Memorie van toelichting - Administratiefrechtelijke afdoening van inbreuken op bepaalde verkeersvoorschriften (Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften) - Hoofdinhoud

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoudsopgave

B'lz

ALGEMEEN

Par 1

Inleiding

2 Par 2

Voorgeschiedenis

3 Par. 3

De voorstellen van de Commissie Mulder

7 Par 4

Doelstellingen van het wetsvoorstel

8 Par. 5

Het bereik van de wet

21 Par. 6

Toetsing aan de Grondwet en internationale verdragen over de rechten van de mens

24 Par. 7

Beroep op de rechter

30 Par 8

Is vereenvoudigde strafrechtelijke afdoening een bruikbaar alternatief?

32 Par. 9

Deregulering

ARTIKELGEWIJZE TOELICHTING

ALGEMEEN

Nr. 1. Inleiding

De bestaande regeling van afdoening van veel voorkomende lichte verkeersovertredingen legt een onevenredig groot beslag op de politie, het openbaar ministerie en de rechter. Bovendien heeft die regeling, uit een oogpunt van effectieve rechtshandhaving, de grens bereikt van wat nog geloofwaardig mag heten. Er is dan ook alle aanleiding om deze regeling te herzien. De eerste voorstellen tot herziening dateren al uit 1973, in welk jaar de commissie partiële herziening strafvordering aan de toenmalige Minister van Justitie een voorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering aanbood. Dat voorstel kan kortweg worden aangeduid als een wettelijke regeling van de executoirverklaring van transacties. Op dit eerste voorstel zijn andere voorstellen gevolgd die verderop in deze memorie van toelichting nog ter sprake zullen komen. Het hier nader te bespreken, in het wetsontwerp neergelegde, voorstel is afkomstig van de Commissie vereenvoudigde afdoening lichte overtredingen van verkeersvoorschriften, die op 29 mei 1985 aan de eerste ondergetekende haar rapport uitbracht. Bij het rapport van de commissie, in de wandeling naar haar voorzitter de Commissie-Mulder (hierna: de commissie) genoemd, was gevoegd een ontwerp-voorstel van Wet tot andere dan strafrechtelijke afdoening van inbreuken op bepaalde verkeers-en andere voorschriften (Wet andere dan strafrechtelijke afdoening), alsmede een ontwerp-memorie van toelichting. Op het rapport en de voorstellen van de commissie is het onderhavige wetsontwerp in vergaande mate gebaseerd. Wij willen hier dan ook graag van onze erkentelijkheid doen blijken voor het werk dat de commissie heeft verricht. Daaraan doet niet af dat he onderhavige ontwerp op sommige onderdelen afwijkt van hetgeen de commissie heeft voorgesteld, mede gelet op de gedachtenwisseling waartoe het rapport aanleiding heeft gegeven. Het rapport van de commissie is op de dag van de aanbieding reeds ter kennis gebracht van de beide kamers der Staten-Generaal en vervolgens ter advisering aan verschillende instanties voorgelegd. De reacties op de voorstellen van de commissie waren uiteenlopend. Alhoewel in alle ontvangen reacties wordt erkend dat een vereenvoudiging van het huidige strafrechtelijke systeem wenselijk is, bestaan er grote verschillen van opvatting over de wijze waarop deze vereenvoudiging gestalte zou moeten krijgen. De ontvangen adviezen van het openbaar ministerie, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, de Nederlandse orde van advocaten en de vergadering van rechtbankpresidenten zijn ter kennisneming van de leden en door belangstellenden ter griffie van de Tweede Kamer neergelegd. In deze opsomming van ontvangen reacties zou de lezer wellicht twee instanties kunnen missen die op het terrein, waarop het onderhavige wetsontwerp betrekking heeft, een belangrijke adviserende rol vervullen, te weten de Verkeerscommissie openbaar ministerie (Vecom) en de Centrale Politie Verkeerscommissie (CPVC). Dit is ogenschijnlijk het geval, want wij wijzen er op dat de commissie-Mulder, alvorens zij haar rapport definitief vaststelde, overleg heeft gevoerd met delegaties van beide genoemde adviesinstanties. In dat overleg werd positief gereageerd op de commissievoorstellen (zie rapport van de commissie, blz. 7). Om die reden is, met instemming van de betrokken instanties, afgezien van het wederom voorleggen van het rapport van de commissie.

Naast de ontvangen adviezen zijn er ook in de rechtsliteratuur vele reacties gekomen op het rapport van de commissie'. Waar dit aangewezen leek, is bij de opstelling van het onderhavige ontwerp met de ontvangen adviezen rekening gehouden. De in de literatuur verwoorde kritiek zal in deze memorie van toelichting op daartoe aangewezen plaatsen, indien dienstig, bespreking vinden. Indien is afgeweken van de voorstellen van de commissie, zal deze afwijking worden toegelicht. Wat de opzet van de memorie van toelichting betreft, kan nog worden opgemerkt dat daarbij dankbaar gebruik is gemaakt van de voorarbeid van de commissie, zoals deze in haar rapport tot uitdrukking is gekomen. Bij het formuleren van de wettekst en van de toelichting erop is, voor zover deze overeenkomen met het commissievoorstel, de in het rapport vermelde formulering doorgaans overgenomen. Deze overeenkomst is, ter wille van de leesbaarheid van deze memorie, niet telkenmale vermeld. Zoals gezegd, wordt, overal waar van de zienswijze van de commissie is afgeweken, dit aangegeven en gemotiveerd.

Nr. 2. Voorgeschiedenis

' Genoemd kunnen o.a. worden: P. J. Baauw -Afdoening van verkeersovertredingen -Afrekening met het strafrecht, Nederlands Juristenblad van 9-11198 5 blz. 1225 e.v., D H de Jong -De afdoening van strafzaken buiten proces. Preadvies voor de Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van België en Nederland (najaar 1985); Th W. van Veen -Anders dan strafrechtelijk afdoen, Verkeersrecht no. 11 (november 1 985), blz 359 e.v. en de reactie op dit ar tikel door A. Mulder -En telt de uitkomst ook, Verkeersrecht no 12 (december 1985), blz. 381 e.v ; N. Jörg -Administratiefrechtelijke afdoening lichte verkeersovertredingen, N. J. C. M. -Bulletin 10-8 (december 1985), blz 595 e.v. en Trema 85-1 special (december 1985) en de uitgave Administratieve afdoening verkeersovertredingen, onder re dactie van prof mr. G J M Corstens (juni 1986). 1 De mogelijkheid tot vereenvoudigd verhaal op bank en girosaldi is geopend bij de Wet van 8 september 1976, Stb. 484, inwerking treding 16 oktober 1978

Het eerste voorstel tot vereenvoudiging van de wettelijke voorschriften inzake de justitiële afdoening van lichte strafzaken dateert uit 1973. Bij brief van 2 februari 1973 bood de Commissie partiële herziening strafvordering aan de toenmalige Minister van Justitie een voorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering aan. Dit voorstel kwam erop neer dat een transactievoorstel, waarop door de verdachte niet werd gereageerd, van rechtswege voor tenuitvoerlegging vatbaar zou worden, tenzij de verdachte binnen veertien dagen nadat hem hiervan mededeling was gedaan, bezwaar zou maken tegen de voorgenomen tenuitvoerlegging. Indien de verdachte alsnog tijdig bezwaar aantekende, zou de strafzaak bij gewone dagvaarding op de zitting worden gebracht (dan wel worden geseponeerd). Indien de verdachte geen bezwaar maakte, zou het transactievoorstel vervolgens ten uitvoer gelegd worden, waarbij de bepalingen van het Wetboek van Strafvordering betreffende de executie van geldboeten overeenkomstig zouden worden toegepast. Op deze wijze zou vereenvoudigd verhaal kunnen plaatsvinden op de saldi van bank-en girorekeningen waarover de verdachte beschikte (art. 576 Sv) of verhaal op de goederen van de verdachte (art. 575 Sv)2. Indien verhaal niet mogelijk zou blijken of te grote praktische bezwaren zou opleveren, zou de rechter, voor wie de zaak (indien bij gewone dagvaarding aangebracht) had moeten dienen de straf van vervangende hechtenis kunnen opleggen. Tegen deze laatste beslissing zou geen rechtsmiddel meer openstaan. Bij deze voorgestelde regeling werd ervan uitgegaan dat de rechter niet in een beoordeling van de zaak ten gronde zou treden, maar slechts zou vaststellen dat rechtsgeldig een voor tenuitvoerlegging vatbaar transactievoorstel tot stand was gekomen waarop door de verdachte niet was ingegaan. De toenmalige Minister van Justitie heeft dit voorstel niet overgenomen om twee redenen welke kortweg inhouden dat de voorgestelde verhaals-regeling zonder rechterlijke tussenkomst te ingrijpend werd geoordeeld, nog afgezien van de verenigbaarheid van het voorstel met het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna te noemen: het Europees Verdrag). Voorts werden vraagtekens geplaatst bij de praktische uitvoerbaarheid van het verhaal op goederen of loonbeslag om daaruit de opbrengst van een in het algemeen kleine geldboete te voldoen. De bezwaren tegen het voorstel van de commissie staan uitgebreid vermeld in de brief van de Minister van Justitie van 27 juni 1982 over de administratieve afdoening van verkeersovertredingen aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Kamerstukken II, 1981-1982,

17478, blz. 3). Daarnaar zij hier verwezen. In dezelfde brief staat vermeld dat in 1974 door de toenmalige Minister van Justitie een voorontwerp is opgesteld, dat erop neer kwam dat het openbaar ministerie schriftelijk bij de rechter de executoirverklaring van een transactievoorstel waarop niet was gereageerd, zou vorderen. Bij toewijzing van die vordering zou de rechter tevens de vervangende hechtenisstraf vaststellen. De verdachte zou dan binnen een termijn van veertien dagen bezwaar kunnen maken, waarna alsnog een openbare behandeling zou volgen, met dien verstande dat als de verdachte op die zitting verstek liet gaan, het bezwaar zou vervallen en de beslissing waartegen het bezwaar was gericht alsnog zou worden bevestigd. De toepassing van deze procedure was in het voorontwerp bovendien beperkt tot transactievoorstellen ter zake van overtredingen waarbij geen andere voorwaarden waren gesteld dan betaling van ten hoogste f 100 of afstand van goederen met een maximale waarde van f 50. Blijkens het voorontwerp zou de verdachte op het tijdstip dat het feit vermoedelijk was gepleegd strafrechtelijk meerderjarig moeten zijn. Zoals in bovenvermelde brief van de toenmalige Minister van Justitie uit 1982 is aangegeven (blz. 3 onderaan), zijn destijds vanuit de rechterlijke macht bezwaren kenbaar gemaakt tegen het voorontwerp, welke bezwaren ook na hernieuwde overweging gehandhaafd bleven. De materie van een vereenvoudigde strafrechtspleging vormde in oktober 1979 het onderwerp van het preadvies van jhr. mr. L. A. R. J. de Beaufort voor de Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van België en Nederland. In februari 1980 verscheen het resultaat van een door het Ministerie van Justitie gesubsidieerd onderzoek door prof. P. J. P. Tak, hoogleraar Algemene Inleiding in de Rechtswetenschap aan de Katholieke Universiteit te Nijmegen, naar de afdoening van verkeers(straf)zaken in West-Duitsland. Deze studie verscheen onder de titel Strafbefehls-en Bussgeldverfahren, wijzen van afdoening van verkeersmisdrijven en verkeersordnungswidrigkeiten (Staatsuitgeverij, februari 1980). In dit verband valt nog te wijzen op het preadvies van mr. L. de Wilde, advocaat-generaal bij het Hof van Beroep te Gent, eveneens voor de Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van België en fJjderland, getiteld Het Strafbevei. Een onderzoek naar een vereenvoudigde rechtspleging. Dit preadvies, dat tegelijkertijd verscheen met het hierboven vermelde preadvies van mr. De Beaufort, bevat gegevens over het recht in andere Westerse landen. Op 10 november 1981 hield mr. A. Mulder, toenmalig lid van de Raad van State, in een openbare bijeenkomst van de Centrale Politie Verkeerscom.nissie (CPVC) te Utrecht een pleidooi voor afdoening van de massaal gepleegde (eenvoudige) verkeersovertredingen via het administratieve recht in plaats van via het strafrecht. De inleiding van mr. Mulder is gepubliceerd in Verkeersrecht van februari 1982 onder de titel Massaliteit van verkeersovertredingen. Zijn voorstellen voor een afdoening van (eenvoudige) verkeersovertredingen in de administratiefrechtelijke sfeer, zoals ook weergegeven in de meergenoemde brief van de toenmalige Minister van Justitie uit 1 982, komen op het volgende neer. a. De regeling van de (vrijwillige) politietransactie blijft gehandhaafd; b. buiten de onder a bedoelde gevallen beslist het openbaar ministerie (als bestuursorgaan) of er gronden zijn om ter zake van de geconstateerde overtredingen een vermogenssanctie op te leggen (geldboete, ontzegging van de rijbevoegdheid, verbeurdverklaring van het voertuig); c. in het bevestigende geval bepaalt het openbaar ministerie de op te leggen sanctie en de omvang ervan; d. indien de overtreder daartegen bezwaar maakt beslist het openbaar ministerie gemotiveerd op het bezwaarschrift; e. tegen deze beslissing kan de overtreder beroep instellen bij de strafkamer van de rechtbank (die dan optreedt als administratieve rechter) op één of meer van de volgende gronden:

