Memorie van toelichting - Maatregelen ter beperking van het tabaksverbruik in het bijzonder ter bescherming van de niet-roker (Tabakswet) - Hoofdinhoud
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
-
-ALGEMEEN DEEL
1.1. Hoofddoelstellingen
Het roken, met name van sigaretten en shag, bedreigt de gezondheid. Deze stelling wordt, als gevolg van vele onderzoekingen en publikaties in binnen-en buitenland, thans algemeen aanvaard. In landen waar het wijd verbreid en sociaal geaccepteerd is, vormt deze gewoonte een belangrijke oorzaak van ziekte en voortijdige dood. Longkanker, bronchitis en andere ziekten van de ademhalingswegen, alsmede hart-en vaatziekten worden door het roken veroorzaakt of verergerd. Het roken is niet alleen schadelijk voor de gezondheid van de roker. Ook niet-rokers kunnen gezondheidsschade of hinder ondervinden van het roken, in het bijzonder wanneer zij lijden aan aandoeningen van de ademhalingswegen, zoals astma. De aan het roken verbonden risico's woeden veelal vergroot in de arbeidssituatie. Talrijke studies hebben uitgewezen dat rokende arbeiders in onderscheidene bedrijfstakken (metaalverwerkende industrie, chemische industrie, cement-, asbestverwerkende bedrijven) een groter risico lopen op het ontstaan van ademhalingsziekten dan niet-rokers. Het roken wordt beschouwd als een belangrijke risicofactor voor de ontwikkeling van hart-en vaatziekten, met name bij «witteboorden»-werkers en beroepschauffeurs. De gevaren voor de volksgezondheid die aan het roken verbonden zijn, moeten worden verminderd. Tegenover de belangen van de volksgezondheid die zijn gemoeid met de beperking van het roken en de bescherming van de niet-roker, staan de economische en fiscale belangen, die evenzeer in beschouwing moeten worden genomen. Duizenden burgers verdienen hun dagelijks brood, of althans een deel daarvan, door de produktie en de distributie van tabaksprodukten. Het roken is als gewoonte diep geworteld en sociaal geaccepteerd, al zijn er zeer duidelijke tekenen dat deze acceptatie vermindert. De Staat geniet aanzienlijke revenuen uit de tabaksaccijns, waarmede vele nuttige en nodige zaken worden gefinancierd. Hoe zwaar ook de belangen van volksgezondheid moeten wegen, het roken kan niet op stel en sprong uit onze maatschappij worden verbannen. Het nastreven daarvan op langere termijn zal ook grote moeilijkheden ondervinden. Feitelijk zal daarvoor op mondiaal niveau een grote mate van
wilsovereenstemming moeten bestaan. De regering kiest daarom voor een beleid op langere termijn, waarvan de beperking van het tabaksgebruik en, in het bijzonder, de bescherming van de jeugd en van de niet-roker de hoofddoelstellingen zijn. Het onderhavige wetsvoorstel moet worden beschouwd als een stap in die richting ter aanvulling op het reeds bestaande beleid terzake, met name in het kader van de gezondheidsvoorlichting en -opvoeding, waardoor de burger nog beter in staat wordt gesteld vanuit de verantwoordelijkheid voor zijn eigen gezondheid zelfstandig te beslissen over het gebruik van tabak. De afgelopen jaren, waarin de voorlichting tot ontmoediging van het roken het zwaartepunt heeft gevormd in het beleid, hebben een duidelijke daling te zien gegeven van het aantal rokers. In de leeftijdsgroep van 15 jaar en ouder is het aantal rokers tussen 1978 en 1981 jaarlijks met twee procent gedaald, van 47% naar 41%; in 1982 bleek het aantal rokers in deze groep gezakt naar 37%. De door het NIPO sinds enige jaren ook voor de groep 10-15-jarigen verzamelde gegevens wijzen op een sterke daling van het aantal jeugdige rokers: van 19% medio 1981 tot 12% medio 1982. Hoewel de totale consumptie van tabaksprodukten deze ontwikkeling van het rookgedrag niet weerspiegelt, geven de beschikbare gegevens alle aanleiding om de huidige voorlichtingsactiviteiten in de komende jaren voort te zetten en waar mogelijk te verfijnen en te intensiveren. De in het wetsvoorstel vervatte bepalingen richten zich op het betrokken bedrijfsleven, op het overheidsapparaat en op inrichtingen op het terrein van welzijn, gezondheid en onderwijs. Daarvan zal een uitstraling naar de persoonlijke levenssfeer uitgaan, die het effect van de voorlichtingscomponent van het ontmoedigingsbeleid kan versterken. De maatschappelijke aanvaarding van het beleid ter beperking van het roken is bepalend voor de effectiviteit daarvan op korte en lange termijn. Daarom is voor deze wettelijke regeling op het onderhavige terrein een opzet gekozen, waarmee aansluiting is gezocht bij de zich veranderende maatschappelijke houding ten aanzien van roken.
