Memorie van toelichting - Voorstel van wet van de heer Van Thijn, mejuffrouw Goudsmit en de heer Aarden tot het in overweging nemen van een verandering in de Grondwet, strekkende tot het geven van meer rechtstreekse invloed aan de kiezers op de kabinetsvorming

Nr. 3

Algemeen

1. In de regeringsverklaring van 18 april 1967 werd de instelling aangekondigd van een Staatscommissie van advies inzake Grondwet en Kieswet. Uit die regeringsverklaring bleek dat de Regering „een open oog" had voor het „verlangen naar vernieuwing" van het constitutionele bestel, dat „in brede kringen van ons volk leeft" en dat „er met voortvarendheid naar zal worden gestreefd voor de eerstvolgende periodieke verkiezingen van de Tweede Kamer in 1971 tot een voorlopige afronding van het gevoerde grondwetsbeleid te komen". Ook tijdens het debat over die regeringsverklaring in de Tweede Kamer werd zowel van de zijde van de Regering als van de regeringspartijen sterk de nadruk gelegd op de noodzaak om tot vernieuwing van ons staatsbestel te komen. De Minister-President sprak in dat verband over „voltooiing van de eerste lezing van de grondwetsherziening voor 1971", waaraan „met kracht zou worden gewerkt". Bij de installatie van de commissie op 19 september 1967 merkte de Minister-President op: „Als men de naoorlogse jaren op constitutioneel gebied nog eens in gedachten doorleeft dan kan het de schijn ervan hebben dat het jaren van rijping zijn geweest naar de tijd van de oogst die nu schijnt aan te breken. Veel is er gedacht, geschreven en voorbereid. Veel schijnt ook nog, of nu pas goed, in beweging en ontwikkeling. Hoewel altijd het gevoel blijft, dat men nog niet geheel klaar is voor een grote taak hoewel men zou willen doorgaan met documenteren en studeren

eens moet toch een vormgeving beginnen".

2. In de geest van deze opdracht van de Minister-President vatte de Staatscommissie naar arbeid voortvarend aan. Haar adviezen legde ze tot nu toe in twee rapporten neer. Het eerste rapport (8 juli 1968) beperkte zich tot adviezen over wijziging van de Kieswet binnen het kader van de huidige Grondwet. Het tweede (19 september 1969) liet deze begrenzing varen en bracht een aantal adviezen uit juist met betrekking tot wijzigingen van de Grondwet. Aan het slot van haar tweede advies vraagt de commissie zich af of de tijd rijp is om thans met voorstellen aangaande vernieuwingen van het staatsbestel te komen. Ondanks het feit dat misschien niet alle gedachten en inzichten over vernieuwing van het staatsbestel zijn uitgekristalliseerd, meende de commissie dat met spoed een advies over grondwetsherziening diende te worden uitgebracht; dit conform de opdracht van de Regering en de onbevredigende situatie van het ogenblik. De commissie herinnerde daarbij aan de woorden van de Minister-President bij haar installatie „hoewel men zou willen doorgaan met documenteren en studeren

eens moet toch een vormgeving beginnen". Ook de commissie meende dat een grondwetsherziening spoedig tot stand diende te komen.

3. Sinds de installatie van de Staatscommissie is de voortgang van de werkzaamheden van de commissie verschillende malen onderwerp van beraadslaging tussen Regering en Staten-

Generaal geweest. In antwoord op vragen naar aanleiding van een motie-Van Thijn, verklaarde de Minister van Binnenlandse Zaken op 25 maart 1969 dat „de Regering door haar opstelling blijft bewerkstelligen, dat een zo ruim mogelijke herziening van de Grondwet, ook op het punt dat de geachte afgevaardigde ter sprake heeft gebracht, in 1971 tot stand zal kunnen komen". Deze laatste zinsnede sloeg op de regeringsvorming (Handelingen 1968/1969, blz. 2459).