• - 

  het feit is niet strafbaar; 2. de overtreder treft geen enkele schuld; 3. bij het onderzoek en het nemen van de beslissing is enig in het algemeen rechtsbewustzijn levend beginsel van behoorlijk bestuur geschonden; 4. de sanctie is onevenredig aan de aard van het feit of de omstandigheden waaronder het is begaan; f. De administratieve rechter kan de beslissing van het openbaar ministerie vernietigen en, zo nodig, zelf in de zaak voorzien; g. van de beslissing van de rechter staat slechts beroep in cassatie open. In dit stelsel zou voor de executie van de voorziene administratieve geldboetes ook geen vervangende hechtenis noodzakelijk zijn. In plaats daarvan werd gedacht aan dwangmiddelen in de vermogenssfeer, zoals (verruimde) mogelijkheden tot beslag op giro-en banktegoeden, beslag op sociale uitkeringen en conservatoir beslag op voertuigen. Bij de behandeling van de begroting voor het Ministerie van Justitie voor het dienstjaar 1982 werd door de leden van de Tweede Kamer, de heren drs. E. H. T. M. Nijpels (V.V.D.) en dr. S. Faber (C.D.A.), een motie ingediend waarin de regering werd verzocht nadere studie te verrichten naar mogelijkheden om eenvoudige verkeersovertredingen op andere dan strafrechtelijke wijze af te doen. Aan de Tweede Kamer zou verslag over die studie moeten worden uitgebracht (Kamerstukken II, 1981-1982, 17100, hoofstuk VI, nr. 17). Aanleiding tot die motie vormde het hierboven weergegeven betoog van mr. A. Mulder. Bij de bespreking van de motie, die uiteindelijk door de Tweede Kamer werd aanvaard, verklaarde de toenmalige Minister van Justitie zich bereid aan het in de motie vervatte verzoek gevolg te geven (Handelingen II, 25 november 1981, blz. 588/589, 602; 15 december 1981, blz. 1076). Hij loste zijn toezegging in met de toezending aan de Tweede Kamer van de hierboven reeds enige malen vermelde brief van 27 juni 1982. In die brief is het voorstel van mr. Mulder uitgebreid besproken. Kanttekeningen werden geplaatst bij de voorgestelde procedure als zodanig, bij de vraag hoe de procedure zich verhoudt tot het Europese Verdrag en bij de praktische uitvoerbaarheid van de voorgestelde administratiefrechtelijke procedure. De conclusie die in de brief werd getrokken was dat het theoretisch kader voor een administratiefrechtelijke afdoening van verkeersovertredingen nog vele rechtsvragen opriep. Daarnaast konden ook bij de praktische uitvoerbaarheid van het voorgestelde stelsel van afdoening vraagtekens worden geplaatst. De toenmalige bewindsman sprak aan het slot van zijn beschouwingen een voorkeur uit voor het zoeken naar verdere vereenvoudigingen in de strafrechtelijke sfeer. Ten einde de gedachten te bepalen over de richting waarin zodanige vereenvoudigingen zouden moeten gaan, was als bijlage bij de brief gevoegd een voorontwerp van wet tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering, behelzend de invoeging van een nieuwe Titel in dat Wetboek betreffende de vereenvoudigde afdoening van lichte verkeersstrafzaken. De in dat voorontwerp vervatte regeling kwam erop neer, dat in verkeersstrafzaken die naar het oordeel van het openbaar ministerie met geen andere straf of maatregel dan een geldboete van ten hoogste f 500 zouden moeten worden afgedaan (terwijl tevens aan enkele andere voorwaarden was voldaan) het openbaar ministerie een beslissing tot vereenvoudigde afdoening kon nemen. Alvorens die beslissing te nemen zou de officier van justitie de verdachte in staat stellen daaromtrent bezwaren en opmerkingen kenbaar te maken. In de praktijk zou daartoe bij het transactievoorstel een kennisgeving worden gevoegd, waarbij de verdachte mededeling werd gedaan dat de officier van justitie een dergelijke beslissing overwoog, indien niet aan het transactievoorstel

werd voldaan, en waarbij de verdachte door de officier werd uitgenodigd eventuele bezwaren tijdig kenbaar te maken. De verdachte zou in deze opzet niet verplicht zijn om te voldoen aan de beslissing tot vereenvoudigde afdoening. Hij zou voorts tegen de beslissing gedurende een bepaalde tijd bezwaren kunnen inbrengen, waardoor deze beslissing kwam te vervallen en de strafzaak alsnog bij gewone dagvaarding (te zenden aan het door de verdachte opgegeven adres) aanhangig werd gemaakt. Indien de verdachte niets van zich liet horen, zou volgens het voorontwerp het openbaar ministerie een vordering bij de kantonrechter moeten indienen ter bevestiging van zijn beslissing tot vereenvoudigde afdoening en aanvulling daarvan met vervangende hechtenis. Vervolgens zou de verdachte door de kantonrechter worden opgeroepen om op een bepaald tijdstip op een openbare terechtzitting te verschijnen om, indien gewenst, verweer te voeren. Bijstand door een advocaat zou mogelijk zijn. Indien de kantonrechter voldoende redenen aanwezig zou achten om de vordering toe te wijzen (hierin zou hij geheel vrij zijn), dan zou hij de beslissing van het openbaar ministerie bevestigen onder vaststelling van het strafbare feit waarop zij betrekking had en onder strafbaarverklaring van de verdachte aan dat feit. De kantonrechter zou tevens bepalen hoeveel dagen vervangende hechtenis zouden moeten worden ondergaan, indien betaling achterwege bleef. Eventueel zou hij de te betalen geldsom op een lager bedrag kunnen vaststellen dan het openbaar ministerie had gedaan. Werd de beslissing van het openbaar ministerie niet bevestigd, dan verviel deze, waarna het openbaar ministerie alsnog de zaak bij de kantonrechter via de gewone strafprocedure aanhangig zou kunnen maken. Tegen de beslissing van de kantonrechter stond geen rechtsmiddel open. Wel zou in buitengewone gevallen de kantonrechter een nieuwe behandeling kunnen bevelen. Bij de meergenoemde brief was gevoegd een advies van prof. mr. P. van Dijk, hoogleraar aan de Rijksuniversiteit te Utrecht, uitgebracht op verzoek van de toenmalige Ministervan Justitie. In dat advies concludeerde prof. Van Dijk dat bovenweergegeven schets van een regeling ter vereenvoudiging van de afdoening van lichte verkeersovertredingen de toets van artikel 6 van het Europese Verdrag kon doorstaan. Wel meende hij dat het voorstel niet verenigbaar kon worden geacht met het recht op hogere voorziening, zoals voorgeschreven door artikel 14, vijfde lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna te noemen: het Internationaal Verdrag). Op 14 maart 1983 werd bovenbedoelde brief besproken in een Uitgebreide Commissievergadering van de Vaste Commissie voor Justitie uit de Tweede Kamer der Staten-Generaal (UCV 1983-1984 nr. 23). Tijdens het overleg met de Vaste Commissie bleek dat de gedachte van een administratiefrechtelijke afdoening van verkeersovertredingen veel weerklank vond. In aansluiting op deze gedachtenwisseling en het daarbij vanuit de Tweede Kamer geuite gevoelen besloot de eerste ondergetekende een Commissie vereenvoudigde afdoening lichte overtredingen van verkeersvoorschriften in het leven te roepen. Deze commissie stond onder voorzitterschap van mr. A. Mulder en werd geïnstalleerd op 30 november 1983. Zij kreeg tot taak voorstellen te doen aan de Minister van Justitie met betrekking tot de wettelijke regeling van -zoals de naam van de commissie reeds aangaf -de vereenvoudigde afdoening van lichte overtredingen van verkeersvoorschriften. Deze voorstellen dienden zoveel mogelijk te worden gegoten in de vorm van een ontwerp-voorstel van wet, voorzien van een ontwerp-memorie van toelichting. Op 29 mei 1985, anderhalf jaarna haar instelling, bood de commissie haar eindrapport aan. Het behoeft geen betoog dat wij de commissie zeer erkentelijk zijn voor de voortvarende en tegelijk weldoordachte wijze waarop zij zich van haar taak heeft gekweten.

Het onderwerp administratieve afdoening en de mogelijke alternatieven daarvoor werden op 8 juni 1984 besproken op de Algemene Vergadering van de Nederlandse Juristen Vereniging te Nijmegen aan de hand van het preadvies van prof. mr. G. J. M. Corstens, getiteld «Civielrechtelijke, administratiefrechtelijke of strafrechtelijke rechtshandhaving?» en het preadvies van prof. dr. D. Schaffmeister, getiteld «Politiële en justitiële deukten». Vermeldenswaard is voorts nog het -eveneens te Nijmegen gehouden -symposium Administratieve afdoening verkeersovertredingen op vrijdag 25 april 1986 over o.a. het inmiddels verschenen rapport van de commissie. Het onderhavige wetsontwerp is, zoals reeds vermeld, in overwegende mate gebaseerd op de voorstellen van de commissie. Het betekent naar onze mening een aanzienlijke verbetering ten opzichte van de huidige strafrechtelijke afdoening van lichte verkeersovertredingen. De tijd, de mankracht en de procedure staan momenteel in geen verhouding meer tot de eenvoudige zaken waarom het gaat. De verbetering is dan ook gelegen in een besparing aan tijd en mankracht van de politie, het openbaar ministerie en de zittende magistratuur. Een verdere verbetering wordt bereikt met een procedure die is afgestemd op de aard van de zaken waarom het gaat en waarbij tevens een adequate rechtsbescherming is gewaarborgd met inachtneming van de eisen die internationale verdragen stellen.

Nr. 3. De voorstellen van de commissie-Mulder De inhoud van de voorstellen van de commissie kan als volgt worden weergegeven. a. Nieternstige gedragingen, in strijd met verkeersvoorschriften, worden in de toekomst niet langer gerekend tot strafbare feiten. Indien deze gedragingen door een politie-ambtenaar worden vastgesteld, volgt daarop een terechtwijzing van overheidswege in de vorm van de oplegging van een administratieve boete volgens een bepaald, wettelijk verankerd, vast «tarief». b. De enige sanctie die het voorontwerp van de commissie kent, is een administratieve geldboete. Vervangende hechtenis is uitgesloten. De administratieve boete bedraagt per gedraging hoogstens f300 voor volwassenen; voor jongeren tot zestien jaar f 150. Deze bedragen per gedraging staan vermeld in een bijlage bij de nieuwe wettelijke regeling. c. De oplegging van de administratieve boete door de politie-ambtenaar wordt, indien daartegen niet tijdig beroep wordt ingesteld, rechtens onaantastbaar. d. Degene, aan wie een administratieve boete is opgelegd, en elke andere belanghebbende, kunnen hiertegen in beroep gaan bij de officier van justitie. Deze laatste bekijkt de zaak geheel opnieuw ten gronde. Hij vernietigt de beschikking als hij bevindt dat degene tot wie de beschikking is gericht, de gestelde gedraging niet heeft verricht. e. Bij bevestiging door de officier van justitie van de oorspronkelijk opgelegde administratieve boete of bij gedeeltelijke inwilliging van het verzoek, kan door degene die het beroep heeft ingesteld, beroep worden ingesteld bij de administratieve kamer van de rechtbank. f. Degene die bij de rechtbank in beroep gaat, moet zekerheid stellen dat hij te zijner tijd de opgelegde boete zal betalen. Blijft zekerheidstelling achterwege, dan wordt het beroepschrift door de rechtbank niet in behandeling genomen. g. Na de beslissing van de rechtbank vindt geen beoordeling door een nieuwe feitelijke rechterlijke instantie plaats; wel staat tegen de beslissing van de rechtbank beroep in cassatie open. h. Betaling in termijnen van de opgelegde, rechtens onaantastbaar geworden, administratieve boete is mogelijk.

• - 

  Bij niet-tijdige betaling volgt een verhoging van het boetebedrag met vijfentwintig procent. Blijft betaling van het aldus verhoogde bedrag nog steeds achterwege, dan volgt een tweede verhoging en wel met vijftig procent en kan de officier van justitie verhaal nemen op het bank-of girotegoed van de betrokkene. j. Indien de officier van justitie van zodanig verhaal afziet, kan hij de rechtbank verzoeken om toepassing van een van de volgende dwangmiddelen: 1. buitengebruikstelling (bijv. met behulp van een wielklem) van het voertuig van de betrokkene voor ten hoogste een maand; 2. invordering van het rijbewijs van de bestuurder voor ten hoogste een maand; en in het uiterste geval: 3. gijzeling van degene aan wie de administratieve boete is opgelegd voor ten hoogste een week. Zodra betaald wordt, wordt de toepassing van deze dwangmiddelen gestaakt.

• - 

  In twee bijzondere gevallen kunnen door de politieambtenaar die een gedraging constateert die onder de werking van de voorgestelde wettelijke regeling valt, voorlopige maatregelen worden genomen. Het gaat hier om het geval dat een bestuurder geen vaste woon-of verblijfplaats in Nederland heeft en om het geval dat de bestuurder geregistreerd staat voor het niet-voldoen van een op grond van de voorgestelde nieuwe wet eerder opgelegde administratieve boete. De voorlopige maatregelen bestaan hierin dat de politie-ambtenaar kan vorderen dat de administratieve boete terstond wordt voldaan of dat zekerheid wordt gesteld voor de tijdige betaling van de boete. I. Indien de onder k bedoelde bestuurder weigert om te voldoen aan een van de twee geëiste voorlopige maatregelen, kan het motorrijtuig op zijn kosten in bewaring worden gesteld. Tegen de inbewaringstelling staat beroep open op de rechtbank.

Tot zover de weergave van de hoofdlijnen van de voorstellen van de commissie. Op de mérites van deze voorstellen zal hieronder uitgebreid worden ingegaan. Het wetsontwerp heeft de hierboven genoemde hoofdlijnen overgenomen. Op een enkel belangrijk punt wijkt het daarvan af. Tot goed begrip van hetgeen volgt zij deze afwijking hier reeds -kort -vermeld: de rol van administratieve rechter die in de voorstellen van de commissie aan de rechtbank was toegedacht, blijft in dit wetsvoorstel voorbehouden aan de kantongerechten, die momenteel ook al van de (strafrechtelijke) inbreuken op de verkeersvoorschriften kennis nemen.

Nr. 4. Doelstellingen van het wetsvoorstel Het wetsontwerp beoogt een vereenvoudiging aan te brengen in de wijze van afdoening van enkele veel voorkomende verkeersovertredingen van lichte aard. De uitgangspunten die ons bij deze vereenvoudiging voor ogen staan, zijn de volgende: I. De nieuwe regeling dient de werklast van de politie, het openbaar ministerie en de rechterlijke macht in belangrijke mate terug te dringen. II. De nieuwe wijze van handhaving dient een deugdelijke rechtsbescherming van de betrokkene te waarborgen. III. De bestaande ineffectiviteit van de tenuitvoerlegging van opgelegde boeten dient te worden weggenomen.

ad I. Verbetering doelmatigheid politieel en justitieel optreden bij de afdoening van lichte

verkeersovertredingen

Ons uitgangspunt dat de nieuwe regeling de werklast van degenen die bij de huidige wijze van afdoening van lichte verkeersovertredingen zijn

betrokken terug zal moeten dringen, wordt ingegeven door de overweging dat deze instanties momenteel met een overstelpende hoeveelheid werk worden geconfronteerd; werk dat in een groot aantal gevallen zinloos is en niet opweegt tegen het belang van de zaken waarom het gaat. De tijd die daarmee gemoeid is, kan beter worden besteed aan zaken die daarvoor meer in aanmerking komen (zwaardere zaken zoals fraudezaken). De handhaving van de verkeersregels eist zeer veel aandacht van de politie. De werkdruk bij de politie is daardoor enorm toegenomen. De volgende cijfers vormen hiervan een illustratie. Per jaar worden bijna drie miljoen overtredingen geconstateerd, hetgeen nog maar een fractie is van de werkelijk gepleegde. In 1985 maakten de verkeersovertredingen 88% (circa 21501-00) uit van het totaal van de door de rijks-en gemeentepolitie opgemaakte processen-verbaal en gedane transacties inzake overtredingen. In datzelfde jaar kon 55% van alle geconstateerde overtredingen via politietransactie worden afgedaan. In 1985 werd bijna 10% van de geconstateerde verkeersovertredingen geseponeerd. Ruim 35% (+ 890 000) van deze overtredingen werd aan de parketten ter verdere afdoening aangeboden. Bijna 20% werd via een 0.M.-transactie afgedaan; 3 a 4% werd door het openbaar ministerie geseponeerd. Ter behandeling ter terechtzitting door de kantonrechter resteerden nog ruim 300 000 strafzaken (12% van de geconstateerde verkeersovertredingen). De overgrote hoeveelheid van alle verkeersovertredingen, ter zake waarvan proces-verbaal is opgemaakt, blijkt via een politie-of O.M. transactie te worden afgedaan. Niettemin betreft het leeuwedeel van de door de kantonrechter afgedane zaken, overtredingen van de Wegenverkeerswet cum annexis, nl. 28000 0 schuldigverklaringen op een totaal van 425000 eindvonnissen in 1985. In dat jaar bestond 82% van de door de kantonrechters behandelde strafzaken uit verstekzaken. Het verdient met het oog op ons eerste uitgangspunt aanbeveling nader stil te staan bij de huidige strafrechtelijke wijze van afdoening van lichte verkeersovertredingen. Daarbij kan naar voren komen welke knelpunten zich daarbij voordoen en op welke wijze de nieuwe regeling die beoogt weg te nemen. Degene die momenteel een verkeersvoorschrift overtreedt, ontvangt ter plekke of over de post een kennisgeving van constatering van de begane overtreding. Daarin is kort aangegeven van welke overtreding hij wordt verdacht en voorts dat hij door de betaling van een bepaalde geldsom aan een strafvervolging kan ontkomen. Indien de verdachte om hem moverende redenen niet ingaat op dit zgn. transactie-aanbod of anderszins nalatig is om te betalen, volgt een transactieaanbod van de officier van justitie. Het bedrag van dit O.M.aanbod is hoger dan dat van de politie. Indien hij ook op het O.M.-transactie-aanbod niet ingaat, volgt een dagvaarding om voor de kantonrechter te verschijnen. Zoals hierboven aangegeven pleegt 82% van de opgeroepenen niet te verschijnen. Voordat het tot een terechtzitting komt, is in de regel al geruime tijd verstreken. In die periode is door de politie, het openbaar ministerie, de griffie en de kantonrechter reeds veel tijd besteed aan de voorbereiding en behandeling ter terechtzitting. Het vergeefs aanbieden van de politietransactie en de OM. transactie leidt er in het bovengeschreven geval toe dat na de ontdekking van het strafbaar feit doorgaans al meer dan een half jaar is verstreken, terwijl een beslissing over het gevolg, verbonden aan die ontdekking, nog op zich laat wachten. Dat een dergelijke lange tijdsduur onwenselijk is voor een effectieve wijze van afdoen, behoeft, naar ons voorkomt, weinig betoog. Deze lange tijdsduur wordt veroorzaakt doordat het huidige strafrechtelijke systeem mogelijk maakt dat de verdachte passief kan afwachten hoe de verdere behandeling van de zaak verloopt. Op de boven geschetste wijze komt de zaak automatisch bij de rechter terecht zonder dat expliciet