1.2. Advies van de Interdepartementale Commissie Beperking Tabaksgebruik De in het onderhavige wetsvoorstel vervatte bepalingen zijn gebaseerd op de aanbevelingen van de Interdepartementale Commissie Beperking Tabaksgebruik, die op 4 juli 1979 door de toenmalige staatssecretaris van Volksgezondheid en Milieuhygiëne werd geïnstalleerd. De commissie had tot taak om concrete en uitgewerkte voorstellen te formuleren voor door de overheid te treffen maatregelen ter beperking van het tabaksgebruik, voor zover deze niet zijn gelegen op het gebied van de gezondheidsvoorlichting en -opvoeding. De reden voor deze laatste inperking van de taakstelling van deze commissie was gelegen in het feit dat de voorlichting, gericht op een vermindering van het roken, als onderdeel van de gezondheidsvoorlichting en -opvoeding reeds in andere kaders gestalte krijgt. De Interdepartementale Commissie Beperking Tabaksgebruik -in het vervolg van deze memorie verder aan te duiden als de Commissie -heeft haar advies op 27 januari 1981 uitgebracht. Daaraanvolgend is in een bewindsliedenoverleg op 10 maart 1981 besloten dat een voorontwerp van wet tot beperking van tabaksgebruik opgesteld zou worden. Bij besluit van 7 december 1981 is de Commissie opgeheven. Het advies van de Commissie is als bijlage bij deze memorie gevoegd'. Kortheidshalve moge voor de samenstelling van de Commissie en verdere details naar deze bijlage worden verwezen. Uit de hiernavolgende paragrafen blijkt welke beleidsstandpunten de regering ten aanzien van de onderscheidene aanbevelingen 1 Ter inzage gelegd op de bibliotheek.
Van de Commissie inneemt.
1.3. Maatregelen
1.3.1. Omschrijving van het begrip «tabaksprodukten» De werkingssfeer van het wetsvoorstel blijft, anders dan de Commissie aanbeval, beperkt tot de eigenlijke rookwaar, derhalve sigaren, sigaretten en kerftabak, welke geheel of gedeeltelijk bestaan uit bestanddelen van de tabaksplant. De regering is van oordeel dat het mede brengen onder de wet van bij het roken gebruikte hulpmiddelen, zoals sigarettenpapier of •vloei, pijpen en dergelijke te ver zou voeren. Evenmin bestaat thans voldoende aanleiding om snuif-of pruimtabak onder de wettelijke regeling te brengen. Het gebruik daarvan is immers nagenoeg uitgestorven.
1.3.2. Kwaliteitseisen
In overeenstemming met het advies van de Commissie is een basis in het wetsvoorstel gegeven voor de vaststelling van kwaliteitseisen omtrent de samenstelling en de aanduiding van tabaksprodukten. Het is de bedoeling dat het thans vigerende Aanduidingenbesluit sigaretten en shag (Warenwet) (Stb. 1981, 329) te zijner tijd wordt ingetrokken en vervangen door een, voorshands naar inhoud gelijke, regeling op basis van het onderhavige wetsvoorstel, nadat dit tot wet zal zijn verheven. De achtergrond hiervan is dat het niet mogelijk zal zijn om rookwaar een zodanige samenstelling te geven dat het gebruik ervan redelijkerwijs als onschadelijk voor de gezondheid zal kunnen worden aangemerkt. Een «veilige» sigaret bestaat niet. Aangezien de Warenwet beoogt de veiligheid en onschadelijkheid van waren te waarborgen -waarbij deze begrippen nauw moeten worden geïnterpreteerd -ligt het niet in de rede de huidige regeling der aanduidingen van sigaretten en shag te handhaven binnen de Warenwet indien een specifieke wettelijke regeling met betrekking tot tabaksprodukten tot stand komt.
