Kamerstuk tweede kamer 1981-1982 kamerstuknummer 17367 ondernummer 3 - Regelen inzake de waterhuishouding (Wet op de waterhuishouding) - Hoofdinhoud
Nr. 3
Inhoud
Biz.
I. Inleiding
II. De waterhuishouding in Nederland
-
-Het beleidsterrein van de waterhuishouding
-
-De bij de waterhuishouding betrokken belangen
6 2.1. Algemeen
6 2.2. De primair op het menselijk gebruik gerichte belangen
7 2.3. Ecologische belangen
13 2.4. Het veiligheidsbelang
-
-De beheersing van het water
15 3.1. Algemeen
15 3.2. Het beheersobject
15 3.3. De samenhang tussen de onderscheidene onderdelen van de waterhuishouding 18 3.4. Bestuurlijke aspecten
-
-De plaats van de waterhuishouding te midden van andere terreinen van overheidszorg
III. Aard en strekking van het wetsontwerp
IV. Inhoud van het wetsontwerp
-
-Planvorming
31 1.1. Algemeen
31 1.2. Planvorming op rijksniveau 32 2.1. De beleidnota voor de waterhuishouding
32 2.2. Het rijksplan
34 1.3. Planvorming op provinciaal niveau 36 3.1. Het provinciale waterhuishoudingsplan
36 3.2. De roi van de kwantiteitsbeheerder bij de provinciale planvorming; het beheersplan 38 1.4. De relatie met de planvorming in de ruimtelijke ordening en de milieuhygiëne
16 vel
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
2 De wettelijke instrumenten voor het kwantiteitsbeheer van oppervlaktewater
^ 2.1. Algemeen
47 2.2. De wettelijke instrumenten 43 2.3. De werking van de instrumenten
45 2.4. Procedures
-
-Bevoegdheden in buitengewone omstandigheden
-
-Overleg-en adviesorganen
-
-Financiële aspecten
51 6.1. Algemeen
51 5.2. Baten van de wet
51 5.3. Kosten van de wet
52 5.4. Wijze van financiering van de wet
53 5.5. Schadevergoeding
Artikelen
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
I. INLEIDING
Dit wetsontwerp heeft ten doel instrumenten te verschaffen welke nodig zijn om een samenhangend en doelmatig beleid en beheer te verzekeren met betrekking tot de waterhuishouding in haar geheel. In aansluiting daarop bevat het ontwerp voorts een regeling ter zake van het kwantiteitsbeheer over het oppervlaktewater. Water is in letterlijke zin van levensbelang voor mens, plant en dier. Het is bouwstof voor de levensprocessen en transportmedium voor andere, voor het leven onmisbare stoffen. Waar gemeten naar hoeveelheid of hoedanigheid watertekort ontstaat, wordt het leven bedreigd. Er kunnen zich echter ook situaties voordoen van een teveel aan water. Dan ontstaat wateroverlast, waaraan eveneens schadelijke gevolgen verbonden zijn. Van belang is voorts dat als gevolg van de maatschappelijke ontwikkelingen de mens het water in toenemende mate is gaan gebruiken voor allerlei uiteenlopende doeleinden. Het is grondstof voor de bereiding van drinkwater, het wordt gebruikt voor industriële doeleinden en in de land-en tuinbouw. Het dient de behoeften van beroeps-en sportvisserij, van de scheepvaart en de recreatie; het heeft een functie bij de energievoorziening en vervult, in de verschillende vormen van voorkomen, ook een esthetische functie. Alles bijeengenomen moet worden geconstateerd dat het water een veelzijdige maatschappelijke functie heeft. Door de hiervoor bedoelde verschillende belangen worden aan het water vele eisen gesteld, zowel in het kwantitatieve als het kwalitatieve vlak. De mogelijkheden om aan deze eisen, die in de loop van de tijd overigens steeds hoger zijn komen te liggen, te voldoen worden in Nederland in belangrijke mate bepaald door het via de grote rivieren aangevoerde oppervlaktewater en het ter beschikking staande grondwater, waarvoor de neerslag de belangrijkste voedingsbron is. Aan dit wateraanbod zijn echter belangrijke beperkingen verbonden. Zo voldoet de kwaliteit van het oppervlaktewater als gevolg van verontreiniging door natuurlijke oorzaken (zoute kwel en dergelijke) of door menselijk handelen (belasting met afvalstoffen) veelal niet aan de eisen die door de verschillende belangen aan het water worden gesteld. Voorts doen zich in verband met het jaargetijde of klimatologische omstandigheden, maar soms ook beheersmaatregelen elders in het aangevoerde water bepaalde wisselingen in de hoeveelheid en als gevolg daarvan ook weer in de hoedanigheid van dat water voor. Ook de kwaliteit van het grondwater wordt meer en meer bedreigd. Bovendien speelt hier de omstandigheid een rol dat de hoeveelheid daarvan, en in het bijzonder de winbare hoeveelheid, beperkt is. Het waterhuishoudkundige beleid van de overheid is erop gericht met behulp van de beschikbare middelen het water zodanig te beheren dat de verschillende belangen zoveel mogelijk worden gediend. Van oudsher bedient de overheid (op alle niveaus van Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten) zich daartoe van de waterstaatkundige infrastructuur van ons land, met behulp waarvan de afvloeiing en de loop van het water kan worden beïnvloed en waarmee ook maatregelen ten behoeve van de waterkwaliteit en -tot op zekere hoogte -met betrekking tot het grondwater kunnen worden genomen. Juist door deze infrastructuur, welke in de loop der tijden in verband met de geografische ligging van Nederland is geworden tot een omvangrijk systeem van waterstaatswerken, is het mogelijk de waterhuishouding in belangrijke mate object van beleid te laten zijn. Daarnaast gelden er op verschillende bestuursniveaus regelingen die aan de overheid administratiefrechtelijke bevoegdheden verschaffen waarmee zij bepaalde vormen van gebruik en beïnvloeding van het water (onttrekking van oppervlaktewater en grondwater, afvalwaterlozing, peilbeheersing, uitvoering van werken die de afstroming van het water beïnvloeden enzovoort) kan beheersen.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
Voor een samenhangend en doelmatig beleid en beheer met betrekking tot het oppervlakte-en grondwater in al hun aspecten zijn de bestaande technische en administratiefrechtelijke middelen echter niet toereikend. De veelzijdige maatschappelijke functie die het waterin onze hedendaagse samenleving heeft, aan de ene kant en de onmogelijkheid om aan alle wensen zonder beperking te voldoen aan de andere kant, brengen mede dat belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen en keuzen moeten worden gemaakt. Daarbij is het gehele terrein van de waterhuishouding in zijn volle omvang in het geding. In deze situatie is het nodig dat de overheid de nodige, bij de wet geregelde bestuurlijke middelen ter beschikking staan die haar in staat stellen een beleid te ontwikkelen en uit te voeren dat dat gehele terrein omvat. Op grond van die regeling zullen, tegen de achtergrond van de in het geding zijnde belangen en de beschikbare middelen, de doelstellingen van het beleid moeten worden geformuleerd en aan afzonderlijke wateren de functies worden toegekend die met die doelstellingen samenhangen. Daarbij zullen de verschillende componenten van de waterhuishouding -oppervlaktewater" en grondwaterbeheer in kwantitatief en kwalitatief opzicht -met elkaar in verband moeten worden gebracht, zomede het landelijke en het regionale waterbeheer, dat door Rijk, provincie en waterschap als voornaamste overheidsinstanties wordt uitgeoefend. Een goede coördinatie van het waterhuishoudkundige beleid met dat op andere beleidsterreinen van de overheid is eveneens noodzakelijk. Een verantwoord beleid vereist voorts dat de besluitvorming langs openbare procedures tot stand komt en dat belanghebbenden bij de waterhuishouding bij de totstandkoming en uitvoering van dat beleid worden betrokken. Wil aan de hier bedoelde eisen ten volle worden voldaan, dan zal voor het gehele terrein van de waterhuishouding een samenhangend stelsel van wettelijke regelen moeten gelden waarin de benodigde middelen zijn vervat. Een deel van deze middelen is reeds voorzien in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en in de Grondwaterwet. Bij het parlement is voorts een ontwerp-Wet bodembescherming' ingediend, waarin onder andere bepalingen zijn opgenomen met betrekking tot de kwaliteit van het grondwater. Doel van het onderhavige wetsontwerp is in de eerste plaats om de middelen te verschaffen die het mogelijk maken de beleidsvorming op het terrein van de waterhuishouding als geheel in beschouwing te nemen en de nodige coördinatie van het beleid en beheer op de verschillende deelterreinen van de waterhuishouding te bewerkstelligen. En voorts wordt met dit wetsontwerp beoogd te voorzien in een wettelijke regeling met betrekking tot het kwantiteitsbeheer over het oppervlaktewater, die past in het stelsel als geheel en de aanvulling vormt op de reeds bestaande en ontworpen regelingen ten aanzien van het kwantitatieve oppervlaktewaterbeheer en het grondwaterbeheer.
II. DE WATERHUISHOUDING IN NEDERLAND
-
-Het beleidsterrein van de waterhuishouding
Water manifesteert zich op verschillende wijzen. Het bevindt zich als ijs in de gletsjers, als waterdamp in de lucht, als vloeistof in de bodem, in rivieren, kanalen en meren en in de zee. Deze verschijningsvormen zijn niet onafhankelijk van elkaar, maar zijn verbonden door de hydrologische kringloop. Dit betekent dat neerslag kan overgaan in grondwater en grondwater weer in oppervlaktewater. De «grondstof» water kent in principe geen uitputting, zoals bij voorbeeld delfstoffen. Door de hydrologische kringloop komt het water steeds opnieuw op enigerlei wijze ter beschikking. Dat betekent evenwel niet dat de mogelijkheden om het water • Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16529, te gebruiken ongelimiteerd zouden zijn. Vele beperkende factoren spelen nr. 2.
een rol. In de eerste plaats voeren de rivieren per tijdsperiode slechts Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
bepaalde hoeveelheden water af, die al naar gelang het jaargetijde ook nog wisselingen kunnen vertonen. Verder zijn de hoeveelheden winbaar grondwater beperkt. Beperkingen in het gebruik kunnen bovendien optreden als de kwaliteit van het water voor één of meer doeleinden onvoldoende is. Daarnaast kan water overlast of gevaar voor de gemeenschap opleveren, bij voorbeeld door te hoge waterstanden of een slechte kwaliteit. Steeds zal ook voor ogen moeten worden gehouden dat het water een essentieel onderdeel uitmaakt van het totale leefmilieu, zowel voor de mens als voor de natuur. Dit legt enerzijds beperkingen op aan de gebruiksmogelijkheden van het water, terwijl anderzijds het menselijk handelen erop gericht moet zijn en blijven om het zijn vitale functie te kunnen laten blijven vervullen. Met het oppervlakte-en grondwater dat ons omringt, zal derhalve op een verantwoorde wijze moeten worden omgegaan. Op dit omgaan met het water richt zich het waterhuishoudkundige beleid van de overheid. Het beleidsterrein van de waterhuishouding heeft derhalve betrekking op de zorg voor het op en in de bodem vrij aanwezige water, zulks met het oog op de vele belangen die daarbij in het geding zijn. De overheid is op verschillende bestuursniveaus met deze zorg belast en beschikt daarbij over diverse middelen, zowel in het technische als in het bestuurlijke vlak. Bij haar handelen om de zorg met betrekking tot het water zo goed mogelijk gestalte te geven zal zij een beleid dienen te voeren waarin alle elementen die van belang zijn, in hun onderlinge samenhang worden bezien. Een dergelijk beleid zal derhalve tot stand dienen te komen tegen de achtergrond van algemeen geldende doelstellingen. Met behulp van deze doelstellingen kan het beleidsterrein van de waterhuishouding nader worden omschreven. Hoofddoel voor het beleid met betrekking tot de waterhuishouding zal moeten zijn het streven naar een maatschappelijk gewenste waterhuishouding. De term «maatschappelijk gewenst» kan daarbij als volgt worden toegelicht. Hiervoor is al aangeduid dat vele belangen bij de waterhuishouding in het geding zijn. Deze belangen zijn niet altijd gelijk gericht. Een maatregel die gunstig is voor het ene belang, zal niet gunstig behoeven te zijn voor het andere. Met «maatschappelijk gewenst» wordt gedoeld op een beleid dat gericht is op een zo evenwichtig mogelijke behartiging van alle betrokken belangen, zulks opdat een zo groot mogelijke bijdrage aan het totale welzijn wordt geleverd. De zorg met betrekking tot het water kan daarbij vanuit twee richtingen benaderd worden. Enerzijds is er de zorg, gericht op het beschikbaar doen zijn van water -in kwantitatieve en kwalitatieve zin -, en anderzijds betreft dit de zorg, gericht op het voorkomen of beperken van maatschappelijk schadelijke gevolgen die door het water kunnen optreden of aan het water kunnen worden toegebracht. Deze twee richtingen dienen niet als tegengesteld te worden beschouwd, maar als elkaar aanvullend. Beide invalshoeken moeten worden gebezigd bij het streven naar een maatschappelijk gewenste waterhuishouding. Bij het beschouwen van de waterhuishouding vanuit de eerste invalshoek kan een aantal elementen worden onderkend. Om te kunnen voldoen aan de behoefte aan water dient er uiteraard voor gezorgd te worden dat er voldoende aanbod van water is en dat voldoende mogelijkheden voor transport van water aanwezig zijn. Verder moet ervoor gezorgd worden dat het water op verantwoorde wijze wordt verdeeld, maar tevens dat er gestreefd wordt naar een rationeel gebruik van het water. Er kunnen zich immers schaarstesituaties voordoen. Aan de hier geschetste problematiek zit een kwantitatief en een kwalitatief aspect. De behoefte aan water is namelijk in het algemeen een behoefte aan een bepaalde hoeveelheid water van een bepaalde hoedanigheid. Hierbij kan voor het ene doel waarvoor het water moet dienen, het accent anders liggen dan voor het andere. Voor de scheepvaart bij voorbeeld ligt de nadruk op de vaardiepte, dus op een kwantitatieve grootheid -het peil -; voor het aquatisch leven Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
daarentegen is vooral ook de waterkwaliteit van belang. Gezien dit waterkwaliteitsaspect moet het hiervoor genoemde begrip schaarste dan ook ruim worden geïnterpreteerd. Te midden van een overvloed aan water kan er immers toch onvoldoende water beschikbaar zijn, namelijk onvoldoende water van een goede kwaliteit. Ook bij het beschouwen van de waterhuishouding vanuit de tweede invalshoek, de zorg met betrekking tot het water met het oog op het voorkomen of beperken van maatschappelijk schadelijke gevolgen door of aan het water, kan een aantal aspecten worden onderkend. In de eerste plaats gaat het hier om het naar noodzaak en naar behoefte afvoeren van water. Dit kan enerzijds plaats dienen te vinden op kleine schaal, bij voorbeeld ter vermijding van drassige gronden, anderzijds kan dit ook grootschalig moeten gebeuren, bij voorbeeld ter voorkoming van overstromingen. Ook argumenten van kwalitatieve aard kunnen bij deze afvoer een rol spelen. In de tweede plaats kan gewezen worden op het weren van water. Hiertoe kan bij voorbeeld gerekend worden het voorkomen van het langs natuurlijke weg binnendringen van zeewater in de boezemwateren van ons land. Ook moet worden genoemd de kwalitatieve wateroverlast als gevolg van menselijke activiteiten. Vooral deze activiteiten (afvalwaterlozingen en dergelijke) zijn maatschappelijk ongewenst, omdat daardoor in veel gevallen de functies die het water heeft, in het gedrang kunnen komen. Dit leidt er dan toe dat het bereiken van een groot aantal andere doelstellingen van het waterhuishoudkundige beleid, vooral die welke bij de eerste invalshoek aan de orde kwamen, niet verwezenlijkt kunnen worden.
Al de hiervoor genoemde aspecten hebben betrekking op het beleidsterrein van de waterhuishouding. Zij vullen elkaar in principe aan, hetgeen niet inhoudt dat zich bij het concrete beleid geen tegenstrijdigheden kunnen voordoen. Dit betekent dat de verschillende aspecten voortdurend in hun onderlinge samenhang moeten worden bezien, opdat uiteindelijk voor het geheel de meest gewenste situatie wordt bereikt. Met betrekking tot de vraag hoe een dergelijk beleid er in de toekomst uit zou dienen te zien, is gedurende de afgelopen jaren een beleidsanalyse verricht door het departement van ondergetekende in samenwerking met de Rand Corporation uit Santa Monica (V.S., Cal.) en in overleg met andere departementen. Deze beleidsanalyse, bekend onder de naam PAWN (Policy Analysis for the Watermanagement in the Netherlands), is mede basis voor de Nota waterhuishouding die thans op het departement van de ondergetekende in voorbereiding is. In deze nota zal in hoofdlijnen het te voeren landelijke beleid weergegeven worden met betrekking tot de waterhuishouding. In deze memorie wordt daarop niet uitdrukkelijk ingegaan. Alleen die aspecten van de waterhuishouding worden hier belicht die in bijzondere mate van belang zijn als toelichting op het wetsontwerp. In dit hoofdstuk worden daartoe enerzijds de verschillende belangen die bij de waterhuishouding in het geding zijn, nader beschreven, terwijl anderzijds wordt aangegeven welke elementen en samenhangen binnen de waterhuishouding zijn te onderkennen en op welke wijze de overheid aan het waterhuishoudkundige beleid thans inhoud kan geven. In de volgende hoofdstukken wordt ingegaan op het administratiefrechtelijke instrumentarium dat benodigd is om een zodanig samenhangend en doelmatig waterhuishoudkundig beleid te voeren dat de hiervoor beschreven doelstellingen zo goed mogelijk worden verwezenlijkt.
-
-De bij de waterhuishouding betrokken belangen
2.1. Algemeen
Aanvankelijk richtte de waterhuishouding zich vooral op de afvoer van overtollig water met het oog op het voorkomen van wateroverlast en de bevordering van het gebruik en de instandhouding van de bodem. Het belang van de veiligheid, de bewoonbaarheid en de bruikbaarheid van het Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
land stonden daarbij voorop. De toeneming van de behoefte aan -goed -water verlegde in de loop van de tijd het accent naar het gebruik dat de mens voor allerlei doeleinden van het water maakt. In de huidige opvattingen is het waterhuishoudkundige beleid, vooral voor zover dat betrekking heeft op de waterkwaliteit, tevens gericht op het verschaffen van gunstige omstandigheden voor het in stand houden van of het terug verkrijgen van een zo natuurlijk mogelijke verscheidenheid van soorten organismen en aquatische ecosystemen. Deze ruimere optiek wordt wel aangeduid met het ecologisch perspectief. De bescherming van deze ecologische belangen manifesteert zich vooral in ecologische waterkwaliteitsdoelstellingen, die op vaak zeer uiteenlopende wijze onderdeel uitmaken van de waterkwaliteitsdoelstellingen in het algemeen. Maar ook in kwantitatief opzicht kunnen vanuit het ecologisch perspectief eisen worden gesteld. In het volgende wordt ingegaan op de aard van de verschillende categorieën belangen en -zij het in globale zin -op de eisen die deze belangen aan het water en dus aan een goede waterhuishouding stellen. Bij het hier gemaakte onderscheid in primair op het menselijk gebruik gerichte belangen, ecologische belangen en het veiligheidsbelang dient te worden aangetekend dat hier geen sprake is van een strikte scheiding, maar dat de verschillende categorieën dikwijls in elkaar overlopen (zoals bij voorbeeld bij de belangen van natuur en landschap).
2.2. De primair op het menselijk gebruik gerichte belangen Drinkwater voor de bevolking De mens heeft evenals alle andere organismen water nodig om in leven te blijven. Het gaat hier dus letterlijk om de behoefte aan drinkwater. Daarnaast gebruikt hij water voor de bereiding van maaltijden, voor lichaamsverzorging, toiletspoeling, bewassing en nog een aantal andere reinigingsdoeleinden. Sommige van die activiteiten stellen hoge eisen aan de kwaliteit van het water. Zo moet water voor drinkwatergebruik en voor de bereiding van maaltijden bacteriologisch betrouwbaar zijn, geen schadelijke stoffen bevatten en goed van reuk en smaak zijn. Voor de volksgezondheid is de levering van deugdelijk drinkwater derhalve van het grootste belang. De Waterleidingwet bepaalt dan ook -in artikel 4 -dat «De eigenaar van een waterleidingbedrijf gehouden is zorg te dragen, dat de levering van deugdelijk drinkwater aan de verbruikers in zijn distributiegebied gewaarborgd is in zodanige hoeveelheid en onder zodanige druk als het belang der volksgezondheid vereist». Niet alle van de voornoemde activiteiten vragen een hoge waterkwaliteit. In principe zou dus een waterleidingbedrijf de gebruiker water van meer dan één kwaliteit kunnen aanbieden, namelijk van een hoge kwaliteit voor consumptief gebruik en van een lage voor bij voorbeeld toiletspoeling. Gezien de risico's voor de volksgezondheid en de hoge kosten van een dubbel leidingnet is in Nederland gekozen voor één leidingnet. Dat leidt er wel toe dat al het te leveren water aan de hoge eisen voor consumptiegebruik moet voldoen. In Nederland wordt drinkwater geproduceerd uit zoet grond-of oppervlaktewater. Zout of brak water wordt vanwege de hoge kosten om het voor gebruik als drinkwater geschikt te maken slechts in uitzonderlijke omstandigheden gebruikt, zoals op Texel, waar ontzilting van zeewater wordt toegepast. De maatregelen die getroffen moeten worden door de drinkwaterleidingbedrijven om deugdelijk drinkwater te produceren met als grondstof oppervlaktewater, zijn veel omvangrijker dan wanneer grondwater wordt gebruikt, immers de kwaliteit van het grondwater is in het algemeen veel beter dan die van oppervlaktewater. Dat de voorkeur van de drinkwaterbedrijven uitgaat naar grondwater ligt dan ook voor de hand. Wanneer oppervlaktewater gebruikt wordt als grondstof, moeten niet alleen uitgebreide zuiveringsprocessen worden toegepast, maar dient ook van een bepaalde minimumkwaliteit uitgegaan te worden. In een richtlijn Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
van de Europese Gemeenschappen worden in dit verband drie klassen van oppervlaktewateren aangegeven die voor de produktie van drinkwater mogen worden gebruikt. De indeling is gerelateerd aan de wijze waarop van oppervlaktewater drinkwater wordt geproduceerd. Bij oppervlaktewater van een in de laagste klasse vallende kwaliteit moet het meest uitgebreide zuiveringsproces worden toegepast. Een kwantificering van de behoefte aan drinkwater wordt gegeven in het Tweede Structuurschema Drink-en Industriewatervoorziening. Tevens wordt daarin aangeduid op welke wijze in deze behoefte kan worden voorzien. Aangegeven worden zowel oppervlaktewater" als grondwaterprojecten, waarbij ook voorraadvorming ter overbrugging van perioden van schaarste -bij voorbeeld doordat tijdelijk het oppervlaktewater van onvoldoende kwaliteit is -beschouwd wordt. De behoeften vanuit deze sector zullen verwerkt dienen te worden in het in het kader van de waterhuishouding te voeren beleid van afvoer, aanvoer, verdeling, onttrekking en infiltratie van water en van de bestrijding van de verontreiniging daarvan. Industrie Voor een veelheid van industriële activiteiten wordt water gebruikt. Te noemen zijn de voedings-en genotmiddelenindustrie, de metaal-, chemie-, papier-en textielindustrie en dergelijke. De mate van watergebruik verschilt per bedrijfstak, evenals de kwaliteitseisen die aan het water gesteld worden. In het algemeen kunnen behoeften voor verschillende doeleinden worden onderscheiden, bij voorbeeld water voor koeling, ketelvoeding, procesverloop en verwerking in het produkt. Voor koeling is vooral van belang dat het water een lage temperatuur heeft, omdat het energieverbruik hierdoor sterk wordt beïnvloed. Voor ketelvoeding is de hardheid een belangrijke parameter. De eisen te stellen aan proceswater en water dat wordt verwerkt in het produkt, hangen sterk af van de bedrijfstak die beschouwd wordt. Bij de voedings-en genotmiddelenindustrie bij voorbeeld worden in verband met de volksgezondheid strenge eisen gesteld ten aanzien van het water dat gebruikt wordt. Uit het voorgaande blijkt dat de industriële vraag een zeer gedifferentieerd beeld vertoont. Een en ander houdt in dat de behoefte van de industrie per bedrijfstak en per doeleinde dient te worden benaderd. De industrie kan in beginsel op drie manieren in haar behoefte voorzien, namelijk door eigen winning van grondwater, door eigen winning van oppervlaktewater en door het betrekken van water van waterleidingsbedrijven. Oppervlaktewater komt vooral in aanmerking voor koeling, hoewel grondwater vanwege zijn lage temperatuur hiervoor op zich meer geschikt zou zijn. Grondwater is echter slechts beperkt beschikbaar, terwijl daarmee, vooral ook gezien de veelal goede kwaliteit daarvan, zuinig moet worden omgegaan. Leidingwater en grondwater worden voorts aangewend als proceswater en dergelijke, waarbij het water soms tevens voor koelingsdoeleinden wordt gebruikt. Brak en zout grondwater wordt vrijwel uitsluitend voor koeling toegepast. Gezien de verschillende eisen die de bedrijfstakken stellen, zowel kwantitatief als kwalitatief, is het duidelijk dat ook de mate waarin de diverse bronnen worden aangewend, sterke verschillen te zien geeft. De chemie en de basismetaal bij voorbeeld gebruiken vooral veel oppervlaktewater. Grondwater wordt met name gebruikt door de voedings-en genotmiddelenindustrie. Ongeveer 50% van de rechtstreekse zoetwateronttrekking van grondwater door de industrie geschiedt door deze bedrijfstak. 2 Richdijn 75/440/EEG van de Raad van 16
Naast de hiergenoemde mogelijkheden om in de behoefte te voorzien is er juni 1975, Pb. EG van 25 juli 1975. nr. L 194,
ook n
de mogelijkheid van hergebruik van water. Mede als gevolg van blz. 34 e.v.
.
,
. .
...
... ' Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16725, maatregelen ter beperking van verontreiniging van oppervlaktewateren nr. 2
wordt hiertoe steeds meer overgegaan.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
Agrarische sector De agrarische sector kan onderverdeeld worden in akker-en tuinbouw, veeteelt, bosbouw, kascultures en intensieve veehouderij. Bezien vanuit het watergebruik blijkt dat de intensieve veehouderij van een ander karakter is dan de overige activiteiten. Bij deze bedrijven is het water namelijk benodigd als drinkwater voor de dieren, voor reinigingsdoeleinden en dergelijke en heeft het als zodanig een vergelijkbare functie als het drinkwater voor de mens. Het is dan ook verklaarbaar dat in deze sector veelal leidingwater wordt gebruikt. In de akker-en tuinbouw, de bosbouw, de kascultures en ook in de veeteelt op weidegebieden gaat het primair om water voor de gewassen. In deze behoefte wordt in eerste instantie voorzien door de neerslag, welke zorgt voor de aanvulling van het bodemvocht. Uitzonderingen hierop vormen de kascultures, omdat deze voor een aantal meteorologische factoren zijn afgesloten. Neerslag, als natuurlijk verschijnsel, valt echter niet altijd in de omvang die door de bedrijfstak gewenst wordt. Dit betekent dat enerzijds «te natte» situaties ontstaan, anderzijds dat er zich te grote droogte voordoet. In beide gevallen kan er schade optreden. Om deze te voorkomen of te beperken is in de eerste situatie een goede afwatering noodzakelijk en in de tweede situatie een goede watervoorziening. De mate waarin een en ander nodig is, is afhankelijk van diverse factoren. Genoemd kunnen worden de grondsoort, het gewastype (met name de bewortelingsdiepte speelt een belangrijke rol), de hoogteligging van het terrein, de grondwaterstand en de meteorologische omstandigheden. Deze factoren verschillen van gebied tot gebied, zodat de benodigde toevoer en de afwatering sterk kunnen variëren. Vooral de wensen met betrekking tot de bosbouw en de kascultures lopen hierin uiteen. Over het algemeen kan namelijk worden gesteld dat voor de bosbouw geen watertoevoer plaatsvindt. Bij de kascultures daarentegen is er sprake van een permanente watertoevoer, omdat daar, zoals reeds is betoogd, de neerslag als factor van watervoorziening is uitgeschakeld. Deze toevoer bestaat naast een hoeveelheid ter aanvulling van het bodemvocht uit een hoeveelheid, nodig om de bodem van tijd tot tijd door te spoelen. Dit wordt gedaan om een opeenhoping van zouten in de bodem te voorkomen. Aan de kwaliteit van het aan te voeren water worden bepaalde eisen gesteld. Met name het totale zoutgehalte is van belang, omdat een te hoog zoutgehalte de groei belemmert en de kwaliteit van het gewas beïnvloedt. De tolerantie voor zout is echter verschillend voor de diverse gewassen. Gras en granen zijn bij voorbeeld niet zo gevoelig, groenten en bloemen daarentegen wel. Het voor de aanvulling van het bodemvocht benodigde water wordt onttrokken aan zowel het grondals het oppervlaktewater. De hierbij toegepaste systemen zijn beregening en bevloeiing. Met name de methode van beregening is de laatste jaren sterk toegenomen, vooral onder invloed van het zeer droge jaar 1976. Naast deze directe wijze van aanvulling is er een indirecte methode, welke bestaat uit infiltratie van oppervlaktewater in de bodem. De keuze tussen het gebruik van oppervlaktewater of grondwater hangt sterk af van de beschikbaarheid ervan en van de benodigde kwaliteit. Zo is in het lage deel van Nederland voldoende grondwater aanwezig, maar dit is ongeschikt voor het gebruik in de landbouw in verband met het hoge zoutgehalte.
