Memorie van toelichting - Voorstel van wet van de heren Westerterp, Boersma, Van Mierlo, Van Thijn, Wiegel en De Boo tot het in overweging nemen van een voorstel tot verandering in artikel 110 van de Grondwet

Nr. 3

Inleiding

Wij hebben de mogelijkheid van een vervroeging van de datum van opening van de gewone zitting van de Staten-Generaal, verder aan te duiden als Prinsjesdag, reeds eerder aan de orde gesteld in een brief aan de bijzondere commissie voor het beleid inzake Grondwet en Kieswet. Wij zijn er die commissie erkentelijk voor dat zij naar aanleiding van die brief besloot tot het houden van een mondeling overleg met de Minister-President, de Minister van Binnenlandse Zaken en de Minister van Financiën en dat zij ons uitnodigde bij dit overleg aanwezig te zijn. Onze brief is intussen gepubliceerd als onderdeel van het verslag van dit overleg (stuk 9181, nr. 23). De Regering heeft na het overleg haar standpunt nog eens samengevat in een brief die is gepubliceerd als stuk 9181, nr. 22 Nu hieruit duidelijk bleek dat de Regering geen bezwaar had tegen onze suggestie maar, om overwegingen die wij ook onzerzijds nader zullen bespreken, niet het voornemen heeft de indiening te bevorderen van een wetsontwerp tot wijziging van de Grondwet in 1971 hebben wij het voor en tegen van een eventuele vervroeging van Prinsjesdag nogmaals overwogen, mede gezien de inlichtingen die tijdens het overleg waren verstrekt. Onze slotsom is dat deze voorziening in ieder geval in de jaren tot een eventuele volgende Grondwetswijziging toch een nuttige uitwerking zal kunnen hebben. Ter bevordering van de overzichtelijkheid herhalen wij hier de argumenten die wij in onze brief reeds hebben uiteengezet voor de vervroeging van Prinsjesdag. Deze hebben betrekking op twee aspecten, die beiden samenhangen met een afzonderlijk Grondwetsartikel, te weten de begrotingsbehandeling (art. 134) en de indeling van het parlementaire jaar (art. 110). Datumverandering kan ons inziens vanuit deze twee gezichtspunten leiden tot een verbetering van de functionering van het parlement. Tijdige vaststelling van de begroting Wij menen dit aspect van ons voorstel het best te kunnen benaderen vanuit een citaat uit het rapport van de commissie herziening Comptabiliteitswet (commissie-Simons) waar op blz. 124 onder het hoofd „De eis van tijdige vaststelling van de begroting" het volgende wordt opgemerkt: „Het is nodig alle krachten in te spannen, ten einde vóór het begin van het dienstjaar (vóór 1 januari derhalve) tot vaststelling van de begroting te geraken. Vaststelling na genoemde datum ondermijnt het budgetrecht. Dan moet de Regering immers vooruitlopen op votering van de aangevraagde gelden. Helaas is dit ten aanzien van de meeste begrotingshoofdstukken praktijk. Vaststelling van de begroting tijdens de loop van het begrotingsjaar behoort echter uitzondering in plaats van regel te zijn. Een aanvaarden van de praktijk van latere goedkeuring introduceert de gedachte, als zou de parlementaire goedkeuring een blote formaliteit zijn. De administratie verkrijgt hierdoor het gevoel dat zij haar gang kan gaan. Het Parlement kan, met elke maand die verstrijkt, minder wijziging brengen in de uitgaven die de administratie wil doen; het besteedt de tijd aan gesprekken over aspecten van het beleid en verliest het gevoel van verantwoordelijkheid voor de bij wet vast te ;

stellen bedragen. Het blijft dus wenselijk te streven naar een tijdige totstandkoming van de begrotingswetten". Wij geloven dat deze woorden uit 1960 ook nu nog geldig f zijn, zoals ook bij de behandeling van de ontwerp-Comptabili-'

teitswet (stuk 7760) is gebleken. Meestal had in de laatste -jaren op 1 januari zelfs echter een deel van de hoofdstukken de Tweede Kamer niet gepasseerd. Dit jaar hoopte de Tweede 1 Kamer wel vlak voor Kerstmis het laatste hoofdstuk te hebben ;

behandeld, maar hiermee werd toch impliciet aanvaard dat de [ Eerste Kamer enkele hoofdstukken pas in het nieuwe jaar zou kunnen afdoen. Bovendien heeft onze Kamer zich niet aan het 1 eigen tijdschema kunnen houden, zodat ook in januari nog een -begrotingshoofdstuk op de agenda zal staan. '

