Memorie van toelichting - Voorstel van wet van de heer Oele tot het wijzigen van de Mijnwet continentaal plat. - Hoofdinhoud

Nr. 3

Bij de voorbereiding van het ontwerp van de Wet bodemmaterialen Noordzee, stuk 10098, is kritiek geuit op de verbrokkeling van bevoegdheden die het gevolg zou zijn van de aanneming van dit wetsontwerp. Immers terwijl voor het onderzoek naar en de winning van delfstoffen de Minister van Economische Zaken de eerst aangewezen instantie is voor het verlenen van vergunningen wordt daarnaast de Minister van Financiën een zelfde funktie toegedacht voor de aan of onder het oppervlak van het continentaal plat voorkomende bodemmaterialen. Ondergetekende is van mening dat op deze wijze een uit een oogpunt van coördinatie ongewenste toestand dreigt te ontstaan. Dat standpunt zal hieronder nader worden toegelicht. Formeel kan aan deze bezwaren op het punt van de coördinatie worden tegemoet gekomen door in artikel 1 van wetsontwerp 10098 de laatste zinsnede Onze Minister: Onze Minister van Financiën te vervangen door Onze Minister: Onze Minister van Economische Zaken, waardoor als eerste ondergetekende naast de Minister van Verkeer en Waterstaat de Minister van Economische Zaken gaat optreden in plaats van de Minister van Financiën. Een amendement van deze strekking is echter niet wel mogelijk. De kamer kan bezwaarlijk per amendement de Minister als eerste ondergetekende door een van zijn collegae doen vervangen. Met dit initiatief wetsontwerp wordt een andere weg bewandeld, namelijk het onderbrengen van de regelen omtrent de bodemmaterialen in de Mijnwet continentaal plat. Dit geschiedt omdat de daarvoor nodige wijzigingen betrekkelijk eenvoudig zijn aan te brengen en omdat de wetgever de zaken niet ingewikkeld moet maken als het eenvoudig kan. Dit voorstel heeft zowel technische als economische als fis-caaljuridische aspecten. Allereerst een toelichting op de technische aspecten. Bij het verlenen van vergunningen aan ondernemingen die zand en grind wensen te winnen op het continentaal plat van de Noordzee zal in vele gevallen rekening moeten worden gehouden met de belangen van de maatschappijen die ter plaatse boringen verrichten voor het onderzoek naar en de winning van delfstoffen en met name van olie en gas. Daarbij zullen de onderscheiden belangen moeten worden afgewogen en zullen technische voorwaarden moeten worden gesteld die die belangen recht doen wedervaren. Instanties die daarover adviseren hebben tot nu toe vrijwel uitsluitend te maken met het Ministerie van Economische Zaken en onder bepaalde omstandigheden ook met het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Dat is op zich zelf een argument om de Minister van Economische Zaken tot de eerste ondergetekende van deze wettelijke regeling te maken. Daar komt nog bij dat het Departement van Economische Zaken beschikt over een ter zake competente en ervaren dienst. Een bijzondere complicatie van de door de Minister van Financiën ingediende aparte wettelijke regeling kan zich voordoen als er op of onmiddellijk onder de bodem van het continentaal plat delfstoffen worden aangetroffen. Het moet niet geheel uitgesloten worden geacht dat bij voorbeeld fosfaathoudend materiaal in dusdanige hoeveelheden en concentraties voorkomt dat de winning daarvan met baggertechnieken een economisch interessante zaak zou zijn. In dat geval wordt de situatie bijzonder complex omdat dan tegelijkertijd twee winningsvergunningen in het kader van twee verschillende wetten en door twee verschillende Ministers moeten worden gecombineerd tot een voor de betrokkenen aanvaardbaar geheel. Ook dit is een reden temeer om de winning van bodemmaterialen onder te brengen in het kader van een daartoe aangepaste Mijnwet continentaal plat. Algemeen wordt erkend dat bij het vaststellen: van de heffingen voor het winnen van bodemmaterialen geen eenvoudige maatstaven