Scheepvaart Vooral bij het transport van massagoederen speelt de scheepvaart een belangrijke rol. De Rijn als doorvoerweg voor goederen is in dit verband een overduidelijk voorbeeld. De scheepvaart vindt plaats op een stelsel van wateren dat deels van natuurlijke oorsprong is en deels door de mens is aangelegd. Deze wateren zijn in de Vaarwegennota ingedeeld in een * Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16641, zevental klassen. Deze classificatie is gebaseerd op kenmerken van de nr. 2
zogenaamde standaardschepen, die in het bijzonder betrekking hebben op Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
lengte en breedte van het schip. Een ander belangrijk kenmerk van het schip is de diepgang. De scheepvaart heeft dan ook behoefte aan voldoende vaardiepte. In dit verband dient vermeld te worden dat in deze sector een schaalvergroting gaande is, welke leidt tot de behoefte aan een gemiddeld grotere diepgang. Verder is het voor de scheepvaart belangrijk dat de stroming en zeker de dwarsstroming van het water niet te groot is. Vooral dit laatste is van grote betekenis voor de veiligheid van de scheepvaart. Ten slotte is het ook van belang dat het schutten van schepen binnen een aanvaardbare tijd gebeurt. De voorgaande punten, dat wil zeggen de vaardiepte, de stroming en de schuttijd, kunnen door de waterhuishouding beïnvloed worden of andersom de waterhuishouding beïnvloeden. De vaardiepte bij voorbeeld kan afhangen van de mate waarin een bepaald peil gehandhaafd kan worden, dus onder andere van het aanbod van water. De vaardiepte van een water kan ook beïnvloed worden door het afvoeren of onttrekken van water aan het desbetreffende water. Als bij voorbeeld aan de Waal gedurende enige tijd grote hoeveelheden worden onttrokken, ontstaan aanzandingen, die te zamen met de ook optredende waterspiegeldaling een aanmerkelijke vermindering van de vaardiepte kunnen geven. Dwarsstromingen kunnen ook veroorzaakt worden door afvoer en onttrekking, maar evenzeer door aanvoer en lozing van water. Het schutten ten slotte veroorzaakt waterverlies of brengt het binnendringen van zout of brak water teweeg. Kwaliteitseisen worden door de scheepvaart aan het oppervlaktewater niet gesteld. Omgekeerd kan de scheepvaart wel van invloed zijn op de kwaliteit.
Elektriciteitsvoorziening Bij het opwekken van elektriciteit komt warmte vrij, die moet worden afgevoerd. Hiervoor wordt in Nederland zowel zoet als zout oppervlaktewater, en zout grondwater gebruikt. Het gaat daarbij om grote hoeveelheden water, tenzij koeltorens worden toegepast. Koeltorens hebben echter een aantal bezwaren. Zij vergen bij voorbeeld een verhoogde investering en ook het rendement van het bedrijf wordt negatief beïnvloed. Bovendien spelen het visueel effect, ruimtebeslag en dergelijke een rol. Aan de kwaliteit van het water stelt de elektriciteitsvoorziening nauwelijks eisen, behalve op het punt van de temperatuur. Immers, hoe lager de temperatuur, des te hoger het rendement van het proces. Aan de andere kant heeft de lozing van gebruikt koelwater wel een nadelige invloed op de oppervlaktewaterkwaliteit als gevolg van de hogere temperatuur en het zoutgehalte van het gebruikte water en voorts omdat in elektriciteitscentrales soms aangroeiwerende stoffen worden toegepast.
Recreatie Bij het gebruik van water in de recreatieve sfeer kunnen verschillende aspecten worden onderscheiden. In de eerste plaats vraagt de recreatie op, in en aan het water, zich manifesterend in het varen, zwemmen, baden, kijken en vissen, om water. Daarnaast bestaat er bij recreatieterreinen, zoals campings, bungalowparken en dergelijke, behoefte aan water. Deze behoefte komt overeen met die van de bevolking aan goed drinkwater, waarop in het voorgaande reeds is gewezen. Met betrekking tot de eerste vorm van recreatief gebruik zijn er wensen ten aanzien van zowel de kwantiteit als de kwaliteit van het oppervlaktewater. Zo vraagt de recreatie in het algemeen om een zo gering mogelijke peilvariatie in verband met de plantengroei aan de oevers en de bereikbaarheid van de steigers. Ook de waterdiepte en de stroomsnelheid kunnen een punt van overweging zijn, onder meer in verband met de veiligheid bij het baden en de mogelijkheden om te varen. Kwalitatieve eisen worden gesteld met het oog op de visstand, de betrouwbaarheid van het zwemwater en dergelijke. In het kader van de Europese Gemeenschappen is een richtlijn tot stand gekomen met kwaliteitseisen waaraan zwemwater moet 5 Richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975, Pb. EG van 5 februari 1976
voldoen. Ook esthetische aspecten (het zien en de geur) spelen hier een nr. L31, blz. 1 e.v.
rol.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
Niet alleen het voorgaande is van belang voor de waterhuishouding, ook de toegenomen recreatievaart is een factor waarmee rekening gehouden moet worden. Het aantal schuttingen van schepen is hierdoor namelijk sterk toegenomen, hetgeen heeft geleid tot vergroting van het schutwaterverlies en van de zoutindringing. Bovendien heeft de toegenomen drukte op de vaarwegen tot gevolg dat steeds meer gevaarlijke situaties ontstaan, die de kans op ongelukken en de daarmee veelal gepaard gaande waterverontreiniging vergroten.
Visserij Het oppervlaktewater is het leefmilieu van de vis. Het water en de aanliggende oevers vervullen een wezenlijke rol voor de visserij. Te onderscheiden vormen van vissen zijn: -de beroepsvisserij in zee en kustwateren op zeevis en schaal-en schelpdieren -schelpdiercultures in kustwateren en zoute binnenwateren -beroepsbinnenvisserij in zoete en zoute binnenwateren op voornamelijk aal, snoekbaars en pootvis -viscultuur in zoete en zoute wateren -sportvisserij in zoete en zoute wateren op voornamelijk schubvis en zeevis.
6 Onderscheidenlijk richtlijn 78/659/EEG van de Raad van 18 juli 1978, Pb. EG van 14 augustus 1978, nr. L 222, blz. 1 e.v., en richtlijn 79/923/EEG van de Raad van 30 oktober 1979, Pb. EG van 10 november 1979, nr. L 281, blz. 47 e.v.
Essentieel voor de visserij is een goede visstand; in kwantitatieve zin naar voldoende aantallen en gewenste grootte, in kwalitatieve zin naar soortensamenstelling, gezondheid en consumptiekwaliteit. Het waterkwantiteitsbeheer heeft directe invloed op het milieu van de vis en daarmee op de visstand. Een extreem gevolg van een ongunstige waterkwantiteit en "kwaliteit is vissterfte. Een minder op de voorgrond tredend gevolg is slecht groeiende vis, hetgeen problemen voor het visstandbeheer met zich brengt. Onder natuurlijke omstandigheden is er veelal sprake van dynamische evenwichten in het aquatisch leefmilieu tussen voedselaanbod (naar hoeveelheid en diversiteit) en visstand (naar aantallen vissen en vissoorten). Menselijk toedoen kan zo'n evenwicht verstoren. Door lozingen van afvalstoffen wordt het water belast met stoffen die daarin van oorsprong niet of in geringere concentratie aanwezig zijn, zoals voedingsstoffen (nutriënten), milieuvreemde stoffen en toxische stoffen. Dit kan nadelig zijn voor de visstand. Gericht op de eisen die mede uit oogpunt van de visstand aan de waterkwaliteit worden gesteld, moet de belasting van water met zulke stoffen voorkomen en waar nodig tegengegaan worden. In het kader van de Europese Gemeenschappen zijn richtlijnen tot stand gekomen met betrekking tot de kwaliteit van oppervlaktewateren voor het leven van vissen en van schelpdieren. In bepaalde gevallen kan door middel van kwantitatieve beheersmaatregelen getracht worden de gevolgen van verontreiniging en ook van calamiteiten zoveel mogelijk te beperken. Doorspoeling van water met betere kwaliteit of het afleiden van water met ongewenste kwaliteit zijn dan denkbare maatregelen. Doorspoelen betekent evenwel een veelal schoksgewijze belasting, waarop de vis niet is ingesteld. Indien tot doorspoelen wordt besloten, zal dan ook rekening moeten worden gehouden met de gevolgen voor de visstand. Bij afleiden van water met een slechte kwaliteit naar een ander oppervlaktewater zullen de gevolgen voor de visstand in het ontvangende water in de besluitvorming moeten worden betrokken. Datzelfde geldt voor het inlaten van water met een kwaliteit die weliswaar beter is dan die van het water dat doorspoeld dient te worden, maar die slechter kan zijn dan de kwaliteit van het water over het aanvoertraject. De verschillende vissoorten en schaal-en schelpdieren stellen eisen aan de stroming van het water, de waterdiepte, de inlaat-en spuiregimes en peilvariaties (getijden). Behalve voor de ontwikkeling van de individuele vis kan een en ander ook van belang zijn voor het voortbestaan van de soorten (voortplanting).
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
Voor de visstand is bij het kwantiteitsbeheer continuïteit in het karakter van een water (stromend, sti'staand, getijdebeweging, peilvariaties) van belang. Indien in het kader van het kwantiteitsbeheer kunstwerken worden gebouwd, dienen deze de vismigratie niet te belemmeren. In bestaande situaties kunnen bij voorbeeld aalgoten en vispassages verbetering brengen. In het algemeen wordt hei handhaven van het bestaande stroompatroon en de getijdebewegingen (Oosterschelde) gewenst geacht. Voor de visstand is een voldoende waterhoeveelheid (diepte) van belang als buffer in extreme omstandigheden, zoals ten aanzien van de temperatuur, het zuurstofgehalte en de pH. Een te grote waterdiepte kan evenwel ook ongewenst zijn, door stagnatie van het water en de daarmee verband houdende problemen als zuurstofloosheid en slechte ontwikkeling van bodemvoedsel voor vis. Voor de uitoefening van de sportvisserij zijn de vormgeving van de waterkant en het onderwaterprofiel van belang. Voor de uitoefening van de beroepsvisserij is de bevaarbaarheid van belang. Voor zeegaande vissersschepen is dit vooral de diepte van de vaarwegen en de capaciteit van schutsluizen. Voor de beroepsbinnenvisserij is de passeerbaarheid van kunstwerken essentieel. Bij het aanleggen van kunstwerken dient hiermee rekening te worden gehouden. Het passeren van schutsluizen door scheepvaart draagt bij tot schutwaterverliezen en uitwisseling van zout en zoet water.
Natuur en landschap Uit een oogpunt van natuur en landschap vervult water een belangrijke rol. Aquatische en terrestrische leefmilieus worden door de mens in esthetische zin (het mooi vinden) gewaardeerd. Water is door zijn aanwezigheid, fluctuaties daarin en door zijn kwaliteit van invloed op de rijkdom en het karakter van die milieus. Van belang is in dat verband dat de waardering voor die milieus de laatste decennia is gegroeid van een esthetische naar ook een ethische. Die ethische waardering komt tot uitdrukking in de erkenning van de ecologische functie van het water. In 2.3 wordt op het ecologische belang in relatie tot het water ingegaan. De natuur en het landschap in Nederland zijn in belangrijke mate mede gevormd door menselijke activiteiten. Die activiteiten kenmerken zich door een in de eeuwen toenemende omvang en schaalvergroting. Naast allerlei andere activiteiten -onder meer in het kader van wonen en werken -zijn in dit bestek het meest in het oog springend de waterstaatkundige en cultuurtechnische activiteiten. Waterstaatkundig gaat het om dijkenaanleg, landaanwinningen, kanalenaanleg, riviernormaliseringen en de afsluiting van zeearmen en de Zuiderzee. Cultuurtechnisch gaat het om ontwateringsmaatregelen, beeknormaliseringen en ruilverkavelingen. Ons land beschikt over een rijke schakering aan landschappen en watertypen. Vanuit het natuur-en landschapsbeheer gelden voor de bescherming en instandhouding daarvan enkele fundamentele uitgangspunten. Zo dient nivellering te worden tegengegaan, dat wil zeggen er dienen geen grote aantallen van slechts een enkele soort aanwezig te zijn. Differentiatie moet worden bevorderd, zowel ten aanzien van de diversiteit in soorten in een bepaald leefmilieu als in het bestaan van meer naar karakter verschillende leefmilieus. Te noemen zijn: zout-, zoet-en brakwatermilieus en ook voedselrijke en voedselarme watermilieus. Veel gewicht wordt daarbij toegekend aan zogenoemde gradiënten. Dat zijn overgangen tussen zoet-en zoutwatermilieus, tussen water-en landmilieus. Samenhangend met de genoemde uitgangspunten kunnen specifieke wensen van natuur en landschap bij het waterbeheer worden genoemd. Ingrepen in de natuurlijkheid van het milieu en van het landschap door de aanleg of versterking van dijken, dammen en zeeweringen moeten zorgvuldig worden begeleid. Natuurlijke fluctuaties in de rivierwaterstanden zijn essentieel voor flora en fauna in de uiterwaarden en voor de visstand (paaiplaatsen). Migratie Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
van vissen in de wateren moet mogelijk blijven. In plaats van beekverbeteringen door het rechttrekken van oevers, afsnijden van bochten en verdieping kan het natuurlijk verloop van meanderende beken soms gespaard worden door de a&nleg van een zogenaamd lateraal kanaal. Grondwaterstandsdalingen door ontrekkingen zijn in verband met nadeel voor natuurlijke en daarmee samenhangende landschappelijke waarden niet gewenst. Bij infiltratie van oppervlaktewater voor de aanvulling van het grondwater ter compensatie van onttrekkingen moeten, met het oog op mogelijk nadelige effecten voor flora en fauna, eisen worden gesteld aan de kwaliteit van het te infiltreren oppervlaktewater.
2.3. Ecologische belangen
In 2.1 werd er reeds op gewezen dat de relatie tussen het menselijk handelen en het water thans mede wordt bezien vanuit een ecologisch perspectief. Bij beschouwing van de visserij en de natuur en het landschap in 2.2 kwam naar voren dat de ecologische belangen niet op zich zelf staan. De waardering van en de wensen welke afkomstig zijn uit de primair op het menselijk gebruik van het water gerichte belangen van de visserij en de zoig voor natuur en landschap vormen mede het ecologisch perspectief. De in 2.2 en 2.3 onderscheiden categorieën belangen lopen dan ook in elkaar over. Oppervlaktewateren herbergen levensgemeenschappen van aan het water aangepaste organismen (aquatische milieus). Water speelt voorts een rol in aard, samenstelling en voortbestaan van terrestrische leefmilieus via grondwaterstanden (droogte, verdrassing) en overstromingen. Deze laatste kunnen frequent voorkomen, zoals op platen, schorren en slikken, en niet-frequent, zoals in uiterwaarden. Het karakter van die levensgemeenschappen en het voortbestaan van afzonderlijke soorten daarin worden beïnvloed door het menselijk handelen. Die beïnvloeding uit zich door: -directe beïnvloeding van populatiedichtheden (bij voorbeeld visvangst, verwijderen vegetatie); -wijziging van structuren, zoals door kanaliseren, normaliseren, reguleren van rivieren en het aanbrengen van dijken en dammen; -het toevoeren van troffen en vormen van energie (verontreinigingen) 7 Aangeboden aan de Tweede Kamer bij brief van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 25 februari 1981 (Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16656, nr. 1) 8 Blzn. 31/2.
De eerste twee genoemde soorten van beïnvloeding leiden tot de wens van terughoudendheid bij het menselijk handelen en tot de wens om, waar zulks nodig en mogelijk is, ecologisch ongewenste effecten door maatregelen te voorkomen. De derde genoemde wijze van beïnvloeding leidt tot de wens de verontreiniging van het water te voorkomen of te bestrijden. Ten aanzien van het grondwater vindt dat plaats in de sfeer van de bodembescherming en het grondwaterbeheer. Met betrekking tot het oppervlaktewater zijn in het Indicatief meerjarenprogramma (IMP) water 1980-19847 naast doelstellingen voor de waterkwaliteit in fysisch, chemisch en microbiologisch opzicht (waterkwaliteitsdoelstellingen) ook doelstellingen geformuleerd met betrekking tot aquatische ecosystemen. Het gaat daarbij om het totaalbeeld van zowel de soortensamenstelling en de dynamiek van de aquatische levensgemeenschap als van de factoren die deze samenstelling en dynamiek bepalen (ecologische kwaliteitsdoelstellingen). Waterkwaliteitsdoelstellingen omvatten enerzijds de doelstelling «basiskwaliteit», welke beoogt een minimumwaterkwaliteit aan te geven die in beginsel geldt voor alle Nederlandse oppervlaktewateren, en anderzijds een aantal specifieke waterkwaliteitsdoelstellingen, onder meer gedifferentieerd naar de verschillende functies van het water ten behoeve van het gebruik door de mens. De normen van de basiskwaliteit zijn neergelegd in voornoemd IMP. Het begrip «basiskwaliteit» wordt daarin als volgt gedefinieerd: «Een zodanige kwaliteit van het oppervlaktewater dat het geen overlast (met name stank) voor de omgeving veroorzaakt, er niet vervuild uitziet Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
(drijvend vuil, verkleuring), goede levenskansen biedt voor een aquatische levensgemeenschap, waarvan ook hogere organismen zoals diverse vissoorten deel uit kunnen maken en dat tevens ecologische belangen buiten het water (b.v. vogels en zoogdieren die waterdieren consumeren) worden beschermd». De bescherming van ecologische belangen is een aspect van alle waterkwaliteitsdoelstellingen. Daarbij verschilt de mate waarin de bescherming van het ecologisch belang onderdeel uitmaakt van de verschillende kwaliteitsdoelstellingen, nogal sterk. Zo zal bij het formuleren van eisen waaraan water als grondstof voor de bereiding van drinkwater moet voldoen, niet of nauwelijks rekening worden gehouden met de bescherming van ecologische belangen, terwijl eisen die gesteld worden aan water dat geschikt moet zijn voor de visserij of de natuurbescherming, wel voor een belangrijk deel zullen stoelen op overwegingen van ecologische aard. Overigens dient niet eraan te worden voorbij gezien dat in het ecologisch belang niet allleen eisen in kwalitatieve zin aan het water worden gesteld, doch dat de aanwezigheid van water (naar hoeveelheid dus) primaire voorwaarde voor alle leven is. Ook kwantitatieve eisen, zoals het handhaven van bepaalde waterpeilen of waterbewegingen, zullen derhalve moeten worden gehonoreerd ter bescherming van de ecologische belangen. De bescherming van deze belangen kan niet alleen binnen de sfeer van de waterhuishouding worden geëffectueerd. Ook in andere sectoren van overheidszorg zullen maatregelen getroffen moeten worden om te voorkomen dat bepaalde activiteiten, zoals morfologische ingrepen of cultuurtechnische maatregelen, de aquatische levensgemeenschap nadelig beïnvloeden.
2.4. Het veiligheidsbelang
Wensen met betrekking tot het water uit veiligheidsoverwegingen worden niet in het kader van slechts één der sectorale belangen in de samenleving geformuleerd, maar komen voort uit de samenleving als geheel. Deze wensen zijn gebaseerd op de behoefte aan de veiligstelling van persoon, have en goed en de veiligstelling van het functioneren van de samenleving (wonen, werken, transport, communicatie). Deze wensen richten zich enerzijds op situaties van een teveel aan water -wateroverlast -, anderzijds op situaties van plotselinge slechte waterkwaliteit -calamiteiten -. Zij staan daarmee in tegenstelling tot de wensen die gericht zijn op een behoefte aan water, waarbij het vooral gaat om situaties waarbij sprake is van te weinig water of van water van ongeschikte kwaliteit. Maatregelen om aan de wensen vanuit het veiligheidsbelang te voldoen zijn van invloed op de structuren waarin het water zich bevindt, en be'ïnvloeden ook het gedrag van het water in die structuren. Daarmee hebben die maatregelen gevolgen voor het kunnen voldoen aan de behoefte aan water. Zo kan in een agrarisch gebied vergroting van de waterbehoefte optreden als gevolg van een steeds verder verbeterd afwateringssysteem. De grondwaterstanden zullen daarbij soms gedurende vrij lange perioden op peil gehouden moeten worden door middel van watertoevoer. Ook andere maatregelen, zoals de kering van water om overstromingen tegen te gaan, kunnen van invloed zijn. Men denke aan de werken in het Deltagebied. De veiligheidswensen hangen samen, zoals gezegd, met een teveel aan water (hoge rivierafvoeren, hoge zeestanden, grote hoeveelheden neerslag) en met de kans op een plotselinge slechte kwaliteit. Wat het eerste betreft gaat het primair om hoge waterstanden van de zee en de rivieren, waardoor het gevaar van overstroming ontstaat. Door regeling van de rivierafvoer en het tegengaan van belemmeringen van de afstroming in het rivierbed (winter-en zomerbed) kunnen de rivierwaterstanden worden beïnvloed, (met name de Rivierenwet verschaft middelen die op dit laatste gericht zijn.) Door afsluiting van zeearmen en estuaria kan worden voorkomen dat Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
hoge zeestanden ook landinwaarts de waterstand verhogen. Dijken en het plaatselijk ophogen van het land voorkomen het doordringen van hoge waterstanden tot het land. Steeds blijft echter een zekere kans op overstroming bestaan. Daartoe moeten waterstanden worden voorspeld en het verloop van die standen worden gevolgd. Een daarop berustend adequaat waarschuwingssysteem zal in stand moeten worden gehouden. Behalve door overstroming kan wateroverlast in een gebied optreden door neerslag. Hoger wordende grondwaterstanden kunnen leiden tot verdrassing of zelfs tot het onder water komen te staan van een gebied. Maatregelen ter voorkoming van te grote grondwaterstandstijgingen en maatregelen om daarbij vrijkomende hoeveelheden water af te voeren, beogen die wateroverlast te voorkomen. Via polderwateren en beken en vervolgens via kanalen, rivieren en meren worden de vrijkomende hoeveelheden water uiteindelijk naar zee afgevoerd. Het hier kort en in ruwe trekken geschetste mechanisme wordt in het kader van de waterhuishouding aangeduid als afwatering. De veiligheidswensen vanuit de kans op een plotselinge slechte waterkwaliteit hebben in het algemeen betrekking op calamiteiten, bij voorbeeld scheepsongelukken waarbij giftige of anderszins schadelijke stoffen in het water geraken. Dergelijke verontreinigingen moeten zoveel mogelijk worden beperkt tot de lokatie en zo mogelijk uit het water worden verwijderd. Is dat niet mogelijk, dan moeten de schadelijke gevolgen worden beperkt, hetzij door verdunning van de verontreinigde watermassa (doorspoelen), hetzij door afvoer naar wateren met een minder gevoelig aquatisch leefmilieu. Bovendien zullen zo mogelijk de aanvoer van water naar aangrenzende waterstaatkundige gebiedseenheden en de wateronttrekking voor bepaalde gebruiksdoeleinden tijdelijk moeten worden gestaakt. Steeds staan daarbij de veiligheid van organismen en dieren in het aquatisch milieu en de gezondheid van de mens, onder meer in verband met de drinkwatervoorziening, centraal.
-
-De beheersing van het water
3.1. Algemeen
De waterhuishouding heeft betrekking op het oppervlakte-en het grondwater. Tussen oppervlakte-en grondwater, als componenten van hetzelfde object, bestaan belangrijke fysieke relaties, enerzijds omdat het oppervlaktewater wordt gevoed uit het grondwater, anderzijds omdat het oppervlaktewater in de bodem infiltreert. In feite is er dan ook sprake van één samenhangend object. In de volgende delen van deze memorie wordt een uiteenzetting gegeven van de aard en de eigenschappen van dit object in relatie met de fysieke structuren waarin het zich bevindt. Tevens komen daarbij de feitelijke middelen aan de orde waarmee het beheer van het water plaatsvindt. Aan het oppervlakte-en grondwater is voorts steeds een kwantitatief en een kwalitatief aspect verbonden. Ook vanuit dat gezichtspunt kunnen verschillende samenhangen in hetfeitelijke, beheersmatige en beleidsmatige vlak worden onderscheiden. Ook op deze relaties wordt hier ingegaan. Ten slotte is aandacht besteed aan de bestuurlijke taken op zowel landelijk als provinciaal/regionaal niveau met betrekking tot de zorg voor de kwantiteit en kwaliteit van oppervlaktewater en grondwater en aan het thans daarvoor ter beschikking staande wettelijke instrumentarium.
3.2. Het beheersobject
Nederland is een land met vele oppervlaktewateren. Enerzijds zijn er de grote rivieren als de Rijn en de Maas, de grote meren als het IJsselmeer, de getijdewateren in het Deltagebied, de zee; anderzijds zijn er ook kleinere wateren als poldersloten, vaarten, beken en dergelijke. Deze wateren zijn Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
geen onafhankelijke eenheden. Zij staan met elkaar in verbinding en vormen aldus te zamen een netwerk van waterlopen, waar het water zich doorheen beweegt. Door het daarbij optredende watertransport is de situatie in een bepaalde waterloop in belangrijke mate afhankelijk van de omstandigheden elders. Het water van de Rijn bij voorbeeld wordt via dit netwerk over een groot deel van het land verspreid. Het Rijnwater beïnvloedt daardoor een groot aantal wateren in kwantitatieve en kwalitatieve zin. Een tweede voorbeeld van onderlinge afhankelijkheid van oppervlaktewateren speelt zich af in het raakvlak van de «zoete» oppervlaktewateren en de «zoute» oppervlaktewateren. Bij het schutten van schepen op dit raakvlak dringt bij iedere schutting zout water het zoete water binnen en komt omgekeerd een hoeveelheid zoet water in het zoute water terecht. Deze uitwisseling kan schadelijk zijn voor zowel de belangen, betrokken bij het zoete water (vooral voor de agrarische belangen), maar ook voor de belangen bij het zoute water (aquatisch leven). Binnen het geheel van het door de oppervlaktewateren gevormde waterstaatkundige stelsel kan nog onderscheid worden gemaakt tussen de hoofdinfrastructuur, gevormd door de grote rivieren, het IJsselmeer en de belangrijke doorgaande kanalen, en de regionale infrastructuur, welke zich tussen de hoofdinfrastructuur bevindt en daarbij al naar gelang de waterstaatkundige situatie in karakter sterk kan variëren. Naast dit onderscheid tussen landelijke (hoofd)infrastructuur en de regionale infrastructuur dient nog onderscheiden te worden tussen het waterstaatkundige stelsel in het lage en in het hoge deel van Nederland. Het waterstaatkundige stelsel in het lage deel van Nederland is sterk bepaald door de voortdurende strijd tegen het water. Wanneer in het relatief vlakke westelijke en noordelijke deel van ons land niet door mensenhand was ingrepen, zou dit voortdurend of periodiek onder water staan. Dit gebied wordt tegen de zee en de grote rivieren beschermd door een in de loop der eeuwen gevormd stelsel van aaneensluitende hoofdwaterkeringe Het achter deze keringen gelegen gebied bestaat uit een aaneenschakeling van polders, waarden, droogmakerijen en relatief laaggelegen gronden, in vele gevallen op het water veroverd. Hier moeten maatregelen worden getroffen om het teveel aan water binnen het gebied -onder andere afkomstig van regen en kwel -te kunnen afvoeren. Zolang een gebied zo hoog ligt dat het uitsluitend met behulp van de zwaartekracht via uitwateringssluizen nog vrij kan afwateren bij lage buitenwaterstanden, geeft dit weinig problemen. Bij de lager gelegen gebieden is dit evenwel niet altijd het geval, zodat dan op kunstmatige wijze met behulp van gemalen voor afvoer van het overtollige water moet worden gezorgd. In samenhang met de ontwikkeling van de lagere gronden is in bepaalde delen van ons land een netwerk ontstaan van wateren met relatief hoog peil -boezemwateren genaamd -, die de lager gelegen polders en droogmakerijen omringen en soms doorkruisen. De lage gebieden voeren hun overtollig water af op deze boezemwateren, die enerzijds een bergende functie hebben en anderzijds dienen om het watersurplus naar het buitenwater af te voeren.
