Memorie van toelichting - Voorstel van wet van het lid Kombrink tot invoering van de mogelijkheid dat de ontvangers der directe belastingen het faillissement van de belastingschuldige aanvraagt - Hoofdinhoud

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen Dit wetsvoorstel strekt ertoe de Ontvanger der directe belasting bevoegd te verklaren om faillissement aan te vragen. Zoals uit de verdere toelichting hieronder zal blijken is het al of niet bestaan ervan al meer dan 50 jaar in discussie. Zeker sinds 1975 is de wetgever in gebreke gebleven om in de gebleken leemte te voorzien. Wellicht zou dit kunnen geschieden bij gelegenheid van een bredere herziening van de Invorderingswet, waarover tenminste sinds 1983 regelmatig toezeggingen zijn gedaan. Deze herziening is al ernstig vertraagd. Naar mijn mening zijn er klemmende argumenten daarop niet langer te wachten, doch nu op korte termijn tot een beslissing te komen. Deze zet ik uiteen na eerst een overzicht te geven van de jurisprudentie die over het al dan niet bestaan van de bevoegdheid bestaat alsmede van de in het verleden gedane toezeggingen om te komen tot een vernieuwing van de Invorderingswet.

Jurisprudentie In artikel 1 van de Faillissementswet is geregeld dat o.a. op verzoek van een of meer schuldeisers een schuldenaar bij rechterlijk vonnis in staat van faillissement kan worden verklaard. Uit de jurisprudentie over een lange reeks van jaren blijkt, welke instanties in de praktijk al dan niet van deze mogelijkheid gebruik kunnen maken en aan welke voorwaarden soms moet worden voldaan. Ingevolge een arrest van de H.R. van 12 januari 1931 (N.J. 1931, blz. 266 met noot E. M. Meijers) is voor de faillissementsaanvrage door een gemeente een raadsbesluit nodig. In een arrest van de H.R. van 14 september 1934 (N.J. 1934, blz. 1585 met noot E. M. Meijers) werd bepaald dat iedere schuldeiser bevoegd is een verzoek als bedoeld in artikel 1 van de Faillissementswet te doen, tenzij krachtens andere wettelijke voorschriften het tegendeel moet worden aangenomen. Inzake de Raad van Arbeid werd geconcludeerd, dat zodanige andere voorschriften niet bestaan. De mogelijkheid van invordering bij dwangbevel staat aan de bevoegdheid faillissement aan te vragen niet in de weg. Ook met betrekking tot de bedrijfsvereniging kwam de Hoge Raad tot het oordeel dat ze daartoe bevoegd is (arrest van 26 juni 1964, N.J. 1964,495).

