot nu toe in de wet. De algemene verhaalsverplichting leidt op zichzelf nog niet tot een uniforme toepassing van verhaal in soortgelijke gevallen. Voor zover de gemeenten eigen richtlijnen hanteren hebben deze slechts plaatselijke betekenis. Voor een goede verhaalspraktijk worden algemene richtlijnen van veel betekenis geacht, te meer nu een algemene verplichting tot verhaal in de wet wordt opgenomen. Dergelijke richtlijnen zullen waarschijnlijk voor diverse onderdelen van het verhaal nodig blijken te zijn. In ieder geval worden landelijke richtlijnen of algemene uitgangspunten voor het vaststellen van verhaalsbedragen in verband met onderhoudsplicht belangrijk geacht, waarbij rekening wordt gehouden met de financiële draagkracht en de omstandigheden van onderhoudsplichtigen. De hier bedoelde regels zullen in het bijzonder bijdragen aan een gelijke behandeling van degenen op wie verhaal wordt gezocht.

4.3. Onderscheid tussen terugvordering en verhaal In het voorafgaande werd reeds een onderscheid gemaakt tussen verhaal op de betrokkene zelf c.q. binnen de gezinssituatie en het verhaal op derden. Op eerstgenoemde mogelijkheden tot verhaal hebben de huidige artikelen 56-59 betrekking. Het betreft gevallen waarin de bijstand vooralsnog met buiten beschouwing laten van de eigen of gezinsmiddelen werd verleend, of waarin de bijstand achteraf bezien niet of in geringere mate verleend had behoeven te worden. Een en ander wordt dan via verhaal gecorrigeerd. Bij de beoordeling van dit verhaal spelen in beginsel dezelfde factoren een rol als bij de verlening van bijstand; het in aanmerking nemen van de middelen van persoon en gezin, het rekening houden met het betoonde besef van verantwoordelijkheid, en dergelijke. Voor het nemen van een beslissing ter zake wordt het college van burgemeester en wethouders, in wiens handen de rechtsplicht tot het verlenen van bijstand ligt, het meest competente orgaan geacht. Dwingende redenen om de hier bedoelde corrigerende beslissingen bij uitsluiting aan het oordeel van de burgerlijke rechter te blijven onderwerpen worden niet aanwezig geacht. Ook uit doelmatigheidsoogpunt verdient een andere procedure de voorkeur. In verband hiermede wordt voorgesteld de hier bedoelde beslissingen geheel in handen te leggen van burgemeester en wethouders, waarna de betrokkene gebruik kan maken van de voor de bijstand geldende administratieve procedure (bezwaarschrift en beroep), indien hij met de beslissing niet akkoord gaat. Deze procedure geldt voor die gevallen, waarin op grond van de huidige wet verhaal op de betrokkene zelf of in de gezinssituatie mogelijk is. Dit maakt een herziening van de bestaande verhaalsstructuur noodzakelijk. Een onderscheid is nodig tussen verhaal op de betrokkene zelf (inclusief de gezinssituatie) en het verhaal in de overige gevallen (verhaal op derden). Het gemaakte onderscheid wordt in het wetsontwerp aangegeven door in de eerstbedoelde gevallen niet te spreken van «verhaal» maar van «terugvordering». Naast terugvordering blijft dan verhaal op derden bestaan, waartoe ook verhaal op de nalatenschap wordt gerekend.

Het verhaal in verband met onderhoudsverplichtingen is thans geregeld in artikel 55, onder b en d. Aangezien dit verhaal zijn grond vindt in de wettelijke onderhoudsplicht ingevolge het Burgerlijk Wetboek en in verband met daarmede onder meer het bestaan van de onderhoudsplicht als zodanig in het geding kan zijn, wordt het niet wenselijk geacht het hierbedoelde verhaal aan het oordeel van de rechter te onttrekken. Het verdient echter geen aanbeveling de huidige situatie te handhaven, waarbij meteen de rechter moet worden ingeschakeld als de betrokkene medewerking weigert. In eerste aanleg kunnen de gemeenten zelfstandig beslissen over de hoogte van de onderhoudsbijdragen, waartoe nadere regels worden gegeven op grond waarvan de bijdragen moeten worden vastgesteld. Daarna kan in beroep de burgerlijke rechter zijn oordeel geven, bij voorbeeld als over de onderhoudsplicht als zodanig of de te betalen bijdrage verschil van mening blijft bestaan. In zoverre blijft de rechterlijke procedure derhalve bestaan. Deze procedure geldt ook bij verhaal op andere personen, met name degenen aan wie de bijstandscliënt een schenking heeft gedaan, terwijl ten tijde van de schenking de noodzaak tot bijstandsverlening redelijkerwijs voorzienbaar was. Ook bij verhaal op de begiftigden wordt de mogelijkheid van beroep op de burgerlijke rechter wenselijk geacht. Hetzelfde is het geval bij verhaal op de nalatenschap waarbij de erfgenamen zijn betrokken.

4.4. Verrekening

Verrekening van gemaakte kosten van bijstand met nog te verstrekken bijstandsuitkeringen kan in bepaalde gevallen uit bijstandsoogpunt noodzakelijk zijn. Hiervoor zijn in de huidige wet echter geen regels gegeven. Bijstand behoeft slechts te worden verleend voor zover een persoon niet over voldoende middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. De bijstand is aanvullend op de eigen middelen en wordt daarop afgestemd. Aangezien de financiële omstandigheden van bijstandscliënten zich kunnen wijzigen, hetgeen in de praktijk regelmatig het geval is, is het van belang dat hiermede uit bijstandsoogpunt ook op adequate wijze rekening kan worden gehouden. Soms blijkt dat naderhand aanvullende inkomsten worden verkregen. Verrekening van de inkomsten, voor zover die niet krachtens de wet buiten beschouwing behoren te blijven, met de nog te verlenen bijstand ligt dan voor de hand. Ook in andere gevallen waarin aanvankelijk teveel bijstand is uitgekeerd, bijvoorbeeld wegens het verstrekken van onvolledige inlichtingen kan verrekening van de onnodig gemaakte kosten met de bijstandsuitkering aangewezen zijn. Op grond van bestaande jurisprudentie is verrekening thans mogelijk met instemming van de betrokkene. Bij het ontbreken daarvan moet steeds een verhaalsbeschikking aan de kantonrechter worden gevraagd. Dit is weinig doelmatig en houdt te weinig rekening met de uitvoeringspraktijk. In verband hiermede is een nadere bepaling in de wet wenselijk, waaruit blijkt dat het verrekenen van kosten mede onder terugvordering is begrepen. Daarvoor gelden derhalve dezelfde procedureregels.

• - 

  Gevolgen voor de uitvoering

De onder 4 genoemde uitgangspunten voor de nieuwe regeling hebben een aantal wijzigingen in de uitvoering tot gevolg vergeleken met de huidige situatie, waarop hierna wordt ingegaan. Aangetekend zij in dit verband dat de verplichting tot terugvordering en verhaal betrekking heeft op dezelfde gevallen als waarin thans verhaal mogelijk is. In dit opzicht is zoveel mogelijk bij de bestaande wettelijke formuleringen aangesloten.

5.1. De verplichting tot terugvordering en verhaal komt in de plaats van de wettelijke bevoegdheid om te verhalen. Van deze bevoegdheid wordt in de praktijk een verschillend gebruik gemaakt. Voor de gemeenten waar de bestaande verhaalsmogelijkheden thans in voldoende mate worden benut, zal de plicht tot terugvordering en verhaal als zodanig weinig problemen geven. In die gemeenten sluit de verplichting aan bij het reeds gevoerde beleid. In gemeenten waar het verhaal in de loop der tijd minder aandacht heeft gekregen, zal intensivering van deze taken nodig zijn. Binnen het uitvoerend apparaat zal hiervoor dan meer ruimte gecreëerd moeten worden. Gezien de in de praktijk bestaande verschillen in toepassing en omvang van de verhaalstaak zal de belasting voor de gemeenten verschillend zijn. Het voornemen tot invoering van een verhaalsplicht is overigens niet onbekend. Hiervan werd onder meer in de toelichting op de begroting voor 1984 melding gemaakt.

5.2. Wat de procedures betreft is in de nieuwe opzet gestreefd naar vereenvoudiging en naar grotere doelmatigheid dan thans het geval is. Een belangrijk knelpunt bij het huidige verhaal is dat steeds de kantonrechter moet worden ingeschakeld als de betrokkene niet vrijwillig aan verhaal meewerkt, als in 3.3 vermeld. De gemeente moet dan een verzoekschrift bij de kantonrechter indienen en diens uitspraak afwachten voordat verhaal kan worden gerealiseerd. Dit is tijdrovend, weinig doelmatig en bij een wettelijke verplichting nauwelijks goed werkbaar. Daarom is voor een andere procedure gekozen, die doelmatiger is en voor de rechterlijke macht ook minder belastend. Met de nieuwe bepalingen beslissen de gemeenten zelfstandig over terugvordering en verhaal, welke beslissingen voor directe tenuitvoerlegging vatbaar zijn. Tevens kan teveel betaalde bijstand worden verrekend met de nog lopende uitkering. Deze procedure in eerste instantie maakt terugvordering en verhaal eenvoudiger. Een nieuw onderdeel van de procedure is de mogelijkheid voor de betrokkene om bij burgemeester en wethouders een bezwaarschrift in te dienen. Deze procedure, die ook in het kader van de bijstandsverlening is voorgeschreven, biedt de gemeenten de mogelijkheid de eerder genomen beslissing te herzien en aan te passen indien daartoe aanleiding bestaat. De bezwaarschriftprocedure ten aanzien van terugvordering en verhaal legt meer nadruk op de gemeentelijke uitvoering. De noodzaak om reeds in eerste instantie een rechterlijke procedure te voeren vervalt, waardoor een meer doelmatige afhandeling van zaken wordt verkregen. De behandeling van bezwaarschriften is voor de gemeenten een bekende procedure, die naar verwachting minder tijd zal vergen dan de huidige gang van zaken. Voor terugvordering van de betrokkene zelf is de administratieve beroepsgang voorgeschreven gezien de nauwe relatie met de bijstandsverlening. Onder 4.3 werd hierop nader ingegaan. Dit betekent dat de beroepsorganen (gedeputeerde staten en Kroon) in beroep mede over terugvordering zullen beslissen. Het betreft hier een volledige administratieve toetsing aan de hand van de wettelijke bepalingen, welke in de plaats komt van de huidige procedures bij de burgerlijke rechter. Alleen ten aanzien van verhaal op derden is beroep op de burgerlijke rechter gehandhaafd. De kantonrechter is hiervoor het meest aangewezen; deze heeft grote ervaring ter zake. Bovendien is bij het kantongerecht geen verplichte procesvertegenwoordiging voorgeschreven, hetgeen de procedure eenvoudiger en minder kostbaar maakt. Van de uitspraak van de kantonrechter kan de betrokkene beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad. 5.3. De effecten van de nieuwe regeling voor de centrale overheid hebben in hoofdzaak betrekking op de totstandkoming van nadere regelgeving en op het toezicht op de uitvoering. Wat de regelgeving betreft wordt

in ieder geval de opstelling van een algemene maatregel van bestaan wenselijk geacht voor het vaststellen van de draagkracht van degenen die voor verhaal in verband met onderhoudsplicht worden aangesproken (artikel 65). Daarnaast kunnen ook andere regels van algemene aard wenselijk blijken te zijn als bedoeld bij de artikelen 55, derde lid, en 62, derde lid. In de toelichting bij die artikelen is dat nader aangegeven. Wat betreft het toezicht zijn de algemene regels van de wet mede van toepassing ten aanzien van terugvordering en verhaal. Na inwerkingtreding van het wetsvoorstel zal derhalve in het kader van de beleidstoetsing door het ministerie ook aan de toepassing van de nieuwe regels door de gemeente de nodige aandacht worden gegeven. De wijze van toetsing zal niet anders zijn dan de huidige. Hierbij staat regelmatig overleg met de gemeente over het gevoerde beleid en een richtige toepassing van de regels voorop. In de aanloopfase zal de nadruk worden gelegd op een goede voorlichting en advisering door het consulentschap van het ministerie. Ik verwacht niet dat dit tot bijzondere problemen aanleiding zal geven.