Behalve voor de afvoer van water hebben deze boezemwateren echter ook een functie op het stuk van de watervoorziening, omdat de lager liggende gronden water aan de boezem kunnen ontlenen, ten einde tekorten aan te vullen en het door interne vervuiling en door verzilting in kwaliteit verminderde polderwater te verversen. Dit houdt in dat er ook voorzieningen nodig zijn om water naar de boezemwateren te kunnen aanvoeren. Naarmate daarbij hogere eisen worden gesteld, hetzij om kwantitatieve hetzij om kwalitatieve redenen, worden de poldergebieden aldus steeds meer afhankelijk van de landelijke waterhuishoudkundige mogelijkheden. De onderscheidene poldergebieden worden onderling en van de boezemwateren gescheiden door binnenwaterkeringen (polder-en boezemkaden). De reserve aan kerende hoogte van de boezemkaden is daarbij vaak klein. Op die reserve wordt bovendien ingeteerd waar de kaden aan zakking onderhevig zijn door samendrukking van de grond Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
(zoals in veengebieden). De veiligheid tegen overstroming is hier dan in hoofdzaak afhankelijk van de mate waarin het waterpeil in de hand kan worden gehouden. Overigens is de functie van de boezemkaden niet alleen het beschermen van het aangrenzende gebied, maar ook het in stand houden van de boezem zelf, die immers een belangrijke taak heeft als transportweg van water en veelal ook als scheepvaartweg. Het hoge deel van Nederland omvat die gebieden die van nature zo hoog liggen dat ze niet door waterkeringen tegen hoge zeestanden behoeven te worden beschermd. Dit deel van ons land helt, globaal gesproken, af in noordwestelijke richting. Voor zover het in vroeger tijden niet onder invloed heeft gestaan van regelmatig buiten hun oevers tredende rivieren, heeft het meestal een min of meer geaccidenteerd karakter. Langs en tussen de grote rivieren moet het aangrenzende gebied door middel van waterkeringen tegen hoge rivierstanden worden beschermd. Buiten deze poldergebieden geschiedt de waterafvoer van origine door rivieren en beken, welke het natuurlijk verloop van het terrein volgen. Het afvoerpatroon van deze waterlopen, dat afhangt van de aard van het stroomgebied, wordt op de hogere zandgronden voornamelijk bepaald door de voeding vanuit het grondwater. Als gevolg hiervan vertoont het afvoerpatroon van deze wateren normaal een gelijkmatig verloop. In natte tijden evenwel kunnen kortstondig hoge afvoeren optreden. Dit zal zich vooral voordoen wanneer de bodem verzadigd is met water, waardoor het regenwater niet meer via de ondergrond, maar rechtstreeks af zal stromen. In de loop der jaren is de afvoercapaciteit van de aanwezige rivieren en waterlopen geleidelijk vergroot. Voorts zijn, waar nodig, stuwen aangebracht om te voorkomen dat in droge tijden het water al te snel zou wegstromen, waardoor ook de grondwaterstand te snel zou dalen. Ook de ten behoeve van de scheepvaart gegraven kanalen zijn in het waterhuishoudkundige stramien ingepast en dienstbaar gemaakt aan de watervoorziening en de waterafvoer door het bouwen van gemalen en spui-inrichtingen bij de schutsluizen. Ook in het hoge deel van Nederland bestaat derhalve een uitgebreide infrastructuur. Waterstaatkundig gezien vormden de verschillen stroomgebieden daarbij oorspronkelijk in beginsel zelfstandige eenheden. De vele kanalen in dit deel van het land zijn echter in de huidige situatie een onmisbaar element bij de waterhuishouding van deze gebieden.
9 De bovengrens van de met water verzadigde zone in de bodem wordt de grondwaterstand genoemd. Bij winning van grondwater wordt dan ook altijd bedoeld het winnen van water uit de verzadigde zone.
Grondwater komt overal in Nederland voor. Afhankelijk van de geologische opbouw van de bodem kan het grondwater over meerdere watervoerende pakketten zijn verdeeld, die dan van elkaar zijn gescheiden door lagen met een relatief geringe waterdoorlatendheid. Naarmate deze lagen een grotere uitgestrektheid hebben, zullen de verschillende grondwatervoorkomens zich onderling minder afhankelijk gedragen. Ook de samenstelling van het grondwater is niet overal gelijk. Door de geologische ontwikkeling van een gebied en door de huidige geohydrografische omstandigheden zal de samenstelling van het grondwater van plaats tot plaats kunnen verschillen. Onder andere de verblijftijd in de ondergrond is daarbij van belang. De voeding van het grondwater geschiedt in haar algemeenheid door de neerslag. Via de bovenste laag van de bodem (de onverzadigde zone) zakt dat deel van de neerslag dat niet aan de oppervlakte afstroomt en niet door gewassen wordt opgenomen of rechtstreeks verdampt, naar de verzadigde zone9. De kwaliteit van het grondwater wordt aldus in belangrijke mate bepaald door de bodemsamenstelling van die bovenste laag en door de activiteiten die op en in de bodem plaatsvinden. Bescherming van de kwaliteit van het grondwater kan dan ook het beste in dat verband plaatsvinden. Naast de voeding vanuit de neerslag kan ook zijdelingse toestroming van grondwater plaatsvinden of toestroming vanuit dieper liggende watervoerende pakketten. Het diepe grondwater en het grondwater in de meeste gebieden van ons land die beneden de zeespiegel liggen, hebben meestal een hoog zoutgehalte. In de gebieden met zout of brak grondwater is het overigens niet zo dat er in het geheel geen zoet grondwater aanwezig Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
is. In het algemeen is de laag zoet grondwater dan echter zo dun dat dit niet voor winning in aanmerking komt. Wel is evident dat deze dunne laag van doorslaggevende betekenis is voor de vegetatie. De gebieden waar slechts een zeer dunne zoetwaterlaag aanwezig is, liggen in het lage deel van Nederland; uitzondering aldaar zijn de duinen, waar wel een dik pakket zoet water aanwezig is. In het hoge deel van Nederland is het grondwater over het algemeen tot op grote diepte zoet. De grondwaterspiegel volgt daarbij in grote lijn de topografie van het maaiveld. Omdat ook in het grondwater het water van hoog naar laag stroomt, doen zich ook in horizontale zin waterverplaatsingen voor. Nochtans gaan grondwaterstandsdalingen in het ene gebied niet direct gepaard met grondwaterstandsdalingen elders. In de lage tussengebieden treedt het grondwater veelal aan het oppervlak, alwaar het afvloeit in de vorm van beken en rivieren. Wanneer de grondwaterstand diep beneden het maaiveld ligt, zal het deel van de neerslag dat het grondwater bereikt, vaak beperkt zijn, omdat een groot deel in de vorm van hangwater in de onverzadigde zone achterblijft. In die gebieden zijn de gewassen primair op dit hangwater aangewezen. Vooral deze gronden zijn zeer droogtegevoelig.
3.3. De samenhang tussen de onderscheidene onderdelen van de waterhuishouding In het kader van de waterhuishouding wordt onderscheid gemaakt tussen de zorg voor de kwantiteit en de kwaliteit zowel van oppervlaktewater als van grondwater. Tussen deze vier onderdelen van de waterhuishouding bestaat op verschillende manieren een samenhang. In de eerste plaats is er de feitelijke samenhang, waarbij water overgaat van grondin oppervlaktewater en andersom, met de daarmee gepaard gaande gevolgen voor kwantiteit en kwaliteit. Voorts is er de samenhang in het operationele -beheersmatige -vlak, dat wil zeggen een beheersmaatregel in het ene onderdeel werkt door naar een ander onderdeel van de waterhuishouding, en ten derde is er de beleidsmatige samenhang, welke zich manifesteert in de afstemming van het beleid voor de verschillende onderdelen op de doelstellingen van de waterhuishouding als geheel. Deze drie vormen van samenhang doen zich niet alleen voor in de relatie tussen grondwater en oppervlaktewater, maar ook in de relatie tussen kwaliteit en kwantiteit zowel van het oppervlaktewater als van het grondwater.
De relatie
oppervlaktewatergrondwater De feitelijke samenhang van grondwater en oppervlaktewater is één van de relaties uit de hydrologische kringloop, waarbij afstromend grondwater het oppervlaktewater voedt. In Nederland vindt de waterbeweging ook in omgekeerde richting plaats, doordat oppervlaktewater infiltreert in het grondwater. Een en ander hangt af van het peilverschil. Staat bij voorbeeld het oppervlaktewaterpeil in een polderwatergang hoger dan het grondwaterpeil in het land daarnaast, dan zal infiltratie plaatsvinden, maar is het omgekeerde het geval, dan zal afstroming optreden. De snelheid waarmee grondwater tot afstroming komt of waarmee infiltratie plaatsvindt, hangt af van verschillende factoren. Allereerst is de structuur van de bodem van belang, immers de doorlatendheid van zand is bijvoorbeeld groter dan die van klei. Verder is de inrichting van een gebied van invloed. Bij een zeer dicht afwateringsstelsel en een lage drainagebasis (dat wil zeggen een laag oppervlaktewaterpeil) vindt sneller afstroming plaats dan wanneer die omstandigheden zich niet voordoen. Omgekeerd kan door een hoog oppervlaktewaterpeil afstroming van grondwater vertraagd worden of kan er zelfs infiltratie plaatsvinden. De snelheid waarmee afstroming plaatsvindt, heeft invloed op de grondwaterstand. Door het bevorderen van een snelle afstroming wordt een gemiddeld lagere grondwaterstand gecreëerd dan bij een langzame afstroming het geval is. Het gevolg daarvan kan weer zijn dat ook de wortelzone droger of minder drassig is, hetgeen van betekenis is voor de vegetatie.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
Uit het voorgaande blijkt dat de samenhang niet alleen feitelijk bestaat, maar ook beïnvloedbaar is. Beheersmaatregelen ten aanzien van het oppervlaktewater, zoals verbetering van de afwatering, het plaatsen van stuwen, maar ook het peilbeheer in het algemeen, beïnvloeden de situatie met betrekking tot het grondwater. In het bijzonder ten behoeve van de landbouw vindt de beheersing van de grondwaterstand plaats door middel van maatregelen in het kader van het oppervlaktewaterbeheer. Anderzijds kan het grondwaterbeheer het oppervlaktewaterbeheer beïnvloeden. Door grondwateronttrekking wordt namelijk de grondwaterstand verlaagd. Hierdoor zal vermindering van de afstroming naar het oppervlaktewater optreden of kan zelfs infiltratie van oppervlaktewater worden opgewekt. Met name bij de drinkwaterwinning wordt dit laatste soms wel toegepast. Naast een kwantitatieve beïnvloeding is binnen de sfeer van het operationele beheer ook wederzijdse beïnvloeding van de kwaliteit aanwezig. Een zeer directe invloed op de kwaliteit van het grondwater treedt op bij infiltratie van oppervlaktewater. Omgekeerd kan een vermindering van de toestroming van grondwater naar het oppervlaktewater ertoe leiden dat wateraanvoer van elders nodig wordt of dat deze vergroot moet worden. Dit kan tot gevolg hebben dat de kwaliteit van het oppervlaktewater verslechtert, omdat de gunstige invloed van de goede kwaliteit van het grondwater kleiner wordt. Ook beleidsmatig hangen grond-en oppervlaktewater samen. Voor verschillende doeleinden komen zowel het onttrekken van grondwater als het gebruiken van oppervlaktewater in aanmerking als middel voor de watervoorziening. Dit houdt in dat afgewogen moet worden wanneer of in welke mate de behoefte van een bepaald belang voorzien dient te worden uit grondwater dan wel uit oppervlaktewater. Bij die afweging moet dan niet alleen elk van deze mogelijkheden op zich zelf beoordeeld worden, maar dient ook een afweging plaats te vinden tussen beide alternatieven en hun gevolgen voor andere belangen. Bovendien kan de verwezenlijking van het ene belang strijdig zijn met een ander belang. Als concreet voorbeeld kan genoemd worden dat een versnelling van de afwatering kan leiden tot daling van de grondwaterstand, waardoor mogelijk de kans op schade aan de vegetatie door droogte toeneemt. Ook bij grondwateronttrekkingen komt deze samenhang naar voren, omdat het gewonnen water weer geloosd moet worden. Deze lozing vindt welhaast altijd in het oppervlaktewater plaats en is bovendien veelal verontreinigd.
De relatie
oppervlaktewaterkwantiteitoppervlaktewaterkwaliteit In het oppervlaktewater komt de feitelijke samenhang tussen kwantiteit en kwaliteit van het water duidelijk tot uiting bij zowel natuurlijke als door mensenhand beheerste verplaatsing van water, daar bij iedere verplaatsing, of deze nu door afvoer, aanvoer, lozing of onttrekking geschiedt, tevens de zich in het water bevindende stoffen worden verplaatst. Dit feit heeft een aantal consequenties. Ten eerste houdt dit in dat beheersmaatregelen getroffen ten behoeve van de aanvoer en de afvoer van water in het algemeen van invloed zijn op de waterkwaliteit. Als bij voorbeeld ten behoeve van één of meer belangen de wateraanvoer (bij voorbeeld uit de Rijn) wordt vergroot, wordt daarmee ook de invloed van het aan te voeren water op de kwaliteit van het betrokken oppervlaktewater vergroot. Een tweede punt van belang is dat kwantitatieve beheersmaatregelen ingezet kunnen worden, en ook worden ingezet, ten behoeve van de beheersing van de waterkwaliteit. In het lage deel van Nederland wordt van oudsher doorspoeling van de boezem-en polderwateren gehanteerd als methode om de gevolgen van de interne zoutwaterbelasting (met name door kwel) te beperken alsmede om de externe zoutbelasting (bij schutsluizen) te keren. Ook vindt doorspoeling plaats ten behoeve van de waterkwaliteit in het algemeen. Voorts doet zich de omstandigheid voor dat door kwantitatieve beheersmaatregelen een bepaald aspect van het oppervlaktewater, bij voorbeeld de verblijftijd, kan worden veranderd, met als mogelijk gevolg dat de processen in het water worden beïnvloed.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
De beleidsmatige samenhang tussen de zorg voor de kwantiteit en de kwaliteit van het oppervlaktewater manifesteert zich in de eerste plaats in het feit dat de doelstellingen van het beleid met betrekking tot de kwantiteit en de kwaliteit zich beide richten op het voldoen aan de aan het oppervlaktewater toegekende functies. Deze functies leiden tot zowel kwantitatieve als kwalitatieve eisen (in de vorm van waterkwaliteitsnormen). De bepaling van deze functies en van de maatregelen welke getroffen moeten worden om aan deze functies op afgewogen wijze recht te doen, zal derhalve voor beide soorten van eisen in onderling verband dienen plaats te vinden. Daarnaast manifesteert de samenhang zich ook meer in het algemeen, doordat bij het doen van keuzen tot het treffen van bepaalde kwantitatieve maatregelen (de sturing en verdeling van het water) de gevolgen daarvan op de kwaliteit van het oppervlaktewater elders in ogenschouw moeten worden genomen. Deze gevolgen kunnen zowel van positieve als van negatieve aard zijn. Aan de andere kant zullen maatregelen in de kwantitatieve sfeer, zoals het inlaten van water of het aanleggen van nieuwe werken daarvoor, genomen worden op basis van een beoordeling van het beleid dat in de kwalitatieve sfeer -daarbij valt in het bijzonder te denken aan het beleid ter beperking en voorkoming van emissies -wordt gevoerd, en van het effect dat dit beleid op de waterkwaliteit zal hebben. De behoefte aan geïntegreerde beleidsbepaling en -uitvoering met betrekking tot de kwantiteits-en kwaliteitszorg zal nog toenemen naarmate de mogelijkheden om binnen de nationale grenzen de waterkwaliteit te verbeteren meer en meer worden benut; dat wil zeggen wanneer de sanering van de oppervlaktewateren voor zover Nederland daartoe zelf de mogelijkheden heeft, in een steeds verdergaand stadium van afronding komt en de kwaliteit van het oppervlaktewater, afkomstig uit de grote rivieren, steeds meer als een gegeven moet worden beschouwd. In die situatie zal de sturing van het water een nog belangrijker middel zijn om het kwaliteitsaspect inhoud te geven. Anders gezegd: het kwantiteitsbeheer zal dan nog meer dan thans het geval is, van betekenis zijn voor het kwaliteitsbeheer.
De relatie
grondwaterkwantiteitgrondwaterkwaliteit Het in Nederland aanwezige grondwater is in het algemeen van goede kwaliteit. Door deze goede kwaliteit voldoet het aan een groot aantal eisen, zodat het een aantrekkelijke bron is voor vele watergebruikers. Hoewel grondwater in grote hoeveelheden voorkomt, kan het maar in beperkte mate worden onttrokken. Onttrekking brengt in principe een verlaging van de grondwaterspiegel met zich mee, waardoor schade kan optreden aan natuur, landbouw, gebouwen enzovoort. De combinatie van goede kwaliteit en beperkte beschikbaarheid betekent derhalve voor het grondwaterbeheer dat van grondwater een selectief gebruik dient te worden gemaakt. De kwaliteit van het grondwater kan worden beïnvloed door maatregelen in de kwantitatieve sfeer. Als ter aanvulling van het grondwater oppervlaktewater wordt geïnfiltreerd, dan zal dit de kwaliteit van het grondwater beïnvloeden. Een dergelijke infiltratie vindt op grote schaal plaats in de duinen. Een tweede vorm van beïnvloeding van de kwaliteit speelt zich af in de overgangszone van zoet en zout grondwater. Het is namelijk mogelijk dat door onttrekking van zoet grondwater het grensvlak tussen zoet en zout grondwater zich verplaatst. Echter in het algemeen is de kwaliteitvan het grondwater vooral afhankelijk van de activiteiten die in en op de bodem plaatsvinden. De aanvulling van het grondwater geschiedt voornamelijk door de neerslag. Het in de bodem zijgende water kan daarbij verontreinigende, schadelijke of smaakbedervende stoffen in opgeloste vorm meenemen. Ook vloeibare afvalstoffen kunnen door de grondwaterstroom worden meegevoerd. Deze verontreiniging van het grondwater vindt aldus op indirecte wijze plaats. Omdat de grondwaterstroming zeer langzaam verloopt, manifesteert de verontreiniging zich veelal pas na een groot aantal jaren, wanneer het water wordt Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
onttrokken. Is het grondwater verontreinigd, dan kunnen kwantitatieve maatregelen in de vorm van onttrekkingen een middel zijn om de schadelijke gevolgen van de verontreiniging zoveel mogelijk te beperken. De afhankelijkheid van de grondwaterkwaliteit van activiteiten die op en in de bodem plaatsvinden, brengt mede dat het tegengaan van verontreiniging van het grondwater primair dient te geschieden in het kader van de bodembescherming. Het beleid dat in de ontwerp-Wet bodembescherming wordt beoogd, is dan ook in het bijzonder op bescherming van de kwaliteit van het grondwater gericht. De wijze waarop dat beleid wordt gevoerd, is mede bepalend voor de mate waarin en de voorwaarden waaronder grondwater aan zijn doeleinden kan beantwoorden. Anderzijds is er van beleidsmatige samenhang tussen grondwaterkwantiteit en grondwaterkwaliteit eveneens sprake in zoverre in het grondwaterbeheer rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid van het aantrekken van verontreinigende stoffen onder invloed van het veranderende grondwaterstromingspatroon. De relatie tussen grondwaterbeheer en bodembescherming zal in het bijzonder op het vlak van de planning tot uiting dienen te komen.
3.4. Bestuurlijke aspecten
Hiervoor werd reeds onderscheid gemaakt tussen oppervlaktewateren die te zamen met de daarin aangebrachte waterstaatkundige werken behoren tot de landelijke hoofdinfrastructuur, en oppervlaktewateren die behoren tot de regionale infrastructuur. Tussen de landelijke en regionale infrastructuur bestaan belangrijke verbanden. Feitelijke, omdat zij nagenoeg steeds op enigerlei wijze met elkaar in verbinding staan; beheersmatige, omdat het gevoerde beheer in de ene structuur steeds van invloed is op dat in de andere. In het algemeen is het daarbij zo dat maatregelen binnen de als een eenheid te beheren hoofdinfrastructuur bepalend zijn voor het beheer in de regionale infrastructuur. Overigens vindt ook andersom een belangrijke beïnvloeding plaats. Met het oog op de nationale betekenis van de hoofdinfrastructuur en de verbanden die er zijn met de regionale infrastructuur, berust de verantwoordelijkheid voor de hoofdinfrastructuur op enkele uitzonderingen na bij het Rijk. Voor de regionale infrastructuur, welke overigens ook soms nog een lokale structuur in zich bergt, dragen in het algemeen provincies, waterschappen en soms gemeenten verantwoordelijkheden. De zorg voor de hoofdinfrastructuur uit een oogpunt van kwantiteitsbeheer berust bij het Rijk en behoort tot de verantwoordelijkheid van de Minister van Verkeer en Waterstaat. Dit kwantiteitsbeheer wordt in het algemeen geëffectueerd door middel van het feitelijk beheren van bepaalde waterstaatkundige werken, met het oog op de handhaving van de gewenste afstroming of het gewenste waterpeil. Ook de aanvoer of doorvoer van water met het oog op de watervoorziening speelt daarbij een rol. Gaat het om het handelen van derden dat de kwantiteit van het oppervlaktewater rechtstreeks beïnvloedt -derhalve bij aan-en afvoer, lozing en onttrekking van water -, dan zal een beroep moeten worden gedaan op formele middelen. Deze staan het Rijk thans slechts in zeer beperkte mate ten dienste. Een algemene wettelijke regeling op dit terrein ontbreekt. Alleen het Algemeen Reglement van politie voor rivieren en rijkskanalen kent enkele bepalingen met betrekking tot het onttrekken van water aan de rijkskanalen. Voor het overige staan het Rijk geen rechtstreekse formele middelen ter beschikking om zijn kwantiteitsbeheer daadwerkelijk af te dwingen. Dat betekent dat aan-en afvoer alsmede lozing en onttrekking van water met betrekking tot de rijkswateren thans veelal vrijelijk kunnen plaatsvinden, terwijl voor een goed beheer juist behoefte bestaat om hier, waar nodig, beslissend te kunnen optreden. Het kwantiteitsbeheer over de overige wateren berust, zoals gezegd, bij de lagere overheden. De waterschappen spelen hier, ingevolge provinciale reglementering, de voornaamste rol, terwijl ook de provincies zelf vaak Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
voor het kwantiteitsbeheer van belang zijnde wateren in beheer hebben; in geringere mate wordt voorts door gemeenten een taak met betrekking tot het kwantiteitsbeheer vervuld. Op grond van provinciale waterstaatsverordeningen, waterschapskeuren en soms bepalingen in de gemeenteverordeningen beschikken de lagere overheden wel over bepaalde administratiefrechtelijke bevoegdheden. Het totale beeld is onvolledig en verbrokkeld, terwijl in veel gevallen de bij de toepassing van deze bevoegdheden te volgen procedures niet voldoen aan de thans daaraan te stellen eisen. Ook met betrekking tot het kwaliteitsbeheer van oppervlaktewater moet onderscheid worden gemaakt tussen rijkswateren en overige oppervlaktewateren. Evenals ten aanzien van het kwantiteitsbeheer geldt hier dat er een sterke onderlinge afhankelijkheid is tussen het kwaliteitsbeheer over de hoofdinfrastructuur en dat over de regionale infrastructuur, waarbij de hoofdinfrastructuur in het algemeen richtinggevend werkt. Het kwaliteitsbeheer vindt voor een belangrijk deel zijn formele regeling in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Voor zover het de rijkswateren betreft, is de Minister van Verkeer en Waterstaat primair verantwoordelijk. De Ministervan Volksgezondheid en Milieuhygiëne is medeverantwoordelijk voor het kwalitatieve beheer over de rijkswateren. Met betrekking tot de overige oppervlaktewateren is de verantwoordelijkheid primair opgedragen aan de provinciale besturen, die van de wettelijke mogelijkheid om bevoegdheden krachtens de wet te delegeren aan lagere overheden op ruime schaal gebruik gemaakt hebben en daarbij in het bijzonder aan waterschappen een taak hebben gegeven. Het wettelijk instrumentarium voor het kwaliteitsbeheer, zoals dat neergelegd is in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, bestaat primair uit een vergunningen-en heffingenstelsel, met behulp waarvan het lozen van afvalstoffen wordt beperkt en voorkomen en de maatregelen die daarbij moeten worden genomen -deze liggen veelal in het zuiveringtechnische vlak -worden gefinancierd. Bij de vergunningverlening worden zodanige eisen aan de te lozen afvalstoffen gesteld dat zij zijn afgestemd op de eisen waaraan het oppervlaktewater, met het oog op de daaraan verbonden functies, moet voldoen. Voorts is het instrument van de zogenaamde verklaring van ongenoegzaamheid in de wet opgenomen. Een dergelijke verklaring kan door gedeputeerde staten of de Minister van Verkeer en Waterstaat worden uitgereikt aan een kwaliteitsbeheerder die onvoldoende zorg betracht met betrekking tot een onder zijn beheer staand oppervlaktewater van waaruit water naar het oppervlaktewater van een andere beheerder wordt gebracht. Ingevolge een recente wijzigingswet voorziet de Wet verontreiniging oppervlaktewateren daarnaast in een stelsel van plannen op de verschillende betrokken overheidsniveaus en in de mogelijkheid tot het vaststellen van grenswaarden voor het brengen van stoffen in oppervlaktewateren. Verder gaat de wet ervan uit dat op verschillende overheidsniveaus periodiek een inventarisatie wordt opgesteld van lozingen van -nader aan te wijzen -stoffen in oppervlaktewateren en dat metingen worden verricht van de waterkwaliteit. Ook kwantitatieve beheersmaatregelen spelen een rol bij het kwalitatieve oppervlaktewaterbeheer. Bijzondere middelen om dit aspect formeel gestalte te geven staan de beheerder thans echter niet ten dienste. Het kwantitatieve grondwaterbeheer, voor zover dat uit het beoordelen van de onttrekking van water aan het grondwater en het in samenhang daarmee infiltreren van oppervlaktewater in de bodem bestaat, vindt zijn regeling in de Grondwaterwet, welke aan de provinciale besturen de verantwoordelijkheid voor dit beheer opdraagt. Daartoe kent de wet een vergunningenstelsel met betrekking tot het door middel van een inrichting onttrekken en infiltreren van water alsmede een beleidsplan voor het provinciaal grondwaterbeheer. Voor zover het grondwater onder invloed staat van een oppervlaktewater, is het voor de regeling van de grondwaterstand afhankelijk van het beheer in het kader van het kwantitatief oppervlaktewaterbeheer.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
De bescherming van de kwaliteit van het grondwater dient, zoals gezegd, primair in het kader van de bodembescherming plaats te vinden. In een regeling ter zake zal worden voorzien door de toekomstige, onder verantwoordelijkheid van de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne vallende, Wet bodembescherming. Daarnaast is de Grondwaterwet van toepassing als het gaat om kwantitatieve maatregelen als onttrekking en infiltratie, waardoor de kwaliteit van het grondwater rechtstreeks wordt beïnvloed. Uit het voorgaande blijkt dat de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de onderscheidene onderdelen over de verschillende bestuursniveaus is verdeeld en dat vele openbare lichamen hier een taak hebben. Organisatorisch bestaat daarin in zoverre een samenhang dat in veel gevallen bepaalde beheren door dezelfde overheid worden gevoerd. Met betrekking tot de kwantiteit en de kwaliteit van het oppervlaktewater geldt dat zowel op rijksniveau als op regionaal niveau, dit laatste in het bijzonder indien waterschappen beide beheren in één hand hebben. Hieraan zijn belangrijke voordelen verbonden, omdat de materiële, hiervoor beschreven samenhangen tussen de verschillende onderdelen van de waterhuishouding ook in het uitvoerende apparaat tot uitdrukking kunnen komen, waardoor op doelmatige en efficiënte wijze een optimale afstemming bij de besluitvorming kan plaatsvinden. Nochtans zijn de taken op de deelterreinen van de waterhuishouding voor een niet onbelangrijk gedeelte opgedragen aan verschillende overheidsinstanties, is thans niet in bestuurlijke middelen voorzien die zorg dragen dat de beleidsvorming met betrekking tot de verschillende deelterreinen van de waterhuishouding in één samenhangend verband plaatsvindt, en ontbreekt een afgeronde regeling die doelmatige instrumenten verschaft voor het kwantiteitsbeheer van het oppervlaktewater.