Zou de indiening van de begrotingsontwerpen in de laatste week van augustus plaatsvinden en zou ook overigens enige verbetering en versnelling van de begrotingsbehandeling kun-1 nen worden bereikt, dan achten wij afhandeling van de be-1 groting door het gehele parlement voor 1 januari niet on-'

mogelijk. In de bijzondere commissie voor het beleid inzake Grondwet en Kieswet is min of meer terloops de vraag gesteld waarom ' een eerdere indiening van de begrotingsontwerpen niet zou worden mogelijk gemaakt door de woorden „dadelijk na het openen der gewone zitting van de Staten-Generaal" in artikel 134 van de Grondwet te laten vervallen. Tijdens het overleg is een ook van regeringszijde ondersteund antwoord gegeven, dat wij tot het onze maken. Zowel de grondwettelijke fixatie, als -misschien in mindere mate -het plechtige karakter van de openingsbijeenkomst, nemen elke verleiding weg om ook maar te denken aan een wat latere indiening van de begrotingsontwerpen. Het verbaasde ons niet dat, vooral de Minister van Financiën hier zeer op gesteld bleek te zijn.

Indeling van het zittingsjaar

In de laatste vier jaar heeft de Tweede Kamer telkens het reces beëindigd vóór Prinsjesdag en wel in 1967, 1968 en 1970 drie weken vóór die datum en in 1969 één week daarvoor. Wij zien hierin een weerslag van de verlegging van de vakantieperiodes in ons land. Bijna alle scholen hervatten het onderwijs in de laatste weken van augustus. Zoals ook de schoolvakanties eerder aanvangen, is het begin van het zomerreces vervroegd tot einde juni, begin juli. Tientallen jaren viel de hervatting van de parlementaire werkzaamheden na de zomer samen met de plechtige opening van de nieuwe zitting, zij het dat die dan nog voorafgegaan werd door een door velen niet goed begrepen sluiting van de oude zitting. Wij beogen met ons voorstel het karakter van Prinsjesdag in zoverre te herstellen dat deze dag ook werkelijk in het algemeen de eerste ontmoeting na het reces zal zijn van Regering, volksvertegenwoordiging, pers en alle anderen die bij het parlementaire werk betrokken zijn. Ook op dit punt kan de vraag rijzen waarom de openingsdatum van het parlementaire werkjaar in de Grondwet moet worden genoemd. Wij menen dan te moeten teruggrijpen naar

het fatale termijneffect dat deze datum op de begrotingsvoorbereiding heeft. Wel sluiten wij ons van harte aan bij de wens om de sluiting van de voorafgaande zitting te maken tot een korte plechtigheid op de ochtend van Prinsjesdag en niet meer op de zaterdag daarvóór. Hiertoe is geen wijziging van de Grondwet nodig. De sluiting van de zitting vindt ingevolge artikel 113 plaats wanneer de constitutionele Koning, dat wil zeggen de Regering, „oordeelt, dat het belang van de Staat niet vordert haar te doen voortduren".