1.3.3. Beperking van reclame
De Commissie heeft in haar advies uitvoerige beschouwingen gewijd aan de reclame voor tabaksprodukten. Zij waarschuwt voor overschatting van de invloed van de reclame op het menselijk gedrag. Naar de mening van de Commissie is reclame veeleer in staat om bestaande voorkeuren, attitudes en dergelijke te bevestigen dan deze te wijzigen. Het is waarschijnlijker -aldus de Commissie -dat de niet-roker door tabaksreclame in zijn afwijzing van roken eerder gesterkt wordt dan tot roken verleid; daartegenover wordt de roker, en vooral de aspirant-en beginnend roker, door de reclame gestimuleerd om de door hem gemaakte keuze, roken, of de nog niet uitgekristalliseerde keuze, gaan roken, als de juiste te beschouwen. Een totaal reclameverbod voor tabaksprodukten is volgens de Commissie niet wenselijk. De Commissie heeft vervolgens een aantal randvoorwaarden geformuleerd, die betrekking hebben op de plaatsen waar reclame zou zijn toegestaan en de inhoud van de reclameboodschappen. Uit het samenstel van aanbevelingen, waarvoor naar het advies van de Commissie wordt verwezen, blijkt dat reclame beperkt zou moeten worden tot voorzien in de behoefte aan sobere en daadwerkelijk ter zake doende produktinformatie. Het gaat hier kennelijk om een beperking van de reclame tot de aard der aanduidingen die volgens het Aanduidingenbesluit sigaretten en shag (Warenwet) zijn toegestaan: «het tonen van de gesloten verpakking tegen een neutrale achtergrond», met uitsluitend geschreven tekst waarin produktinformatie wordt verstrekt. In dit verband verdient de aandacht het tot stand komen van een privaatrechtelijke regeling voor de tabaksreclame van de Stichting Reclame Code enerzijds en de Stichting Sigarettenindustrie en de Stichting Nederlandse Kerftabakindustrie anderzijds. Deze overeenkomst wijkt inhoudelijk niet of
nauwelijks af van het zogenaamde agreement, dat in 1979 binnen de Stichting Sigarettenindustrie en de Stichting Nederlandse Kerftabakindustrie is tot stand gebracht, zij het dat de thans vigerende overeenkomst voorziet in de mogelijkheid tot het opleggen van sancties. De Commissie achtte het agreement niet voldoende omdat met betrekking tot de inhoud der reclame daarin alleen een aantal niet-toegestane tendenties wordt omschreven, terwijl voorts met betrekking tot de plaatsen waar reclame zou mogen worden gemaakt veel ruimere mogelijkheden worden geboden dan naar het oordeel van de Commissie ware toe te staan. De Commissie wenste alleen reclame in de etalage en in de verkoopruimte van de gespecialiseerde tabakshandelaar, alsmede in dag-, week-, maandbladen en andere periodieken. In dit verband zij opgemerkt dat de Commissie de bevoegdheid tot verkoop aan het publiek van tabaksprodukten wenste te beperken tot de gespecialiseerde tabakshandelaar. Op dit punt wordt in de volgende paragraaf van deze memorie teruggekomen. De voorstellen van de Commissie met betrekking tot de beperking van de tabaksreclame naar inhoud en plaats dienen te worden bezien tegen de achtergrond van de feitelijke situatie. De vraag naar tabaksprodukten in Nederland is nog steeds zeer groot, en de aantallen, verscheidenheid en aard van de reclame-uitingen zijn daarmee in overeenstemming. Het betreft hier voornamelijk reclame in dag-, week-en maandbladen, deels van buitenlandse herkomst. Er zijn huisaanhuis bladen, streekbladen, plaatselijke nieuws-en reclamekranten en -krantjes, losse folders, aanplakbiljetten en zo meer. Voorts is er de bioscoopreclame. De etherreclame voor tabaksprodukten is krachtens de Omroepwet verboden. De invoering krachtens de wet van beperkingen aan de reclame zoals door de Commissie aanbevolen zal zeer grote inspanningen van justitie en politie vergen. Daartegenover staat de noodzaak om het strafrechtelijk optreden tot een minimum te beperken. Bovendien zijn bewijsrechtelijke problemen in een direct werkende regeling voor de reclame niet geheel te vermijden. Een en ander overwegende, is de regering tot de conclusie gekomen dat het voorshands de voorkeur verdient om de thans bestaande privaatrechtelijke regeling een kans te geven, zulks in die zin dat een lopende evaluatie van reclame-uitingen zal plaatsvinden. Indien de strekking van de huidige regeling niet voldoende blijkt te zijn, met name ten aanzien van de preventie van het roken bij de jeugd, zal alsnog een poging worden gedaan om partijen te bewegen tot aanscherping van de privaatrechtelijke regeling. Overigens dient te worden bedacht dat zo een regeling opzegbaar is en de continuïteit daarvan derhalve niet is gewaarborgd. In het wetsvoorstel is derhalve een voorziening getroffen, die het mogelijk maakt bij algemene maatregel van bestuur de reclame aan banden te leggen. Criteria voor de opstelling van een zodanige maatregel zullen ontleend kunnen worden aan de evaluatie die door de Stichting Reclame Code zal worden gemaakt met betrekking tot het functioneren van de code, en aan de uitkomsten van onder meer de periodieke enquêtes die door gezaghebbende instituten in opdracht van bij voorbeeld de Stichting Volksgezondheid en Roken worden gehouden.