-
-De plaats van de waterhuishouding te midden van andere terreinen van overheidszorg Waterhuishouding als een samenhangend geheel van beleids-en beheersmaatregelen met betrekking tot het water is geen doel op zich zelf, maar wordt bedreven ten dienste van een veelheid van belangen. Van de andere kant bezien is de waterhuishouding bepalend voor de mogelijkheden die deze belangen hebben, en stelt zij aan die mogelijkheden soms grenzen. In het voorgaande is de intensieve samenhang van de waterhuishouding met een aantal van deze belangen, zoals de drinkwatervoorziening, de industrie, de land-en tuinbouw, de scheepvaart, de energievoorziening en het natuur-en landschapsbehoud, reeds aangegeven. Vanuit de waterhuishouding zal hiermee een zo goed mogelijke coördinatie van beleid en beheer bewerkstelligd dienen te worden, waartoe gebruik gemaakt kan worden van middelen als planning, overleg, inspraak en advisering. Het wettelijke instrumentarium voor de waterhuishouding zal daarin moeten voorzien. In een wat andere zin heeft de waterhuishouding ook te maken met de ruimtelijke ordening en de milieuhygiëne. Ook in de relatie met deze beleidsterreinen zal voor een zo goed mogelijke coördinatie moeten worden zorg gedragen. De verhouding tot deze beleidsterreinen wordt hierna in algemene zin in beschouwing genomen. In de volgende hoofdstukken wordt dat, waar nodig, nader uitgewerkt in instrumentele zin, vooral bij het onderwerp van de planvorming. De relatie van de waterhuishouding met de ruimtelijke ordening, welke laatste zich ten doel stelt het streven naar de best denkbare wederkerige aanpassing van ruimte en samenleving, zulks ter wille van die samenleving, is evident. Immers het water en de fysieke structuur die het water draagt, zijn feitelijk onderdeel van de ruimte en van de ruimtelijke structuur. Dat geldt zeker voor een land als Nederland, dat is gelegen in het deltagebied van grote rivieren. In feite heeft het water het ruimtelijk aanzicht van Nederland dan ook in vergaande mate bepaald en zal het dat blijven doen.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
Aan de andere kant is de aanwezigheid en de beschikbaarheid van water een bepalende factor voor de wijze waarop van de ruimte gebruik wordt gemaakt. Water bepaalt derhalve in sterke mate de mogelijkheden tot ontwikkeling van die ruimte. Deze samenhang tussen water en ruimte leidt ertoe dat er ook een belangrijk verband bestaat tussen het beleid dat met betrekking tot het water -de waterhuishouding -en het beleid dat met betrekking tot de ruimte -de ruimtelijke ordening -wordt gevoerd. In de huidige situatie manifesteert dat verband zich in algemene en in meer specifieke zin. Met betrekking tot de algemene beleidsrelatie kan het volgende worden gezegd. Enerzijds zullen beleidsbeslissingen welke met betrekking tot de waterhuishouding worden genomen, in belangrijke mate de mogelijkheden voor het ruimtelijk beleid bepalen. Zo kan een waterhuishoudkundig beleid bevorderen dat bepaalde voorzieningen tot stand worden gebracht die uit ruimtelijk oogpunt gewenst zijn, of dat bepaalde gebieden van bijzondere waarde worden beschermd of geconserveerd. Daar staat wel tegenover dat er aan de waterhuishouding belangrijke beperkingen zijn verbonden, die onder andere samenhangen met beschikbare hoeveelheden en kwaliteiten van water. Door deze beperkingen kan het waterhuishoudkundig beleid ookgrenzenstellend werken met betrekking tot desiderata uit de sfeer van de ruimtelijke ordening. Anderzijds zullen de doelstellingen van het ruimtelijk beleid in belangrijke mate bepalend zijn voor de mogelijkheden voor de waterhuishouding. Het ruimtelijk beleid is immers het integratiekader voor de afweging van eenveelheid van ruimtelijk relevante belangen. Uit die afweging kunnen voor de waterhuishouding beperkingen voortvloeien. Uit het bovenstaande blijkt dat hier in feite sprake is van een wisselwerking tussen de doelstellingen van beide beleidsterreinen. Deze wisselwerking en de daaruit voortvloeiende wederzijdse beïnvloeding zullen vooral tot uitdrukking komen bij de bepaling van de functies van het water, zowel van het grondals het oppervlaktewater, maar ook meer in het algemeen zullen het te voeren beleid en beheer in beide sectoren steeds van invloed op elkaar zijn. In meer specifieke zin komt het verband tot uitdrukking in het kader van de totstandbrenging van infrastructurele werken ten behoeve van de waterhuishouding. Overigens hangt dit veelal samen met of is dit althans een voortvloeisel uit het algemene verband. Bij deze specifieke samenhang gaat het bij voorbeeld om de aanleg van een kanaal ten behoeve van de scheepvaart of voor watertransport of om de bouw van een waterstaatkundig kunstwerk.
Het vorenstaande geeft aan dat een goede beleidscoördinatie tussen beide beleidsterreinen een eerste vereiste is. Daarbij wordt er in het algemeen van uitgegaan dat de besluitvormingsprocedures op beide beleidsterreinen ieder hun eigen kader hebben en niet hiërarchisch ten opzichte van elkaar geplaatst zijn. Dit wordt wel aangeduid met het begrip «tweesporigheid». De besluitvormingsprocedures in het kader van de ruimtelijke ordening zijn onderworpen aan het regime van de Wet op de ruimtelijke ordening. Met betrekking tot de waterhuishouding geeft het onderhavige wetsontwerp voorzieningen. In de volgende delen van deze memorie, in het bijzonder in hoofdstuk IV, paragraaf 4, zullen de middelen worden aangegeven waarmee in concreto de benodigde beleidsafstemming tussen waterhuishouding en ruimtelijke ordening zo goed mogelijk tot stand kan worden gebracht. Het gaat daarbij om middelen als planvorming, advisering en overleg. De relatie van de waterhuishouding met de milieuhygiëne is deels van een wat ander karakter dan die met de ruimtelijke ordening. Water is een belangrijk onderdeel van het totale milieu dat ons omringt en waarvan de mens onderdeel uitmaakt. Gezien het bijzondere karakter van het water in dat milieu spreekt men wel van de zogenaamde hydrosfeer. De waterhuishouding nu richt zich op de beheersing van deze hydrosfeer. Tot de doelstellingen van de waterhuishouding behoort ook de bescherming van het water tegen ongewenste invloeden van buiten, in het bijzonder tegen verontreiniging, hetzij door natuurlijke, hetzij door menselijke oorzaken Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
bewerkstelligd, zulks met het oog op de vele en diverse belangen welke het water moet dienen. Deze belangen, die deels primair mensgericht en deels van algemeen ecologische betekenis zijn, zijn beschreven in paragraaf 2 van dit hoofdstuk. Gezien deze doelstelling heeft de waterhuishouding belangrijke verbanden met het milieuhygiënisch beleid, dat zich ten doel stelt de bescherming van het fysieke milieu met het oog op de mens, de flora en de fauna, tegen de achtergrond van de inpasbaarheid van het menselijk handelen in een stelsel van evenwicht van mens en natuurlijk milieu. Dit leidt ertoe dat op bepaalde onderdelen overlappingen van beide beleidsterreinen zijn te onderkennen. Daarbij gaat het zowel om de kwantiteit als om de kwaliteit van het water. De overlapping komt bij de zorg voor de kwaliteit het meest duidelijk tot uiting. Waar het de gemeenschappelijke elementen betreft, ligt bij het milieuhygiënisch beleid het accent op de bescherming van het water tegen verontreinigende stoffen, met inbegrip van het tegengaan van vervuilingsbronnen, en op de ecologische inpasbaarheid van het menselijk handelen bij het omgaan met het water. Het grenzenstellende karakter staat hierbij voorop. Vanuit de waterhuishouding gezien gaat het vooral om het in de meest ruime zin actief beheren en beheersen van één object -het water -door een op deze taak afgestemde organisatie, met het oog op het dienen van de verschillende daarbij betrokken belangen, waaronder het ecologisch belang. Door de diverse hiervoor gesignaleerde samenhangen spelen daarbij ook de uitvoering en uitvoerbaarheid van de te treffen maatregelen een belangrijke rol.
In concreto manifesteert het gezamenlijk element van beide beleidsterreinen zich vooral op het punt van de bepaling van de gewenste functies van het water en de bepaling van de waterkwaliteitsnormen en van de emissienormen welke in acht dienen genomen te worden bij de belasting van het water met afvalstoffen. De gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van de betrokken bewindslieden komt ook tot uitdrukking in hun gezamenlijke onderscheidenlijk medeverantwoordelijkheid voor de desbetreffende op de Wet verontreiniging oppervlaktewateren gebaseerde besluiten. Deze gemeenschappelijke verantwoordelijkheid leidt eveneenstot gezamenlijke en dus gecoördineerde voorbereiding van kwaliteitsdoelstellingen, vanuit het gezichtspunt van milieuhygiëne en van het waterbeheer. De bescherming van de kwaliteit van het grondwater, zoals die regeling zal vinden in de toekomstige Wet bodembescherming, zal als onderdeel van de bescherming van de bodem primair plaatsvinden binnen de sfeer van het milieuhygiënische beleid. Evenwel blijft ook de kwaliteit van het grondwater als aspect voor de waterhuishouding van belang. Met de hiervoor weergegeven taakverdeling ten aanzien van de gemeenschappelijke elementen van de betrokken beleidsterreinen wordt bereikt dat zowel voor een samenhangend waterhuishoudkundig beleid en beheer als voor een samenhangend milieuhygië-nisch beleid de waarborgen worden geschapen om de doelstellingen die er op ieder van deze terreinen gelden, te verwezenlijken. Daarmee wordt tevens vermeden dat er een divergentie van beleidsdoelstellingen en het te voeren beleid ontstaat. Zou dat wel gebeuren, dan zou bij de uitvoering van het beleid een uiteenlopen van concrete beheersmaatregelen ontstaan, dat ten nadele zou zijn van de belangen van beide beleidsterreinen. In hoofdstuk IV van deze memorie wordt aan de hierboven bedoelde coördinatie nader aandacht besteed.
III. AARD EN STREKKING VAN HET WETSONTWERP In het voorgaande hoofdstuk van deze memorie is uiteengezet welke elementen in de huidige omstandigheden bij de waterhuishouding een rol spelen. Daaruit blijkt dat op dit terrein vele belangen in het spel zijn, die zo goed mogelijk moeten worden gediend, afhankelijk van de eisen die zij Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
stellen. In vele gevallen is het daarbij nodig dat een afweging van deze belangen ten opzichte van elkaar plaatsvindt. Mede met het oog daarop dienen de beleids-en beheersmaatregelen, zowel op de verschillende bestuursniveaus als op diverse deelterreinen van de waterhuishouding, in onderlinge samenhang met elkaar te worden gezien en op elkaar te worden afgestemd. Het gaat hierbij bij voorbeeld om de toekenning van functies aan het water, om de keuze of voor bepaalde doeleinden grond-of oppervlaktewater moet worden gebruikt, om de prioriteitenstelling bij de sanering van oppervlaktewateren in verband met de functies van deze wateren en om de sturing van het water met het oog op de verschillende kwalitatieve en kwantitatieve behoeften aan water, zowel op landelijk als op regionaal niveau. Maar ook concrete beheersmaatregelen moeten in hun onderlinge samenhang worden beoordeeld. Door de feitelijke samenhang van oppervlóktewater en grondwater, zowel in kwantitatief als in kwalitatief opzicht, beïnvloeden beheersmaatregelen in het ene onderdeel van de waterhuishouding immers andere onderdelen daarvan. Aan het waterhuishoudkundige beleid moet voorts de eis gesteld worden dat het zodanig wordt voorbereid en bepaald dat de samenhang daarvan met het beleid op andere terreinen, zoals de ruimtelijke ordening en de milieuhygiëne, op passende wijze gestalte krijgt. In dit geheel is van wezenlijke betekenis dat de waterhuishoudkundige mogelijkheden niet voldoende zullen zijn om aan alle eisen en wensen, gesteld op grond van de verschillende belangen, zonder meer tegemoet te komen. Vele beperkende factoren spelen een rol zoals de kwaliteit van het ter beschikking komende oppervlaktewater, de wisselingen in de hoeveelheid daarvan, de beperktheid van de winbare grondwaterhoeveelheden en de beperkte mogelijkheden om tot extra voorzieningen te komen, zowel in verband met de financiële gevolgen daarvan als in verband met het beslag daarvan op de ruimte en het natuurlijk milieu. In deze situatie zullen de verantwoordelijke overheden in staat moeten worden gesteld tot een beleidsbepaling te komen waarbij de verschillende betrokken belangen enerzijds en de te realiseren mogelijkheden in het kader van de waterhuishouding anderzijds met een zo goed mogelijke prioriteitenstelling op elkaar worden afgestemd. Een verantwoord beleid kan in die situatie voorts ook alleen tot stand komen en uitgevoerd worden wanneeralle belanghebbenden -dat kunnen zowel particulieren en hun organisaties zijn als de overheid zelfdaarbij op intensieve wijze worden betrokken, waardoor zij in staat worden gesteld het te voeren beleid te toetsen aan hun inzichten en verlangens en waardoor zij ook bij de uitvoering van dat beleid de gelegenheid krijgen voor hun belangen op te komen en eventuele rechten geldend te maken. Aan het besluitvormingsproces zal in verband daarmede voorts de eis moeten worden gesteld dat het plaatsvindt volgens open en doorzichtige procedures. Een en ander leidt tot de behoefte aan wettelijke middelen die garanderen dat er aan de waterhuishouding als geheel een landelijk geldende, uniforme en doorzichtige besluitvormingsstructuur ten grondslag ligt. Een daarvoor geschikt middel is in de eerste plaats de planvorming. Planvorming wordt als instrument om te komen tot een goede en systematische beleidsvoorbereiding en een gestructureerde en doorzichtige beluitvorming gebezigd op steeds meer terreinen van overheidszorg. Ook op het complexe terrein van de waterhuishouding kan zij een belangrijke functie vervullen. Daardoor wordt het mogelijk de doelstellingen van het beleid, de beschikbare middelen en de externe factoren die daarbij spelen, in hun samenhang zo goed mogelijk te beschouwen en te komen tot een afgewogen beleidskeuze. Het biedt voorts de mogelijkheid om belanghebbenden reeds in een vroeg stadium bij de beleidsvoorbereiding te betrekken en hun duidelijkheid en inzicht te verschaffen met betrekking tot in de toekomst te verwachten beslissingen. Het in plannen neergelegde en via een openbare besluitvormingsprocedure tot stand gekomen waterhuishoudkundig beleid kan alsdan ook basis en toetssteen zijn voor het nemen van concrete beslissingen in de sfeer van het beheer.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
Het instrument van de planvorming is geschikt als middel voor de beleidsbepaling in algemene zin; het behoeft aanvulling met andere instrumenten voor de daadwerkelijke uitvoering van het beleid. Vooral in situaties waarbij derden betrokken zijn, zal de beheerder de beschikking moeten hebben over wettelijk geregelde beheersinstrumenten (als vergunningsvereisten en dergelijke), welke hem in staat stellen het geplande beleid te effectueren. Invoering van dergelijke beheersinstrumenten maakt het tevens mogelijk om de toepassing ervan met zodanige waarborgen van inspraak en beroep te omkleden dat de rechten van belanghebbenden bij de waterhuishouding op adequate wijze worden beschermd. De waterhuishouding kenmerkt zich door zodanige dynamische processen dat toekomstige situaties niet in alle gevallen volledig zijn te voorzien. In bijzondere situaties, als een plotselinge calamiteit of extreme droogte, kan noch het instrument van de planvorming noch de toepassing van het beheersinstrumentarium voldoende uitkomst bieden. Om daaraan toch het hoofd te kunnen bieden zal de overheid de beschikking moeten hebben over bepaalde bevoegdheden voor dergelijke omstandigheden. Het onderhavige wetsontwerp strekt ertoe de nodige plannings-en beheersinstrumenten en bevoegdheden voor bijzondere omstandigheden op het terrein van de waterhuishouding te verschaffen. Zoals in hoofdstuk 11.3.4 van deze memorie reeds werd aangegeven, voorzien de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet in een groot gedeelte van het hierboven bedoelde instrumentarium, zowel waar het de planvorming als het beheersinstrumentarium betreft, terwijl ook de ontwerp-Wet bodembescherming voorzieningen in het vooruitzicht stelt die voor de waterhuishouding van belang zijn. Doel van het onderhavige wetsontwerp is, naast en in samenhang met deze wetten, het instrumentarium voor het waterhuishoudkundig beleid en beheer zo te completeren dat op dit beleidsterrein een volledige wettelijke voorziening wordt verkregen. Het ontwerp voorziet daartoe in de eerste plaats in planning voor het terrein van de waterhuishouding als geheel. Voorts is planvorming voorgeschreven voor het kwantiteitsbeheer van het oppervlaktewater, waarbij procedure-en coördinatievoorschriften ervoor zorgen dat de nodige samenhang tussen de verschillende aspecten van de waterhuishouding (grond-en oppervlaktewater, kwantiteit en kwaliteit) en het landelijke en regionale beleid is verzekerd. Daarnaast is voor het kwantiteitsbeheer van het oppervlaktewater een regeling opgenomen welke een aantal formele beheersbevoegdheden voor zowel normale als bijzondere omstandigheden creëert. Door de planvorming op het gebied van het kwantiteits-en het kwaliteitsbeheer van het oppervlaktewater en het grondwater met elkaar in verband te brengen en de beheersbevoegdheden te laten uitoefenen tegen de achtergrond van de gehele waterhuishouding door middel van procedure-en coördinatievoorschriften draagt de ontworpen regeling een integrerend en coördinerend karakter. Zoals in het voorgaande reeds werd aangegeven, is er bij de opzet van het wetsontwerp van uitgegaan dat de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet naast de Wet op de waterhuishouding zullen (blijven) bestaan. Aan samenvoeging van het in deze wetten opgenomen instrumentarium in het onderhavige wetsontwerp bestaat geen behoefte. In de eerste plaats niet omdat dit ontwerp voorziet in planvorming welke het gehele terrein van de waterhuishouding omvat en dus een samenhangende beleidsvorming mogelijk maakt, terwijl er tevens, zoals gesteld, langs verschillende wegen voor wordt zorg gedragen dat de vereiste coödinatie tussen kwaliteits-en kwantiteitsbeheer en oppervlaktewater" en grondwaterbeheer tegen de achtergrond van dat beleid tot haar recht komt. Ook met betrekking tot de zorg voor de grondwaterkwaliteit geeft dit wetsontwerp geen speciale voorzieningen. In bepaalde opzichten valt deze zorg binnen de beleidssfeer van het wetsontwerp, met name als het gaat om kwaliteitsveranderingen in het grondwater door verplaatsing van het Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
grondwater in de bodem, zoals die optreedt door kwel, oppervlaktewaterbeheer en kwantitatieve maatregelen ten aanzien van het grondwater. Concreet komt deze zorg voor de grondwaterkwaliteit vooral aan de orde bij de toepassing van de Grondwaterwet, indien in het kader van de vergunningverlening beoordeeld wordt of infiltratie van water in de bodem aanvaardbaar is en of met het oog op het voorkomen of beperken van ontstane verontreiniging onttrekkingsmaatregelen moeten worden getroffen of nagelaten. Overigens zullen in het belang van de bescherming van de bodem, waaronder het grondwater wordt begrepen, regels kunnen worden gesteld op grond van de toekomstige Wet bodembescherming. Deze regels zullen in beginsel alle bodembedreigende handelingen kunnen betreffen. Er zal sprake zijn van een gemeenschappelijk terrein van de Wet bodembescherming en de Wet op de waterhuishouding bij de formulering van de beginselen en doeleinden voor het te voeren beleid met betrekking tot de kwaliteit van het grondwater, waar het -zoals hierboven gesteld -gaat om kwaliteitsveranderingen ten gevolge van verplaatsing van grondwater. Dit gemeenschappelijke terrein laat overigens de bevoegdheden in het kader van beide wetten onverlet. Bij de toedeling van taken en bevoegdheden in het kader van dit wetsontwerp is uitgegaan van de algemene verantwoordelijkheid welke het Rijk op landelijk niveau en de provincies op provinciaal niveau met betrekking tot de waterhuishouding krachtens de Grondwet en de waterstaatswetgeving is toebedeeld, alsmede van de beheerstaken welke het Rijk als beheerder van de waterhuishoudkundige hoofdinfrastructuur en de provincies en waterschappen als beheerders van de regionale infrastructuur vervullen. Het ontwerp sluit derhalve aan bij de bestuurlijke organisatie zoals die op het vlak van de waterhuishouding thans tot uiting komt en bestendigt daarmee de in het waterstaatsbestuur gebruikelijke decentralisatie. Het wetsontwerp biedt aan deze bestuurlijke organisatie die wettelijke instrumenten die er in combinatie met die van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet toe leiden dat een algemene wettelijke voorziening voor de waterhuishouding voorhanden is. Schematisch is het instrumentarium waarin het wetsontwerp voorziet als volgt weer te geven.
c Hierin is niet de verhouding tot de milieuhygiëne en de ruimtelijke ordening weergegeven; deze is beschreven in hoofdstuk II.4 en hoofdstuk IV 1.4 van deze memorie.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
algemene
IMP waterhuis-
waterhoudkundi-
kwaliteit ge planvorming
beleidsnota waterhuishouding
provinciaal waterhuishoudingsplan
IMP bodembescherming
deelplan-
WVO-plan
kwanti-
provinciaal
kwantiteits-
provinciaal
provinciaal vorming
Rijk
teitsplan Rijk
WVO-plan
beheersplan kwaliteitsbeheer
onderdeel
beheersplan kwantiteitsbeheer
GWW-plan
intentieprogramma + provinciaal plan bescherming kwaliteit grondwater beheers-• kwaliteits-• registra-• kwaliteits-• registratie
-
•registratie
-
•kwaliteitsinstrumen-
normen
tie
normen
-
•water-• vergunning
normen ten
-
•kwaliteits-• waterak-• kwaliteits-
akkoord
-
•heffing
-
•melding metingen
koord
metingen
-
•vergun-• goedkeuring • emissieregistratie • vergunning • heffing • verklaring van ongenoegzaamheid
-
•vergunning
-
•emissieregistratie • vergunning • heffing • verklaring van ongenoegzaamheid
ning
-
•typekeuring metingen • registratie vrijstelling • ontheffing • ontheffing
instrumen-• opdracht
-
•opdracht
-
•bijzondere ten voor
-
•algemeen
-
•algemeen
bevelen bijzondere
voor-
voor-• sanering omstandig-
schrift
schrift heden
rijkswateren
overige oppervlakte-
grondwater
Ter algemene toelichting op het schema volgt hierna een schets van het instrumentarium. Een nadere uiteenzetting omtrent de in het ontwerp voorziene afzonderlijke instrumenten vindt plaats in hoofdstuk IV van deze memorie. Met betrekking tot het planvormingsinstrumentarium is in het wetsontwerp in de eerste plaats gekozen voor een door de Minister van Verkeer en Waterstaat vast te stellen beleidsnota voor de landelijke waterhuishouding. Deze beleidsnota omvat in hoofdlijnen het totale beleidsterrein van de waterhuishouding, in al zijn geledingen en op alle niveaus. Aan een dergelijke nota bestaat behoefte, omdat zij als integratiekader voor het totale landelijke waterhuishoudkundige beleid kan functioneren en richtinggevend kan werken voor de verdere planvorming die zowel het Rijk zelf als de provinciale overheid met betrekking tot de waterhuishouding heeft te verrichten. Aanbieding van de nota aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal biedt bovendien de gelegenheid met het parlement van gedachten te wisselen over hoofdpunten van het beleid, de waterhuishouding betreffende. De verdere planvorming op rijksniveau in het wetsontwerp bestaat uit een door de Minister van Verkeer en Waterstaat vast te stellen kwantiteitsplan voor de oppervlaktewateren van de landelijke hoofdinfrastructuur. In het algemeen zijn dat de onder beheer van het Rijk vallende oppervlaktewateren. Dit plan zal functioneren naast het kwaliteitsplan voor de rijkswateren ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, maar tussen deze plannen zal, vooral in verband met de functies van de betrokken wateren en de samenhang tussen de verschillende beheren, een goede onderlinge Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
afstemming dienen te bestaan. Het kwantiteitsplan dient ertoe om ook voor het kwantitatieve beheer over de rijkswateren te beschikken over een meer operationeel gericht beleidskader. Provinciale staten zullen een zogenaamd provinciaal waterhuishoudingsplan moeten vaststellen. In dit plan zullen de beginselen en doeleinden moeten worden aangegeven die richtinggevend zijn voor het in de provincie ten aanzien van de waterhuishouding te voeren beleid. Hiermee wordt beoogd ook op provinciaal niveau een integratiekader en richtinggevende factor te scheppen voor de planningstaken met betrekking tot de verschillende onderdelen van de waterhuishouding. Provinciale staten zullen in het waterhuishoudingsplan voorts de hoofdlijnen dienen aan te geven ter zake van het kwantiteitsbeheer over de niet in het rijksplan begrepen oppervlaktewateren. Omdat bij het kwantiteitsbeheer de taken van de waterschappen en andere regionale waterbeheerders rechtstreeks aan de orde zijn, wordt het plan in nauwe samenwerking met hen tot stand gebracht. Bovendien wordt aan deze beheerders de bevoegdheid toegekend, met inachtneming van het provinciale plan, een eigen beheersplan vastte stellen, waarin het te voeren kwantiteitsbeheer wordt uiteengezet. De plannen ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet blijven in beginsel zelfstandig functioneren. Zij blijven ook basis voor het vergunningenbeleid dat in het kader van deze wetten wordt gevoerd, maar bij de vaststelling dient wel rekening te worden gehouden met het waterhuishoudingsplan. Ook andersom zal dat het geval moeten zijn. In het waterhuishoudingsplan zullen echter alle elementen van de waterhuishouding zijn bijeengebracht en in hun onderlinge relatie zichtbaar zijn gemaakt.