duidelijk is geworden dat de verdachte daarop met zijn tot dan toe gevolgde handelwijze het oog heeft gehad. Uit het feit dat momenteel bij de kantonrechter in ruim 80% van de gevallen de betrokkene verstek laat gaan, zou men -voorzichtig -kunnen afleiden dat degenen die wegblijven geen belang hechten aan de afdoening van hun zaak door de rechter. Niet ondenkbaar is dat zij door hun stilzitten de hoop koesteren aan de daadwerkelijke effectuering van de opgelegde boete te ontkomen. Een hoop die in een groot aantal gevallen helaas niet ijdel blijkt te zijn. In het onderhavige wetsvoorstel wordt daarom voorgesteld de beslissing om de rechter in te schakelen uitdrukkelijk door de betrokkene te laten nemen. Voorts kent het wetsvoorstel de betrokkene de mogelijkheid toe om, indien hij het niet eens is met de gegeven beschikking door de politieambtenaar, bij de officier van justitie in beroep te gaan tegen deze beschikking. Dat voortaan de politieboete voor de soort zaken waarop dit wetsvoorstel betrekking heeft, wordt vervangen door een beschikking, hangt samen met het administratiefrechtelijke karakter van het wetsvoorstel. Dit systeem levert drieërlei voordelen op. In de eerste plaats bespaart deze opzet de politie veel werk, aangezien de huidige wijze van registratie van geconstateerde overtredingen komt te vervallen. Eveneens zal de verhoorprocedure van het huidige strafrechtelijke stelsel vervallen. In plaats daarvan komt een systeem waarbij de politie-ambtenaar slechts de geconstateerde gedraging (datum, plaats, korte omschrijving van de gedraging volgens de bijlage bij de wet) en de gegevens van degene die of van het voertuig waarmee die gedraging is verricht, moet vastleggen. Voorts dient hij ervoor te zorgen dat deze gegevens onverwijld in het Bekeuringen Afhandeling Systeem (hierna: BAS) worden ingevoerd. Na invoering in dit systeem worden geheel automatisch -dus zonder dat de politie daarbij wordt betrokken -achtereenvolgens de volgende handelim gen uitgevoerd: -het opvragen van de tenaamstelling van het kenteken bij de Rijksdienst voor het Wegverkeer in Veendam, indien er sprake is van constatering van de gedraging op kenteken; -het opmaken en verzenden van de beschikking, waarbij de administratieve sanctie is opgelegd, samen met een acceptgirokaart voor de betaling van het bedrag van de administratieve sanctie; -het bewaken van de betalingstermijn(en); -het afboeken van de zaak zodra de betaling van de administratieve boete is ontvangen; -het zo nodig opmaken en verzenden van een acceptgirokaart voor de betaling van de boete plus de wettelijke verhoging van 25%; -het zo nodig opmaken en verzenden van een acceptgirokaart voor de betaling van de boete plus de wettelijke verhoging van 50% van het reeds verhoogde bedrag; -het vervaardigen van een afschrift van de beschikking, waarbij de administratieve boete is opgelegd, en een overzicht van de door het BAS verrichte administratieve handelingen alsmede het verzenden daarvan naar het parket, indien de boete inclusief de verhogingen onbetaald blijven. Momenteel moeten de bovenomschreven administratieve handelingen door de politie worden verricht hetgeen zeer tijdrovend is. Door in het onderhavige wetsvoorstel te kiezen voor een administratiefrechtelijke afdoening zal in de toekomst ook de verzending van de zogenaamde antwoordkaarten aan de kentekenhouder, in geval van constatering op kenteken, tot het verleden gaan behoren. Met deze kaart wordt de aangeschrevene in staat gesteld te verklaren dat hijzelf dan wel een ander het desbetreffende motorvoertuig bestuurde op het tijdstip van constatering van de overtreding. Ook kan hij met behulp van dezelfde kaart aangeven dat het motorvoertuig inmiddels is verkocht aan een ander. Voorts welke zijn eigen personalia of die van een andere bestuurder of de nieuwe eigenaar zijn en of hij de bedoelde overtreding erkent en daarvoor een schikking wenst.

In het wetsvoorstel wordt ervan uitgegaan dat de administratieve sanctie (waaronder moet worden verstaan de betaling aan de staat van een bepaalde geldsom; zie artikel 1 van het wetsvoorstel) ingevolge artikel 5 wordt opgelegd aan degene op wiens naam ten tijde van de gedraging het kenteken is gesteld, indien is vastgesteld dat de gedraging heeft plaatsgevonden met of door middel van een motorrijtuig waarvoor een kenteken is opgegeven, en niet aanstonds kan worden vastgesteld wie daarvan de bestuurder is. Deze regel, waarop een uitzondering mogelijk is welke bij de artikelsgewijze toelichting (artikel 8) nog zal worden besproken, zal bewerkstelligen dat de bovenaangegeven -tijdrovende -procedures van verhoor, verzending en verwerking van de antwoordkaarten komen te vervallen. Een mogelijk gevolg van de bij dit wetsvoorstel voorziene werklastvermindering kan zijn dat het aantal geconstateerde overtredingen een uitbreiding ondergaat. Dit kan geschieden doordat ofwel moderne technische apparatuur wordt gebruikt ofwel door een grotere inzet van de politie op het terrein van verkeersovertredingen. Daarop behoeft nu niet verder te worden ingegaan. Na de inwerkingtreding van deze wet zal daarover worden beslist. De werkbesparing voor de parketten zal voor een deel wegvallen tegen de werklast die de administratieve procesgang met zich zal brengen. Bij de kwantificering van deze werklast speelt het aantal beroepen op de officier van justitie tegen de oplegging van de administratieve sanctie een belangrijke rol. Om hiervan een enigszins verantwoorde schatting te kunnen maken, is nagegaan hoeveel zaken voor beroep op de officier van justitie in aanmerking kunnen komen. Daarbij is uitgangspunt geweest dat bij die zaken waarin thans op een politietransactie of een O.M."transactie wordt ingegaan en die in de toekomst administratiefrechtelijk worden afgedaan, de administratieve sanctie binnen de daarvoor gestelde termijn na de oplegging of na de eerste aanmaning wordt voldaan. In 1985 werden 485 000 (van de ± 890000) bij de parketten ingeschreven zaken door middel van een O.M."transactie afgedaan. Dan resteren er van de bovengenoemde 890 000 zaken nog ruim 400 000. Daarbij komt nog het leeuwendeel van de zaken dat thans nog door de politie wordt geseponeerd. Na aftrek van de politie-en O.M.-transacties te stellen op 65 000 (samen 465 000 zaken). Van dit aantal zal 85% onder het voorgestelde systeem vallen. Het totaal aantal zaken waarin beroep op de officier van justitie kan worden ingesteld, dient daarom op 400000 te worden gesteld. Aangetekend dient te worden dat door het bepaalde in het hierboven reeds vermelde artikel 5 van dit wetsvoorstel het in de toekomst vrijwel niet meer zal voorkomen dat zaken moeten worden geseponeerd, omdat de identiteit van de betrokkene niet te achterhalen is. In dit verband wijzen wij op de experimenten met een vereenvoudigd systeem van oproeping betreffende een aantal lichte verkeersovertredingen (zgn. stipfeiten), welke gehouden zijn in de gemeente Utrecht en in het kanton Zutphen. Bij die experimenten bleek dat van degenen aan wie ter plaatse bij het staande houden een oproeping werd uitgereikt om op een bepaalde dag en op een bepaald tijdstip ter zitting van de kantonrechter te verschijnen, slechts 3% zulks daadwerkelijk deed. Omdat het stelsel van vereenvoudigde oproeping een minder groot bereik heeft dan de onderhavige regeling (het vereenvoudigde oproepingssysteem betreft alleen staande houden en een veel beperkter aantal verkeersovertredingen), is het moeilijk om een zuivere vergelijking te maken. Niettemin kan uit de ervaringen met het systeem van vereenvoudigde oproeping wel een aanwijzing worden afgeleid hoe de betrokkenen zullen reageren indien van henzelf (anders dan in het huidige systeem, waar het de justitiële autoriteiten zijn die in het geweer komen) actie wordt verwacht. Dan blijkt maar een zeer gering percentage bereid om de opgelegde boete om welke reden dan ook aan te vechten. Gelet op dit

ervaringsfeit achten wij het aannemelijk dat ten hoogste 10% van degenen die thans niet ingaan op het transactie-aanbod van het Openbaar Ministerie, in de toekomst beroep op de officier van justitie zullen instellen. Het aantal beroepen op de officier van justitie onder het nieuwe systeem zal daarmee 40000 bedragen, verdeeld over negentien arrondissementen. Onder het voorgestelde systeem zal de registratie van de betaalde boetes, de verzending van de aanmaning(en) en de tweede verhoging (met mededeling dat bij niet-betaling machtiging tot toepassen van een dwangmiddel zal worden gevraagd) alsmede de betaling daarvan worden verwerkt door BAS. Op de parketten behoeven voortaan slechts die zaken te worden geregistreerd (en geëxecuteerd) waarin naar aanleiding van de tweede verhoging nog steeds geen betaling is gevolgd. Voor de werklast van de parketten betekent dit het volgende. De administraties van de parketten zullen ± 40000 beroepen dienen te registreren. Een redelijke schatting lijkt te zijn dat in ± 30000 gevallen de betrokkene de wens te kennen geeft voor een verhoor te worden opgeroepen. Vermoedelijk zullen 15000 betrokkenen ook daadwerkelijk verschijnen. In alle 40000 zaken zal een schriftelijke beslissing moeten worden gemaakt en verzonden. Tot zover de (globale) berekening van de werklastbesparing voor de parketten tot aan de fase van de tenuitvoerlegging. Daarnaast mag een uiteenzetting over de werklast voor de parketten, voortvloeiend uit het in het wetsvoorstel voorgestelde systeem van tenuitvoerlegging van de onbetaald gebleven administratieve sancties niet ontbreken. Hierboven is reeds vermeld dat in 400000 zaken de boete niet binnen de in de aanmaning gestelde termijn wordt voldaan. Dit aantal dient te worden verminderd met het aantal zaken waarin het beroep gegrond is verklaard. De commissie ging ervan uit dat de mededeling van de tweede verhoging in de toekomst eenzelfde resultaat zou hebben als het vonnis van de kantonrechter thans. Onze taxatie is echter dat in de toekomst ongeveer een kwart van de aangeschrevenen de opgelegde sanctie zal betalen naar aanleiding van de bij de tweede aanmaning toegezonden acceptgiro. Dit betekent dat ongeveer 30000 0 door de parketten zullen worden geregistreerd. In deze zaken zal verhaal dienen te worden genomen of zal een vordering worden ingesteld om te worden gemachtigd een dwangmiddel toe te passen. Verderop in deze memorie zal worden ingegaan op de mogelijkheid van verhaal via beslag op bank-of girotegoeden, welke in het wetsvoorstel is neergelegd. Dit verhaal zal naar verwachting in 10000 0 gevallen plaatsvinden. Wij zijn om hieronder nog aan te geven redenen een groot voorstander van deze executiemodaliteit. Niettemin moet er rekening mee worden gehouden dat in een aanzienlijk aantal gevallen (± 20000 0) niet te ontkomen valt aan de vordering van een dwangmiddel. De betrokkenen zullen door de kantonrechter in de gelegenheid worden gesteld om op de vordering te worden gehoord, waarbij ervan kan worden uitgegaan dat de overgrote meerderheid van de betrokkenen toch niet zal verschijnen. Hoewel de behandeling van de beroepschriften en de regeling van de tenuitvoerlegging van de administratieve sanctie voor de parketten een nieuwe taak inhouden, betekent het voorgestelde systeem per saldo toch een aanzienlijke werkbesparing. Daarbij dient nog in ogenschouw te worden genomen dat het voorgestelde stelsel ook voor de kantongerechten tot vermindering van de werkbelasting zal leiden hetgeen ook voor het openbaar ministerie in die fase werkverlichting zal meebrengen. Met het bovenstaande hebben wij het tweede voordeel besproken van het gekozen systeem dat de inschakeling van de rechter door de betrokkene uitdrukkelijk dient te geschieden. Het derde voordeel, te weten werkvermindering voor de kantonrechter, komt hieronder ter sprake.

Voor de werklast van de kantongerechten houdt het voorgestelde systeem het volgende in.