Dit ligt anders voor de Ontvanger der directe belastingen. De lnvorderingswet bevat een zgn. gesloten geheel van invorderingsmaatregelen. De bevoegdheid het faillissement van de belastingschuldige aan te vragen had uitdrukkelijk door de wetgever moeten worden bepaald, naast de regeling van de andere invorderingsmiddelen. Aldus besliste de Hoge Raad reeds in 1931 en wederom in 1975 (28 augustus 1975, N.J. 1976, 221). Dit was niet onomstreden. Eerder waren de Rechtbank te Rotterdam en het Hof te Amsterdam tot een andersluidende conclusie gekomen. Het Hof oordeelde in een arrest op 28 maart 1956 (N.J. 1956, 469) dat de toekenning van bijzondere rechtsmiddelen aan de belastingdienst hem niet belet van de «gewone rechtsweg» gebruik te maken. Dit zou alleen niet kunnen wanneer deze weg uitdrukkelijk of stilzwijgend zou zijn uitgesloten in de bijzondere regeling, i.c. de Invorderingswet. Noch deze wet, noch de Algemene Wet 1821 (lees: 1822, thans Algemene Wet Douane en Accijnzen) bevatten volgens het Hof een zodanige uitsluiting. Ze houden evenmin een «zodanig gesloten systeem in dat op grond daarvan als de bedoeling van de wetgever zou moeten worden aangenomen den in die wetten bedoelden Ontvanger den gewonen rechtsgang te ontnemen». Wat betreft het belang van de fiscus oordeelde het Hof dat de faillissementscurator doeltreffender middelen ter beschikking staan in de boedel goederen te betrekken die daartoe behoren dan dat de deurwaarder schijnhandelingen terzijde kan doen stellen. Er werd geen beroep in cassatie ingesteld. De Hoge Raad oordeelde in 1931 (NJ 1932, 126): « dat uit dit geheel van voorschriften en bepalingen blijkt dat de Ontvanger der directe belastingen tot invordering van die belastingen geen andere middelen mag toepassen dan die in de genoemde wet hem ter beschikking zijn gesteld; dat tot die middelen niet behoort een verzoek tot verklaring in staat van faillissement van den belastingschuldige, welk verzoek trouwens in het stelsel der wet van 1845 ook niet zou passen en, in aanmerking genomen o.a. het recht voorgang in artikel 1 2 aan ' s rijks schatkist met betrekking tot de directe belastingen toegekend, ook in den regel onnodig zou zijn te achten » Reeds toen sprak prof. mr. E. M. Meijers in een noot bij dit arrest twijfel aan de door de Hoge Raad gevolgde redenering uit. Hij meende, dat gewone rechtsmiddelen niet worden uitgeschakeld door de toevoeging van bijzondere. De H.R. motiveerde ook niet nader waarom een verzoek tot faillissement niet in het stelsel van de Invorderingswet zou passen. Van overbodigheid is ook volgens de noot geen sprake: «Men denke slechts aan het geval, dat de belastingplichtige zijn vermogen in veiligheid brengt of sommige schuldeisers bevoordeelt, terwijl de belastingvordering nog niet opeisbaar is». Inmiddels is de invorderingsproblematiek heden ten dage een andere dan in 1931 en moet de «onnodigheid» van het gewone rechtsmiddel (hoezeer daarover wellicht reeds toen te twisten viel) vanuit de huidige situatie worden beoordeeld. Wel valt op dat het al dan niet passen van het stelsel en de mate waarin het middel nodig geacht wordt door de H.R. in zijn overweging werden betrokken. Advocaat-generaal mr. van Soest oordeelde in zijn conclusie in de in 1975 gevoerde procedure dat de opvatting van de Hoge Raad in 1931 niet erg plausibel was. Hij wees er evenwel op, dat de wetgever bij een wetswijziging in 1933 uitging van het arrest uit 1931. Toch signaleerde hij, dat na een arrest van de H.R. uit 1934 inzake de Ongevallenwet en de Invaliditeitswet de praktijk der lagere jurisprudentie was geworden, dat rijksbelastingontvangers ontvankelijk geacht worden in verzoeken tot faillietverklaring. Dit gold zeker vanaf 1955/56. Anders dan de advocaat-generaal in zijn conclusie, dat voor niet-ontvankelijkheid van de Ontvanger geen reden was en het beroep diende te worden verworpen, oordeelde de Hoge Raad in 1975 (NJ no. 221, 28-8-'75) dat de bevoegdheid van de Ontvanger (die zijn grond moet

hebben in de wet), noch aan de Invorderingswet noch aan enige andere wet ontleend kan worden. Verwezen werd naar de opvatting van de wetgever uit 1933. Het arrest van de Hoge Raad van 1975 heeft geen bijval gevonden.

Prof. mr. B. Wachter schrijft in een noot onder het arrest in N.J. 221: «De wenselijkheid van een andersluidende oplossing is m.i. moeilijk voor bestrijding vatbaar. Men kan zich niet aan de indruk onttrekken dat de opvatting van de Hoge Raad slechts door weinigen gedeeld wordt.» Er is vrijwel geen faillissement waarin de fiscus niet als crediteur optreedt. «Het is dan merkwaardig dat deze crediteur niet zelf tot een faillissementsaanvrage gerechtigd is. Door de fiscus de mogelijkheid van een faillissementsaanvrage te onthouden, wordt hij beroofd van één van de m.i. meest wezenlijke mogelijkheden, welke de Faillissementswet biedt, t.w. de benoeming van een curator, voorzien van bevoegdheden waarover geen enkele individuele tot executie overgaande schuldeiser beschikt, ook niet de Ontvanger op grond van de Invorderingswet.» En: «Men kan slechts hopen, dat de wetgever op korte termijn en op ondubbelzinnige wijze een streep zal zetten onder de discussie

