Memorie van toelichting - Wijziging van de Wet luchtvaart ter implementatie van richtlijn nr. 2003/42/EG inzake melding van voorvallen in de burgerluchtvaart - Hoofdinhoud

Deze memorie van toelichting i is onder nr. 3 toegevoegd aan wetsvoorstel 29977 - Wijziging van de Wet luchtvaart ter implementatie van richtlijn nr. 2003/42/EG inzake melding van voorvallen in de burgerluchtvaart i.

Officiële titel	Wijziging van de Wet luchtvaart ter implementatie van richtlijn nr. 2003/42/EG inzake melding van voorvallen in de burgerluchtvaart; Memorie van toelichting
Document­datum	31-01-2005
Publicatie­datum	12-03-2009
Nummer	KST83793
Kenmerk	29977, nr. 3
Van	Verkeer en Waterstaat (VW)
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2004–2005

29 977

Wijziging van de Wet luchtvaart ter implementatie van richtlijn nr. 2003/42/EG i inzake melding van voorvallen in de burgerluchtvaart

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

¹  Rijkswet tot instelling van een Onderzoeksraad voor veiligheid (Stb. 2004, 677). De rijkswet treedt op 1 februari 2005 in werking en de Onderzoeksraad voor veiligheid wordt op

2 februari 2005 geïnstalleerd.

Het onderhavige wetsvoorstel dient ter implementatie van richtlijn nr. 2003/42/EG i van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie inzake de melding van voorvallen in de burgerluchtvaart (PbEG L 167).

Ter verhoging van de veiligheid in de luchtvaart zijn in diverse internationale regelingen voorschriften opgenomen voor onderzoek naar de oorzaken van ongevallen en zware incidenten in de luchtvaart. Te denken valt met name aan de bijlage 13 bij het Verdrag van Chicago inzake de internationale burgerluchtvaart (Trb. 1973, 109) en aan richtlijn nr. 94/56/EG i houdende vaststelling van de grondbeginselen voor het onderzoek van ongevallen en incidenten in de burgerluchtvaart (PbEG L 319). Op grond van de Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid is de uitvoering van deze voorschriften in Nederland hoofdzakelijk opgedragen aan de Onderzoeksraad voor veiligheid (Ovv)¹.

De ervaring leert dat ongevallen en ernstige incidenten vaak worden voorafgegaan door een reeks onderbrekingen, defecten, fouten of onregelmatigheden. Het gaat hierbij om voorvallen kleiner dan ongevallen en ernstige incidenten die indicaties kunnen zijn van het bestaan van (potentiële) veiligheidsrisico’s in het luchtvaartproces.

Een verdieping van de kennis over het ontstaan van deze voorvallen stelt het bevoegd gezag daarom nog beter in staat anticiperend op te treden en daarmee een bijdrage te leveren aan de permanente verbetering van de veiligheid in de burgerluchtvaart. Richtlijn nr. 2003/42/EG i richt zich met het oog hierop op analyse en trendbewaking van bovenbedoelde onderbrekingen, defecten, fouten of onregelmatigheden en op de adequate verspreiding van de verkregen informatie over de instanties die belast zijn met het ontwikkelen of nemen van de veiligheidsmaatregels in de burgerluchtvaart (overheid, bedrijfsleven, onderzoeksinstituten etc).

Vooral gelet op de aard van de door de richtlijn geregelde materie, de melding van voorvallen die geen ongevallen of ernstige incidenten zijn, maar waardoor de vliegveiligheid in gevaar is gebracht of kon worden

beïnvloed, wordt voor de implementatie van de richtlijn gekozen voor een ander meldingsinstrumentarium dan in geval van ongevallen of ernstige incidenten. De omvang van het aantal van de in de richtlijn bedoelde voorvallen is dermate groot dat het onder andere praktisch gezien niet opportuun is de Ovv hiermee te belasten. De opslag en analyse van deze voorvallen wordt daarom in handen gelegd van de Minister van Verkeer en Waterstaat.

Met het oog hierop moet de Wet luchtvaart zodanig worden gewijzigd dat hierin een meldplicht wordt opgenomen voor de in de richtlijn bedoelde voorvallen. Aangezien de richtlijn ook het vrijwillig melden van dergelijke voorvallen beoogt te stimuleren voorziet de wetswijziging tevens in een grondslag voor het regelen hiervan bij ministeriële regeling.

