Memorie van toelichting - Wet stedelijke vernieuwing - Hoofdinhoud

Deze memorie van toelichting i is onder nr. 3 toegevoegd aan wetsvoorstel 26884 - Wet stedelijke vernieuwing i.

Officiële titel	Wet stedelijke vernieuwing; Memorie van toelichting
Document­datum	13-11-1999
Publicatie­datum	12-03-2009
Nummer	KST41879
Kenmerk	26884, nr. 3
Van	Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 1999–2000

26 884

Wet ter stimulering van integralke stedelijke vernieuwing (Wet stedelijke vernieuwing)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoudsopgave

I Algemeen Hoofdstuk 1 Hoofdstuk 2

Hoofdstuk 3

3.1 3.2

3.3 3.4 3.5 3.6 3.7

Hoofdstuk 4

Hoofdstuk 5

Hoofdstuk 6 Hoofdstuk 7

Aanleiding en doel wetsvoorstel De sturingsfilosofie

De hoofdelementen van het wetsvoorstel

Het gemeentelijke ontwikkelingsprogramma

Voorwaarden om voor investeringsbudget in aanmerking te komen

De rol van de provincie

De verdeelsystematiek

Kwaliteitszorg, monitoring en evaluatie

Verantwoording

Overgangsproblematiek

Financiële aspecten

Effecten voor burgers, bedrijfsleven en overheid

Draagvlak voor het wetsvoorstel

Bestuurlijke organisatie

I ALGEMEEN

Hoofdstuk 1 Aanleiding en doel wetsvoorstel

De aanleiding voor de ontwikkeling van het voorstel van Wet stedelijke vernieuwing ligt in de stedelijke ontwikkelingen waarover onder andere de op 27 juni 1997 uitgebrachte Nota stedelijke vernieuwing (kamerstukken II 1997/98, 25 427, nr. 3) rapporteert. Daaruit blijkt dat in de steden werkloosheid, gebrek aan leefkwaliteit en het wegtrekken van bedrijvigheid elkaar dreigen te versterken. De concurrentiepositie van de steden staat onder druk. Als onvoldoende toekomstgerichte vernieuwingen plaatsvinden, dreigen steden steeds minder aantrekkelijk te worden als vestigingsplaats voor bewoners en bedrijven ten opzichte van nieuwe uitleggebieden en het landelijk gebied. Daardoor verzwakt hun draagkracht en neemt het risico van verloedering toe. Genoemde nota concludeert dat een samenhangende aanpak van stedelijke gebieden, gericht op een kwaliteitsverbetering van de woon- en werkmilieus, noodzakelijk is en dat daarbij de onmiskenbare potenties van steden moeten worden benut. Met alleen het wegwerken van achterstanden (de klassieke stadsvernieuwingsopgave) kan niet meer worden volstaan. In die nota werd ook aangekondigd dat het kabinet er naar streeft om de bestaande geldstromen in een investeringsbudget stedelijke vernieuwing (ISV) te bundelen teneinde te komen tot een meer samenhangend en integraal beleid ten aanzien van de steden.

Het doel van het wetsvoorstel is stedelijke vernieuwing te stimuleren. Onder stedelijke vernieuwing wordt – in het algemeen gesproken – verstaan: het totaal aan inspanningen die, ten aanzien van stedelijk gebied, strekken tot verbetering van de leefbaarheid en veiligheid, bevordering van een duurzame ontwikkeling en verbetering van de woon-en milieukwaliteit, versterking van het economisch draagvlak, bevordering van de sociale samenhang, verbetering van de bereikbaarheid, verhoging van de kwaliteit van de openbare ruimte of anderszins tot structurele kwaliteitsverhoging van dat stedelijk gebied. Hoewel de problematiek zich naar omvang en urgentie zal concentreren in de grotere steden, kan stedelijke vernieuwing ook in kleinere steden en dorpen aan de orde zijn. Stedelijke vernieuwing heeft in dit wetsvoorstel, gebaseerd op de budgetten die worden gebundeld, betrekking op die stedelijke vernieuwing, die door middel van ingrepen in de fysieke leefomgeving kan worden gerealiseerd, te weten op de gebieden van wonen, ruimte, milieu, grootschalig groen en stadseconomie Op deze terreinen worden landelijke doelstellingen geformuleerd die het kader vormen voor het gemeentelijk stedelijk vernieuwingsbeleid en waar de besteding van het ISV-budget zich op richt.

De beperking in de reikwijdte van dit wetsvoorstel tot ingrepen in de fysieke leefomgeving is in hoofdzaak gebaseerd op pragmatische gronden, niet op principiële gronden. Immers, de gemeente zal het beleid inzake de fysieke leefomgeving af dienen te stemmen met het gemeentelijk sociaal en economisch beleid en vice versa. Voor de GSB-gemeenten is deze integratie reeds vergaand gerealiseerd op grond van het Grote Steden Beleid. Een volledige integratie van de betrokken geldstromen van Rijk naar gemeenten is echter vooralsnog niet realiseerbaar. Dit wetsvoorstel, waarin het ministerie van VROM tot integratie van rijksbijdragen op het beleidsterrein van dit departement en waar mogelijk op dat van andere departementen die raakvlakken hebben met de fysieke leefomgeving overgaat, is dan ook een eerste aanzet. Niet uitgesloten is dat in de toekomst ook geldstromen op de andere beleidsterreinen geïncorporeerd worden in het investeringsbudget stedelijke vernieuwing, waarmee het onderscheid fysiek/niet-fysiek kan verdwijnen.

Een nieuwe wettelijke regeling is noodzakelijk om de volgende redenen. Ten eerste vereist artikel 17 van de Financiële-verhoudingswet een wettelijke grondslag voor specifieke uitkeringen uit ’s Rijks kas aan gemeenten.

Ten tweede kunnen bundeling en ontschotting van relevante subsidiestromen niet goed gerealiseerd worden door wijziging van de bestaande regelingen. De bestaande wettelijke grondslag voor de te bundelen geldstromen (zoals de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing en de Woningwet (BWS en BLS)) kennen elk een eigen subsidiesystematiek en specifieke reikwijdte voor de besteding. Deze stroken niet met de systematiek en de reikwijdte van stedelijke vernieuwing zoals in het wetsvoorstel neergelegd. Daarnaast zou handhaving van de bestaande, gewijzigde wettelijke regelingen bestuurlijk-juridisch een zeer onoverzichtelijk wettelijk kader opleveren en daarmee de uitvoerbaarheid belemmeren.

In de derde plaats is het van belang dat de taakverdeling tussen overheden duidelijk wordt geregeld. In de algemene verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheden alsook in de bestaande regelingen is de onderlinge verhouding tussen taken en bevoegdheden op verschillende beleidsterreinen niet (altijd) goed afgebakend. Een nieuwe wettelijke regeling is aangegrepen om op dit punt verduidelijking aan te brengen. Tenslotte is gekozen voor een wettelijke regeling omdat in het stedelijk vernieuwingsbeleid het zwaartepunt ligt bij het stimuleren van de betrokkenheid van andere partijen. Er wordt geen rechtstreekse relatie gelegd tussen het isv-budget en concrete activiteiten van de subsidieontvanger (de gemeente), zoals in de bestaande subsidieregelingen veelal het geval is. De beleidsvrijheid moet het mogelijk maken kansrijke aspecten en potenties van specifieke gemeenten te versterken. Deze verschuiving in aanpak ten opzichte van «klassieke» subsidieregimes heeft ook geleid tot de keuze voor een wetsvoorstel stedelijke vernieuwing.

Het wetsvoorstel stedelijke vernieuwing maakt – beperkt tot de desbetreffende steden – ook onderdeel uit van het Grote Stedenbeleid (GSB). Het wetsvoorstel heeft betrekking op de fysieke leefomgeving voor de onderdelen: wonen, milieu, ruimte, grootschalig groen en fysieke aspecten van economische activiteiten. Het GSB heeft ook betrekking op de overige onderdelen van de fysieke leefomgeving alsmede op de sociale aspecten van stedelijke ontwikkeling en op de niet-fysieke elementen van de stadseconomie.

Het GSB streeft ernaar een overkoepelend kader te zijn voor álle beleidsterreinen die voor de stedelijke ontwikkeling relevant zijn. In beginsel raakt dat derhalve alle departementen. Voor het onderdeel fysieke leefomgeving heeft dit raakvlakken met het ISV-beleid waarvoor het Ministerie van VROM primair verantwoordelijk is. Afstemming is derhalve noodzakelijk en wenselijk.

Hoofdstuk 2 De sturingsfilosofie

De sturingsfilosofie die aan het wetsvoorstel ten grondslag ligt kan in drie begrippen worden samengevat: integratie, interactie en innovatie.

Het wetsvoorstel is gericht op de bevordering van integratie van beleid en van geldstromen, zowel bij de rijksoverheid als bij gemeenten. Er van uitgaande dat stedelijke vernieuwing primair een zaak is van de gemeenten en lokale partijen zelf, wordt de steden de kans geboden om binnen bepaalde kaders hun eigen weg te kiezen naar een versterking van hun concurrentiepositie en verbetering van de leefkwaliteit. Het gekozen stelsel moet gemeenten stimuleren tot een omslag van een vaak nogal sterk subsidie-georiënteerde benadering naar meer zelfoplossend vermogen en een aanpak waarin samenhang en samenwerking centraal staan. Voor de rijksoverheid betekent dit dat ze gemeenten de beleidsmatige, financiële en administratief-organisatorische ruimte moet bieden om binnen de reikwijdte van het wetsvoorstel, een integraal beleid te voeren, om naar gebied en in de tijd prioriteiten te stellen en maatwerk te leveren.

Dit sluit ook aan op ontwikkelingen inzake meer integrale planvormen en harmonisatie die op specifieke beleidsterreinen in gang zijn gezet, zoals het streven naar een Provinciaal Omgevingsplan, versterking van de integrale, omgevingsgerichte benadering bij de uitvoering van provinciale milieubeleidsplanning (vgl. advies van de Evaluatiecommissie Wet milieubeheer) en de aandacht voor harmonisatie planprocedures in het kader van MDW.

Het wetsvoorstel is verder gericht op de bevordering van interactie, of met andere woorden, de samenwerking tussen de bestuurslagen onderling, tussen gemeenten onderling en tussen de gemeentelijke overheid en de particuliere sector, waaronder begrepen de bewoners. De stedelijke investeringen moeten immers voor het overgrote deel worden opgebracht door woningcorporaties en particuliere partijen zoals beleggers en bedrijven. De financiële overheidsbijdrage heeft vooral een functie als katalysator, dat wil zeggen dat ze bedoeld is om stedelijke vernieuwingsprocessen op gang te brengen. Ook het verkrijgen van draagvlak voor veranderingsprocessen door overleg met bijvoorbeeld bewonersorganisaties is essentieel voor de kwaliteit en voortgang van de stedelijke vernieuwing.

Het wetsvoorstel is tenslotte ook gericht op de stimulering van innovatie. Het introduceert daarbij een zekere mate van beleidsconcurrentie: een rijksbijdrage kan worden verkregen voor vernieuwende elementen in het proces of de aanpak van de stedelijke vernieuwing.

In de sturingsfilosofie van het wetsvoorstel past het niet dat het Rijk een gedetailleerd en strak kader bepaalt voor de beleidskeuzes van de gemeenten. Zowel de beleidsdoelstellingen, de aanpak, als de inzet van middelen ten behoeve van de stedelijke vernieuwing die zich richt op de fysieke leefomgeving, worden zo volledig mogelijk aan het gemeentebestuur overgelaten. De besteding van het investeringsbudget dient gericht te zijn op de fysieke leefomgeving ten aanzien van wonen, ruimte, milieu, grootschalig groen en stadseconomie, maar daarbinnen heeft de gemeente beleidsvrijheid. De verantwoording over de besteding richt zich derhalve ook alleen op deze «buitengrens». Inzet van investeringsbudget aan bijv. (structureel) politiepersoneel of extra middelen voor onderwijs in eigen taal en cultuur voor scholen met verhoudingsgewijs veel allochtone leerlingen of voor verbetering van kinderopvangmogelijkheden valt buiten het doel van stedelijke vernieuwing als in deze wet bedoeld, hoezeer ook hiermee de veiligheid of de leefbaarheid zal kunnen worden bevorderd.

De wettelijke kaders voor de gemeentelijke beleidsvrijheid worden gevormd door de bij of krachtens dit wetsvoorstel te stellen normen. In een algemene maatregel van bestuur zal het inhoudelijke landelijke beleidskader nader worden bepaald.

De functie van stedelijke vernieuwingskader is het aangeven van de belangrijkste doelen van het Rijk, toegespitst op bepaalde aandachtsvelden binnen het brede terrein van stedelijke vernieuwing.

Cruciaal is dat het Rijk niet voorschrijft wát gemeenten moeten realiseren of wélk beleid gemeenten moeten voeren, maar op wélke onderwerpen c.q. vraagstukken de gemeenten – in ieder geval – concrete ambities moeten formuleren om in aanmerking te komen voor investeringsbudget.

De ontwikkeling en aanpassing van het landelijk beleidskader zal in nauw overleg met de mede-overheden geschieden.

Daarnaast is van belang, maar dat komt niet tot uitdrukking in de wet, dat het Rijk de verwezenlijking van de stedelijke vernieuwingsopgave op andere wijzen bevordert, bijvoorbeeld door (aanpassing van) regelgeving, door het stimuleren van verdergaande ontkokering van beleid, voortgaande integratie van geldstromen, door kennisoverdracht en het stimuleren van kennisuitwisseling.

Hoofdstuk 3 De hoofdelementen van het wetsvoorstel

In dit hoofdstuk wordt een algemene toelichting gegeven op de belangrijkste elementen van het wetsvoorstel: het gemeentelijke ontwikkelingsprogramma, de voorwaarden om voor rijkssteun in aanmerking te komen, de rol van de provincie, de verdeelsystematiek, de monitoring, de visitatie, de evaluatie en de verantwoording door de gemeenten van het gevoerde beleid.

Paragraaf 3.1 Het gemeentelijke ontwikkelingsprogramma

Centraal in het ISV-concept staat een door gemeenten in overleg met locaal werkzame organisaties en andere betrokkenen op te stellen ontwikkelingsprogramma voor de fysieke leefomgeving. Dat programma (en de totstandkoming ervan) is bedoeld als integratiekader voor (lokale) strategische beleidskeuzen op de verschillende terreinen en kan de basis vormen voor een dialoog tussen lokale en regionale actoren én tussen de bestuurslagen. Het ontwikkelingsprogramma dient bovendien andere partijen en investeerders die een rol spelen in het proces van stedelijke vernieuwing inzicht en vertrouwen te geven in de plannen en processen die t.a.v. (delen van) de stad in ontwikkeling zijn en vormt zo een bindend element tussen de partijen binnen de gemeente. Immers, zonder investeringen van anderen, van private partijen, kan het stedelijk vernieuwingsbeleid niet tot stand worden gebracht. Het is daarom noodzakelijk dat gemeenten deze partijen in een zo vroeg mogelijk stadium bij de beleidsvoorbereiding betrekken. Deze betrokkenheid vergroot het draagvlak van het beleid, omdat met hun gerechtvaardigde belangen rekening kan worden gehouden. Daarnaast vergroot zij de zekerheid dat het beleidsprogramma gerealiseerd zal worden, omdat commitment ontstaat en toezeggingen en afspraken zoveel mogelijk vastgelegd kunnen worden in overeenkomsten.

In het ontwikkelingsprogramma dient te worden aangegeven welke concrete resultaten het gemeentebestuur wil bereiken op het gebied van de fysieke leefomgeving in de eerstvolgende vijfjaarsperiode (waarbij ook inzicht wordt gegeven in het daaropvolgende tijdvak). Om voor een financiële bijdrage in aanmerking te komen zal de gemeente in het programma de beoogde resultaten toetsbaar moeten vastleggen. Daarbij is het voldoende als het ontwikkelingsprogramma primair wordt gericht op het bereik van het wetsvoorstel: wonen, milieu, ruimte, grootschalig groen en de fysieke aspecten van economische activiteiten Daarnaast dient het ontwikkelingsprogramma blijk te geven van de visie van de gemeente op de relatie tussen de aanpak van de fysieke leefomgeving en de ontwikkelingen op sociaal en economisch terrein. Hoewel het investeringsbudget gericht is op activiteiten in de fysieke leefomgeving, kan het gemeentelijk beleid terzake niet geïsoleerd worden beschouwd. Teneinde gemeenten aan te zetten tot een samenhangend beleid, is voorgeschreven dat de relatie tussen de beoogde resultaten op het terrein van de fysieke leefomgeving en het sociaal en economisch beleid moet worden aangegeven. Er worden in het wetsvoorstel derhalve geen inhoudelijke eisen gesteld aan het gemeentelijk beleid op die andere beleidsterreinen.

Voor de GSB-gemeenten is het ontwikkelingsprogramma een onderdeel van een breder programma dat ook de pijlers economie en sociale infrastructuur moet omvatten. De ontwikkelingsprogramma’s die de GSB-gemeenten in het kader van dit wetsvoorstel maken voor de fysieke leefomgeving, maken in december 1999 onderdeel uit van de bredere beleidsvisies die deze gemeenten ontwikkelen ten behoeve van het GSB. Het onderdeel fysiek uit deze bedoelde brede beleidsvisie kan derhalve tevens als ontwikkelingsprogramma in de zin van deze wet dienen. Om die reden zijn o.a. de termijnen afgestemd: voor het eerste ISV-investeringstijdvak, dat formeel de periode 2000 t/m 2004 betreft, dienden de GSB-gemeenten uiterlijk 1 november 1999 hun geïntegreerde beleidsplannen gereed te hebben, conform het GSB, in plaats van 1 juli 2000, zoals dat op grond van dit wetsvoorstel het geval zou zijn. In het wetsvoorstel Invoeringswet Wet stedelijke vernieuwing zal die afwijkende termijn worden geregeld. Voor de daarop volgende investeringstijdvakken geldt in principe de wettelijke uiterste indieningstermijn van 1 juli van het eerste jaar van die tijdvakken.

In het ontwikkelingsprogramma zullen zowel stadsbrede als wijkgerichte ambities aan de orde kunnen komen. Het gaat bij het ontwikkelingsprogramma (bij voorkeur) niet (of niet alleen) om een opsomming van een concrete projectenlijst maar om een investeringsprogramma, waarin de genoemde aspecten van de fysieke ruimte in een samenhangend perspectief worden neergezet.