»

Prof. mr. P. A. Stein schrijft in een noot onder het arrest in Ars Aequi, 1976, blz. 169 eerst over het arrest van 1931 «dat de toen aangevoerde overwegingen stuk voor stuk niet zo moeilijk te weerleggen zijn. Het stelsel van de Invorderingswet maakt niet zo zeer de indruk van een gesloten geheel van maatregelen, doch kan veeleer worden aangemerkt als een aanvulling van de wetgeving op het gebied van de opeising van vorderingen, zoals deze in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering voor alle crediteuren is gegeven.» «Algemeen leefde dan ook de verwachting dat, indien deze kwestie opnieuw aan de Hoge Raad zou worden voorgelegd, dit college tot een andere beslissing zou komen.» Prof. Stein zet dan verder uiteen hoe de Hoge Raad de motivering in een ander gewaad heeft gestoken.

W. P. Erasmus schrijft in Invordering van belastingen, derde druk, 1978, na bespreking van de wetswijziging van 1933: «Het was overigens doeltreffender geweest tegelijkertijd een onbetwistbare wettelijke grondslag te geven aan een faillissementsaanvrage door de fiscus voor die gevallen waar andere verhaalsmiddelen ontbreken.» Prof. mr. H. J. Hofstra zegt in een noot in B.N.B. 1976, 248: ;<De opvatting dat de Invorderingswet een aanvulling vormt van hetgeen in de burgerlijke wetgeving in het algemeen ten aanzien van de inning van schuldvorderingen wordt geregeld, lijkt mij de enige die met de strekking van de tekst en de structuur van de wet in overeenstemming is.» Hij spreekt over een «motivering die aanmerkelijk magerder is dan het belang van de kwestie rechtvaardigt». De verwijzing naar de behandeling van een wijzigingswet uit 1933 kan volgens Hofstra niet beslissend zijn voor de bedoelingen van de wetgever uit 1845. De bedoeling van de wet uit 1933 was uitsluitend in een door het arrest van 1931 ontstane leemte inzake de mogelijkheid van conservatoir beslag te voorzien. De regering stelde toen ook niet het arrest juist te achten. Hofstra legt met anderen de bewijslast op diegene, die in de Invorderingswet een uitzondering ziet op de algemene regel van art. 1 Faillissementswet, «maar daarover zwijgt het arrest in alle talen». Hij heeft in de parlementaire geschiedenis van 1845 geen enkele aanwijzing kunnen vinden voor de leer van het gesloten stelsel en komt in een analyse van het voordien geldende stelsel tot de conclusie dat dit sterk verbrokkeld was en materieel geen gesloten geheel van maatregelen vormde. Vaststaat volgens hem «dat de bedoeling van het fiscale invorderingsrecht altijd is geweest de positie van de fiscus te versterken. Ook de memorie van toelichting tot de wet 1945 voert een aantal argumenten aan ten betoge dat, en waarom, de Ontvanger over extra -niet andere! -bevoegdheden moet beschikken die de particuliere crediteur niet heeft.» Mr. Van Schaardenburg spreekt terzake van de verwijzing door de Hoge Raad naar het standpunt van de wetgever uit 1933 van «over de band spelen»: «Nadat de H.R. een wetsbepaling heeft uitgelegd zal de wetgever in vele gevallen niet reageren. De wet blijft aldus gelijk. Toch vindt de H.R. soms na verloop van tijd aanleiding om zijn uitleg te wijzigen. Men zegt dan dat de H.R. «omgaat». In dit geval reageerde de wetgever wel, doch zijdelings. Hij ging niet in op het kernpunt van het arrest van 1931, de faillissementsaanvraag».