• - 

  Financiële gevolgen

Toepassing van het herziene verhaalsrecht zal gevolgen hebben voor de omvang van de netto kosten van bijstand, welke voor 90% door het Rijk en voor 10% door de gemeenten worden gedragen. Tevens worden de kosten van uitvoering van de ABW beïnvloed, welke uitvoeringskosten ten laste blijven van de gemeenten.

6.1. Kosten van bijstand

De verplichting tot het benutten van de verhaalsmogelijkheden zal tot gevolg hebben dat a. de verhaalopbrengst in mindering van de kosten van bijstand in een gemeente stijgt naar de mate waarin tot nu toe, anders dan om bij de betaalplichtige liggende dringende redenen, van verhaal is afgezien of slechts ten dele is gepleegd. Dit betreft zowel verhaal op cliënten zelf van hetgeen achteraf blijkt te veel aan bijstand te zijn uitgekeerd als verhaal op onderhoudsplichtigen. b. rechtstreekse alimentatiebetalingen aan de bijstandscliënt, waarvan de betekenis in de jaren is afgenomen waarschijnlijk ten dele door het ontbreken van feitelijk verhaal, weer zullen toenemen, waardoor minder aanvullende bijstand nodig is. c. door de grotere duidelijkheid op het punt van de omvang van de verplichtingen en de rechtszekerheid dat nakoming zal worden geëist, die nakoming zeker na een aanloopperiode in de meeste gevallen niet behoeft te worden afgedwongen. Gezien de zeer grote spreiding in de verhaalsopbrengsten voor gemeente en mede gezien in het verleden gerealiseerde percentages is de veronderstelling gewettigd dat als gevolg van verhaal de bijstandskosten voor de meest relevante categorie met 4% en voor de oveiige categorieën met circa '/2% zullen dalen. Op jaarbasis betekent dat een besparing van circa 150 miljoen, doch rekening houdend met een aanloop zal deze het eerste jaar 125 miljoen bedragen.

6.2. Kosten van uitvoering

Als gevolg van de nieuwe wetgeving zal het aantal gevallen waarin onderhoudsplichtigen feitelijk betalen en waarin van bijstandscliënten zelf wordt teruggevorderd, stijgen. Tevens kan verwacht worden dat in gevallen waarin reeds verhaal plaatsvond gemiddeld de bedragen enigszins zullen stijgen. De eenvoudiger procedures en de nieuwe verrekeningsmogelijkheid werken anderzijds kostenbesparend.

Bij de overweging van baten en lasten mag overigens niet worden volstaan met een loutere vergelijking van de aan het verhaal verbonden kosten met de via procedures verkregen opbrengsten. Het voeren van procedures inzake terugvordering en verhaal is ook nodig om te bewerkstelligen dat op normale wijze aan betalingsverplichtingen wordt voldaan. Het achterwege laten van acties bij weigering om te betalen verstoort de betalingsdiscipline en heeft derhalve ook effect op de zonder verhaalsacties ontvangen bedragen. Aangezien het verhaal in gemeenten sterk uiteen loopt zullen ook de meerdere uitvoeringskosten sterke verschillen tonen. Het voornemen bestaat aan de gezamenlijke gemeenten een bedrag van 15 min. voor gestegen uitvoeringskosten ten goede te laten komen door toevoeging aan het gemeentefonds. Daardoor zal, in ieder geval tesamen met de 10% van de besparing op uitkeringskosten, die aan de gemeente toevalt, het aangepaste verhaalsrecht geen financieel nadeel voor de gemeenten betekenen. Op dit onderdeel heeft de Raad voor de Gemeentefinanciën geadviseerd een bedrag van f27,5 miljoen ter compensatie voor de extra verhaalskosten in het gemeentefonds te storten, alsmede om binnen afzienbare tijd te evalueren of deze compensatie voldoende is. De Raad stelt daarbij dat het gemeentelijk aandeel in de eventuele meerinkomsten niet als dekkingsmiddel voor de extra gemeentelijke kosten kan worden beschouwd. Deze zienswijze kan ik niet delen. Indien de te verwachten meeropbrengsten van het verhaal, geraamd op f 150 miljoen per jaar, worden gerealiseerd, impliceert dit een reële vermindering van bijstandsuitgaven voor de gemeenten welke in dit verband niet buiten beschouwing kan blijven.

Artikelsgewijze toelichting § 1

Inleiding Hetgeen in het algemene deel van de toelichting is vermeld met betrekking tot de voorgenomen herziening van het verhaal heeft tot gevolg, dat een nieuw hoofdstuk IV a in de wet wordt opgenomen met twee afzonderlijke paragrafen getiteld «Terugvordering» en «Verhaal». Onder de artikelen van de eerste paragraaf valt eveneens het verrekenen van gemaakte kosten van bijstand. De algemene uitgangspunten van beide paragrafen zijn dezelfde voor wat betreft de verplichting voor de gemeenten om tot terugvordering dan wel tot verhaal over te gaan. Beide paragrafen voorzien in de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur landelijke regels te stellen. De procedureregels voor terugvordering en verhaal zijn in eerste aanleg gelijk. De beroepsprocedure is echter verschillend geregeld. De gevallen waarin terugvordering of verhaal is voorgeschreven komen vrijwel geheel overeen met de huidige bepalingen. Nieuw is de regeling van het verhaal op garanten (artikel 69).

Artikel 55

In het eerste lid is een algemene verplichting tot terugvordering opgenomen. Zoals reeds werd vermeld nopen de bezwaren tegen de huidige bevoegdheid tot verhaal en de hieruit voortvloeiende ongewenste verschillen in de uitvoering tot een herziening van de kanbepaling. Een algemene verplichting geeft aan welk beleid ter zake moet worden gevoerd en zal onduidelijkheden in dit opzicht doen verdwijnen. Zij sluit direct aan bij de uitgangspunten van de wet en wordt voor een goede uitvoering van essentiële betekenis geacht. In de tweede zin is bepaald dat de verrekening mede onder terugvordering is begrepen. Dit impliceert dat gemeenten omtrent eventuele verrekening van gemaakte kosten van bijstand met nog te verstrekken uitkeringen op gelijke wijze beslissen als ten aanzien van andere mogelijkheden tot terugvordering. Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18813, nrs. 1-3

Het tweede lid maakt een uitzondering mogelijk op de in het eerste lid bedoelde verplichting. Gezien de omstandigheden van de betrokkene of zijn gezin kunnen er dringende redenen zijn om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. Indien terugvordering te ernstige gevolgen voor de betrokkene of de gezinssituatie zou hebben, dient toepassing van dit artikellid te worden overwogen. De hier bedoelde dringende redenen kunnen in hun algemeenheid moeilijk nader worden aangeduid. Steeds zal van geval tot geval en aan de hand van de gebleken omstandigheden de situatie van de betrokkene moeten worden beoordeeld en een beslissing moeten worden genomen. De bevoegdheid voor de gemeente om dit artikellid toe te passen geldt uitsluitend voor individuele gevallen. Zij is niet bedoeld in het algemeen of categoriaal van terugvordering af te zien bij voorbeeld ten aanzien van bepaalde soorten gevallen of groepen van personen. Het derde lid geeft de mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels te geven omtrent de terugvordering. Dat kan onder meer wenselijk blijken te zijn bij terugvordering op grond van artikel 56, eerste lid, wanneer achteraf rekening wordt gehouden met de gezinsmiddelen. Indien bijstand voor bijzondere bestaanskosten is verleend zal beoordeling van de financiële draagkracht van de betrokkene normaliter plaatsvinden aan de hand van de richtlijnen die in het Bijstandsbesluit landelijke draagkrachtcriteria zijn opgenomen. Bij de toepassing van genoemd artikellid wordt een zodanige regeling eveneens wenselijk geacht i.v.m. het vorderen van gelijke bijdragen. Met het oog op een praktische toepassing van deze paragraaf zou voorts kunnen worden bepaald terugvordering achterwege te laten als het om zeer geringe bedragen gaat. Ook in verband met het verrekenen van kosten kunnen nadere regels van belang zijn om de maximum grenzen hiervoor aan te geven. De algemene uitgangspunten hiervoor zouden in de algemene maatregel van bestuur behoren te worden vastgelegd. Uitwerking op niet wezenlijke onderdelen kan door de minister geschieden. Ingevolge het vierde lid blijft terugvordering beperkt tot de gevallen in deze paragraaf aangegeven. Deze bepaling voorkomt onder meer dat kosten van bijstand, die hangende een beroepsprocedure is verleend, later moeten worden teruggevorderd indien in beroep geen of lagere bijstand zou worden toegekend. Ook in het huidige verhaalshoofdstuk is een dergelijk artikel opgenomen (artikel 54a).

Artikel 56

Eerste lid. Dit artikel komt overeen met het huidige artikel 56, met dien verstande dat in de tekst duidelijk is vermeld dat het betrekking heeft op een persoon die tot het gezinsverband behoort. Het artikel sluit aan bij het wettelijk beginsel van de gezinsbijstand. Indien ingevolge artikel 6 of 8 aan een gezinslid afzonderlijk bijstand wordt gegeven -de redenen hiervoor zijn in de toelichting bij die artikelen vermeld -kan de inzet van de middelen van de overige leden van het gezin pas naderhand aan de orde komen. Het verschil tussen de werkelijk verleende bijstand en de bijstand, welke zonder de toepassing van genoemde artikelen als gezinsbijstand zou zijn verleend, wordt dan teruggevorderd naar de mate waarin met de middelen van die gezinsleden bij de verlening van gezinsbijstand rekening zou zijn gehouden. Bij toepassing van dit artikel gaat het dus om die gevallen waarin sprake is van een niet verbroken gezinsverband. Is geen gezinsverband meer aanwezig dan geldt voor verhaal in verband met onderhoudsplicht het bepaalde in artikel 63. Artikel 56, eerste lid heeft onder meer betrekking op een minderjarig gezinslid dat tijdelijk in een tehuis of inrichting verblijft. Met toepassing van artikel 8 wordt dan volledige bijstand toegekend voor de kosten van verblijf. Indien de bijstand als gezinsbijstand zou zijn verleend, zou tevoren met de aanspraken op

onderhoud van de ouders rekening zijn gehouden en zouden derhalve minder kosten van bijstand zijn gemaakt. Hetzelfde geldt indien een gezinslid tijdelijk elders moet verblijven en afzonderlijke bijstand wenselijk wordt geacht (art. 6). Voorzover in deze gevallen sprake is van bijzondere kosten, dienen voor de terugvordering dezelfde maatstaven te worden gehanteerd als voor het verlenen van bijstand voor kosten die een bijzonder karakter dragen, conform de inhoud van het Bijstandsbesluit Landelijke draagkrachtcriteria (Bid). Op grond van dat besluit behoeven de eigen inkomsten boven het normbedrag voor de periodieke bijstand slechts gedeeltelijk te worden ingezet.