te hanteren zijn. In de memorie van antwoord inzake het ontwerp van de Wet bodemmaterialen Noordzee wordt door de Minister van Financiën gesteld dat bij het bepalen van de heffingen rekening moet worden gehouden met de concurrentieverhoudingen en de winningskosten voor in het territoriale gebied te winnen bodemmaterialen. Ook dient te worden voorkomen dat de concurrentieverhoudingen worden verstoord bij de winning van bodemmaterialen op verschillende plaatsen en onder verschillende omstandigheden op het continentaal plat. Ten slotte dienen er bij het bepalen van de hoogte van de heffingen ook overwegingen te gelden die verband houden met de bestemming van deze bodemmaterialen. Wanneer bij voorbeeld met het op de Noordzee gewonnen zand of grint waterstaatkundige werken van algemeen nut worden uitgevoerd dan zal dit van invloed kunnen zijn op het bedrag, dat de fiscus vraagt voor het gewonnen materiaal. Deze factoren verlangen een behandeling vanuit een meer economisch dan fiscaal gezichtspunt. Het ligt daarom voor de hand, dat op grond van die aanpak de Minister van Economische Zaken de centrale figuur is voor de uitvoering van de onderhavige wettelijke regeling. Waar grote financiële belangen in het geding zijn blijft de mogelijkheid gegeven om ter zake van de hoogte van de heffing overleg te plegen met de Minister van Financiën. Een toelichting op de juridische aspecten van de hier voorgestelde regeling kan het beste worden gegeven aan de hand van de situatie binnen het Nederlands territoir. Deze situatie zal na de inwerkingtreding van de Ontgrondingenwet (Stb. 1965, 509) reeds bijzonder complex zijn. Voor ontgrondingen, die deel uitmaken of verband houden met het opsporen of winnen van delfstoffen als bedoeld in artikel 2 van de Mijnwet 1810, eist de Ontgrondingenwet geen vergunning. Daarvoor is alleen krachtens de mijnwetgeving te verlenen vergunning of concessie vereist. Voor het winnen van zand, grint, klei of schelpen is geen vergunning of concessie ingevolge de mijnwetgeving nodig. Daarvoor eist echter wel de Ontgrondingenwet een vergunning. Deze wordt verleend door de Minister van Verkeer en Waterstaat, indien dat winnen plaatsvindt in de territoriale zee of in de bij algemene maatregel van bestuur daartoe aangewezen rijkswateren. Geschiedt het winnen elders dan verlenen gedeputeerde staten de vergunning. Ten aanzien van het winnen van zand, grint, klei of schelpen zal in vele gevallen de Minister van Verkeer en Waterstaat nog meer vergunningen moeten verlenen en wel ingevolge de uit

1908 daterende Rivierenwet èn ingevolge het Baggerreglement, een Koninklijk besluit van 1934, dat is gebaseerd op de wet van 28 februari 1891, Stb. 69, tot vaststelling van bepalingen betreffende 's Rijkswaterstaatswerken. De Ontgrondingenwet verklaart zich zelf nl. alleen niet van toepassing op ontgrondingen in het zomerbed van de in de Rivierenwet bedoelde rivieren en stromen. Voor het winnen van zand, grint, klei of schelpen in de territoriale zee -waar de Rivierenwet niet geldt -zijn b.v. twee vergunningen van de Minister van Verkeer en Waterstaat vereist: één ingevolge de Ontgrondingenwet en één ingevolge bovenvermeld Baggerreglement. Tot dusver de regelingen, die gelden ten aanzien van het opsporen en winnen van bodemschatten binnen Nederlands territoir. Daarnaast moet nog het volgende worden vermeld. Het eigendomsrecht brengt met zich mee, dat iemand niet in de grond van een ander mag graven, als die ander dat niet goedvindt. Dit geldt uiteraard ook als de Staat eigenaar is. Vanwege de Staat worden dergelijke toestemmingen gegeven door Financiën. Omdat de Staat eigenaar is van de bodem van de territoriale zee, zeegaten en IJsselmeer is in de praktijk voor een belangrijk deel van de winning van zand en grind binnen Nederlands territoir een toestemming van Financiën nodig. Goed beschouwd is het ontwerp van Wet