Het veiligheidsonderzoek in de burgerluchtvaart staat en valt met een ongehinderde stroom van informatie omtrent voorvallen. Er zijn daarom regels nodig die vastleggen welke informatie voor het onderzoek beschikbaar moet komen en de wijze waarop dit tot stand gebracht moet worden. Ten aanzien van de ongevallen en ernstige incidenten is een en ander afdoende bij wet geregeld zodat het helder is welke informatie en door wie, bij de Ovv en andere instanties moet worden gemeld. Ook is in de bescherming van melder en gemelde gegevens voorzien zodat de gemelde informatie onder de Ovv uitsluitend en alleen voor het veiligheidsonderzoek wordt benut. Bij de onder de richtlijn vallende voorvallen, die thans overigens voornamelijk op informele basis gemeld worden, ligt de situatie anders. Bij betrokkenen bestaat onduidelijkheid over de robuustheid van de bescherming van de melder van voorvallen en de gemelde gegevens. Door een, conform de richtlijn opgedragen, duidelijker regeling van de bescherming zal de meldingsbereidheid naar verwachting toenemen.

De bescherming houdt voornamelijk in dat tegen de melder of een bedrijf naar aanleiding van een door de melder gerapporteerde overtreding niet achteraf met bestuursrechtelijke of civielrechtelijke middelen wordt opgetreden. Zo kan de overtreding betrekking hebben op een defect of fout die ertoe leidt dat de Staat bijvoorbeeld tijdens het uitoefenen van toezicht schade lijdt aan materieel. Wanneer de gemelde overtreding onopzettelijk of uit onachtzaamheid is veroorzaakt zal de Staat zich moeten onthouden van het instellen van een rechtsvordering. Indien sprake is van grove nalatigheid, daaronder begrepen opzettelijk en niet onachtzaam handelen, kan wel tegen de overtreder worden opgetreden. Daarnaast behoudt het bevoegd gezag haar normale toezichtbevoegdheden om zonodig zeker te stellen dat een gerapporteerde onregelmatigheid niet voort blijft duren dan wel bij herhaling blijft voorkomen.

Het beschermingsregiem, zoals bedoeld in artikel 8, derde lid, van de richtlijn ziet niet op strafrechtelijke procedures. De Minister van Justitie heeft echter in dit bijzondere geval toegezegd dat het College van procureurs-generaal een aanwijzing voor de opsporings- en vervolgingspraktijk zal vaststellen waarin wordt bepaald dat het openbaar ministerie op eigen initiatief geen vervolging zal instellen, indien geen sprake is van een luchtvaartongeval of een ernstig incident, tegen natuurlijke personen wanneer sprake is van overtredingen die onopzettelijk of uit onachtzaamheid zijn begaan en waarvan het openbaar ministerie alleen op de hoogte is geraakt door het door verplichte meldingensysteem uit de richtlijn. Een en ander is overigens, overeenkomstig laatstgenoemd artikel van de richtlijn, niet van toepassing indien sprake is van grove nalatigheid. De aanwijzing van het College zal tegelijkertijd met deze wet in werking treden.

Binnen het kader van de luchtvaartregelgeving bestaat thans reeds een aantal meldplichten van voorvallen die gelijk zijn aan de op grond van de

onderhavige richtlijn te rapporteren voorvallen. Het gaat daarbij om voorvallen die geheel voldoen aan de definitie van voorval uit artikel 1.1. en eveneens ter verhoging van de veiligheid in de luchtvaart gemeld moeten worden. De diverse plichten zijn grotendeels bij algemene maatregel van bestuur dan wel ministeriële regeling ingesteld. In dit kader kan bijvoorbeeld gedacht worden aan meldingen op grond van artikel 9, derde lid, Algemeen luchthaven reglement, voorzover het betreft de melding van ernstige defecten en gebreken, artikelen 101 en 141 Regeling Toezicht Luchtvaart, artikel 3 Regeling meldings- en informatieplicht vervoer gevaarlijke stoffen door de lucht en aan artikel 20 Besluit luchtwaardigheid. Teneinde de bestaande meldplichten in overeenstemming te brengen met de richtlijn zullen de desbetreffende wettelijke bepalingen worden geschrapt dan wel zodanig worden aangepast dat meldingen van voorvallen, als bedoeld in de richtlijn in het vervolg uitsluitend op grond van artikel 7.1, eerste lid, Wet luchtvaart worden voorgeschreven. Het schrappen en aanpassen van de verschillende bepalingen zal bij algemene maatregel van bestuur en ministeriële regelingen plaatsvinden. Door de diverse meldplichten onder één noemer te brengen wordt voorkomen dat melders een bepaald voorval meerdere keren moeten melden. Tevens wordt het beschermingsregiem uit de richtlijn in Nederland van toepassing op alle meldingen van voorvallen. Hierdoor wordt het ontstaan van een scheve situatie voorkomen waarin de melding van een zelfde voorval op grond van het ene voorschrift wel en op grond van het andere voorschrift niet tot bescherming van de melder leidt.

II ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I.A

De begripsomschrijvingen in artikel 1.1. van de Wet luchtvaart worden met dit artikel uitgebreid met een definitie van het begrip voorval. In dit artikel is de omschrijving uit de richtlijn 2003/42/EG i overgenomen. Het gaat hier om een ruime aanduiding van de reeks onderbrekingen, defecten, fouten of onregelmatigheden die aan ongevallen en ernstige incidenten vooraf kunnen gaan. Bij de richtlijn is overigens een bijlage opgenomen met een niet-limitatieve lijst van voorbeelden van voorvallen.

Artikel I.B

Het nieuwe Hoofdstuk 7 dat met dit artikel in de Wet luchtvaart wordt gevoegd bevat bepalingen voor het vastleggen van een meldsysteem van voorvallen.

Naast het eerste lid van artikel 7.1, dat het melden van voorvallen aan de Minister van Verkeer en Waterstaat voorschrijft, worden op grond van het tweede lid bij algemene maatregel van bestuur personen aangewezen die meldplichtig zijn. Krachtens het derde lid van het artikel worden bij ministeriële regeling nadere voorschriften gesteld voor het inrichten van het meldsysteem. Het derde lid van artikel 7.1. bevat voorts een grondslag voor het bij ministeriële regeling vastleggen van regels voor het melden van een voorval door niet-meldplichtige personen. Het gaat daarbij om de zogenaamde vrijwillige meldingen.

In artikel 7.2. wordt de geheimhouding van gemelde informatie geregeld. Dit artikel is daarmee een lex specialis ten opzichte van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) die ook uitzonderingen op de openbaarmaking van informatie regelt. Opname van dit artikel is noodzakelijk aangezien de uitzonderingen uit de Wob niet zien op de geheimhouding die de richtlijn voorschrijft.

Op grond van het tweede lid van artikel 7.2 hebben instanties met regelgevende bevoegdheid op het gebied van de burgerluchtvaart of met een

bevoegdheid tot onderzoek naar ongevallen en incidenten die zich in de Europese Gemeenschap voordoen toegang tot gegevens uit meldingen. De bepaling is erop gericht de instanties op veiligheidsgebied lering te doen trekken uit gemelde voorvallen.

I.C

Met de aanpassing van artikel 11.16 Wet luchtvaart wordt de strafbaarheid van niet melden geregeld.

I.D

Onder een nieuwe Titel 11.3 wordt in artikel 11.25 voorzien in het beschermingsregiem voor de melder. Deze wordt in die zin beschermd dat naar aanleiding van gemelde overtredingen die onopzettelijk of uit onachtzaamheid zijn begaan geen bestuursechtelijke handhavingbesluiten (dwangsom, bestuurlijke boetes of aanzeggingen bestuursdwang) worden genomen. Hoewel in de luchtvaart doorgaans niet civielrechtelijk wordt gehandhaafd wordt ook het instellen van een vordering uit burgerlijk recht door de Staat door dit artikel uitgesloten.

In geval van grove nalatigheid, daaronder begrepen opzettelijk en niet onachtzaam handelen, kan overigens wel met rechtsmaatregelen gehandhaafd worden.

Op grond van de richtlijn mogen werknemers niet door hun werkgevers worden benadeeld vanwege het doen van een melding. De door de richtlijn beoogde bescherming kan in de Nederlandse wetgeving ontleend worden aan het beginsel van goed werkgeverschap dat reeds is neergelegd in artikel 7 611 Burgerlijk Wetboek. Op grond van deze bepaling is de werkgever verplicht al datgene te doen en na te laten, wat een goed werkgever in gelijke omstandigheden behoort te doen en na te laten.

De Minister van Verkeer en Waterstaat, K. M. H. Peijs

Transponerïngstabel