De financiële paragraaf die aan het ontwikkelingsprogramma moet worden toegevoegd, dient inzicht te geven in de verhouding tussen de beoogde inzet van het investeringsbudget, overige gemeentelijke middelen en de verwachte investeringen van andere partijen. De mate van operationalisering van het ontwikkelingsplan wordt niet voorgeschreven, maar is aan gemeenten overgelaten. Het ligt in dat verband voor de hand dat gemeenten de hoofdlijnen van reeds bestaande beleidsplannen zoveel mogelijk integreren in het ontwikkelingsprogramma of hier in ieder geval rekening mee houden. Te denken valt aan het bestemmingsplan en structuurplan, een gemeentelijk milieubeleidsprogramma, een waterhuishoudingplan en het lokale veiligheidsbeleid. De onderlinge afstemming van gemeentelijk beleid is een gemeentelijke verantwoordelijkheid. Het ontwikkelingsprogramma beoogt niet een nieuwe planfiguur te zijn, maar bij uitstek een kader te zijn dat noopt tot integratie van (bestaand) beleid op verschillende terreinen. Indien het ontwikkelingsprogramma niet meer is dan de optelsom van verkokerde beleidsvoornemens, zonder op de onderlinge samenhang of de uitstralingseffecten te letten, is de met dit wetsvoorstel beoogde bestuurlijke aanpak niet gerealiseerd.

Op de algemene ontwikkelingen rond integratie en harmonisatie van planvormen, zoals kort aan de orde gesteld in hoofdstuk 2, kan hier niet vooruit worden gelopen, maar evenmin kan worden uitgesloten dat dit op termijn invloed heeft op de vormgeving en positie van het ontwikkelingsprogramma.

Evenals dat bij huidige regelingen vaak het geval is, biedt ook het wetsvoorstel gemeenten de ruimte om onderling samen te werken op het gebied van de stedelijke vernieuwing. Veel terreinen van stedelijke vernieuwing raken de belangen van nabij gelegen gemeenten of hebben effecten op deze gemeenten die kunnen doorwerken in (de effectiviteit van) het beleid aldaar. Om die reden wordt onder interactie uitdrukkelijk ook begrepen de afstemming en samenwerking tussen gemeenten onderling.

Ontwikkelingsprogramma’s die gezamenlijk door twee of meer gemeenten zijn ontwikkeld (en vastgesteld door de desbetreffende gemeenteraden) zullen door de Minister van VROM en de provincies in zoverre anders worden behandeld dan ontwikkelingsprogramma’s van afzonderlijke gemeenten, dat er in beginsel van wordt uitgegaan dat deze programma’s goed intergemeentelijk zijn afgestemd. Zaken als de financiële verplichting, de uitbetaling, de verantwoording e.d. zullen formeel wel via de afzonderlijke gemeenten blijven lopen. Dit laat onverlet dat gemeenten onderling op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen de budgetten bundelen en een gezamenlijke aanpak kiezen. Het grote belang dat wordt gehecht aan intergemeentelijke afstemming bij de ontwikkeling van het stedelijk vernieuwingsbeleid, blijkt onder meer uit de toekenning aan de provincie van een toezichtstaak en uit het feit dat het tekortschieten van deze afstemming een reden kan zijn voor het niet verlenen van investeringsbudget.

Paragraaf 3.2 Voorwaarden om voor investeringsbudget in aanmerking te komen

Om voor toekenning van investeringsbudget in aanmerking te komen, worden twee soorten voorwaarden gesteld. De eerste soort is in principe duurzaam en is daarom in het wetsvoorstel opgenomen. De tweede soort is meer tijdgebonden en wordt daarom vastgelegd in een algemene maatregel van bestuur, waarin het Beleidskader stedelijke vernieuwing wordt vervat.

In het wetsvoorstel opgenomen voorwaarden zijn: vaststelling van het ontwikkelingsprogramma door de gemeenteraad, onderbouwing van het ontwikkelingsprogramma door een analyse van de problemen en potenties in de fysieke leefomgeving, gedegen betrokkenheid bij de voorbereiding van het ontwikkelingsprogramma van de relevante lokale partijen en van de gemeenten waarvan de belangen rechtstreeks in het geding zijn, weergave in het ontwikkelingsprogramma van de toetsbare beoogde resultaten (zo mogelijk in termen van beoogde effecten van beleid), vermelding in het ontwikkelingsprogramma van de samenhang met aanpalende beleidsterreinen op het gebied van de fysieke leefomgeving en een vermelding in het ontwikkelingsprogramma van de geschatte omvang van de benodigde investeringen in de eerste vijfjaarsperiode.

De voorwaarden die in het Beleidskader stedelijke vernieuwing worden opgenomen hebben betrekking op de prestatievelden die ten minste in het ontwikkelingsprogramma aan de orde moeten komen, kwalitatieve voorwaarden (beoogde resultaatsrichtingen) en op onderdelen ook meer kwantitatieve voorwaarden (resultaat en tempo) waaraan de beoogde beleidsprestaties in het ontwikkelingsprogramma minimaal moeten voldoen.

Dat wil niet zeggen dat de gemeente ook op elk van de in het Beleidskader stedelijke vernieuwing op te nemen prestatievelden beleid moet ontwikkelen. De gemeente dient echter wel uitdrukkelijk na te gaan of op genoemde terreinen in de gemeente een opgave ligt. In het ontwikkelingsprogramma dient vervolgens goed gemotiveerd te worden waarop de beleidskeuzes en prioriteiten zijn gebaseerd en dus ook waarom eventueel ten aanzien van bepaalde rijksprioriteiten wordt afgezien van een beleidsinspanning.

Uit het bovenstaande blijkt dat voor het Rijk en de provincies het beoordelingskader voor gemeentelijke ontwikkelingsprogramma’s gelijk is. In dit opzicht maakt het geen verschil of een gemeente rechtstreeks is of niet-rechtstreeks (zie hierover nader paragraaf 3.3). In voorkomend geval kan wel een verschil in inhoudelijke beoordeling van ontwikkelings- programma’s ontstaan tussen provincies, daar waar het provinciaal beleid binnen het landelijk uniforme beoordelingskader op onderdelen verschilt.

– Geen ontwikkelingsprogrammavereiste

Uitgangspunt is dat de gemeente voor welke een indicatief budget is bepaald door de minister gehouden is een ontwikkelingsprogramma vast te stellen om in aanmerking te komen voor een bijdrage. Ditzelfde geldt voor de gemeenten voor welke de provincie een indicatief budget heeft bepaald. Voor kleinere gemeenten, die een geringe of eenzijdige stedelijke vernieuwingsopgave hebben, behoeft niet vooraf een indicatief budget te zijn bepaald; aan die gemeenten kan om die reden niet de eis van een (5 jarig) ontwikkelingsprogramma worden gesteld.

Voor deze kleine gemeenten waar geen sprake is van een structurele vernieuwingsopgave, kan de provincie besluiten tot subsidietoekenning voor concrete vernieuwingsactiviteiten. Er zal naar gestreefd moeten worden dat zoveel mogelijk gemeenten een investeringsprogramma ontwikkelen. Bij de voorbereiding van het provinciaal verdelingsbeleid worden gemeenten actief betrokken en kunnen zij kenbaar maken of zij voornemens zijn een ontwikkelingsprogramma te maken. Ook gemeenten voor welke voorafgaande aan het investeringstijdvak geen indicatief budget is bepaald, staat het vrij wel een ontwikkelingsprogramma op te stellen, dat een interactieve en geïntegreerde aanpak kent, afgestemd op de zwaarte en omvang van de lokale stedelijke vernieuwingsopgave.

Paragraaf 3.3 De rol van de provincie

De provincie heeft op het gebied van stedelijke vernieuwing drie taken: Deze zijn het bevorderen van intergemeentelijke afstemming van het stedelijk vernieuwingsbeleid, het bevorderen van de afstemming van het lokale stedelijk vernieuwingsbeleid op provinciaal beleid en het verdelen van het provinciale investeringsbudget over niet-rechtstreekse gemeenten.

– Intergemeentelijke afstemming van de stedelijke vernieuwing

Deze provinciale taak betreft de afstemming van ontwikkelingsprogramma’s van buurgemeenten.

De provincie bevordert, ondersteunt en ziet toe op de intergemeentelijke afstemming van het gemeentelijke stedelijke vernieuwingsbeleid. Deze taak betreft alle gemeenten, rechtstreekse zowel als niet-rechtstreekse. Voor de rechtstreekse gemeenten komt deze taak tot uitdrukking in het advies dat de provincie aan het begin van de subsidiecyclus aan het Rijk uitbrengt over het gemeentelijke ontwikkelingsprogramma. Bij de niet-rechtstreekse gemeenten betrekt de provincie het intergemeentelijke aspect bij haar afweging investeringsbudget toe te kennen aan die gemeenten.

– Advisering over de verenigbaarheid van het ontwikkelingsprogramma met vastgesteld provinciaal beleid.

De bovengemeentelijke afstemming betreft de verenigbaarheid met provinciale regelgeving en de afstemming met het beleid op terreinen waar de provincie een op een formele wet gebaseerde eigen beleidsverantwoordelijkheid heeft.

Voor de rechtstreekse gemeenten komt deze afstemmingstaak tot uitdrukking in het algemene adviesrecht van de provincie aan de minister. Waar het gaat om de afstemming op het provinciaal bodembeleid, is – in verband met de functie van de provincie als «bevoegd gezag» op grond van de Wet bodembescherming – de doorwerking van dit advies met specifieke waarborgen omkleed.

Voor de niet-rechtstreekse gemeenten komen deze taken tot uitdrukking in de beoordeling door de provincie van het gemeentelijk ontwikkelingsprogramma.

Ten aanzien van bodemsanering is de rol van de provincie met extra waarborgen omkleed. Indien het advies van de provincie inzake de verenigbaarheid van het ontwikkelingsprogramma van de rechtstreekse gemeenten met vastgesteld provinciaal beleid inhoudt dat er sprake is van strijdigheid met het provinciaal bodemsaneringsbeleid, dan mag de minister niet tot verlening van investeringsbudget overgaan dan nadat hierover bestuurlijk overleg is gevoerd. Bij de verantwoording na afloop van het investeringstijdvak voorziet het wetsvoorstel eveneens in een extra waarborg dat de provincie in de gelegenheid wordt gesteld haar oordeel te geven over de verwezenlijking van het bodemsaneringsbeleid van de rechtstreekse gemeenten. Deze waarborgen zijn niet van toepassing op de vier grootste steden (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht, de zgn. G4), omdat zij zelf «bevoegd gezag» zijn inzake bodembescherming.

Het nader bestuurlijk overleg betekent niet dat er andere termijnen gelden voor de andere GSB-gemeenten dan voor de G4. Gezien de extra tijd die gemoeid is met het bestuurlijk overleg, kan dit wel leiden tot een latere besluitvorming over subsidieverlening dan voor de G4. Voor de bodemsaneringsmiddelen die onderdeel van het investeringsbudget uitmaken wordt in essentie de hoofdstructuur van het wetsvoorstel gevolgd.

Bij de rechtstreekse gemeenten en de provincies zal in de toedelingsfase sprake zijn van een apart onderscheiden deelbudget voor bodemsanering. Voor deze bijzondere constructie is gekozen vanuit de overweging dat de provincie zich als bevoegd gezag bij de advisering over het ontwikkelingsprogramma een oordeel moet kunnen vormen over de prestatie die elk van de rechtstreekse gemeenten op het gebied van de bodemsanering denkt te gaan leveren in relatie tot het beschikbare budget. Indien het ontwikkelingsprogramma (dat ook het terrein van de bodemsanering omvat) aan de inhoudelijke en procesmatige subsidievoorwaarden voldoet, worden in beginsel de indicatief bekend gemaakte ISV-middelen toegekend en is er vanaf dat moment sprake van een ongedeeld ISV-budget dat de gemeente wordt verleend.

Eenzelfde «earmarking» van een deelbudget bij de toedeling vindt ook plaats ten aanzien van stadseconomie.

De bijzondere provinciale rol bij bodemsanering houdt geen inperking in van de integrale verantwoordelijkheid van de rechtstreekse gemeenten, want de provincie beoordeelt niet op projectniveau maar beoordeelt of de gemeentelijke voornemens op programmaniveau binnen het kader van de Wet bodembescherming blijven en of ze aan de desbetreffende subsidievoorwaarden in het Beleidskader stedelijke vernieuwing voldoen. Bij de concrete planuitvoering houdt de provincie – als bevoegd gezag op het gebied van de Wet bodembescherming – een technisch-inhoudelijke beoordelingsrol. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de toetsing van de kwaliteit van genomen saneringsmaatregelen.

Na afloop van het eerste investeringstijdvak zal de rol van de provincie in de advisering omtrent bodemsanering onderdeel uitmaken van de evaluatie.

Bij het onderdeel fysieke stadseconomie wordt eveneens de hoofdstructuur van het wetsvoorstel gevolgd. Alleen wordt ook hier bij de toedeling door het Rijk voor de rechtstreekse gemeenten en de provincies aangegeven met welk bedrag voor stadseconomie is gerekend. Bij haar advies over het ontwikkelingsprogramma van de rechtstreekse gemeenten houdt de provincie rekening met dit bedrag. Indien er investeringsbudget is verleend, dan is vanaf dat moment sprake van een ongedeeld budget.

– Budgethouderschap voor de niet-rechtstreekse gemeenten

In het wetsvoorstel wordt om doelmatigheidsredenen (met name het tegengaan van versnippering) onderscheid gemaakt tussen rechtstreekse en niet-rechtstreekse gemeenten. De omvang en zwaarte van de stedelijke vernieuwingsopgave is in hoofdzaak bepalend hiervoor. Rechtstreekse gemeenten krijgen hun subsidie rechtstreeks van het Rijk. Niet-rechtstreekse gemeenten krijgen hun subsidie van de provincie. Voor een doelmatige inzet van de middelen is bovengemeentelijke afstemming en afweging benodigd. Het naast hogere bestuurlijke niveau, het provinciale niveau, is voor die beoordeling het meest aangewezen, zeker daar waar de stedelijke vernieuwingsproblematiek zich concentreert in een aantal gemeenten en gekozen wordt voor een projectaanpak. Echter, uit oogpunt van eenheid in het rijksbeleid voor de GSB-gemeenten is er voor gekozen de beoordeling van de ontwikkelingsprogramma’s en derhalve de subsidieverstrekking bij het Rijk te leggen. De aanpak van de stedelijke vernieuwingsproblematiek in deze gemeenten heeft veelal niet alleen bovenlocale, maar ook bovenprovinciale effecten. Budgetverdeling door het Rijk voor álle gemeenten is niet wenselijk, enerzijds omdat daarmee de lasten voor de rijksoverheid fors zouden toenemen en anderzijds omdat het rijksniveau niet het juiste schaalniveau is voor besluitvorming inzake gemeentelijke projectaanvragen. Een en ander betekent dat gekozen is voor een indeling in rechtstreekse en niet-rechtstreekse gemeenten.

In haar hoedanigheid van budgethouder voor de niet-rechtstreekse gemeenten draagt de provincie zorg voor de toedeling van budgetten aan deze gemeenten. Uitgangspunt is dat rechtstreekse en niet-rechtstreekse gemeenten volgens dezelfde systematiek worden behandeld.

Voor de budgetverdeling over de niet-rechtstreekse gemeenten geldt dat de provincie voor gemeenten van welke zij een ontwikkelingsprogramma verwacht, vooraf de hoogte van het indicatieve investeringsbudget bepaalt. Daarbij zijn de definitie van stedelijke vernieuwing en het Beleidskader stedelijke vernieuwing maatgevend. Echter, de provincie is niet louter een «doorgeefluik» van rijksbijdragen en kan derhalve bij de bepaling van de provinciale verdeelcriteria eigen accenten aanbrengen. Op basis van deze accenten kan de provincie, in verband met een doelmatige inzet van middelen en het tegengaan van versnippering, een deel van het budget niet indicatief vooraf verdelen. Deze provinciale accenten moeten uiteraard wel in lijn liggen met het landelijk beleid, zoals neergelegd in het Beleidskader stedelijke vernieuwing. Naast de provinciale verdeelcriteria zijn deze provinciale accenten derhalve van belang voor de vraag of en zo ja, hoeveel investeringsbudget wordt toegekend aan niet-rechtstreekse gemeenten voor welke geen indicatief budget is bepaald. Daarmee is niet uitgesloten dat zich verschillen voordoen tussen gemeenten in de toekenning van geldelijke steun. Dergelijke verschillen kunnen niet willekeurig plaatsvinden, maar dienen gebaseerd te zijn op gemotiveerde en toetsbare beleidskeuzes van de provincie binnen de door de wet aangegeven kaders. Deze provinciale prioriteiten laten onverlet de gemeentelijke beleidsvrijheid wat betreft de invulling van het ontwikkelingsprogramma respectievelijk de projectaanvraag.

Paragraaf 3.4 De verdeelsystematiek

Van het in totaal beschikbare ISV-budget wordt vooraf door het Rijk en de provincies de indicatieve verdeling bekendgemaakt. Het Rijk doet dat voor de rechtstreekse gemeenten en voor de provincies. De provincies doen het vervolgens voor niet-rechtstreekse gemeenten (zie par. 3.3). Bekendmaking vooraf is van belang om gemeenten in staat te stellen een reëel en meerjarig programma te ontwikkelen dat betrekking heeft op de fysieke leefomgeving én om ze daarover een zekere mate van commitment van corporaties en de particuliere sector te kunnen laten verkrijgen. De indicatieve verdeling wordt in een algemene maatregel van bestuur respectievelijk een provinciale verordening uitgewerkt. Zie ook par. 9.1.

Paragraaf 3.5 Kwaliteitszorg, monitoring en evaluatie

De aan het wetsvoorstel ten grondslag liggende sturingsfilosofie vergt een intensieve monitoring van de voortgang van het proces van stedelijke vernieuwing, zowel ter vergroting van het lerend vermogen, als met het oog op de verantwoording aan de Staten-Generaal. Het wetsvoorstel voorziet er in dat gemeenten waaraan een investeringsbudget is verleend op grond van hun primaire verantwoordelijkheid voor de realisering van het ontwikkelingsprogramma, een systeem voor kwaliteitszorg opzetten. Het doel is het proces van stedelijke vernieuwing voortdurend te volgen en te verbeteren. In dat systeem kan voorzien zijn in het instrument visitatie waarbij een of meer onafhankelijke deskundigen worden betrokken en dat zich ook kan uitstrekken tot de inzet van de provincie en/of de rijksoverheid.