Momenteel wordt in T/2% van alle kantongerechtszaken hoger beroep aangetekend. Op grond van artikel 11 van het onderhavige wetsvoorstel zal het beroepschrift door de kantonrechter niet in behandeling worden genomen, dan nadat de belanghebbende die het beroep heeft ingesteld en aan wie de administratieve boete is opgelegd, zekerheid heeft gesteld voor de betaling van die boete. Deze zekerheidstelling, bedoeld om het instellen van beroep op de kantonrechter zo verantwoord mogelijk te doen geschieden, zal leiden tot een beperking van het aantal beroepen. Niettemin moet ervan worden uitgegaan dat in de bovengenoemde 40000 zaken vermoedelijk in enkele honderden gevallen beroep op de rechter zal worden ingesteld. Dat is een aanzienlijke vermindering in vergelijking met de thans nog door de kantonrechters te behandelen verkeerszaken, te weten ongeveer 30000 0. (waarvan in de toekomst 85% administratiefrechtelijk zal worden afgedaan). De commissie heeft bij haar beschouwingen over de werkbesparing van het door haar ontworpen wetsvoorstel, dat -als gezegd -nagenoeg gelijk is aan het onderhavige wetsvoorstel, eveneens een kwantificering gegeven van de te verwachten werkbesparing bij de politie, het openbaar ministerie en de rechterlijke macht. Een dergelijke kwantificering krijgt al snel een speculatief karakter en geeft ook een vertekend beeld van de ruimte die daardoor ontstaat bij de drie genoemde instanties. In de praktijk zal het zo gaan dat de vrijgekomen tijd meteen wordt opgevuld met andere werkzaamheden van meer dringende aard, welke tot dan toe moesten blijven liggen. Om die reden hebben wij gemeend te kunnen volstaan met bovenstaande beschouwingen over de te verwachten werkbesparing. Dat die besparing aanzienlijk zal zijn, staat onzes inziens buiten kijf. Wij zijn op het hier aan de orde gestelde uitgangspunt van een doelmatige wijze van afdoening van lichte verkeerszaken uitgebreid ingegaan, omdat wij menen dat dit uitgangspunt de voorgestelde regeling in belangrijke mate kan rechtvaardigen. In sommige commentaren op de voorstellen van de Commissie-Mulder is wel gesteld dat die voorstellen te veel door doelmatigheidsoverwegingen zouden zijn ingegeven, hetgeen blijkbaar als een bezwaar wordt gezien. Wij menen dat doelmatigheid een voorwaarde is voor de rechtshandhaving in het algemeen en voor de kwaliteit van de rechtspraak in het bijzonder. In een democratische rechtsstaat dient sprake te zijn van een doelmatig functionerend justitieel apparaat, dat in staat is op tijd recht te doen. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt, met inachtneming van elementaire rechtsbeginselen, waarop wij hieronder uitvoerig terugkomen, aan een goede rechtspleging een bijdrage te leveren door introductie van een nieuwe rechtsgang. Om die reden achten wij de voorgestelde wijze van afdoening van lichte verkeersovertredingen niet slechts verantwoord, maar ook dringend geboden.

ad II. De rechtsbescherming van de verkeersovertreder Ons tweede uitgangspunt houdt in dat de nieuwe wijze van afdoening een deugdelijke rechtsbescherming dient te waarborgen. Hoewel op deze kwestie bij de bespreking van de vraag of het wetsvoorstel in overeenstemming kan worden geacht met ter zake geldende mensenrechtenverdragen nog zal worden ingegaan, passen hier reeds enkele algemene overwegingen op grond waarvan wij menen dat het wetsvoorstel de toets der kritiek kan doorstaan. Degene die het niet eens is met de door de politie opgelegde administratieve sanctie, kan daartegen in beroep gaan bij de officier van justitie. Is hij het ook met diens beslissing niet eens, dan staat beroep open op de kantonrechter. Uiteindelijk is ook nog beroep in cassatie mogelijk. Nagegaan moet worden of deze regeling voldoet aan de eisen die de democratische rechtsstaat stelt aan een deugdelijke rechtspleging. Dit dient te geschieden aan de hand van de eisen die de Grondwet en de ter

zake geldende verdragen stellen aan de behandeling van een verkeers overtreder. Op die eisen zal hieronder in paragraaf 6 meer in het bijzonder worden ingegaan. Daarop vooruitlopend geven wij hier reeds kort aan waarom onzes inziens de voorgestelde regeling een deugdelijke vorm van rechtsbescherming biedt. De voorgestelde regeling vertoont grote gelijkenis met die van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (Stb. 1975, 284). Tegen beschikkingen van organen van de centrale overheid en van lagere overheden is beroep mogelijk op het bestuursorgaan dat de beschikking gaf. Na deze bezwaarschriftenprocedure is beroep mogelijk op de Afdeling Rechtspraak van de. Raad van State. Eveneens valt te wijzen op de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Stb. 1959, 301). Op grond van deze laatste wet is het gebruikelijk dat de Inspecteur van 's Rijks belastingen het niet-naleven van wettelijke voorschriften sanctioneert door het opleggen van een administratieve boete. Tegen die oplegging staat, na een bezwaarschriftenprocedure, beroep open op de belastingkamer van het gerechtshof. Tegen de beslissing van de belastingkamer staat beroep in cassatie open De onderhavige regeling stemt met laatstgenoemde regeling aldus overeen dat de betrokkene, wil hij van de hem ter beschikking staande rechtsgang gebruik maken, daartoe zelf het initiatief zal moeten nemen. Wacht hij passief af, dan vindt de verdere afhandeling van de geconstateerde lichte inbreuken op verkeersvoorschriften voortgang zonder inschakeling van een rechterlijke instantie. In enkele ingewonnen adviezen is de vraag opgeworpen of deze procedure niet op gespannen voet staat met het beginsel van vermoeden van onschuld, zoals neergelegd in artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag Uit het advies van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en het commentaar van de Nederlandse orde van advocaten blijkt zulks. Wij wijzen erop dat de commissie zeer uitgebreid is ingegaan op deze vraag. Ook wij komen er hieronder nog op terug. Hier volstaan wij met het aanhalen van een deel van rechtsoverweging 56 uit het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 21 februari 1984 in de zaak-Öztürk. Die zaak betrof de vraag naar de verenigbaarheid van het zogenaamde «Ordnungswidrigkeitengesetz» met artikel 6 van het Europees Verdrag; het artikel dat een ieder in bepaalde omschreven gevallen een recht op een eerlijk proces garandeert Het Hof heeft in de desbetreffende zaak duidelijk uitgesproken dat een stelsel van administratiefrechtelijke afdoening in overeenstemming is met het recht op een eerlijk proces mits «the person concerned is enabled to take any decision thus made against him before a tribunal that does offer the guarantees of Article 6». De vraag naar de verenigbaarheid met het Europees Verdrag van het voorgestelde systeem, waarbij de betrokkene zelf in het geweer moet komen indien hij zijn zaak door de rechter behandeld en beslecht wil hebben, is met deze uitspraak van het Hof volmondig bevestigend beantwoord. In dit verband willen wij nog wijzen op het bij koninklijke boodschap van 12 februari 1986 bij de Tweede Kamer ingediende voorstel van wet betreffende de zogenaamde fiscalisering van parkeerboetes (Kamerstukken II, 1985-1986, 19405). In de memorie van toelichting op dat voorstel is ingegaan op de kwestie dat daarin de toegang tot de rechter afhankelijk wordt van het initiatief van de betrokkene (nr. 3 blz. 4). Gesteld is dat zulks in overeenstemming is met bovengenoemd verdragsartikel. Verwezen is verder naar het arrest van de Hoge Raad van 19 juni 1985 nr. 22076 (N.J. 1986, 104 m.n. E. A Alkema en BNB 1986/29 m.n. J. P. Scheltens), waarin de Hoge Raad zich heeft aangesloten bij de overwegingen van het Europese Hof in de zaak-Öztürk en de administratieve verhoging door de belastinginspec teur opgelegd aan een «zwartrijder» heeft aangemerkt als een strafvervol ging in de zin van artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag. Geconcludeerd werd dat de Hoge Raad in bovengenoemd arrest er kennelijk van uitgaat dat het systeem van het belastingrecht, waarin het initiatief tot

het aanspannen van een procedure bij de belastingplichtige ligt, verenigbaar is met artikel 6. Het tweede punt waarop kritiek is geuit uit een oogpunt van deugdelijke rechtsbescherming, betreft de door de commissie voorgestelde zekerheidstelling indien beroep bij de kantonrechter wordt ingesteld. Deze zekerheidstelling, welke door ons in het wetsvoorstel is overgenomen, is bekritiseerd vanuit de gedachte dat daarmee een drempel zou worden opgeworpen voor de betrokkene voor wat betreft het hem toekomende recht op toegang tot de rechter. Dit laatste recht wordt gegarandeerd door het hierboven reeds meergenoemde artikel 6 van het Europees Verdrag. Niet omdat het daarin staat omschreven, maar op grond van de uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 21 februari 1975 in de zaak-Golder. In deze zaak heeft het Hof beslist dat het recht op een eerlijk proces ook het recht impliceert om een zaak bij de rechter aanhangig te maken. Dit laatste recht van «access to the courts» is echter niet absoluut, maar kent impliciete beperkingen. Wij zijn van mening dat zekerheidstelling ten belope van de administratieve sanctie verenigbaar is met het recht op toegang tot de rechter. Onze argumenten hiervoor zijn de volgende. Bij de zekerheidstelling zal in de regel sprake zijn van overgifte van een betaalcheque, Eurocheque of girobetaalkaart. Dit houdt in dat de zekerheidstelling op de financiële positie van de betrokkene slechts in zoverre van invloed is, dat er sprake is van liquiditeitsverlies. Van de betrokkene die de zekerheid stelt, mag immers verwacht worden dat hij over voldoende saldo beschikt voor het geval dat de sanctie op de zekerheidstelling wordt verhaald. Hierbij wijzen wij er nog wel op dat eerst op het moment dat de administratieve sanctie onherroepelijk is geworden, de zekerheidstelling zal vervallen en hettot zekerheid gestelde bedrag kan worden afgeschreven. Verder wijzen wij erop dat de zekerheidstelling slechts geschiedt tot het beloop van de administratieve sanctie. Het bedrag van de zekerheidstelling is dus nooit meer dan het bedrag van de oorspronkelijk opgelegde sanctie. Het bedrag kan daarentegen wel lager zijn, nl. in het geval dat de officier van justitie ingevolge artikel 7, tweede lid, het in de beschikking bepaalde bedrag heeft verlaagd. In dat geval dient bij het instellen van beroep op de rechter uiteraard slechts zekerheid te worden gesteld tot het verlaagde bedrag. Wij wijzen erop dat in de huidige praktijk de richtlijn geldt dat aan iemand die niet ingaat op een aanbod tot politietransactie vervolgens een aanbod tot O.M.-transactie wordt gedaan, waarbij het bedrag van de politietransactie met een zeker bedrag wordt verhoogd. Laat de betrokkene zijn zaak op de terechtzitting van de kantonrechter komen, dan zal het openbaar ministerie doorgaans zijn transactie-aanbod nog eens verhogen met een bepaald bedrag. Deze handelwijze is destijds besproken bij de parlementaire behandeling van de Wet vermogenssancties en heeft als grondslag dat uitgangspunt bij de transactie van strafbare feiten dient te zijn dat de transactievoorwaarden duidelijk minder zwaar wegen dan de redelijkerwijs te verwachten sanctie, indien het feit aan de rechter zou worden voorgelegd. De consequentie hiervan is dan ook, dat als de verdachte het transactievoorstel niet aanneemt het openbaar ministerie op de zitting doorgaans een hogere geldboete zal vorderen dan in het transactievoorstel was neergelegd (Zie Kamerstukken I 1982-1983, 15012, nr. 31a, blz. 10). In een enkel commentaar is voorgesteld voor het onderhavige systeem van administratieve afdoening de betaling van griffierecht bij beroep op de rechter in te voeren. Vergelijking van zodanig systeem met het door ons voorgestelde systeem leert, dat bij een veroordeling door de kantonrechter in de toekomst slechts het (eventueel nog verlaagde) bedrag van de administratieve sanctie verschuldigd is. In een systeem waarbij griffierecht verschuldigd zou zijn, zou eveneens het in beroep vastgestelde boetebedrag verschuldigd zijn, maar tevens is de betrokkene het reeds betaalde griffierecht «kwijt». Het financiële nadeel voor de betrokkene is

bij zodanig systeem dan ook duidelijk groter. Om die reden hebben wij een voorkeur voor het door de commissie voorgestelde systeem van zekerheidstelling, als passend bij de soort zaken waarop dit wetsontwerp betrekking heeft, te weten lichte overtredingen van verkeersvoorschriften. De invoering van een griffierecht zou op zichzelf genomen wel passen bij het door ons gekozen stelsel van administratiefrechtelijke handhaving. Onze keuze voor de zekerheidstelling is echter mede ingegeven door doelmatigheidsoverwegingen. Hieronder zal nader worden aangegeven dat de administratieve sancties als straffen in de zin van het Europees Verdrag moeten worden beschouwd. In casu is dan ook sprake van een specifieke vorm van sanctierecht, waarmee onzes inziens de invoering van griffierecht zich minder goed verdraagt. In enkele commentaren op de voorstellen van de commissie en ook in enkele ingewonnen adviezen is de suggestie gewekt dat er bij de beoordeling door de kantonrechter van het ingestelde beroep niet sprake zou zijn van een volledige toetsing. Zo zou in het voorontwerp van de commissie de beoordelingsvrijheid van de rechter worden beperkt in verband met de beroepsgronden (zie artikel 9, tweede lid) en zou, naar het voorkomt, de rechter bovendien in een bepaald opzicht slechts tot een marginaal oordeel kunnen komen. Daarentegen zou aan de officier van justitie wel duidelijk een ruime toetsingsbevoegdheid zijn toegekend. In het onderhavige wetsontwerp, dat op bovenvermeld punt geheel overeenstemt met het voorontwerp van de commissie, is de beoordelingsmarge voor de officier van justitie en de kantonrechter gelijk. Beide instanties hebben de bevoegdheid de beslissing van de politieambtenaar tot oplegging van de administratieve sanctie respectievelijk de beslissing van de officier van justitie volledig te toetsen. De bewoordingen van de ter zake voorgestelde wetteksten laten daaromtrent geen twijfel bestaan. Zo bepaalt artikel 7, eerste lid, tweede volzin, dat de officier van justitie, indien hij bevindt dat de gestelde gedraging niet is verricht of, buiten het geval van artikel 5, degene tot wie de beschikking van de politieambtenaar is gericht, de gestelde gedraging niet heeft verricht, de beschikking vernietigt. In artikel 7, tweede lid, wordt de officier van justitie de bevoegdheid verleend om de kwalificatie van de gedraging te wijzigen, indien die kwalificatie in de beschikking onjuist is geschied. De uitoefening van deze bevoegdheid kan meebrengen dat het bedrag van de administratieve sanctie wordt verlaagd, doch ook verhoogd. Het beroep op de officier van justitie is een administratief beroep, waarbij de hoofdregel is, dat het hoger orgaan, alle ter zake doende feiten en omstandigheden opnieuw overwegende, datgene doet wat het lager orgaan had behoren te doen. Bij de vernietiging van de bestreden beschikking en het geven van een nieuwe beschikking door de officier van justitie is -als gezegd -reformatio in peius mogelijk, dat wil zeggen dat in beroep een beslissing in een voor de betrokkene ongunstiger zin kan worden genomen (vgl. artikel 46 van de Ambtenarenwet 1929 en artikel 69, tweede lid, van de Beroepswet). Gelet op de bestuurlijke functie van het openbaar ministerie onder deze wet hebben wij het voorstel van de commissie gevolgd om de mogelijkheid van reformatio in peius open te houden. In het wetsontwerp is conform het voorstel van de commissie de mogelijkheid opgenomen van beroep op de onafhankelijke rechter van de beslissing van de officier van justitie.