Bij het opzetten van een beheersinstrumentarium voor het oppervlaktewaterkwantiteitsbeheer is ervan uitgegaan dat de beheerder in staat moet zijn de voornaamste activiteiten met betrekking tot het water (aan-en afvoer, lozingen en onttrekkingen van water van aanmerkelijke omvang) te beheersen. De regeling is zo ontworpen dat zij soepel aan de omstandigheden kan worden aangepast. Daartoe is voorgeschreven dat de gevallen waarin de verschillende instrumenten van toepassing zijn, bij nadere regeling worden aangewezen. Voor zover daarbij in het rijkskwantiteitsplan begrepen wateren in het geding zijn, geschiedt dat bij algemene maatregel van bestuur; voor de overige gevallen bij provinciale verordening. Bij de keuze van het instrumentarium is een onderscheid gemaakt tussen het af-en aanvoeren van water, zoals dat in het algemeen door waterbeheerders onderling geschiedt, en het lozen en onttrekken van water, zoals dat veelal plaatsvindt door derdengebruikers. In verband met het tweezijdige karakter van het af-en aanvoeren en de gelijkwaardige positie van de waterbeheerders onderling is voor het af-en aanvoeren tussen waterbeheerders in een daarop toegesneden instrument, een zogenaamd waterakkoord, voorzien, waarin deze beheerders het ten opzichte van elkaar te voeren kwantiteitsbeheer vastleggen. Voor het lozen en onttrekken alsmede voor het door anderen dan waterbeheerders af-en aanvoeren van water kent het ontwerp een vergunningenstelsel. Ten slotte is voorzien in de mogelijkheid van het opleggen van een registratieplicht aan diegenen die water afvoeren, aanvoeren, lozen of onttrekken. Degene aan wie deze plicht bij nadere regeling is opgelegd, is verplicht aan de kwantiteitsbeheerders gegevens te verschaffen ter zake van bovenbedoelde activiteiten. Dit middel kan gehanteerd worden in plaats van of in combinatie met een waterakkoord of een vergunning. Hiervoor is reeds aangeduid dat in de waterhuishouding zich bijzondere situaties kunnen voordoen waarin noch de planvorming noch de toepassing van het beheersinstrumentarium een passende oplossing kan bieden en waarin niettemin maatregelen moeten worden genomen. In het ontwerp is daarom een regeling opgezet die voorziet in bijzondere bevoegdheden, uit te oefenen in bepaalde in de wet omschreven omstandigheden. Daarbij wordt aan de Minister van Verkeer en Waterstaat respectievelijk gedeputeerde staten de bevoegdheid toegekend aan kwantiteitsbeheerders Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
opdrachten te geven met betrekking tot het af-en aanvoeren van water naar of uit oppervlaktewater en aan de beheerders de bevoegdheid gegeven algemene voorschriften uit te vaardigen met betrekking tot het onttrekken en lozen van waterhoeveelheden. In het ontwerp zijn ten slotte verschillende taken toegekend aan coördinerende en adviserende organen. Daarbij heeft voor de beleidscoördinatie en het overleg op rijksniveau de interdepartementale coördinatiecommissie voor de waterhuishouding (ICWA), welke sedert 1977 op basis van een ministeriële beschikking werkzaam is, een plaats in het ontwerp gekregen. Ook aan de Raad van de Waterstaat als algemeen adviesorgaan van de Minister van Verkeer en Waterstaat zijn diverse taken opgedragen. Voor de advisering op provinciaal niveau is, in aansluiting op een ontwikkeling welke zich bij een aantal provincies reeds heeft ingezet, in het ontwerp voorzien in een provinciale commissie voor de waterhuishouding.
IV. INHOUD VAN HET WETSONTWERP
-
-Planvorming
1.1. Algemeen
Bij de globale beschrijving van de planstructuur in hoofdstuk III van deze memorie is reeds aangegeven dat deze structuur is gebaseerd op de omstandigheid dat het Rijk op landelijk niveau en de provincie op provinciaal niveau een algemene beleidsverantwoordelijkheid dragen met betrekking tot de waterhuishouding. Daarbij beschikking zij ieder op hun niveau over de mogelijkheden om een goede horizontale coördinatie tot stand te brengen tussen zowel de verschillende onderdelen van het waterhuishoudkundige beleid als tussen het waterhuishoudkundige beleid en het beleid dat op andere beleidsterreinen wordt gevoerd. Met het oog daarop is aan hen een de gehele waterhuishouding omvattende planningstaak opgedragen, welke tot uitdrukking komt in de landelijke beleidsnota en het provinciaal waterhuishoudingsplan. Deze beleidsstukken hebben vooral een integrerende en coördinerende functie. Voorts hebben Rijk en provincie, de laatste veelal in combinatie met waterschappen, taken in de sfeer van het beheer over water. Met betrekking tot de beleidsvorming daarvan schrijven de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet reeds plannen voor. Ook de ontwerp-Wet bodembescherming, hoewel uit een oogpunt van waterbeheer niet verder strekkend dan bescherming van de grondwaterkwaliteit door het tegengaan van nadelige beïnvloeding van de bodem, schrijft planvorming voor. Ten aanzien van het kwantiteitsbeheer van oppervlaktewater is het het onderhavige ontwerp dat een planningskader biedt, aansluitend op de verantwoordelijkheden die de verschillende beheerders met betrekking tot de kwantiteitszorg over de oppervlaktewateren hebben. Enerzijds leidt dit tot een rijksplan voor de rijkswateren, anderzijds tot een planvorming in hoofdlijnen door de provincies in samenwerking met de betrokken waterbeheerders (met name de grotere waterschappen) en beheersplanning door de waterbeheerders zelf. Zowel op rijksals op provinciaal/regionaal niveau wordt in deze opzet een samenhangend stelsel van planfiguren gecreëerd. Van betekenis is dat ook coördinatie tussen het op landelijk en het op provinciaal niveau te voeren beleid tot stand komt. Deze coördinatie is vereist in verband met de directe samenhang welke er tussen de door het Rijk beheerde hoofdinfrastructuur en de door provincies en waterschappen beheerde regionale infrastructuur bestaat. Maar ook meer in het algemeen zal een goede beleidsafstemming tussen beide bestuursniveaus tot stand moeten komen. In het wetsontwerp zijn daartoe verschillende mechanismen ingebouwd. Zo zijn onder meer procedures voorgeschreven met betrekking Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
tot het geven van informatie, het voeren van overleg en het verplicht adviseren door adviesorganen waarin vertegenwoordigers van andere overheidsniveaus zitting hebben. Voorts is voorgeschreven dat bij de vaststelling van de verschillende planfiguren rekening moet worden gehouden met andere planfiguren. Voor zover zou blijken dat in het beleid van een provincie, dat is neergelegd in het provinciaal waterhuishoudingsplan, zo weinig op de in het geding zijnde belangen acht wordt geslagen dat de samenhang en de doelmatigheid van het waterhuishoudkundig beleid en beheer in het gedrang komen, kan de Minister van Verkeer en Waterstaat bovendien een aanwijzing met betrekking tot dit plan geven. Het in het wetsontwerp opgenomen planningsstelsel is zodanig opgezet dat het tezamen met de planvorming in het kader van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet alsmede de Wet bodembescherming enerzijds voldoende coherent is om als een samenhangend geheel te kunnen functioneren en anderzijds voldoende soepelheid bezit om in de praktijk doelmatig en efficiënt werken te verzekeren. In de volgende onderdelen van dit hoofdstuk zijn de verschillende planfiguren op rijks-en provinciaal niveau nader uitgewerkt en toegelicht. Daarbij is aandacht besteed aan de inhoud en het object ervan, aan de procedure van totstandkoming, aan het rechtskarakter en aan de relaties met andere plannen.
1.2. Planvorming op rijksniveau 2.1. De beleidsnota voor de waterhuishouding
De in artikel 4 van het ontwerp opgenomen beleidsnota heeft ten doel voor de middellange termijn de beginselen en doeleinden aan te geven van het regeringsbeleid met betrekking tot de waterhuishouding in haar totale samenhang van kwaliteitsbeleid en kwantiteitsbeleid, oppervlaktewater en grondwater. De nota zal, zoals reeds eerder is vermeld, voor de waterhuishouding vooral de rol van integratie-en coördinatiekader op landelijk niveau moeten vervullen. Daartoe worden in de nota in de eerste plaats de algemene doelstellingen van het landelijk waterhuishoudingsbeleid geformuleerd. Op basis daarvan zullen de eisen en wensen die door de verschillende bij de waterhuishouding betrokken belangen aan het beleid worden gesteld, tegen elkaar worden afgewogen, in relatie met de mogelijkheden die de beheersing van het water in de meest ruime zin biedt of zal dienen te bieden. Beleidsmaatregelen tot verbetering van deze mogelijkheden zullen derhalve onderwerp van de nota uitmaken. Voor de verschillende belangen zal de nota de randvoorwaarden voor een verder beleid aangeven. Dat houdt in dat, voor zover de verdere besluitvorming in het kader van die belangen -te denken valt daarbij aan de drink-en industriewatervoorziening, de elektriciteitsvoorziening, de scheepvaart, de nationale parken, de nationale landschapsparken en de relatie tussen landbouw en natuur-en landschapsbehoud, de recreatie en dergelijke -geschiedt op basis van afzonderlijke beleidsstukken, tussen de nota en deze stukken -in veel gevallen zullen dat structuurschema's zijn -een goede inhoudelijke afstemming moet bestaan. Op dit punt wordt in paragraaf 4 van dit hoofdstuk nader ingegaan. In de nota zullen voorts de desiderata en randvoorwaarden vanuit andere terreinen van overheidszorg, voor zover deze niet reeds bij de hiervoor bedoelde belangen aan de orde komen, zoveel mogelijk moeten worden verwerkt. Te denken valt hier in het bijzonder aan de ruimtelijke ordening en aan de milieuhygiëne voor zover het andere sectoren van het milieuhygiënisch beleid betreft dan het water.
Wat de zorg voor het water aangaat overlappen de beleidsterreinen van de milieuhygiëne en de waterhuishouding elkaar. In verband hiermede zullen de uitkomsten van het indicatieve meerjarenprogramma (IMP), bedoeld in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, voor zover van belang voor de waterhuishouding, in de nota moeten worden verwerkt.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
Omdat het IMP om de vijf jaar en de beleidsnota om de tien jaar -deze termijn sluit het beste aan bij de overige planningstermijnen van het wetsontwerp -wordt vastgesteld en omdat het IMP een specifiek karakter heeft, zal het daarbij primair om de hoofdlijnen van het IMP gaan die hun neerslag in de nota zullen vinden. Anderzijds zal bij de vaststelling van het IMP de nota een richtinggevend element zijn. Het IMP behoudt derhalve een eigen wettelijke status naast de nota. De relatie met het indicatieve meerjarenprogramma, bedoeld in de ontwerp-Wet bodembescherming, is minder nauw verweven. Ook daarin zullen evenwel elementen voorkomen die in de beleidsnota verwerkt dienen te worden. De nota zal, doordat zij zich richt op de beginselen en doeleinden van het beleid, geen rechtstreekse werking in het operationele vlak kunnen hebben. Daarom is ervan afgezien de nota de benaming «plan» te geven. De betekenis van de werking van de nota ligt hierin dat zij referentiekader en richtinggevende factor is voor Rijk en provincie met betrekking tot de verdere uitwerking en programmering van het waterhuishoudkundig beleid, zoals dat in de plannen met betrekking tot de rijkswateren respectievelijk het provinciale waterhuishoudingsplan gestalte zal krijgen. De nota is daardoor tevens toetssteen voor de uitoefening van het oppertoezicht van de Kroon in het kader van de waterhuishouding. Voor zover de nota in het algemeen belang een gedwongen doorwerking zou dienen te krijgen in het provinciale waterhuishoudingsplan, kan zij tevens de basis zijn voor een ministeriële aanwijzing met betrekking tot dit plan. Van deze bevoegdheid zal slechts in bijzondere gevallen, als eisen van een samenhangend en doelmatig beleid en beheer daartoe dwingen, gebruik mogen worden gemaakt. Zou daartoe toch moeten worden overgegaan, dan is de voorbereiding van de door de Minister van Verkeer en Waterstaat te geven aanwijzing omkleed met waarborgen van advisering van de interdepartementale coördinatiecommissie voor de waterhuishouding (ICWA) en het horen van gedeputeerde staten en de Raad van de Waterstaat, terwijl voorts is voorzien in een beroep voor provinciale staten op de Kroon. Overigens moet hierbij worden aangetekend dat de aanwijzing niet alleen haar grondslag in de nota zal behoeven te vinden. Naar haar aard is de nota een stuk van algemene strekking dat niet voor alle gevallen een oplossing kan bieden. Ook het rijksplan heeft in dezen een functie. Bovendien kunnen zich ontwikkelingen hebben voorgedaan waarop de nota nog niet heeft kunnen inspelen. Derhalve zullen tevens niet in de nota tot uitdrukking komende overwegingen de grondslag voor een aanwijzing kunnen vormen. Met het oog daarop is een formele band tussen aanwijzing en nota achterwege gelaten en is als toepassingscriterium het belang van een samenhangend en doelmatig beleid en beheer aangewezen.
Hoewel de nota zich, zoals gezegd, richt op de beginselen en doeleinden van het beleid, moet worden aangetekend dat zij met betrekking tot het beleid ten aanzien van de rijkswateren een wat uitgewerkter karakter zal hebben dan voor de overige erin behandelde aspecten. Voor deze wateren vervult zij namelijk ook een integrerende functie in het kader van het operationele kwantiteits-en kwaliteitsbeheer van deze wateren, waarvoor het beleid in de desbetreffende plannen op grond van dit wetsontwerp en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren zal worden neergelegd. Naast het vervullen van deze algemene, op de inhoud en werking van de nota gerichte functie biedt de nota aan de Regering de gelegenheid aan de Tweede Kamer haar beleidsuitgangspunten te laten kennen en aan de Kamer om de verantwoordelijke Minister ter zake van het beleid te controleren en ter verantwoording te roepen. Deze werkwijze is wat de waterhuishouding betreft niet nieuw. Al in 1969 werd een Nota waterhuishouding, zij het van wat beperktere strekking dan als hier bedoeld, aan de Tweede Kamer aangeboden. Thans is wederom een nota in voorbereiding, welke ,, _....,
. ... . , ,„ u ,„, „
in belangrijke mate het karakter zal dragen als in dit wetsontwerp is " Bij brief van de Minister van Verkeer en
° '
a
f Waterstaat van 3 januari 1969 (Tweede Kamer, voorzien en die ook aan de Tweede Kamer zal worden toegezonden. Deze zitting 1968-1969, 9987. nr. 1) werkwijze sluit ook meer in het algemeen aan bij een ontwikkeling op Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
andere beleidsterreinen zoals de ruimtelijke ordening, de milieuhygiëne, het natuurbehoud en dergelijke, waarbij de Tweede Kamer aan de hand van een algemeen beleidsstuk met de Regering over de hoofdlijnen van het beleid van gedachten wisselt. De nota zal door de Minister van Verkeer en Waterstaat in nauw overleg met de mede betrokken bewindslieden en de lagere overheid dienen te worden vastgesteld. Wat het overleg over beleidsterreinen waarvoor andere ministers primair verantwoordelijkheid dragen, betreft zal de ICWA een belangrijke rol kunnen spelen. Doordat elementen van het IMP-waterkwaliteit en het IMP-bodembescherming in de nota worden verwerkt, verkeert de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne in een bijzondere positie. Met het oog daarop is voorgeschreven dat over opneming van elementen die zich richten op de kwaliteit van het oppervlaktewater en het grondwater, overeenstemming met deze bewindsman moet bestaan, terwijl in dat geval bij de voorbereiding van de nota, naast de Raad van de Waterstaat, ook de Centrale raad voor de milieuhygiëne dient te worden gehoord. Van de lagere overheden zullen vooral de provincies moeten worden ingeschakeld. Op hun beurt moeten deze ervoor zorgen dat ook de waterschappen hun invloed in een zo vroeg mogelijk stadium kunnen doen gelden. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen omtrent de voorbereiding nadere regels worden gesteld. In het ontwerp is geen tijdstip bepaald waarbinnen de eerste nota na de inwerkingtreding van de wet gereed dient te zijn. Dat is wel gebeurd ten aanzien van het rijksplan en het provinciale waterhuishoudingsplan, welke binnen vier respectievelijk twee jaar na de inwerkingtreding van artikel 66 tot stand moeten zijn gebracht. Als uitgangspunt voor deze plannen zal de eerdergenoemde, thans in voorbereiding zijnde Nota waterhuishouding gelden. Deze, nog niet op een wettelijke grondslag gebaseerde, nota zal in materieel opzicht zowel de functie van de in het wetsontwerp bedoelde beleidsnota als van het daarin bedoelde rijksplan vervullen. Op basis van deze nota zullen de provincies hun eerste op grond van dit wetsontwerp voorgeschreven waterhuishoudingsplannen kunnen vaststellen. Mede aan de hand van de uitkomsten daarvan zal het Rijk (binnen twee jaar daarna) zijn eerste rijksplan formeel kunnen vaststellen. Daarna zal de eerste wettelijke beleidsnota worden opgezet. Door deze wisselwerking van beleidsbepaling op rijks-en provinciaal niveau zal in de toekomst een steeds afgewogener en nauwkeuriger planning kunnen ontstaan.
2.2. Het rijksplan
Met betrekking tot het oppervlaktewaterkwantiteitsbeheer is in het ontwerp voor wat betreft de verdere rijksplanning gekozen voor een door de Minister van Verkeer en Waterstaat vast te stellen kwantiteitsplan met betrekking tot de waterhuishoudkundige hoofdinfrastructuur. Het gaat hierbij om de bij het Rijk in beheer zijnde wateren. Er komen echter gemeentelijke havens en andere wateren voor die niet bij het Rijk in beheer zijn, doch die feitelijk wel een geheel vormen met de wateren die tot de waterhuishoudkundige hoofdinfrastructuur worden gerekend. Deze wateren dienen mede in het rijksplan te kunnen worden begrepen. Het wetsontwerp voorziet erin dat het rijksplan zich ook tot deze wateren uitstrekt als zij bij of krachtens algemene maatregel van bestuur daartoe zijn aangewezen. Het rijksplan kan zich beperken tot de kwantiteit van het oppervlaktewater, omdat de Wet verontreiniging oppervlaktewateren reeds een rijksplan voor het kwaliteitsbeheer voor deze wateren voorschrijft en de Grondwaterwet op rijksniveau geen beheersplanning kent. Wel zal bij de opstelling van de kwantiteits-en kwaliteitsplannen een onderlinge afstenv ming moeten plaatsvinden. Dat zal in het bijzonder het geval dienen te zijn ten aanzien van de toekenning van functies aan de desbetreffende oppervlaktewateren. Het ontwerp schrijft dan ook voor dat bij het vaststellen van het ene plan met het andere rekening gehouden dient te worden en Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
omgekeerd. De plannen behouden echter in beginsel wel hun zelfstandigheid. Dat sluit overigens niet uit dat een verder naar elkaar toegroeien in de toekomst tot de mogelijkheden behoort. Naast een uitspraak omtrent de functies van de betrokken wateren zal het plan dienen aan te geven hoe het operationele kwantiteitsbeheer door het Rijk zal worden gevoerd. Daartoe zullen beschrijvingen worden gegeven van de peilen welke in de verschillende wateren in acht moeten worden genomen, en van de waterverdeling bij de belangrijkste regelpunten in de hoofdinfrastructuur. Het plan geldt daardoor als instructienorm voor het Rijk ten aanzien van het kwantiteitsbeheer. Tevens zal in het plan duidelijk moeten worden welke mogelijkheden er voor derdenbelanghebbenden zijn om van het water in de in het plan betrokken oppervlaktewateren gebruik te maken. Enerzijds gaat het daarbij om beheerders van oppervlaktewateren die water aanvoeren naar of afvoeren uit de rijksplanwateren, anderzijds om diegenen die hetzij als overheid, hetzij als particulier water onttrekken aan of lozen in deze wateren. Het rijksplan wordt daardoor ook toetsingskader voor de toepassing van het beheersinstrumentarium ter zake van het kwantiteitsbeheer dat in dit wetsontwerp regeling heeft gevonden. Het ontwerp bepaalt daaromtrent dat bij het vaststellen van een waterakkoord en het verlenen van een vergunning -deze instrumenten worden in paragraaf 2 van dit hoofdstuk behandeld -met het plan rekening wordt gehouden. Bij de motivering van het besluit en in beroep zal dit tot uiting (kunnen) komen. Een verdergaande formele binding wordt hier niet wenselijk geacht, omdat het plan daarvoor niet voldoende aanknopingspunten in detail kan bieden en zich in het kwantitatief oppervlaktewaterbeheer omstandigheden kunnen voordoen waarin noodgedwongen van de uitspraken van het plan zal moeten worden afgeweken. Niet alleen het beheer onder normale omstandigheden zal tot uitdrukking komen in het plan. Het plan zal ook indicaties moeten geven voor het te voeren beheer onder bijzondere omstandigheden. Daarbij kan gedacht worden aan situaties waarin sprake is van schaarste of van wateroverlast. Voor degenen die water behoeven, bestaat daardoor ook in dergelijke situaties een zeker inzicht in wat verwacht mag worden. In het plan zal uiteraard geen rekening kunnen worden gehouden met onvoorzienbare situaties. Deze zullen van geval tot geval beoordeeld moeten worden. Daarbij kan, desnoods, gebruik gemaakt worden van de speciale bevoegdheden die in hoofdstuk IV van dit wetsontwerp zijn voorzien. In het plan zal ten slotte ook moeten worden aangegeven in hoeverre infrastructurele werken zullen moeten worden uitgevoerd. Daarbij zal ook aandacht moeten worden besteed aan mogelijke alternatieven. De totstandkomingsprocedure van het plan is met zodanige waarborgen omkleed dat zowel overheid als particulieren hun belangen daarin naar voren kunnen brengen. Zo voorziet het wetsontwerp in openbare tervisielegging van het ontwerp-plan, met de gelegenheid om daartegen bezwaren in te dienen. Van grote betekenis in dit geheel is de rol van de provinciale besturen. De inhoud van het rijksplan en die van de provinciale waterhuishoudingsplannen zullen sterk van elkaar afhankelijkzijn. Bij de voorbereiding van het rijksplan zullen de provinciale besturen, en in het verlengde daarvan de waterbeheerders, die veelal rechtstreeks van het rijksbeheer afhankelijk zijn, daarom intensief moeten worden betrokken. Een per provincie georganiseerde overlegstructuur is daarbij van belang. Bovendien zullen de provinciale besturen zich omtrent het ontwerp-plan dienen te laten adviseren door de provinciale commissie voor de waterhuishouding, waarin alle belanghebbenden bij de waterhuishouding zijn vertegenwoordigd. Ook hun wensen zullen derhalve hun doorwerking in het rijksplan kunnen vinden. Aan de inhoud van het rijksplan is nog een bijzonder aspect verbonden voor zover het betreft het kwantiteitsbeheer van grensoverschrijdende rijkswateren. Nederland is als benedenstroomse staat afhankelijk van de wijze waarop in het gebied van de Bondsrepubliek Duitsland of dat van het Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
Koninkrijk België bepaalde maatregelen worden getroffen -of nagelaten -die van belang zijn voor het kwantiteitsbeheer op Nederlands gebied. De hieromtrent bestaande of nog tot stand te brengen afspraken met de nabuurstaat bepalen als waterhuishoudkundig gegeven mede de inhoud van het rijksplan. Bij de rijkswateren ging het aanvankelijk vooral om de scheepvaartfunctie in zoverre deze (mede) afhankelijk is van de voeding vanuit het Duitse of Belgische gedeelte van het grensoverschrijdende water. Een bekend voorbeeld zijn de aftappingen op Belgisch gebied van de Maas. Daarvoor geldt als verdragsregeling de Overeenkomst tot regeling van de Maasaftappingen uit de Maas (Stb. 1863, 118), later gewijzigd bij Overeenkomst van 1873 (Stb. 1874, 23). Meer recent is de met het land Nedersaksen, als deelstaat van de Bondsrepubliek, gesloten regeling over het beheer van de Vecht en de zijtakken van die rivier, waarbij onder meer de stuwpeilen zijn vastgesteld (Trb. 1974, 62). Situaties als hierbedoeld, waarin wederzijds belang bestaat bij het kwantiteitsbeheer van grenswateren, doen zich vooral voor bij de niet-bevaarbare grenswateren, oppervlaktewateren derhalve die niet behoren tot de hoofdinfrastructuur van de waterhuishouding. Dit punt komt verder in het hierna volgende onderdeel van dit hoofdstuk ter sprake bij de beheersplannen van de waterschappen.