Dit systeem zal naadloos moeten aansluiten op de doelstellingen in het ontwikkelingsprogramma; logischerwijs wordt hierin aandacht besteed aan de organisatie binnen de gemeente, de traceerbaarheid van de besteding van investeringsbudget en de kwaliteitseisen ten aanzien van de informatievoorziening.

De Minister van VROM is verantwoordelijk voor de actualiteit en effectiviteit van de betrokken regelgeving. Dit houdt onder andere in dat bezien zal moeten worden of de geldende regelgeving voor een volgend investeringstijdvak aanpassing behoeft (denk bijvoorbeeld aan de actualisering van de landelijke doelstellingen van stedelijke vernieuwing of de verdeelsystematiek). Daartoe is het noodzakelijk dat de minister inzicht heeft in het proces van stedelijke vernieuwing in gemeenten gedurende het investeringstijdvak. Voor deze afweging kan een tussentijdse evaluatie worden gehouden.

Om die reden is het van belang dat het Rijk de mogelijkheid heeft om gebruik te maken van de gemeentelijke voortgangs- en bestedingsinformatie. De benodigde informatie zal in ieder geval betrekking hebben op de ontwikkelingen op de prestatievelden die zijn opgenomen in het Beleidskader stedelijke vernieuwing.

Op dit punt sluit de noodzaak van een toereikend control-instrumentarium waarover gemeenten moeten beschikken aan bij een effectieve monitoring, omdat de rijksoverheid zonder extra inspanningen (van gemeenten) hieraan relevante informatie kan ontlenen. Het wetsvoorstel voorziet in een algemeen informatie- en inzagerecht, dat als algemene bevoegdheid fungeert om in voorkomende gevallen zelf informatie te vergaren: het wetsvoorstel verplicht gemeenten om desgevraagd aan de Minister van VROM onderscheidenlijk de provincie alle informatie aan te leveren die relevant is voor het volgen van de voortgang en/of de periodieke evaluatie van de stedelijke vernieuwing en van de besteding van het investeringsbudget.

Naast de functie bij monitoring, speelt de kwaliteit van de gemeentelijke informatievergaring ook een belangrijke rol bij de evaluatie. Na afloop van het investeringstijdvak zal de minister het stedelijk vernieuwingsproces evalueren. De uitkomsten van bv. gemeentelijke visitaties kunnen worden beschouwd als de kwalitatieve verdieping van de landelijke cijfers over de voortgang van de stedelijke vernieuwing en zullen door het Ministerie van VROM worden meegewogen bij de evaluatie van de stedelijke vernieuwing. In het kader van de evaluatie van het voorstel van Wet stedelijke vernieuwing, die voor het eerst in 2005 zal plaatsvinden en in het kader van de periodieke rapportage aan de Tweede Kamer over het proces van stedelijke vernieuwing, is het goed denkbaar dat de rijksoverheid ook zelf een vorm van visitatie van de stedelijke vernieuwing verricht.

Voor de onderwerpen monitoring en kwaliteitszorg is de samenhang met het GSB van belang. Niet alleen omdat de analyse aan waarde wint wanneer dwarsverbanden worden gelegd met de economie en sociale infrastructuur, naast de pijler van de fysieke leefomgeving, maar ook omdat hierdoor efficiënter van beschikbare informatie gebruik wordt gemaakt door stroomlijning van informatiebehoefte en -verstrekking.

Paragraaf 3.6 Verantwoording

In de verantwoording zal de gemeente moeten aangeven in hoeverre de beoogde resultaten zijn gerealiseerd en wat er de oorzaken van zijn dat de resultaten – naar boven of beneden – afwijken van de oorspronkelijke ambities. Tevens zal de gemeente moeten aantonen dat het investeringsbudget is besteed binnen de doeleinden van de wet. Die formele eindverantwoording kan worden beschouwd als de laatste fase van de communicatie tussen de bestuurslagen over de voortgang en resultaten van het vijfjaarse investeringstijdvak. Over de geaggregeerde resultaten zal aan de Tweede Kamer worden gerapporteerd.

Uitgangspunt bij de verantwoording zijn de doelen die de gemeente zichzelf heeft gesteld in het ontwikkelingsprogramma, de in het Beleidskader stedelijke vernieuwing te benoemen prestatievelden en de in dat kader aan die doelen te stellen eisen, te weten dat de doelen toetsbaar moeten zijn geformuleerd en dat de uitgangssituatie moet zijn beschreven. In het beleidskader is opgenomen dat «toetsbaar» voor een aantal prestatievelden in ieder geval betekent «kwantitatief». De doelen op de andere prestatievelden van het beleidskader mogen ook kwantitatief worden geformuleerd, maar dit zal niet in alle gevallen mogelijk of zinvol zijn. Gemeenten moeten op die prestatievelden de prestatie op een andere wijze aantoonbaar maken. Dit maakt bij de beoordeling van het ontwikkelingsprogramma voorafgaand aan het investeringstijdvak duidelijk wat de te leveren prestatie van de gemeente is. Bij de verantwoording na afloop van het investeringstijdvak zal worden beoordeeld of de prestatie ook daadwerkelijk is geleverd.

In de regel zal de eindverantwoording voor beide partijen geen verrassingen opleveren. Immers door monitoring en het gemeentelijke systeem voor kwaliteitszorg hebben alle betrokkenen steeds een goed beeld van de voortgang.

Het gemeentelijke verantwoordings- en bestedingsverslag is de belangrijkste informatiebron voor de minister (naast hetgeen op grond van de monitoring naar voren komt) respectievelijk voor gedeputeerde staten. Zo zal de gemeente zelf het beste aan kunnen geven waar en waarom bereikte resultaten anders zijn dan bij de aanvang van het investeringstijdvak verwacht. In dat verslag kan bijvoorbeeld inzichtelijk worden gemaakt welke invloed de inzet en betrokkenheid (of het gebrek daaraan) van andere partijen dan de gemeente heeft gehad op de aard en omvang van de bereikte resultaten. Het niet volledig realiseren van de gestelde doeleinden is op zich niet voldoende grond voor een sanctie. Er kunnen gegronde redenen voor zijn. In dergelijke omstandigheden, waar de gemeente overtuigend kan aangeven verantwoord en naar beste vermogen stedelijk vernieuwingsbeleid zoals geformuleerd in het ontwikkelingsprogramma te hebben gevoerd, ligt een sanctie niet in de rede, ook al wijkt het bereikte resultaat van het beleid af van het verwachte. Bij die beoordeling speelt de wijze van besteding van het investeringsbudget een rol. Als bijv. blijkt dat het investeringsbudget niet is besteed of voor andere doeleinden dan stedelijke vernieuwing is aangewend, is dat relevant voor de vraag of de ontoereikende beleids-prestaties toerekenbaar zijn of niet.

Indien het Rijk onderscheidenlijk de provincie tot de conclusie komt dat kan worden gesproken van toerekenbaar slecht presteren van de gemeente dan kan een sanctie worden getroffen, uiteraard nadat bestuurlijk overleg heeft plaatsgevonden en bezien is of op andere wijze tot een bevredigende oplossing kan worden gekomen.

Indien het investeringsbudget, ongeacht de gerealiseerde beleids-prestaties, niet is besteed aan fysieke maatregelen op terreinen zoals wonen, ruimte, milieu, grootschalig groen in de stad of stadseconomie handelt de gemeente in strijd met het wetsvoorstel en vormt dit een grond voor terugvordering. De beoordeling of een besteding buiten de bestedingsreikwijdte van het wetsvoorstel valt, vergt gezien de ruime definitie van stedelijke vernieuwing in eerste instantie een bestuurlijke interpretatie, die getoetst kan worden door de rechter. Indien de subsidiegever (het Rijk of de provincie) gedurende het investeringstijdvak op de hoogte geraakt van een besteding van isv-middelen die naar zijn of haar oordeel in strijd is met de wet, wordt afgewogen of tussentijds tot ingrijpen zal worden overgegaan, of dat bestuurlijk overleg volstaat en de eindverantwoording wordt afgewacht om te bezien of de onjuiste besteding is gecorrigeerd.

Voor de situatie dat investeringsbudget niet (geheel) is uitgegeven wordt niet voorzien in een sanctie, omdat er dan een bestedingsverplichting ontstaat die niet goed past in de ISV-filosofie. Toch is deze informatie wel van belang, omdat in die situatie zou kunnen worden geconcludeerd dat een lager investeringsbudget had kunnen volstaan. Deze beleidsrelevante informatie kan vervolgens betrokken worden bij de beslissing omtrent subsidieverlening voor de volgende periode.

Volledigheidshalve wordt er hier op gewezen dat gedeputeerde staten desgevraagd informatie naar aanleiding van de verantwoordings-verslagen van gemeenten verschaffen aan de Minister van VROM.

Overigens geschiedt de controle op de besteding van het investeringsbudget gedurende het investeringstijdvak uiteraard door de gemeentelijke accountant in het kader van de algemene controle van de gemeentelijke jaarrekening, zoals geregeld in de Gemeentewet. Op basis van het algemene informatierecht heeft de minister onderscheidenlijk de provincie de mogelijkheid, indien nodig, van deze informatie gebruik te maken.

Paragraaf 3.7 Overgangsproblematiek

Het wetsvoorstel vervangt relevante onderdelen van verschillende oude regelingen, zoals de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing, het Besluit locatiegebonden subsidies en het Besluit woninggebonden subsidies 1995. Wijziging van deze regelingen kent verschillende overgangsaspecten. De belangrijkste aspecten betreffen het feit dat de regelingen verschillende budgethouders kennen, vaak nog een langdurig uitvoeringstraject hebben en dat er sprake is van spaarsaldi. De afbouw van deze oude regelingen is niet opgenomen in dit wetsvoorstel. Hiervoor wordt een afzonderlijk wetsvoorstel Invoeringswet Wet stedelijke vernieuwing ingediend.

Hierin zullen bepalingen worden opgenomen die aangeven van welke bepalingen in dit wetsvoorstel afgeweken wordt ten behoeve van het eerste tijdvak van de Wet stedelijke vernieuwing, voorts bepalingen die betrekking hebben op het overgangsregime, waaronder een vangnetbepaling die regelt dat reeds aangegane verplichtingen te allen tijde worden gerespecteerd, en ten derde bepalingen die de nodige wijzigingen in andere wetten aanbrengen.

Zo zullen voor de GSB-gemeenten de termijnen voor bekendmaking van de indicatieve investeringsbudgetten en de indieningstermijn voor de aanvragen ten behoeve van het eerste investeringstijdvak afwijken van die genoemd in dit wetsvoorstel. Voor het eerste investeringstijdvak, dat reeds op 1-1-2000 aanvangt, konden de indicatieve budgetten voor de rechtstreekse gemeenten niet op 1 april 1999 bekend zijn. Van deze datum is voor het eerste tijdvak derhalve afwijking nodig; de indicatieve verdeling is halverwege 1999 bekend gemaakt. De ontwikkelingsprogramma’s van de GSB-gemeenten, die bij de subsidieaanvraag gevoegd dienen te worden, zullen op 1 november 1999 gereed dienen te zijn in plaats van op 1 juli 2000, zoals het wetsvoorstel bepaalt. Voor een aparte invoeringswet is gekozen om de volgende redenen. Ten eerste is dit overzichtelijker voor degenen die met de wetgeving te maken krijgen: de invoeringswet zal een aantal juridisch-technische en financieel-technische zaken regelen, die gedurende slechts enkele jaren van belang zijn.

Voorts maakt deze scheiding de besluitvorming over de nieuwe systematiek eenvoudiger, doordat overeenstemming over het eindmodel (het onderhavige wetsvoorstel), wordt losgekoppeld van overeenstemming over de uitvoeringstechnische zaken die in de invoeringswet worden geregeld.

Hoofdstuk 4 Financiële aspecten

Zoals hiervoor gemeld, vervangt het wetsvoorstel, geheel of gedeeltelijk, een aantal thans nog afzonderlijk bestaande regelingen. Per regeling zijn Rijk, provincies en gemeenten hier nu met wisselende intensiteit bij betrokken. Per saldo zal, na verloop van de overgangsperiode, in de nieuwe situatie voor de verschillende overheden geen sprake zijn van een substantiëel ander capaciteitsbeslag. Aangenomen mag worden dat extra inspanningen die nodig zijn voor het opstellen van een ontwikkelingsprogramma ruimschoots worden gecompenseerd door het opheffen van de verschillende regelingen die in de ISV-systematiek opgaan en door het invoeren van de vijfjarencyclus.

– Wijziging ISV-budget gedurende het investeringstijdvak

Het is mogelijk dat het rijksbudget voor stedelijke vernieuwing gedurende het investeringstijdvak wordt verhoogd, bijvoorbeeld doordat een nieuw budget wordt toegevoegd. Terzake is in het wetsvoorstel een regeling getroffen. Met het oog op de nodige flexibiliteit is bepaald dat daarbij van enkele wettelijke bepalingen kan worden afgeweken. Op deze manier komt het «groeimodel» tot uitdrukking, waarbij de reikwijdte van stedelijke vernieuwing kan worden verruimd, bijvoorbeeld door onderbrenging van tot dan toe aparte subsidieregelingen in het ISV-kader. Uiteraard gaat hieraan uitdrukkelijke politieke besluitvorming vooraf. In dit geval zullen aan de toevoeging van rijksmiddelen aan het investeringsbudget extra beleidsprestaties gekoppeld worden die neergelegd worden bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur waarin de landelijke doelstellingen van stedelijke vernieuwing zijn vastgelegd. Tevens kan een aanpassing van de verdeelsleutel, neergelegd in een algemene maatregel van bestuur, nodig zijn om het extra budget te verdelen. Omgekeerd is het zo dat door de subsidiegever tussentijds geen nieuwe beleidsprestaties van gemeenten kunnen worden gevorderd zonder dat daar financiële middelen tegenover staan.

Indien het rijksbudget voor stedelijke vernieuwing gedurende het investeringstijdvak wordt verhoogd om andere redenen dan uitbreiding van de reikwijdte als gevolg van toevoeging van een tot dan toe aparte geldstroom, ligt het niet voor de hand dat het landelijke beleidskader wordt gewijzigd, omdat zich immers in dat geval geen nieuwe prestatie-velden voordoen. De eventueel aan de verhoging te verbinden nadere eisen zullen dan gekoppeld kunnen worden aan een wijziging van de subsidiebeschikking. In deze situatie is aanpassing van de verdeelsleutel in beginsel niet aan de orde.

Overigens is de verlaging van het rijksbudget gedurende het investeringstijdvak niet geregeld. Gelet op de vijfjaarlijkse verlening is een dergelijke tussentijdse verlaging immers niet aan de orde. Dat laat onverlet dat voor een volgend investeringstrijdvak een lager rijksbudget voor investeringsbudget kan zijn begroot dan voor het afgelopen tijdvak. Gezien de vroegtijdige bekendmaking van de indicatieve budgetten kan in een dergelijke situatie hiermee door gemeenten rekening worden gehouden. Indien budgettaire omstandigheden aanleiding geven tot aanpassing van de bevoorschotting van verleende investeringsbudgetten, is in het wetsvoorstel de mogelijkheid opgenomen de uitbetaling van voorschotten over zeven jaren uit te smeren in plaats van over vijf jaar. Hierover wordt geen rente vergoed.

Hoofdstuk 5 Effecten voor burgers, bedrijfsleven en overheid

Voor de burgers en met name voor het bedrijfsleven leidt het wetsvoorstel tot een betrokkenheid bij de gemeentelijke beleidsontwikkeling in een eerdere fase. Vindt de eerste betrokkenheid nu vaak nog plaats in de fase van concrete projectontwikkeling, straks zal er een verschuiving te zien zijn naar de fasen van stedelijke visieontwikkeling en programmaontwikkeling. De beoogde ontkokering zal gevolgen hebben voor de werkwijze en wellicht voor de organisatie van de ambtelijke diensten en de portefeuilleverdeling.

Van het investeringsbudget moet een grote multiplierwerking uitgaan. Vergeleken met de voor stedelijke vernieuwing benodigde investeringsbedragen, is het investeringsbudget van betrekkelijk bescheiden omvang. Vergeleken met vroeger wordt de beschikbare subsidie steeds meer een stimuleringsbudget. Voor de verschillende overheden betekent het wetsvoorstel daarom een verschuiving van de rol van bepaler/uitvoerder naar de rol van regievoerder.

Met de acceptatie van het gemeentelijke ontwikkelingsprogramma legt het Rijk onderscheidenlijk de provincie zich in principe financieel en beleidsmatig voor vijf jaar vast. Dit betekent dat Rijk en provincie minder gemakkelijk kunnen inspelen op veranderende beleidsinzichten en veranderende omstandigheden. Eventuele koersverleggingen zullen meer in onderling overleg tussen de verschillende overheden tot stand moeten komen.

Hoofdstuk 6 Draagvlak voor het wetsvoorstel

Bij de behandeling van de Nota Stedelijke vernieuwing en de brief van 28 november 1997 van de toenmalige bewindslieden van VROM over «Stedelijke vernieuwing: sturing taakverdeling en het Investeringsbudget stedelijke vernieuwing» in december 1997 (TK 1996/97, 25 427, nr. 4) heeft de Tweede Kamer aangegeven de in de nota en de brief uitgezette lijnen te ondersteunen.

In de afgelopen periode is gebleken dat de systematiek van het wetsvoorstel ook bij gemeenten en provincies op een breed draagvlak kan rekenen. Het ISV-concept sluit goed aan op de lijnen die de SER heeft uitgezet in zijn rapport «Samen voor de stad» en op de aanbevelingen van de Visitatiecommissie grotestedenbeleid G15 (Commissie Brinkman) in «Groot onderhoud der steden; samenwerking en samenhang» (februari 1998).

Ook in de nieuwe opzet van het GroteStedenBeleid, dat nadrukkelijk een harmonisatie van de sturingsconcepten van de verschillende departementen nastreeft, is het ISV een belangrijk richtsnoer. Het in artikel 18 van de Financiële-verhoudingswet voorgeschreven overleg met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister van Financiën heeft plaatsgevonden. Met het door hen gegeven commentaar is rekening gehouden.