1.3.4. Beperking van verkooppunten Ook ten aanzien van de beperking van het aantal verkooppunten heeft de Commissie voorstellen gedaan. De Commissie is van oordeel dat het aanbeveling verdient dat zowel de beperking van het aantal verkooppunten als een wijziging in de wijze van verkrijgbaarheid onderdeel gaan uitmaken van het pakket te nemen maatregelen. Daartoe stelt de Commissie voor om de verkoop (aan gebruikers) alleen toe te staan aan de gespecialiseerde detaillist in tabaksprodukten, de legaal gevestigde horecabedrijven, de laatste winkelvoorziening in een kleine kern en de rijdende winkel met kleine kernen zonder winkelvoorziening op zijn route. Het aantal gespecialisoerde detaillisten in tabaksprodukten zou bovendien aan een maximum
gebonden moeten zijn. De anonieme verkoop (verkoop in systemen van zelfbediening) zou dienen te worden uitgesloten. De regering is van oordeel dat het overnemen van deze voorstellen niet mogelijk is. De daardoor optredende schadelijke effecten voor het bedrijfsleven, in het bijzonder het midden-en kleinbedrijf, kunnen niet voldoende worden gecompenseerd. Wel is de regering van oordeel dat in verband met de bescherming van de jeugd en de bescherming van de niet-roker de bedrijfsmatige verkoop van tabaksprodukten in inrichtingen voor gezondheidszorg, welzijn en onderwijs ongewenst is. Een desbetreffend verbod voor bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorieën van bovengenoemde inrichtingen wordt in het wetsvoorstel voorgesteld (artikel 8). De regering heeft voorts ernstig de mogelijkheid overwogen om, in samenhang met de invoering van een wettelijk verbod voor de verkoop van tabaksprodukten aan personen beneden de leeftijd van zestien jaar, de verkoop van tabaksprodukten slechts door handreiking mogelijk te maken. In verband daarmede zou ook de verkoop door middel van automaten moeten verdwijnen. Hiervan is afgezien om redenen die in de navolgende paragraaf van deze memorie worden uiteengezet. Ten slotte is de regering van oordeel dat de verkoop van tabaksprodukten in de paracommerciële sfeer in het belang van de bescherming van de jeugd zou dienen te worden beperkt. Hierbij valt te denken aan sportkantines, en jeugd-en buurtcentra, die zich in hoofdzaak richten op jeugdige personen beneden 16 jaar. Deze beperking kan in de wet zelf niet worden gerealiseerd in verband met de daaraan verbonden inspanningen van de betrokken overheidsorganen en ongewenste nevenwerkingen. Wettelijke verboden zullen immers gemakkelijk kunnen worden ontdoken.
1.3.5. Leeftijdgebonden verkoop De preventie van het roken door de jeugd speelt in het advies van de Commissie een wezenlijke rol. Zij heeft dit element gekozen als één der drie uitgangspunten bij de voorbereiding van haar advies. Zij stelt daarom een wettelijk verbod voor van verkoop van tabaksprodukten aan personen beneden de leeftijd van 16 jaar. De Commissie is zich ervan bewust dat een leeftijdsgrens voor het verwerven van tabaksprodukten niet strikt door de tabaksverkoper aangehouden kan worden, gezien de vaak moeilijk te schatten leeftijd van de aspirant-koper, en dat effectieve controle op de naleving van een dergelijk voorschrift praktisch onhaalbaar is. De Commissie kiest voor de grensleeftijd van 16 jaar omdat deze ook in andere sferen gebruikelijk is. De volledige leerplicht bestaat tot de leeftijd van 16 jaar. Beneden deze leeftijd mag een bromfiets niet worden bestuurd. In de filmkeuring wordt deze leeftijdsgrens eveneens gehanteerd. Voorts geldt ingevolge artikel 16 van de Drank-en Horecawet een verbod tot het verstrekken van alcoholhoudende drank aan personen beneden de leeftijd van 16 jaar. De regering heeft een wettelijk verbod, zoals door de Interdepartementale Commissie Beperking Tabaksgebruik werd aanbevolen, ernstig overwogen. Zoals in de voorgaande paragraaf werd opgemerkt, is hier een nauwe samenhang met de beperking tot verkoop via handreiking en het verdwijnen van tabaksautomaten. De Commissie deregulering in verband met de economische ontwikkeling is geraadpleegd omtrent de totstandkoming van een wettelijke regeling tot beperking van het roken en de bescherming van de niet-roker. Ten aanzien van dit punt ziet deze Commissie met name bezwaren uit een oogpunt van strafrechtelijke handhaving van een verbod tot verkoop van tabakswaren aan personen beneden de leeftijd van 16 jaar. De controleerbaarheid van de naleving van zulk een verbod is volgens de Commissie een moeilijke zaak, maar ook is -zo zegt zij -het verbod eenvoudig te omzeilen. Of het verbod van verkoop door middel van automaten en zelfbediening tot vermindering van tabaksgebruik zal leiden
acht de Commissie hoogst twijfelachtig; de bijdrage van het verbod aan het tegengaan van roken door met name personen jonger dan zestien jaar, is naar de mening van de Commissie marginaal. De regering deelt deze bezwaren. In verband daarmede is afgezien van het doen van een voorstel tot het treffen van wettelijke voorzieningen hieromtrent.