1.3. Planvorming op provinciaal niveau 3.1. Het provinciale waterhuishoudingsplan
Artikel 9 van het ontwerp voorziet in een door provinciale staten vast te stellen waterhuishoudingsplan, waarin de beginselen en doeleinden worden aangegeven die richtinggevend zijn voor het in de provincie te voeren beleid ten aanzien van de waterhuishouding. In combinatie met dit algemene beleidsgedeelte dat zowel het grondals oppervlaktewater in de beschouwing betrekt, zal het plan ook de hoofdlijnen aangeven van het kwantiteitsbeheer van de niet in het rijksplan begrepen oppervlaktewateren. In deze opzet waarbij deze hoofdlijnen onderdeel zijn van het provinciale waterhuishoudingsplan, is dit plan enerzijds het integratiekader voor het waterhuishoudkundige beleid op provinciaal niveau, waardoor het een vergelijkbare functie met die van de beleidsnota op landelijk niveau vervult, en vertoont het anderzijds ook zekere trekken van het rijkskwantiteitsplan. Daarvan verschilt het echter in zoverre dat het in beginsel alleen de hoofdlijnen van het kwantiteitsbeheer aangeeft. Aan de daadwerkelijke beheerders, veelal waterschappen, komt de bevoegdheid toe een eigen beheersplan vastte stellen, waarin, met inachtneming van de provinciale hoofdlijnen, het kwantiteitsbeheer in concreto gestalte wordt gegeven. Op dit laatste wordt in de volgende paragraaf verder ingegaan. Het provinciale bestuursniveau biedt voor het verrichten van de hier bedoelde planningstaak goede mogelijkheden. In de eerste plaats heeft de provincie van oudsher belangrijke verantwoordelijkheden met betrekking tot de waterstaatszorg in haar gebied. Zo is haar de vormgeving van en het toezicht op de waterschappen opgedragen, terwijl zij voorts zelf een aantal taken op het terrein van de waterhuishouding, in het bijzonder in het kader van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet, verricht. Daarnaast vervult zij, vooral in de sfeer van de planning, taken die voor de waterhuishouding van essentieel belang zijn, zoals op het gebied van de ruimtelijke ordening, de bescherming van het fysieke milieu en de bescherming van de kwaliteit van bodem en grondwater, de drinkwatervoorziening, de recreatie enzovoort. De beleidsbepaling op al deze terreinen berust in één hand, die van het provinciale bestuur. Integratie en coördinatie van beleid is daardoor op eenvoudige wijze te verwezenlijken. Dit maakt de provincie bij uitstek geschikt ook ten aanzien van de waterhuishouding een centrale rol te vervullen.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
Richtinggevend voor het plan is in de eerste plaats de landelijke beleidsnota. De daarin geformuleerde algemene beleidsuitspraken zullen hun doorwerking in het provinciale plan dienen te vinden. Maar ook het in het rijksplan geformuleerde beleid betreffende het beheer over de waterhuishoudkundige hoofdinfrastructuur zal de inhoud ervan in belangrijke mate bepalen, in het bijzonder op het punt van de per provincie beschikbare hoeveelheden oppervlaktewater welke, afhankelijk van de verschillende omstandigheden, uit de rijkswateren mogen worden afgevoerd. Anderzijds zal het provinciale plan ook van invloed zijn op de planning van het rijksbeleid. In het voorgaande is reeds gewezen op de wisselwerking die hier in de beleidsbepaling naar verwachting tot stand zal komen. Nochtans blijft er een zodanige hiërarchie tussen de beide planningsniveaus bestaan dat doormiddel van de reeds hiervoor omschreven aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van Verkeer en Waterstaat zo nodig een doorwerking van het in de rijksplanning neergelegde beleid in het provinciale plan kan plaatsvinden. De juridische betekenis van het provinciale waterhuishoudingsplan manifesteert zich in drieërlei opzicht. In de eerste plaats is het plan toetssteen voor de toepassing van de in dit ontwerp voor de kwantiteitsbeheerders gecreëerde beheersbevoegdheden. Evenals met betrekking tot het rijksplan geldt hier dat bij de vaststelling van een waterakkoord of het verlenen van een vergunning rekening dient te worden gehouden met het provinciale plan. Het tweede element van doorwerking komt tot uitdrukking bij de provinciale planvorming in het kader van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet. Zoals reeds eerder is opgemerkt, laat het wetsontwerp de ingevolge deze wetten vast te stellen provinciale plannen hun eigen wettelijke status behouden, maar dient de vaststelling van deze afzonderlijke plannen mede te geschieden tegen de achtergrond van het alle aspecten omvattende waterhuishoudingsplan. Dat betekent enerzijds dat de kwaliteits-en grondwaterplannen basis blijven voor het in de desbetreffende wetten bedoelde vergunningenbeleid, maar anderzijds dat bij de vaststelling van deze plannen rekening moet worden gehouden met het waterhuishoudingsplan en omgekeerd. Dat zal ertoe kunnen leiden dat, afhankelijk van de omstandigheden, een kwaliteits-of grondwaterplan dan wel het waterhuishoudingsplan zal moeten worden aangepast. In de praktijk zal zulks geen problemen opleveren, omdat de beleidsbepaling met betrekking tot al deze plannen in handen is van provinciale staten. Bovendien is de voorgeschreven procedure met betrekking tot het waterhuishoudingsplan nagenoeg analoog aan die van de andere plannen, zodat een gelijktijdige voorbereiding en vaststelling mogelijk is. Met het oog daarop lijkt de mogelijkheid dat de verschillende plannen als bovenbedoeld in de verdere toekomst verder naar elkaar zullen toegroeien en zelfs in elkaar zullen opgaan, zeker aanwezig. Door verschillende provinciale besturen lijkt ook reeds in de richting van een meer geïntegreerde planvorming te worden gedacht. Ook de ervaring welke is opgedaan met het opstellen van enkele provinciale proefplannen, onder andere voor Noord-Brabant, wijst uit dat een samengaan van deze plannen, zeker in de verdere toekomst, voordelen biedt. Het waterhuishoudingsplan zal, zoals gezegd, ook de hoofdlijnen van het oppervlaktewaterkwantiteitsbeleid bevatten. De situatie doet zich evenwel voor dat de provincie zelf het kwantiteitsbeheer over bepaalde oppervlaktewateren voert. Voor zover dat het geval is, zal de provincie ook de verdere uitwerking en detaillering van dat beheer in het waterhuishoudingsplan kunnen opnemen. In de meeste gevallen zijn echter de waterschappen en in een aantal gevallen ook gemeenten met het kwantiteitsbeheer van de oppervlaktewateren belast. Voor die situaties is het noodzakelijk aan te geven hoever de provinciale planningstaak zich uitstrekt en welke rol de beheerders bij de bepaling van het provinciale beleid behoren te vervullen. In het ontwerp is ervan uitgegaan dat er voor de beheerders met een eigen, zelfstandige, beheerstaak ook in het vlak van de planning een eigen taak Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
ligt. Met het oog daarop is gekozen voor een zelfstandig beheersplan van de waterbeheerders, dat met inachtnemng van het provinciale plan wordt vastgesteld. Hierin ligt het derde moment waar de juridische betekenis van het provinciale plan tot uiting komt. Het naast elkaar staan van een provinciaal waterhuishoudingsplan, dat tevens de hoofdlijnen van het kwantiteitsbeheer aangeeft, en zelfstandige plannen van de waterkwantiteitsbeheerders betekent wel dat provinciale staten zich ervoor moeten hoeden in hun planningstaak zo ver te gaan dat zij in feite de taak van de beheerders tot de hunne maken. Bij de totstandkoming van het provinciaal waterhuishoudingsplan zullen de beheerders verder in een zo vroeg mogelijk stadium dienen te worden betrokken. Voorgeschreven is daarom dat het plan wordt voorbereid in gemeenschappelijk overleg met de daarvoor in aanmerking komende waterschappen en andere kwantiteitsbeheerders van oppervlaktewater. Ook de kwaliteitsbeheerders zullen in verband met de hun opgedragen taak aan deze voorbereiding deel moeten nemen. Op deze wijze wordt bereikt dat het plan tevoren zoveel mogelijk op zijn haalbaarheid is getoetst en op de beheersplannen van de waterbeheerders wordt afgestemd, waardoor de realiteitswaarde ervan wordt vergroot. Bij provinciale verordening zullen over de wijze waarop dit overleg gestructureerd dient te zijn, nadere regels moeten worden gesteld. Van belang bij de totstandkoming van het plan is ook dat er een goede afstemming van beleid met de aangrenzende provincies wordt bewerkstelligd. In het bijzonder met betrekking tot de zorg voor oppervlaktewateren die deel uitmaken van een in twee of meer provincies gelegen boezem-of stroomgebied, is het nodig dat de plannen ter weerszijden van de provinciale grens goed op elkaar aansluiten. De beleidsafstemming zal vooral een rol spelen bij de toekenning van functies aan het water, maar ook ten aanzien van aspecten die meer in het operationele vlak liggen, zal een goede coördinatie onontbeerlijk zijn. Met het oog hierop schrijft het wetsontwerp voor dat bij de vaststelling van een plan met dat van de aangrenzende provincies wordt rekening gehouden en dat die aangrenzende provincies omtrent het ontwerpplan worden gehoord. Ook de provinciale commissie voor de waterhuishouding wordt over het ontwerp-plan gehoord, waardoor de in die commissie vertegenwoordigde belangengroeperingen ervoor zorg kunnen dragen dat hun belangen de benodigde doorwerking in het provinciale beleid krijgen. De totstandkomingsprocedure biedt ten slotte een ieder de mogelijkheid bezwaren tegen het ontwerpplan bij gedeputeerde staten in te dienen. In de provincies die zijn gelegen langs de Nederlands-Duitse onderscheidenlijk Nederlands-Belgische grens, heeft de afstemming van het beleid, vooral met betrekking tot hetgeen in het waterhuishoudingsplan wordt opgenomen over het kwantiteitsbeheer, een internationaal aspect wanneer het gaat over de grenswateren; dat wil zeggen de grensvormende en grensoverschrijdende oppervlaktewateren. Bij de voorbereiding van het waterhuishoudingsplan zal dit aspect in deze provincies vooral aan de orde komen bij de vraag wat in het plan als beleidslijn wordt opgenomen omtrent het kwantiteitsbeheer in bijzondere (afwijkende) omstandigheden, zulks in verband met mogelijke grensoverschrijdende gevolgen; voorts ook ten aanzien van de vraag naar de omvang van de aanvullende voorzieningen. De afstemming van dit kwantiteitsbeheer in meer operationele zin zal zich in het grensgebied voltrekken op het niveau van de waterbeheerderbijna altijd een waterschap -, die bij zijn eigen beheersplanning het provinciaal plan in het oog zal hebben te houden.
3.2. De rol van de kwantiteitsbeheerder bij de provinciale planvorming; het beheersplan Zoals hiervoor reeds werd opgemerkt, wordt het daadwerkelijke kwantiteitsbeheer van de niet in het rijksplan begrepen oppervlaktewateren in de Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
meeste gevallen uitgeoefend door waterschappen. In sommige gevallen vervullen ook provincies hier een functie en in een aantal gevallen ook gemeenten. De waterschappen hebben deze taak, veelal van oudsher, bij reglement opgedragen gekregen door het provinciaal bestuur. De formele middelen welke de waterschappen thans ter beschikking staan om dit beheer gestalte te geven zijn -afhankelijk van de provinciale reglementering -niet gelijk en in het algemeen vrij beperkt. Het wetsontwerp brengt daarin verandering door het creëren van een aantal wettelijke beheersbevoegdheden, waarvan de waterschappen en ook andere kwantiteitsbeheerders gebruik zullen kunnen maken. Voor het voeren van een goed beleid ter zake van het kwantiteitsbeheer zal dat echter veelal niet voldoende zijn. Voor de waterbeheerders -in ieder geval die welke met een regionale taak zijn belast -zullen er mogelijkheden moeten worden geschapen ook een rol te spelen in de sfeer van de beleidsplanning, waarvan de provincie de hoofdlijnen bepaalt. Het belang van die rol voor de realiteitswaarde van het provinciale plan kwam in de vorige paragraaf reeds aan de orde. Over de betekenis van die rol voor de kwantiteitsbeheerder zelf kan hier het volgende worden opgemerkt. In de eerste plaats zal de beheerder betrokken moeten worden bij de voorbereiding van de provinciale planvorming, omdat hij bij de toepassing van zijn beheersinstrumentarium met de provinciale planning rekening dient te houden. Dan pas kan bereikt worden dat er een goed evenwicht ontstaat tussen de mogelijkheden en wenselijkheden voor het te voeren beleid, zowel op provinciaal niveau als op dat van de beheerder. Daarnaast zal de beheerder zelf ook vaak de behoefte hebben zijn beheershandelingen en de daarbij te volgen beleidslijnen vast te leggen in een plan. Een dergelijk plan zal dan met inachtneming van de in het provinciale plan vervatte hoofdlijnen moet worden vastgesteld. Eigen beheersplanning door waterschappen doet zich in de huidige praktijk reeds veelvuldig voor in de vorm van door gedeputeerde staten goed te keuren waterbeheersingsplannen en peilbesluiten. Het wetsontwerp zal ook hier derhalve de nodige mogelijkheden voor de kwantiteitsbeheersers moeten scheppen. Met betrekking tot het eerste aspect is in het wetsontwerp voorgeschreven dat de daarvoor in aanmerking komende beheerders bij de voorbereiding van het provinciale waterhuishoudingsplan, waarvan het kwantiteitsbeheersaspect een integrerend onderdeel uitmaakt, worden betrokken volgens door provinciale staten vast te leggen regels. Ook de kwaliteitsbeheerders worden bij die voorbereiding ingeschakeld. De provincie zal aan dit overleg haar uiteindelijke structuur moeten geven. Zo zal zij moeten aangeven welke kwantiteitsbeheerders daadwerkelijk aan het overleg zullen deelnemen, omdat het niet in iedere provincie mogelijk is alle kwantiteitsbeheerders, dus ook die welke alleen wateren van lokale betekenis onder hun hoede hebben, daarbij te betrekken. In dit opzicht zal er tussen dit overleg en dat van de provinciale plan voorbereiding in het kader van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren enig verschil kunnen bestaan, omdat het aantal kwaliteitsbeheerders per provincie in de meeste gevallen nu eenmaal aanmerkelijk geringer is dan het aantal kwantiteitsbeheerders. In ieder geval zal de provincie er wel zorg voor moeten dragen dat de waterschappen met een regionale taak in het overleg rechtstreeks vertegenwoordigd zijn. Het is van groot belang dat ook de kwantiteitsbeheerder zijn taak door middel van een eigen plan gestalte kan geven. Ook op het feitelijke beheersniveau doen zich immers vele, gevarieerde belangen en wisselende omstandigheden voor die vereisen dat de beheerder zich beraadt en uitspreekt over een beleid dat op die belangen en omstandigheden een samenhangend en doelmatig antwoord biedt. Alle kwantiteitsbeheerders van oppervlaktewateren die niet in het rijksplan zijn begrepen, krijgen in het wetsontwerp daarom een bevoegdheid, met inachtneming van het provinciale plan, een beheersplan vast te stellen. Dit plan behoeft, evenals het beheersplan van de kwaliteitsbeheerder, de goedkeuring van gedepu-Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
teerde staten, terwijl provinciale staten verder met betrekking tot het plan nadere regelingen dienen op te stellen, onder meer met betrekking tot de procedure van totstandkoming en de inhoud ervan. Het plan zal vooral de functie vervullen van instructienorm voor de beheerder zelf. Het biedt echter ook, veel meer dan het provinciale plan dat kan doen, aan de belanghebbenden inzicht in hetgeen zij mogen verwachten van het te voeren beheer. De door de provincie voor te schrijven totstandkomingsprocedure van deze plannen zal dan ook met waarborgen van openbaarheid en inspraak moeten worden omkleed. Van grote betekenis is deze beheersplanvorming ook voor de situaties waarbij interprovinciale waterschappen zijn betrokken, daar het provinciale plan zich immers beperkt tot het grondgebied van de provincie. Het ontwerp gaat ervan uit dat iedere beheerder de bevoegdheid heeft tot het vaststellen van een plan. Wil deze van de bevoegdheid gebruik maken, dan is gegarandeerd dat dit geschiedt volgens per provincie geldende uniforme regels. In een aantal gevallen -te denken is daarbij vooral aan waterschappen met een regionale taak -zal er zekerheid over moeten bestaan dat de beheerder daadwerkelijk van zijn bevoegdheid gebruik maakt. Het ontwerp schrijft daarom voor dat bij provinciale verordening de beheerders worden aangewezen die tot het vaststellen van een beheersplan zijn verplicht. Een aspect dat eveneens geregeld zal moeten worden in de provinciale verordeningen, is de samenhang van het beheersplan met de vergelijkbare plannen welke de kwaliteitsbeherende waterschappen ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren dienen vast te stellen. Daarbij maakt het uiteraard verschil of een waterschap met het kwantiteits-én het kwaliteitsbeheer is belast. Is dat het geval, dan moet de mogelijkheid van een geïntegreerd plan niet uitgesloten worden geacht. Is dat niet het geval, dan zal de provinciale regeling zorg moeten dragen voor goede verbanden. De samenhang van de beheersplannen heeft in internationaal aspect wanneer het gaat om het kwantiteitsbeheer van de grenswateren. Op dit punt werd hiervoor reeds gewezen in verband met het provinciaal waterhuishoudingsplan. De waterbeheerder zal, rekeninghoudend met hetgeen in dat plan is opgenomen aangaande het kwantiteitsbeheer, moeten nagaan op welke wijze het feitelijk beheer, daaronder begrepen de beheersmaatregelen,zal aansluiten op dat aan gene zijde van de grens. De aanleiding hiertoe kan zijn gelegen in de voorbereiding en uitvoering van beekverbeteringsplannen, de vaststelling van peilregelingen en dergelijke. Het overleg met waterbeheerders op Duits en Belgisch gebied kan leiden tot afspraken over gemeenschappelijke activiteiten op het gebied van beheer en onderhoud, zoals de uitvoering van werken volgens een gemeenschappelijk plan, de te handhaven stuwpeilen en het toestaan van wateronttrekkingen. Voor het sluiten van overeenkomsten over dit soort zaken, alsmede voor het overleg daarover, wordt voor het Nederlands-Duitse grensgebied het kader gevormd door het Grensverdrag van 1960 (Trb. 1960, 68). In dat kader zijn de Permanente Grenswaterencommissie en haar subcommissie (in welke laatste de waterbeheerders zijn vertegenwoordigd) actief werkzaam.
1.4. De relatie met de planvorming in de ruimtelijke ordening en de milieuhygiëne In hoofdstuk II.4 van deze memorie werd reeds aangegeven dat er een belangrijke wisselwerking bestaat tussen het waterhuishoudkundige en het ruimtelijke beleid en dat in verband daarmee een goede coördinatie daartussen noodzakelijk is. Vooral de toekenning van bepaalde functies aan het water -het oppervlaktewater en het grondwater -en de eventuele uitvoering van waterhuishoudkundige werken en werkzaamheden zijn hier in het geding. Uitgangspunt voor de hierbedoelde coördinatie is het beginsel van de tweesporigheid, waarbij elk beleidsterrein zijn eigen Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
besluitvormingsprocedures kent, welke in beginsel naast elkaar staan of lopen, maar op zodanige wijze dat zowel horizontaal als verticaal een afdoende coördinatie van beleid wordt bewerkstelligd. De middelen om dat te bereiken liggen vooral in de totstandkomingsprocedure van de verschillende planvormen, waarbij overleg-en adviesorganen een essentiële rol vervullen. Met het oog daarop zijn ook in dit wetsontwerp de nodige voorschriften opgenomen die er toe moeten leiden dat het stelsel van de planvorming in het kader van de waterhuishouding spoort met dat van de ruimtelijke ordening zoals dat is neergelegd in de Wet op de ruimtelijke ordening. Op rijksniveau gaat het hier in belangrijke mate om het verband tussen de beleidsnota waterhuishouding en de structuurschema's welke er met betrekking tot de verschillende sectoren waarvoor de waterhuishouding van wezenlijk belang is, worden vastgesteld. Genoemd kunnen worden de structuurschema's Drink-en Industriewatervoorziening, Vaarwegen, Elektriciteitsvoorzieningen en Openluchtrecreatie. Zoals eerder betoogd, zal de beleidsnota richtinggevend zijn voor de honorering van de waterhuishoudkundige desiderata vanuit deze sectoren. De nota heeft dan ook bepaalde ruimtelijke implicaties, die hun concrete vertaling in onder meer deze structuurschema's zullen moeten vinden. Dat houdt tevens in dat vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening grenzen aan de beleidsnota gesteld kunnen worden. Van wezenlijk belang is hier derhalve dat de benodigde coördinatie tot stand komt. Daarbij kan de ICWA een centrale rol vervullen, terwijl ook de Raad van de Waterstaat een belangrijke bijdrage kan leveren. Op provinciaal niveau zal verband gelegd moeten worden tussen het provinciaal waterhuishoudingsplan en het streekplan. Omdat de besluitvorming hier in beide gevallen in handen van provinciale staten ligt zal een goede afstemming van beide plannen op elkaar, eventueel gepaard gaande met een aanpassing van één of van beide, niet op bezwaren behoeven te stuiten. Voor zover er uit waterhuishoudkundig oogpunt inzichten van het Rijk, bij voorbeeld neergelegd in de beleidsnota of de rijksplannen ingevolge dit wetsontwerp of de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, ook een ruimtelijke vertaling naar het streekplan toe dienen te krijgen, kunnen de vertegenwoordigers van het Rijk in de provinciale planologische commissie coördinerend optreden. De mogelijkheid voor de Minister van Verkeer en Waterstaat voorts om een aanwijzing te geven omtrent de inhoud van het provinciale waterhuishoudingsplan werd al eerder aangestipt. Indien zulks uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk is -een materie waarvoor de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening primair verantwoordelijk is -, kan deze aanwijzing gepaard gaan met een aanwijzing van deze minister met betrekking tot het streekplan. Mede met het oog op de daarvoor noodzakelijke coördinatie vindt over de eerstbedoelde aanwijzing tevoren in de ICWA overleg plaats. Ook tussen de beheersplannen van de waterbeheerders ingevolge dit wetsontwerp alsmede de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en het gemeentelijk bestemmingsplan zal een goede inhoudelijke afstemming moeten plaatsvinden. Dat kan enerzijds gebeuren in het kader van de toepassing van artikel 8 van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening, waarbij de gemeente bevoegd is waterschappen in het overleg omtrent een ontwerp-bestemmingsplan te betrekken, terwijl anderzijds de waterbeheerder ingevolge de bij provinciale verordening voorgeschreven totstandkomingsprocedure van de beheersplannen verplicht kan worden van zijn kant het nodige overleg te initiëren. Bij verschil van inzicht is er voor de provincie een beslissende taak weggelegd. Overigens kan de provincie er zorg voor dragen dat deze situatie zo min mogelijk voorkomt. Zij geeft immers door middel van het provinciale waterhuishoudingsplan en het streekplan het kader aan waarbinnen waterbeheerder en gemeente hun verdere planvorming hebben te verrichten, en is tevens belast met de goedkeuring van deze plannen.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
In deze opzet zullen de ruimtelijk relevante aspecten van de waterhuishouding hun plaats in het bestemmingsplan kunnen krijgen. Aan de andere kant zal het beheersplan op de inhoud van het bestemmingsplan van wezenlijke invloed kunnen zijn. Tussen deze plannen bestaat geen hiërarchisch verband. Beide beleidsterreinen hebben naar hun aard hun eigen, met ruime waarborgen omklede, besluitvormingsprocedures, welke niet aan elkaar ondergeschikt zijn en waartussen ook geen wettelijk vastgelegde verbanden gelden. Tegenstellingen zullen veelal opgelost worden in het kader van overleg en toezicht, zodat bij de toepassing van de onderscheidene beheersinstrumenten, te weten het waterakkoord en de vergunning enerzijds en de aanleg-en bouwvergunning anderzijds, ter concretisering van het in de plannen neergelegde beleid zich geen strijdigheden zullen voordoen. Overigens zijn in een in voorbereiding zijnde wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening voorzieningen opgenomen die naar verwachting eventuele coördinatieproblemen op het terrein waarop dit wetsontwerp betrekking heeft, in voldoende mate oplossen. Daarom lijkt er voorshands geen reden te bestaan in het onderhavige wetsontwerp ter zake voorzieningen te treffen. De samenhang van de waterhuishoudkundige plannen met die in het kader van het milieuhygiënische beleid kwam reeds voor een belangrijk deel aan de orde bij de bespreking van de diverse waterhuishoudkundige planfiguren, vooral waar het de plaats van de planning ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren betrof. Voor het milieuhygiënische beleid geldt, mede als gevolg van het uiteenlopende en tevens specifieke karakter van de onderwerpen, nog geen algemeen wettelijk planningssysteem, noch op rijksnoch op provinciaal of lokaal niveau. Wel zijn voor de verschillende milieuhygiënische sectoren op rijksniveau bepaalde indicatieve meerjarenprogramma's wettelijk voorgeschreven. Voor zover deze van betekenis zijn voor de waterhuishouding, zal een goede coördinatie met de beleidsnota voor de waterhuishouding tot stand moeten worden gebracht. Ook op provinciaal niveau zal een dergelijke coördinatie moeten worden verzekerd voor zover provinciale plannen in het kader van de milieuhygië-nische wetgeving van belang zijn voor die met betrekking tot de waterhuishouding. Mede met het oog hierop is in de ontwerp-Wet bodembescherming bepaald dat het provinciale plan voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning zoveel mogelijk moet worden opgesteld in samenhang met het grondwaterplan, bedoeld in de Grondwaterwet.
-
-De wettelijke instrumenten voor het kwantiteitsbeheer van oppervlak tewater
2.1.
Algemeen
Voor de daadwerkelijke uitvoering van het in de verschillende plannen neergelegde waterhuishoudkundige beleid zullen de verschillende beheerders de beschikking moeten hebben over adequate beheersbevoegdheden, waarmede zij hun beheer ook zo nodig rechtens moeten kunnen afdwingen. Deze bevoegdheden zullen voorts met zodanige waarborgen moeten zijn omkleed dat belanghebbenden hun rechten op passende wijze geldend kunnen maken, zowel in de fase van voorbereiding van de besluitvorming als nadat een besluit is genomen. De kwaliteitsbeheerders van oppervlaktewater en binnenkort ook de provincies als grondwaterbeheerder beschikken over dergelijke bevoegdheden krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet. Met betrekking tot het kwantiteitsbeheer over oppervlaktewater ontbreekt echter tot dusverre een algemene regeling bij de wet. De materie is thans voor een deel en op veelal sterk uiteenlopende wijze geregeld in provinciale en waterschapsverordeningen en, voor zover het wateren in beheer bij het Rijk betreft, op een enkel punt in het algemeen Reglement van politie voor rivieren en Rijkskanalen (ARP). Het wetsontwerp Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
beoogt deze leemte op te vullen door aan de waterkwantiteitsbeheerders een wettelijk instrumentarium te geven waarmee zij hun beheer ook in formele zin op afdoende wijze gestalte kunnen geven. De in het ontwerp opgenomen regeling richt zich vooral op de belangrijkste beheerssituaties. Zij bezit een zekere soepelheid en heeft de mogelijkheid gemakkelijk aan de eisen der omstandigheden te kunnen worden aangepast. Bij de vormgeving van het stelsel van beheersbevoegdheden is aansluiting gezocht bij de positie die Rijk, provincie en waterbeheerders in het waterstaatsbestuur innemen en die ook tot uitdrukking komt in de structuur die aan het planningsgedeelte van dit wetsontwerp ten grondslag ligt, te weten Rijk en provincie geven de algemene beleidslijnen aan; de beheerders -dat kunnen overigens ook Rijk en provincie zijn -zorgen voor de daadwerkelijke hantering van de beheersbevoegdheden. Om te zien welke wettelijke instrumenten er voor het Rijk en de andere kwantiteitsbeheerders geschapen moeten worden, is nagegaan welke kenmerkende verschijnselen er binnen de sfeer van het kwantiteitsbeheer van oppervlaktewater plaatsvinden. Het wetsontwerp onderscheidt in dat verband het afvoeren, aanvoeren, lozen en onttrekken van water. Onder af-en aanvoeren wordt verstaan het met behulp van een waterstaatkundig werk -bij voorbeeld een gemaal, sluis of stuw -dan wel langs natuurlijke weg -via vrij verval of getijbeweging -laten stromen, brengen of halen van waterhoeveelheden van het ene oppervlaktewater naar of uit het andere. Er zijn hier dus steeds twee (of meer) oppervlaktewateren in waterstaatkundige zin bij betrokken. Met lozen en onttrekken van water wordt bedoeld het door middel van inrichtingen -bij voorbeeld lozingspijpen, goten, pompen -brengen van gebruikt of overtollig water in of het halen van gebruikswater uit oppervlaktewater zonder dat daarbij een tweede oppervlaktewater (rechtstreeks) is betrokken. Het af-en aanvoeren als bovenbedoeld geschiedt hoofdzakelijk door waterkwantiteitsbeheerders in hun onderlinge relatie met andere waterkwantiteitsbeheerders; het lozen en onttrekken vindt meestal plaats in het kader van watergebruik door derdenbelanghebbenden (drinkwaterbedrijven, rioolwaterzuiveringsinstallaties, elektriciteitscentrales, industrieën, landbouwbedrijven etcetera). De keuze van het meest geschikte wettelijke instrument om het af-en aanvoeren en lozen en onttrekken te reguleren hangt nauw samen met de aard van deze activiteiten. Voor wat betreft het lozen en onttrekken is, gezien het vorenstaande, het middel van de vergunning het meest aangewezen. Voor het reguleren van het af-en aanvoeren is dat middel echter in veel mindere mate bruikbaar. Elke afvoer is immers in feite ook aanvoer. Het tweezijdige karakter van de beheersactiviteit komt hier sterk naar voren. Daar komt bij dat waterbeheerders bij de activiteiten die zij met het water bedrijven, toch in een andere positie verkeren dan watergebruikers. De beheerders hebben een gezamenlijke taak te verrichten, die gericht is op een goede behartiging van de hun opgedragen waterstaatszorg. Zij kunnen deze taak, mede door de complexe waterstaatkundige infrastructuur van Nederland, niet verrichten zonder de belangen van andere beheerders te raken en zij zullen daarom met hen contacten moeten hebben en afspraken moeten maken. In de praktijk geschiedt dat thans dan ook in vele gevallen. Men zou in dit verband kunnen zeggen dat het water tot op zekere hoogte gezamenlijk wordt beheerd. Bij het watergebruik door derden ligt dat toch anders. Hoewel daar grote belangen mee gemoeid kunnen zijn, gaat het daar toch vooral om de beschikbaarheid van water (onttrekking) en de mogelijkheden tot opname van water (lozing), waarbij door de waterbeheerder in beginsel prioriteiten kunnen worden gesteld en belangen tegen elkaar afgewogen moeten kunnen worden.