– Toetsing aan Commissie Griffioen en MDW-werkgroep Pennekamp

In overeenstemming met het kabinetsstandpunt met betrekking tot het gedachtengoed van de commissie Griffioen en de MDW-werkgroep Pennekamp, is bij de inrichting van verantwoordelijkheidsverdeling en de bekostigingswijze in dit wetsvoorstel gelet op beheersing van bestuurslasten, waarbij gebruik is gemaakt van de handreiking die door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ter zake is opgesteld (Specifieke uitkeringen getoetst, tweede versie). De doelstelling is geformuleerd in de richting van maatschappelijke effecten (outcome) en niet in concrete activiteiten. In het wetsvoorstel is expliciet een verantwoordelijkheidsverdeling opgenomen. Hieruit blijkt dat de verantwoordelijkheid voor de beleidsvorming en de beleidsuitvoering vrijwel geheel bij de gemeenten ligt. Het Rijk heeft een beleidsvormende taak waar het gaat om de vaststelling van de landelijke beleidskaders voor stedelijke vernieuwing. De financiële verantwoording is beperkt, aangezien als bekostigingswijze is gekozen voor een in principe vast bedrag, waarbij de bestedingsvrijheid wordt begrensd door het beleidsterrein waarop de gemeente de gelden moet besteden en de output, zoals in het ontwikkelingsprogramma is vastgesteld. Om die reden past geen gedetailleerde financiële verantwoording. In beginsel om de vijf jaar, bij de eindverantwoording, vindt ook bestedingsverantwoording plaats aan de hand van een bestedingsverslag. Door middel van een modelformulier voor dat verslag zal worden voorkomen dat onnodig gedetailleerde informatie wordt verstrekt en dus dat meer bestuurslasten worden opgelegd dan noodzakelijk voor de beoordeling van de besteding.

Een aparte accountantsverklaring is voorgeschreven, die zich echter alleen uitstrekt tot de getrouwheid van het verslag. Om die reden is geen controleprotocol voorgeschreven.

De beleidsinformatie die van gemeenten gevraagd wordt, heeft betrekking op de voortgang van het gemeentelijke stedelijke vernieuwingsbeleid, zoals neergelegd in het ontwikkelingsprogramma. Over deze informatie dient de gemeente zonder meer te beschikken in het kader van de kwaliteitszorg. Het wetsvoorstel kent geen verplichting om structureel met een bepaalde frequentie beleidsinformatie te verstrekken. Naast de verantwoordingsinformatie, zoals neergelegd in het verantwoordingsverslag, beschikt de minister respectievelijk de provincie over een informatierecht. De gevraagde informatie zal in de meeste gevallen betrekking hebben op de output en kan ontleend worden aan de bestaande gemeentelijke informatie, aangezien het wetsvoorstel voorschrijft dat gemeenten een stelsel van kwaliteitszorg dienen op te zetten.

Op basis van het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat de omvang van de informatiestromen (zowel financieel als beleidsmatig) in goede verhouding staat tot de gekozen verantwoordelijkheidsverdeling en daarmee tot de omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid. De financiële verantwoording sluit aan bij de bekostigingswijze. Als gevolg van deze inrichting van het wetsvoorstel komt het uitgangspunt van subsidiariteit goed tot zijn recht.

Hoofdstuk 7 Bestuurlijke organisatie

De verantwoordelijkheidsverdeling is in het wetsvoorstel in hoofdlijnen neergelegd in het hoofdstuk Bestuurlijke Verhoudingen (artt. 3 t/m 5). Dit hoofdstuk heeft allereerst een communicatieve functie: het maakt duidelijk wie in algemene zin waarop kan worden aangesproken.

Het zwaartepunt in de verwezenlijking van stedelijke vernieuwing ligt bij de gemeenten. Niet alleen is het gemeentebestuur dat – in samenspraak met betrokken partijen en andere overheden – de ambities en doelstellingen van de vernieuwing van «zijn» stad bepaalt, ook de uitvoering hiervan zal met name door de gemeente moeten worden geïnitieerd. Het uitgangspunt van de wet is dat de gemeente hierbij zoveel mogelijk beleidsvrijheid toekomt teneinde beleidsintegratie en lokaal maatwerk te kunnen realiseren. Vanwege de financiële betrokkenheid van Rijk en provincie bij het gemeentelijke stedelijke vernieuwingsbeleid en vanwege de ministeriële verantwoordelijkheid voor de stedelijke vernieuwing in algemene zin, voorziet de wet – noodzakelijkerwijs – in procedures en instrumenten inzake de verdeling van budget en de verantwoording.

De inhoudelijke beleidskaders worden voor alle gemeenten bepaald door het Beleidskader stedelijke vernieuwing. Hier heeft de provincie geen eigen beleidsverantwoordelijkheid voor de stedelijke vernieuwing. De provincie heeft ten aanzien van het stedelijk vernieuwingsbeleid, zoals vastgesteld door de gemeenten, een controlerende rol. De provincie bepaalt derhalve niet zelf op welke wijze de intergemeentelijke afstemming ingevuld moet worden. Alleen als de intergemeentelijke afstemming niet of onvoldoende tot stand is gekomen en de ontwikkelingsprogramma’s van gemeenten elkaar dreigen te belemmeren, heeft de provincie hier een bemiddelende en arbitrerende taak.

Uiteraard zal de provincie bij de beoordeling van c.q. advisering over de ontwikkelingsprogramma’s van gemeenten letten op de verenigbaarheid met het provinciale beleid voor zover dat raakvlakken heeft met stedelijke vernieuwing.

Een bijzondere rol heeft de provincie bij de advisering over het ontwikkelingsprogramma in relatie tot het bodembeleid. Zie hierover nader par. 3.3 en par. 9.4.

De budgetverdeling voor de niet-rechtstreekse gemeenten is een belangrijke taak voor de provincies. Bij het bepalen van de verdeling dient de provincie rekening te houden met de uitgangspunten van de wet, te weten gemeentelijke beleidsvrijheid en een verdelingssystematiek die zo objectief mogelijk aansluit op de stedelijke vernieuwingsopgave,. De ruimte die de wet aan de provincie biedt bij de budgetverdeling nadere prioriteiten te stellen, mag niet tot uitholling respectievelijk doorkruising van deze uitgangspunten leiden.

De rijksoverheid heeft op basis van de wet twee centrale verantwoordelijkheden, te weten het vaststellen van het Beleidskader stedelijke vernieuwing en de verdeling van investeringsbudget over de rechtstreekse gemeenten en de provincies. Het rijkskader speelt een centrale rol bij de invulling van de ontwikkelingsprogramma’s door de gemeenten. Ten behoeve van de budgetverdeling ontwikkelt het Rijk een verdeel- systematiek, op grond waarvan zo objectief mogelijk de benodigde financiële steun berekend wordt.

Hoofdstuk 8 Verhouding tot andere regelgeving

Paragraaf 8.1 Algemene wet bestuursrecht

Op grond van artikel 4:21, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de subsidietitel in beginsel niet van toepassing op subsidies die uitsluitend aan andere overheden worden verstrekt. De achtergrond hiervan is dat de financiële verhouding tussen overheden niet zonder meer en in het algemeen gelijk kan worden gesteld met een subsidieverhouding tussen overheid en burger. In casu heeft deze uitzondering alleen betekenis voor het investeringsbudget.

Het wetsvoorstel zou op belangrijke punten een uitzondering hebben moeten maken op de toepasselijkheid van het Awb-subsidieregime, omdat beide regelingen op cruciale punten verschillen kennen. De met de gemeenten in het kader van het investeringsbudget te onderhouden subsidierelatie – die in beginsel steeds voor een periode van vijf jaar wordt aangegaan – laat zich niet goed inpassen in de Awb-systematiek. De subsidietitel van de Awb kent een duidelijke relatie tussen subsidie en te verrichten activiteiten. Het stelsel van verantwoording en sancties is hierop toegesneden. De systematiek van het investeringsbudget wijkt hier van af. Er wordt geen scherp verband gelegd tussen investeringsbudget en te verrichten activiteiten, maar tussen investeringsbudget en door gemeenten te realiseren beleidsprestaties op bepaalde terreinen van de fysieke leefomgeving.

Ook wat betreft de sancties zijn er afwijkingen ten opzichte van het Awb-regime. Daar waar de Awb de vermindering van de subsidie als voornaamste sanctie kent, bevat het wetsvoorstel stedelijke vernieuwing een voorkeursvolgorde bij op te leggen sancties, waarbij de prioriteit is gelegd bij het opleggen van aanvullende verplichtingen voor het opvolgende tijdvak, alvorens tot vermindering van de subsidie over het afgelopen tijdvak over te gaan.

Wat betreft de andere subsidies dan investeringsbudget, dus het innovatiebudget en de tijdelijke stimuleringssubsidie, is de subsidietitel van de Awb van toepassing indien die subsidies ook voor anderen dan overheden beschikbaar worden gesteld. Hier sluit de subsidiesystematiek wel goed aan bij het Awb-stelsel.

Paragraaf 8.2 Verhouding tot Europese regelgeving

Dit wetsvoorstel heeft met name raakvlakken met het EG-recht op het terrein van de steunmaatregelen (artikel 92 en volgende van het EG-Verdrag), en op het terrein van de openbare aanbestedingen. Een gemeente die investeringsbudget ontvangt, kan het geld immers uitgeven als subsidie, maar ook bijv. als betaling voor geleverde goederen en diensten. In dat geval zal bedacht moeten worden dat het toekennen van geldelijke steun door de overheid aan ondernemingen niet tot ongelijke voordelen of belemmeringen voor de concurrentiepositie mag leiden (bijv. door het hanteren van selectieve criteria). Ook de vraag of er sprake is van verboden staatssteun kan aan de orde zijn, hetgeen in het bijzonder afhankelijk is van de vraag aan welk type organisatie of onderneming geldelijke steun wordt toegekend en welke taak deze behartigt. Investeringsbudget kan door een gemeente worden aangewend als betaling van geleverde goederen en/of diensten. Vanaf een bepaalde hoogte geldt in beginsel een openbare (Europese) aanbestedingsverplichting, hoewel de Europese Aanbestedingsrichtlijnen hierop ook uitzonderingen toelaten.

Tenslotte kunnen notificatieverplichtingen een rol spelen indien de gemeente in het kader van haar stedelijke vernieuwingsbeleid verordeningen maakt waarin technische vereisten zijn opgenomen of waarin wordt afgeweken van Europese milieunormen.

Al met al moet worden gesteld dat de relevantie van het EU-recht zal afhangen van de concrete beleidsinvulling door de gemeente. Bij vragen van gemeenten ter zake kan de rijksoverheid betrokken worden, via rechtstreeks overleg met het Ministerie van VROM, ofwel via informatie van het Coördinatiepunt Staatssteun van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Hoofdstuk 9 Hoofdlijnen verstrekking van investeringsbudget

Hieronder wordt de procedure van de verstrekking van investeringsbudget aan de gemeenten chronologisch op hoofdlijnen weergegeven. Bij de beschrijving van de procedure komen ook de rechtsbescherming en overige relaties met de Awb aan de orde.

Paragraaf 9.1 Vaststelling van de hoogte van het investeringsbudget (verdeling)

– Verdeling over rechtstreekse gemeenten en provincies

In het jaar dat voorafgaat aan het investeringstijdvak (uiterlijk op 1 april van dat jaar), stelt de minister de hoogte van het investeringsbudget vast per rechtstreekse gemeente en per provincie. Wat betreft de gemeenten gaat het hier om een indicatieve vaststelling.

De hoogte van het bedrag vloeit voort uit de regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden gesteld (de verdeelsleutel). Bij het vaststellen van de hoogte van het investeringsbudget worden aangegane verplichtingen gerespecteerd.

– Verdeling over niet-rechtstreekse gemeenten

De provincie moet bepalen voor welke niet-rechtstreekse gemeenten op 1 juli van dat jaar een indicatief budget wordt vastgesteld. Deze provinciale aanwijzing maakt onderdeel uit van de provinciale verdeelverordening. Het uitgangspunt is dat zoveel mogelijk een indicatief budget voor de individuele niet-rechtstreekse gemeenten bepaald wordt, voorafgaande aan het investeringstijdvak. In elk geval zal de provincie er zorg voor dienen te dragen dat voor díe niet-rechtstreekse gemeenten, waarvan de provincie een ontwikkelingsprogramma verwacht, vooraf de hoogte van het indicatieve investeringsbudget bekend is. Gezien het belang van deze provinciale besluitvorming voor gemeenten, mag ervan worden uitgegaan dat hierover voorafgaand overleg plaatsvindt met gemeenten. Voor een deel van het provinciale investeringsbudget derhalve zal de provincie geen indicatieve budgetten toedelen. Het zal hierbij gaan om gemeenten die een zodanig geringe of eenzijdige stedelijke vernieuwings-opgave hebben, dat een vijfjarig budget weinig zinvol is. Het zal derhalve een beperkt deel van het provinciale investeringsbudget betreffen. Aan deze gemeenten kan als gevolg van het ontbreken van een indicatief budget niet de verplichting worden opgelegd om een ontwikkelingsprogramma op te stellen als voorwaarde om in aanmerking te komen voor verstrekking van investeringsbudget. Bepaalde eisen, die aan het ontwikkelingsprogramma worden gesteld, zijn om die reden niet van toepassing op de subsidieaanvraag van deze gemeenten Het betreft bepalingen inzake de indieningstermijn voor de aanvraag, de samenhang met stedelijke vernieuwing die zicht niet richt op de fysieke leefomgeving, inzicht in de periode na het investeringstijdvak en (onderdelen van) het Beleidskader stedelijke vernieuwing.

Met het oog op landelijke uniformiteit en met het oog op het kunnen waarborgen dat provincies bij hun verdelingsbeleid de uitgangspunten van het ISV-concept in acht nemen, voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid om nadere regels te stellen ten aanzien van het verdeel-beleid van de provincies. Van deze bevoegdheid zal vooralsnog geen gebruik worden gemaakt. Als echter zou blijken dat provincies in hun provinciale verordening uit de pas gaan lopen met de invulling die het Rijk heeft gegeven aan bijv. het criterium «aard en omvang van de stedelijke vernieuwingsopgave», en de provinciale beleidsruimte hanteren in strijd met het uitgangspunt dat zoveel mogelijk gemeenten in aanmerking moeten komen voor een indicatief budget, dan kunnen nadere voorschriften nodig zijn.

9.2 Het vaststellen van het ontwikkelingsprogramma

Het ontwikkelingsprogramma wordt vastgesteld door de gemeenteraad. Aangezien op grond van artikel 161 van de Gemeentewet het college van burgemeester en wethouders belast is met de voorbereiding van raadsbesluiten, wordt in het wetsvoorstel op dit punt dit orgaan specifiek genoemd.

De ingezetenen en (andere) belanghebbenden in de gemeente worden bij het stedelijk vernieuwingsbeleid betrokken volgens de bepalingen van de gemeentelijke inspraakverordening als bedoeld in artikel 150 van de Gemeentewet. Dat inspraak mogelijk moet zijn is aldus wel in het wetsvoorstel geregeld, maar het bepalen van de inspraakprocedure wordt aan de gemeenten overgelaten.

Door de vroegtijdige bekendmaking van indicatieve budgetten kan hiermee bij de vaststelling van het ontwikkelingprogramma rekening worden gehouden.

Bij de vormgeving van het wetsvoorstel is overwogen om te verplichten dat bij de voorbereiding van het ontwikkelingsprogramma een openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in Afdeling 3.4 of 3.5 van de Awb wordt gevolgd. In lijn met het uitgangspunt dat het vaststellen van het programma primair een gemeentelijke verantwoordelijkheid is en de rijksbemoeienis zich zoveel mogelijk moet beperken, is van een dergelijke verplichting afgezien.

Uiteraard kunnen gemeenten wel zelf bepalen dat zij een van de genoemde procedures op de voorbereiding van het ontwikkelingsprogramma zullen toepassen.

Paragraaf 9.3 Het indienen van de aanvraag tot verlening van investeringsbudget

De gemeente dient de aanvraag tot verlening van investeringsbudget, voorzover daarvoor een ontwikkelingsprogramma is vereist, uiterlijk in op 1 juli van het eerste jaar van het investeringstijdvak. Voor die termijn is gekozen opdat dan normaal gesproken nog in dat kalenderjaar de verplichting kan worden aangegaan.

Wordt deze termijn niet gehaald, dan wordt de aanvraag in beginsel afgewezen. Echter, in uitzonderingsgevallen kan worden bepaald dat de aanvraag toch nog in behandeling wordt genomen (hardheidsclausule). In dat geval kan tevens worden bepaald dat een lager investeringsbudget kan worden verleend dan uit de verdeling zou voortvloeien. Hierdoor kan een afweging worden gemaakt tussen enerzijds het belang van handhaving van de wettelijke termijnen en anderzijds het belang van de betrokken gemeente.

Is de aanvraag niet compleet, dan wordt de aanvrager in de gelegenheid gesteld de aanvraag aan te vullen binnen een door het bestuursorgaan te stellen termijn (art. 4:5 Awb). Gedurende die termijn wordt de beslistermijn van het bestuursorgaan opgeschort.

De aanvraag wordt ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen (art. 4:1 Awb), dus in dit geval voor een rechtstreekse gemeente: de minister; voor een niet-rechtstreekse gemeente: gedeputeerde staten.

Bij de aanvraag wordt, voorzover van toepassing, het ontwikkelingsprogramma gevoegd, en de gegevens die zijn bedoeld in artikel 4:2 Awb (naam, adres, dagtekening e.d.).

Het wetsvoorstel regelt dat gelijktijdig met indiening van de aanvraag voor subsidieverlening, de aanvraag tot subsidievaststelling over het afgelopen investeringstijdvak wordt ingediend. Voor het kunnen opstellen van een ontwikkelingsprogramma voor een volgend tijdvak, zullen gemeenten zicht moeten hebben op de beleidsresultaten van de afgelopen periode. De gelijktijdige indiening maakt het mogelijk bij de subsidieverlening rekening te houden met de resultaten van de afgelopen periode, bijv. via een specifieke verplichting.