Artikel 9 bevat ter zake een voorziening. In het tweede lid van dat artikel zijn de gronden opgenomen welke in beroep kunnen worden aangevoerd. De kantonrechter kan de beslissing van de officier van justitie volledig toetsen. Wij zijn de commissie gevolgd in haar voorstel om niet de in het algemeen rechtsbewustzijn levende beginselen van behoorlijk bestuur op te nemen als beroepsgrond en daarmee als toetsingscriterium voor de rechter. Wij delen de opvatting van de commissie dat een dergelijke

opneming aan de twee hierboven genoemde beroepsgronden weinig of niets zou toevoegen. Resumerend: de rechter heeft een volledige toetsingsbevoegdheid ten aanzien van de vragen of de gedraging inderdaad is verricht; of het bedrag van de administratieve sanctie in overeenstemming met de wettelijke regeling is bepaald dan wel of zich omstandigheden voordeden welke de officier van justitie hadden moeten doen afzien van het opleggen van een administratieve sanctie en ten slotte of de persoonlijke omstandigheden van dien aard zijn dat betaling van de administratieve sanctie niet geheel kan worden gevergd. De commissie was, wat het laatste punt aangaat, verdeeld over de vraag of aan de rechter, en eerder aan de officier van justitie, een recht zou moeten worden toegekend om in uitzonderlijke omstandigheden het bedrag van de administratieve sanctie te matigen. Met de meerderheid van de commissie achten wij een bevoegdheid tot matiging wenselijk. Wij geven de minderheid van de commissie graag toe dat het bij dit wetsontwerp om betrekkelijk lage bedragen gaat, waarvan nauwelijks valt voor te stellen dat de betaling daarvan te zwaar zou zijn. In de praktijk komen nu eenmaal uitzonderlijke gevallen voor, waarmee de wet rekening moet houden. Wij onderschrijven dan ook de opvatting van de meerderheid van de commissie dat een matigingsrecht ertoe kan bijdragen dat het in dit wetsontwerp opgenomen stelsel beter zal worden aanvaard door de justitiabelen. Daarnaast is in het rapport van de commissie terecht erop gewezen dat ook in het huidige systeem van politietransactie de mogelijkheid bestaat zich tot de officier van justitie te wenden, bijvoorbeeld omdat het betalen van het volgens het tarief van het Besluit politietransactie bepaalde bedrag te zwaar zou zijn. De vraag zou nog kunnen worden gesteld waarom in het systeem van het wetsontwerp niet rechtstreeks beroep van de beschikking van de politie op de kantonrechter is opengesteld. Wij wijzen erop dat een dergelijke voorziening niet alleen in strijd is met de beginselen van de administratieve rechtsbescherming die ervan uitgaan dat beslissingen van een lager administratief orgaan eerst worden heroverwogen door hetzelfde of een hoger administratief orgaan alvorens zij door de rechter worden getoetst (bij voorbeeld de belastingheffing), maar ook de doelmatigheid van de regeling niet ten goede komt. De rechter zou dan, voordat hij kan beslissen, allerlei voorarbeid moeten verrichten die beter door het openbaar ministerie kan worden gedaan. Bovendien geeft de beroepsgang bij de officier van justitie aan deze de gelegenheid een zekere supervisie uit te oefenen op het politie-optreden.

Ad III. Verbetering tenuitvoerlegging opgelegde boetes/administratieve sancties Het huidige systeem van strafrechtelijke afdoening van lichte verkeersovertredingen stelt de overtreder in staat de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de opgelegde boete te ontlopen, eenvoudigweg door niets te doen. Denkbaar is dat de overtreder, nadat een eenvoudige parkeer-of snelheidsovertreding is geconstateerd, een hem aangeboden politietransactie weigert, vervolgens niet reageert op een hem voor hetzelfde feit aangeboden O.M. transactie, daarop verstek laat gaan op de zitting van de kantonrechter en daarna tegen het verstekvonnis (bij een veroordeling tot meer dan f50) hoger beroep en ten slotte beroep in cassatie instelt, waarna hij nog verder uitstel van betaling van de hem opgelegde boete kan bewerkstelligen door de indiening van een gratieverzoek. Wordt het gratieverzoek afgewezen, dan wordt de opgelegde boete voor tenuitvoerlegging vatbaar en onherroepelijk. Ingevolge artikel 23 van het Wetboek van Strafrecht ontvangt de veroordeelde, wanneer een veroordeling tot geldboete voor tenuitvoerlegging vatbaar is geworden, een aanschrijving om de opgelegde boete binnen een door het openbaar

ministerie bepaalde termijn te voldoen. Is de geldboete binnen de gestelde termijn niet in zijn geheel voldaan, dan ontvangt de veroordeelde een tweede, sinds 1 oktober 1986 (zie Stb. 473) laatste aanschrijving. Indien de veroordeling, waarbij een geldboete werd opgelegd, onherroepelijk is geworden, wordt het bedrag van de boete bij die tweede aanschrijving van rechtswege verhoogd met vijfentwintig gulden (art. 24b, eerste lid, Sr). Indien de opgelegde geldboete ook na de tweede aanschrijving nog steeds niet betaald is, moet door de officier worden nagegaan of overgaan zal worden tot het toepassen van verhaal. Dit verhaal kan bestaan uit beslag op goederen (art. 575 Sv.) of beslag op bank-of girotegoeden (art. 576 Sv). Uit het in juli 1983 uitgebrachte rapport van de werkgroep executie geldboeten onder voorzitterschap van mr. S. J. A. M. van Gend1, blijkt dat verhaal in de praktijk slechts sporadisch wordt toegepast. Blijft verhaal achterwege, dan resteert het openbaar ministerie de tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis, die mogelijk is na voorgaande schriftelijke waarschuwing aan de veroordeelde. De commissie-Van Gend kwam tot de conclusie dat de executie van geldboeten als systeem faalt. In de praktijk wacht de veroordeelde rustig af of er ooit tot het tenuitvoerleggen van de vervangende hechtenis zal worden overgegaan. Wanneer dat laatste het geval is, worden de boete en de verhogingen alsnog voldaan. De commissie-Van Gend concludeerde dat het executiesysteem door bovengeschetste gang van zaken te veel afhankelijk is geworden van het laatste pressiemiddel om te betalen: de vervangende hechtenis. Problematisch bij dit laatste is het voortdurende capaciteitstekort bij het gevangeniswezen. Voor de executie van boetevonnissen wordt gekampt met een tekort aan celruimte. Aanbevolen werd dan ook de invoering van een werkwijze, waarbij in alle gevallen, waarin de geldboete niet wordt betaald, verhaal via beslag op de bank-of girotegoeden wordt beproefd. Wanneer deze wijze van verhaal niet tot resultaat zou leiden, zou verhaal via beslag op goederen met inschakeling van een gerechtsdeurwaarder dienen te worden overwogen.

Zou ook dat niet tot resultaat leiden, dan diende de vervangende vrijheidsstraf ten uitvoer gelegd te worden. De commissie-Van Gend sprak de verwachting uit dat de invoering van haar voorstellen zou leiden tot een aanzienlijk effectiever en strakker systeem om de opgelegde geldboete in te vorderen. Ook de Commissie-Mulder heeft uitvoerig stilgestaan bij de tenuitvoerlegging van de opgelegde administratieve boete. Zij merkt allereerst op dat het effect van elke regeling omtrent de afdoening van massaal gepleegde gedragingen in strijd met wettelijke voorschriften afhangt van de verwerkingscapaciteit van de justitiële organen. Die verwerkingscapaciteit zal volgens de commissie met de door haar voorgestelde vereenvoudigde regeling van afdoening aanzienlijk worden verhoogd. Door de te verwachten terugloop van het aantal beroepen op de kantonrechter wordt het knelpunt verschoven naar de executiefase. Hetgeen de commissie met betrekking tot de tenuitvoerlegging van de administratieve boete heeft voorgesteld, sluit haars inziens nauw aan bij de bestaande praktijk. Haar voorstellen behelzen het volgende. Met de beschikking waarbij een administratieve sanctie wordt opgelegd, zal een acceptgirokaart over de post worden toegezonden aan de betrokkene. De termijn van betaling (zes weken) komt overeen met die gesteld in artikel 5, tweede lid, van het Besluit politietransactie. Het boetebedrag wordt bij eerste verzuim met 25% verhoogd. Wordt vervolgens nog niet betaald, dan volgt een aanmaning tot het betalen van het inmiddels verhoogde bedrag, waarbij het verschuldigde bedrag wederom wordt verhoogd en wel met 50%. De beschikkingen, waarvan de betalingstermijn is verstreken, zullen volgens de commissie worden opgenomen in het (hierboven reeds vermelde) bestaande Bekeuringen 1 Destijds neeT^eiigdTeTgnlfïTter kennis-Afhandeling Systeem (hierna: BAS). Dit systeem zorgt ook voor de neming van de leden van de Tweede Kamer automatische verzending van de aanmaningen.

De uit de wet voortvloeiende verhogingen van het boetebedrag zullen, zo meent de commissie, een sterke prikkel vormen om de boete tijdig te voldoen, in het geval dat geen beroep wordt ingesteld. Tijdige betaling wordt echter alleen bereikt indien bekend is dat ook daadwerkelijk verhaal zal worden toegepast. De commissie heeft gemeend geen voorstellen te moeten doen met betrekking tot de mogelijkheid om in geval van wanbetaling vervangende hechtenisten uitvoerte leggen. De mogelijkheid van verhaal zonder dwangbevel op iemands bank-of girotegoed ingevolge artikel 576 Sv. komt de commissie daarentegen van grote betekenis voor. Het gaat hier volgens haar om een executiemiddel waarvan de toepassing een zeer geringe inbreuk vormt op de persoonlijke levenssfeer, zeker in vergelijking met het executiemiddel van de vervangende hechtenis. Om het verhaal op iemands bank-of girotegoed zo effectief mogelijk te kunnen nemen, heeft de commissie in haar concept-wetsvoorstel aanbevolen om te bepalen dat de politieambtenaar bevoegd is bij het staande houden te vorderen dat de betrokkene zijn post-of bankrekening opgeeft, indien hij die heeft. Voorts was de verplichting opgenomen om aan dat voorschrift te voldoen. De door de commissie voorgestelde regeling voor de tenuitvoerlegging van de administratieve boete (in ons voorstel: administratieve sanctie) is door ons in hoofdlijnen overgenomen. Wij hebben echter gemeend deze regeling op een aantal punten anders te moeten uitwerken. Wij menen dat een feit waarop de straf van vrijheidsontneming is gesteld, -ook indien dit niet een principiële maar een vervangende vrijheidsstraf is -door de wetgever ook als strafbaar feit dient te worden geclassificeerd. Het niet naleven van de lichte verkeersvoorschriften die onder het toepassingsbereik van deze wet zullen vallen, wordt voortaan niet langer als een strafbaar feit geclassificeerd. Deze niet-naleving zal aanleiding geven tot het opleggen van een administratieve sanctie. Nu wij een administratiefrechtelijke wijze van afdoening hebben gekozen in plaats van een vereenvoudigde strafrechtelijke afdoening van veel voorkomende verkeersovertredingen, menen wij dat de vrijheidsontneming als sanctie daarin niet past. Het wetsvoorstel kent dan ook slechts één sanctie, te weten de betaling aan de staat van een geldsom, aangeduid als administratieve sanctie. De regeling omtrent de tenuitvoerlegging van geldboeten blijkt, om het even welk stelsel van afdoening het betreft, steeds weer de achilleshiel te zijn. De opvatting van de commissie dat het verhaal op iemands bank-of girotegoed een executiemiddel is waarvan de toepassing een zeer geringe inbreuk vormt op de persoonlijke levenssfeer van de burger kunnen wij geheel onderschrijven Wij hebben niet het voorstel van de (meerderheid van de) commissie gevolgd om te bepalen dat de politie^ ambtenaar bij staande houden bevoegd is te vorderen dat de betrokkene zijn post-of bankrekening opgeeft, indien hij die heeft. Met de minderheid van de commissie voelen wij weinig voor zodanige bepaling, gelet op de fraudegevoeligheid en de (hoge mate van) oncontroleerbaarheid van een dergelijk voorschrift. Men kan zich gemakkelijk «vergissen» of stellen dat men geen bank-of girorekening heeft. Bovendien biedt het voorstel van de commissie geen oplossing voor het overgrote deel van de administratieve boeten, te weten die welke worden opgelegd aan de hand van het kenteken van het voertuig. Wij menen met de commissie dat de tenuitvoerlegging van de opgelegde administratieve sanctie in de eerste plaats zal moeten geschieden via het beslag op een bank of girotegoed. Dit neemt niet weg dat ook andere executiemodaliteiten in aanmerking kunnen komen. Wij hebben in navolging van het advies van het openbaar ministerie, de Vecom en de CPVC in het wetsvoorstel ook een regeling van beslag op goederen opgenomen, overeenkomstig de in artikel 575 Sv. vervatte regeling. Met het openbaar ministerie achten wij deze aanvulling noodza keiijk. Daarnaast hebben wij -in uitgebreidere vorm -het voorstel van de

commissie overgenomen om verhaal op het bank-of girotegoed van degene aan wie de administratieve sanctie is opgelegd, mogelijk te maken. Naast zodanig verhaal moet naar onze mening, gelijk ook is geregeld in 576 Sv., eveneens verhaal mogelijk kunnen zijn op inkomsten in geld uit arbeid, op pensioenen, wachtgelden en andere periodieke uitkeringen waarop degene aan wie de administratieve sanctie is opgelegd, aanspraak heeft. Waar de commissie volstond met het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 576 Sv, hebben wij gemeend de daarin opgenomen regeling integraal in artikel 27 op te nemen, zulks ter wille van de duidelijkheid. Om verhaal op het bank-of girotegoed of andere vermogensbestanddelen effectief te laten zijn, is het nodig dat het openbaar ministerie over de benodigde gegevens daaromtrent beschikt op het moment dat tot daadwerkelijk verhaal wordt overgegaan. Zijn deze gegevens bekend, dan kan aanstonds worden verhaald. Momenteel wordt onderzocht op welke wijze het openbaar ministerie langs eenvoudige weg over de gegevens kan komen te beschikken, welke onontbeerlijk zijn voor een effectieve toepassing van de in artikel 27 opgenomen verhaalsmogelijkheid. De uitkomsten van bovenbedoeld onderzoek zullen ruimschoots voor het tijdstip waarop deze wet het Staatsblad heeft bereikt, bekend zijn. Wij menen dat met de hierboven aangeduide verhaalsmogelijkheden, zoals vervat in de artikelen 26 en 27, niet kan worden volstaan. Daarom is, in navolging van het voorstel van de commissie, in het wetsvoorstel een regeling opgenomen, inhoudend dat de officier van justitie, indien niet of niet volledig verhaal overeenkomstig de genoemde twee artikelen heeft plaatsgevonden, bij het kantongerecht een vordering kan instellen om enkele met name genoemde dwangmiddelen toe te passen. Het eerste dwangmiddel betreft de buitengebruikstelling van het voertuig waarmee de gedraging is begaan of van een daarvoor in de plaats te stellen voertuig waarover vermag te worden beschikt, voor ten hoogste één maand. Het tweede dwangmiddel dat kan worden toegepast, betreft de inneming van het rijbewijs van de bestuurder, eveneens voor ten hoogste één maand. Indien de officier van justitie van mening is dat geen van beide genoemde dwangmiddelen in aanmerking komt, kan hij bij het kantongerecht een vordering instellen om te worden gemachtigd gijzeling toe te passen van degene aan wie de administratieve sanctie is opgelegd, voor ten hoogste één week. Met de commissie zijn wij van mening dat de bevoegdheid van de officier van justitie om de toepassing van genoemde drie dwangmiddelen te vorderen, indien de betrokkene van die bevoegdheid tijdig en op duidelijke wijze in kennis wordt gesteld, de bereidheid om het bedrag van de administratieve sanctie alsnog te betalen, belangrijk zal vergroten. Het gaat er niet en zeker niet in de eerste plaats om dat deze dwangmiddelen daadwerkelijk worden toegepast, maar dat de dreiging van toepassing de betrokkene zal doen inzien dat hij zich maar beter kan schikken in betaling van de hem opgelegde administratieve sanctie. Tot slot van deze paragraaf geven wij nog de volgende algemene overweging. Degene die het niet eens is met de door de politie-ambtenaar opgelegde administratieve sanctie, kan daartegen in beroep gaan bij de officier van justitie. Van diens beslissing staat weer beroep open op de kantonrechter. De opgelegde sanctie wordt, als beroep op de officier van justitie achterwege blijft, na zes weken onherroepelijk. Deze periode is aanmerkelijk korter dan die waarbinnen een opgelegde geldboete momenteel nog onherroepelijk wordt. De gemiddelde tijd, gelegen tussen het tijdstip waarop de gedraging wordt geconstateerd en het tijdstip waarop een oproeping om ter terechtzitting te verschijnen wordt verzonden, is thans aanzienlijk langer. Zulks voor het geval de politietransactie en de O.M. transactie worden genegeerd. De bekorting die het voorgestelde systeem meebrengt, zal naar ons oordeel op den duur mede een factor zijn die ertoe leidt dat het systeem van tenuitvoer-

legging van opgelegde geringe verkeersboetes (straks = administratieve sancties) geloofwaardig wordt. De tijd zal onder het nieuwe systeem, anders dan nu veelal het geval is, niet meer in het voordeel werken van de betrokkene. De nu door vele verdachten van lichte verkeersovertredingen gehuldigde opvatting dat stilzitten kan lonen, zoals de commissie in haar rapport (blz. 6) opmerkte, zal in de toekomst niet meer opgaan.