1.3.6. Bescherming van de niet-roker Ook aan de bescherming van de niet-roker heeft de Commissie ruime aandacht besteed. De regering deelt het standpunt van de Commissie dat de niet-roker er recht op heeft dat zijn gezondheid zoveel mogelijk wordt beschermd tegen de ongewilde en vermijdbare schadelijke invloeden van andermans tabaksrook en dat op zijn recht op bescherming van zijn lichamelijke integriteit niet door iedere roker willekeurig inbreuk kan worden gemaakt. Het recht op bescherming van de lichamelijke integriteit is een grondrecht dat is neergelegd in artikel 11 van de Grondwet: «Een ieder heeft, behoudens bij of krachtens de wette stellen beperkingen, recht op onaantastbaarheid van zijn lichaam.». Het recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam heeft betrekking op de afweer van invloeden van buitenaf op het lichaam. Aldus omvat dit recht het recht te worden gevrijwaard van schendingen en inbreuken op het lichaam door anderen en het recht zelf over het lichaam te beschikken. Met het onderhavige ontwerp-Tabakswet wordt mede beoogd een bijdrage te leveren aan de bescherming van dit grondrecht, waar in de artikelen 9 en 10 de verplichting is opgenomen dat ten aanzien van door de Staat en de openbare lichamen beheerde instellingen, diensten en bedrijven, alsmede ten aanzien van door andere beheerde instellingen voor gezondheidszorg, welzijn en onderwijs, maatregelen worden getroffen ter voorkoming van hinder van het gebruik van tabaksprodukten, derhalve ter bescherming van de lichamelijke integriteit van de niet-roker. Hierbij moet wel de kanttekening worden gemaakt dat het niet de taak van de overheid kan zijn om dit recht in zijn volle omvang bij of krachtens de wetgeving te beschermen. Het past een ieder om anderen te vrijwaren van hinder en overlast, die kunnen ontstaan door gedragingen in de persoonlijke levenssfeer. Het betrachten van voorkomendheid jegens en het ontzien van de ander is een noodzaak voor de leefbaarheid van onze maatschappij. De toepassing van het strafrecht kan hier alleen in extreme gevallen een rol spelen. Daar komt bij dat het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, zoals neergelegd in artikel 10, eerste lid, van de Grondwet, met zich brengt dat de overheid terughoudendheid moet betrachten bij het stellen van regels ter bescherming van de niet-roker. Zoals de niet-roker het recht heeft op bescherming van zijn lichamelijke integriteit heeft de roker er recht op dat overheidsbemoeienis op dit punt zich niet uitstrekt tot zijn persoonlijke levenssfeer. Dit betekent dat de overheid zich heeft te onthouden van het stellen van regels ten aanzien van het roken in de privé-sfeer met het oogmerk de niet-roker te beschermen. De Commissie wijst erop dat uit anderen hoofde reeds op vele plaatsen rookverboden bestaan. Gewezen wordt op de rookverboden in bioscopen, warenhuizen, schouwburgen en dergelijke op grond van de Brandweerwet. Verder wordt geattendeerd op de Arbeidsomstandighedenwet, die beoogt de veiligheid van de arbeid te bevorderen, en de Stuwadoorswet, krachtens welke het roken bij het laden en lossen van schepen verboden is. Zoals de Commissie releveert, bestaat een wettelijk rookverbod voor het roken tijdens de lessen op rijksscholen voor VWO, HAVO en MAVO. Het rookverbod in treincompartimenten voor niet-rokers is vervat in artikel 6, onder f, van het Algemeen Reglement Vervoer, berustend op de Spoorwegwet. Andere rookverboden berusten op particulier initiatief. De Commissie is van oordeel dat het aanbeveling verdient in een wettelijke regeling ter beperking van het tabaksgebruik een instructienorm op te nemen, waarin aan die overheden en instanties die de verantwoorde-
lijkheid dragen voor ruimten, toegankelijk voor het publiek, wordt opgedragen maatregelen te treffen met betrekking tot het roken in deze ruimten met het oog op de bescherming van de niet-roker. Een dergelijke instructienorm richt zich in de eerste plaats tot de gemeentelijke overheden, als zijnde de verantwoordelijke instanties waaronder het merendeel van de voor het publiek toegankelijke ruimten ressorteert. Daarnaast kan het wenselijk zijn in de instructienorm een aantal ruimten met name te noemen. De Commissie denkt hierhij onder meer aan inrichtingen voor onderwijs en gezondheidszorg. De regering neemt dit voorstel over en voegt aan de inrichtingen, waarvoor de instructienorm geldt, inrichtingen op het welzijnsterrein toe. In dit stelsel wordt er derhalve vanaf gezien in de wet een rechtstreeks werkend verbod op te nemen om in daarbij aangeduide ruimten te roken. Een zodanig verbod -dat dan ook in de wet strafrechtelijk zou dienen te worden gesanctioneerd -acht de regering te weinig flexibel. In het bijzonder de mogelijkheid dat in bepaalde ruimten het roken niet geheel wordt verboden doch -naar tijd of plaats -wordt beperkt, moet ook worden opengehouden. De beslissing over wat op dit punt het beste kan worden verwezenlijkt kan alleen ter plaatse, door het beherende orgaan, worden genomen; dit orgaan dient dan ook op de naleving toe te zien.