Tweede lid. Deze bepaling regelt de terugvordering indien bijstand is verleend op grond van artikel 10 van de wet. Ingevolge dat artikel moet desgevraagd, zonder voorafgaand onderzoek, terstond bijstand worden verleend voor de kosten van verblijf in een psychiatrische inrichting of in een andere inrichting, voorzover het niet terstond verlenen van bijstand zou kunnen leiden tot een schadelijke onderbreking van het verblijf of tot een onverantwoord uitstel van de opneming. Is zodanige bijstand toegekend, dan zal de gemeente achteraf moeten beoordelen in hoeverre de verpleegde zelf over middelen beschikt om de gemaakte kosten geheel of gedeeltelijk terug te betalen en zo nodig tot terugvordering moeten overgaan.

Artikel 57

Dit artikel regelt de terugvordering in een aantal gevallen, waarin degene die bijstand geniet op de een of andere manier te kort is geschoten in hetgeen uit bijstandsoogpunt van hem mag worden verwacht. Het betreft in de eerste plaats de gevallen waarin thans verhaal mogelijk is omdat inlichtingen onjuist of onvolledig zijn verstrekt (sub a), aan de bijstand verbonden voorwaarden niet zijn nagekomen (sub b), dan wel waarin sprake is van betoond ongenoegzaam besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan (sub c). Terugvordering van de bijstand is dan verantwoord omdat door de handelwijze of gedragingen van de betrokkene onnodig of teveel aan bijstand is uitgekeerd. In de hierbedoelde gevallen kan de gemeente ook thans verhaal uitoefenen. Normaliter had de bijstand in de onder a en b genoemde gevallen, achteraf gezien, achterwege kunnen blijven. Van verhaal wegens gebleken ongenoegzaam besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan kan onder verschillende omstandigheden sprake zijn, bij voorbeeld als men door eigen toedoen zijn werkkring verliest of als men uit bijstandsoogpunt de eigen financiële middelen op onverantwoorde wijze heeft besteed, waardoor de gemeente genoopt is tot het verlenen van (incidentele) bijstand. Toegevoegd is terugvordering wegens het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting tot het mededeling doen aan de gemeente van al datgene wat voor de voortzetting in artikel 30, tweede lid, van de wet is opgenomen. Dit geval kan op één lijn worden gesteld met het geven van onjuiste of onvolledige inlichtingen vóór de aanvang van de bijstand (sub d). Ook indien de gemeente, zonder dat sprake is van de onder a t/m d genoemde omstandigheden, bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag heeft verleend en de betrokkene dit redelijkerwijs had kunnen begrijpen, wordt teugvordering van hetgeen onnodig of teveel werd uitgekeerd op grond van deze paragraaf verantwoord geacht. Dit is geregeld onder e. Het gaat in dit verband vooral om kennelijke vergissingen bij de toekenning of uitbetaling van de uitkering. Overigens laten de hier bedoelde mogelijkheden tot terugvordering de bevoegdheid van de gemeente onverlet om de bijstand af te stemmen op het betoonde besef van verantwoordelijkheid dan wel om een bepaalde sanctie op te leggen. In hoeverre in dit verband sprake kan zijn van een voor de betrokkene te belastende maatregel zal van geval tot geval aan de hand van de individuele situatie moeten worden beoordeeld.

Artikel 58

Dit artikel heeft betrekking op gevallen bedoeld in het huidige artikel 59. Indien over een bepaalde periode of met een bepaalde bestemming bijstand is verleend en over de bijstandsperiode achteraf inkomsten worden ontvangen of gelden met het oog op die bestemming, is dit reden om naderhand tot terugvordering over te gaan (eerste lid). Het tweede lid geeft een duidelijker omschrijving voor de terugvordering dan het huidige tweede lid van artikel 59. Indien middelen of aanspraken daarop feitelijk nog niet of niet volledig ter beschikking staan, bij voorbeeld het onverdeelde aandeel in een boedel, kan zo nodig bijstand worden verleend. Zodra over de middelen kan worden beschikt dient echter tot terugvordering te worden overgegaan.

Artikel 59

Bijstand die verstrekt is als geldlening of is verleend als gevolg van borgtocht dient in principe te worden terugbetaald. Dat ligt in deze vormen van bijstand opgesloten. Is de bijstand als geldlening verstrekt dan is er aanleiding voor terugvordering als blijkt dat de betrokkene zijn verplichtingen niet of niet behoorlijk nakomt. Hiervoor geldt dezelfde procedure als voor andere gevallen van terugvordering. Welke verplichtingen de betrokkene precies heeft hangt af van de condities waaronder de lening is verstrekt. Normaliter zal in de bijstandsbeschikking zijn bepaald met welke bedragen de lening dient te worden terugbetaald. Bij het verstrekken van bedrijfskapitaal is bovendien een schriftelijke schuldbekentenis vereist, waarin eventuele voorwaarden, de wijze van aflossing e.d. worden vermeld. In verband met de toepassing van dit artikel is van belang dat geregeld wordt nagegaan of de betrokkene zijn verplichtingen nakomt, c.q. of wijziging in de omstandigheden van de betrokkenen tot uitstel of herziening van de terugbetaling nopen. Indien de gemeente uitstel van betaling verleent is dat uiteraard mede van invloed op het tijdstip van eventuele terugvordering.

Artikel 60

In dit artikel is bepaald welk college over terugvordering van gemaakte kosten van bijstand beslist. De beslissing berust bij burgemeester en wethouders die de desbetreffende bijstand hebben verleend. Evenals bij de verlening van bijstand kan de bevoegdheid onder bepaalde omstandigheden aan ambtenaren worden overgelaten (artikel 29a). Het tweede lid regelt dat de terugvordering, indien de bijstandskosten door een andere gemeente worden vergoed, zo nodig door die gemeente geschiedt c.q. wordt voortgezet.

Artikel 61

De betrokkene behoort te weten op welke gronden de gemeente bepaalde kosten terugvordert en welke mogelijkheden hem ter beschikking staan, indien hij het niet eens is met de beslissing. Met het oog hierop is bepaald dat de beslissing schriftelijk aan de betrokkene wordt medegedeeld en dat die beslissing moet zijn gemotiveerd. Herziening van de beschikking is mogelijk, indien de omstandigheden van de betrokkene zich naderhand wijzigen. Voorts staat het de gemeente vrij te bepalen dat het terug te vorderen bedrag in termijnen wordt betaald. Indien de betrokkene zich tegen een zijns inziens onjuiste beslissing wil verweren, staan hem dezelfde rechtsmiddelen ten dienste als bij een beschikking op een aanvraag om bijstand. Hij kan een bezwaarschrift bij burgemeester en wethouders indienen, die de terugvordering dan opnieuw

beoordelen. Dit geldt ook als een gemeente niet tijdig op een verzoek om herziening beslist. Ter zake gelden dezelfde regels als voor het bezwaarschrift tegen een bijstandsbeschikking. In deze fase wordt de in eerste instantie genomen beslissing nog niet ten uitvoer gelegd, behoudens voorzover het reeds lopende betalingsverplichtingen betreft. Op grond van het vierde lid geldt voor de betrokkene een informatieplicht in verband met de terugvordering.

Artikel 61a

Het beroep is op overeenkomstige wijze geregeld als bij de verlening van bijstand, dat wil zeggen beroep op gedeputeerde staten en hoger beroep op de Kroon. In het vierde lid is bepaald dat het instellen van beroep geen schorsende werking heeft. Hiermede wordt beoogd te voorkomen dat concrete mogelijkheden tot terugvordering of verrekening tijdens de duur van het beroep onnodig verloren zouden gaan.

Artikel 61b

Nu de terugvordering van kosten van bijstand in handen van de gemeente wordt gelegd, is het van belang dat de gemeente ook in staat is de beschikking op eenvoudige en doelmatige wijze ten uitvoer te leggen. Daarom wordt in dit artikel de mogelijkheid gegeven om de verschuldigde kosten, nadat de betrokkene hiertoe schriftelijk is aangemaand, bij dwangbevel in te vorderen. Het dwangbevel verschaft de gemeente een executoriale titel. Dit geeft de gemeente het recht om goederen van de betrokkene zonder vonnis aan te tasten ten einde zich uit de opbrengst hiervan de verschuldigde kosten te voldoen. De verdere tenuitvoerlegging geschiedt op de wijze in het Tweede Boek van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering voorgeschreven. Tegen de tenuitvoerlegging van het dwangbevel kan de betrokkene volgens de regels van het procesrecht verzet aantekenen waardoor opschorting ervan plaats vindt. Dit verzet kan zich echter niet richten tegen de wettigheid of de omvang van de terugvordering, aangezien deze aspecten in de bezwaar-en beroepsprocedure aan de orde kunnen komen. In het vierde lid wordt, ingeval van executoriaal beslag onder derden, de eenvoudige procedure van toepassing verklaard die in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering ten aanzien van zaken betreffende levensonderhoud is voorgeschreven. Ook in de huidige wet geldt voor verhaal onder derden een vereenvoudigde procedure.

Artikel 61c

De algemene termijn van vijf jaar, waarbinnen thans verhaal moet worden uitgeoefend, is in dit artikel overgenomen. Zij heeft materiële strekking; kosten van bijstand worden niet meer teruggevorderd voor zover het betreft kosten die meer dan vijf jaar geleden zijn gemaakt. De termijn geldt niet voor de gevallen genoemd in de artikelen 58 en 59. Met het realiseren van aanspraken op middelen, bij voorbeeld bij het deelgerechtigd zijn in een onverdeelde boedel, kan soms geruime tijd gemoeid zijn. In dat geval is er onvoldoende reden de genoemde vervaltermijn te hanteren. Ook bij de terugvordering van bijstand die verleend is in de vorm van geldlening of borgtocht kan geen vervaltermijn gelden. Het tweede lid bevat een termijn van twee jaar, indien te veel bijstand of ten onrechte bijstand is uitgekeerd en de betrokkene dit redelijkerwijs had kunnen begrijpen. In deze gevallen wordt het redelijk geacht een korte vervaltermijn vast te stellen. De termijnen staan niet in de weg aan een latere tenuitvoerlegging van de beschikking. Dat kan zich onder meer voordoen als de betrokkene zich bij voorbeeld door verblijf in het buitenland aan de tenuitvoerlegging heeft onttrokken.

Een termijn waarbinnen de tenuitvoerlegging moet hebben plaatsgevom den is derhalve niet wenselijk.