Kort geleden, bij arrest van 13 december 1985, N.J. 1986, 245 met noot van prof. mr. W. C. L. van der Grinten heeft de Hoge Raad zijn bestaande leer bevestigd. In dit arrest overweegt de Hoge Raad: «In zijn arrest van 21 dec. 1931, N.J. 1932, 126 heeft de HR het standpunt ingenomen dat, nu de Wet van 22 mei 1845, Stb. 22 op de invordering van 's Rijks directe belastingen (de Invorderingswet) in dier voege een gesloten geheel van maatregelen tot invordering van die belastingen inhoudt, dat de Ontvanger geen andere middelen tot invordering mag toepassen dan die hem in de Invorderingswet ter beschikking zijn gesteld, de Ontvanger, aan wie in de Invorderingswet niet het middel van faillissementsaanvrage ter beschikking is gesteld, de bevoegdheid mist ter invordering van 's Rijks directe belastingen het faillissement van de belastingschuldige te verzoeken. Ondanks de in de literatuur op deze beslissing uitgeoefende kritiek heeft de HR zijn standpunt gehandhaafd bij arrest van 28 aug. 1975, N.J. 1976, 221. Laatstgenoemd arrest heeft de regering geen aanleiding gegeven tot het aanstonds voorstellen van een wettelijke voorziening; integendeel, uit het in de conclusie van het OM onder 2.2 vermelde blijkt dat de regering er de voorkeur aan geeft de vraag of de Ontvanger de bevoegdheid moet worden verleend terzake van een belastingschuld de faillietverklaring van een belastingplichtige uit te lokken, aan de Staten-Generaal voor te leggen in het kader van de momenteel in voorbereiding zijnde meer algemene herziening van het stelsel van invordering der belastingen.

Bij deze stand van zaken vindt de HR geen aanleiding van zijn voormeld standpunt terug te komen, wat meebrengt dat moet worden verworpen de primaire instelling van het onderdeel volgens welke bij de invordering der directe belastingen de Ontvanger niet alleen de middelen mag toepassen, die hem in de Invorderingswet ter beschikking zijn gesteld.» In zijn noot onder het arrest schrijft prof. Van der Grinten over de vraag of het een goed stelsel is, dat in de jurisprudentie van de Hoge Raad tot uitdrukking komt, het volgende: «Is het een goed stelsel dat de fiscus niet het faillissement kan uitlokken? Met Wachter in zijn noot onder het arrest van 1975 ben ik van oordeel, dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. Wachter schreef hierover dat onthouding van deze bevoegdheid aan de fiscus hem berooft van de mogelijkheden die de Faillissementswet biedt. De curator heeft bevoegdheden, die de fiscus niet heeft. In het bijzonder denke men in dit verband aan de pauliana en aan de plicht van de gefailleerde om aan de curator alle inlichtingen te verschaffen met als sanctie bij niet nakoming de inbewaringstelling. Het onderhavige geval kan als illustratie dienen. De fiscus zal met zijn executoriaal beslag weinig kunnen uitrichten tegen X. Blijkens het verslag van de curator is X een koppelbaas, die in een riante, fraai ingerichte bungalow woont. De bungalow is eigendom van zijn kinderen, de inventaris is eigendom van zijn ouders. Activa heeft X niet. Zijn inkomen bestaat uit bijstandsuitkeringen. X heeft voor zijn activiteiten als koppelbaas de inmiddels failliete X BV en een Duitse GmbH gebruikt.

De curator heeft meer mogelijkheden dan de fiscus om te onderzoeken of X niet paulianeus met zijn kinderen en zijn ouders heeft gehandeld. Bij inwerkingtreding van de wet overeenkomstig het door de Tweede Kamer aanvaarde derde misbruikontwerp spreekt dit nog sterker. De paulianabepalingen in de Faillissementswet worden in dit wetsvoorstel verscherpt.» Toezeggingen inzake herziening van de Invorderingswet

