Mededeling inzake personen die internationale bescherming behoeven en versterking beschermingscapaciteit van regio's van herkomst - Hoofdinhoud

Titel

Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement inzake de gereguleerde binnenkomst in de EU van personen die internationale bescherming behoeven en de versterking van de beschermingscapaciteit van de regio's van herkomst. «Verbetering van de toegang tot duurzame oplossingen.»

Datum Raadsdocument

6 juni 2004

Nr Raadsdocument

10102/04

Nr. Commissiedocument

COM (2004) 410 definitief

Eerstverantwoordelijk ministerie

BZ in nauwe samenwerking met JUS i.o.m. FIN

Behandelingstraject in Brussel

Groep op Hoog Niveau inzake Asiel en Migratie (HLWG), Raadswerkgroep OS, het Strategisch Comité inzake Immigratie, Buitengrenzen en Asiel (SCIFA), JBZ- Raad.

Achtergrond, korte inhoud en doelstelling van het voorstel

Met deze Mededeling komt de Commissie tegemoet aan een verzoek van de Europese Raad van Thessaloniki. Vorig jaar juni verzochten de regeringsleiders de Commissie om «alle parameters te onderzoeken om te zorgen voor een beter gereguleerde en beheerde inreis in de EU van personen die internationale bescherming behoeven, en methoden en middelen te onderzoeken om de beschermingscapaciteit van de regio's van oorsprong op te voeren.»

De Commissie reageert op dit verzoek met twee concrete voorstellen. Voor wat betreft de beter gereguleerde en beheerde inreis van personen die internationale bescherming behoeven, stelt de Commissie voor een Europees hervestigingsprogramma voor uitgenodigde vluchtelingen in het leven te roepen. Een dergelijk programma zou, volgens de Commissie, onder andere mensensmokkel kunnen terugdringen en tot een betere planning van huisvesting, integratie en financiële uitgaven kunnen leiden.

Kernbegrippen van dit hervestigingsprogramma zijn flexibiliteit en een situatie-specifieke aanpak. De Commissie gaat ervan uit dat lidstaten geen quota zullen accepteren en spreekt daarom over streefcijfers. Lidstaten die reeds een nationaal hervestigingsprogramma kennen, zouden worden gevraagd plaatsen voor specifieke situaties te reserveren. Landen die nog geen nationaal hervestigingsprogramma kennen, zouden ertoe worden aangemoedigd op ad-hoc basis deel te nemen of anders tot de financiering van het programma bij te dragen.

Selectiecriteria zullen nader moeten worden bezien. Financiering zou in eerste instantie uit het onderdeel «communautaire maatregelen» van het Europees Vluchtelingenfonds (EVF) kunnen worden gehaald. Op langere termijn denkt de Commissie aan een specifiek onderdeel binnen de tweede meerjarenprogramma-periode van het EVF (2008­2010). De Commissie spreekt de hoop uit dat de Raad haar zal verzoeken uiterlijk in juli 2005 een voorstel voor een EU-hervestingsprogramma te presenteren. Het tweede voorstel van de Commissie richt zich op methoden en middelen om de beschermingscapaciteit van regio's van herkomst op te voeren. In voorgaande Mededelingen gaf de Commissie reeds aan dat financiële middelen voor vluchtelingen effectiever kunnen worden besteed. Nieuwe benaderingen van het asielvraagstuk dienen volgens de Commissie sterker de nadruk te leggen op maatregelen die buiten de EU worden genomen. Een versterking van bescherming in de regio sluit hierbij aan. De Commissie ondersteunt concrete voorstellen van UNHCR op dit punt. Deze voorstellen richten zich onder meer op een analyse van beschermingshiaten, versterking van internationale bescherming en mogelijkheden voor vluchtelingen om in eigen onderhoud te kunnen voorzien.

In algemene zin acht de Commissie het van belang dat landen van eerste opvang er beter in slagen op duurzame basis effectieve bescherming te bieden. De Commissie onderscheidt daartoe een aantal beschermingscomponenten, zoals toetreding tot vluchtelingeninstrumenten, vaststelling nationale wetgeving, registratie en dossiervorming, toelating en opvang, bevordering zelfstandigheid en lokale integratie. Daarnaast somt de Commissie een aantal uitgangspunten op aan de hand waarvan zou kunnen worden bepaald of effectieve bescherming in een individueel geval wel dan niet binnen bereik is.

De Commissie pleit voor de totstandkoming van «regionale beschermingsprogramma's van de EU» die in samenhang met en volgens dezelfde cyclus worden opgesteld als de regionale en nationale strategiedocumenten. Het zou hierbij om meerjarenprogramma's moeten gaan, in nauw overleg op te stellen met landen van eerste opvang en met een centrale rol voor UNHCR. Deze beschermingsprogramma's kunnen op specifieke situaties worden toegesneden. Elementen die daarbij aan de orde zouden kunnen komen, zijn onder meer: versterken beschermingscapaciteit, registratie, hervestiging, verbetering plaatselijke infrastructuur, lokale integratie, samenwerking inzake legale migratie, migratiebeheer en terugkeer.

Voor de financiering van deze programma's verwijst de Commissie voor de korte termijn naar het nieuwe Aeneas-programma voor financiële en technische bijstand aan derde landen op migratieen asielgebied. De Commissie hoopt in juli 2005 een actieplan op te stellen en in december 2005 een compleet regionaal beschermingsprogramma.