Artikel 61 d

Dit artikel kent een bepaalde voorrang toe aan de vorderingen van de gemeente ingevolge deze paragraaf. Het stemt overeen met de bestaande voorrang van verhaalsvorderingen (art. 69).

Artikel 61e

Gemaakte kosten van bijstand omvatten mede de daarover verschuldigde loonbelasting en premies ingevolge de sociale verzekeringswetten. In artikel 47b, tweede lid, van de wet is dat vastgesteld in het kader van de vergoeding van kosten van bijstand. Een analoge bepaling in deze paragraaf is nodig om duidelijk aan te geven op welke kosten de terugvordering betrekking heeft.

Artikel 61f

Indien terugvordering aan de orde is van personen die in het buitenland verblijven is het gewenst dat onderzoek naar een mogelijke realisering van de terugvordering zoveel mogelijk gecoördineerd verloopt. Het ministerie kan hierbij ten behoeve van de gemeenten een adviserende en zo nodig een bemiddelende functie vervullen om tot terugvordering en tot verhaal in het buitenland te geraken.

Artikelsgewijze toelichting § 2

Artikel 62

Dit artikel bevat voor het verhaal dezelfde bepalingen als in § 1 zijn opgenomen met betrekking tot de verplichting tot terugvordering, de mogelijkheid om daarvan af te wijken wegens dringende redenen en de mogelijkheid om bij of krachtens a.m.v.b. nadere regel te stellen. De strekking van de betreffende artikelen is voor beide paragrafen gelijk. Ingevolge het vierde lid blijft de mogelijkheid in het kader van een rijksgroepsregeling verhaal van kosten van bijstand voor bepaalde gevallen uit te sluiten, welke mogelijkheid in artikel 57 van de huidige wet is opgenomen, bestaan.

Artikel 63

Sub a. De bestaande relatie tussen verhaal en de onderhoudsverplichtingen in de zin van het Burgerlijk Wetboek tussen echtgenoten onderling en tussen ouders en hun minderjarige kinderen is in het wetsontwerp gehandhaafd. Dat betekent dat het te verhalen bedrag de grens van de wettelijke onderhoudsplicht als aangegeven in Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek niet mag overschrijden. In het onderhavige artikellid gaat het om situaties waarin het gezinsverband is verbroken zowel tussen echtgenoten onderling als tussen ouders en hun minderjarige kinderen. Sprake moet zijn van een bewuste verbreking van de samenwoning en/of het gezinsverband. Bij voorbeeld een gehuwde man heeft zijn gezin (vrouw en minderjarige kinderen) verlaten en het achtergebleven gezin is op bijstand aangewezen. Echtgenoten zonder kinderen leven en wonen gescheiden en één van hen moet een beroep op bijstand doen. Een minderjarige heeft wegens ernstige conflictsituaties het ouderlijk huis verlaten en heeft elders onderdak gevonden. Onder dergelijke omstandigheden is van een gezinsverband als bedoeld in artikel 5 van de wet in feite en naar de bedoeling van de persoon geen sprake meer. In de

onder a bedoelde gevallen komt de onderhoudsplicht via verhaal tot uitdrukking als hieraan niet wordt voldaan. Wordt bij voorbeeld aan een gescheiden vrouw met kinderen bijstand verleend, dan zal de onderhoudsplichtige echtgenoot naar draagkracht moeten bijdragen in de kosten van hun levensonderhoud. Komt hij deze verplichting uit eigen beweging voldoende na, dan is er geen reden voor verhaal. Is dit niet het geval, dan wordt nakoming van de onderhoudsplicht verlangd door de gemeente. Dit is nodig omdat aan de vrouw niet de voorwaarde kan worden opgelegd om zelf een alimentatievordering in te stellen (art. 3, tweede lid). Gelet op het wettelijk karakter van de onderhoudsplicht en het complementaire karakter van de Algemene Bijstandwet, is het uit bijstandsoogpunt niet aanvaardbaar dat met de onderhoudsaanspraken naar burgerlijk recht geen rekening wordt gehouden. Aangezien ook de stiefouder verplicht is gedurende zijn huwelijk de tot zijn gezin behorende minderjarige kinderen van zijn echtgenoot te onderhouden, is in dit artikellid de onderhoudsplicht jegens het stiefkind uitdrukkelijk genoemd.

Sub b. Dit onderdeel betreft verhaal op de gewezen echtgenoot, na echtscheiding of ontbinding van het huwelijk na scheiding van tafel en bed. Hier doen zich thans verschillende situaties voor, die op de verhaalsuitoefening van invloed zijn. Heeft de rechter alimentatie na echtscheiding opgelegd, dan is de gemeente in het algemeen aan de uitspraak van de alimentatierechter gebonden. Niet altijd is met betrekking tot de alimentatie in verband met echtscheiding een regeling getroffen of door de rechter een uitspraak over de alimentatie gedaan. Dit betekent niet dat de onderhoudsplicht in de zin van het Burgerlijk Wetboek dan is vervallen. Ook in dergelijke gevallen blijft verhaal mogelijk en zal de gemeente van de gewezen echtgenoot een bijdrage naar draagkracht verlangen. Is de betrokkene het niet eens met de hoogte van de bijdrage dan kan een bezwaarschrift worden ingediend c.q. beroep ingesteld. De gemeente heeft derhalve de nodige ruimte om van de onderhoudsplichtige een bijdrage naar draagkracht te verlangen. Wel wordt het van belang geacht dat hiervoor landelijke richtlijnen worden gehanteerd. Artikel 65 regelt de vaststelling daarvan. De verhaalsverplichting blijft bestaan zolang de wettelijke onderhoudsverplichtingen bestaan. In het bijzonder in het geval dat verhaal wordt uitgeoefend op degene die na echtscheiding zijn onderhoudsplicht niet of niet behoorlijk nakomt, zou een niet in de tijd beperkte verhaalsverplichting tot gevolg kunnen hebben dat gedurende lange tijd wordt verhaald. Inmiddels heeft de Minister van Justitie evenwel in antwoord op vragen van de Tweede Kamerleden Wessel-Tuinstra, Haas-Berger en Jacobse medegedeeld dat hij in de loop van dit kalenderjaar een wetsontwerp strekkende tot een beperking van de duur van de alimentatie na scheiding, aan de ministerraad zal voorleggen. Deze limitering zal ook maatgevend zijn voor het verhaal.

Artikel 64

Dit artikel sluit aan bij de wijziging van artikel 55 met betrekking tot het z.g. nihilbeding. Hiervoor wordt verwezen naar wetsontwerp 14 134, dat regels geeft omtrent het effect van een overeenkomst als bedoeld in de artikelen 158 en 159 Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek op het verhaalsrecht van gemeenten in verband met verleende bijstand. Dit wetsontwerp is onlangs door de Eerste Kamer aanvaard. In het eerste lid is de tekst van het nieuwe tweede lid van artikel 55 enigszins aangepast. In aansluiting bij de algemene verhaalsverplichting wordt nu gesproken over de vaststelling van het te verhalen bedrag. Ook het tweede lid kent een wat andere formulering dan het nieuwe derde lid van artikel 55. Bij het verhaal zal met de bij algemene maatregel van bestuur te geven regels omtrent de verhaalsbedragen rekening moeten worden gehouden.

:e

In het tweede lid is daarom bepaald dat bij aanwezigheid van een dergelijke overeenkomst dezelfde maatstaven worden gehanteerd als wanneer een gewezen echtgenoot zijn wettelijke onderhoudsplicht niet of niet behoorlijk nakomt.

Artikel 65

De wenselijkheid om voor het verhaal landelijke richtlijnen vast te stellen is in het algemeen gedeelte van de toelating reeds uiteengezet. Dit geldt in het bijzonder voor richtlijnen voor het vaststellen van verhaalsbedragen in verband met de onderhoudsplicht. De gemeenten hanteren thans geen uniforme regels, hetgeen tot gevolg heeft dat onderhoudsplichtige personen, die voor verhaal worden aangesproken ongelijk worden behandeld Dit roept veel bezwaren op uit een oogpunt van rechtsgelijkheid voor de betrokkenen. In verband hiermede zijn ter uitwerking van dit artikel nadere regels wenselijk, waarin wordt aangegeven op welke wijze, rekening houdend met de draagkracht van de betrokken persoon, verhaalsbedragen moeten worden vastgesteld. Bij de voorbereiding daarvan zal mede worden gelet op de in de praktijk door de rechterlijke macht gebruikte richtlijnen voor het vaststellen van onderhoudsbijdragen zoals die onder meer zijn vastgesteld door de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak. Zoals hierboven al aangegeven mag bij hantering van deze regels de grensvan de wettelijke onderhoudsplicht krachtens Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek niet worden overschreden. In verband hiermede zal het Ministerie van Justitie bij de totstandkoming ervan worden betrokken. De regels zullen voorts ruimte moeten laten om met de bijzondere omstandigheden van het geval rekening te houden. De bepaling biedt verder de mogelijkheid om in de bij algemene maatregel van bestuur te geven regels bepalingen op te nemen waardoor de verhaalsbijdragen aan indexering kunnen worden onderworpen. Het tweede lid geeft aan dat de te betalen bedragen met inachtneming van de hierbedoelde regels door de gemeente moeten worden vastgesteld.

Artikel 66

Dit artikel bevat de hoofdregel dat de gemeente bij het verhaal gebonden is aan een rechterlijke uitspraak omtrent de onderhoudsplicht op grond van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek. Indien bij voorbeeld de rechter na scheiding een uitkering tot levensonderhoud heeft toegekend, is de gemeente bij de vaststelling van het te verhalen bedrag in beginsel aan deze uitspraak gebonden, zowel wat hoogte als duur betreft. Volledigheidshalve zij opgemerkt dat deze regel niet verhindert dat de gemeente geheel of gedeeltelijk van verhaal kan afzien indien de omstandigheden bedoeld in artikel 62 tweede lid zich voordoen. Deze gebondenheid geldt ongeacht of de uitspraak van de rechter al dan niet op tegenspraak is gedaan. In deze zin oordeelde de Hoge Raad reeds in zijn uitspraken van 10 mei 1974, NJ 1975, 3 en 30 november 1979, NJ 1980, 134. In het eerste arrest overwoog de Hoge Raad dat het in de verhaalsprocedure en in de procedure naar aanleiding van een vordering als bedoeld in artikel 157, eerste lid, Boek 1 BW gaat om dezelfde vraag, namelijk of de gewezen echtgenoot naar burgerlijk recht tot onderhoud verplicht is en zo ja, tot welk bedrag en voorts dat, als eenmaal de rechter zich over deze vraag heeft uitgesproken naar aanleiding van een vordering als bedoeld in artikel 27, eerste lid, de echtgenoot, tegen wie de vordering is ingesteld, redelijkerwijs mag verwachten dat hij zich, voor wat betreft bestaan en omvang van zijn alimentatieplicht, aan die beslissing kan houden; dat daarmee niet verenigbaar zou zijn dat bedoelde echtgenoot in een latere verhaalsprocedure alsnog tot betalingen zou kunnen worden veroordeeld louter als gevolg van een afwijkende beoordeling van gemelde vraag door de rechter die over de verhaalsvordering heeft te beslissen. In de tweede uitspraak heeft