1.3.7. Toezicht
Anders dan de Commissie adviseert, is de regering van oordeel dat het geen aanbeveling verdient om de krachtens andere wetgeving reeds geldende rookverboden naar het onderhavige wetsvoorstel over te brengen. Dit zou het alsnog nodig maken om aanvullende wettelijke en administratieve maatregelen te treffen. Bovendien zou het toezicht op de naleving der uit hoofde van onderscheidene belangen getroffen rookverboden daardoor worden bemoeilijkt. Met het toezicht op de naleving van de bepaling van het onderhavige wetsvoorstel, nadat dit tot wet zal zijn verheven, zullen het Staatstoezicht op de volksgezondheid en de keuringsdiensten van waren worden belast.
-
-TOELICHTING OP DE ARTIKELEN
Paragraaf 3
Deze paragraaf moet gezien worden in het licht van de omstandigheid dat de bedrijven in de tabakverwerkende industrie blijkens een reeks van «agreements», overeenkomsten en recentelijk een «code» uit eigen beweging reeds bepaalde beperkingen inachtnemen bij het maken van reclame. Verwezen zij naar het algemene deel van deze toelichting. Het eerste en het tweede lid van artikel 5, die de grondslag bieden voor het stellen van eisen aan de reclame bij algemene maatregel van bestuur, zijn dan ook facultatief gesteld. Voorbeelden van een situatie waarin zodanige maatregel tot stand moet worden gebracht zijn -afgezien van de inhoud van een bestaande vrijwillige «code» -het geval dat die code onvoldoende wordt nageleefd en het geval dat niet alle betrokkenen zich bij die code aansluiten. Daarnaast is er uiteraard het geval dat een bestaande code op een bepaald moment naar haar inhoud in onvoldoende mate in overeenstemming wordt geacht met de doelstelling van deze wet en zelfs het geval dat een code geheel komt te ontbreken. Het spreekt vanzelf dat in geval het totstandbrengen van een maatregel als bedoeld in artikel 5 wordt overwogen de belanghebbende organisaties ter zake worden gehoord. Komt zodanige algemene maatregel van bestuur tot stand dan zal op grond van het tweede lid van artikel 5 alle reclame -met uitzondering van die bij de detaillist -moeten zijn gedekt door een verklaring waaruit blijkt dat die reclame aan de eisen voldoet. Deze figuur wordt ingevoerd ten einde de controle te vergemakkelijken: de controlerende organen behoeven
slechts na te gaan of een verklaring is verleend en of de gepleegde recla-me-uiting in overeenstemming is met de uiting die in de verklaring is omschreven. Het afgeven van de verklaring geschiedt door de minister, die deze taak zou kunnen overdragen aan een door hemzelf of door de betrokkenen ingesteld orgaan. Aan een dergelijke wettelijke opzet zijn uiteraard pas kosten verbonden zodra op grond van artikel 5, tweede lid, een algemene maatregel van bestuur tot stand is gekomen. De aan zo'n systeem verbonden werkzaamheden zijn uisluitend van controlerende aard; de kosten ervan kunnen thans moeilijk worden begroot. Het ziet er echter niet naar uit dat deze kosten van wezenlijke omvang zullen zijn. Bij beschikking van 22 februari 1980 (Stcrt. 40) heeft de toenmalige minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk bepaald dat op radio en televisie geen reclameboodschappen voor tabaksprodukten mogen worden uitgezonden. Deze bepaling krachtens artikel 50 van de Omroepwet heeft betrekking op de uitzendingen van de Stichting Etherreclame, welke stichting, met uitsluiting van anderen, belast is met de uitzending van reclameboodschappen van derden. Nu in het onderhavige wetsvoorstel een aparte paragraaf wordt gewijd aan reclame voor tabaksprodukten, ligt het voor de hand het hierbedoelde specifieke verbod voor tabaksreclame daarheen over te hevelen, en dus op wetsniveau vast te leggen. Voor de goede orde wordt erop gewezen dat deze overheveling naar artikel 4 van het wetsvoorstel slechts betrekking heeft op de STER-reclame. Ten aanzien van de uitzendingen van andere zendgemachtigden blijft van toepassing het bepaalde in artikel 11 van de Omroepwet: «Behoudenstoestemming van Onze Minister mogen de uitzendingen niet dienstbaar zijn aan reclamedoeleinden.». Bij de wijziging van de Omroepwet, ter realisering van de beleidsvoornemens neergelegd in de Medianota, zal worden bezien of deze bepaling zodanig dient te worden gewijzigd of aangevuld, dat eenzelfde verbod gaat gelden voor reclameboodschappen voor tabaksartikelen welke worden uitgezonden door andere instellingen dan de STER. Bij die andere instellingen kan worden gedacht aan nieuwe vormen van omroep, zoals de z.g. kabelkrant, waarin ingevolge de Kabelregeling (Stcrt. 1984, 145) reclame is toegestaan.