4. Het was gezien de uitingen van de Regering zélf zoals hierboven vermeld en gezien het feit dat de Staatscommissie in meerderheid van mening was dat naar een herziening van Grond-en Kieswet zou moeten worden gestreefd, een grote teleurstelling toen de Regering in haar Nota van 20 mei 1970 (9181, nr. 16) liet weten van enig voorstel tot een ingrijpende herziening af te zien. Weliswaar stelt de Regering, dat het bestaande kiesstelsel onder de huidige staatkundige verhoudingen niet bevredigend functioneert (blz. 3) en „dat het kiesstelsel onder de huidige verhoudingen onvoldoende de vorming en een zo direct mogelijk bij de uitspraak van de kiezers aansluitende Regering bewerkstelligt", hetgeen „een belangrijk manco" is. Niettemin is de Regering van oordeel dat „een grondwetsherziening op het punt van het kiesrecht en de regeringsvorming thans niet opportuun" (blz. 4) is. De Regering sluit zich in deze aan bij de mening van de minderheid van de Staatscommissie die van oordeel is dat de verschillende stromingen en gedachten op dit punt nog niet voldoende zijn uitgekristalliseerd. De Regering heeft gemeend, ondanks het meerderheidsadvies van de Staatscommissie, de Kamer toch niet aan de hand van een ontwerp tot grondwetswijziging in de gelegenheid te moeten stellen haar oordeel over het advies van de Staatscommissie uit te spreken. Ondergetekenden hebben gemeend de Kamer daartoe wél in de gelegenheid te moeten stellen, zowel vanwege het grote belang van de zaak zélf, als omdat het vele jaren zou duren, voor een vernieuwing van ons staatkundig bestel kan plaatsvinden, gezien de procedure bij grondwetsherziening, indien de grondwetgever deze gelegenheid voorbij zou laten gaan. De indieners hebben daarom de voorstellen van de meerderheid uit de Staatscommissie gevolgd, met een aanvulling, zoals hieronder nader wordt toegelicht. De Staatscommissie heeft erop gewezen dat politieke partijen ook in het huidige constitutionele stelsel een bijdrage zouden kunnen leveren tot een beter functioneren van dat stelsel. Wat daarvan ook zij, de indieners zijn, met de meerderheid van de Staatscommissie, van mening dat ook in het stelsel zélf stimulansen tot vernieuwing moeten worden ingebouwd. De politieke groeperingen waartoe de indieners behoren hebben, zoals bekend moge zijn, niet dezelfde opvattingen over het geheel van staatkundige vernieuwingen dat wenselijk is. Zij hebben elkaar echter gevonden op een concreet voorstel tot wijziging van de artikelen 86 en 91 van de Grondwet, dat enerzijds aan de kiezers meer directe invloed op de regeringsvorming verschaft en anderzijds het samenwerken van partijen bevordert.

Het verheugt hen dat zij het feit dat de Staatscommissie op het meest wezenlijke punt dat haar is voorgelegd tot een meerderheids voorstel is gekomen kunnen honoreren. 5. De bezwaren die in de Staatscommissie naar voren kwamen tegen het huidige kiesstelsel worden als volgt samengevat: „Intussen valt niet te ontkennen dat de evenredige vertegenwoordiging, zoals die thans in de Kieswet is uitgewerkt, de partijen niet prikkelt tot een zodanige samenbundeling, dat in het politieke leven enkele grote richtingen naar voren treden en enerzijds de kiezer een beperkte, maar ondubbelzinnige keuze wordt geboden en anderzijds voor een aantal jaren een stabiel draagvlak voor een regering wordt geschapen. Het stelsel is op dit punt passief". (Eerste rapport, blz. 26 en 27.) In haar tweede rapport merkt de commissie op dat in de loop van haar verdere discussie overeenstemming bleek te bestaan over de wenselijkheid aan de kiezers ter gelegenheid van de periodieke verkiezing van de Tweede Kamer der Staten-Generaal een meer directe invloed te verschaffen met betrekking tot de wijze, waarop het land in de komende periode zou dienen te worden geregeerd, mits hiervoor een methode zou kunnen worden gevonden, welke zou passen in en zou bijdragen tot een goed fungerend staatsbestel. Verschillende voorstellen werden in dat kader besproken, zoals het rechtstreeks verkiezen van een Minister-President, een keuze of een aanbeveling voor een kabinetsformateur en een keuze voor een partij of coalities van partijen waaruit het kabinet zou moeten worden gevormd. Eén van deze voorstellen, het aanwijzen door de kiezers van de persoon van een kabinetsformateur, verkreeg in de commissie, zoals gezien, een meerderheid. 6. Als uitgangspunt voor een voorstel tot aanwijzing van een kabinetsformateur heeft gediend dat met een dergelijk voorstel de grondslagen van ons parlementaire stelsel („d.w.z. een stelsel, volgens hetwelk de Regering behoort te steunen op het vertrouwen van een meerderheid in het parlement", Eerste Rapport, blz. 24) niet wordt aangetast. Daarom heeft ook de meerderheid van de Staatscommissie haar voorste', zodanig ingekleed, dat daarbij aan de kiezers rechtstreeks een uitspraak wordt gevraagd over de persoon van de formateur zonder dat strijd met het parlementair stelsel aanwezig is. De commissie dacht daarbij aan een constructie waarbij tegelijk met de verkiezingen voor de Tweede Kamer ook een vrije stemming zou worden gehouden, in één ronde, over de persoon van de toekomstige kabinetsformateur, c.q. Minister-President. Het is mogelijk dat bij een dergelijke stemming een kandidaat de absolute meerderheid van het totaal aantal uitgebrachte stemmen behaalt. In dit geval zou deze persoon met de formatie van een kabinet moeten worden belast en zo hij daarin slaagt de leiding van dit kabinet op zich moeten nemen. Dit kabinet dient te kunnen rekenen op het vertrouwen van de Tweede Kamer. Dat vertrouwen kan te allen tijde worden opgezegd. In die situatie zullen nieuwe verkiezingen moeten worden gehouden, behoudens enkele bijzondere gevallen. Het Tweede Rapport van de Staatscommissie noemt op blz. 185 enkele voorbeelden, waarbij zij reconstructie van het kabinet mogelijk acht zonder dat noodzakelijkerwijs nieuwe verkiezingen worden gehouden. Wanneer geen der kandidaten de absolute meerderheid van de uitgebrachte stemmen behaalt, dan vindt volgens dit voorstel de kabinetsformatie plaats op de wijze zoals nu gebruikelijk is. De indieners achten het niet juist, dat geheel in het midden zou blijven hoe de kabinetsformatie zou behoren te geschieden in het geval dat geen der kandidaten de absolute meerderheid der uitgebrachte stemmen behaalt. Zij stellen voor dat de wetgever wordt opgedragen ook voor dit geval regels te stellen, opdat dit niet wordt overgelaten aan regels van ongeschreven recht. Zij hebben dan ook gemeend ten aanzien van de situatie die dan ontstaat met een aanvullend voorstel te moeten komen. Dit staat geformuleerd in de derde zin van artikel 86A.