Paragraaf 9.4 De beslissing op de aanvraag

Alvorens op de aanvraag van een rechtstreekse gemeente te beslissen, wint de minister advies in bij gedeputeerde staten. Dat advies heeft in elk geval betrekking op de intergemeentelijke afstemming en de verenigbaarheid met vastgesteld provinciaal beleid.

De minister moet bij een negatief advies afwegen of het door de provincie geconstateerde gebrek zó ernstig is dat daarom de verlening moet worden geweigerd. Hierover zal in de regel vooraf overleg plaatsvinden met de betrokken provincie. Als de minister afwijkt van het advies van de provincie moet dat met de redenen voor afwijking in de toelichting worden vermeld (artikel 3:50 Awb).

Een bijzondere rol speelt het advies van de provincie met betrekking tot de relatie tussen het ontwikkelingsprogramma en het provinciaal bodembeleid , met uitzondering van de G4. Bij een negatief advies op dit onderdeel zal de minister een bestuurlijk overleg hierover moeten houden. Zie over deze materie ook hoofdstuk 3.3 en hoofdstuk 7. Wat betreft de GSB-gemeenten vindt de oordeelsvorming over de beslissing omtrent verlening plaats binnen de Raad voor het GSB.

Het wetsvoorstel kent uitsluitend facultatieve weigeringsgronden. Verlening van investeringsbudget kan geheel of gedeeltelijk worden geweigerd, indien: – bij de aanvraag geen ontwikkelingsprogramma is gevoegd. In de wet wordt reeds gesteld dat een ontwikkelingsprogramma een vereiste is voor verlening van investeringsbudget. Dat betekent dat dit expliciet als weigeringsgrond moet worden geformuleerd. – het ontwikkelingsprogramma niet voldoet aan de wettelijke eisen (de wettelijke procesvereisten en de landelijke doelstellingen van stedelijke vernieuwing).

Daarnaast kan als weigeringsgrond worden gehanteerd:

– onvoldoende intergemeentelijke afstemming en onverenigbaarheid met vastgesteld rijks- of provinciaal beleid. Voor de rechtstreekse gemeenten blijkt dit uit het advies van de provincie.

Voorts kan verlening van investeringsbudget geheel of gedeeltelijk worden geweigerd indien er een gegronde reden bestaat om aan te nemen dat

– de stedelijke vernieuwing niet of niet geheel zal worden uitgevoerd, – de gemeente niet aan eventuele aan het investeringsbudget verbonden verplichtingen zal voldoen, of – de gemeente onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de juiste gegevens tot een andere beslissing zouden hebben geleid. Het laat zich nauwelijks denken dat een situatie als deze laatste, die tegen misbruik en oneigenlijk gebruik aanligt, zich in de praktijk zal voordoen. Maar àls dat zou gebeuren, dan moet het investeringsbudget uiteraard kunnen worden geweigerd.

Het beslissende bestuursorgaan heeft acht weken de tijd om een beslissing te nemen. Indien nodig kan die termijn eenmaal met vier weken worden verlengd. Worden deze termijnen overschreden, dan is sprake van een fictieve weigering, waartegen bezwaar en beroep kunnen worden ingesteld.

Uiteraard zal, als wordt overwogen de aanvraag af te wijzen, de normale bestuurlijke zorgvuldigheid in acht worden genomen. Zo zal overleg met de betrokken gemeente kunnen worden gevoerd en kunnen ook betrokken derden-belanghebbenden (woningcorporaties, beleggers e.d.) worden gehoord. Tevens wordt de gemeente in voorkomend geval in de gelegenheid gesteld de aanvraag (dus het ontwikkelingsprogramma) aan te passen.

Het gevolg van een afwijzende beslissing is dat déze aanvraag is afgewezen. Een gemeente kan met andere woorden een nieuw ontwikkelingsprogramma opstellen. In dat geval zal een beroep moeten worden gedaan op de hardheidsclausule bij overschrijding van de indieningstermijn en kan de hoogte van het investeringsbudget lager worden gesteld.

Paragraaf 9.5 Inhoud van de beslissing tot verlening van investeringsbudget

De beschikking tot verlening van investeringsbudget vestigt de aanspraak op de financiële middelen en verplicht tot het realiseren van de in het ontwikkelingsprogramma opgenomen beleidsprestaties. Aangezien de vooraf bekend gemaakte bedragen een indicatief karakter hebben, kan bij de uiteindelijke verlening hiervan worden afgeweken. Deze afwijking zal uiteraard goed onderbouwd moeten worden. Daarnaast is het mogelijk dat in de beschikking tot verlening van investeringsbudget verplichtingen worden opgenomen, bijv. naar aanleiding van de gerealiseerde beleidsprestaties in het voorafgaande investeringstijdvak. Het zijn dan steeds individuele verplichtingen (voor déze gemeente); algemeen geldende verplichtingen zijn opgenomen in de wet. De mogelijkheid om na verlening verplichtingen nader uit te werken is niet van toepassing op de in de wet opgenomen algemeen geldende verplichtingen. In verband met de in de Gemeentewet gewaarborgde gemeentelijke autonomie zal met het opleggen (en eventueel nader uitwerken) van verplichtingen terughoudendheid worden betracht. De beslissing op de aanvraag kan ook inhouden dat het investeringsbudget gedeeltelijk wordt verleend. Bijvoorbeeld als de inhoud van het ontwikkelingsprogramma niet zodanig is dat het indicatieve vijfjarige budget zonder meer verleend kan worden, maar het volledig weigeren van dat budget onevenredig is, mede gezien de inhoud van het ingediende ontwikkelingsprogramma. De gedeeltelijke verlening kan tot strekking hebben dat het andere subsidiegedeelte pas wordt verleend indien geheel aan de voorwaarden wordt voldaan, hetgeen na verloop van een bepaalde periode wordt beoordeeld.

Paragraaf 9.6 De uitvoering van de stedelijke vernieuwing

– Subsidieverordening

Gemeenten bepalen zelf op welke wijze zij het investeringsbudget aanwenden binnen de wettelijke grenzen. Zo kunnen zij hiermee investeringen doen of investeringen van anderen stimuleren, zelf bepaalde activiteiten verrichten of (een deel) als subsidie beschikbaar stellen voor bepaalde activiteiten. Indien de gemeente (een deel van) het investeringsbudget wil doorsubsidiëren, dient zij hiervoor wel een subsidieverordening op te stellen (artikel 4:23, eerste lid Awb). Dit geldt evenzo voor subsidies in de vorm van laagrentende leningen (revolving fund-constructies) en subsidie-op-termijn.

– Voorschotverlening

Het investeringsbudget zal in beginsel in vijf jaarlijkse termijnen worden uitbetaald. In beginsel omdat bij uitzonderlijke budgettaire tegenvallers maximaal twee jaren aan de vijfjaarstermijn kunnen worden toegevoegd. De vijf termijnen worden uitbetaald in de vorm van voorschotten. Het begrip voorschot wordt gebruikt omdat er nog geen formele subsidievaststelling is; de subsidievaststelling is te beschouwen als décharge en vindt in het kader van dit wetsvoorstel na afloop van het investeringstijdvak plaats.

De hoogte van het voorschot hangt met name af van de beschikbare rijksmiddelen en niet van de werkelijke liquiditeitsbehoefte van de individuele gemeente. Voor bevoorschotting op basis van individuele liquiditeitsbehoefte is niet gekozen omdat dit niet goed past in de sturingsfilosofie van de wet, met een nadruk op een grote bestedingsvrijheid. Bovendien leidt dit tot grote administratieve lasten voor gemeente en verlener van investeringsbudget.

Vanwege dit voorschotbedrag is het mogelijk dat een gemeente een rentevoordeel geniet. Hierover is in het wetsvoorstel niets bepaald; het wordt aan de eigen verantwoordelijkheid van de gemeente overgelaten hoe daarmee wordt omgegaan.

– Monitoring

Gedurende het investeringstijdvak zal er een intensieve monitoring plaatsvinden. Daartoe is in het wetsvoorstel bepaald dat burgemeester en wethouders desgevraagd aan Onze Minister alle benodigde gegevens verstrekken. Deze monitoring is van belang voor het inzicht krijgen in de voortgang van het proces van stedelijke vernieuwing in gemeenten gedurende het investeringstijdvak, en daarmee voor de beleidsverantwoordelijkheid van de minister jegens de Staten-Generaal. Zie hierover par. 3.5.

– Tussentijdse aanpassing ontwikkelingsprogramma

Het investeringstijdvak beslaat vijf jaar en dat houdt in dat een wijziging van rijksbeleid in beginsel slechts om de vijf jaar (verplichtend) kan doorwerken in gemeentelijk stedelijk vernieuwingsbeleid. Het is echter niet uitgesloten te achten dat zich gedurende die termijn op rijksniveau wijzigingen van beleid voordoen die niet zijn voorzien bij de vaststelling van de algemene maatregel van bestuur, die het Beleidskader stedelijke vernieuwing bevat, en derhalve niet bij de verlening van investeringsbudget een rol hebben kunnen spelen. Dan zal een afweging moeten plaatsvinden tussen het belang van onverwijlde implementatie en de belangen bij handhaving van het ontwikkelingsprogramma als gemeentelijk beleidskader. Een dergelijke tussentijdse wijziging van rijksbeleid zal tot uitdrukking komen in een tussentijdse wijziging van de algemene maatregel van bestuur, waarin de landelijke doelstellingen zijn opgenomen. Het spreekt voor zich dat alleen bij zwaarwegende belangen deze afweging aan de orde is. Voor die uitzonderlijke situatie dient het mogelijk te zijn tussentijds te garanderen dat het gemeentelijke beleid rekening houdt met die zwaarwegende beleidswijziging door aanpassing van het ontwikkelingsprogramma. De bestuurlijke zorgvuldigheid vereist dat bij gebruikmaking van deze bevoegdheid de minister zich rekenschap zal geven van de mogelijke consequenties, zowel bestuurlijk als financieel. Ook geldt dat daar waar tussentijdse beleidsaanpassing op gespannen voet zou komen te staan met lopende contractsverplichtingen van de gemeente, een dergelijke aanpassing in principe niet gevergd kan worden.

Uit onder meer een visitatietraject kan voor het gemeentebestuur voortvloeien dat het stedelijk vernieuwingsbeleid tussentijds aanpassing behoeft. Deze aanpassing kan verschillende vormen hebben, van bijsturing van de wijze of volgorde van uitvoering tot ingrijpende wijziging van beleidsdoelstellingen, zoals vastgelegd in het ontwikkelingsprogramma. Uitgangspunt is dat indien de resultaten van het kwaliteitszorgsysteem hiertoe aanleiding geven, het beleid aangepast wordt. Anders zou een dergelijk stelsel immers geen functie hebben. Indien de door de gemeente gewenste aanpassing van het ontwikkelingsprogramma inhoudt een verandering van de beleidsprestaties die het Rijk onderscheidenlijk de provincie verwacht en waarover verantwoording zal moeten worden afgelegd, zal instemming van de minister respectievelijk gedeputeerde staten nodig zijn, uiteraard na overleg met de betrokken gemeente.

Indien een gemeente zich hieraan onttrekt en de afgesproken beleids-prestaties kennelijk niet (meer) gerealiseerd zullen worden, behoeft niet gewacht te worden tot de verantwoording na afloop van het investeringstijdvak, maar kan het voor de subsidieverlener reden zijn om tussentijds tot wijziging van de subsidieverleningsbeschikking over te gaan.

– Tussentijds ingrijpen als sanctie

Indien tussentijds (bijv. uit de monitoringsinformatie of anderszins) blijkt dat in een bepaalde gemeente het proces van stedelijke vernieuwing geheel of ernstig mis dreigt te gaan lopen, dan is het mogelijk om gedurende het investeringstijdvak maatregelen te treffen: De subsidieverlening kan ten nadele van de ontvanger worden gewijzigd, indien:

– de stedelijke vernieuwing zoals voorgenomen in het ontwikkelingsprogramma kennelijk niet zal plaatsvinden; – de gemeente niet heeft voldaan aan verplichtingen die aan de verlening van het budget verbonden zijn; – investeringsbudget is besteed aan een ander doel dan stedelijke vernieuwing, gericht op de fysieke leefomgeving; – de gemeente onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de juiste gegevens tot een andere beslissing zouden hebben geleid; – de verlening anderszins onjuist was en de gemeente dit wist of behoorde te weten. De wijziging van de oorspronkelijke beschikking houdt in dat aanvullende verplichtingen worden. opgelegd of dat het verleende subsidiebedrag wordt verlaagd. Gezien de bestuurlijke context zal toepassing van dergelijk tussentijds ingrijpen slechts bij hoge uitzondering aan de orde zijn.

Paragraaf 9.7 Verantwoording en sancties

Het wetsvoorstel regelt dat na afloop van het investeringstijdvak een aanvraag tot vaststelling van het budget moet worden ingediend, binnen welke termijn dat moet gebeuren en welke stukken bij de aanvraag moeten worden gevoegd. Met de vaststelling wordt de subsidieverlening definitief.

De termijn

De termijn voor het indienen van de aanvraag tot vaststelling van het budget hangt – voor zover die situatie zich voordoet – nauw samen met de indiening van de nieuwe aanvraag voor subsidieverlening. Beide dienen gelijktijdig te worden ingediend, met als uiterste termijn 1 juli van het jaar dat volgt op het investeringstijdvak.

Als de termijn wordt overschreden wordt de gemeente aangemaand; wordt dan nog geen aanvraag gedaan, dan kan het budget ambtshalve worden vastgesteld.

De stukken

Bij de aanvraag tot vaststelling voegt de gemeente een verslag, waarin – kort gezegd – wordt beschreven in hoeverre de lokale doelstellingen van stedelijke vernieuwing zijn bereikt. Het ontwikkelingsprogramma is hiervoor de leidraad (zie par. 3.6). Dat houdt in dat tevens moet worden ingegaan op de investeringen die partijen in de fysieke leefomgeving hebben verricht en op de rol die het investeringsbudget hierin heeft gespeeld. In het gevraagde bestedingsverslag, dat vergezeld moet gaan van een accountantsverklaring omtrent de getrouwheid van de gepresenteerde informatie, wordt inzicht gegeven in de aanwending van het verleende investeringsbudget.

Verder is het mogelijk dat aan de verlening van investeringsbudget individuele verplichtingen voor de gemeente zijn verbonden: als dat zo is, dient de gemeente bij de aanvraag tot vaststelling van het investeringsbudget aan te tonen dat aan die verplichtingen is voldaan. Op basis van het informatierecht kan de minister respectievelijk kunnen gedeputeerde staten eventueel andere stukken opvragen, die nodig zijn voor de beoordeling van het verantwoordingsverslag.

In verband met de verantwoording van de provincie jegens de minister, dient de provincie een overzicht in te dienen omtrent de bevindingen over de beleidsprestaties en de bestedingen van de niet-rechtstreekse gemeenten. Op deze wijze krijgt de minister inzicht in de verrichtingen van de niet-rechtstreekse gemeenten op het gebied van stedelijke vernieuwing en in het provinciaal beleid inzake de verantwoording.

Sancties

Gelet op het voorgestelde systeem (verlening, bevoorschotting en uiteindelijk verantwoording en vaststelling) kent het wetsvoorstel een sanctieregeling, die na afloop van het investeringstijdvak kan worden toegepast. Het wetsvoorstel geeft een voorkeursvolgorde aan naar de aard van de sancties. 1° Wijziging van de subsidieverlening voor het lopende tijdvak,

inhoudende aanvullende verplichtingen. (Individuele verplichtingen over het afgelopen tijdvak zijn onmogelijk, omdat dat ten tijde van de verantwoording reeds is afgelopen.) Omdat verlaging van de subsidie meestal geen doeltreffende sanctie is en het de gemeente kan belemmeren in het aangaan van overeenkomsten met investeerders, dient in eerste instantie bezien te worden of daar waar de gemeente tekort is geschoten, herstel mogelijk is. Is dat het geval, dan zal dit herstel als verplichting alsnog worden opgelegd als aanvullende voorwaarde bij de subsidieverlening voor het lopende investeringstijdvak.

Een dergelijke aanvulling zal een duidelijke omschrijving bevatten van hetgeen wordt verlangd. Te denken valt aan een verplichting concrete en met name genoemde activiteiten te verrichten op het gebied van de fysieke leefomgeving.

Indien voldoende aannemelijk is dat dat niet volstaat, kan een financiële sanctie worden getroffen.

2° Het investeringsbudget over het betrokken tijdvak wordt lager vastgesteld dan het verleende budget. Juridisch gezien wordt dan het investeringsbudget over het reeds afgelopen tijdvak gekort. In de praktijk zullen verleende voorschotten dan niet worden teruggevorderd, maar worden verrekend met nog te betalen voorschotten over het lopende investeringstijdvak. Indien voorzienbaar is dat het opleggen van aanvullende verplichtingen als bedoeld onder 1° niet doeltreffend zal zijn, kan ook direct tot lagere vaststelling worden overgegaan.

Het gaat overigens bij beide sancties uitdrukkelijk om kan-bepalingen, waarbij de algemene zorgvuldigheidsnormen van belang zijn. Met name zijn dat het beginsel van zorgvuldige voorbereiding (artikel 3:2 Awb) en het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4, tweede lid, Awb). Aangezien het korten op verleend (en waarschijnlijk besteed) investeringsbudget in de meeste gevallen niet het gewenste doel – t.w. het realiseren van stedelijke vernieuwingsdoelstellingen – dichterbij brengt, zal een dergelijke sanctie alleen dan in het vizier komen als alle andere mogelijkheden tot beïnvloeding hebben gefaald. In dit opzicht is er sprake van een ultimum remedium.

Bovengenoemde sancties kunnen worden opgelegd in de volgende situaties:

• a. 

  het onvoldoende of geheel niet realiseren van de gemeentelijke doelstellingen zonder bevredigende verklaring;

• b. 

  het niet hebben voldaan aan de aan de subsidieverlening verbonden verplichtingen;

• c. 

  het hebben besteed van investeringsbudget aan een ander doel dan stedelijke vernieuwing, gericht op de fysieke leefomgeving;

• d. 

  het niet of niet tijdig indienen van een aanvraag tot vaststelling van investeringsbudget.