bodemmaterialen Noordzee een poging om de Minister van Financiën langs publiekrechtelijke weg dezelfde positie te geven, die hij zou hebben wanneer de Staat eigenaar van het continentaal plat zou zijn. De door Financiën te verlenen vergunning zoals voorgesteld in dat wetsontwerp moet blijkbaar worden gezien als een verlengstuk van de situatie op het vasteland. Financiën kan namelijk op het continentaal plat niet gemakkelijk langs privaatrechtelijke weg opereren, zoals het dat wel kan binnen Nederlands territoir. Immers de Staat is wel eigenaar van de bodem van de territoriale zee maar niet van het continentaal plat. De Staat kan dus niet de eigendom van het plat claimen, doch slechts die van de zich daarin bevindende bodemschatten. Deze situatie die wel zo zal blijven, in verband met de daarbij betrokken belangen van de zeescheepvaart, dient er naar de mening van ondergetekende niet toe te leiden dat de op het vasteland gevolgde gedragslijn zo goed en zo kwaad als mogelijk wordt gevolgd voor het continentaal plat. Er is immers geen reden om de nu reeds zeer complexe situatie op het vasteland te kopiëren voor het plat. Dat de Minister van Financiën op het vasteland naast de Ministers van Economische Zaken en van Verkeer en Waterstaat een derde instantie is waarmee men te maken kan hebben bij het winnen van bodemmaterialen of delfstoffen is niet een gevolg van een doelbewuste competentieverdeling maar van in wezen toevallige eigendomsverhoudingen, die zich door aan-en verkopen wijzigen. Daarom is het voor het continentaal plat gewenst een betere competentieverdeling in de wet vast te leggen. Interdepartementaal overleg blijft nodig terzake van de voorwaarden verbonden aan een vergunning in al die gevallen waarin waterstaatsbelangen een rol spelen en/of aansluiting moet worden gezocht bij het vergunningenbeleid voor de territoriale zee langs de kust en voor de riviermonden. Omdat Financiën via de dienst der domeinen als eigenaar fungeert die toestemming moet verlenen is in deze gevallen ook overleg met het Ministerie van Financiën nodig. Een dienovereenkomstig artikel is in 11a van de gewijzigde wet opgenomen. Toestemming tot het verrichten van onderzoekingen naar of het winnen van bodemmaterialen verleend voor het inwerkingtreden van deze wet wordt beschouwd als een vergunning krachtens deze wet verleend. Reeds verleende vergunningen voor onderzoek naar of het winnen van bodemmaterialen vanwege de Minister van Financiën en voor zover het de winning betreft in overeenstemming met de Minister van Verkeer en Waterstaat worden beschouwd als vergunningen krachtens deze wet. De veranderingen betreffen de volgende punten: 1. In de in artikel 1 van de wet opgenomen definitie van delfstoffen wordt de uitzondering van schelpen, grint, zand en klei geschrapt. De Mijnwet continentaal plat is daarmee ook op deze bodemmaterialen van toepassing. 2. Aanpassing van het vergunningstelsel in die zin, dat: a. t.a.v. schelpen, grint, zand en klei geen verkenningsvergunningen maar alleen opsporings-en winningsvergunningen vereist zijn; b. vergunningen voor of mede voor het opsporen of winnen van bodemmaterialen slechts in overeenstemming met de Minister van Financiën kunnen worden verleend; c. de vergunningen voor het opsporen of het winnen van die bodemmaterialen in het gebied, gelegen landwaarts van een bij Koninklijk besluit vast te stellen lijn (zie artikel 2, tweede lid, van het ontwerp Wet bodemmaterialen Noordzee) slechts in overeenstemming met de Minister van Verkeer en Waterstaat kunnen worden verleend. 3. Wijziging van artikel 26, waardoor het mogelijk wordt bij algemene maatregel van bestuur met betrekking tot het opsporen en winnen van schelpen, zand, grint of klei regelen te stellen ten behoeve van waterstaatsbelangen. 4. Een aantal technische veranderingen, die voortvloeien uit de onder 1, 2 en 3 bedoelde veranderingen. OELE.