Memorie van toelichting - Voorstel van wet van de leden Zijlstra en Tazelaar tot wijziging van de Wet aansprakelijkheid kernongevallen

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen De ramp met de kerncentrale in Tsjernobyl geeft aanleiding tot het stellen van de vraag of onze wetgeving de slachtoffers van een kernongeval op Nederlands grondgebied voldoende bescherming biedt. De rechtspositie van potentiële slachtoffers van een kernongeval wordt geregeld in de Wet aansprakelijkheid kernongevallen van 1979. Deze wet vloeit voort uit een tweetal verdragen welke in 1960 in Parijs en in 1963 in Brussel zijn gesloten. In verband met het toenmalige ontwikkelingsstadium van de kernenergie-industrie heeft bij deze verdragen niet slechts de zorg om bescherming van het slachtoffer een rol gespeeld, maar heeft uitdrukkelijk ook de bescherming van de kernenergie-industrie een zwaar accent gekregen. Dit heeft er toe geleid dat in deze verdragen en in de daarop voortbouwende wettelijke regeling in Nederland de rechtspositie van potentiële slachtoffers van een kernongeval aanmerkelijk zwakker is dan die van slachtoffers van andere ongevallen. Deze zwakkere rechtspositie komt onder meer tot uitdrukking in de korte termijn waarbinnen rechtsvorderingen na een ongeval kunnen worden ingesteld (10 jaar) en in de beperking van de maximale aansprakelijkheid van de exploitant (200 miljoen gulden). In een aantal Europese landen heeft men gestreefd naar een versterking van de rechtspositie van het slachtoffer van een kernongeval. Zo geldt in de Duitse Bondsrepubliek een vervaltermijn van 30 jaar en is in 1 985 de Duitse wetgeving zo gewijzigd dat thans een onbeperkte aansprakelijkheid van de exploitant van kracht is. Een dergelijke onbeperkte aansprakelijkheid bestaat eveneens in Zwitserland, Japan, Zuid-Korea, Hongarije en de DDR. Het gevolg van een aanzienlijk beperkte maximale aansprakelijkheid -en een navenant beperkte bijdrage van de Staat -is niet slechts dat het slachtoffer bij een kernramp van grote omvang slechts een klein deel van zijn schade zal kunnen verhalen, maar tevens dat de afwikkeling van de uitkering van de schade naar alle waarschijnlijkheid grote vertraging zal ondervinden. Immers, eerst nadat alle vorderingen zijn ingediend en onderzocht, zal uitgemaakt kunnen worden welk deel van de vordering gehonoreerd zal kunnen worden. De strekking van het onderhavige voorstel is derhalve te bevorderen dat alle slachtoffers van een kernongeval een zo volledig mogelijke

vergoeding van hun schade krijgen en voorts waarborgen te scheppen voor een snelle en zo volledig mogelijke afwikkeling van de schade-uitkeringen ook bij een kernongeval van catastrofale afmetingen.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I

Dit artikel bevat enkele wijzigingen in de Wet aansprakelijkheid kernongevallen.

Onderdeel A

Deze wijziging betreft een technische aanpassing, noodzakelijk vanwege het vervallen van een aantal artikelen.

Onderdeel B

In dit onderdeel wordt voorgesteld een artikel toe te voegen. Artikel 2a beoogt de uitsluiting van aansprakelijkheid van de exploitant voor schade als gevolg van een kernongeval dat rechtstreeks is veroorzaakt door een natuurramp van ernstige aard, overeenkomstig artikel 9 van het Verdrag van Parijs, niet van toepassing te laten zijn als een exploitant van een in Nederland gelegen kerninstallatie aansprakelijk is. Artikel 9 van het Verdrag van Parijs geeft aan de verdragsluitende partijen de mogelijkheid deze uitsluitingsgrond te laten vervallen. Van deze mogelijkheid heeft bij voorbeeld ook de Duitse Bondsrepubliek gebruik gemaakt. De ratio van deze uitbreiding van de aansprakelijkheid van de exploitant is gelegen in het feit dat de enorme verhoging van de ernst van de gevolgen van een natuurramp door de aanwezigheid van een kerncentrale niet afgewenteld behoort te worden op de slachtoffers.