7. Ook in de discussies over de wijze van verkiezingen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal werden in de commissie vele alternatieven bestudeerd. Geen enkel concreet voorstel behaalde in de Staatscommissie echter een meerderheid. Zes leden spraken zich uit voor een kieskringenstelsel zonder meer. Zes andere leden bleken hiervan uitsluitend een werkelijke verbetering te verwachten, indien de invoering van een dergelijk stelsel zou worden gecombineerd met een stemming over de persoon van degene die met de formatie zal worden belast.

8. De indieners van deze voorstellen tot wijziging van de Grondwet stellen zich achter het meerderheidsvoorstel in de Staatscommissie om beide wijzigingen te koppelen. Zij achten de twee voorstellen afzonderlijk onvoldoende om de kiezer meer rechtstreekse inspraak in de kabinetsvorming te garanderen. Alleen in hun samenhang zien zij de voorstellen als een verbetering van ons staatsbestel.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 86A. De centrale gedachte van dit artikel is, dat de kiezers in de gelegenheid worden gesteld, zich uit te spreken over de persoon, die zij met de regeringsvorming belast willen zien. Dit houdt een grotere inspraak van de kiezer in, zonder dat daarbij de grondslag van ons parlementaire stelsel wordt aangetast. De indieners achten dit een verbetering vergeleken met de huidige situatie, waarbij de kiezers volstrekt onvoldoende invloed kunnen uitoefenen op de vraag wie kabinetsformateur zal worden. Een tweede voordeel zal ongetwijfeld zijn, dat partijen vóór de verkiezingen zich met elkaar zullen verstaan om tot een kandidaat te komen, die de meerderheid van het aantal uitgebrachte stemmen zal kunnen behalen. Een derde voordeel is, dat indien een kandidaat de meerderheid behaalt de kabinetsformatie onmiddellijk na de verkiezingen een aanvang kan nemen. De op deze wijze gekozen formateur zal zeker op de steun van de partijen die hem kandidaat hebben gesteld kunnen rekenen. Dit zal een grote verbetering betekenen ten opzichte van de formatieprocedure zoals die tot nu toe wordt gevolgd. Ten vierde bevordert deze wijze van verkiezen van een formateur dat reeds in de verkiezingscampagnes de discussies zich zullen toespitsen rond het beleid dat kandidaat-formateurs na de verkiezingen zullen gaan voeren. Een grotere duidelijkheid voor de kiezers zal daarvan het gevolg zijn. De regeling zoals voorgesteld in de derde zin van artikel 86A legt in de Grondwet vast, dat de wetgever regels zal moeten geven ingeval géén der kandidaten een volstrekte meerderheid behaalt. In deze leemte voorzien de voorstellen van de Staatscommissie niet. De indieners menen dat een afronding van het voorstel van de Staatscommissie op zijn plaats is, zodanig dat de te volgen werkwijze in de wet wordt vastgelegd. Pas wanneer de Grondwet op dit punt is gewijzigd zal een wetsontwerp tot regeling van deze zaak aan de orde komen. Dit zal op zijn vroegst in de volgende parlementaire periode het geval kunnen zijn. De ondergetekenden kunnen zich voorstellen dat de wetgever een regeling zal maken die bestaat in het vastleggen van de tot nog toe bij de kabinetsformatie gevolgde procedure. Zij zelf zouden echter, te zijner tijd, en zonder verdere ontwikkelingen op dit punt te willen afsnijden, de voorkeur geven aan een regeling waarbij de nieuw verkozen Tweede Kamer -uiterlijk drie weken na de uitslag van de verkiezingen - de Koning een aanbeveling doet over de persoon van de kabinetsformateur. Ook het gestelde in artikel 86A eerste zin, draagt de wet op regelingen te treffen, ten aanzien van het doen verkiezen van een kabinetsformateur. Daar er de indieners veel aan is gelegen om met hun voorstellen een versterking van de plaats van het parlement in onze democratie te bewerkstelligen, achten zij het te overwegen, dat bij de kandidaatsstelling voor een dergelijke formateur de Tweede Kamer wordt ingeschakeld. Zo zou het noemen van kandidaten kunnen worden voorbehouden aan leden van de Tweede Kamer.