De harmonisatie in de Europese gemeenschappen De Regering wil blijkens haar eerder vermelde brief van 14 december niet vooruitlopen op het streven in E.E.G.-verband tot harmonisatie van de begrotingsvoorbereiding. Ook wij hechten hieraan grote waarde, maar wij zijn van mening dat een vervroeging van de datum voor indiening van de Nederlandse begroting geen belemmering behoeft te zijn bij dit streven. Wij wijzen er overigens op dat de Europese Commissie krachtens het onlangs gewijzigde artikel 203 van het E.E.G.-verdrag het voorontwerp van de begroting van de Gemeenschappen uiterlijk op 1 september bij de Raad moet indienen, dat wil zeggen op een tijdstip dat op zijn hoogst 6 dagen verwijderd kan zijn van de door ons voor Nederland voorgestelde datum. Ten slotte vestigen wij nog de aandacht op de ontwerp-beschikking door de Europese Commissie aan de Raad voorgesteld, betreffende de versterking van de coördinatie van de economische politiek op korte termijn van de lidstaten (Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen van 26 november 1970, blz. C 140/24). Deze voorziet een onderzoek driemaal per jaar door de Raad naar de economische toestand in de Gemeenschap. Het tweede onderzoek, dat reeds in de maand juni moet plaatsvinden, heeft onder meer tot doel: „-in het kader van compatibele voorlopige nationale budgetten kwantitatieve beleidslijnen vast te stellen voor de overheidsbegrotingen voor het volgende jaar, voordat de Regeringen van de lidstaten de ontwerpen definitief aannemen. Deze beleidslijnen betreffen de verandering in het begrotingstotaal, de omvang van de saldi en de wijze van financiering of aanwending van deze saldi".

Wij verwachten dat de door ons voorgestelde vervroeging van Prinsjesdag zeer wel past in dit tijdschema van begrotingsharmonisatie in het kader van de E.E.G.

Het eindrapport van de Staatscommissie Cals-Donner Blijkens de brief van 14 december verwacht de Regering in het voorjaar van 1971 het eindrapport van de Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet en „acht zij het niet opportuun om zonder het advies van die commissie thans met een voorstel als bovenbedoeld te komen".

Ook deze opmerking -waarvoor wij overigens wel begrip hebben -heeft ons niet weerhouden van het indienen van dit voorstel. Wij kunnen ons namelijk niet voorstellen dat eventuele principiële voorstellen van de Staatscommissie inzake het karakter van de begroting of over het begrip zitting enigerlei grond zouden verliezen, wanneer intussen reeds een verandering van de datum van Prinsjesdag woidt aangebracht. Zou de Staatscommissie zelf een advies geven over die datum, dan zou de voor uitvoering van dat advies noodzakelijke Grondwetswijziging waarschijnlijk pas in 1975 kunnen tot stand komen. Wij kunnen er geen bezwaar in zien dat tot die tijd de door ons uitsluitend uit doelmatigheidsoverwegingen bepleite vervroeging met drie weken wordt aangehouden.

Prinsjesdag vroeger

Ten slotte vestigen wij er de aandacht op dat de datum van Prinsjesdag reeds eerder enkele malen is gewijzigd. Tot 1848 stond in de Grondwet, dat de gewone zitting van de Staten-Generaal wordt geopend op de derde maandag in oktober. In verband met de behandeling van de begroting (!) vond de Kamer dat wat aan de late kant, zodat in 1848 Prinsjesdag met een maand werd vervroegd, derhalve tot de derde maandag in september. In 1887 heeft opnieuw een verandering plaatsgevonden, omdat het voor vele leden bijzonder moeilijk was om op maandag tijdig den Haag te bereiken. Bezwaren tegen het reizen op zondag zullen hiermee ook wel verband hebben gehad. In 1887 werd daarom besloten de Grondwet opnieuw te wijzigen en de opening te bepalen op de derde dinsdag in september.

Conclusie

Wij hopen voldoende te hebben aangetoond waarom, terwille van de meer doelmatige organisatie van de werkzaamheden van de beide Kamers der Staten-Generaal, een vervroeging van Prinsjesdag met enkele weken gewenst is. Deze vervroeging dient ons inziens niet reeds in 1971 van toepassing te zijn, zulks vanwege de reeds gepasseerde termijnen van begrotingsvoorbereiding en vanwege de misschien door diverse hierbij betrokken personen reeds gemaakte plannen. Bij de eventuele behandeling in tweede lezing van dit voorstel staan Kamer en Regering mogelijkheden ter beschikking om in werking treden vóór de derde dinsdag in september 1971 te verhinderen.

WESTERTERP

BOERSMA

VAN MIERLO

VAN THIJN

WIEGEL

DE BOO.