Onderdeel C

In onderdeel C wordt het maximale bedrag waarvoor de exploitant van een kerninstallatie aansprakelijk is, verhoogd tot een bedrag van twee miljard gulden. Dit bedrag kan ingevolge het tweede lid van artikel 3 bij algemene maatregel van bestuur worden verhoogd. Van deze mogelijkheid tot verhoging werd reeds bij Besluit van 21 juni 1984, Stb. 341 gebruik gemaakt. Daardoor bedraagt het nu geldende maximale bedrag waarvoor de exploitant aansprakelijk is op dit moment 200 miljoen gulden, zodat er in feite sprake is van een verhoging van dit bedrag met een factor 10. Inmiddels is een verhoging van de wettelijke aansprakelijkheid tot 400 miljoen gulden voorgesteld, zodat de verhoging door ons voorgesteld, een factor 5 bedraagt. De beperking van de maximale aansprakelijkheid van de exploitant tot een bedrag van twee miljard gulden is gekozen op grond van een afweging van verschillende factoren. Een eerste factor die bij dit voorstel tot verhoging een rol speelt is de wens om de aansprakelijkheid van de exploitant zoveel mogelijk in overeenstemming te brengen met de omvang van de schade die het gevolg kan zijn van een kernongeval. In de tweede plaats speelt een belangrijke rol de mogelijkheid tot dekking van dit bedrag door verzekering. Met hulp van de Staat lijkt het mogelijk een verzekering af te sluiten ter dekking van deze aansprakelijk^ heid. Op grond van de huidige mogelijkheden op de verzekeringsmarkt lijkt een dekking van 500 miljoen gulden thans haalbaar, de Staat zou dan voor een aanvullende verzekering dienen te zorgen tot het maximum van twee miljard gulden. In de Duitse Bondsrepubliek wordt thans een bedrag van 500 miljoen DM door verzekering gedekt.

Een niet gelimiteerde maximale aansprakelijkheid van de exploitant lijkt om de navolgende redenen niet goed mogelijk. In de eerste plaats lijkt een dergelijke onbeperkte aansprakelijkheid in strijd met artikel 7 van het Verdrag van Parijs. In de tweede plaats heeft Nederland, anders dan de Duitse Bondsrepubliek, op grond van artikel 3 van het Verdrag van Brussel gekozen voor een systeem waarin de aansprakelijkheid van de exploitant volledig door verzekering moet zijn gedekt. Daarnaast stelt de Staat een bepaald bedrag uit de openbare middelen ter beschikking van de slachtoffers. Dit artikel 3 van het Verdrag van Brussel kent evenwel ook nog een andere mogelijkheid. In dit andere systeem is de exploitant aansprakelijk voor het totale bedrag dat in het eerste systeem door exploitant èn Staat ter beschikking gesteld dient te worden, maar hij is in dit tweede systeem slechts draagplichtig tot het bedrag waarvoor hij ook verzekeringsplichtig is. De Staat dient in dit tweede systeem aan de exploitant de middelen ter beschikking te stellen voor zover de schade het bedrag waarvoor de exploitant zelf draagplichtig is, te boven gaat. In beide gevallen geldt evenwel hetzelfde maximum dat in totaal ter beschikking zal worden gesteld. Nederland heeft in 1979 gekozen voor het eerstbedoelde systeem in verband met de mogelijke toetreding tot het Verdrag van Wenen, Trb. 1964, 177, dat een mondiale regeling van de aansprakelijkheid voor kernongevallen beoogt en uitgaat van eenzelfde systeem als door de Nederlandse wetgever gekozen.