Artikel 6 geeft een aanduiding van wat een algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 5 zou kunnen inhouden. Bij de beperkingen ten aanzien van de wijze waarop en de plaats waar reclame wordt gemaakt zou gedacht kunnen worden aan een verbod van reclame in periodieken van een bepaalde soort of in bioscopen, of ook, wat de bioscoopreclame betreft, aan een verbod van reclame bij voorstellingen van een bepaalde aard of tijdens bepaalde uren. Opgemerkt zij dat het wetsvoorstel geen definitie geeft van wat onder reclame en reclame maken dient te worden verstaan. Ook het nieuwe artikel 7 van de Grondwet spreekt zonder nadere omschrijving van «het maken van handelsreclame». Aannemelijk is dat bij niet-inachtneming van de regels het openbaar ministerie daarvoor degene te wiens behoeve (in wiens opdracht) de reclame wordt gemaakt, verantwoordelijk zal stellen. Onder omstandigheden is denkbaar dat (mede) het reclamebureau of de exploitant van het reclamemedium verantwoordelijk wordt gehouden. Volledigheidshalve zij opgemerkt dat naar de mening van de ondergetekenden het enkel verspreiden of invoeren van kranten en tijdschriften die reclame (voor tabaksprodukten) bevatten, als zodanig niet beschouwd kan worden als het maken van reclame. De keuze van het College van Beroep voor het bedrijfsleven als beroepsinstantie berust op de overweging dat aan het maken van reclame voor tabaksprodukten bedrijfseconomische motieven ten grondslag liggen. Omdat deze activiteit onderdeel uitmaakt van de bedrijfsvoering is het het meest aangewezen de voor dat beleidsterrein speciale administratieve rechter met de rechtspraak te belasten.
Paragraaf 4
In artikel 8 van het wetsvoorstel zijn de beperkingen voor de verkoop van tabaksprodukten aan particulieren vastgelegd. Deze betreffen inrichtingen voor gezondheidszorg, welzijn en onderwijs. De motivering daarvan is gegeven in het algemene deel van deze memorie.
Paragraaf 5
Deze paragraaf bevat een tweetal algemene bepalingen welke erop gericht zijn dat maatregelen worden getroffen of kunnen worden getroffen ter beperking van de hinder door tabaksgebruik. De eerste bepaling, artikel 9, verplicht de beheerders van instellingen, diensten en bedrijven van de Staat en van de openbare lichamen tot het treffen van dergelijke maatregelen. De tweede bepaling, artikel 10, biedt de mogelijkheid om ook anderen -niet zijnde overheidsorganen als bedoeld in artikel 9 -die het beheer hebben over inrichtingen van gezondheidszorg, inrichtingen op welzijnsterrein en inrichtingen voor onderwijs te verplichten tot het treffen van een bijzondere maatregel tot bescherming van niet-rokers (het opstellen van huisregels). Het eerste lid van artikel 9 is zo geformuleerd dat de maatregelen zowel de ruimten waar, al dan niet rechtstreeks ten behoeve van het publiek, gewerkt wordt, als wachtruimten en dergelijke dienen te bestrijken. Het antwoord op de vraag om welke ruimten het gaat en welke maatregelen daar dan genomen moeten worden, wordt in principe overgelaten aan de bevoegde organen. Hierbij kan gedacht worden aan totale rookverboden, verboden gedurende een bepaalde tijd, verboden voor gedeelten van bepaalde ruimten en dergelijke. Ten einde echter te grote onderlinge verschillen te voorkomen, door welke de rechtsgelijkheid immers in het gedrang zou komen, is het gewenst richtlijnen te kunnen vaststellen ten aanzien van het treffen van die maatregelen: daartoe is het tweede lid opgenomen. Het gebruik van het woord «richtlijn» duidt erop dat het daarbij vastgestelde slechts richtinggevend zal zijn. Volledigheidshalve zij opgemerkt dat er -naast het preventieve middel van de richtlijnen -uiteraard gebruik kan worden gemaakt van het repressieve instrument van het vernietigingsrecht met betrekking tot besluiten van lagere overheidsorganen, ten einde onaanvaardbare verschillen tegen te gaan. De maatregelen die de verschillende organen moeten treffen, strekken zich uit tot de instellingen, diensten en bedrijven die voor wat hun beheer betreft onder hen ressorteren. De gekozen formulering -die deels is ontleend aan de Arbeidsomstandighedenwet -geeft aan dat het niet gaat om instellingen enz. voor welker functioneren de organen inhoudelijk verantwoordelijk zijn doch om de instellingen waarover zij het materiële beheer hebben. In het wetsvoorstel zijn geen sancties voorzien op het achterwege blijven van krachtens artikel 10 verplicht gestelde huisregels. Het treffen van een algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 10 is derhalve alleen uitvoerbaar op basis van overeenstemming met de representatieve organisaties van de erbij betrokken categorieën van inrichtingen. In het kader van de gezondheidszorg valt hierbij te denken aan de artsenorganisaties, de Nationale Ziekenhuisraad, de Kruisorganisaties, de belangenorganisaties op het terrein van de ambulante geestelijke gezondheidszorg e.a. Voor wat betreft de inrichtingen op welzijnsterrein is eveneens sprake van een verscheidenheid van organisaties, lopende van de Nederlandse Sport Federatie tot de Federatie Landelijke Samenwerking Bejaardentehuizenorganisaties. Ook wat betreft het onderwijs is sprake van betrokkenheid van verscheidene representatieve organisaties.