Het wetsvoorstel voorziet daarnaast in de bevoegdheid van de minister om aan de provincie een aanwijzing te geven. Op grond van artikel 105 Provinciewet is hiervoor een wettelijke grondslag vereist. Deze aanwijzingsbevoegdheid wordt beschouwd als een ultimum remedium, indien bestuurlijk overleg over het provinciaal beleid inzake de verlening van investeringsbudget aan niet-rechtstreekse gemeenten niet tot een oplossing van gerezen problemen heeft geleid. De beschikbaarheid van een dergelijke sanctie wordt noodzakelijk geoordeeld om te kunnen waarborgen dat de provincie bij de uitoefening van de budget-verleningsbevoegdheid de rijkskaders in acht neemt, de gemeentelijke beleidsvrijheid niet onaanvaardbaar beperkt en de integraliteit van het ontwikkelingsprogramma niet uitholt door vergaande, specifieke beleidsinhoudelijke eisen. Een belangrijk voordeel van de aanwijzingsbevoegdheid boven andere mogelijke interventiebevoegdheden is dat daarbij, afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, een voorziening kan worden getroffen voor de voortgang van de budgetverlening aan gemeenten.

Hoofdstuk 10 Andere subsidies

Paragraaf 10.1 Innovatiebudget

Naast het investeringsbudget zullen in ieder geval gemeenten en provincies in aanmerking kunnen komen voor een aparte rijksbijdrage ter stimulering van innovatie. Hiermee wordt een zekere mate van beleidsconcurrentie geïntroduceerd: een rijksbijdrage kan worden verkregen voor bijvoorbeeld vernieuwende elementen in zowel de totstandkoming van het ontwikkelingsprogramma als in de operationalisering ervan. Met deze aparte bijdrageregeling wordt tegemoet gekomen aan de suggestie die de Sociaal Economische Raad heeft gedaan in zijn advies «Samen voor de stad» om te komen tot «gezonde vormen van beleidsconcurrentie». De Raad deed de aanbeveling om in aanvulling op de bestaande middelen uit het gemeentefonds en de structurele middelen voor een meerjarig stedelijk ontwikkelingsbeleid te komen met een beperkt prestatiebudget waarin prikkels zijn ingebouwd om tot betere resultaten te komen. Daarnaast kan niet uitgesloten worden geacht dat juist een gemeenschappelijke aanpak door bijv. regio-gemeenten tot innovatieve resultaten leidt die daarmee in aanmerking komen voor een rijksbijdrage.

Paragraaf 10.2 Tijdelijke stimuleringsregeling

Het wetsvoorstel schept de basis voor aparte tijdelijke stimuleringsregelingen. Dergelijke, beperkte, subsidieregelingen kunnen nodig zijn om, in aanvulling op de meer structurele geldstroom in het ISV, bepaalde ontwikkelingen op het gebied van de stedelijke vernieuwing gericht en tijdelijk te stimuleren. Vanuit het algemene streven naar integratie en ontkokering zullen dergelijke specifieke regelingen slechts bij hoge uitzondering worden vastgesteld.

II ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen

Artikel1(definities; reikwijdte)

Het eerste lid van artikel 1, onder a, geeft een omschrijving van het begrip «stedelijke vernieuwing». Uit de omschrijving blijkt duidelijk het integrale karakter van stedelijke vernieuwing: het begrip neemt de kansen en problemen van de stad als uitgangspunt, en niet de doelen van de onderscheidene subsidiestromen, dan wel de departementale indeling in beleidsterreinen. Zo omvat het naast de meer traditionele doelstellingen van het volkshuisvestingsbeleid, uitdrukkelijk ook milieudoelstellingen (die bijvoorbeeld geluidsaspecten, bodemkwaliteit en duurzaam bouwen omvatten) maar ook bevordering van groen in de stad, veiligheid en versterking van het economisch draagvlak, bevordering van de sociale samenhang, verbetering van de bereikbaarheid, enzovoorts. Stedelijke vernieuwing is dus een zeer breed begrip.

De term «stedelijk gebied» in artikel 1, eerste lid, onder a, is ruimer dan «bebouwde kom». Voor dit ruimere begrip is gekozen omdat ook kan worden gebouwd buiten de bebouwde kom, zoals op de uitleglocaties in de VINEX-gebieden. Zou nu worden bepaald dat het investeringsbudget uitsluitend mag worden ingezet voor activiteiten binnen de bebouwde kom, dan zou de reikwijdte van het ISV in dat opzicht beperkter zijn dan in de huidige regelgeving (zie bijvoorbeeld de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing). Dat is niet de bedoeling. Evenmin is het de bedoeling dat «stedelijk gebied» beperkt wordt uitgelegd als «tot de stad behorend gebied»; ook dorpsgebied kan hieronder worden begrepen, zoals ook het geval is onder de bestaande regelgeving.

Overigens wordt voor de besteding van het investeringsbudget aan bodemsanering het begrip «stedelijk gebied» wel begrensd door de bebouwde kom en in bestemmingsplannen aangewezen uitbreidingslocaties. Gevallen in de categorieën «landelijk gebied», «waterbodems» en «branches» vallen hier buiten. In ieder geval moeten alle gevallen van ernstige verontreiniging, waarvan sanering urgent is, in het kader van dit wetsvoorstel voor 2022 worden aangepakt. Door de mogelijkheid te bieden ook niet-urgente gevallen in het kader van maatschappelijke dynamiek aan te pakken, kunnen ook deze gevallen in 2022 zijn gesaneerd dan wel beheerst.

In het eerste lid, onder b, wordt het begrip «ontwikkelingsprogramma» gedefinieerd door verwijzing naar artikel 7, eerste lid. Deze benaming is gekozen in verband met het stroomlijnen met begrippen van het grotestedenbeleid; ook in het kader van dat beleid wordt het begrip «ontwikkelingsprogramma» gebruikt.

In het eerste lid, onder c, is de term «investeringsbudget» omschreven. In die omschrijving wordt het woord «subsidie» gebruikt. Voor dat woord, als element van het begrip investeringsbudget, is gekozen om juridische redenen: ook de Awb hanteert het begrip subsidie. Weliswaar is de subsidietitel van de Awb krachtens artikel 4:21, derde lid, van die wet niet van toepassing op investeringsbudget, zijnde een aanspraak op subsidie die wordt verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat uitsluitend voorziet in verstrekking aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld, maar waar mogelijk is in het wetsvoorstel met betrekking tot investeringsbudget wel aansluiting gezocht bij de subsidietitel van de Awb. Zo hebben de termen «verlenen», «vaststellen» en «verstrekken» elk dezelfde juridisch-technische betekenis als in de subsidietitel van de Awb. Op de verhouding met de Awb is in algemene zin ingegaan in par. 8.1 en voorts in hoofdstuk 9 van het algemeen deel van de memorie van toelichting.

In het eerste lid, onder e, is de begripsomschrijving van Onze Minister opgenomen. Voor het geval dat een wettelijke bevoegdheid mede betrekking heeft op een beleidsterrein waarvoor een andere minister beleidsverantwoordelijkheid draagt, is in artikel 4 een regeling opgenomen.

In het tweede lid wordt het in het eerste lid, onder a, gedefinieerde begrip stedelijke vernieuwing, wat betreft de taken en bevoegdheden, beperkt tot dat deel ervan dat gericht is op de fysieke leefomgeving. Omdat daarmede tevens de reikwijdte van de wet wordt aangeduid, is gekozen voor opneming in een afzonderlijk lid van dit artikel.

Het begrip stedelijke vernieuwing is, als boven gezegd, zeer breed. Dit laat onverlet dat de in deze wet neergelegde taken en bevoegdheden slechts betrekking hebben op dat deel van de stedelijke vernieuwing, dat nauw gerelateerd is aan ingrepen in de fysieke leefomgeving. De functie van deze reikwijdtebepaling in de wet is het afbakenen van het terrein waarop het investeringsbudget wel en het terrein waarop het niet mag worden ingezet (ook wel «de buitengrens» genoemd).

Een ander cruciaal element is de term «fysieke leefomgeving». Maatregelen die niet gericht zijn op de fysieke leefomgeving als bijvoorbeeld arbeidsmarktbeleid, scholing of verbetering van de veiligheid op straat door middel van meer politie-inzet, vallen er dan ook buiten. Het moet derhalve gaan om het geheel van wonen, ruimte, milieu, grootschalig groen en economische activiteiten; voorbeelden zijn bedrijventerreinen, groenvoorzieningen, infrastructuur.

Hoofdstuk 2 Bestuurlijke verhoudingen

Artikelen 2,3en 4

Op de strekking van deze artikelen is ingegaan in de hoofdstukken 3 en 7 van het algemeen deel van de memorie van toelichting. De nadere uitwerking van de verantwoordelijkheidsverdeling als in deze artikelen bedoeld vindt plaats in de verdere artikelen van deze wet; op de desbetreffende plaatsen wordt dit nader toegelicht.

In artikel 2 is een zelfstandige zorgplicht van de gemeenten voor de stedelijke vernieuwing vastgelegd. Deze zorgplicht omvat niet alleen de maatregelen die de gemeente zelf initieert en uitvoert, maar in het bijzonder ook de maatregelen ter bevordering en ondersteuning van uitvoering van activiteiten door anderen die bij de stedelijke vernieuwing zijn betrokken, zoals woningcorporaties en het bedrijfsleven. De zorgplicht is uitgewerkt in de tweede volzin van dit artikel. Om investeringsbudget te kunnen verkrijgen moet ofwel een ontwikkelingsprogramma ofwel een onderbouwing voor beperktere stedelijke vernieuwing worden ingediend. Doet een gemeente geen van beide, dan zal deze toch beleidsmatig aandacht dienen te schenken aan stedelijke vernieuwing, wil de gemeente haar zorgplicht nakomen. Wordt de zorgplicht helemaal niet nagekomen, dan biedt de Gemeentewet mogelijkheden om een nalatige gemeente te corrigeren.

De verantwoordelijkheid van de provincie is in artikel 3 weergegeven. Zij omvat in het bijzonder het ondersteunen van het gemeentelijke beleid inzake stedelijke vernieuwing. De provincie stelt derhalve geen eigen provinciale beleidsdoelstellingen inzake stedelijke vernieuwing vast. Het woord «uitsluitend» benadrukt dat de provincie – anders dan de gemeente – op basis van deze wet geen andere taken heeft op het gebied van de stedelijke vernieuwing.

Artikel 4 geeft aan hoe de ministeriële verantwoordelijkheid voor de stedelijke vernieuwing is geregeld. Het betreft hier in elk geval een verantwoordelijkheid van de Minister van VROM, maar daarnaast ook van de Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid en voorts, voorzover begrotingsgeld van deze departementen in het ISV-budget is opgenomen, van de Minister van Economische Zaken en de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Het tweede lid strekt ertoe te regelen dat alle bij of krachtens dit wetsvoorstel gegeven bevoegdheden aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer worden uitgeoefend in overeenstemming met de minister of de ministers die het mede aangaat. Of het een of meer andere minister(s) dan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer mede aangaat, zal worden bepaald door het onderwerp waarop de bevoegdheid in een bepaald geval betrekking heeft (b.v. stadseconomie – de Minister van Economische Zaken – en stedelijk groen – de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) of door de instanties ten opzichte van wie de bevoegdheid wordt gebruikt (b.v. bij grote steden: de Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid). De praktische invulling van deze procedurele bepaling zal mede worden bepaald door afspraken daarover tussen de ministers onderling. Daarbij zal uiteraard leidraad zijn dat de uitoefening van de bevoegdheden zorgvuldig en slagvaardig kan plaatsvinden.

Hoofdstuk 3 Investeringsbudget

Artikel5(grondslag verstrekking financiële middelen)

Het eerste lid vormt de grondslag voor de bevoegdheid van de Minister van VROM om subsidie voor stedelijke vernieuwing te verstrekken aan gemeenten en middelen daarvoor te verstrekken aan provincies. In het tweede lid wordt de grondslag gegeven voor de vaststelling van de lijst van rechtstreekse gemeenten bij algemene maatregel van bestuur, d.w.z. de gemeenten waaraan de minister rechtstreeks investeringsbudget kan verstrekken.

Deze lijst zal in elk geval gedurende het investeringstijdvak vaststaan; dat is in de tweede volzin van het tweede lid geregeld. Tussentijds kan een gemeente dus niet veranderen van een rechtstreekse gemeente in een niet-rechtstreekse, of omgekeerd.

De niet-rechtstreekse gemeenten krijgen het budget voor de uitvoering van hun gemeentelijke beleid inzake stedelijke vernieuwing door tussenkomst van de desbetreffende provincie (derde en vierde lid). De provincies mogen deze middelen niet voor andere doeleinden dan subsidies aan de niet-rechtstreekse gemeenten gebruiken.

Artikel6(bepaling hoogte investeringsbudget (verdeling))

In het eerste en het derde lid is bepaald dat voor een bepaalde datum inzicht wordt gegeven in de hoogte van gemeentelijke budgetten, opdat gemeenten bij het opstellen van hun ontwikkelingsprogramma hiermee rekening kunnen houden. Het gaat om indicatieve bedragen: zij geven het bedrag aan waarop de rechtstreekse gemeenten en een deel van de niet-rechtstreekse gemeenten in beginsel kunnen rekenen. Het gaat hier om een indicatie van de verdeling op grond van beleidsmatige en budgettaire kaders. Bij de bekendmaking hiervan geeft de Minister van VROM tevens aan, wat betreft de rechtstreekse gemeenten, welk deel van het budget afkomstig is uit de gelden voor respectievelijk bodemsanering en stadseconomie (eerste lid, onder a). Wat betreft bodemsanering doet hij dit na overleg met de betrokken provincies. Voor de niet-rechtstreekse gemeenten, waarvoor de provincies het indicatieve budget bekend maken, geven de provincies dat bodemsaneringsdeel en het stads-economiegedeelte zo mogelijk, apart aangeduid, in het investeringsbudget aan. De hoogte van het door de Minister van VROM gegeven provinciale budget is definitief en dus anders dan bij de rechtstreekse gemeenten niet indicatief.

Ingevolge het derde lid, tweede volzin, wijst de provincie in de verordening tevens de gemeenten aan waar de stedelijke vernieuwingsopgave dusdanig is dat deze een ontwikkelingsprogramma vergt; niet vermelde gemeenten kunnen volstaan met een minder ver gaande onderbouwing van stedelijke vernieuwingsactiviteiten om in aanmerking te kunnen komen voor investeringsbudget.

In het vierde lid is de provinciale verdeelverordening geregeld. Aangezien de provincie niet slechts «doorgeefluik» voor rijkssubsidie is, maar een, zij het beperkte, ondersteunende, eigen taak heeft, heeft zij bij de verdeling enige beleidsruimte. Deze beleidsruimte maakt een doelmatige inzet van de middelen mogelijk omdat de provincie rekening kan houden met de aard en omvang van de stedelijke vernieuwingsopgave in de betrokken gemeenten. Dit laat onverlet dat ook provincies voor de niet-rechtstreekse gemeenten waarvan – om in aanmerking te komen voor investeringsbudget – een ontwikkelingsprogramma wordt verwacht, tevoren de hoogte van het budget indicatief moeten aangeven. Voorzover omtrent de verdeling door de provincies, bedoeld in het derde en vierde lid, van de zijde van het Rijk behoefte bestaat aan inkadering van de door de provincies omtrent de verdeling op te stellen verorde- ningen dan wel aan nadere regels met betrekking tot de taak van de provincies bij de verdeling, biedt het vijfde lid daartoe de mogelijkheid. Achtergrond van de bepaling is de bewaking van een zekere eenheid in het rijksbeleid: de verdeling van de gelden via de provincies mag niet al te zeer afwijken van de regels, gesteld in de in het tweede lid bedoelde algemene maatregel van bestuur inzake de verdeling over de rechtstreekse gemeenten. Het ligt niet voor de hand anders dan bij dringende noodzaak van deze delegatiemogelijkheid gebruik te maken.

Artikel7(eisen aan het ontwikkelingsprogramma)

Blijkens het eerste lid, aanhef, wordt het ontwikkelingsprogramma vastgesteld door de gemeenteraad. Het ontwikkelingsprogramma beschrijft de lokale doelstellingen van stedelijke vernieuwing. Verlening van investeringsbudget is in beginsel (zie vierde lid) slechts mogelijk als de gemeente over een ontwikkelingsprogramma beschikt.

De juridische vormgeving van het programma is een zaak van de gemeente zelf. De gemeenteraad kan dus, desgewenst, (onderdelen van) het programma formuleren als beleidsregels, zodat de gemeente jegens derden in beginsel aan het programma is gebonden. Het is echter ook mogelijk om zich minder vergaand vast te leggen.

De eis dat de gemeenteraad het ontwikkelingsprogramma vaststelt, laat uiteraard de mogelijkheid van gemeentelijke samenwerking onverlet. Zo is het mogelijk dat gemeenten een gezamenlijk ontwikkelingsprogramma opstellen; wel moet dat gezamenlijke programma dan door de onderscheidene gemeenteraden worden vastgesteld. Ook in geval van samenwerking op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen zullen de samenwerkende gemeenten de onderlinge afspraken zelf moeten regelen.

Het eerste lid regelt de vereisten waaraan een ontwikkelingsprogramma moet voldoen. Als aan deze vereisten niet wordt voldaan, kan de aanvraag tot verlening van investeringsbudget ingevolge artikel 8, eerste lid, onder b, (geheel of gedeeltelijk) worden afgewezen.

In aanvulling op hetgeen hieromtrent reeds in de paragrafen 3.1 en 9.2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting is opgemerkt, zij nog het volgende opgemerkt.

Ad a. De beoogde resultaten moeten voldoende onderbouwd zijn. Deze term duidt erop dat het programma een reëel beeld moet scheppen. Daartoe is bijvoorbeeld vereist dat aan het programma een gedegen analyse van de problemen en de kansen inzake stedelijke vernieuwing ten grondslag ligt, gebaseerd op betrouwbare gegevens en een beschrijving van de uitgangssituatie.

Ad b. Belangrijk is dat het programma blijk geeft van een samenhangende visie op alle onderdelen van stedelijke vernieuwing in die gemeente, niet alleen ten aanzien van de fysieke leefomgeving. Daarom dient in het ontwikkelingsprogramma een relatie te worden gelegd met andere maatregelen dan die ten aanzien van de fysieke leefomgeving.

Ad d. In de financiële paragraaf dienen onder meer de (verwachte)

financiële inspanningen van andere partijen te zijn opgenomen. Het investeringsbudget wordt immers beschouwd als een stimuleringsmaatregel met een multiplier-effect. In het ontwikkelingsprogramma zal hieraan aandacht moeten worden geschonken.