Nr. 5. Het bereik van de wet

De in dit wetsontwerp voorgestelde wijze van administratiefrechtelijke afdoening is beperkt tot lichte overtredingen van voorschriften ter zake van verkeersregels-en tekens. De enige sanctie is een administratieve sanctie van maximaal f500. De redenen voor deze beperking zetten wij hieronder uiteen. De overtreding van zowel lichte als zware verkeersovertredingen is heden ten dage strafrechtelijk gesanctioneerd. In West-Europa is de laatste jaren een ontwikkeling op gang gekomen tot decriminalisering van -in het bijzonder -lichte verkeersovertredingen. Door de enorme toeneming van het wegverkeer is immers ook het aantal wetsovertredingen zeer sterk toegenomen. Zo sterk zelfs dat het overtreden van de gestelde verkeersregels welhaast tot het normale patroon van de samenleving is gaan behoren. In de memorie van antwoord bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Wegenverkeerswet (uitbreiding van de reikwijdte van de Wegenverkeerswet (Kamerstukken II 1985-1986, 16092 nr. 5) hebben wij enkele beleidsvoornemens aangekondigd met betrekking tot de verkeerscriminaliteit. Onder verwijzing naar het Beleidsplan «Samenleving en criminaliteit» (Kamerstukken II 1984-1985, 18995 nrs. 1 en 2) en het interimrapport van de Commissie kleine criminaliteit (Staatsuitgeverij 's-Gravenhage 1984) kondigden wij een algehele herziening aan van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens (RVV), met als uitgangspunt de beginselen van deregulering. Op het ministerie van de tweede ondergetekende is een departementale projectgroep belast met de taak op korte termijn een eerste concept voor een geheel nieuw RVV op te stellen. Ook wordt met even hoge prioriteit gewerkt aan de vervanging van het Wegenverkeersreglement door een geheel nieuw voertuigreglement. Uitgangspunt is dat grote terughoudendheid moet worden betracht bij het geven van voorschriften en het plaatsen van verkeerstekens. Beoogd wordt een situatie te creëren waarin het regelbestand aanmerkelijk is verkleind en waarin de toepassing van verkeerstekens is teruggebracht tot het noodzakelijke minimum. Bij die situatie past dat de overblijvende verkeersvoorschriften ook effectief gehandhaafd worden. Dit wetsvoorstel sluit hierbij aan doordat wordt beoogd om voor bepaalde lichte inbreuken op verkeersvoorschriften tot een zo doeltreffend mogelijk handhavingssysteem te komen. In het algemeen leeft de overtuiging dat het merendeel van de verkeersvoorschriften niet kan worden gemist om een ordelijke en veilige verkeerscirculatie mogelijk te maken. Hoe onmisbaar ook voor een leefbare samenleving, het zou irreëel zijn om overtredingen, waaruit niet blijkt van gevaar of van beduidend nadeel voor derden, als ernstige inbreuken aan te merken. Het betreft hier feiten waarvan het plegen als zodanig geen ernstige morele blaam op de overtreder werpt. Het zijn deze ethisch neutrale verkeersvoorschriften die in aanmerking komen voor een andere dan strafrechtelijke wijze van afdoening. Immers, als de gedraging niet moreel verwerpelijk is, is een strafrechtelijke wijze van afdoening niet zonder meer aangewezen. De commissie heeft haar keuze voor een systeem van administratieve afdoening gemotiveerd met een verwijzing naar de bestaande regeling van de politietransactie, zoals neergelegd in het Besluit politietransactie van 18 april 1978, Stb. 192, laatstelijk gewijzigd bij Besluit van 2 juli 1987, Stb. 331. Die regeling dient ertoe om veel voorkomende (vooral verkeers)

overtredingen van eenvoudige aard en betrekkelijk geringe ernst op een eenvoudige en snelle wijze af te doen. Het instituut van de politietransactie heeft zich sinds de eerste regeling dienaangaande (Besluit transactie in handen der politie 1959, Stb. 127) een vaste en vertrouwde plaats verworven in het geheel van mogelijkheden die de politie en de justitie met betrekking tot geconstateerde strafbare feiten ten dienste staan. Indien de verdachte een transactieaanbod aanvaardt door betaling van een daarvoor vastgestelde geldsom, vervalt het recht tot strafvervolging. Het gevolg is dat het opmaken van een proces-verbaal door de politie en de verdere afhandeling van de zaak ten parkette en eventueel voor de rechter achterwege kan blijven. Op de bij het Besluit politietransactie gevoegde lijst staan uitsluitend lichte feiten vermeld, die eenvoudig te constateren zijn en waarover niet gemakkelijk discussie tussen de opsporingsambtenaar en de overtreder kan ontstaan. Niemand zal bestrijden dat het instituut van de politietransactie thans volledig is ingeburgerd. Dat de commissie met haar voorontwerp heeft aangesloten bij de bestaande regeling van de politietransactie achten wij zonder meer een gelukkige keuze. Deze aansluiting is van groot belang voor de politie, die voortaan met het nieuwe systeem moet werken en tevens voor de justitiabelen, die -zoals aangegeven -inmiddels vertrouwd zijn geraakt met het bestaande systeem van de politietransactie. Twee evidente voordelen van de voorgestelde regeling dus.

Het in dit wetsontwerp voorgestelde administratiefrechtelijke systeem houdt in dat de politieambtenaar die een niet-ernstige gedraging, in strijd met een verkeersvoorschrift, vaststelt, aan de betrokkene een administratieve sanctie oplegt volgens een zeker, tevoren bepaald en wettelijk vastgelegd, vast «tarief». De bedoelde concrete gedragingen staan omschreven in de in artikel 2 bedoelde bijlage bij deze wet, een constructie die ontleend is aan het Besluit politietransactie (Verwezen zij naar de Bijlage, bedoeld in artikel 3 van dat besluit). In de bijlage bij deze wet zijn geen andere gedragingen opgenomen dan die welke thans voor politietransactie in aanmerking komen. Gedragingen waarvoor, gelet op de ernst van de inbreuk, een sanctie van meer dan f500 op haar plaats zou zijn, zijn niet opgenomen (artikel 2, derde lid, van het wetsontwerp). Ingevolge artikel 2, tweede lid, zijn evenmin opgenomen die gedragingen waarbij letsel aan personen is ontstaan of schade aan goederen is toegebracht. Dergelijke gedragingen kunnen moeilijk als niet-ernstig worden beschouwd en dienen om die reden buiten het bereik van de wet te vallen. Ook hiermee wordt trouwens geheel aangesloten bij de thans geldende praktijk met betrekking tot de politietransactie. Te wijzen valt op punt 4c van de Handleiding politietransactie, waar staat aangegeven dat blijkens de richtlijn van het openbaar ministerie een politietransactie niet mag worden aangeboden in enkele gevallen, waaronder die «wanneer het feit schade ten gevolg heeft gehad of overigens te ernstig van aard is». De meer toegespitste regeling van artikel 2 van het wetsontwerp verschaft duidelijkheid voor de politie-ambtenaar met betrekking tot de gevallen waarin hij niet bevoegd is tot het opleggen van een administratieve sanctie. Uitgangspunt is dat niet alleen die gedragingen worden gespecificeerd die voor administratieve afdoening in aanmerking komen, maar dat tevens per gedraging het bedrag van de sanctie wordt bepaald. Daarbij gaat het uitsluitend om gedragingen van geringe ernst, die eenvoudig te constateren zijn en, gelijk zulks ook bij het besluit politietransactie het geval is, waarover niet snel discussie kan ontstaan tussen de politie-ambtenaar en de overtreder. Alleen gedragingen, die aan bovenaangeduide criteria voldoen, komen voor een administratiefrechtelijke handhaving in aanmerking. Door de gekozen formulering «waarbij letsel aan personen is ontstaan of schade aan goederen is toegebracht» wordt voorkomen dat de politieambtenaar dient na te gaan of er een causaal verband is tussen de

gedraging en de schade of het letsel. Constateert hij schade of letsel, dan is hij niet bevoegd een beschikking te geven, maar dient hij de zaak via strafrechtelijke weg af te doen. Om een concreet voorbeeld te noemen: iemand rijdt door rood licht en botst vervolgens op een tegenligger. Er is dan schade en wellicht ook letsel. Deze omstandigheid is voldoende voor de politie-ambtenaar om het opleggen van een administratieve sanctie achterwege te laten. Er is in het genoemde geval een duidelijk causaal verband, zodat ook bij de formulering, zoals voorgesteld door de Commissie-Mulder: «waardoor letsel of schade is toegebracht» deze situatie niet zou hebben kunnen leiden tot het opleggen van een administratieve sanctie. Indien iemand, na door het rode licht te zijn gereden, vervolgens tegen een voor hem rijdende auto rijdt (zulks in de haast om de kruising vrij te maken), dan zou er ook schade of letsel zijn geweest. De vraag naar de causaliteit ligt hier niet zo eenvoudig, want het is nog maar de vraag of de aanrijding nu het directe gevolg is van het door het rode licht rijden. Denkbaar is immers dat ook bij rijden door groen licht de aanrijding zou hebben plaatsgevonden doordat de betrokkene te snel reed of de bestuurder van de voor de betrokkene rijdende auto plotseling remde. In de geschetste situaties is voor de politie-ambtenaar de omstandigheid dat er sprake is van schade of letsel voldoende reden om af te zien van het opleggen van een administratieve sanctie. Die omstandigheid kan nu eenmaal niet als eenvoudig worden gekenschetst en mitsdien valt de situatie buiten het bereik van de voorgestelde regeling.

Tegen bovenaangegeven opzet, die gelijk is aan die van de commissie, is als bezwaar ingebracht dat niet duidelijk zou zijn of er nog sprake kan zijn van een administratiefrechtelijke afdoening in gevallen waarin een lichte gedraging samenloopt met een ernstiger overtreding. In dit wetsvoorstel wordt, in navolging van hetgeen de commissie heeft voorgesteld, in het belang van de doorzichtigheid van het voorgestelde stelsel een strikte scheiding tussen de administratiefrechtelijke en de strafrechtelijke afdoening gemaakt. Er kunnen zich gevallen voordoen waarin een gedraging in de zin van de voorgestelde regeling samenloopt met een gedraging welke niet onder het bereik van het wetsvoorstel valt, omdat die gedraging daarvoor te ernstig van aard is. Bij voorbeeld in geval van gevaarlijk rijden gepaard gaande met een op zich zelf lichte vorm van gevaarzetting, welke een formele verkeersovertreding oplevert. Bij constatering van een dergelijk samenstel van gedragingen zal de politie-ambtenaar kunnen afzien van het uitreiken van een beschikking. Hij zal in dat geval proces-verbaal opmaken wegens overtreding van artikel 25 van de Wegenverkeerswet. In het hier bedoelde geval zou de politie-ambtenaar ook wèl een beschikking kunnen uitreiken voor de lichte gedraging. Zou de officier van justitie besluiten om voor het gevaarlijk rijden overtreding van artikel 25 van de Wegenverkeerswet ten laste te leggen, dan zal hij naar onze mening, gelet op de beginselen van een behoorlijke procesgang, niet ontvankelijk worden verklaard in zijn vervolging. In verband met de strikte scheiding tussen de administratiefrechtelijke en de strafrechtelijke afdoening, die uitgangspunt is voor dit wetsvoorstel, merken wij nog het volgende op. Wij achten het niet juist dat bij een tenlastelegging in een strafzaak ter voorlichting van de rechter melding wordt gemaakt van feiten die voor een administratiefrechtelijke afdoening in aanmerking zijn gebracht. Daarbij tekenen wij nog aan dat zulks ook reeds uit praktisch oogpunt niet mogelijk is, daar van laatstbedoelde feiten/gedragingen geen registratie wordt bijgehouden. Evenmin zouden wij het juist achten dat een politie-ambtenaar of een officier van justitie, alvorens een administratieve sanctie op te leggen respectievelijk de oplegging te bevestigen, inlichtingen inwint over het strafrechtelijk verleden van de overtreder. Hierboven is reeds melding gemaakt van het bij de Tweede Kamer aanhangige wetsvoorstel betreffende de zogenaamde fiscalisering van