De afgelopen jaren is in het kader van de fraudebestrijding meermalen toegezegd de Invorderingswet te herzien. Tot nu toe is het er niet van gekomen. De vraag of de Ontvanger in de toekomst de bevoegdheid dient te hebben een faillissement aan te vragen is tot nu toe niet expliciet door de regering beantwoord, doch zou in het kader van de brede herziening van de wet aan de orde worden gesteld. Het komt mij als juist voor een overzicht te geven van de tot nu toe gedane toezeggingen. In de nota «Fraudebestrijding in de directe belastingen en de omzetbelasting» van 18 augustus 1982 (T.K. 17522, nrs. 1 en 2), wordt opgemerkt dat de aandacht van belastingplichtigen zich sterker zal richten op het ontgaan van het feitelijk betalen van belasting naar mate de fraudebestrijding in de heffingssfeer wordt geïntensiveerd en het voor hem moeilijker wordt het juist vaststellen van de belastingschuld te voorkomen. Aangekondigd werd dat begonnen was met de voorbereidingen voor een nieuwe invorderingswet. Bestudeerd zou worden welke wettelijke bevoegdheden nodig zijn voor een effectieve bestrijding van misbruik in de invorderingssfeer. Daarbij zou mede worden betrokken de vraag of de fiscus het faillissement van een belastingschuldige moet kunnen aanvragen. Tijdens de behandeling van de begroting voor 1983 in een UCV op 28 februari 1983 merkte de Staatssecretaris van Financiën op dat de Kamer onder meer voorstellen tot vernieuwing van de Invorderingswet tegemoet kon zien. «Het streven is erop gericht nog dit jaar met een ontwerp-invorderingswet te komen ter vervanging van de wet van 22 mei 1845, Staatsblad 22» (T.K., zitting 1982-1983, UCV 19, blz. 19-45). Dit werd herhaald in de UCV van 30 mei 1983 over de Fraudenota (T.K., zitting 1982-1983, UCV 40 en 44, blz. 40-47 e.v.). Toen werd nog gedacht aan een koppeling aan de invoering van het Nieuwe BW. Reeds toen werd om die reden vanuit de Kamer gevreesd voor nodeloze vertraging uit een oogpunt van fraudebestrijding. In de toelichting op de begroting voor 1984, werd het voornemen gemeld begin 1 984 een wetsontwerp ter vervanging van de oude Invorderingswet in te dienen (T.K., 18100, hfst. IXB, nr. 2, blz. 65). In de toelichting op de begroting voor 1 985 wordt terzake vertraging gemeld die is ontstaan door de vele raakvlakken tussen fiscaal invorderingsrecht en het privaatrecht. «Er wordt naar gestreefd dat het desbetreffende wetsvoorstel in 1985 kan worden ingediend.» (T.K. 19200, hfst. IXB, nr. 2, blz. 35). In een brief van de Minister van Justitie dd. 29-4-85 (T.K. 17050 en 17522, nr. 37) werd herhaald dat het streven gericht was op indiening in de loop van dit kalenderjaar.» Tijdens de behandeling van de zgn. misbruikontwerpen op 29 augustus 1985 voegde de Staatssecretaris van Financiën aan deze mededeling toe dat hij met de Minister van Justitie was overeengekomen -vanwege de vertraging in de invoering van het nieuwe BW -de modernisering van de Invorderingswet vooralsnog op te zetten op basis van het huidige BW. (Handelingen T.K., zitting 1984-1985, nr. 35 blz. 6348). Hij sprak de hoop uit dat indiening in het komende jaar zou kunnen plaatsvinden. Wat de inwerkingtreding betreft voorzag hij dat daarvan eerst over enkele jaren sprake zou kunnen zijn. Tijdens de begrotingsbehandeling op 16 december 1985 sprak hij opnieuw de hoop uit dat de nieuwe opzet in 1986 zijn beslag zou kunnen krijgen (T.K., zitting 1985-1986, UCV 39, blz. 39-55). In bijlage Vll-C bij de begroting voor 1 986 wordt slechts aangegeven dat een wetsontwerp in voorbereiding is en dat een tijdstip

van indiening nog niet is aan te geven. Hetzelfde is het geval in de begroting voor 1987 (T.K. 19200, hfdst. IXB, nr. 3, blz. 73 en T.K. 19700, hfst. IXB, nr. 3, blz. 72).