Ten einde ten aanzien van de inrichtingen, genoemd onder de letters a, b en c van het eerste lid van artikel 10, een gedifferentieerde aanwijzing mogelijk te maken, is in datzelfde lid een voorziening getroffen om van die
inrichtingen categorieën aan te wijzen ten aanzien waarvan voornoemde verplichting geldt. Opgemerkt zij dat ingevolge artikel 10 ook aan instellingen van bijzonder onderwijs de verplichting tot het treffen van maatregelen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, kan worden opgelegd. Wij zijn van mening dat zulks in overeenstemming is te achten met de in artikel 23 van de Grondwet neergelegde onderwijsvrijheid. Het onderhavige wetsvoorstel is, zoals uit de inhoud en uit de considerans blijkt, gericht op de bevordering van het belang van de volksgezondheid. Eerder in deze toelichting is reeds aangegeven welke de hoofddoelstellingen van dit voorstel van wet zijn: roken, met name van sigaretten en shag, bedreigt de gezondheid; de voorgestelde regeling strekt daarom tot beperking van tabaksgebruik, in het bijzonder tot bescherming van de niet-roker. De ontwerp-Tabakswet is een regeling ter bescherming van de gezondheid. De wetgever heeft wettelijke regelingen ter bescherming van de gezondheid, die -al dan niet uitsluitend -van toepassing waren op het onderwijs, steeds in overeenstemming geacht met de grondwettelijke onderwijsvrijheid. Wij zijn dan ook van mening dat de onderhavige regeling in artikel 10 eveneens in overeenstemming is met de in artikel 23 van de Grondwet neergelegde onderwijsvrijheid. De ondergetekenden verwachten dat de onderhavige wettelijke regeling, sterker dan het geval zou zijn bij een louter op andere dan wettelijke maatregelen gestoeld beleid, gericht op de bescherming van de jeugd en van de niet-roker, zal bijdragen aan de continuïteit en het normbevestigend karakter van dat beleid. Bovendien biedt de onderhavige wettelijke basis het voordeel dat voortschrijdende maatschappelijke aanvaarding van vorenbedoeld beleid duidelijk zichtbaar wordt gemaakt.
Paragraaf 6
Artikel 11 strekt ertoe uitkomst te bieden indien zich bij de uitvoering van de wet bepaalde onvoorziene, technische leemten voordoen. Het gebruik van de term «nadere» geeft aan dat het daarbij slechts om regelgeving van aanvullende aard kan gaan. Aangezien de bepaling niet in artikel 16 is genoemd, is het stellen van door straffen te handhaven regelen op grond van deze bepaling niet mogelijk. Bij de voorbereiding van uitvoeringsmaatregelen op grond van artikel 12 zullen de betrokken organisaties uiteraard worden geraadpleegd. De artikelen 13-16 regelen het toezicht op de naleving van de wet; het ligt in de bedoeling ambtenaren van het Staatstoezicht op de volksgezondheid en van de keuringsdienst van waren daarvoor aan te wijzen. Voor een goed toezicht kan het noodzakelijk zijn, een overzicht te hebben van de verkooppunten. Daarom wordt in de artikelen Men 16 de mogelijkheid geopend een afschrift te vragen van zakelijke bescheiden van degenen die bedrijfsmatig tabaksprodukten ten verkoop in voorraad houden, zoals fabrikanten, importeurs en grossiers. Aldus kan inzicht ontstaan in de produktstroom naar de detailhandel. Ter zake van de strafbepaling is gekozen voor aansluiting bij de Wet economische delicten aangezien gedragingen in strijd met de in de artikelen 3, 4, 5, 8 en 16 van de Tabakswet vervatte voorschriften, zullen worden gepleegd in het kader van ondernemingsactiviteiten en zij in de regel zullen worden bepaald door economische motieven. Het gehele arsenaal van procedures, straffen, maatregelen en bevoegdheden, in de Wet op de economische delicten opgenomen, wordt daarmede op het onderhavige wetsvoorstel toepasselijk. Wat echter overtreding van maatregelen met betrekking tot het gebruik betreft, wordt verwezen naar het in onderdeel 1.3.6 van deze memorie gestelde.
De Staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, J. P. van der Reijden De Staatssecretaris van Economische Zaken, P. H. van Zeil