de Hoge Raad daaraan toegevoegd dat deze gebondenheid ook geldt indien de rechter geen zelfstandig onderzoek heeft ingesteld naar de alimentatieplicht, bij voorbeeld in geval van verstek of referte. Het artikel maakt op de hoofdregel van de gebondenheid van het verhalende lichaam aan het oordeel van de rechter over de civielrechtelijke onderhoudsplicht twee uitzonderingen die voor het grootste gedeelte ook thans reeds bestaan. In de twee hiervoor genoemde uitspraken heeft de Hoge Raad erop gewezen dat ook het verhalende lichaam zich kan beroepen op artikel 401, eerste en tweede lid, van Boek 1 BW indien de voorwaarden daartoe zijn vervuld, dus indien de rechterlijke uitspraak betreffende levensonderhoud door wijziging van omstandigheden ophoudt aan de wettelijke maatstaven te voldoen of indien zij van de aanvang af niet aan de wettelijke maatstaven heeft beantwoord doordat bij die uitspraak van onjuiste of onvolledige gegevens is uitgegaan. De mogelijkheid voor het verhalende lichaam zich te beroepen op artikel 401 Boek 1 BW biedt geen oplossing voor het geval partijen in onderling overleg een -gezien hun draagkracht -veel te lage alimentatie vorderen, maar daarbij wel aan de rechter de gegevens verstrekken die voor beoordeling van de onderhoudsplicht van belang zouden kunnen zijn. De rechter kan niet meer toewijzen dan gevorderd is. In een dergelijk geval, waarin de alimentatie lager is dan volgens de wettelijke maatstaven zou gelden, zijn de voorwaarden voor toepassing van artikel 401 Boek 1 niet vervuld. Partijen zouden aldus door de in de procedure ingenomen positie het verhaalsrecht van de gemeente kunnen frustreren en op deze wijze op kosten van de gemeenschap onder hun onderhoudsverplichtingen uitkomen. Teneinde te voorkomen dat partijen de alimentatieprocedure gebruiken als een nieuw nihilbeding is in artikel 67 opgenomen dat de rechterlijke uitspraak betreffende onderhoud voor het verhaal niet bindend is indien de rechter bij zijn uitspraak geen rekening heeft kunnen houden met alle voor de betrokken beslissing in aanmerking komende gegevens en omstandigheden betreffende beide partijen. Hoofdregel blijft dat het verhalend lichaam aan de rechterlijke uitspraak betreffende onderhoud gebonden is. De bepaling brengt niet mee dat het verhalend orgaan telkens zou moeten nagaan of in de procedure wel de nodige gegevens zijn verstrekt. Verwacht mag worden dat de bepaling in de eerste plaats een preventieve werking zal hebben, in die zin dat partijen door de rechter of hun raadslieden erop gewezen zullen worden dat indien het gevorderde bedrag, gezien de omstandigheden duidelijk niet voldoet aan de wettelijke maatstaven een rechterlijke uitspraak hen niet vrijwaart tegen een verhaalsactie.

Artikel 67

Het verhaal in verband met gedane schenkingen is gebaseerd op het huidige artikel 59a. Hoewel het begrip schenking in het artikel niet nader is omschreven, blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van het bestaande artikel dat aan dat begrip een materiële betekenis moet worden toegekend, dat wil zeggen iedere bevoordeling uit vrijgevigheid waardoor de eigen vermogenspositie van de schenker vermindert. Niet essentieel voor verhaal is derhalve in welke vorm de schenking plaatsvond. Voor de voorzienbaarheid ten tijde van de schenking van de noodzaak tot bijstandsverlening kan moeilijk een vaste termijn worden aangehouden. Die zou ertoe leiden dat schenkingen, mits vóór de gestelde termijn gedaan, nimmer aanleiding zou kunnen geven voor verhaal. Dit verdient geen aanbeveling, leder is in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor de voorziening in zijn bestaan. Het afschuiven van kosten naar de overheid door het doen van schenkingen wordt in principe niet aanvaardbaar geacht. De in het artikel gemaakte uitzondering op het verhaal behoort overigens met de nodige zorgvuldigheid te worden gehanteerd. Bij het nemen van de beslissing zal aan alle van belang zijnde omstandigheden aandacht moeten worden gegeven.

Artikel 68

Terugbetaling van gemaakte kosten van bijstand uit de nalatenschap van de betrokken persoon is thans mogelijk, tenzij dit een klaarblijkelijke hardheid zou betekenen ten aanzien van de langstlevende echtgenoot of het kind dat ten tijde van het overlijden bij de betrokkene inwoonde. Verhaal op nalatenschap blijft in de eerste plaats wenselijk indien ook bij leven van de betrokkene gemaakte kosten terugvorderbaar zouden zijn geweest ingevolge artikelen 56 t/m 58, b.v. wanneer blijkt dat onjuiste of onvolledige inlichtingen werden verstrekt. In een dergelijk geval dient alsnog verhaal plaats te vinden. Dit is geregeld onder a van het eerste lid. Onder b wordt verhaal op de nalatenschap beperkt voor zover het bepaalde bedragen betreft, die bij leven van de betrokkene werden vrijgelaten. Dit sluit aan bij de huidige praktijk. Het komt thans regelmatig voor, dat bij verhaal op de nalatenschap het vrijgelaten bescheiden vermogen wordt ontzien. Als motivering hiervoor wordt als regel gesteld dat men vrij is bij leven over het bedrag van het bescheiden vermogen te beschikken, zodat het ook aan de erfgenamen kan worden gelaten. Nu het verhaal een verplicht karakter krijgt is op dit punt een duidelijke regeling gewenst. Als uitgangspunt wordt nu vastgelegd dat het eenmaal vrijgelaten bescheiden vermogen (art. 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de wet) na overlijden niet meer voor verhaal in aanmerking komt. Voorts geldt ingevolge het nieuwe artikel 8a van het Bijstandsbesluit landelijke normering voor vermogen, gebonden in de door een eigenaar beneden de 65 jaar of zijn gezin bewoonde woning, een extra vrijlating tot een bepaald maximum. Het wordt wenselijk geacht bij verhaal op de nalatenschap die vrijlating eveneens te ontzien. Dit is onder b mede geregeld. Het verhaal op de nalatenschap kan dus niet gericht zijn op de bedragen, die bij leven van de betrokkene ingevolge genoemde artikelen werden vrijgelaten en waarover de betrokkene niet bij leven heeft beschikt. Voor het verhaal is niet relevant aan welke erfgenamen die middelen dan toevallen. Het vorenstaande impliceert dat wel verhaal op de nalatenschap zal moeten plaatsvinden als het gaat om andere dan voornoemde bedragen, welke bij de verlening van bijstand worden vrijgelaten, bij voorbeeld vermogen dat is vrijgelaten op grond van de Rijksgroepsregeling vrijlaten oudedagvoorziening. In het eerste lid is de bepaling gehandhaafd, dat geen verhaal op de nalatenschap plaatsvindt indien dit een klaarblijkelijke hardheid zou betekenen voor de langstlevende echtgenoot of het inwonende kind. Bijstand die als geldlening of borgtocht is verstrekt dient uit de nalatenschap te worden terugbetaald, indien en voor zover dit bij leven van de betrokkene niet is geschied (tweede lid). Dit kan zich onder meer voordoen als bedrijfskapitaal is verstrekt.

Artikel 69

Op grond van de Vreemdelingenwet kunnen aan de toestemming tot verblijf van een vreemdeling voorschriften worden verbonden ter meerdere zekerheid voor de kosten, die voor de staat en andere openbare lichamen kunnen voortvloeien uit het verblijf van de vreemdeling hier te lande. Veelal wordt een dergelijke zekerheidstelling, de z.g. garantverklaring van een vreemdeling gevraagd in verband met bezoek aan familieleden of andere bekenden. Is een garantverklaring afgegeven en blijkt de vreemdeling naderhand niet in zijn eigen onderhoud te kunnen voorzien, dan behoren de hieruit voortvloeiende aanspraken in principe ook door de overheid te worden geëffectueerd. De aanwezigheid van een garantverklaring in de huidige vorm heeft blijkens bestaande jurisprudentie immers niet tot gevolg dat de overheid zonder meer bijstand aan de vreemdeling kan onthouden, aangezien hieruit niet voortvloeit dat de garant een rechtstreekse

onderhoudsplicht ten aanzien van de vreemdeling heeft, noch dat de vreemdeling zich in geval van financiële nood steeds tot de garant dient te wenden. Uit de verklaring blijkt wel dat de garant zich verbonden heeft de overheid schadeloos te stellen voor de kosten die voortvloeien uit het verblijf van de vreemdeling hier te lande. Een actie van de overheid tegen de garant is thans alleen mogelijk door het voeren van een civiele procedure. Dit wordt in geval van bijstandsverlening door de overheid een weinig doelmatige en omslachtige procedure geacht. In verband hiermede is in dit artikel verhaal overeenkomstig de bepalingen van deze paragraaf opengesteld op degene die een zodanige garantverklaring heeft afgegeven.

Artikel 70

Evenals terugvordering wordt het verhaal door burgemeester en wethouders uitgeoefend. Voor het verhaal in eerste instantie gelden dezelfde regels als in § 1 van dit hoofdstuk voor de terugvordering zijn geschreven. De gemotiveerde beslissing wordt derhalve schriftelijk aan de betrokkene toegezonden. Deze heeft de mogelijkheid om binnen een maand na de datum van verzending van de verhaalsbeschikking bij burgemeester en wethouders een bezwaarschrift in te dienen. Ook voor de tenuitvoerlegging van de beschikkingen en de informatieplicht zijn de regels van de terugvordering van overeenkomstige toepassing.

Artikel 71

Dit artikel heeft betrekking op het instellen van beroep nadat door de gemeente op het bezwaarschrift is beslist. Dit beroep wordt, anders dan bij de terugvordering, ingesteld bij de rechter. De tussenkomst van de civiele rechter als beroepsinstantie is van belang voor die gevallen waarin het verhaal andere personen aangaat dan degene aan wie de bijstand is verleend of die in de bijstandsverlening zijn betrokken. De kantonrechter lijkt voor de behandeling van het beroep in de hier bedoelde gevallen het meest aangewezen. Deze heeft ook thans bemoeienis met verhaalszaken welke door de gemeenten worden voorgelegd en beschikt over de nodige ervaring op dit terrein. Gezien de voorafgaande bezwaarschriftenprocedure zijn er geen overwegende bezwaren de kantonrechter als eindrechter te laten oordelen. Wel kan beroep in cassatie worden ingesteld. Met de voorgestelde beroepsgang wordt een verantwoorde verhaalsprocedure verkregen, waarbij de rechtszekerheid van de betrokkenen voldoende is gewaarborgd en een zwaardere belasting van de rechterlijke macht zoveel mogelijk wordt vermeden. De procedure voor de kantonrechter begint met een verzoekschrift. Hiervoor geldt de algemene regeling voor verzoekschriftenprocedures die is opgenomen in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, twaalfde Titel. Deze procedure kan zonder bezwaar voor het verhaal toepassing vinden en vervangt de huidige afzonderlijke processule bepalingen. Wat de executie van de rechterlijke beslissingen betreft is aangesloten bij de huidige regeling op grond waarvan de beschikkingen van de rechter uitvoerbaar zijn bij voorraad en een veroordeling in de proceskosten niet plaats vindt. Het vierde lid geeft de mogelijkheid van cassatie, welke zowel voor de belanghebbende als voor de gemeente openstaat.