Ten opzichte van het aanvankelijk streven is er reeds een vertraging van 3 jaar ontstaan en ook in 1987 zal het vermoedelijk niet tot indiening van een nieuwe Invorderingswet komen. Het is niet publiek bekend welke inhoudelijke problemen daaraan ten grondslag liggen. Ongetwijfeld heeft de beoogde herziening in relatie tot het privaatrecht de nodige voeten in de aarde. Verder moet bedacht worden, dat, als het ontwerp van een nieuwe Invorderingswet eenmaal ingediend is, de parlementaire behandeling geruime tijd zal vergen. Het oplopen van vertraging in het streven naar een bredere herziening heeft ook tot gevolg dat relatief beperkte wijzigingen, die op zichzelf niet controversieel zijn, vooralsnog niet worden gerealiseerd. De bevoegdheid van de belastingdienst het faillissement aan te vragen van een belastingplichtige is daarvan een goed voorbeeld.

In het Heroverwegingsrapport «Invordering van 's Rijksbelastingen» van november 1985 (Deelrapport nr. 76) wordt daarop ingegaan: «Het aanvragen van het faillissement is in de praktijk een geducht incassomiddel. Daar de fiscus niet bevoegd is dit middel te hanteren moet via omwegen worden gewerkt om hetzelfde doel te bereiken. Dit kan om. door samenwerking met de bedrijfsverenigingen, die wel de bevoegdheid hebben het faillissement van een schuldenaar aan te vragen. Dit is echter een omslachtige en niet altijd begaanbare weg, die vertragend werkt en daardoor nadelige effecten heeft op het totale invorderingsresultaat. Daar komt bij dat nogal eens «gericht» wordt betaald: wel aan de bedrijfsvereniging, maar niet aan de fiscus. Alsdan kan de bedrijfsvereniging geen faillissement aanvragen en heeft daartoe ook geen reden en de Ontvanger mist de bevoegdheid daarvoor.» (blz. 41). Vervolgens wordt meegedeeld, dat met die bevoegdheid een directer invorderingsbeleid kan worden gevoerd. Daardoor kunnen de invorderingsverliezen met 100 miljoen per jaar worden beperkt. Een integraal regeringsstandpunt over het Heroverwegingsrapport werd tot nu toe niet aan de Kamer gezonden. Daardoor staat ook niet vast welk oordeel de regering over dit onderdeel heeft.

Noodzaak van wetsaanpassing

In de bovenstaande passages is de wenselijkheid van wetswijziging reeds vanuit verschillende gezichtshoeken gebleken: a. Er bestaat al lange tijd een grote juridische twist over de vraag of de Invorderingswet al dan niet een «gesloten stelsel» vormt en of de bepalingen ervan al dan niet de bedoeling hadden andere algemene bevoegdheden uit te sluiten. Zeer duidelijk is dat de Hoge Raad het de taak van de wetgever acht de eigen bedoelingen te verduidelijken. b. Er valt niet in te zien waarom de fiscus als enige schuldeiser een bevoegdheid zou moeten ontberen, die alle andere schuldeisers wel hebben. Ook als die andere schuldeisers over andere invorderingsmogelijkheden beschikken, zoals de bedrijfsverenigingen. c. De fraude in de invorderingssfeer is -net als de overige fraude -toegenomen. Naar mate fraude in de heffingssfeer meer en meer beteugeld kan worden dreigt die in de invorderingssfeer sterker toe te nemen. Dat vergt voor de fiscus een adequaat instrumentarium. De bevoegdheid faillissement aan te vragen behoort daartoe. d. Het ontbreken van de bevoegdheid beïnvloedt nadelig het betalingsgedrag van belastingschuldigen: aan andere schuldeisers wordt eerder betaald dan aan de fiscus. Daardoor verkeert deze laatste in een nadelige positie. Ondanks samenwerking met de bedrijfsverenigingen kan daardoor