Ad e. In het programma of in een daarbij behorende bijlage moet het gevoerde overleg worden beschreven. Gezien het uitgangspunt dat het ontwikkelingsprogramma slechts gerealiseerd kan worden met inspanningen van andere partijen wordt het noodzakelijk geacht deze partijen bij de voorbereiding en ook bij de verdere uitvoering van het programma te betrekken. Om dit te waarborgen dient de gemeente na te gaan op welke wijze die betrokkenheid bij de uitvoering wordt ingevuld.

Ad f. De ingevolge het tweede lid bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde landelijke doelstellingen van de stedelijke vernieuwing dienen in het programma nadrukkelijk aan de orde te komen.

Het tweede lid bevat de verplichting bij of krachtens algemene maatregel van bestuur de landelijke doelstellingen vast te stellen, welke in het ontwikkelingsprogramma aan de orde dienen te komen. Aldus wordt ingevolge dit lid het landelijk kader bepaald, waaraan het ontwikkelingsprogramma moet voldoen. Aangezien het noodzakelijk zal zijn dit inhoudelijke beleidskader met een zekere regelmaat te actualiseren is voor regeling bij algemene maatregel van bestuur gekozen met hierin de mogelijkheid van delegatie aan de minister. Normaliter zal de actualisering plaatsvinden voorafgaande aan een nieuw investeringstijdvak; in bijzondere gevallen kan dit ook tussentijds gebeuren. Ook kunnen op basis van het tweede lid nadere regels worden gegeven die betrekking hebben op de vereisten voor het ontwikkelingsprogramma, zoals omschreven in het eerste en derde lid van artikel 7. Het is uit een oogpunt van rechtszekerheid voor de gemeenten en provincies noodzakelijk dat zij tijdig over het Beleidskader stedelijke vernieuwing beschikken. Indien dat beleidskader met het oog op een nieuw investeringstijdvak wordt gewijzigd – hetgeen doorgaans het geval zal zijn –, zal dat gewijzigde kader tijdig vóór ingang van een nieuw investeringstijdvak moeten worden bekendgemaakt.

In het derde lid is de verplichting tot het organiseren van inspraak opgenomen. In dit lid is bepaald dat bij de voorbereiding van het programma de inspraakprocedure moet worden gevolgd, waarbij de relevante partijen, zoals de inwoners van de gemeente, bewonersorganisaties, verhuurders, woningcorporaties, bedrijven, aannemers, aangrenzende en andere belanghebbende gemeenten worden betrokken. Aangezien een en ander algemeen is geregeld in artikel 150 van de Gemeentewet, wordt hier aan dat artikel gerefereerd. Het betreft hier geen uitputtende opsomming. Het ligt in de rede dat, waar relevant, ook overleg zal plaatsvinden met andere bestuursorganen, zoals provincies of eventueel waterschappen. Voor een wettelijke verplichting is te dien aanzien echter niet gekozen.

Er zijn situaties denkbaar dat gemeenten een zo geringe of eenzijdige stedelijke vernieuwingsopgave hebben dat het opstellen van een ontwikkelingsprogramma niet zinvol geacht moet worden. Om deze reden heeft de provincie ingevolge artikel 6, derde lid, geen verplichting een indicatief budget vast te stellen voor deze gemeenten. Deze gemeenten kunnen in aanmerking komen voor een investeringsbudget ten behoeve van de beperkte stedelijke vernieuwing (het vierde lid). Het vierde lid is overigens ook al in paragraaf 3.2 van het algemeen deel van deze memorie aan de orde gekomen. Daar kan nog aan worden toegevoegd dat bij verlening van een dergelijk budget voor stedelijke vernieuwing is voorzien in enkele uitzonderingen op de toepasselijkheid van de vereisten die aan gemeenten die een ontwikkelingsprogramma dienen op te stellen, worden gesteld. Zo behoeft de aanvraag om investeringsbudget slechts vergezeld te gaan van een onderbouwing van de voorgenomen stedelijke vernieuwing waarin in elk geval een financiële uiteenzetting moet zijn opgenomen. Bij de voorbereiding van een dergelijke aanvraag moeten belanghebbenden mede worden betrokken. Artikel 8, vijfde lid, bevat de gronden om een dergelijke aanvraag te kunnen weigeren. Daaruit blijkt dat de hier bedoelde aanvraag niet onverenigbaar mag zijn met het Beleidskader stedelijke vernieuwing.

Het vijfde lid is rechtstreeks ontleend aan artikel 4:31, eerste lid, van de Awb.

In de regel zal de hoogte van het bij de verlening verplichte bedrag wel overeenkomen met de – indicatief – bepaalde hoogte van het budget ingevolge artikel 6, eerste lid, onder a, of derde lid. Denkbaar is evenwel dat onder bepaalde omstandigheden, bijvoorbeeld indien het budget over het afgelopen investeringstijdvak een onderuitputting vertoont die niet of onvoldoende kan worden verantwoord, bij de verlening het bedrag van het investeringsbudget voor het nieuwe tijdvak lager wordt gesteld dan het eerder vermelde indicatieve bedrag.

Artikel8(weigeringsgronden)

Het eerste lid bevat enige gronden waarop investeringsbudget geheel of gedeeltelijk geweigerd kan worden.

Allereerst is dat het geval indien de gemeente geen ontwikkelingsprogramma heeft vastgesteld. Bij de aanvraag moet derhalve een ontwikkelingsprogramma worden gevoegd. Voldoet dat niet aan de vereisten, bedoeld in artikel 7, eerste of derde lid, dan is de onder b opgenomen weigeringsgrond toepasbaar. Voldoet het niet aan het Beleidskader voor stedelijke vernieuwing, bedoeld in artikel 7, tweede lid, dan komt de weigeringsgrond, bedoeld in onderdeel c, in beeld.

Naast de in het eerste lid opgenomen weigeringsgronden zijn in het tweede en derde lid andere mogelijke weigeringsgronden aangegeven.

Het tweede lid is ontleend aan artikel 4:35 van de Awb. Het bevat de daar vermelde (facultatieve) weigeringsgronden, voorzover deze in de relatie Rijk-gemeente betekenis hebben. Omdat de Awb spreekt van het verwezenlijken van activiteiten en in casu niet concrete activiteiten, maar de doeleinden van het ontwikkelingsprogramma verwezenlijkt dienen te worden, is gekozen voor het opnemen van een daaraan aangepaste herformulering van deze bepaling in de wet. Het gaat hierbij in feite om een soort vangnet voor het geval op voorhand duidelijk is dat de aanvraag niet reëel is en derhalve direct geweigerd moet worden. Artikel 4:35, eerste lid, onder c, is niet overgenomen, omdat de rekening en verantwoording elders in deze wet al is geregeld. De in artikel 4:35, tweede lid, onder b, genoemde weigeringsgrond (o.a. faillietverklaring) is niet overgenomen, omdat dat zich bij een gemeente redelijkerwijs niet kan voordoen.

In het derde lid zijn weigeringsgronden opgenomen die zien op de afstemming van het ontwikkelingsprogramma op dat van andere gemeenten en de verenigbaarheid van het programma met vastgesteld provinciaal of rijksbeleid.

In dit lid is gekozen voor een afwegingsmogelijkheid, omdat niet in alle gevallen het onthouden van budget proportioneel is. Zo hoeft bijvoorbeeld strijdigheid met een geldend streekplan geen onoverkomelijke belemmering te zijn, indien een wijziging van dat streekplan is voorgenomen die bedoelde strijdigheid opheft. Ook kan de gebrekkige afstemming een ondergeschikt punt betreffen dat door nader bestuurlijk overleg kan worden opgelost en waar het niet verlenen van investeringsbudget onevenredig nadelige gevolgen zou kunnen hebben. Voorts maakt de weigeringsgrond, bedoeld in het derde lid, onder b, het mogelijk investeringsbudget te weigeren voor een ontwikkelingsprogramma dat in strijd is met een (andere) wet of met andere regelgeving.

Uit een en ander blijkt dat de provincie bij de beoordeling van het ontwikkelingsprogramma van de niet-rechtstreekse gemeenten een zelfde toetsingkader heeft als de minister bij de beoordeling van de programma’s van rechtstreekse gemeenten. Op basis van haar adviesrecht is de provincie ten aanzien van de ontwikkelingsprogramma’s van de rechtstreekse gemeenten in de gelegenheid de afstemming op het provinciale beleid expliciet aan de orde te stellen. De weigeringsgronden van het eerste tot en met het derde lid vormen tezamen uitputtend de mogelijke weigeringsgronden; andere zijn er gelet op de gebruikte formuleringen niet.

Alvorens investeringsbudget geheel of gedeeltelijk te weigeren wordt de gemeente ingevolge het vierde lid eerst nog in de gelegenheid gesteld het ontwikkelingsprogramma aan te passen. De termijn hiervoor wordt door de minister respectievelijk gedeputeerde staten bepaald, zodat rekening kan worden gehouden met de omvang van de aanpassing. Deze termijn schort de beslissingstermijn, bedoeld in artikel 11, derde lid, op, overeenkomstig artikel 4:15 van de Awb.

In het vijfde lid is voorzien in een bijzondere regeling van weigerings-gronden met betrekking tot de aanvraag om investeringsbudget als bedoeld in artikel 7, vierde lid.

Artikel9(verplichtingen van gemeenten)

Dit artikel geeft de bevoegdheid tot het opleggen van doelgebonden verplichtingen aan de gemeente bij de beschikking tot verlening van investeringsbudget. Zie tevens § 9.5 van het algemeen deel van de memorie van toelichting.

De bij de verlening van investeringsbudget op te leggen verplichtingen ingevolge het eerste lid zijn van individuele aard (voor déze gemeente). Het tweede en derde lid bevatten algemeen geldende verplichtingen die van rechtswege aan de verlening van budget worden verbonden. Het tweede lid betreft in voorkomend geval de situatie van aanpassing van het ontwikkelingsprogramma aan een tussentijdse wijziging in de landelijke doelstellingen, bedoeld in artikel 7, tweede lid (onderdeel a) of aan een tussentijdse gemeentelijke beleidswijziging (onderdeel b). Dit zal zich slechts voordoen bij onvoorziene omstandigheden die een zwaarwegende reden voor beleidswijziging opleveren (onderdeel a) of bijvoorbeeld bij wijzigingen in het gemeentelijk beleid inzake stedelijke vernieuwing als gevolg van het optreden van een nieuw gekozen raad. Een dergelijke beleidsombuiging lopende het investeringstijdvak is mogelijk, maar vergt dan wel instemming van de Minister van VROM of van gedeputeerde staten. Vanzelfsprekend geldt de in het tweede lid opgenomen verplichting alleen voor gemeenten die een ontwikkelingsprogramma hebben.

Een ongeclausuleerde verplichte aanpassing in geval van wijziging van het landelijk beleidskader als bedoeld onder a zou op gespannen voet staan met het vertrouwensbeginsel. Om die reden zal aanpassing van het programma doorgaans slechts worden opgelegd indien het gaat om beleidswijzigingen waarvan doorvoering vooruitlopend op een volgend investeringstijdvak noodzakelijk wordt geacht. Uiteraard zal deze aanpassing op zorgvuldige wijze moeten worden gerealiseerd. Dit betekent dat overleg met de betrokken gemeenten moet worden gevoerd of met hun representatieve organisatie en voorts dat in elk geval een redelijke termijn moet worden gesteld. Zie ook paragraaf 9.6 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting, onder: Tussentijdse aanpassing van het ontwikkelingsprogramma. Een dergelijke «tussentijdse» aanpassing van het ontwikkelingsprogramma, gedurende het lopende investeringstijdvak laat het verleende investeringsbudget in beginsel onaangetast. Het betreft hier immers geen sanctie.

Wordt echter niet voldaan aan de noodzakelijke aanpassing dan wordt dit anders en kan het sanctieaspect wel degelijk een rol gaan spelen. Te denken is dan aan toepassing van artikel 10 of 16, derde lid. Vanzelfsprekend heeft de in het tweede lid opgenomen verplichting alleen betekenis voor gemeenten die een ontwikkelingsprogramma dienen te hebben om voor investeringsbudget in aanmerking te komen. Ingevolge het derde lid wordt een systeem van kwaliteitszorg als voorwaarde aan budgetverlening verbonden. Het gaat hierbij om de situatie van verlening van investeringsbudget aan een gemeente met een ontwikkelingsprogramma. Voor de gemeenten waarvan geen ontwikkelingsprogramma wordt gevergd (artikel 7, vierde lid) lijkt een dergelijk systeem gezien de geringe of eenzijdige vernieuwingsopgave niet altijd zinvol, weshalve dit niet wettelijk is voorgeschreven. Het gaat in het derde lid om een bijsturing van het gemeentelijk stedelijk vernieuwingsbeleid, die voortvloeit uit ervaringen tijdens het vernieuwingsproces: een afstemming en aanpassing in het kader van een dynamisch, intern proces. Het zal hierbij in de regel niet om grote ombuigingen van het beleid gaan, zoals bij het tweede lid.

Het vierde lid is ontleend aan artikel 4:40 van de Awb. In voorkomende gevallen kan de hier geboden mogelijkheid uitkomst bieden. Nadere uitwerking kan van nut zijn, als de verlening als zodanig akkoord is maar bijvoorbeeld een lopend onderzoek nog nadere invulling van cijfers of andere gegevens wenselijk maakt. Ook kan de invulling afhankelijk zijn van andere instanties dan de rijksoverheid die voor de nodige verfijning op die gegevens moet wachten.

Artikel 10 (intrekking of wijziging van de verlening voordat is vastgesteld)

Artikel 10 is grotendeels ontleend aan artikel 4:48 van de Awb; slechts is toegevoegd de mogelijkheid van ingrijpen in een situatie als bedoeld onder c: het besteden van investeringsbudget buiten de reikwijdte van het wetsvoorstel. Van verwijzing naar dat artikel is afgezien omdat de daarin gehanteerde term «activiteiten» niet past in de systematiek van het investeringsbudget stedelijke vernieuwing. Het artikel is, in geval van de omstandigheid onder a in het bijzonder, een vangnet voor uitzonderlijke situaties.

Artikel 11 (aanvraagprocedure)

Dit artikel regelt de aanvraagprocedure. Het eerste lid koppelt de aanvraag tot verlening van investeringsbudget direct aan het ontwikkelingsprogramma, uiteraard slechts voorzover een ontwikkelingsprogramma voor de desbetreffende gemeente wettelijk vereist is. Het tweede lid bepaalt dat de aanvraag voor een bepaalde datum moet zijn ingediend. Zie over de procedure § 9.3 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

De verdagingsmogelijkheid in de tweede volzin van het derde lid is opgenomen ten behoeve van bijvoorbeeld extra overleg indien bij de advisering over het ontwikkelingsprogramma van problemen blijkt. Voorts is voorzien in een extra verlenging van de beslistermijn als het gaat om een negatief advies van gedeputeerde staten over de verenigbaarheid van het ontwikkelingsprogramma met het provinciaal bodembeleid. In dat geval is immers een nader overleg ter zake voorgeschreven, dat binnen vier weken moet zijn afgerond.

Het vierde lid voorziet in advisering door de provincie aan de minister omtrent de aanvraag. De provincie toetst hierbij het ontwikkelingsprogramma met name aan de afstemming van het programma met (dat van) andere gemeenten en voorts aan vastgesteld provinciaal beleid. Het gaat hierbij om door provinciale staten vastgesteld beleid op basis van een wettelijke taak c.q bevoegdheid. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een streekplan, waterhuishoudingsplan, milieubeleidsplan, waarbij bijzondere aandacht voor bodembeheer, en het verkeers- en vervoersplan.

Het vijfde lid ziet vervolgens specifiek op de situatie dat de provincie negatief adviseert over de afstemming tussen haar regionale bodemsaneringsbeleid en een ontwikkelingsprogramma. Ongeacht de vraag of de minister dat advies zal volgen, dient eerst een bemiddelingspoging te worden ondernomen. Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht dat een negatief advies van de provincie ten aanzien van de verlening van investeringsbudget aan rechtstreekse gemeenten met het oog op bodemsanering weliswaar niet bindend is maar dat aan afwijking hiervan zwaarwegende redenen ten grondslag moeten liggen. Het bestuurlijk overleg dient ertoe de minister in staat te stellen deze afweging zo zorgvuldig mogelijk te kunnen maken.

Het zesde lid maakt een uitzondering voor de vier grote steden op de in het vijfde lid geregelde procedure. De reden hiervoor is gelegen in de omstandigheid dat de vier grote steden bevoegd orgaan zijn ten aanzien van het bodembeleid als waren zij een provincie.

In het zevende lid is geregeld dat gemeenten die niet verplicht zijn een ontwikkelingsprogramma te hebben om in aanmerking te komen voor investeringsbudget, maar die daarvoor een onderbouwing dienen te geven van de voorgenomen stedelijke vernieuwing, niet gebonden zijn aan de verplichting op 1 juli van het eerste jaar van het investeringstijdvak een aanvraag in te dienen. De provincie kan omtrent de indieningstermijn van een dergelijke aanvraag regels te stellen.

Artikel 12 (voorschotverlening)

In dit artikel is geregeld dat jaarlijks een gedeelte van het budget bij wijze van voorschot wordt uitbetaald (de definitieve vaststelling vindt immers plaats na afloop van het investeringstijdvak). De hoogte van het jaarlijkse voorschot wordt bepaald door het bestuursorgaan dat het investeringsbudget heeft verleend, dus de Minister van VROM dan wel gedeputeerde staten. Deze hoogte hangt af van de budgettaire situatie van dat moment. De tweede volzin van het vierde lid is ontleend aan artikel 4:55 van de Awb.

In het vijfde lid is de ter zake relevante bepaling in artikel 4:54, tweede lid, van de Awb overgenomen.

In uitzonderlijke gevallen kan ingevolge het zesde lid worden afgeweken van de vijfjaarstermijn en kan de bevoorschotting worden uitgesmeerd over zeven jaren. Het gaat hier alleen om voorschotten, niet om verantwoording en vaststelling. De gemeente zal in zo’n geval voor de eindverantwoording van de realisering van het ontwikkelingsprogramma wel gehouden zijn aan de vijfjaarstermijn. Over de uitgestelde betalingen wordt geen rente vergoed.