De indieners achten het namelijk van groot belang dat deze wettelijke regeling mede gericht zal zijn op het voorkomen van een verwarrend groot aantal kandidatenformateur. De gedachtegang van het genoemde meerderheidsadvies van de Staatscommissie is immers, dat de kiezers de gelegenheid moet worden geboden een werkelijke invloed uit te oefenen op de samenstelling van de toekomstige regering, welke invloed bij een zeer groot aantal kandidatenformateur verloren dreigt te gaan. De indieners menen dan ook dat een beperking van het aantal kandidaten noodzakelijk zal zijn. Te overwegen valt dat leden van de Tweede Kamer het recht van kandidaatstelling zouden verkrijgen. Men zou kunnen denken aan het aantal leden dat nodig is voor het in behandeling nemen van een motie in de Tweede Kamer. Hiertegen kan het bezwaar aangevoerd worden dat „nieuwe politieke bewegingen", die kans zouden maken in de nieuwe kamer met een niet onaanzienlijk aantal zetels vertegenwoordigd te worden, op deze wijze de pas wordt afgesneden. Om daarin te voorzien zou de regeling een aanvulling kunnen krijgen in die zin dat de kandidaatstelling ook open staat voor een aantal kiezers, dat in redelijke verhouding staat tot het aantal stemmen, dat nodig is om het aantal kamerzetels te verkrijgen, waaraan het recht van kandidaatstelling is verbonden. De volgorde van de kandidatenformateur op het sternbiljet zou kunnen worden bepaald door het aantal aanbevelingen dat een kandidaat van leden van de Tweede Kamer op zich weet te verenigen. Voor een kandidaat voor het formateursschap zouden dezelfde eisen kunnen gelden als voor het lidmaatschap van de Tweede Kamer. Uiteraard dient bij deze verkiezing het land als één kieskring te gelden.

dachte van deze meerderheid gevolgd met hun voorstel het land in maximaal 15 kieskringen te verdelen. Uit de discussies binnen de Staatscommissie blijkt dat over de vraag of een dergelijke verdeling in overeenstemming kan worden geacht met hst beginsel van evenredige vertegenwoordiging zoals geformuleerd in artikel 91 van de Grondwet, zowel in den lande als binnen de Staatscommissie verdeeldheid bestaat. De indieners zijn van mening dat, waar het om een belangrijke aangelegenheid gaat, een wijziging van de Grondwet gewenst is. Zij wensen de discussie over hun voorstel niet te belasten met twijfel over de grondwettigheid van de invoering van zelfstandige kieskringen onder de werking van de bestaande grondwetsbepalingen uit te sluiten. In grote lijnen zou een stelsel als zij voorstaan er naar hun oordeel als volgt uitzien: a. Er worden maximaal 15 kiesgebieden gevormd, waarbij enerzijds zoveel mogelijk de grenzen van de huidige kieskringen worden gevolgd en anderzijds een te grote variatie in de aantallen te verdelen zetels in elk kiesgebied wordt vermeden door een minimum van 10 te stellen. b. De verdeling van de restzetels vindt plaats naar de regel van de grootste gemiddelden. c. Binnen de kiesgebieden kunnen de lijsten van verschillende partijen worden verbonden, zodat bij de toewijzing van restzetels verbonden lijsten als één worden beschouwd. Zoals de Staatscommissie heeft opgemerkt (blz. 205, Tweede Rapport) zijn er sterke argumenten aan te voeren om een dergelijke lijstverbinding een landelijk karakter te geven.

VAN THIJN

Artikel 91. In navolging van de meerderheid van de Staatscommissie hebben de indieners van deze voorstellen de ge-

GOUDSMIT

AARDEN.