2.2. De wettelijke instrumenten In het ontwerp is het hiervoor bedoelde onderscheid in die zin gestalte gegeven dat waterbeheerders -waartoe het wetsontwerp alleen openbare Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
'2 R. Fruin (Verspeide Geschriften, deel VI, blz. 184) noemt een akkoord dat reeds In 1226 tussen de Graaf van Holland en de Bisschop van Utrecht werd gesloten ter zake van het afvloeiende Rijnwater tussen wat nu het Grootwaterschap van Woerden en het Hoogheemraadschap van Rijnland zijn.
lichamen rekent -die ten opzichte van elkaar water af-of aanvoeren, in daartoe aan te wijzen gevallen, de verplichting krijgen opgelegd om gezamenlijk een zogenaamd waterakkoord vast te stellen. In dit akkoord, dat gezien zijn functie en betekenis een openbaar document is, regelen zij hun onderlinge verhouding met betrekking tot het te voeren kwantiteitsbeheer. Daarbij dienen zij rekening te houden met de plannen die het beleid met betrekking tot het kwantiteitsbeheer over de desbetreffende oppervlaktewateren aangeven, in casu met het rijksplan, het provinciale waterhuishoudingsplan en het (de) beheersplan(nen). De bepalingen van het akkoord kunnen op alle waterhuishoudkundige aspecten betrekking hebben voor zover daarin niet door de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet wordt voorzien. Deze aspecten zijn er diverse. Zo zal het akkoord bepalingen kunnen bevatten omtrent het op het schakelpunt te handhaven peil en omtrent de doorvoer van oppervlaktewater naar het gebied van andere waterbeheerders. Voorts zullen kwaliteitsaspecten aan de orde kunnen komen. In de eerste plaats omdat iedere waterbeweging gevolgen kan hebben voor de kwaliteit van het oppervlaktewater van een andere beheerder, en voorts omdat -bij voorbeeld bij verzilting door zoute kwel -de waterkwaliteit door middel van kwantitatieve maatregelen (doorspoeling, verversing) kan worden verbeterd. Ook zal rekening moeten worden gehouden met de samenhang die het oppervlaktewater met het bovenste grondwater heeft. Met betrekking tot al deze aspecten zullen ook financiële regelingen moeten worden getroffen. Ook daarvoor is plaats in het waterakkoord. Ten aanzien van het rechtskarakter van het waterakkoord kan worden opgemerkt dat het gezien moet worden als een vorm van een bestuursovereenkomst en als zodanig als een meerzijdig publiekrechtelijk besluit. De figuur van overeenkomsten tussen waterbeheerders op dit terrein is niet nieuw'2. Er bestaan er reeds vele, die vaak van zeer oude datum zijn. Bij deze situatie wordt in het ontwerp aansluiting gezocht. De naleving van het waterakkoord is van betekenis niet alleen voor de betrokken beheerders, maar ook voor derden wier belangen van het waterakkoord rechtstreeks afhankelijk zijn. Aan de Kroon is opgedragen geschillen omtrent de naleving van een waterakkoord te beslissen, waarbij het dan niet slechts kan gaan om een geschil tussen de beheerders, maar ook om een geschil met een derdebelanghebbende. Het waterakkoord is het instrument waarin het wetsontwerp voorziet in gevallen van af-en aanvoer van water door kwantiteitsbeheerders. Voor alle overige gevallen van afvoer, aanvoer, lozing en onttrekking opent het wetsontwerp de mogelijkheid tot de invoering van een vergunningenstelsel. Dat betekent dat ook kwantiteitsbeheerders, voor zover zij water lozen in of onttrekken aan het oppervlaktewater van een andere beheerder, onder dit stelsel kunnen vallen, evenals dat het geval is met particulieren die water afvoeren naar of aanvoeren uit oppervlaktewater van een kwantiteitsbeheerder. In dit laatstbedoelde geval moet vooral gedacht worden aan zogenaamde particuliere polders of aan onder publiekrechtelijk beheer staande spaarbekkens. Ook bij deze vergunningverlening dient de beheerder rekening te houden met de plannen die het beleid aangeven met betrekking tot het kwantiteitsbeheer over de desbetreffende oppervlaktewateren. Hierbij zij nog aangetekend dat het voorschrift dat rekening moet worden gehouden met de beheersplannen, noch bij de vergunningverlening noch bij het sluiten van een waterakkoord betekent dat de beheerder strikt aan de plannen is gebonden. De beheersplannen geven aan welk beheer de beheerder in algemene zin denkt te voeren, zij kunnen echter geen rekening houden met alle omstandigheden van concrete gevallen. De beheerder kan dan ook, indien daartoe aanleiding blijkt te bestaan, bij concrete beslissingen van de plannen afwijken. Naast deze twee instrumenten kent het ontwerp een derde instrument, namelijk een zogenaamde registratieplicht. Degene op wie deze plicht na aanwijzing rust, is verplicht aan de kwantiteitsbeheerder mededeling te Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
doen van de waterhoeveelheden die hij heeft aangevoerd uit, afgevoerd naar, geloosd in of onttrokken aan het desbetreffende oppervlaktewater. De behoefte aan deze gegevens manifesteert zich op verschillende wijzen. Zo zijn de gegevens benodigd ter voorbereiding van de planvorming in het kader van dit wetsontwerp. Maar ook in het operationele vlak moeten zij ter beschikking staan, zowel in verband met het beheer van de eigen werken door de beheerder als in verband met de besluitvorming van de beheerder in het kader van de toedeling van waterhoeveelheden. Het ontwerp voorziet in een procedure van uitwisseling van de gegevens, waarin de provincies een centrale plaats innemen. Door middel van bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen regels kan de onderlinge vergelijkbaarheid en de uniforme verwerking van de gegevens worden bevorderd. De registratieplicht kan op zowel beheerders als op anderen rusten. Het ontwerp maakt hier geen onderscheid.
2.3. De werking van de instrumenten Niet in alle gevallen zullen de beheerders voor een goed kwantiteitsbeheer van de hiervoor genoemde wettelijke instrumenten gebruik behoeven te maken. Vooral in situaties waarin (relatief) geringe waterhoeveelheden in het geding zijn, is dat niet nodig. Daarom is de onderhavige regeling in het ontwerp zo opgezet dat de werking van de drie instrumenten niet rechtstreeks uit de wet voortvloeit, maar dat bij nadere regeling de gevallen worden aangewezen waarvoor zij gelden. Het aanwijzend gezag kan daardoor, afhankelijk van de verschillende omstandigheden, nader inhoud geven aan de behoefte bepaalde activiteiten binnen de werking van het instrumentarium te brengen. De aanwijzing van gevallen zal een verschillend karakter kunnen hebben. Zo zal het enerzijds gaan om de aanwijzing van concrete (waterstaatkundige) situaties, vooral bij het waterakkoord en de registratie (lokaliserend karakter), anderzijds om de aanwijzing van gevallen die tot een bepaalde categorie behoren (normerend karakter). Bij deze laatste zal het vooral gaan om gevallen die onder de vergunningplicht vallen. Als gevallen waarin de vergunningsplicht geldt, zouden bij voorbeeld aangewezen kunnen worden lozingen etcetera die een bepaalde waterhoeveelheid per tijdseenheid te boven gaan, lozingen etcetera die zich over een langere dan een nader aan te geven periode uitstrekken of lozingen etcetera die een bepaalde waterhoeveelheid per tijdseenheid overschrijden en plaatsvinden in wateren van een nader aan te geven kwetsbaarheid. Uitgangspunt bij de aanwijzingsregeling is ook hier het onderscheid van de in het rijksplan begrepen oppervlaktewateren en de overige oppervlaktewateren. Met betrekking tot de eerste categorie worden de gevallen die geheel of gedeeltelijk daarop betrekking hebben, aangewezen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur.
De formule «gedeeltelijk» is nodig, omdat bij de registratie, voor zover deze betrekking heeft op af-en aanvoeren, alsmede bij het waterakkoord steeds twee of meer oppervlaktewateren zijn betrokken. Is één van deze oppervlaktewateren begrepen onder het rijksplan, dan geschiedt de aanwijzing bij algemene maatregel van bestuur. Met betrekking tot de overige oppervlaktewateren zijn provinciale staten het gezag dat de gevallen -bij verordening -aanwijst. Kroon en provincie hebben hier dus de beslissing omtrent de werking van het beheersinstrumentarium in eigen hand. Daardoor wordt een soepele regeling verkregen, die zich in de loop van de tijd, aan de hand van opgedane ervaringen, kan ontwikkelen. De totstandkoming van de provinciale verordening tot aanwijzing van gevallen waarin registratie, een waterakkoord of een vergunning als bedoeld in het wetsontwerp nodig is, is ingevolge artikel 100 van de Provinciewet onderworpen aan de goedkeuring van de Kroon. Daarnaast voorziet het wetsontwerp in een door de Minister van Verkeer en Waterstaat uit te oefenen bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen ter zake van een verordening. Het middel van de aanwijzing heeft hier als voordeel dat Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
het rechtstreeks en gericht kan werken, zonder dat daarbij de goedkeuring of de werking van de verordening in haar geheel geblokkeerd behoeft te worden en zonder dat zelfs van een goed te keuren verordening sprake behoeft te zijn. Doel van deze procedure is in het bijzonder zeker te stellen dat de verschillende verordeningen, ook in relatie met de desbetreffende algemene maatregel van bestuur, geen tegenstrijdigheid zullen vertonen waar het de aanwijzing van gevallen betreft waarin de instrumenten moeten worden toegepast, alsmede dat de noodzakelijke voorwaarden voor een doelmatig gebruik van de in de wet gegeven beheersinstrumenten niet achterwege blijven. Criterium voor toepassing van de aanwijzingsbevoegdheid is ook hier dat een samenhangend en doelmatig beleid en beheer met betrekking tot de waterhuishouding het geven van de aanwijzing vorderen. De situatie kan zich voordoen dat het beheer van een oppervlaktewater waarvoor een verordening moet worden vastgesteld, wordt uitgeoefend door een waterschap dat in meer dan één provincie is gelegen. lnterprovinciale samenwerking is dan noodzakelijk. In het wetsontwerp is daarom de bepaling opgenomen dat de vaststelling van verordeningen waarbij interprovinciale waterschappen betrokken zijn, in beginsel bij gemeenschappelijk statenbesluit plaatsvindt. Ook met betrekking tot deze verordeningen kan een ministeriële aanwijzing worden gegeven.
2.4. Procedures
Met betrekking tot de totstandkoming van het waterakkoord en de vergunning zijn in het ontwerp de nodige procedures opgenomen die de openheid en doorzichtigheid van de besluitvorming moeten garanderen. Omdat het waterakkoord, zoals gezegd, een openbaar document is, zijn er voor diegenen die bij de totstandkoming ervan direct belang hebben, mogelijkheden gecreëerd om hun invloed te doen gelden, zowel in de fase van voorbereiding (inspraak) als daarna (beroep). Het waterakkoord wordt vastgesteld door de desbetreffende kwantiteitsbeheerders. Dat neemt niet weg dat, nog afgezien van de belangen van het grondwaterbeheer die daarbij een rol kunnen spelen, de belangen van het kwaliteitsbeheer veelal mede in het geding zijn. In het voorgaande is daarop reeds gewezen. Er zou daarom overwogen kunnen worden de kwaliteitsbeheerders het akkoord mede te laten vaststellen. In het ontwerp is dat niet gedaan, omdat deze regeling toch betrekking heeft op het kwantiteitsbeheer. Bovendien zou bij een dergelijke constructie de formele positie van de kwaliteitsbeheerder tot onduidelijkheden aanleiding kunnen geven, vooral waar het de naleving van het akkoord betreft. Om het verband met het kwaliteitsbeheer toch voldoende gestalte te geven wordt, voor zover kwaliteitsbeheer en kwantiteitsbeheer niet in één hand zijn, aan de kwaliteitsbeheerder(s) een belangrijke raadgevende stem in het overleg dat tot het waterakkoord moet leiden, toegekend, waardoor toch de vereiste samenhang tussen het kwantiteitsbeheer en het kwaliteitsbeheer, waarvoor overigens ook de verschillende plannen al indicaties geven, kan worden bereikt. Ook andere overheden alsmede andere instellingen die bij de zaak belang kunnen hebben, zoals gedeputeerde staten bij het grondwaterbeheer, worden desgewenst bij de voorbereiding betrokken, onder meer door het ontwerp van het akkoord aan hen om commentaar toe te zenden. Indien belanghebbenden zich niet in het vastgestelde besluit kunnen vinden, staat er voor hen beroep open op hoger gezag.
In verband met de algemene belangen die met het waterakkoord zijn gemoeid, is in het ontwerp voorzien in een procedure waarbij de tijdige totstandkoming van het akkoord kan worden verzekerd. Zouden de betrokken beheerders niet tijdig aan hun plicht tot vaststelling van een waterakkoord voldoen, dan kan door de Minister van Verkeer en Waterstaat of gedeputeerde staten daaromtrent een aanwijzing worden gegeven. Zo nodig kan het gezag dat de aanwijzing gaf, zelf tot de vaststelling van het akkoord Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
overgaan. Overigens beperkt deze aanwijzingsbevoegdheid zich niet tot het niet tijdig tot stand komen van een akkoord. Van de bevoegdheid kan ook gebruik gemaakt worden als het hoger gezag van oordeel is dat de inhoud van een akkoord correctie behoeft. Evenals in eerdergenoemde gevallen houdt de regeling van de aanwijzingsbevoegdheid ook hier de beperking in dat een aanwijzing slechts kan worden gegeven indien dat ter wille van een samenhangend en doelmatig beleid en beheer met betrekking tot de waterhuishouding noodzakelijk is. Ook ten aanzien van de verlening, wijziging en intrekking van een vergunning schrijft het ontwerp een procedure voor. Deze procedure is geheel toegesneden op de aard van de onderhavige materie, waarbij het gaat om de vraag of bepaalde waterhoeveelheden in oppervlaktewater mogen worden geloosd of daaraan onttrokken, dat wil zeggen om het kwantitatief oppervlaktewaterbeheer. Dat neemt niet weg dat ook de waterkwaliteitsbeheerder en gedeputeerde staten als bevoegd gezag in het kader van het grondwaterbeheer bij de hier aan de orde zijnde vergunningverlening betrokken kunnen zijn. Daarom voorziet het ontwerp in een coördinatieregeling bij de voorbereiding van de vergunningverlening, die hieruit bestaat dat de kwantiteitsbeheerder bovenbedoelde andere beheerders in de gelegenheid stelt hun mening omtrent een te verlenen vergunning te geven. Bij deze procedure dient nog te worden aangetekend dat zij niet al te zwaar kan worden gemaakt. In de eerste plaats vinden vele lozingen en onttrekkingen waarvoor in de toekomst een vergunning zal zijn vereist, thans nog vrij plaats. Een zware procedure zou de overgang naar de nieuwe rechtstoestand wel erg groot maken. Maar bovendien is het in de meeste gevallen niet zo dat bij lozing en onttrekking van water in respectievelijk aan oppervlaktewater zeer zwaarwegende belangen op het spel staan die ertoe leiden de gevraagde vergunningen slechts met grote terughoudendheid of onder sterk beperkende voorwaarden te verlenen. Een zeer uitvoerig opgezette procedure zou trouwens ook het verschil tussen gevallen waarin wel en waarin geen vergunning is vereist, erg accentueren en ertoe kunnen bijdragen dat de aanwijzing van vergunningplichtige gevallen achterwege zou blijven als in het belang van een goed kwantiteitsbeheer een vergunningvereiste wel gewenst is. Anderzijds zijn in de procedure wel de gebruikelijke elementen van inspraak en openbaarheid opgenomen, terwijl er bovendien naar is gestreefd zoveel mogelijk aan te sluiten bij reeds bestaande procedureregelingen, waaronder de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne.
-
-Bevoegdheden in buitengewone omstandigheden
Bij de waterhuishouding zal men er steeds rekening mee moeten houden dat zich omstandigheden kunnen voordoen van buitengewone aard, zoals grote droogte, wateroverlast, calamiteuze waterverontreiniging en dergelijke. Daarbij kunnen grote belangen op het spel komen te staan. Bij de toepassing van de instrumenten die in het ontwerp zijn opgenomen (nota, plannen, waterakkoord, vergunning), zal met deze omstandigheden zoveel mogelijk rekening moeten worden gehouden. Zo zal in het kwantiteitsplan voor de rijkswateren moeten worden aangeduid op welke wijze het beheer in afwijkende omstandigheden wordt gevoerd. Ook in het provinciale waterhuishoudingsplan en het beheersplan zullen dergelijke omstandigheden in beschouwing moeten worden genomen. Wat de plannen daarvoor inhouden, dient zoveel mogelijk zijn vertaling te vinden in de vast te stellen waterakkoorden en de te verlenen vergunningen. Het is evenwel denkbaar dat zich situaties voordoen die onvoorzien zijn of die op onjuiste wijze zijn voorzien. Voor de oplossing van de bij deze situaties optredende problemen kan het algemene instrumentarium ontoereikend zijn. In die gevallen kan derhalve de behoefte bestaan aan speciale, in verband met de veelal tegengestelde belangen afdwingbare bevoegdheden voor het bevoegd gezag om eventuele Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
nadelen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. Daarbij kan het noodzakelijk zijn dat formele rechtsverhoudingen (bij voorbeeld vergunningen) in het algemeen belang ter zijde gezet worden. Met het oog hierop is in hoofdstuk IV van het wetsontwerp een stelsel van bevoegdheden in buitengewone omstandigheden opgenomen. Dergelijke bevoegdheden, speciaal voor buitengewone omstandigheden, komen in het waterstaatsrecht meer voor. Zo houdt paragraaf 17 van de Waterstaatswet 1900 een regeling in betreffende het voorkomen en beperken van overstromingen. Deze regeling richt zich echter primair op de waterkeringszorg en is ook overigens te beperkt van opzet om voor buitengewone omstandigheden als hier bedoeld dienstbaar gemaakt te kunnen worden. Het onderhavige wetsontwerp dient derhalve in een eigen regeling te voorzien. Bij de opzet daarvan is bezien of de bijzondere bevoegdheden zich over het gehele terrein van de waterhuishouding zouden moeten uitstrekken. Dat zou betekenen dat zij ook van toepassing zouden zijn op bijzondere omstandigheden (bij voorbeeld calamiteiten) die binnen de sfeer van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet vallen. Deze wetten kennen zelf dergelijke bevoegdheden niet. Op het eerste oog ligt dan een aanvulling van deze wetten op het onderhavige punt voor de hand. Aan de andere kant blijkt dat juist in noodsituaties, vooral als het om oppervlaktewateren gaat, met kwantitatieve beheersdaden kwaliteitsproblemen kunnen worden beperkt of voorkomen. De samenhang tussen kwaliteits-en kwantiteitsbeheer komt hier wel heel duidelijk naar voren. In het ontwerp is dit zo opgelost dat het daarin opgenomen stelsel van bevoegdheden zich in beginsel richt op het kwantitatieve oppervlaktewaterbeheer -en dus aansluit op de systematiek van hoofdstuk III van het wetsontwerp met betrekking tot het afvoeren, aanvoeren, lozen en onttrekken van waterhoeveelheden -, maar dat voor de toepassing ervan het criterium van het belang van de waterhuishouding geldt. Ook het belang van de kwaliteit van oppervlaktewater en de grondwaterbelangen (bij voorbeeld grote droogte van de bodem) kunnen dus bij de toepassing van de bevoegdheden in beschouwing worden genomen. Deze benadering maakt het noodzakelijk dat nader moet worden bezien in hoeverre in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet nog aanvullende voorzieningen moeten worden getroffen naast die welke in dit wetsontwerp zijn opgenomen. Een onderzoek daarnaar is gaande. Evenals bij het creëren van de algemene beheersinstrumenten voor het kwantiteitsbeheer is hier een onderscheid gemaakt tussen de situatie waarbij alleen beheerders die water af-of aanvoeren, zijn betrokken, en de situatie voor de overige gevallen. De eerstbedoelde situatie beperkt zich tot het af-en aanvoeren van water door de ene beheerder naar of uit een oppervlaktewater van de andere. Betreft dit de relatie Rijkandere beheerders, dan is voor de Minister van Verkeer en Waterstaat de bevoegdheid geschapen een opdracht met betrekking tot dat af-en aanvoeren aan de desbetreffende andere beheerders te geven. In de overige gevallen komt de bevoegdheid tot het geven van opdrachten toe aan de betrokken colleges van gedeputeerde staten, zij het dat de minister hier subsidiair zelf kan optreden. De opdrachten zijn feitelijk afdwingbaar door middel van politiedwang. Zij zullen in het algemeen een gebod inhouden tot het vergroten of verkleinen van de wateraf-of aanvoer, in afwijking van de normale situatie, welke veelal in een waterakkoord zal zijn vastgelegd. Ook de mogelijkheid van een gebod tot volledige staking van de aan-en afvoer is mogelijk. De opdrachten zullen derhalve licht in strijd komen met een waterakkoord en kunnen dit daarom ook ter zijde stellen. In de hiervoor bedoelde tweede situatie zal het vooral gaan om het lozen en onttrekken van waterhoeveelheden door gebruikers in respectievelijk aan het oppervlaktewater. Bovendien vallen diegenen hieronder die water af-of aanvoeren, maar zelf geen waterbeheerder zijn. De hierbedoelde activiteiten zullen gedeeltelijk wel, gedeeltelijk niet vergunningplichtig zijn.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
In verband met de bijzondere omstandigheden zal in beide categorieën van gevallen een optreden van het bevoegd gezag mogelijk moeten zijn. Omdat het hier in het algemeen om een groot aantal handelingen zal gaan, is in het ontwerp gekozen voor een bevoegdheid van de beheerder tot het geven van algemene voorschriften, waaraan diegenen die de desbetreffende handelingen verrichten, zich te houden hebben. De voorschriften zullen in het algemeen een gebodsbepaling inhouden tot het beperken van het watergebruik, terwijl ook een totaal verbod mogelijk is. Dit betekent dat deze voorschriften ook gegeven kunnen worden in afwijking van hetgeen in vergunningen op grond van dit wetsontwerp is vastgelegd. Het instrument zal vooral van belang zijn in situaties van zeer grote waterschaarste, waarin juist de waterbehoefte relatief de grootste omvang heeft. De belangen van de verschillende watergebruikers zijn in dergelijke omstandigheden niet steeds van hetzelfde gewicht. De beheerder zal derhalve zodanige algemene voorschriften moeten kunnen geven dat een prioriteitenstelling daarin tot uitdrukking kan komen. Het ontwerp maakt het daarom mogelijk de te geven voorschriften te differentiëren, enerzijds naar categorieën van inrichtingen, anderzijds naar oppervlaktewateren. Daardoor is het mogelijk bij voorbeeld aan de onttrekking van water ten behoeve van de openbare drinkwatervoorziening voorrang te geven boven andere, eveneens waterbehoevende belangen alsmede voor bepaalde, kwetsbare oppervlaktewateren strengere gebruiksbeperkingen op te leggen dan voor andere. Overtreding van de algemene voorschriften kan leiden tot strafrechtelijke sancties. Alvorens te kunnen werken zal aan deze voorschriften daarom openbare bekendheid dienen te worden gegeven. Het ontwerp schrijft daartoe in ieder geval de publikatie van de algemene voorschriften in de Nederlandse Staatscourant voor. Ook van andere publiciteitsmiddelen kan gebruik gemaakt worden, zoals radio en televisie. Bij de toepassing van de hier bedoelde bevoegdheden zal steeds voor ogen gehouden moeten worden dat het hierbij in zekere zin om noodrecht gaat, om rechtsmiddelen derhalve die geschikt worden in omstandigheden waarin de gewone middelen te kort schieten en bijzondere maatregelen niet kunnen worden gemist. De bepaling van de grens tussen gevallen waarin dergelijke omstandigheden zich voordoen, en gevallen waarin dat niet geval is, is overigens in abstracto niet scherp te trekken. Veel zal derhalve overgelaten zijn aan de juiste beoordeling door het bevoegd gezag van de feitelijke omstandigheden in het concrete geval. Van belang is in dit verband dat de beheerders bij de opstelling van hun kwantiteitsplannen de taak hebben zich te beraden niet alleen over het beheer in normale omstandigheden, maar ook over dat in voorzienbare afwijkende omstandigheden, zodat zij ook met deze laatste in te sluiten waterakkoorden en te verlenen vergunningen rekening kunnen houden.
-
-Overleg-en adviesorganen
Voor het goed functioneren van het hiervoor beschreven plannings-en beheersinstrumentarium zal het van belang zijn dat op en tussen de verschillende overheidsniveaus overleg en coördinatie omtrent het te voeren beleid en beheer plaatsvindt. Bovendien zullen de bij de waterhuishouding betrokken belangengroeperingen overwegen moeten beschikken om hun wensen en inzichten zo goed mogelijk daarin te kunnen laten doorklinken. Daartoe kunnen geïnstitutionaliseerde overleg-en adviesorganen, ingeschakeld in het kader van de procedures van totstandkoming van de verschillende beslissingen, een belangrijke rol vervullen. Voor het overleg op rijksniveau voorziet het wetsontwerp in een wettelijke regeling voor de interdepartementale coördinatiecommissie voor de waterhuishouding (ICWA). De ICWA functioneert reeds enige jaren op basis van de beschikking van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 19 januari 1977, nr. 24329. Gelet op het belang van een gecoördineerd Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
interdepartementaal overleg in het kader van de uitvoering van de in het wetsontwerp voorziene regeling, ligt het voor de hand de ICWA in de wet zelf een plaats te geven. Dit betekent echter geenszins dat de bemoeienis van de ICWA zich zal dienen te beperken tot de haar bij dit wetsontwerp speciaal opgedragen taken. De taak van de ICWA is ruimer, namelijk de coördinatie van het overleg met betrekking tot het regeringsbeleid ten aanzien van de waterhuishouding. Het regeringsbeleid ten aanzien van de waterhuishouding wordt immers, behalve in het kader van dit wetsontwerp, mede bepaald door beleidsbeslissingen met betrekking tot die terreinen van overheidszorg die van invloed zijn op dan wel mede bepaald worden door de waterhuishouding. De ICWA zal zorg kunnen dragen voor een integrale toetsing van die beleidsbeslissingen uit waterhuishoudkundig oogpunt alsmede voor een goede onderlinge afstemming van alle in het kader van de waterhuishouding relevante regeringsbeslissingen. Het wetsontwerp schrijft voor dat de ICWA wordt betrokken bij de voorbereiding van zowel de beleidsnota als het rijksplan. Het spreekt vanzelf dat dit in een zo vroeg mogelijk stadium van voorbereiding dient te geschieden. Evenzo wordt de ICWA betrokken bij een voornemen om over te gaan tot het geven van een aanwijzing aan het provinciaal bestuur omtrent de vaststelling of herziening dan wel de inhoud van een provinciaal plan. Een dergelijke aanwijzing behoeft, zoals eerder is uiteengezet, immers niet noodzakelijkerwijs voort te vloeien uit overwegingen die rechtstreeks zijn af te leiden uit de beleidsnota of het rijksplan. Voorts zal van de bevoegdheden die aan de Minister van Verkeer en Waterstaat op grond van het wetsontwerp in buitengewone omstandigheden toekomen, tenzij het tijdsbestek zulks verhindert, alleen gebruik gemaakt kunnen worden nadat de ICWA is gehoord. Een en ander biedt een garantie dat alle bij de beslissing betrokken belangen zijn afgewogen. Naast dit kader van overleg en coördinatie ter voorbereiding van de standpuntbepaling op rijksniveau beschikt de Minister van Verkeer en Waterstaat van oudsher over de Raad van de Waterstaat als niet-ambtelijk adviesorgaan. Ook aan de raad worden in het wetsontwerp verschillende taken opgedragen. Zo zal de raad dienen te adviseren omtrent ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur welke ter uitvoering van de wet moeten worden vastgesteld. Bovendien wordt de raad gehoord omtrent de beleidsnota en het rijksplan. Een belangrijke functie van de raad is het toetsen van de inzichten van de rijksoverheid aan die van belanghebbenden in de meest ruime zin. Dat zijn onder meer lagere overheden, betrokken belangenorganisaties en deskundigen. Daarnaast vervullen de raad en in het bijzonder zijn commissies tot op zekere hoogte een coördinerende rol in interdepartementaal verband. Dit laatste maakt een nadere bepaling van de verhouding tussen de raad en de ICWA noodzakelijk. Deze wordt hier zo gezien dat de ICWA haar werkzaamheden verricht voorafgaand aan de advisering door de raad. Bij de behandeling van de aan de orde zijnde kwesties in de raad zal vooral het accent liggen op de hiervoor eerstgenoemde functie. Daarbij kunnen echter inzichten naar voren komen die van belang zijn voor het interdepartementale overleg. In dat geval kan de raad ook aan dit aspect nader inhoud geven. Op provinciaal niveau voorziet het wetsontwerp in de instelling van provinciale commissies voor de waterhuishouding, die gedeputeerde staten over zaken betreffende de waterhuishouding van advies dienen. De samenstelling van de commissies wordt, afgezien van de bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen rijksambtenaren, aan provinciale staten overgelaten. Daarmee wordt aan provinciale staten de mogelijkheid geboden om de commissie zodanig samen te stellen dat zij niet alleen geschikt is voor haar specifieke taken in het kader van het onderhavige wetsontwerp, maar tevens kan functioneren als adviescommissie als bedoeld in een aantal wetten die planvorming op provinciaal niveau voorschrijven ten aanzien van deelterreinen van de waterhuishouding. Te denken ware hierbij onder meer aan de adviescommissies, bedoeld in de Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet. De door het Rijk aan te wijzen ambtenaren kunnen er tevens zorg voor dragen dat de verticale beleidscoördinatie tussen Rijk en provincie in een zo vroeg mogelijk stadium gestalte kan krijgen. De voorziening in het wetsontwerp tot instelling van een algemene adviescommissie sluit aan bij de in de praktijk met name binnen de provincies gegroeide behoefte om alle aspecten van het beheer van water in hun onderlinge samenhang te kunnen beschouwen en bespreken. Deze behoefte heeft er reeds toe geleid dat het Interprovinciale Overleg inzake Waterbeheer besloten heeft de provincies te adviseren provinciale watercommissies in te stellen. Een aantal provincies is er reeds toe overgegaan een dergelijke watercommissie in te stellen. Met het oog op het belang van een gecoördineerde standpuntbepaling ten aanzien van onderwerpen, de waterhuishouding betreffende, is deze ontwikkeling van grote waarde.