OnderdeelD In onderdeel D wordt in overeenstemming met artikel 8 (a) van het Verdrag van Parijs voorgesteld de termijn waarbinnen nog rechtsvorderingen kunnen worden ingesteld, te verlengen tot dertig jaar. De huidige vervaltermijn van tien jaar heeft tot gevolg dat schade die eerst na deze termijn aan het licht komt niet meer voor vergoeding door de exploitant in aanmerking komt. Dit betekent dat een aantal van de laatsomatische en genetische effecten niet voor vergoedingf in aanmerking kan komen. De Duitse Bondsrepubliek en Zwitserland kennen reeds een vervaltermijn van 30 jaar. In Groot-Brittannië en Denemarken bestaat een staatsgarantie voor schade die zich na een termijn van tien jaar openbaart. In artikel 8 (a) van het Verdrag van Parijs wordt aan de verdragspartijen deze mogelijkheid tot verlenging opengelaten. Aan de voorwaarde die daarbij gesteld wordt, dat er ook voor deze verlengde termijn sprake is van dekking, is voldaan, omdat deze uitbreiding van de aansprakelijkheid immers ook valt onder het maximum van artikel 3 van deze wet. Op grond van artikel 8 (a) van het Verdrag van Parijs zal bij een overschrijding van het totale bedrag dat beschikbaar zal komen na een kernongeval, voorrang gegeven dienen te worden aan vorderingen tot vergoeding van schade aan personen ingediend binnen een termijn van tien jaar. Hierin wordt voorzien door de voorgestelde wijziging van dit artikel (lid 2). In verband met de eveneens -onder N -voorgestelde verhoging van het bedrag dat de Staat ter beschikking zal stellen, tot 10 miljard, wordt naar vermogen voorkomen dat deze voorrang van persoonsschadevorderingen ingediend binnen een termijn van tien jaar, tot problemen leidt.

Onderdeel E

In dit onderdeel wordt voorgesteld om reeds nu een regeling op te stellen waarin regels worden gegeven terzake van een efficiënte afwikkeling van de schade na een kernongeval. Op grond van het bepaalde in de Wet aansprakelijkheid kernongevallen zou een slachtoffer van een kernongeval dat een totale schadeomvang

heeft van meer dan de maximale aansprakelijkheid van de exploitant, niet alleen een vordering moeten indienen bij de exploitant van de betrokken kerncentrale, maar bovendien voor dat deel van de schade dat -naar alle waarschijnlijkheid -niet door de exploitant vergoed wordt een verzoekschrift overeenkomstig artikel 21 van deze wet moeten indienen bij de Ministervan Financiën. Bovendien dient de verzoeker daarbij een afschrift van een vonnis te overleggen waarin de juistheid van de tegen de exploitant ingediende vordering en het bedrag van de schade wordt vastgesteld, of een schriftelijke erkenning daarvan door de exploitant. Het zal duidelijk zijn dat het verkrijgen van een dergelijk vonnis geruime tijd in beslag zal nemen. Men kan daarbij bovendien nog de vraag stellen of de rechter wel in staat is het bedrag van de schade vast te stellen. Immers artikel 15 van deze wet brengt mee dat «de aanspraken op vergoeding verhoudingsgewijs worden verminderd» indien de totale schadeomvang meer bedraagt dan het maximumbedrag waarvoor de exploitant aansprakelijk is. Het zal derhalve voor de berekening van het bedrag waarvoor het slachtoffer de exploitant kan aanspreken noodzakelijk zijn de beschikking te hebben over de hoogte van de totale schadeomvang. De hoogte van de totale schadeomvang zal echter afhankelijk zijn van de beoordeling van de ingediende verzoekschriften door de Minister van Financiën. Deze onderlinge afhankelijkheid van de vorderingen tegen de exploitant en deze verzoekschriften zal een eenvoudige afwikkeling van de schade ten zeerste belemmeren. Een grote vertraging is zeker te verwachten. Een goed deel van de winst die voortvloeit uit de kanalisatie van de aansprakelijkheid van de exploitant, met uitsluiting van eventuele aansprakelijkheid van bouwers en leveranciers, wordt door de gescheiden indiening van claims bij enerzijds de exploitant en anderzijds de overheid, op deze wijze weer teniet gedaan. Door middel van een centrale afhandeling van de schade door een door de Minister van Financiën in te stellen commissie van deskundigen kan dit bezwaar worden ondervangen. Het verdient aanbeveling de richtlijnen voor een eenvoudige en snelle afhandeling van de schade onmiddellijk na het van kracht worden van deze wet op te stellen en deze afwikkeling van schade eveneens toe te passen in situaties waarin de omvang niet de maximale aansprakelijkheid van de exploitant dreigt te overschijden. Een dergelijke overschrijding is immers eerst na jaren vast te stellen. in het voorstel wordt beoogd, dat degene die schade geleden heeft of denkt te hebben ten gevolge van een kernongeval en die de exploitant aansprakelijk stelt en/of bij de Minister een verzoek indient tot vergoeding van de door hem geleden schade, zijn eis door middel van één verzoekschrif kan indienen bij de commissie. Uitgangspunt is, dat de commissie in geval van erkenning van aanspra kelijkheid zal trachten de zaak in der minne te schikken en dat goedkeuring van de Minister tot uitbetaling zal worden overgegaan. Bij algemene maatregel van bestuur zullen hierover nadere regelen worden gesteld. Mochten partijen evenwel niet tot overeenstemming kunnen geraken, dan staat de normale gang naar de rechter open. Voorgesteld wordt om tevens het bestaande tweede lid van artikel 1 1 te laten vervallen, aangezien in de nieuw voorgestelde versie van dit artikel er altijd sprake is van een centrale afhandeling van de schade.