Rechtsbasis van het voorstel

n.v.t, betreft een mededeling.

Besluitvormingsprocedure en rol Europees Parlement: n.v.t

Instelling nieuw Comitologie-comité

n.v.t.

Subsidiariteit en proportionaliteit

Strikt genomen niet van toepassing, Bij vervolgvoorstellen geldt: Subsidiariteit: Positief. Een Europees hervestigingsprogramma kan tot een betere afstemming van afzonderlijke nationale programma's leiden. Een Europees hervestigingsprogramma kan daarnaast de samenwerking met derde landen inzake asiel en migratie bevorderen. Het tweede element, de regionale beschermingsprogramma's, wordt eveneens positief beoordeeld. Deze gezamenlijke programma's kunnen een positieve invloed hebben op het streven vluchtelingen zo vroeg mogelijk en zo dicht mogelijk bij huis bescherming te bieden. De praktische uitwerking van een concept als bescherming in de regio vraagt bovendien om een bredere dan louter nationale aanpak. Europese samenwerking op dit punt vergroot de kans op succesvolle samenwerking met landen van eerste opvang en UNHCR.

Proportionaliteit

Het voorstel voor een Europees hervestigingsprogramma is proportioneel. Een dergelijk programma kan ertoe bijdragen dat meer vluchtelingen toegang tot bescherming en duurzame oplossingen krijgen. Het programma laat de lidstaten bovendien de nodige ruimte bij de toepassing ervan. De Commissie spreekt over een flexibel programma en over streefcijfers. De Commissie vermijdt bewust de term quota voor uit te nodigen vluchtelingen.

De regionale beschermingsprogramma's dienen volgens de Commissie een situatie-specifiek karakter te krijgen. Opzet en invulling ervan zullen per situatie, en in gezamenlijk overleg met de betrokken internationale partners, worden bepaald.

Consequenties voor de EU-begroting

Geen, betreft een mededeling. De Commissie zal meer informatie worden gevraagd over de budgettaire consequenties van vervolgvoorstellen. In algemene zin kan worden opgemerkt dat er hiermee geen voorschot op de nog te onderhandelen nieuwe Financiële Perspectieven (meerjarenbegroting 2007­2013) kan worden genomen.

Financiële, personele en administratieve consequenties voor de rijksoverheid, decentrale overheden en/of bedrijfsleven en burger

De mededeling van de Commissie legt de lidstaten geen financiële verplichting op. Wel is het mogelijk dat een nadere uitwerking van de hierboven beschreven voorstellen financiële consequenties met zich mee zal brengen. Er zal hierover meer duidelijkheid aan de Commissie worden gevraagd.

Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving/beleid, (informatie over het inschakelen van nationale agentschappen/zelfstandige bestuursorganen e.d., implementatie en uitvoering, notificatie en handhaving en/of sanctionering)

n.v.t.

Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen) dan wel voorgestelde datum inwerking treding (bij verordeningen en beschikkingen) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

n.v.t.

Consequenties voor ontwikkelingslanden

Strikt genomen niet van toepassing, betreft een mededeling. Vervolgvoorstellen kunnen echter gevolgen voor ontwikkelingslanden hebben. Zo kan een Europees hervestigingsprogramma ertoe bijdragen dat de asieldruk op landen van eerste opvang vermindert. Een Europees programma voor regionale bescherming kan de capaciteit van ontwikkelingslanden om vluchtelingen opvang en bescherming te bieden vergroten en de eventueel negatieve effecten hiervan verminderen. Daarbij is het van groot belang, zoals de Commissie terecht benadrukt, dat landen van eerste opvang direct worden betrokken bij het opstellen van deze beschermingsprogramma's.

Nederlandse belangen en eerste algemene standpuntbepaling

De Nederlandse regering hecht sterk aan een verbeterde bescherming van asielzoekers en vluchtelingen in de regio. Het Hoofdlijnenakkoord stelt dat vluchtelingen bij voorkeur in de regio worden opgevangen. De regering meent dat financiële middelen die wereldwijd voor vluchtelingen beschikbaar zijn, efficiënter kunnen worden ingezet, opdat meer vluchtelingen toegang tot bescherming en duurzame oplossingen krijgen. Bovendien verloopt terugkeer, wanneer mogelijk, in de regel makkelijker als men relatief dichtbij huis verblijft. Een ander argument houdt verband met mensensmokkel. Door erop toe te zien dat er in de regio bescherming kan worden gevonden, zouden asielzoekers zich niet meer, meestal via mensensmokkelaars, op illegale wijze naar Europa hoeven te begeven. Bovendien zouden vluchtelingen op deze manier al in een vroegtijdig stadium bescherming kunnen genieten, een punt dat UNHCR bij herhaling benadrukt en waarvan de regering het belang evenzeer onderschrijft. Het beleid inzake bescherming in de regio dient deel uit te maken van het externe beleid van de Unie.

Nederland staat positief ten opzichte van een Europees hervestigingsprogramma voor uitgenodigde vluchtelingen. Net als enkele andere lidstaten kent Nederland reeds een nationaal hervestigingsbeleid. Een uitbreiding van het aantal hervestigingslanden onder de lidstaten en een hechtere samenwerking op Europees niveau acht de regering positief. Nederland zal aan de Commissie meer duidelijkheid vragen over evt. EU en nationale budgettaire consequenties van vervolgvoorstellen.