Artikel 13 (vaststelling en verantwoording)

Het verantwoordingsverslag, zoals het tweede lid vereist, omvat twee elementen: de vergelijking van doelstellingen en verplichtingen met de resultaten en het bestedingsverslag. In de genoemde vergelijking moet de gemeente zelf aangeven wat van haar stedelijk vernieuwingsbeleid zoals zij dat heeft vastgelegd in haar ontwikkelingsprogramma terecht is gekomen en met verklaringen komen voor zover programma en verwezenlijking niet met elkaar overeenkomen. Uitgangspunt hiervoor is het ontwikkelingsprogramma. Hierin zitten de verplichtingen waartoe de gemeente zich heeft verbonden en waar nu rekenschap van wordt gevraagd.

In het bestedingsverslag komt de besteding van de voorschotten voor het investeringsbudget aan de orde. Dit bestedingsverslag dient inzicht te geven in de vraag hoe het investeringsbudget is besteed binnen de – fysieke – stedelijke vernieuwing als in dit wetsvoorstel bedoeld, conform een bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen model. De bijgaande accountantsverklaring dient hierbij ter waarborg van de getrouwheid van het verslag.

Ingevolge het derde lid geeft de provincie een samenvatting van haar bevindingen en dient zij deze met de desbetreffende onderliggende stukken bij de minister in. Het gaat hierbij met name om de vraag in hoeverre gemeenten hun stedelijk vernieuwingsbeleid hebben weten te verwezenlijken en over de vraag van welke onderdelen van het Beleidskader stedelijke vernieuwing veel of weinig terecht is gekomen. Hiervoor zijn dus zowel het beleidskader als de gemeentelijke verantwoordingsrapportages van belang.

Naast de verantwoording over de geleverde prestaties wordt ook mede verantwoording afgelegd over de besteding van investeringsbudget. Het derde lid schrijft dan ook tevens een soortgelijke samenvatting van gedeputeerde staten voor met betrekking tot de gemeentelijke verslaglegging annex accountantsverklaring over de daadwerkelijke besteding van verkregen voorschotten aan stedelijke vernieuwing (zgn. buitengrenscontrole).

De in het derde lid bedoelde informatie is noodzakelijk voor een goede informatieverstrekking van de verantwoordelijke minister aan de Staten-Generaal inzake de stand van zaken rond de stedelijke vernieuwing in Nederland en voor een goed inzicht ten behoeve van verdere beleidsaanpassing en -ontwikkeling.

In het vierde lid wordt voorzien in gelijktijdige indiening van de aanvraag tot vaststelling van investeringsbudget over het afgelopen investeringstijdvak en van de aanvraag tot verlening van budget voor het daarop aansluitende tijdvak. Aldus wordt bewerkstelligd dat beide aanvragen in samenhang kunnen worden beoordeeld en dat bij gebleken oneffenheden in het afgelopen tijdvak maatregelen kunnen worden getroffen om in het daarop volgende tijdvak herhaling van die oneffenheden te voorkomen dan wel te redresseren (zie hiervoor artikel 16).

Artikel 14

In het eerste lid van dit artikel wordt de vaststelling van het bedrag van het investeringsbudget geregeld. Hierbij wordt de adviesrol van de provincie met betrekking tot de verwezenlijking van de in het ontwikkelingsprogramma opgenomen gemeentelijke doelstellingen van bodemsanering nogmaals beklemtoond. De bevoegdheden van de provincie in het kader van de Wet bodembescherming blijven ongewijzigd: de regierol van de provincie voor de aanpak van ernstige en urgente gevallen van bodemverontreiniging wordt ook in het onderhavige wetsvoorstel gehandhaafd. Ook hier evenwel, net als bij artikel 11, zesde lid, met een uitzondering voor de vier grote steden. De laatste volzin van het eerste lid is ontleend aan artikel 4:46, tweede lid, van de Awb. Essentie is dat het vast te stellen investeringsbudget gelijk is aan het verleende budget indien de uitvoering volledig conform de aan de verlening verbonden eisen heeft plaatsgevonden.

In het tweede lid is bepaald dat de vaststelling aanspraak geeft op betaling van het vastgestelde bedrag.

Het derde lid is ontleend aan artikel 4:52, eerste lid, van de Awb.

Artikel 15

Dit artikel regelt dat investeringsbudget ambtshalve kan worden vastgesteld, indien niet (tijdig) een aanvraag is ingediend. Uiteraard wordt in voorkomend geval de gemeente wel eerst in de gelegenheid gesteld de aanvraag alsnog in te dienen.

Artikel 16 (sancties bij vaststelling)

Het eerste lid geeft de hoofdbepaling van de sancties weer. Blijkt bij de beoordeling met het oog op de vaststelling van investeringsbudget dat de prestaties in het voorafgaande investeringstijdvak toerekenbaar onvoldoende zijn, dan zal zo mogelijk worden volstaan met aanvullende verplichtingen voor het lopende investeringstijdvak. Dit betekent wijziging van de bij de verlening opgelegde verplichtingen of het alsnog opleggen van verplichtingen.

Staat naar het oordeel van het bestuursorgaan dat het investeringsbudget heeft verstrekt, vast dat met aanvullende verplichtingen niet kan worden volstaan, dan kan het budget van het afgelopen investeringstijdvak bovendien lager worden vastgesteld dan het verleende budget; dat kan zo nodig ambtshalve geschieden (het tweede lid). In de praktijk zal de korting worden verrekend met nog uit te betalen investeringsbudget c.q. voorschotten daarop. Zo nodig kan ook terstond of uitsluitend tot een lagere vaststelling van het investeringsbudget worden overgegaan als van wijziging van de opgelegde verplichtingen of het alsnog opleggen van verplichtingen redelijkerwijs onvoldoende resultaat is te verwachten.

De verhouding tussen de artikelen 9, 10 en 16 van deze wet is als volgt: De verplichtingen ex artikel 9 worden opgelegd bij de verlening van investeringsbudget, dus aan het begin van het tijdvak; de verplichtingen ex artikel 16, eerste lid, kunnen bij de finale afrekening over het afgelopen investeringstijdvak worden opgelegd en zijn een reactie op gedrag van het afgelopen investeringstijdvak, maar worden in eerste aanleg verbonden aan het reeds verleende of nog te verlenen investeringsbudget voor het lopend tijdvak gedurende dit tijdvak.

Artikel 10 ziet op de situatie dat gedurende het lopende investeringstijdvak (in de tussentijd tussen verlening en vaststelling) er redenen zijn om sancties op te leggen. Artikel 10 geeft de algemene regel dat zolang het investeringsbudget nog niet is vastgesteld op een vijftal gronden intrekking, verlaging van het budget of anderszins wijziging van de verleningbeschikking mogelijk is. Het gaat hier om – het – verwijtbaar – niet of niet geheel (zullen) verwezenlijken van de doelstellingen waarvoor investeringsbudget is verleend; – het niet voldoen aan opgelegde verplichtingen; – het voor een ander doel dan stedelijke vernieuwing in de zin van het wetsvoorstel besteden van verleende voorschotten; – het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens, die als zodanig tot een andere beschikking op de aanvraag zouden hebben geleid, of – een anderszins onjuiste verlening van investeringsbudget, van de onjuistheid waarvan de gemeente op de hoogte was of had kunnen zijn. Het gaat daarbij dus voornamelijk om tussentijds ingrijpen als gevolg van onjuist of falend beleid van de gemeente als ontvanger van investeringsbudget.

Het derde lid is ontleend aan artikel 4:48, eerste lid, van de Awb. Hieraan is toegevoegd dat over de onverschuldigd betaalde bedragen een rentevergoeding kan worden gevorderd. Indien hiervan sprake is zal aan het daartoe strekkend besluit uiteraard een deugdelijke motivering ten grondslag moeten liggen.

Artikel 17 (aanwijzingsbevoegdheid)

Van deze aanwijzingsbevoegdheid ingevolge het eerste lid zal slechts gebruik worden gemaakt indien naar het oordeel van de Minister van VROM de provincie een verdeelsleutel hanteert die zich niet verhoudt met de doelstelling van het wetsvoorstel, dan wel de provincie de aanvragen (met name de hiervoor noodzakelijke ontwikkelingsprogramma’s) anders beoordeelt dan uit het wetsvoorstel voortvloeit. Het gaat dus om situaties waarin het handelen van de provincie onverenigbaar is met het bij of krachtens deze wet geregelde. Het betreft dus niet situaties waarin een individuele gemeente meent dat zij ten opzichte van andere gemeenten tekort is gedaan.

In het tweede lid betreft het de aanwijzing ingeval de aan de provincie verstrekte middelen ten behoeve van aan de gemeenten te verlenen investeringsbudget niet aan dat doel zijn besteed.

Het spreekt vanzelf dat voordat gebruikmaking van het instrument wordt overwogen eerst in bestuurlijk overleg zal worden getracht de betrokken provincie te bewegen tot aanpassing van haar beleid. De aanwijzing is derhalve een ultimum remedium als bestuurlijk overleg niet tot een oplossing heeft geleid.

Artikel 18 (verhoging gedurende investeringstijdvak)

Zie hierover hoofdstuk 4, Financiële aspecten, van het algemeen deel van de memorie van toelichting.

Hoofdstuk 4 Andere subsidies dan investeringsbudget

Artikel 19 (innovatiebudget)

In paragraaf 10.1 van het algemeen deel van deze memorie is al op het innovatiebudget ingegaan, waarnaar op deze plaats wordt verwezen. Omdat met het opstellen van regels met betrekking tot het verlenen van een innovatiebudget, anders dan met betrekking tot andere subsidies op het terrein van wat tot nu toe met stadsvernieuwing werd aangeduid, nog nauwelijks ervaring is opgedaan, is niet de delegatievorm van de algemene maatregel van bestuur, maar die van de ministeriële regeling gekozen. Aldus kunnen geformuleerde criteria om in aanmerking te komen voor deze subsidie, alsmede andere in verband met de verlening noodzakelijke regels, zo nodig snel worden aangepast aan in de praktijk gebleken behoeftes.

In het derde lid is geregeld dat de Minister van VROM subsidieplafonds kan vaststellen voor de verschillende activiteiten waarvoor subsidie kan worden verleend.

De Awb-subsidietitel is op deze subsidies, indien deze althans niet uitsluitend wordt verstrekt aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld, rechtstreeks van toepassing (zie ook § 8.1 van het algemeen deel van de memorie van toelichting). Verstrekking van subsidie aan anderen dan bestuursorganen, particulieren derhalve, behoort gelet op de aard van deze subsidie tot de mogelijkheden.

Artikel 20 (tijdelijke stimuleringsregelingen)

Krachtens deze bepaling kunnen ook andere subsidies op het terrein van de stedelijke vernieuwing worden verstrekt. De formulering van het artikel is geënt op die van artikel 15.13 van de Wet milieubeheer. De uitwerkingsregeling zal in elk geval ingaan op de criteria voor de verstrekking en het tijdvak waarvoor de subsidie wordt verleend, maar ook op zaken als de voorwaarden waaronder zij wordt verleend, de aanvraag en de besluitvorming, verplichtingen van de ontvanger, het bedrag van de subsidie en hoe dit wordt bepaald, de betaling en de voorschotverlening. Vooralsnog is er geen aanleiding te veronderstellen dat aan een dergelijke tijdelijke stimuleringsregeling op korte termijn behoefte zal bestaan, maar niet is uitgesloten dat zich in de toekomst omstandigheden voordoen, waarvoor een dergelijke gerichte subsidieverlening toch nodig wordt geacht. Dit artikel biedt hiervoor dan de wettelijke grondslag.

In het tweede lid is geregeld dat de minister een subsidieplafond kan vaststellen (= noodzakelijke grens bij niet-open-einde-regeling); krachtens de Awb kan dit slechts op wettelijke basis.

De Awb-subsidietitel is op deze subsidies in beginsel rechtstreeks van toepassing (zie ook § 8.1 van het algemeen deel van de memorie van toelichting). Verlening van een tijdelijke stimuleringssubsidie aan niet-overheidsorganen ligt gelet op de aard van de subsidie (het bij hoge uitzondering oplossen van specifieke problemen in de stedelijke vernieuwing) minder voor de hand dan verlening van een innovatiesubsidie ingevolge artikel 19, maar is ook niet bij voorbaat uitgesloten.

Hoofdstuk 5 Overige bepalingen

Artikel 21 (bepaling bij strijd met internationaal (EG-)recht)

Deze bepaling staat in vrijwel elke kaderwet subsidies in verband met de mogelijkheid van strijdigheid met bijv. EU-verplichtingen. De artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag, zoals gewijzigd bij het verdrag van Maastricht, bepalen dat nationale steunmaatregelen van de lidstaten verboden zijn, tenzij voorafgaand aan de inwerkingtreding van de steunmaatregel toestemming is verkregen van de Commissie van de Europese Gemeenschappen. De Commissie kan aan haar goedkeuring bepaalde voorwaarden verbinden, bijvoorbeeld de voorwaarde dat de individuele aanvragen op basis van de goedgekeurde regeling ter goedkeuring aan de Commissie worden gemeld. Het ontbreken van laatstbedoelde goedkeuring kan ertoe leiden dat een aanvraag moet worden afgewezen. Voorts kan er sprake zijn van wijziging van het op het nationale steunmaatregelen toepasselijke internationale of communautaire recht of beleid. Dit kan gevolgen hebben voor de bestaande nationale regelgeving ter zake en kan eveneens van invloed zijn op reeds bestaande subsidieverhoudingen. Om deze reden voorziet artikel 21 in de bevoegdheid de beschikking tot verstrekking van de subsidie te wijzigen of in te trekken. Voor zover de grondslag van de afwijzing, intrekking of wijziging niet rechtstreeks in het communautaire of internationale recht is gegeven, biedt artikel 21 de benodigde wettelijke grondslag. Er is voor een ruime formulering gekozen, omdat niet uitgesloten is dat ook andere verdragen dan het EG-Verdrag voor de staat verplichtingen met zich mee brengen waaraan de Minister van VROM bij het verstrekken van bepaalde subsidies uitvoering moet geven. De beleidsvrijheid in het eerste lid («kan worden bepaald») en tweede lid («tenzij bij de intrekking of wijziging anders is bepaald») is niet onbeperkt; zij kan uiteraard slechts worden gebruikt voor zover het internationale of het supranationale recht daartoe de ruimte biedt.

Artikel 22

Het eerste lid bevat een algemene informatieverplichting van burge- meester en wethouders. Deze verplichting is zowel van belang voor de monitoring en verantwoording, als voor de ontwikkeling en evaluatie van het rijksbeleid inzake stedelijke vernieuwing, waaronder periodieke rapportage aan het parlement.

Het derde lid regelt de informatieplicht van de (niet-rechtstreekse) gemeenten aan de provincie, het vierde lid die van de provincie aan het Rijk.

Het vijfde lid bepaalt dat de kosten van de informatieverstrekking niet worden gecompenseerd (krachtens artikel 119 van de Gemeentewet dienen terzake voorschriften te worden gesteld; dat is in dit lid gebeurd). Voor compensatie is weinig aanleiding, omdat de gevraagde informatie veelal reeds voorhanden dient te zijn bij de gemeenten en niet extra gegenereerd behoeft te worden. Overigens werd ook de informatieverstrekking op grond van het Besluit woninggebonden subsidies 1995, het Besluit locatiegebonden subsidies, de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing etc. niet financieel gecompenseerd; nu de met die regelgeving vereiste informatieverstrekking vervalt, ontstaat er ten opzichte van de huidige situatie een voordeel voor de gemeenten. De noodzaak van nadere regels kan zich voordoen met het oog op vergelijkbaarheid van gemeentelijke informatie of met het oog op periodieke gegevensverstrekking door gemeenten. Artikel 119 van de Gemeentewet geeft voor deze delegatie het kader.

Artikel 23 (verslaglegging en medewerkingsplicht burgemeester en wethouders in geval van evaluatie)

Ingevolge het eerste lid wordt na afloop van een investeringstijdvak een verslag gemaakt en aan de Staten-Generaal gezonden; dat verslag betreft de toepassing en de effecten van de wet. Dat lid vertoont analogie met artikel 4:24 van de Awb, dat ook een verslag eens in de vijf jaar voorschrijft over de doeltreffendheid en de effecten van de subsidie in de praktijk.

Het tweede lid is met name van belang ten behoeve van de evaluatie van de wet. Hier is bedoeld de evaluatie van het rijksbeleid die slechts in samenwerking met de gemeenten en provincies kan worden uitgevoerd en ten behoeve waarvan een aparte medewerkingsverplichting is opgenomen. Deze verplichting kan dus andere activiteiten bevatten dan de informatieplicht van artikel 22.

Artikel 24 (toezicht op de naleving)

Dit artikel regelt de toezichthoudende bevoegdheid van nader aan te wijzen rijks- en provincieambtenaren op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.

Voor een verzwaring van de bestuurslast door deze toezichthoudende taak behoeft niet te worden gevreesd. Ingevolge de Woningwet (artikel 93 e.v.) is reeds voorzien in een systeem van toezicht op de naleving door de inspecteur Volkshuisvesting en de aan hem toegevoegde ambtenaren of ambtenaren aan wie zulks is opgedragen. Het hier voorgestelde toezicht sluit bij die bestaande regeling aan.

Hoofdstuk 6 Slotbepalingen

Artikel 25

Dit artikel voorziet in een wachtperiode tussen bekendmaking en inwerkingtreding opdat de Staten-Generaal in de gelegenheid wordt gesteld zo nodig de algemene maatregelen van bestuur ter uitvoering van deze wet met de minister te bespreken; inwerkingtreding vindt pas plaats als is gebleken dat de beide Kamers der Staten-Generaal geen bezwaren hebben. Ook de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing kent in artikel 2 een dergelijke bepaling. Voor een zgn. «voorhang»procedure (bekendmaking van het ontwerp met de mogelijkheid bezwaren kenbaar te maken) is niet gekozen omdat deze gezien de aard en de strekking van de hier bedoelde algemene maatregelen van bestuur als te zwaar wordt gezien en derhalve niet nodig wordt geoordeeld.

Artikelen 26 en 27

Deze slotartikelen bevatten de regeling van de inwerkingtreding en de citeertitel van deze wet.

De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en

Milieubeheer,

J. M. Remkes