parkeerboetes (Kamerstukken II 1985-1986, 19405). Dat voorstel beoogt, aldus de memorie van toelichting, de regulering van het parkeren waar dit momenteel onder zekere voorwaarden is toegestaan (bij parkeermeters, parkeerautomaten en op basis van een belanghebbendenvergunning) aan een fiscaal regime te onderwerpen, ook wanneer men zich niet aan die voorwaarden houdt. De bij dat wetsontwerp voorgestelde regeling heeft geen betrekking op plaatsen waar parkeren verboden is. Voor zover gedragingen met betrekking tot het fout parkeren van lichte aard zijn, zullen zij blijkens de bijlage bij het onderhavige wetsvoorstel in de toekomst voor een administratiefrechtelijke afdoening in aanmerking komen. Een en ander betekent dat in de toekomst drie stelsels van parkeerregulering naast elkaar kunnen bestaan te weten een stelsel van administratiefrechtelijke afdoening, van fiscaalrechtelijke afdoening en een stelsel waarbij het parkeren via de strafrechtelijke weg gehandhaafd wordt. Deze omstandigheid noodzaakt tot een zo goed mogelijke afstemming van de genoemde stelsels. Het driehoeksoverleg van de burgemeester, de korpschef van de politie en de officier van justitie lijkt de meest geschikte plaats om deze afstemming te laten plaatsvinden. In dit verband wijzen wij nog op het voorgestelde artikel 3, derde lid, van het onderhavige wetsvoorstel, waarin, anders dan in het voorstel van de commissie, thans met zoveel woorden is bepaald dat de officier van justitie toezicht houdt op de wijze waarop de ambtenaren, belast met het toezicht op de naleving van de administratieve feiten waarop dit wetsvoorstel betrekking heeft, van de hun verleende bevoegdheid gebruik maken. De officier van justitie kan de hier bedoelde politie-ambtenaren daartoe de nodige aanwijzingen geven. Met dit voorschrift wordt aan de officier van justitie een middel gegeven om te bereiken dat de strafrechtelijke afdoening en de administratiefrechtelijke afdoening elkaar niet zullen doorkruisen. Wat het bereik van de voorgestelde regeling betreft, merken wij nog op dat naar ongeschreven bestuursrecht dit wetsvoorstel mede van toepassing is op niet-Nederlanders. Een uitdrukkelijke bepaling hieromtrent is in het voorstel dan ook niet opgenomen. Artikel 2, vierde lid, gaat uit van de toepasselijkheid van het wetsvoorstel op personen van 12 tot en met 15 jaar. Daarmee zijn alle onderdelen (o.a. de buitengebruikstelling en het verhaal) in beginsel op deze categorie weggebruikers van toepassing. Zo maakt artikel 28 de buitengebruikstelling van een bromfiets of fiets mogelijk. Dit laatste is aangewezen indien de gedraging heeft plaats gevonden door een jeugdige. Voor wat betreft de beroepsprocedures is in het wetsvoorstel niet, net zo min als in bijvoorbeeld de Wet Arob, een speciale voorziening voor jeugdigen opgenomen. Dit houdt in dat zij tot de procesvoering gerechtigd zijn, hetgeen evenwel niet uitsluit dat ook hun vertegenwoordigers naar burgerlijk recht beroep kunnen instellen. Bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel is de vraag onder ogen gezien of aan de militaire rechtsmacht onderworpen personen onder de werking van de nieuwe wet zouden moeten vallen. Na ampele overwegingen is die vraag ontkennend beantwoord. Indien deze wet ook betrekking zou hebben op lichte verkeersovertredingen, begaan door militairen, zouden daartoe verschillende uitzonderingsbepalingen moeten worden opgenomen, die de onderhavige regeling, welke beoogt een vereenvoudiging te bieden, zeer zouden compliceren. De vraag of in de toekomst voor militairen een aparte wet met dezelfde strekking als het onderhavige wetsvoorstel totstandgebracht moet worden, kan het beste worden beantwoord in het kader van de voorstellen voor de toekomstige militaire strafrechtspraak, welke momenteel bij de Tweede Kamer aanhangig zijn.

Nr. 6. Toetsing van het voorstel aan de Grondwet en internatio nale verdragen over de rechten van de mens De commissie is uitvoerig en grondig ingegaan op de vraag naar de overeenstemming van een stelsel van administratiefrechtelijke afdoening

van bepaalde verkeersvoorschriften met de Grondwet en met hetgeen in voor ons land geldende verdragen, in het bijzonder het Europees Verdrag, is bepaald omtrent het recht op een eerlijke berechting. De commissie heeft zich veel moeite getroost om deze vragen afdoende te beantwoorden. Daarin is zij, met uitzondering van een hieronder te bespreken punt, naar onze mening geslaagd. Wij kunnen ons dan ook zeer goed vinden in de beschouwingen welke ter zake in het rapport zijn opgenomen. Om die reden menen wij niet te hoeven overgaan tot een volledige weergave van de beschouwingen van de commissie maar te kunnen volstaan met een verkorte weergave ervan.

6.1. Toetsing van het voorstel aan de Grondwet Met een verwijzing naar de relevante Kamerstukken betreffende de algehele grondwetsherziening en in het bijzonder betreffende artikel 113, eerste lid, van de Grondwet, waarin is bepaald dat de berechting van strafbare feiten is opgedragen aan de rechterlijke macht, is door de commissie de volgende, naar onze mening juiste, conclusie getrokken ten aanzien van de door haar voorgestelde wijze van vereenvoudigde afdoening van lichte verkeersovertredingen (blz. 17): «Er valt geen materieel criterium aan te geven op grond waarvan sommige overtredingen moeten worden beschouwd als een strafrechtelijke overtreding en andere als een administratiefrechtelijke overtreding. De vraag wat als strafbaar feit moet worden beschouwd, staat uiteindelijk ter beantwoording aan de wetgever».

De commissie merkt vervolgens op dat het door haar ontworpen voorstel geen betrekking heeft op de afdoening van strafbare feiten, maar op die van administratieve feiten, hetgeen betekent dat het voorziene systeem van administratiefrechtelijke afdoening buiten het bereik van de strafrechter valt. Mitsdien is artikel 113, eerste lid, van de Grondwet op zodanige afdoening niet van toepassing. Het onderhavige wetsvoorstel is in wezen gelijk aan dat van de commissie, zodat deze laatste conclusie ook geldt voor dit wetsvoorstel. De commissie wijst in haar beschouwingen verder nog op het derde lid van artikel 113 van de Grondwet, waarin is bepaald dat een straf van vrijheidsontneming uitsluitend door de rechterlijke macht kan worden opgelegd. De sanctie, welke op grond van het commissievoorstel en het onderhavige wetsvoorstel kan worden opgelegd, betreft uitsluitend een geldboete. De straf van vrijheidsontneming in de vorm van vervangende hechtenis is niet mogelijk. Op grond hiervan concludeert de commissie dat genoemd artikellid niet van toepassing is op het voorgestelde ontwerp. Dit laatste geldt ook ten aanzien van het onderhavige wetsvoorstel.

6.2. Toetsing van het voorstel aan internationale verdragen Toepasselijkheid van artikel 6 van het Europees Verdrag In de paragraaf van het commissierapport, die aan deze vraag is gewijd, wordt uitgebreid ingegaan op de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens te Straatsburg. Deze beschouwingen houden, verkort weergegeven, het volgende in. Artikel 6 waarborgt een ieder -voor zover hier van belang -bij een ingestelde strafvervolging een recht op een eerlijk proces. Of er sprake is van een strafvervolging, dient volgens het Europese Hof te worden beoordeeld aan de hand van de volgende drie criteria: a. de classificatie van het vergrijp volgens het nationale rechtsstelsel; b. de werkelijke aard van het vergrijp; c. de zwaarte van de bedreigde straf. De jurisprudentie betreffende deze drie criteria is laatstelijk bevestigd in het arrest van het Hof van 21 februari 1984 in de zaak-Öztürk (CEDH

série A Vol. 73). De commissie beschouwde de door haar voorgestelde regeling van administratieve afdoening in het licht van de jurisprudentie van het Europese Hof. Haar beschouwingen ter zake komen op het volgende neer.

Ad a. De classificatie

De in de bijlage bij het wetsvoorstel van de commissie op te nemen gedragingen dienen niet als strafbare feiten te worden aangemerkt. Het algemene strafrecht en strafprocesrecht zijn op de opsporing, de vervolging en de berechting van de administratieve feiten, opgenomen in de bijlage, niet van toepassing. Dit laatste blijkt duidelijk uit artikel 2, eerste lid, van het ontwerp van de commissie (dat identiek is aan artikel 2, eerste lid, van het onderhavige wetsvoorstel), waarin aan het slot is bepaald dat bij de wijze van afdoening van de administratieve feiten, waarop het ontwerp (en het onderhavige wetsvoorstel) betrekking heeft, voorzieningen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard zijn uitgesloten. Het commissie-ontwerp maakt een scherpe scheiding tussen strafrechtelijke en administratieve afdoening, hetgeen als een belangrijke waarborg tegen willekeur wordt beschouwd. Op grond van het bovenstaande meende de commissie dat haar ontwerp naar zijn inhoud als niet-strafrechtelijk in de zin van de Grondwet mocht worden geclassificeerd.

Ad b. De werkelijke aard van het vergrijp In het reeds genoemde arrest in de zaak-Öztürk merkte het Europese Hof over het karakter van het Westduitse «Ordnungswidrigkeitengesetz», welke wetgeving in die zaak ter toetsing stond, op, dat voorschriften betreffende de deelneming aan het verkeer zich richten tot alle burgers in hun hoedanigheid van weggebruiker. De sanctie op overtreding van deze voorschriften beoogt volgens het Hof generaalpreventief te werken en bestaat in een gewone straf, te weten een geldboete. Het Hof oordeelde dat de in casu in het geding zijnde verkeersovertredingen, gelet op de beoogde afschrikking alsmede het strafwaardige karakter van deze voorschriften, van strafrechtelijke aard waren in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag. Het Hof achtte niet doorslaggevend dat het in de hem voorgelegde zaak om een lichte verkeerszaak ging. De commissie(-Mulder) kwam tot de conclusie dat, gelet op de belangrijke kwalitatieve en kwantitatieve verschillen met het in de zaak-Öztürk beoordeelde Westduitse «Ordnungswidrigkeitengesetz», artikel 6 op het door haar voorgestelde stelsel van administratieve afdoening niet van toepassing kon worden geacht, een zienswijze die door ons niet wordt gedeeld, zoals hieronder nader zal blijken.

Ad c. De zwaarte van de bedreigde straf Aan dit criterium besteedde het Europese Hof in de Öztürk-zaak geen aandacht meer, nadat het had overwogen dat het relatief lichte karakter van de bedreigde straf niets toe of af kan doen aan de inherent strafrechtelijke aard van de overtreding, waar het in de onderhavige zaak om ging. Wel heeft het Hof in twee eerdere arresten, te weten in de zaak-Engel en anderen (CEDH série A Vol. 22 par. 85) en in de zaak-Campbell en Feil (CEDH série A Vol. 80, par. 72) bepaald dat als de sanctie bestaat uit langdurige vrijheidsberoving, strafrechtelijke afdoening geboden is. De commissie meende dat, ook gelet op dit derde criterium, het door haar voorgestelde stelsel van administratiefrechtelijke afdoening niet onder de werking van artikel 6 van het Europees Verdrag viel. Het ontwerp van de commissie kent immers niet de sanctie van vrijheidsberoving, maar uitsluitend -zeer beperkte -geldelijke sancties.

De commissie had overigens nog overwogen dat de vraag naar de toepasselijkheid van artikel 6 op de regeling van de toepassing van de dwangmiddelen ingeval van nalatigheid bij het betalen van de administratieve boete kon blijven rusten, daar in haar ontwerp is voorzien in de mogelijkheid van toegang van de betrokkene tot de rechter, alvorens een van de drie genoemde dwangmiddelen (buitengebruikstelling van het voertuig, ontneming rijbewijs, gijzeling) wordt toegepast. Die rechter kan ten volle oordelen over de vraag of er aanleiding is om gijzeling toe te staan. Het is van belang om te constateren dat het Hof niet heeft geëist dat het administratiefrechtelijke systeem van afdoening van verkeerszaken, zoals dat in West-Duitsland bestaat, met het oog op de eisen die artikel 6 stelt, zou moeten worden vervangen door een systeem van strafrechtelijke afdoening. Integendeel. Het aldaar bestaande administratiefrechtelijke systeem werd in beginsel verenigbaar geacht met het Europees verdrag, zij het dat het op één -hier niet ter zake doend -punt aanpassing behoefde. Tot zover -kort weergegeven -de beschouwingen van de commissie over de toepasselijkheid van artikel 6 van het Europees Verdrag. In deze beschouwingen kunnen wij ons vinden, op het hieronder te bespreken punt na. Dit punt betreft de conclusie van de commissie dat artikel 6 niet van toepassing is op het door haar voorgestelde stelsel van administratieve afdoening. Van een strafvervolging in de zin van artikel 6 zou volgens de commissie geen sprake zijn, zulks gelet op onder andere de geringe ernst van de gedragingen en gelet op de geringe hoogte van de op te leggen administratieve boete. Wij menen dat de commissie op dit laatste punt al te stellig is geweest en dat bij nadere overweging moet worden geconcludeerd dat een stelsel van administratieve afdoening, zoals dat is neergelegd in het onderhavige wetsvoorstel, onder de werking van artikel 6 valt. Deze opvatting baseren wij mede op het hierboven reeds vermelde arrest van de Hoge Raad van 16 juni 1985 (N.J. 1986, 104) in een zaak betreffende de oplegging van een administratieve verhoging, voortvloeiend uit de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966. In dit arrest overwoog de Hoge Raad, onder verwijzing naar de hierboven weergegeven jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, zoals laatstelijk geformuleerd in zijn arrest in de zaak-Öztürk, dat voor beantwoording van de vraag of artikel 6 van het Europees Verdrag op de onderwerpelijke verhoging van toepassing is, niet beslissend is dat het vergrijp waarvoor de verhoging is opgelegd naar het Nederlandse rechtsstelsel niet tot het strafrecht behoort. Uit het Öztürk-arrest, aldus de Hoge Raad, blijkt dat groter gewicht dient te worden toegekend aan de aard van het vergrijp, mede bezien in verband met het karakter van die verhoging. De Hoge Raad vervolgt aldus: «Verhogingen die worden opgelegd op de voet van artikel 18, lid 1 en artikel 21, lid 1, eerste volzin Algemene Wet inzake rijksbelastingen of, zoals de onderwerpelijke verhoging, op de voet van artikel 16, lid 1, onder a Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966, zijn sancties gesteld op het overtreden van een norm met een algemeen verbindend karakter -nl. een verwijtbaar handelen of nalaten, waardoor de overheid wordt belemmerd in de heffing van een wettelijk verschuldigde belasting -en de bedoeling van deze verhogingen is dat zij zowel preventief als bestraffend werken. Dat het opleggen van deze verhogingen is onttrokken aan het Nederlandse strafrechtstelsel valt voorts niet terug te voeren op enig oordeel omtrent de strafwaardigheid van het vergrijp, maar berust op overwegingen van doelmatigheid -waarbij in het bijzonder betekenis toekomt aan de overweging dat de capaciteit van het strafrechtelijke apparaat niet toereikend is om het grote aantal verhogingen als strafzaken te behandelen -en doet ook niet af aan het preventieve en bestraffende karakter van de onderwerpelijke sanctie, welk karakter mede wordt bevestigd door het

bepaalde in de artt. 18, lid 3, en 21, lid 2, Algemene Wet inzake rijksbelastingen. Onder deze omstandigheden moet het opleggen van een zodanige verhoging worden aangemerkt als het instellen van een strafvervolging in de zin van artikel 6, lid 1, Verdrag».