Artikel 71a

Evenals bij terugvordering is bij verhaal de algemene vervaltermijn van vijf jaar van kracht. Voor de vaststelling van de termijn is de verzenddatum van de verhaalsbeschikking bepalend. Het vervaltermijn geldt niet bij verhaal van kosten van bijstand die verleend werd in de vorm van geldlening of borgtocht. Terugbetaling dient hier plaats te vinden onafhankelijk van het tijdstip waarop de lening werd verstrekt of de bijstand voortvloeiend uit borgtocht werd verleend.

Artikel 71b

In dit artikel worden de artikelen uit de terugvorderingsparagraaf met betrekking tot wettelijke voorrang en kostendefiniëring van overeenkomstige toepassing verklaard voor het verhaal.

Artikel 47c (ad B)

De wijziging van het verhaalshoofdstuk beoogt de tekortkomingen die uit de huidige wettelijke regeling voortvloeien te ondervangen en te bereiken dat de terugvordering en het verhaal van gemaakte kosten van bijstand in de toekomst zo goed mogelijk en naar gelijke uitgangspunten zal plaatsvinden. De voorgestelde artikelen bieden daartoe de nodige ruimte. Een en ander impliceert dat het gemeentelijk uitvoeringsbeleid in de toekomst naar zijn tendenties aan de nieuwe regels zal worden getoetst. Indien een gemeente duidelijk tekortschiet met betrekking tot een goede uitvoering van de wet, dan bestaat de mogelijkheid tot het geven van een aanwijzing (artikel 81d). De uitvoering van de nieuwe bepalingen van hoofdstuk IVa verschilt in dit opzicht niet van die betreffende de verlening van bijstand. Indien ten onrechte bijstand is verleend, kan dat voor de gemeente evenwel financiële gevolgen hebben indien bepaalde kosten uit een oogpunt van bijstandsverlening niet aanvaardbaar kunnen worden geacht. De gemaakte kosten van bijstand worden dan niet door het Rijk vergoed (art. 47a). Indien terugvordering of verhaal van gemaakte kosten van bijstand ten onrechte achterwege zou blijven, behoort eveneens een maatregel in de sfeer van de kostenvergoeding mogelijk te zijn. Daartoe strekt het onderhavige artikel, dat de minister bevoegdheid geeft de normale vergoeding van bijstandsuitgaven te beperken, indien in strijd met de betreffende bepalingen terugvordering of verhaal achterwege is gebleven. Deze beperking vindt uiteraard zijn begrenzing in het verschil tussen het totale bedrag dat de gemeente redelijkerwijs door terugvordering en verhaal had kunnen terugontvangen en hetgeen feitelijk ter zake ontvangen is. Tegen een dergelijke beslissing is voor de gemeente beroep op de Kroon opengesteld.

Artikel 82 tweede lid (ad C)

In het huidige artikel zijn de eerste en derde paragraaf van hoofdstuk IV ten aanzien van het Rijk van overeenkomstige toepassing verklaard met betrekking tot kosten van bijstand verleend aan een Nederlander in het buitenland en het verhaal van die kosten. De derde paragraaf van dat hoofdstuk (verhaal) komt echter te vervallen en wordt vervangen door het nieuwe hoofdstuk IVa. Van de eerste paragraaf van hoofdstuk IV is alleen artikel 47 in dit verband van betekenis.

Artikel 84c (ad D)

Ingevolge de nieuwe bepalingen betreffende verhaal op de nalatenschap wordt niet verhaald op het z.g. bescheiden vermogen (art. 68, eerste lid, onder b). Begrafeniskosten dienen echter bij voorrang uit de nalatenschap te worden voldaan. Ook indien de nalatenschap niet meer omvat dan het bescheiden vermogen. In verband hiermede is aan dit artikel toegevoegd dat de verplichting om in de kosten van lijkbezorging bijstand te verlenen slechts bestaat, indien die kosten niet uit de nalatenschap kunnen worden voldaan.

Artikel 84d (ad E)

In het eerste lid van artikel 84d wordt aan de werkgever de plicht opgelegd om desgevraagd schriftelijke inlichtingen aan burgemeester en wethouders te geven over de inkomsten van een persoon te wiens behoeve bijstand is

gevraagd of wordt verleend. Eenzelfde verplichting geldt voor de uitvoeringsorganen van de sociale verzekeringswetten. Nu de terugvordering en het verhaal verplicht wordt gesteld is het van belang dat eenzelfde verplichting zich ook uitstrekt tot informatie welke de gemeente voor dat doel nodig heeft. Aan het desbetreffende artikellid is derhalve toegevoegd dat de betreffende inlichtingen, die betrekking hebben op de inkomsten van een persoon, ook dienen te worden verstrekt indien sprake is van terugvordering of verhaal van kosten van bijstand. In het derde lid is een verduidelijking aangebracht door de woorden «op wiens inkomsten» te vervangen door «op wie». Hierdoor wordt de indruk weggenomen dat de in het tweede lid bedoelde inlichtingen gevraagd van de uitvoeringsorganen van de sociale verzekering beperkt zouden moeten blijven tot uitsluitend de inkomsten van de betrokkene. Ook andere gegevens die voor een goede uitvoering van de wet nodig zijn behoren ingevolge het tweede lid te worden verstrekt.

Artikelen II en III

De hierbedoelde wijzigingen vloeien rechtstreeks voort uit de vervanging van het bestaande hoofdstuk IV, § 3. Verhaal door het nieuwe hoofdstuk IVa.

Artikel IV

In verband met de herziening van de verhaalsparagraaf en de gewijzigde procedure is het noodzakelijk nader te bepalen hoe in de overgangsfase moet worden gehandeld. Aangezien verhaal niet nieuw is en met de wijziging beoogd wordt een gelijke toepassing ervan te bevorderen aan de hand van meer doelmatige procedures, verdient het aanbeveling om de nieuwe regels van de aanvang af zoveel mogelijk van toepassing te doen zijn op de zich voordoende gevallen. Dit kan uiteraard niet gelden voor de verplichting om tot terugvordering en verhaal over te gaan, voor zover dit betrekking heeft op kosten van bijstand vóór de datum van inwerkingtreding van deze wet gemaakt. In de aanhef van het eerste lid is dit vastgelegd. Voor het overige zullen na de inwerkingtreding van de wet in beginsel voor alle gevallen de nieuwe regels voor terugvordering en verhaal gelden, ook indien het kosten van bijstand betreft die vóór dat tijdstip zijn gemaakt. De aanleiding tot terugvordering of verhaal kan immers eerst op een later tijdstip ontstaan. Is echter vóór genoemd tijdstip reeds omtrent het verhaal -anders dan wegens onderhoudsverplichtingen -door de gemeente een beslissing genomen en de betrokkene daaromtrent ingelicht, dan dient deze beslissing uit een oogpunt van rechtszekerheid van kracht te blijven. Alleen bij gewijzigde omstandigheden kan er nadien aanleiding zijn voor herziening van de beslissing (tweede lid). Voorverhaal in verband met onderhoudsverplichtingen iseen aanvullende regel gewenst in verband mot de overgangssituatie. Voor de gevallen waarin voordien reeds een verhaalsbijdrage in verband met onderhoudsplicht was vastgesteld is het van belang dat de reeds opgelegde bijdrage zo spoedig mogelijk in overeenstemming wordt gebracht met de nader vast te stellen verhaalsregels. Dit dient te geschieden binnen één jaar (derde lid). Ten slotte is het wenselijk te bepalen hoe de verhaalszaken moeten worden afgehandeld die ten tijde van het in werking treden van de wet ter beslissing aan de rechter zijn voorgelegd en waarop nog niet definitief is beslist. Het ligt voor de hand dat deze zaken nog aan de hand van de oude bepalingen worden beslist, met de eventuele beroepsmogelijkheden daaraan verbonden. Dit is geregeld in het vierde lid.

Artikel V

Dit artikel houdt verband met de voorgenomen wijziging van het Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en de Algemene Bijstandswet (gedrukte stukken nr. 15417), dat nog bij de Staten-Generaal in behandeling is. In dat wetsontwerp wordt geregeld dat ouders verplicht zijn te voorzien in de kosten van levensonderhoud en studie van hun meerderjarige kinderen die de leeftijd van eenentwintig jaren niet hebben bereikt. Eenzelfde verplichting rust op de vader van een onwettig niet erkend kind tegen wie de vordering, gegrond op artikel 394 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, is toegewezen en op een stiefouder jegens de tot zijn gezin behorende kinderen van zijn echtgenoot die voornoemde leeftijd niet hebben bereikt. Met de vorenbedoelde onderhoudsplicht wordt in het kader van de voorgestelde wijziging van de Algemene Bijstandswet onder meer bij het verhaal rekening gehouden (aanpassing van artikel 55, onder c). In het onderhavige wetsontwerp dient ten aanzien van het verhaal eenzelfde bepaling te worden opgenomen. Dit is geregeld in Artikel V. Indien wetsontwerp 15417 kracht van wet zal hebben verkregen op een later tijdstip dan het onderhavige wetsvoorstel, wordt de daarin opgenomen wijziging van artikel 55 van de Algemene Bijstandswet vervangen door het nieuwe artikel 63, onderdeel c, dat dezelfde inhoud heeft (eerste lid). Wordt genoemd wetsontwerp eerder van kracht, dan geldt een overeenkomstige voorziening zodra het onderhavige wetsvoorstel kracht van wet zal hebben verkregen (tweede lid).