Onderdeel F

In dit onderdeel wordt een vereenvoudiging van de tekst van artikel 1 5 voorgesteld. In de oude tekst van artikel 1 5 wordt via artikel 7 van het Verdrag van Parijs verwezen naar het in artikel 3 van deze wet opgenomen bedrag. Deze omvang lijkt niet noodzakelijk en houdt het risico in dat de verwijzing in artikel 1 5 van deze wet slechts wordt betrokken op de

bedragen die in lid b van artikel 6 van het Verdrag van Parijs worden ge noemd en niet op de aan de nationale wetgever geboden mogelijkheid het bedrag van de aansprakelijkheid van de exploitant te verhogen. In artikel 3 van deze wet heeft Nederland van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.

Onderdelen G en H

In de onderdelen G en H wordt voorgesteld om de artikelen 16 en 17 te schrappen. Deze artikelen geven aan iedere belanghebbende de mogelijk heid de rechtbank te verzoeken een verbod van betaling op te leggen indien de kans bestaat dat overeenkomstig artikel 15 van deze wet de aanspraken op vergoeding verhoudingsgewijs verminderd zullen worden. Bij een ongeval van grote omvang zal dit er toe leiden dat alle uitbetalingen verhinderd worden en dat derhalve de afwikkeling van de schade grote vertraging zal oplopen. De behoefte aan een dergelijk betalingsverbod wordt geringer naarmate de kans groter is dat het totale ter beschikking van de slachtoffers gestelde maximumbedrag voldoende zal zijn om alle slachtoffers een zo volledig mogelijke vergoeding van hun schade te garanderen. Indien deze mogelijkheid toch opengelaten wordt, ook indien een redelijke verwachting bestaat dat alle vorderingen volledig kunnen worden voldaan, kan dit slechts leiden tot onnodige vertraging zonder dat daarmee een redelijk belang is gediend. Door middel van de verhoging van het door de Staat ter beschikking te stellen bedrag tot tien miljard gulden wordt de noodzaak tot de opname van de mogelijkheid van een betalingsverbod op vordering van iedere belanghebbende sterk verminderd.

Onderdeel I

Dit onderdeel bevat een aanpassing van artikel 18, noodzakelijk geworden vanwege het laten vervallen van de artikelen 21-23. Zie daarover de toelichting bij onderdeel K.

Onderdelen J, K, L en M

Deze wijziging dient gezien te worden in verband met de regeling welke is voorgesteld in onderdeel E. De huidige regeling waarbij het nodig is om, teneinde een vergoeding te verkrijgen welke betaald moet worden uit de openbare middelen, allereerst een vonnis, dat in kracht van gewijsde is gegaan, van de rechter te verkrijgen, vervalt. Alle aanvragen voor schadevergoeding worden rechtstreeks ingediend bij een door de Minister van Financiën benoemde commissie welke minister immers, zie toelichting op onderdeel E, ook treedt in de rechten en verplichtingen van de exploitant.