De Hoge Raad overwoog verder dat de betrokkene aan wie de verhoging is opgelegd mitsdien recht heeft op een eerlijke behandeling van zijn zaak door een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie. Met artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag is, aldus de Hoge Raad, niet onverenigbaar dat om redenen van doelmatigheid een verhoging wordt opgelegd door de voor de desbetreffende belasting bevoegde inspecteur, die niet is aan te merken als een rechterlijke instantie in de zin van voormeld artikel 6, eerste lid, mits slechts de betrokkene in staat wordt gesteld elke beslissing die aldus te zijnen laste wordt genomen voor te leggen aan een rechterlijke instantie die de in genoemd artikellid vermelde waarborgen biedt. In casu achtte de Hoge Raad aan deze laatste eis te zijn voldaan doordat voor de betrokkene («een zwartrijder») bezwaar openstond bij de belastingadministratie tegen de naheffingsaanslag en tegen de uitspraak op zijn bezwaarschrift weer beroep op de belastingrechter. Nu volgens de Hoge Raad het opleggen van een administratieve boete door de belastinginspecteur om de hierboven gegeven redenen, in het bijzonder de verwijzing naar het Öztürk-arrest van het Europese Hof, gelijk staat met een strafvervolging in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag, moet er naar onze mening van worden uitgegaan dat de oplegging van de administratieve boete ingevolge het voorstel van de commissie èn de oplegging van de administratieve sanctie ingevolge het onderhavige wetsvoorstel met zodanige strafvervolging moet worden gelijkgesteld. Recht op toegang tot de rechter Volgens het Europese Hof in de Öztürk-zaak staat het de staten, partijen bij het Europees Verdrag, vrij om de vervolging en bestraffing van kleine (verkeers)overtredingen toe te vertrouwen aan de administratie, mits de betrokkene in staat is om de te zijnen laste genomen beslissing voor te leggen aan een rechterlijke instantie die de in artikel 6 van het Europees Verdrag vermelde waarborgen biedt (zie rechtsoverweging 56 van het arrest). Ingevolge artikel 9 van het onderhavige wetsvoorstel staat beroep open op het kantongerecht. In dit artikel en de daaropvolgende artikelen 10 tot en met 13 zijn zodanige garanties neergelegd dat kan worden gesproken van een volledige rechterlijke beoordeling. De kantonrechter kan ten volle oordelen zowel over de feiten als over het recht. Deze laatste eis wordt gesteld door het Europese Hof in het arrest-Albert en Le Compte (CEDH série A, Vol. 58, par. 29; arrest van 10 februari 1983) en in het arrest-De Cubber (CEDH série A, Vol. 86, par. 31; arrest van 26 oktober 1984). De rechtsmacht van de kantonrechter is op geen enkele wijze ingeperkt, zodat aan de eis van artikel 6 van volledige rechterlijke toetsing is voldaan. Een tweede hier te bespreken vraag is of de ingevolge artikel 11 van dit wetsvoorstel vereiste zekerheidstelling ten belope van het boetebedrag verenigbaar is met het beginsel, neergelegd in artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag (en in artikel 14, derde lid, onder g, van het lnternationaal Verdrag) dat een ieder die wegens een strafbaar feit wordt vervolgd voor onschuldig wordt gehouden tot zijn schuld volgens de wet wordt bewezen. Zoals hierboven in deze memorie van toelichting reeds is aangegeven, moet de betrokkene, wil hij de oplegging van de administratieve boete door de kantonrechter getoetst zien, zelf handelend optreden en zelf daartoe het initiatief nemen.

De commissie heeft onder verwijzing naar het arrest van het Europese Hof in de zaak-Öztürk en in het bijzonder naar rechtsoverweging 56, deze vraag bevestigend beantwoord. Op grond van het onderhavige wetsvoorstel wordt de betrokkene in staat gesteld in beroep te gaan bij de rechter tegen de beschikking waarbij hem een administratieve boete is opgelegd. De gelegenheid die hem wordt geboden om een rechterlijk oordeel te vragen, achten wij met de commissie en mede gelet op het bovenaangehaalde arrest van de Hoge Raad van 19 juni 1985 (N.J. 1986, 104) in overeenstemming met artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag. Een laatste hier te bespreken punt betreft de in enkele commentaren opgeworpen vraag of door het vereiste van de zekerheidstelling afbreuk wordt gedaan aan het recht op toegang tot de rechter, zoals het Europese Hof dat blijkens het arrest-Golder (CEDH série A, Vol. 18, par. 36 en 38) in artikel 6 van het Europees Verdrag besloten acht. Hierboven hebben wij aangegeven dat het stellen van zekerheid ten belope van de administratieve boete, indien zulks, hetgeen voor de hand ligt om te veronderstellen, geschiedt door de afgifte van een girobetaalkaart of betaal-of Eurocheque, op de financiële positie van de betrokkene van geen enkele invloed is. De afschrijving zal immers pas geschieden nadat de rechter zijn beslissing heeft gegeven en de administratieve boete onherroepelijk is geworden. Ook al zou men de zekerheidstelling wel willen zien als een drempel voor de toegang tot de rechter, dan nog menen wij dat deze, gelet op de geringe hoogte ervan en mede gelet op de proportionaliteit (de zekerheidstelling is immers nimmer hoger dan de opgelegde boete; eventueel heeft de officier van justitie het boetebedrag ook reeds verlaagd) verenigbaar is met het recht op toegang tot de rechter. Het recht op hoger beroep De commissie heeft onderzocht of de door haar voorgestelde regeling van administratieve afdoening in overeenstemming kan worden geacht met artikel 14, vijfde lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Dit artikellid bepaalt, dat een ieder die wegens een strafbaar feit is veroordeeld het recht heeft de schuldigverklaring en veroordeling opnieuw te doen beoordelen door een hoger rechtscollege overeenkomstig de wet. Het Europees Verdrag kent een dergelijke bepaling, inhoudende een recht op hoger beroep, niet. De commissie wijst erop dat genoemd verdrag ziet op de ernstige strafbare feiten en niet op de allerlichtste, hetgeen blijkt uit de Engelse (authenthieke) tekst van het verdrag waar wordt gesproken van «crime». Voorts wijst de commissie in haar rapport op een uitspraak van het comité, dat belast is met het toezicht op de naleving van het verdrag. Die uitspraak betrof een klacht afkomstig van een Columbiaanse die veroordeeld was voor een, contravencion, terwijl het verdrag in het Spaans spreekt van «un delito». De aan haar opgelegde vrijheidsstraf van een jaar met vrijlating na drieëneenhalve maand achtte het comité, ofschoon dit vergrijp naar Columbiaans recht werd gekwalificeerd als contravencion, gelet op alle omstandigheden voldoende zwaar om te moeten worden beoordeeld door een hoger rechtscollege, zoals artikel 14, vijfde lid, voorschrijft. Wij sluiten ons aan bij de mening van de commissie dat deze uitspraak bevestigt dat genoemd artikellid een berechting in één feitelijke instantie van lichte vergrijpen toestaat. Daarenboven wijzen wij op het standpunt van de regering bij de ratificatie van voornoemd Internationaal verdrag dat artikel 14, vijfde lid, aldus dient te worden verstaan dat tegen elk veroordelend strafvonnis hetzij gewoon beroep hetzij cassatieberoep, dan wel beide, dient open te staan'. De commissie heeft ten slotte aandacht besteed aan artikel 2 van het 1 Zie Kamerstukken il 1975-1976,13923, Zevende Protocol bij het Europees Verdrag, dat op 22 november 1984 nr 3, b iz. 25.

door Nederland is getekend, maar dat nog niet in werking is getreden.

Dit artikel waarborgt een recht op hoger beroep als het betreft «criminal offences». Hierboven is aangegeven dat de oplegging van de administratieve sanctie als strafvervolging in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag moet worden beschouwd. Omdat het onderhavige wetsvoorstel slechts een geringe maximale sanctie kent, mag naar de mening van de commissie worden gesproken van een «offence of a minor character». Bij deze laatste opvatting sluiten wij ons aan. Daarmee houdt onze opvatting wel in dat voor deze soort vergrijpen op grond van het tweede lid van evengenoemd artikel 2 geen recht op hoger beroep behoeft open te staan. Dit artikellid laat daartoe namelijk uitdrukkelijk de mogelijkheid open. Het onderhavige wetsvoorstel voorziet echter in de mogelijkheid om beroep in cassatie in te stellen tegen een beslissing van de kantonrechter. Daarmee wordt voldaan aan het in artikel 2, eerste lid, van het Zevende Protocol, neergelegde recht op hoger beroep.

Par 7. Beroep op de rechter

In deze paragraaf zal allereerst worden ingegaan op onze keuze voor het kantongerecht boven de administratieve kamer van de rechtbank als instantie waarbij in beroep kan worden gekomen van de beschikking van de officier van justitie. De commissie verkoos beroep op de rechtbank. Met de commissie menen wij dat een beoordeling in tweede feitelijke instantie gelet op de geringe ernst van de gedragingen waarover het rechterlijk oordeel wordt verlangd, een overtrokken rechtsbescherming zou betekenen. Anders dan de commissie menen wij dat dit niet noodzakelijkerwijs ertoe behoeft te leiden dat de enige feitelijke rechterlijke beslissing, welke dit wetsvoorstel kent, op het niveau van de arrondissementsrechtbank plaatsvindt. Onze voorkeur voor de kantonrechter berust in de eerste plaats op de overweging dat deze zeer vertrouwd is met de afhandeling van lichte verkeerszaken. Met de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak zijn wij van oordeel dat de inzichtelijkheid van de rechtsbedeling niet wordt gediend door de afhandeling van lichte verkeerszaken voortaan aan de administratieve kamer van de rechtbank op te dragen. Op die wijze zouden voortaan drie instanties worden belast met de berechting van verkeerszaken te weten de kantonrechter, de administratieve kamer van de rechtbank en de strafkamer van de rechtbank. Ook heeft prof. mr. Th. W. Van Veen (Verkeersrecht no. 11 /november 1985 blz. 359 e.v.) terecht het bezwaar naar voren gebracht dat in het voorstel van de commissie voortaan geringe verkeerszaken door de administratieve kamer van de rechtbank, met de verwijzingsmogelijkheid naar een meervoudige kamer, zouden worden afgedaan, terwijl de meer ernstige verkeerszaken door de -altijd alleensprekende -kantonrechter zouden worden berecht. Deze incongruentie is in het wetsvoorstel voorkomen door beroep open te stellen op de kantonrechter. Hierdoor wordt tevens voorkomen dat de rechtbanken die toch reeds zwaar belast zijn nog eens een taakuitbreiding zouden ondergaan.

Bij onze keuze voor de kantonrechter als rechterlijke beroepsinstantie heeft voorts een rol gespeeld dat deze instantie in de regel voor de burger beter bereikbaar zal zijn dan de rechtbank. Een omstandigheid die wij voor de soort zaken waarop dit wetsontwerp betrekking heeft, van betekenis achten. Juist omdat het gaat om verkeerszaken van geringe ernst, moet de beroepsgang niet onevenredig worden bemoeilijkt. Ten slotte menen wij dat de betekenis die de commissie hecht aan de mogelijkheid om de meer principiële, moeilijke verkeerszaken naar een meervoudige kamer te kunnen verwijzen niet moet worden overschat, gelet op de in het ontwerp van de commissie opgenomen -en in dit wetsvoorstel overgenomen -mogelijkheid om beroep in cassatie in te stellen. Op deze wijze is de rechtseenheid bij de berechting van lichte verkeerszaken welke onder het bereik van deze wet vallen, gewaarborgd. Wel merken wij op dat deze soort zaken doorgaans weinig juridische problemen met zich zullen brengen.

Over de mogelijkheid van volledige rechterlijke toetsing kunnen wij, na hetgeen daarover eerder in deze memorie (paragraaf 4) is opgemerkt, kort zijn. In het hierboven besproken arrest van de Hoge Raad van 19 juni 1985 over de oplegging van administratieve boeten in het belastingrecht werd geoordeeld dat de vraag of, beoordeeld naar de maatstaven van de artikelen 18 en 21 van de Algemene Wet inzake rijksbelastingen en artikel 16 van de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966, terecht een verhoging was opgelegd (door de inspecteur), aan een volledige rechterlijke toetsing is onderworpen. Zulks, gelet op de beroepsgronden van artikel 27, tweede lid, van eerstgenoemde wet en gelet op de mogelijkheid voor de rechter om de administratieve boete te verlagen. Het systeem van oplegging van administratieve boeten in het belastingrecht vertoont grote gelijkenis met het systeem zoals neergelegd in dit wetsvoorstel. Wij wijzen op de mogelijkheid van de officier van justitie om de administratieve sanctie te matigen, op de mogelijkheid om de oplegging van deze sanctie aan te vechten bij de kantonrechter op de in artikel 9, tweede lid, opgenomen beroepsgronden, alsook op de mogelijkheid voor de rechter om (eveneens) de boete te matigen. Deze laatste bevoegdheid komt nauw overeen met die van de belastingrechter, die bevoegd is om zelfstandig een kwijtscheldingsbesluit te nemen, indien hij oordeelt dat -in het voorliggende bijzondere geval -de verhoging tot een te hoog bedrag is vastgesteld. Wij menen dan ook dat de betrokkene die in beroep komt tegen de aan hem opgelegde administratieve sanctie, ingevolge dit wetsvoorstel zodanige verweersmogelijkheden heeft, dat voldaan is aan de eisen van artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag. Wij wijzen in dit verband nog op enige rechtsliteratuur. In de eerste plaats op de publicatie van prof. mr. E. H. M. Hirsch Ballin in Ars Aequi (35) 1986, nr. 3 blz. 229 e.v., getiteld Een grondrecht op toegang tot de rechter inzake administratiefrechtelijke geschillen? De door de Commissie-Mulder voorgestelde vervanging van de strafrechtelijke afdoening van lichte verkeersovertredingen door een administratiefrechtelijk sanctiesysteem wordt door hem in principe toelaatbaar geacht. Het behoeft, gelet op onze eerdere beschouwingen in deze memorie, nauwelijks betoog dat wij ons zeer wel kunnen vinden in zijn stelling dat deze principiële toelaatbaarheid, gevoegd bij de omstandigheid dat op andere terreinen administratiefrechtelijke santies een aanvaarde figuur zijn, pleidooien om -letterlijk -koste wat het kost de strafrechtelijke afdoening van verkeersovertredingen te handhaven, weinig overtuigend maakt (blz. 244). Prof. mr. E. A. Alkema heeft in zijn annotatie bij het arrest (N.J. 1986, 104) met betrekking tot de aan de administratieve rechter toekomende beoordelingsvrijheid bij de oplegging van administratieve boeten nog gewezen op het arrest van het Europese Hof van 28 mei 1985 in de zaak-Ashingdane. Uit dit arrest zou mogen worden afgeleid dat een zekere beperking van de rechtsmacht van de rechter (waarvan bij dit wetsvoorstel naar onze overtuiging geen sprake is) verenigbaar kan zijn met artikel 6 van het Europees Verdrag.

Beide genoemde auteurs hebben nog aandacht besteed aan het in artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag neergelegde beginsel van het vermoeden van onschuld in verband met de omkering van de bewijslast in artikel 18, eerste lid, Algemene Wet inzake rijksbelastingen. Eerstgenoemde auteur lijkt te betwijfelen of zodanige omkering van de bewijslast de toets van artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag kan doorstaan. Laatstgenoemde auteur acht geen strijd aanwezig. Wij merken op dat dit wetsvoorstel omtrent de bewijslast niets bepaalt, zodat de rechter bij de beoordeling van de hem voorgelegde feiten aan enige verdeling ook niet gebonden is. Hij zal vragen omtrent de feitelijke toedracht van de gedraging richten tot beide partijen: de betrokkene en de officier van justitie. Daarmee achten wij geen strijd aanwezig met artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag. Ten slotte moge in dit verband nog worden verwezen naar de noot van prof. J. P. Scheltens bij

het arrest, verschenen in Nederlandse Belastingrechtspraak 1986 nr. 29 blz. 145-1 57. Ook deze auteur acht geen strijd aanwezig met het Europees Verdrag, ingeval de wettelijke bepalingen niet over een bewijslast spreken.