niet altijd feitelijk aan een faillissementsaanvrage toegekomen worden, die de belastingdienst kan ondersteunen. Samenwerking wordt bovendien niet altijd gerealiseerd, omdat niet alle bedrijfsverenigingen daartoe bereid zijn. Toekenning van de bevoegdheid kan bovendien preventief werken en een feitelijk gunstig effect hebben op de incasso van openstaande belastingschulden. e. In nieuwe anti-misbruikwetgeving die binnenkort in werking zal treden zullen scherpere bepalingen gelden inzake de zgn. actio pauliana. De belastingdienst als schuldeiser kan daarvan geen direct profijt trekken wanneer haar de bevoegdheid tot faillissementsaanvragen onthouden wordt. Dit beperkt de effectiviteit van deze nieuwe wetgeving. Ik acht dat ongewenst. In concreto gaat het om het volgende. Krachtens artikel 42 van de Faillissementswet kan ten behoeve van de boedel de nietigheid worden ingeroepen van alle vóór de faillietverklaring door de schuldenaar onverplicht verrichte handelingen waardoor schuldeisers benadeeld zijn (mits bewezen worde, dat bij het verrichten der handeling zowel de schuldenaar als degene met wie of te wiens behoeve hij handelde, de wetenschap bezat, dat daarvan benadeling der schuldeisers het gevolg zoude zijn). De artikelen 43 en 35 geven aan in welke gevallen die wetenschap van rechtswege, behoudens tegenbewijs, vermoed wordt te bestaan. De belangrijkste aanscherpingen die bij het derde misbruikontwerp (misbruik rechtspersonen) op het punt van de «Pauliana»-actie zijn aangebracht betreffen de verlenging van de in beide artikelen bepaalde termijn van veertig dagen tot een jaar en een uitbreiding van de «besmette» handelingen tot die situaties die betrekking hebben op het geval dat de failliete schuldenaar een rechtspersoon is of dat de rechtshandeling is verricht met of ten behoeve van een rechtspersoon.

• - 

  Het is ongewenst langer te wachten op de algehele herziening van de invorderingswetgeving. Daarmede kan nog geruime tijd gemoeid zijn. Het onderwerp leent zich zeer wel voor een incidentele wijziging van de Invorderingswet. Ik heb mijn voorstel beperkt tot de bevoegdheid van de Ontvanger het faillissement van de belastingschuldige aan te vragen en er van afgezien verderstrekkende wijzigingen voor te stellen. Voor een afzonderlijke wijziging van de Invorderingswet zijn ook in de literatuur stemmen opgegaan. Mr. R. C. van Schaardenburg schrijft in Weekblad voor Fiscaal Recht 1975, blz. 989: «Niet gewacht kan worden op een algehele herziening van het invorderingsrecht, waaraan al jaren wordt gewerkt.» C. van Soest schrijft in Tijdschrift voor Verenigingen, Vennootschappen en Stichtingen (TVVS) 1975, blz. 279: «De fiscus zal de aloude Invorderingswet van 1845 toch eens moeten vermaken.» g. Het financiële belang dat voor de schatkist met het ontbreken van de bevoegdheid gemoeid is, is groot: volgens Heroverwegingsrapport nr. 76: 100 miljoen. In het licht van de nog steeds bestaande begrotingszorgen is dat een niet te verwaarlozen bedrag. Wat betreft de onder ad b. genoemde overweging wijs ik nog op het risico dat het ontbreken van de mogelijkheid faillissement aan te vragen met zich meebrengt dat minder voor de hand liggende middelen moeten worden aangewend. Zo wees Van Schaardenburg erop dat bij bedrijfjes zonder goederen die voor beslag vatbaar zijn de Ontvanger weinig anders resteert dan gijzeling en dat bij gebrek aan verhaalsmogelijkheid op de belastingschuldige de Ontvanger eerder geneigd zal zijn om zich middels bodembeslag te verhalen op goederen van derden. In de huidige situatie zijn op korte termijn extra middelen meer dan welkom, teneinde de fraudebestrijding beter handen en voeten te kunnen geven. Een maatregel, die ook zelf meer direct een bijdrage tot die bestrijding vormt, komt daarvoor bij uitstek in aanmerking.

Inhoud wetsaanpassing

De bevoegdheid om van de zijde van de belastingdienst faillissement te verzoeken wordt in mijn voorstel -passend in het systeem van de