Artikel VI

Het bepaalde in de tweede volzin is van belang indien het in Artikel V genoemde wetsvoorstel 15417 inzake de verlaging van de meerderjarigheidsgrens op een later tijdstip kracht van wet zal verkrijgen dan het onderhavige wetsvoorstel.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, L. de Graaf

BIJLAGE I

ADVIES COLLEGE ALGEMENE BIJSTANDSWET De Minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Rijswijk, 28 oktober 1982

Advies inzake wijziging van de verhaalsbepalingen Uw brief van 22 mei 1981, BZ/AJ/XX U-90181, inzake de verhaalsbepalingen in de Algemene Bijstandswet was voor het College aanleiding een commissie ter voorbereiding van het advies in te stellen. Deze commissie heeft op 9 september jl. een rapport vastgesteld op basis waarvan het College u het volgende adviseert. Het College kan zich op grond van het rechtszekerheidsbeginsel verenigen met het algemeen uitgangspunt dat gemeenten -behoudens indien dringende redenen zich daartegen verzetten -verplicht zijn bijstand terug te vorderen in de door de wet aan te wijzen situaties. Een beperking van de vergoeding van bijstandskosten wanneer deze plicht door de gemeenten niet wordt nagekomen strookt met dit uitgangspunt. Ook deelt het College uw mening dat uit een oogpunt van rechtsgelijkheid het gewenst is landelijke richtlijnen voor de terugvordering vast te stellen. Een effectieve uitvoering van het terugvorderingsbeleid zou naar het oordeel van het College mede gediend zijn met een grotere financiële tegemoetkoming aan gemeenten dan de huidige 10% van de terugbetalingen. Een regeling op grond waarvan de gemeenten een vergoeding ontvangen die in overeenstemming is met de werkzaamheden verbonden aan het opstellen van terugvorderings-en verhaalsbeschikkingen en het behandelen van beroep-en bezwaarschriften ter zake acht het College wenselijk. Daardoor worden immers de gemeenten in staat gesteld voldoende deskundig personeel aan te trekken. Het College raadt u aan over dit financiële aspect advies in te winnen bij de Raad voor de Gemeentefinanciën. Ter bereiking van een efficiënt terugvorderingsbeleid en ter voorkoming van een onnodige belasting van de rechterlijke macht adviseert het College u in de wet een afzonderlijke paragraaf over de tenuitvoerlegging van terugvorderings-en verhaalsbeschikkingen op te nemen, opdat de gemeenten bedoelde beschikkingen in executoriale vorm kunnen vaststellen. Tegen deze beschikkingen dient evenals bij de overige bijstandsbeschikkingen bezwaar te kunnen worden ingebracht, zodat de betrokkenen -wanneer zij zich niet met de beschikking kunnen verenigen -kunnen rekenen op een volledig hernieuwde beoordeling van feiten. Bij een afwijzing van een bezwaarschrift behoeft naar het oordeel van het College een ingediend beroepschrift geen schorsende werking te hebben. Schorsende werking is in geval van verrekening met een lopende uitkering ondoelmatig, terwijl het lichtvaardig indienen van beroepschriften tot onaanvaardbare situaties kan leiden. Wel dient wanneer verzet tegen het dwangbevel wordt aangetekend door dagvaarding van de gemeente schorsende werking aan de tenuitvoerlegging van het dwangbevel te worden gegeven zoals o.a. in artikel 155 van de Gemeentewet is geregeld. Wat het aangebrachte onderscheid tussen terugvordering en verhaal -waarmee het College zich in principe kan verenigen -betreft, stelt het College voor de terugvordering van bijstand verleend aan een gezinslid waarbij van gezinsbijstand is afgeweken onder te brengen in het hoofdstuk «Verhaal». Hierdoor wordt bereikt dat alle terugvorderingen gebaseerd op onderhoudsplicht en draagkracht in eenzelfde hoofdstuk worden geregeld. Voorts meent het College dat voor zover verhaal op de nalatenschap betrekking heeft op terugvorderingen, die ook zouden hebben plaatsgevonden wanneer de bijstandontvanger nog in leven ware geweest, thuishoort in het hoofdstuk «Terugvordering». Kenmerkend voor het verhaal op de begiftigde en op de garant is dat in tegenstelling tot verhaal op onderhoudsplichtigen in principe het vastgestelde bedrag volledig moet worden

teruggevorderd. Aangezien de draagkracht van de onderhoudsplichtige een geheel eigen benadering vergt, stelt het College voor het hoofdstuk «Verhaal» te beperken tot het verhaal op onderhoudsplichtigen, tenzij het verhaal op de nalatenschap -voor zover de nalatenschap het bescheiden vermogen overtreft -, het verhaal op de begiftigde en op de garant naar uw oordeel zodanige juridische complicaties zou meebrengen dat in geval van beroep inschakeling van de civiele rechter als gewenst moet worden beoordeeld. Met betrekking tot de onderhoudsplicht kan een onderscheid worden gemaakt tussen verhaal van bijstand in algemene bestaanskosten en verhaal van bijstand in bijzondere bestaanskosten. Verhaal van bijstand in bijzondere bestaanskosten kan worden gebaseerd op het Bijstandsbesluit landelijke draagkrachtcriteria, terwijl voor verhaal van bijstand in algemene bestaanskosten een afzonderlijke algemene maatregel van bestuur kan worden getroffen. Verhaal op grond van laatstbedoelde algemene maatregel van bestuur behoort plaats te vinden wanneer de onderhoudsplichtige niet met de onderhoudsgerechtigde(n) één huishouding vormt. Het College stelt daarom voor in het betreffende wetsartikel in geval van een echtgenoot naast «scheiding van tafel en bed» en «echtscheiding» ook te spreken over «verbreking van de samenwoning» en in geval van een minderjarig kind te spreken over «een minderjarig kind dat niet met de onderhoudsplichtige samenwoont». Het verhaal op een minderjarig kind dient naar het oordeel van het College te vervallen omdat dit verhaal -afgezien van de realiteitswaarde ervan -niet in overeenstemming is met de bepalingen in de bestaande rijksgroepsregelingen en in het Bijstandsbesluit landelijke normering, waarin bij bijstandsverlening aan ouders met inkomsten van kinderen geen rekening wordt gehouden behoudens dan met een redelijke bijdrage van een inwonend kind in de vaste gezinslasten. Ook het verhaal op de vermogensinkomsten van een minderjarig kind kan vervallen omdat met deze inkomsten bij de verlening van bijstand reeds rekening behoort te worden gehouden. Wel kan het College zich verenigen met de uitbreiding van het verhaal op de stiefouder -althans voor zover een minderjarig stiefkind inwonend is -omdat de stiefouder in feite een groot deel van de verplichtingen van de natuurlijke ouder in die situatie overneemt en de stiefouder volgens het Burgerlijk Wetboek in die situatie eveneens onderhoudsplichtig is. Naar het oordeel van het College behoren aan de verhaalsalgemene maatregel van bestuur de volgende uitgangspunten ten grondslag te liggen: het reeds in het BW vastgelegde draagkrachtbeginsel, de indexering van verhaalsbedragen en de splitsing van het verleende bijstandsbedrag naar ouder en kind(eren). De indexering van verhaalsbedragen is gewenst met het oog op de financiële zekerheid van onderhoudsplichtigen en met het oog op een eenmalige vaststelling van deze bijdragen door de gemeenten. De splitsing van de verleende bijstand is gewenst in verband met de fiscale wetgeving en noodzakelijk om te voorkomen dat een onderhoudsplichtige via de verhaalsbijdrage voor kinderen bijdraagt in het levensonderhoud van de gewezen echtgenoot ofschoon voor deze niet langer een onderhoudsplicht bestaat. Zodra de limitering naar duur voor een onderhoudsplichtige wettelijk is geregeld, zullen de verhaalsbedragen vanzelfsprekend ook naar duur dienen te worden beperkt daar deze bijdragen op dezelfde wettelijke onderhoudsplicht berusten. Het College sluit niet uit dat reeds thans in de verhaalsalgemene maatregel van bestuur een maximale termijn wordt genoemd zoals is aanbevolen door de interdepartementale werkgroep «Limitering Alimentatie». Het College is zich ervan bewust dat het inschakelen van de civiele rechter als administratieve rechter in geval van beroep betrekking hebbend op verhaal op onderhoudsplichtigen ook enige schaduwkanten heeft. Buiten beschouwing latend de reeds aanzienlijke belasting van de rechterlijke macht zijn niet alle civiele rechters geneigd overheidsbeschikkingen te toetsen aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het College stelt daarom voor in het hoofdstuk «Verhaal» de bepaling op te nemen dat de

rechter bevoegd is te beoordelen of de wijze waarop de voorgestelde artikelen 60, lid 2; 60c, lid 2 en 60e zijn toegepast in overeenstemming is met de redelijkheid. Bovendien dreigt het gevaar dat van het civiele rechtendecivielrechterlijke procedure oneigenlijk gebruik wordt gemaakt op grond van het oordeel van de Hoge Raad dat de verhaalsrechter gebonden is aan de uitspraken van de familierechter inzake alimentatie-uitkeringen zelfs wanneer deze uitspraken zijn gedaan in referte-en verstekzaken. Wanneer nihil-overeenkomsten het verhaal niet langer in de weg staan, zullen partijen mogelijk referte-en verstekuitspraken uitlokken om zo te ontkomen aan een vordering van de overheid. De overheid dient echter de gemeenschap te beschermen tegen een onevenredige behartiging van private belangen, waardoor persoonlijke lasten op de gemeenschap worden afgewenteld. Het College onderschrijft het uitgangspunt van de Hoge Raad dat over de onderhoudsplicht van één en dezelfde partij niet door twee verschillende rechters zou moeten worden beslist. Het College geeft daarom in overweging in het Burgerlijk Wetboek c.q. in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering een bepaling op te nemen welke de alimentatierechter onbevoegd maakt in enige zaak, waarin de eisende partij aanspraak maakt op bijstand of in omstandigheden dreigt te geraken dat op korte termijn een beroep op bijstand moet worden gedaan, een alimentatie vast te stellen tenzij de alimentatie een bijstandsuitkering overbodig maakt. Door een dergelijke bepaling zou de onderhoudsgerechtigde het recht op alimentatie in alle situaties behouden, waarin een alimentatie-uitkering niet in mindering op een bijstandsuitkering komt. Bovendien zou zo'n bepaling aansluiten bij artikel 3, lid 1 van de Algemene Bijstandswet op grond waarvan de bijstandontvanger niet wordt verplicht een alimentatie-uitkering te vragen, waardoor onnodige emotionele spanningen kunnen worden vermeden. Bedoelde bepaling zou kunnen meebrengen een daling van het aantal alimentatieprocessen, de mogelijkheid van een taakafbakening tussen gemeentelijke sociale diensten en Raden voor de kinderbescherming alsmede meer duidelijkheid voor de burger. Hoewel de Ministerraad de wens te kennen heeft gegeven dat bij een herziening van een wet de keuzemogelijkheid tussen AROB-beroep en beroep op de Kroon aan de orde wordt gesteld evenals de keuze inzake voorzieningen die aan genoemde vormen van beroep voorafgaan, heeft het College het wetsontwerp niet getoetst aan de richtlijnen die daartoe op 6 maart 1981 door de Ministerraad zijn vastgesteld, omdat herziening van de beroepsmogelijkheden een afzonderlijk onderwerp voor advisering is. Herziening van beroepsmogelijkheden zou naar het oordeel van het College wel behoren te worden overwogen daar de ontwikkelingen ertoe hebben geleid dat bijstandsbeschikkingen thans in overwegende mate gebonden zijn. Bovendien schrijft artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens voor dat overheidsbeschikkingen, die bepalend zijn voor het vaststellen van burgerlijke rechten en verplichtingen aan rechterlijke toetsing dienen te worden onderworpen. Het College stelt het op prijs over deze materie binnen afzienbare tijd een adviesaanvraag te ontvangen, waarbij tevens aandacht zou kunnen worden geschonken aan de aanbevelingen, die reeds in zijn advies van 21 juni 1976 met betrekking tot de voorbereiding van een beschikking en de bezwaarschriftprocedure zijn gedaan. Enige op zichzelf staande voorstellen inzake de artikelen, die op terugvordering en verhaal betrekking hebben of daarmee samenhangen en die voor de herziening van het verhaalsrecht eveneens van belang zijn, treft u in een bijlage bij dit advies aan. Ten slotte verzoekt het College het door de Ministerraad in afwachting van het advies van de Raad van State voorlopig vastgestelde wetsontwerp gelijktijdig met de adviesaanvraag inzake de bij dat ontwerp behorende algemene maatregelen van bestuur te mogen ontvangen.