Onderdelen N en O

Deze onderdelen betreffen enkele aanpassingen vanwege het vervallen van de artikelen 16 en 17.

Onderdeel P

In onderdeel P artikel 1 wordt een substantiële verhoging voorgesteld van het bedrag dat de Staat aan openbare middelen beschikbaar zal stellen. Door middel van een wijziging van artikel 28a zal het bedrag dat de Staat beschikbaar stelt worden verhoogd van een miljard tot tien miljard gulden. Door middel van deze verhoging wordt een redelijke zekerheid verkregen dat alle in Nederland verblijvende slachtoffers van een kernongeval van

catastrofale omvang een volledige vergoeding van hun schade zullen onvangen. Niet minder belangrijk is dat hierdoor ook ernstige vertraging in de afwikkeling van de uitbetalingen van de schade kan worden voorko men. Een dergelijke vertraging kan verwacht worden indien het totaal van het ter vergoeding van de schade ter beschikking komende bedrag overtroffen wordt door het totaal der vorderingen. Ook indien een evenredige korting conform het bepaalde in artikel 15 noodzakelijk is, hoeft daaruit geen vertraging voort te vloeien terzake van de in Nederland verblijvende slachtoffers. De keuze voor een bedrag van tien miljard is gebaseerd op de ervaring die is opgedaan met de ramp in Tsjernobyl en op recente studies over de financiële gevolgen van een kernongeval. De schade als gevolg van Tsjernobyl beloopt volgens Semenov, voorzitter van het Russische Staatscommitté voor kernenergie, 2 miljard roebel (rond f8 miljard). In dit bedrag is inbegrepen 400 miljoen roebel aan directe kosten voor het elimineren van de gevolgen van het ongeluk, maar ook de kosten van het verlies van stroom door Tsjernobyl en de kosten van evacuatie van 13500 0 mensen (Nucleonisch Week, 2 oktober 1986, blz. 10). De landbouwkundige schade in de westelijk van de USSR gelegen Europese landen bedraagt naar voorlopige schatting rond 1750 miljoen DM (Atomwirtschaft, oktober 1986). De Rekenkamer van de V.S. (General Accounting Office) heeft uitgerekend dat de schade vanwege een kernongeval kan uiteenlopen van 300 miljoen dollar tot 1 5 miljard dollar. Evenwel zal voor het merendeel van de Amerikaanse kerncentrales die nu in bedrijf zijn, de schade niet groter zijn dan 6 miljard dollar. De huidige schaderegeling op grond van de Price-Andersonact dekt de schade slechts in 4% van de gevallen; een verhoging tot 6,5 miljard dollar dekt de schade in 95% van de gevallen (Inside NRC, juli 21, 1986, blz. 10). In artikel 2 van dit onderdeel wordt een aanpassing voorgesteld van het derde lid van artikel 28a in verband met het vervallen van de artikelen 21-23.

Onderdeel Q

Het vierde lid van artikel 31 kan vervallen, nu de mogelijkheid van een betalingsverbod in de nieuw voorgestelde versie van deze wet ontbreekt.