Invorderingswet -toegekend aan de Ontvanger. Hoe deze dient te handelen wordt bepaald door de Instructie Invordering. Daarin komen thans geen bepalingen voor die specifiek betrekking hebben op de faillissementsaanvrage. De Instructie zal derhalve aangepast moeten worden. Dat geldt ook voor de Leidraad Invordering (Resolutie van 8 december 1961). Daarin wordt in paragraaf 2 reeds nu gesteld dat de met de invordering belaste ambtenaren steeds een open oog moeten hebben voor de persoonlijke omstandigheden van de belastingschuldigen. «Het optreden van de invorderingsambtenaren dient steeds blijk te geven van tact en gevoel voor objectiviteit», wordt voorts gesteld. Met betrekking tot diverse invorderingswerkzaamheden worden afzonderlijke eisen aan de deurwaarder gesteld. Als executoriale maatregelen in aanmerking komen verdienen die de voorkeur, welke voor de belastingschuldige het minst bezwarend zijn (par. 22-1). De tenuitvoerlegging dient met de nodige souplesse te verlopen en blijft «voorts beperkt tot de maatregelen welke nodig zijn om de rechten van de fiscus zoveel mogelijk veilig te stellen, zolang geen voldoende zekerheid is verkregen nopens de materiële verschuldigdheid van de gevorderde bedragen ... .» (par. 22-2). De toepassing van maatregelen moet tevoren aan een hoger oordeel worden onderworpen in geval van lijfsdwang en derdenbeslag onder een pandhouder en wel door middel van een machtiging van de minister (par. 22-4 en 29-1 van de leidraaa; zie par. 6.1. van de Instructie) In geval van een beroep op art. 1377 BW (actio pauliana) hoort de Ontvanger de Directeur (par. 30-2). Met deze schets van de in de Leidraad en de Instructie Invordering neergelegde voorschriften beoog ik aan te geven dat geen vrees behoeft te bestaan dat de bevoegdheid tot faillissementsaanvrage door de Ontvanger willekeurig zal worden gebruikt. Er kunnen terzake specifieke voorschriften worden gegeven die een bij het instrument passend toezicht van Directeur en Staatssecretaris veiligstellen.

Vanwege het bijzondere karakter van het gebied dat wordt bestreken door de Algemene Wet Douane en Accijnzen is er geen behoefte aan de bevoegdheid in dat kader. De Ontvanger is reeds -via art. 40 van de Wet Omzetbelasting -werkzaam ten behoeve van de indirecte belastingen. De bevoegdheid die hem in mijn voorstel wordt gegeven, werkt derhalve op dat gebied door. Datzelfde geldt voor tal van andere wetten. Ik stel voor de uitoefening van de bevoegdheid te binden aan een waarborg in de richting van de belastingplichtige door te bepalen dat eerst een aanmaning als bedoeld in art. 13 van de Invorderingswet moet worden verstuurd. Terzake verwijs ik naar de artikelsgewijze toelichting.

Personele gevolgen

Mijn voorstel vergt voor de uitvoering geen extra personeel. Het is moeilijk te overzien in hoeverre het voor enige taakverlichting kan zorgen, doordat niet langer naar andere middelen in het kader van het invorderingsbeleid gezocht behoeft te worden. Samenwerking met de bedrijfsverenigingen blijft gewenst. In zoverre in de komende jaren zonder mijn voorstel getracht zou worden een nieuw gerechtelijk oordeel uit te lokken, leidt het tot enige verlichting in de werkzaamheden in de sfeer van de rechterlijke macht.

Toelichting op Artikel I

A. en B. De staat van kennelijk onvermogen is een rechtsinstituut, dat bij de invoering van de Faillissementswet op 1 september 1896 is afgeschaft. Het lijkt mij passend na 100 jaar enkele sporen van dit rechtsinstituut uit de Invorderingswet te verwijderen. C. Het nieuwe artikel 22 verlangt, dat de ontvanger eerst een aanmaning aan de belastingplichtige zendt, alvorens hij een verzoek tot faillietverklaring doet. De belastingschuldige wordt er dan aan herinnerd dat hij in verzuim is. De bepaling vereist niet, dat ook eerst een dwangbevel is uitgevaardigd.

Een dwangbevel moet zijn vervolg vinden door executie op de voet van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Dat is echter niet zinvol, wanneer de belastingschuldige verkeert in de toestand dat hij heeft opgehouden te betalen. In dit verband merk ik nog op, dat de versnelde executie ingevolge artikel 14 bis van de Invorderingswet kan plaats vinden zonder dat een aanmaning en een dwangbevel vooraf zijn gegaan.

Kombrink