Het College Algemene Bijstandswet,

de voorzitter, P. van Dijke

de secretaris, J. M. Bösecke

BIJLAGE II

Voorstellen inzake wijzigingen in artikelen betrekking hebbend op of samenhangend met terugvordering en verhaal

• - 

  Het definiëren van kosten van bijstand (art. 55.1 en art. 60.1). 2. Een juist gebruik van de woorden: toekennen, verlenen, beschikking en beslissing (artt. 55b, 59b, 59c, etc). 3. Schrappen art. 58.2: is overbodig gelet op art. 55.2. 4. In art. 59b.2 toevoegen «artt. 38, 39 en 41, tweede volzin», omdat deze ook van belang zijn in verband met een in te dienen bezwaarschrift. 5. In art. 59c in plaats van de woorden «het ogenblik dat de gemeente ter zake een beslissing heeft genomen» opnemen de woorden «het ogenblik waarop de beschikking is verzonden». 6. Schrappen art. 59d.1, omdat de commissie Houwing heeft voorgesteld de vorderingen van de overheid niet langer als bevoorrechte inschulden aan te merken. 7. Art. 60 (oud) dient te worden aangepast aan het wetsontwerp. 8. Wanneer van art. 60c, lid 1 onder b en lid 2 overblijft, dan zou een nieuw artikellid kunnen worden toegevoegd waarin wordt bepaald dat een RVO-vermogen aan de langstlevende echtgenoot toevalt. In de memorie van toelichting ware te vermelden dat: -als bescheiden vermogen wordt aangemerkt het bedrag dat voor een dergelijk vermogen op het moment van overlijden geldt; -wanneer het bescheiden vermogen is gegroeid door rentevorming en door sparen dit meerdere eveneens wordt vrijgelaten. 9. Aanpassing art. 84c is wenselijk, omdat uit het overgebleven bescheiden vermogen begrafeniskosten kunnen worden betaald. 10. De mandatering in art. 29a kan worden uitgebreid tot terugvorderings-en verhaalszaken. 11. Art. 61 kan vervallen in verband met art. 29a. 12. In art. 63 dient de mogelijkheid te worden opgenomen ook begiftigden en onderhoudsgerechtigden op te roepen. 13. Het is gewenst art. 66 zo te wijzigen dat gemeenten zonder procureur of advocaat zich tot de rechter kunnen wenden, omdat dat kostenbesparend werkt. 14. Art. 68 kan vervallen omdat het een anachronisme is. 15. In verband met art. 59a kan art. 71a.1 vervallen. 16. In art. 47c ware de woorden «de vergoeding van de kosten» te wijzigen in «de vergoeding van bepaalde kosten» en het woord «beperken» in «niet verlenen». 17. In art. 84d.1 zouden de woorden «op de inkomsten» uitgebreid behoren te worden met de woorden «en op de inkomstenbron», zodat ook naar de naam van de werkgever kan worden geïnformeerd. 18. Aan het wetsontwerp ware één of meer overgangsartikelen toe te voegen zodat de bestaande rechten en plichten worden geëerbiedigd.

BIJLAGE III

ADVIES VAN DE RAAD VOOR DE GEMEENTEFINANCIEN Aan de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

2 januari 1984

Bij brief van 31 oktober 1983 vraagt u de Raad voor de gemeentefinanciën advies over het wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene Bijstandswet voor wat betreft de verhaalsbepalingen. In uw adviesaanvraag noemt u als belangrijkste uitgangspunten voor het wetsvoorstel: a. een algemene verplichting voor de gemeenten om te verhalen in die gevallen die de wet aangeeft, met de mogelijkheid van individuele afwijking wegens dringende redenen; b. de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels met betrekking tot verhaal te geven; c. een gewijzigde procedure, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen terugvordering op betrokkene zelf (administratieve procedure) en verhaal op derden (beroep op rechter).

In de huidige wet is geen formele verplichting tot verhaal opgenomen, maar is verhaal een bevoegdheid van de gemeenten («kan»-bepaling). Het is uw bedoeling via deze wetswijziging de rechtsongelijkheid op te heffen door gemeenten te verplichten te verhalen indien de omstandigheden daartoe aanleiding geven. Het inschakelen van de rechter, dat, naar uw oordeel, vaak reden is om verhaal niet door te zetten, zal worden vervangen dooreen administratiefrechtelijke procedure (terugvordering op betrokkene zelf) zodat slechts in een beperkt aantal gevallen (verhaal op derden) de rechter ingeschakeld dient te worden. Als tegemoetkoming in de door de gemeenten te maken extra kosten, bent u voornemens f 15 miljoen in het Gemeentefonds te storten. Dit gevoegd bij de 10% van het terugverhaalde bedrag is volgens u voldoende om de extra te maken kosten te compenseren. Het door u voorgestelde wetsvoorstel geeft de raad aanleiding tot het volgende commentaar.

De belangrijkste uitgangspunten

• - 

  De Raad is met u van oordeel dat een algemene verplichting uit een oogpunt van rechtsgelijkheid de voorkeur verdient boven de «kan»-formulering van de huidige wetgeving. In het wetsvoorstel is de mogelijkheid opgenomen om in dringende omstandigheden van verhaal af te zien (hardheidsclausule). De raad is van mening dat de beoordeling over het al dan niet toepassen van de hardheidsclausule op het gemeentelijk niveau dient plaats te vinden en dat die gemeentelijke beleidsvrijheid niet door algemene maatregelen van bestuur moet worden ingeperkt. 2. Van de mogelijkheid tot het geven van nadere regels bij algemene maatregel van bestuur moet naar het oordeel van de raad, een zo beperkt mogelijk gebruik worden gemaakt. Immers, te strakke normering kan op gespannen voet komen te staan met het individuele karakter van de ABW en kan gemeenten voor grote uitvoeringsproblemen stellen. 3. In de huidige situatie is naar uw mening de gang naar de rechter vaak reden een verhaalsactie niet door te zetten. Een administratieve rechtsgang neemt naar uw mening een aantal belemmeringen daartoe weg. De raad deelt uw mening niet. Een ervaringsfeit is dat bezwaarprocedures een zware belasting vormen voor zowel het bestuurlijke als het ambtelijke apparaat. De raad acht het dan ook zeer twijfelachtig of het wel doelmatig is de burgerlijke rechter bij de terugvorderingsprocedure uit te sluiten. Hij heeft dan ook grote bezwaren tegen dit onderdeel van uw voorstel.

Financiële aspecten

In de adviesaanvraag stelt u dat u voornemens bent f 15 miljoen in het Gemeentefonds te storten. Verder bent u van mening dat dit bedrag aangevuld met 10% van de verhaalde bedragen voldoende zal zijn om de extra kosten van het intensiveren van de verhaalspraktijk te kunnen opvangen. Uit ambtelijke informatie is de raad gebleken dat de directie Bijstand van uw ministerie het potentieel aan extra te verhalen bedragen schat op f 125 miljoen, waardoor in uw optiek bij de gemeenten een bedrag van f 12,5 miljoen vrijkomt dat ter dekking van de kosten van het verhaal kan worden aangewend. U gaat er derhalve van uit dat de benodigde extra werkzaanv heden voor f 27,5 miljoen kunnen worden gedaan. Alvorens in te gaan op de omvang van het bedrag wil de raad ten principale stellen dat dit bedrag aan de algemene uitkering uit het Gemeentefonds moet worden toegevoegd. Er is namelijk sprake van het opleggen van een nieuwe c.q. het uitbreiden van een bestaande gemeentelijke taak door het Rijk. In een dergelijk geval moet het Rijk onvoorwaardelijk de benodigde middelen beschikbaar stellen. Het afhankelijk stellen van de middelen van het slagen van het nieuwe beleid schept onzekerheden bij de gemeenten, die op hun beurt het welslagen van het nieuwe beleid zeker niet bevorderen. De raad is van mening dat de eventuele inkomsten die uit het verhaal voortkomen volgens de bestaande verhouding van 9 : 1 aan het Rijk en de gemeenten ten goede moeten komen. Overigens zet de raad de nodige vraagtekens bij de raming van de terugontvangsten. In de eerste plaats bestaat een belangrijk onderdeel van het extra te verhalen bedrag uit verhaal op personen die via het zogenaamde nihilbeding na echtscheiding niet alimentatieplichtig zijn, waardoor een beroep op de ABW wordt gedaan. Bij de Eerste Kamer ligt het wetsontwerp «Regelen omtrent het effect van een overeenkomst als bedoeld in de artikelen 158 en 159, Boek 1, Burgerlijk Wetboek op het verhaalsrecht van gemeenten in verband met verleende bijstand». Op dit moment is onzeker wanneer dit wetsontwerp wordt behandeld en of de Eerste Kamer daarmee kan instemmen. De raad is van oordeel dat niet mag worden vooruitgelopen op dit wetsontwerp en dat de verhaalsbepalingen ABW pas kunnen worden gewijzigd nadat het wetsontwerp over het zogenaamde nihilbeding tot wet is verheven. Zonder deze wet is het naar de mening van de raad niet mogelijk het verhaal in de door u beoogde mate te realiseren. In de tweede plaats heeft de raad twijfels over de realiteitswaarde van de meeropbrengst verhaal van f125 miljoen omdat het voor de hand ligt te veronderstellen dat de gevallen waarin nu niet wordt verhaald moeilijker zijn, minder geld opleveren en meer inspanning vragen dan de gevallen waarin nu wél wordt verhaald. Voortdurende uitbreiding van het aantal verhaalsacties zal daarom gepaard gaan met toenemende kosten en afnemende opbrengsten. Het is daarom nog de vraag of enerzijds de door u geraamde opbrengst wordt gehaald en anderzijds of de geraamde f27,5 miljoen toereikend zal zijn om alle gemeentelijke kosten te dekken. Op grond van het vorenstaande pleit de raad er dan ook voor dat u binnen enkele jaren een evaluatie houdt, waarbij in ieder geval de vraag beantwoord moet worden of het bedrag van de f27,5 miljoen toereikend is. Indien dat niet het geval blijkt te zijn, dient de algemene uitkering uit het Gemeentefonds alsnog met het ontbrekende bedrag te worden verhoogd. De raad verzoekt u tot het moment van de evaluatie de nodige soepelheid te betrachten en geen strafkortingen op de rijksbedragen toe te passen ten aanzien van gemeenten waar de nieuwe verhaalspraktijk nog niet blijkt te functioneren zoals u zich dat thans voorstelt.

Conclusie Gelet op het vorenstaande adviseert de raad u: 1. Een bedrag van f27,5 miljoen in het Gemeentefonds te storten ter compensatie van de extra verhaalskosten; 2. Binnen afzienbare tijd een evaluatie van het verhaal te houden, waarbij met name de vraag aan de orde moet komen of de compensatie van f27,5 miljoen voldoende is. Blijkt deze niet voldoende te zijn dan dient het meerdere alsnog in het Gemeentefonds te worden gestort. Het gemeentelijk aandeel van 10% in de eventuele meerinkomsten kan niet als dekkingsmiddel voor de extra gemeentelijke kosten worden beschouwd; 3. De juridische procedures niet zodanig te wijzigen dat de werklast van de gemeenten ernstig wordt verzwaard.

De Raad voor de gemeentefinanciën, W. Polak, voorzitter W. van Zaaien, secretaris.