Onderdeel R

In artikel 32a wordt voorgesteld de schade die het gevolg is van vrijkomende ioniserende straling bij een kernongeval, op gecollectiveerde wijze te vergoeden aan daarvoor in aanmerking komende fondsen. Met name ziekenfondsen, ziektekostenverzekeraars, levensverzekeraars en instanties die krachtens sociale wetgeving verplicht zijn een deel van de schade veroorzaakt door een kernongeval te dragen. De noodzaak voor de opname van een dergelijke bepaling is gelegen in het feit dat het nu reeds zeer waarschijnlijk is dat een groot deel van de schade veroorzaakt door een kernongeval niet per individu aanwijsbaar zal zijn. Met name de late gevolgen van blootstelling aan ioniserende straling die is vrijgekomen bij een kernongeval zullen niet op de daartoe vereiste wijze in juridisch^ causaal verband gebracht kunnen worden met het ongeval. Een dergelijk verband zal doorgaans niet geïndividualiseerd kunnen worden. De omvang van de totale schade die het gevolg is van deze blootstelling aan ioniserende straling is echter wel met een zekere nauwkeurigheid te bepalen. In artikel 32a wordt voorgesteld om daartoe een commissie in het leven te roepen, bestaande uit deskundigen uit verschillende disciplines, welke commissie de Minister zal adviseren omtrent de hoogte van het totale bedrag aan schade als gevolg van deze niet-individualiseerbare gevolgen en voorts omtrent de wijze van verdeling van dat bedrag over de

verschillende daarvoor in aanmerking komende instanties (ziekenfondsen, ziektekostenverzekeraars, sociale fondsen). De ratio van deze bepaling is het risico van de bewijslast met betrekking tot de schade voortvloeiende uit een kernongeval niet eenzijdig te leggen op de individuele slachtoffers, met name niet wat betreft die gevolgen, waarvan het juridischcausaal verband met het kernongeval niet of nauwelijks valt te bewijzen. Conform artikel 1 1 van het Verdrag van Parijs staat het de nationale wetgever vrij de aard, vorm en omvang van de schadevergoeding nader te regelen. In dit onderdeel wordt voorts in artikel 32d voorgesteld vóór 1 januari 1990 over te gaan tot de instelling van de commissie van deskundigen genoemd in artikel 11 en artikel 32a van de Wet aansprakelijkheid kernongevallen. Naast een aantal onafhankelijke deskundigen zullen in deze commissie uiteraard ook één of meerdere vertegenwoordigers van de exploitanten van in Nederland gelegen kerninstallaties zitting hebben. De op grond van artikel 32b bij algemene maatregel van bestuur op te stellen richtlijnen zullen onder meer bepaiingen dienen te bevatten ter zake van de samenstelling van de commissie, de indiening van de vorderingen tot schadevergoeding, de wijze van beoordeling van deze vorderingen en de uitbetaling daarvan. In verband met de noodzaak van een snelle en efficiënte afwikkeling van de schade verdient het aanbeveling de uitbetaling van de totale schadevergoedingsvordering te doen plaats vinden door de Staat na advies van de commissie. De Staat kan dan vervolgens regres nemen op de exploitant of diens verzekeraar of een beroep doen op de bijdrage van de verdragspartners in het kader van het Verdrag van Brussel. In het voorgestelde artikel 32c worden nadere regels gesteld, welke inspraak op de voorgenomen uitvoeringsbepalingen mogelijk maken, terwijl in artikel 32d voor het openen van de inspraak een termijn wordt gesteld.

Artikel II

In artikel II wordt voorgesteld de inwerkingtreding van deze wet vast te stellen op een jaar na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin deze wet wordt afgekondigd. De reden hiervoor is dat aan de exploitant een ruime termijn moet worden geboden om zijn (verhoogde) wettelijke aansprakelijkheid te verzekeren. Ook bestaat er in dat geval voldoende tijd voor overleg met de Staat welke immers zorg zal moeten dragen voor een aanvullende verzekering overeenkomstig artikel 3 en het daarover in de toelichting opgemerkte.

Beslag op de rechterlijke macht De aard van de in deze wet geregelde materie brengt met zich mee dat deze wet slechts in -naar te hopen -uitzonderingsgevallen toegepast zal worden. Alsdan zal de nieuw voorgestelde regeling een aanmerkelijke verlichting van de druk op de rechterlijke middelen tot resultaat hebben in verhouding tot de oude regeling. In de oude regeling (art. 21 lid 4) diende immers iedere indiener van een verzoekschrift een afschrift van een vonnis te overleggen. De nu voorgestelde regeling gaat uit van een minnelijke, vereenvoudigde, afhandeling, hetgeen rechterlijke tussenkomst tot uitzondering in plaats van regel zal maken.

Zijlstra Tazelaar Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 20025, nr. 3