-
-Financiële aspecten
5.1. Algemeen
De kosten die de uitvoering van de wet met zich meebrengt hebben betrekking op de algemene bestuurstaak die Rijk, provincie, waterschap en gemeente op het terrein van de waterhuishouding in het algemeen en het waterkwantiteitsbeheer in het bijzonder hebben te vervullen. Het gaat hierbij om kosten verbonden aan de planvorming, de regelgeving, toepassing van het wettelijke beheersinstrumentarium, de controle op de naleving van de wet, het feitelijke beheer en dergelijke. Daartoe dienen ook de kosten te worden gerekend van de vergoeding van onevenredige schade bij rechtmatig overheidshandelen, waarop hieronder afzonderlijk zal worden ingegaan. De onderhavige kosten worden thans ook reeds in belangrijke mate door de betrokken overheden gemaakt. Noch de taak om bestuurlijk inhoud te geven aan de zorg met betrekking tot het water, noch de beheerstaak zijn immers nieuw. Het onderhavige wetsontwerp brengt daar verder lijn in, maar creëert op zich geen nieuwe situatie. De uitvoering van de wet brengt dan ook slechts in beperkte mate extra financiële lasten met zich mee. Deze komen voornamelijk voort uit het opstellen van de in de wet genoemde plannen door Rijk, provincies en daarvoor in aanmerking komende waterschappen. Voor deze plannen is mankracht nodig, zowel voor het doen van onderzoek ter verkrijging van de voor de onderbouwing van het beleid noodzakelijke gegevens, als voor het overleg dat ter voorbereiding van het plan moet worden gevoerd, het opmaken van het plan zelf en de inspraak waaraan het plan wordt onderworpen. Tegenover deze extra financiële lasten, welke in het navolgende nog nader zullen worden aangegeven, staan evenwel de bestuurlijke en economische voordelen die aan een samenhangend en doelmatig waterhuishoudkundig beleid zijn verbonden.
5.2. Baten van de wet
In het bijzonder de planmatige aanpak van het waterhuishoudkundige beleid en beheer zal voor een groot aantal sectoren van de samenleving voordelen met zich meebrengen. Deze voordelen zijn in algemene zin reeds uitgebreid toegelicht in hoofdstuk IV, paragraaf 1, Financieel gezien komen deze op drie manieren tot uiting. In de eerste plaats brengt de planning een betere beleidsvoorbereiding met zich mee, met meer inzicht in waterhuishoudkundige verbanden en gevolgen van voorgenomen maatregelen. Aldus wordt bevorderd dat een bepaald gewenst beheer of watertoedeling wordt verkregen met zo gering mogelijke nieuwe investeringen. Hierbij gaat het zowel om investeringen van de overheid als om investeringen door op het waterbeheer aangewezen Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
belanghebbenden. In de tweede plaats leidt planning tot de meest wenselijke verdeling van het beperkt beschikbare water en dus tot een minimalisering van de schade die wordt geleden als gevolg van het niet altijd en overal beschikbaar zijn van de benodigde hoeveelheid water. Het meest duidelijk is hiervan sprake in tijden van droogte, doch ook bij de verdeling van het schaarse grondwater speelt dit een rol. In de derde plaats leidt de planning tot een zo doelmatig mogelijk gebruik van de bestaande waterhuishoudkundige infrastructuur. Dit betekent een optimalisering van het rendement van in het verleden gedane investeringen in waterhuishoudkundige werken. De baten die aan de wet mogen worden toegerekend, komen zowel ten goede aan de waterbeheerders als aan derden. De omvang van de baten is moeilijk exact aan te geven. Enerzijds zullen deze bestaan uit het vermijden van onjuiste beslissingen waardoor met name onrendabele investeringen zullen worden voorkomen, anderzijds uit het verkrijgen van een optimaal waterbeheer waardoor de bestaande waterhuishoudkundige infrastructuur zoveel mogelijk zal worden benut en optredende schade tot een minimum kan worden beperkt. Dat het daarbij om aanzienlijke bedragen kan gaan, wordt duidelijk als men zich de omvang realiseert van de investeringen waarmee enerzijds de waterbeheerders en a nderzijds de van het waterbeheer afhankelijke belangen worden geconfronteerd. Voorts heeft de ervaring van 1976 geleerd dat droogteschaden in het bijzonder in extreme jaren tot aanzienlijke hoogten kunnen oplopen.
5.3. Kosten van de wet
De kosten die aan de wet zijn verbonden, kunnen in twee categorieën worden verdeeld. De eerste categorie uitgaven wordt veroorzaakt door het opstellen van de beleidsnota waterhuishouding en de plannen voor de waterhuishouding, de activiteiten in het kader van coördinatie en afstemming van het beleid van Rijk en lagere overheiden en van lagere overheden onderling, de uitvoering van algemeen en beleidsonderbouwend onderzoek en tenslotte de uitvoering en handhaving van de wet als zodanig. Deze kosten worden ook nu reeds in overwegende mate gemaakt, met uitzondering van het formuleren van het beleid in plannen voor de waterhuishouding. De tweede categorie uitgaven betreft de uitgaven die zijn gemoeid met het directe kwantitatieve waterbeheer. Deze uitgaven kunnnen worden onderscheiden in directe en indirecte uitgaven. Onder directe uitgaven zijn te verstaan de kosten verbonden aan de vergunningverlening, het opmaken en sluiten van waterakkoorden en de kosten van het maken van waterkwantiteitsplannen. Dit zijn ten dele nieuwe taken, zonder dat evenwel kan worden gesteld dat het dan om geheel nieuwe werkzaamheden gaat. Ook nu gaat de waterbeheerder in het algemeen na wat de consequenties zijn van belangrijke nieuwe onttrekkingen of lozingen en verleent hij daarvoor in sommige gevallen vergunningen. Voorts bestaan tussen beheerders vaak reeds afspraken over het aan-of afvoeren van water, niet zelden vastgelegd in een overeenkomst. Ten slotte ligt ook aan het huidige beheer in het algemeen reeds een beleid ten grondslag, zij het dat in dat beleid veelal slechts met een beperkt aantal belangen rekening wordt gehouden, zodat niet zeker is dat maatschappelijk gezien steeds de meest gunstige beleidskeuzen zijn gedaan. De indirect uit de wet voortvloeiende uitgaven betreffen de kosten verbonden aan het beheer zoals dat zal moeten worden gevoerd overeenkomstig de op te maken plannen of ingevolge een waterakkoord. Deze kosten worden ook nu gemaakt, zowel ter zake van meting en registratie als ter zake van het aan-en afvoeren van water. Hier is geen sprake van kosten die aan de uitvoering van de wet moeten worden toegeschreven. De wet beoogt juist een systeem te geven dat het mogelijk maakt de hiermee gemoeide gelden op een voor de maatschappij als geheel doelmatige wijze te besteden.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
5.4. Wijze van financiering van de wet Onder de huidige omstandigheden komen de kosten van het waterbeheer voor zover dat in dit wetsontwerp regeling vindt, voor wat betreft het Rijk, de provincie en de gemeente, ten laste van de algemene middelen en, waar het de waterschappen betreft, ten laste van de waterschapsomslag. In het algemeen werkt dit stelsel bevredigend. Er bestaat daarom geen reden in dit bestaande stelsel fundamenteel verandering te brengen door in het wetsontwerp ter zake een nieuw, zelfstandig financieel regime, in het bijzonder voor het kwantiteitsbeheer, op te nemen. Daarvan is dan ook afgezien. Dit houdt tevens in dat in het wetsontwerp geen bepalingen zijn opgenomen met betrekking tot het invoeren van mogelijke heffingen. Voor zover het gaat om bestemmingsheffingen, bestaat daaraan geen behoefte, omdat, zoals hiervoor is uiteengezet, het bestaande financiële regime voldoende mogelijkheden biedt. Voor een remmingsheffing bestaat evenmin aanleiding, omdat de te verrichten werkzaamheden ter regulering van waterhoeveelheden niet van een zodanige -van de huidige gang van zaken afwijkende -aard zijn dat voor dat doel een speciale heffing naast het in het wetsontwerp gecreëerde beheersinstrumentarium nodig is. Voor het Rijk brengt de wet naar verwachting slechts extra uitgaven met zich mee voor het opstellen van de waterkwantiteitsplannen. Ook kan worden verwacht dat het opstellen van de provinciale plannen een intensievere betrokkenheid van het Rijk zal vragen, hetgeen in het bijzonder tot uiting zal komen in meer overleg. Een en ander betekent dat een geringe uitbreiding van het in de waterhuishouding werkzame personeel nodig zal zijn. Voor de provincies zal de wet eveneens extra uitgaven met zich meebrengen. Uit overleg dat hierover met de provincies heeft plaatsgehad, is naar voren gekomen dat alle provincies in het bijzonder behoefte zullen hebben aan enig extra personeel. Behalve voor het opstellen van het plan voor de waterhuishouding, zal mankracht nodig zijn voor het overleg over de plannen van het Rijk en van de waterschappen, voor zover aan deze wordt opgedragen een beheersplan op te stellen. Voorts zullen de provincies uitgaven moeten doen voor onderzoek ten behoeve van het provinciale plan voor de waterhuishouding. In verband hiermee is de Regering van mening dat een verhoging van de uitkering aan de provincies uit het Provinciefonds wenselijk is. Rekening dient daarbij te worden gehouden met de verantwoordelijkheden die de provincies ook nu reeds hebben ter zake van de waterhuishouding. Op grond van een en ander zal aan het Provinciefonds worden toegevoegd een bedrag van f 5,5 min. met ingang van het jaar van inwerkingtreding van de wet. Voor de waterschappen en de waterbeherende gemeenten zal de wet in het bijzonder slechts dan in betekenende mate enige extra kosten meebrengen wanneer aan hen wordt opgedragen een beheersplan op te stellen. Aangenomen kan worden dat dit laatste zal plaatsvinden bij de grotere waterschappen. Ook nu beschikken deze waterschappen reeds over een behoorlijk technisch en administratief apparaat waarvan mag worden verwacht dat het het waterschap in staat zal stellen op eigen kracht een beheersplan op te stellen. Indien het nodig is dat daarvoor enig extra personeel moet worden aangetrokken of onderzoek moet worden uitbesteed, dan zal dat in het kader van de huidige omslagmogelijkheden kunnen worden gefinancierd. Voor de waterbeherende gemeenten zal de wet naar verwachting geen extra kosten van betekenis meebrengen, aangezien mag worden aangenomen dat opdracht aan deze gemeenten tot het opstellen van een beheersplan achterwege zal blijven. Andere uit de wet voortvloeiende werkzaamheden zullen door het bestaande technisch en administratief apparaat kunnen worden uitgevoerd. De extra kosten waarvoor Rijk, provincies en waterschappen komen te staan als gevolg van de opdracht tot het planmatig onderbouwen van het Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
waterhuishoudkundig beleid, zullen naar verwachting worden gecompenseerd door een verminderde behoefte aan financiële middelen voor de uitvoering van werken. Dit, te zamen met de voordelen die de op het waterbeheer aangewezen belangen zullen hebben bij een optimalisering van het waterbeheer, leidt tot een gunstige batenkostenverhouding van het voorgestelde wetsontwerp. Voor de financieel-economische situatie van ons land zal dit van positieve invloed zijn.
5.5. Schadevergoeding
Bij het verrichten van haar taak in het kader van het thans wettelijk te regelen kwantiteitsbeheer bestaat de mogelijkheid dat de overheid aan derden schade toebrengt. Het gaat hierbij om handelingen zowel van feitelijke aard, bij voorbeeld peilverandering, als van formele aard, bijvoorbeeld intrekking van een vergunning. De eventuele schade kan bestaan uit verminderde opbrengst aan gewassen, de noodzaak tot het treffen van voorzieningen aan steigers en oevers, de noodzaak water van elders te betrekken en dergelijke. Nu geldt in het algemeen als uitgangspunt dat normale nadelen die voortvloeien uit rechtmatig overheidsoptreden, voor risico komen van de particulier die deze nadelen ondervindt. De algemene rechtsopvatting is echter ook dat de gevolgen van het overheidsoptreden voor de particulier soms zo onevenredig kunnen zijn dat deze redelijkerwijs niet te zijnen laste kunnen blijven. Deze rechtsopvatting vindt in de moderne administratieve wetgeving haar neerslag in bepalingen die aan in de wet aangewezen handelingen in die gevallen de verplichting verbinden een billijke schadevergoeding te geven. Een dergelijke regeling is ook in artikel 43 van het onderhavige wetsontwerp opgenomen. De regeling is zo opgezet dat zowel de uitoefening van de wettelijke beheersbevoegdheden onder normale omstandigheden -vaststelling van waterakkoord en voor buitengewone omstandigheden -als de uitoefening van de bijzondere bevoegdheden voor buitengewone omstandigheden -opdrachten aan beheerders en algemene voorschriften -daaronder vallen. Wat de vergunningverlening betreft zijn daarbij vermeld niet alleen gevallen van intrekking en wijziging van vergunningen -wat algemeen gebruikelijk is -, maar ook gevallen van weigering en verlening (onder voorwaarden) van vergunningen -waarvoor slechts in enkele wetten een voorziening is getroffen. Bij dit laatste is overwogen dat naar de strekking van de thans voorgestelde regeling de afkondiging van een algemene maatregel van bestuur of provinciale verordening, waarbij het verboden wordt behoudens vergunning water te onttrekken of te lozen, niet de betekenis heeft dat onttrekken of lozen in beginsel onmogelijk wordt gemaakt. De voorgestelde regeling strekt er veeleer slechts toe de onttrekkingen en lozingen aan een vergunningenstelsel te onderwerpen, opdat de toelaatbaarheid daarvan -en de voorwaarden waaronder -kunnen worden beoordeeld in de omstandigheden van het concrete geval en binnen het kader van het gevoerde beleid. Deze opzet brengt mede dat de afkondiging van een algemene maatregel van bestuur of provinciale verordening als hier bedoeld op zich geen grond kan opleveren voor schadevergoeding, doch dat schadevergoeding wel aan de orde behoort te kunnen komen als -door weigering van een vergunning -het verbod uiteindelijk geconcretiseerd wordt dan wel het onttrekken of lozen evenredig wordt bemoeilijkt. Uiteraard is de uitbreiding van de regeling tot gevallen van weigering en verlening van vergunningen niet bedoeld om aan te geven dat het beletten, beperken of reguleren van wateronttrekkingen en waterlozingen moet worden gezien als een in de normale verhouding diep ingrijpende maatregel die licht tot vergoeding aanleiding kan geven. Opneming in artikel 43 van gevallen van weigering en verlening van vergunningen betekent niet meer dan dat niet bij voorbaat wordt uitgesloten dat toch ook daarbij in bijzondere omstandigheden particuliere belangen zodanig in de verdrukking kunnen komen dat schadevergoeding op haar plaats is. Niet opgenomen in artikel 43 zijn feitelijke handelingen. Daarvan is Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
afgezien in de eerste plaats omdat moeilijk zou zijn te bepalen welke feitelijke handelingen specifiek in het kader van dit wetsontwerp onder een bijzondere schadevergoedingsregeling moeten worden gebracht. Maar bovendien zou dan tot regeling worden overgegaan van een materie die elders nog niet voorwerp is van wetgeving in algemene zin. Beter lijkt het daarom in de praktijk te beoordelen of bepaalde handelingen of categorieën van handelingen van zodanig ingrijpende aard zijn dat daarvoor een bijzondere schadevergoedingsregeling dient te worden ontworpen, zoals dat bij voorbeeld in verband met de deltawerken in de Deltaschadewet is geschied. De beslissing omtrent de vraag in hoeverre, geoordeeld naar redelijkheid en billijkheid, de schade ten laste dient te blijven van de benadeelde, is in handen gelegd van het gezag dat het besluit heeft genomen waarvan de schade het gevolg is. Van de beslissing op een verzoek om schadevergoeding staat beroep open op de Kroon. Het vorenstaande laat overigens onverlet dat belanghebbenden zich ter zake van ontstane schade als gevolg van de uitvoering van het kwantitatieve waterbeheer op grond van artikei 1401 van het Burgerlijk Wetboek rechtstreeks met een vordering tot de burgerlijke rechter kunnen wenden. Voor zover het daarbij gaat om handelingen waarvoor het onderhavige wetsontwerp een voorziening biedt of waarvan de nadelen op andere wijze worden ondervangen, zal de rechter zich echter in het algemeen terughoudend opstellen bij het geven van een oordeel daaromtrent.
V. ARTIKELEN
Artikel 1. In het algemeen deel van deze memorie is reeds uiteengezet dat de waterhuishouding dat deel van de overheidszorg omvat dat zich richt op het -op maatschappelijk verantwoorde wijze -omgaan met het ons omringende water. Het gaat daarbij om het water dat als oppervlaktewater op de bodem of als grondwater in de bodem vrij aanwezig is; vrij aanwezig in die zin dat het niet reeds voor gebruiksdoeleinden aan een oppervlaktewater of aan de bodem is onttrokken en daarmede niet meer vatbaar is voor publiekrechtelijk beheer. Het begrip waterhuishouding duidt niet alleen in algemene zin het zorggebied aan waarop het wetsontwerp als geheel betrekking heeft, het heeft in het wetsontwerp met name ook de functie om aan te geven welke aspecten bij de planvorming als in het wetsontwerp bedoeld in beschouwing dienen te worden genomen en tegen welke achtergrond de toepassing van de verschillende beheersinstrumenten -waterakkoord, vergunning, bevoegdheden in buitengewone omstandigheden -dient plaats te vinden. Het is daarom gewenst in het wetsontwerp een bepaling op te nemen van wat onder het begrip waterhuishouding valt te verstaan. In artikel 1 is de term zo gedefinieerd dat daaruit volgt dat bij de planvorming en de toepassing van de beheersinstrumenten de belangen, betrokken bij het beheer van het oppervlaktewater en het grondwater in kwantitatieve en in kwalitatieve zin, tot gelding komen. Het water als object van overheidszorg is tegelijk ook betrokken bij andere terreinen van overheidszorg. Met name vanuit het zorggebied van de milieuhygiëne en de ruimtelijke ordening vindt beleidsbepaling met betrekking tot het water of met consequenties daarvoor plaats. Het aldus elkaar raken en gedeeltelijk overlappen van beleidsterreinen is een situatie die zich in het huidige bestel veelvuldig voordoet en die ertoe noopt ervoor zorg te dragen dat de besluitvorming op elk dier terreinen tot overeenkomstig resultaat leidt. In het algemeen deel van de memorie van toelichting is reeds uiteengezet dat in het bijzonder planvorming als beleidsinstrument daarbij van betekenis is.
Artikel 3. Tot de ingevolge het tweede lid van artikel 3 bij algemene maatregel van bestuur aan te wiJ2en rijksambtenaren zullen onder meer behoren de hoofdingenieurdirecteur van de provinciale directie van de Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
Rijkswaterstaat, de hoofdingenieurdirecteur van de Landinrichting, grond-en bosbeheer, de inspecteur voor de Volksgezondheid, belast met het toezicht op de hygiëne van het milieu, en de inspecteur van de Ruimtelijke Ordening. Zij zullen er in eerste aanleg voor zorg moeten dragen dat de verticale coördinatie van het beleid met betrekking tot de waterhuishouding gestalte krijgt. Bij de regeling van de samenstelling en de werkwijze van de commissie zullen provinciale staten voor het overige moeten zorgen voor een -gezien de diversiteit van de bij de waterhuishouding betrokken belangen -voldoende brede samenstelling van de commissie. Ook zullen zij acht moeten slaan op de verhouding van de commissie tot de provinciale planologische commissie. Door een goede coördinatie van de werkzaanv heden van beide commissies kan bereikt worden dat de coördinatie tusen het ruimtelijke en het waterhuishoudkundige beleid van de provincie optimaal inhoud krijgt.
Artikelen 4 en 5. In het algemeen gedeelte van deze memorie zijn de inhoud en functie alsmede de belangrijkste aspecten van de totstandkomingsprocedure van de beleidsnota reeds beschreven. Met betrekking tot dit laatste dient nog te worden opgemerkt dat in het ontwerp (artikel 5, eerste lid) een gewichtige rol is weggelegd voor de ICWA bij de voorbereiding van de nota. Van de ICWA wordt verwacht dat zij aan de bij die voorbereiding te verrichten werkzaamheden actief haar medewerking verleent. De in artikel 4, eerste lid, gehanteerde formulering dat de nota door de Minister van Verkeer en Waterstaat wordt vastgesteld na overleg met de in de ICWA vertegenwoordigde ministers, krijgt daardoor reeds op ambtelijk niveau en tevens in een zo vroeg mogelijk stadium inhoud.
Artikel 6, eerste lid. Het rijksplan heeft betrekking op de bij het Rijk in beheer zijnde oppervlaktewateren en de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen andere oppervlaktewateren die met de rijkswateren in open verbinding staan. Bij deze laatste zal gedacht moeten worden aan wateren die met de waterhuishoudkundige hoofdinfrastructuur zozeer een geheel vormen dat de planning van het te voeren beleid zich vanzelfsprekend over dat geheel uitstrekt.
Artikel 6, tweede lid, onder a. Het hier gehanteerde begrip functie hangt samen met de bestemming die aan het desbetreffende water in waterhuishoudkundige zin moet worden toegekend. Deze bestemming kan alleen worden bepaald nadat de waterhuishoudkundige mogelijkheden en de bij het water betrokken belangen in beschouwing zijn genomen. Deze belangen kunnen gebruiksbelangen zijn, maar ook belangen van bij voorbeeld ecologische aard. Bij de bepaling van de waterhuishoudkundige bestemming zal tevens een nauwe relatie gelegd moeten worden met de bestemmingen die in het kader van de ruimtelijke ordening worden gegeven. Beide bestemmingen zullen, zoals in het algemeen deel van deze memorie is uiteengezet, met elkaar moeten «sporen». Op de wegen waarlangs dat bereikt kan worden, is in het algemeen deel van deze memorie reeds ingegaan. De aan het desbetreffende water toegekende functie -het kunnen er overigens ook meer dan één zijn -zal voorts leiden tot nadere aan het water te stellen eisen (in de vorm van normen), zowel in het kwantitatieve als in het kwalitatieve vlak. Het beheer op grond van de desbetreffende wettelijke regelingen -naast die, bedoeld in het onderhavige wetsontwerp, is dat met name ook de Wet verontreiniging oppervlaktewateren -zal erop gericht moeten zijn aan deze eisen te voldoen.
Artikel 9, derde lid. Het onderdeel van het provinciale waterhuishoudingsplan dat op het kwantiteitsbeheer van de oppervlaktewateren betrekking heeft, is de tegenhanger van het in artikel 6 genoemde rijksplan. Als Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
algemene indicatie van de inhoud van dit planonderdeel is aangegeven dat provinciale staten dezelfde onderwerpen als genoemd in artikel 6, tweede lid, in beschouwing nemen. Voorts zullen provinciale staten zich tot de hoofdlijnen dienen te beperken, behoudens in gevallen waarin de provincie zelf het beheer over de oppervlakterwateren voert. Niet steeds is exact aan te geven waar de begrenzing van het begrip hoofdlijnen ligt. Van belang is vooral dat deze bepaling ten aanzien van het provinciale plan in samenhang wordt gezien met artikel 12, krachtens welke bepaling de beheerder in zijn eigen beheersplan aan dezelfde onderwerpen aandacht heeft te besteden. Als beide plannen zich over de functie van een zelfde oppervlaktewater uitspreken, zal daarin uiteraard geen verschil dienen te bestaan (al zal mogelijk het beheersplan meer in details afdalen). Anderzijds zullen provinciale staten zich er voor moeten hoeden op de stoel van de beheerder te gaan zitten. Zij zullen in het oog moeten houden dat de provincie in het bijzonder tot taak heeft de doeleinden van het kwantiteitsbeheer te stellen tegen de achtergrond van het algemene beleid, terwijl de beheerder zich primair zal moeten richten op het beheer dat feitelijk, binnen het raam van de fysische en financiële mogelijkheden, dient te worden gevoerd.
Artikel 9, vierde lid. De regeling met betrekking tot een eventuele afwijkingsbevoegdheid van gedeputeerde staten stemt overeen met die van de Wet op de ruimtelijke ordening.
Artikel 12, tweede lid. Met het relateren van de inhoud van het beheersplan aan de taak van de beheerder wordt aangegeven dat de beheerder ook aspecten van het te voeren kwantiteitsbeheer in zijn plan kan meenemen die niet zijn voorzien in het provinciale plan, maar wel in verband met zijn taakvervulling van belang zijn.
Artikel 12, zesde lid. In een aanmerkelijk aantal gevallen zal de situatie zich voordoen dat een waterschap dat een beheersplan opstelt, gelegen is in meer dan één provincie. Het geven van regels omtrent een dergelijk beheersplan, waarmee indirect regels gegeven worden over de taak en inrichting van het interprovinciale waterschap, vergt in beginsel een gemeenschappelijke besluitvorming van de betrokken provinciale besturen. Het onderhavige artikellid schrijft dat derhalve voor, zij het dat daarop uit een oogpunt van efficiënte besluitvorming een uitzondering kan worden gemaakt. De onderhavige regeling sluit aan bij die welke is opgenomen in artikel 63 en volgende van de Waterstaatswet 1900, waar het gaat om de reglementering van interprovinciale waterschappen. Overigens is met betrekking tot de vaststelling van provinciale verordeningen waarin de beheersbevoegdheden worden geregeld (artikel 16, 18 en 27), de in artikel 12, zesde lid, bedoelde procedure eveneens voorgeschreven.
Artikel 16, eerste lid. In dit artikel, en daarmee dus ook met betrekking tot de regelingen die de gevallen aanwijzen waarin een waterakkoord dient te worden gesloten of vergunning vereist is, is het in artikel 6, eerste lid, en artikel 9, derde lid, aangebrachte onderscheid tussen oppervlaktewateren, vallende onder het rijksplan, en overige oppervlaktewateren doorgetrokken. Ook bij de toekenning van bevoegdheden in buitengewone omstandigheden in hoofdstuk IV is dit onderscheid gehanteerd.
Artikel 17. Indien provinciale staten niet zouden voldoen aan een opdracht ingevolge dit artikel tot vaststelling of wijziging van een verordening, zal zo nodig toepassing moeten worden gegeven aan het bepaalde in de artikelen 96 en 97 van de Provinciewet.
Artikel 18. De hier gekozen formulering sluit niet uit dat meer dan twee beheerders gezamenlijk een waterakkoord vaststellen. Of dat gebeurt zal afhangen van de concrete waterhuishoudkundige situatie alsmede van de wijze waarop de aanwijzing van het desbetreffende geval heeft plaatsge-Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
vonden. In het waterakkoord zal in ieder geval wel volledige duidelijkheid moeten bestaan omtrent de onderlinge verplichtingen van de beheerders en hun verplichtingen tegenover derden, waarbij in het bijzonder aan de kwaliteitsbeheerder dient te worden gedacht.
Artikel 19. De rol van de kwaliteitsbeheerder bij de totstandkoming van het waterakkoord zal zich enerzijds richten op beoordeling van de gevolgen die het te voeren kwantiteitsbeheer zal hebben voor de kwaliteit van de onder zijn zorg vallende wateren, en anderzijds op de benutting van de mogelijkheden die er vanuit het kwantiteitsbeheer aanwezig zijn om de kwaliteit te bevorderen. Bij dat laatste dient gedacht te worden aan doorspoeling, verversing, baggeren enzovoort. Voor zover deze werkzaamheden ten behoeve van de kwaliteitszorg zullen worden verricht -en het besluit om dat te doen dan ook in het waterakkoord wordt vastgelegd -, zal de kwaliteitsbeheerder de kosten daarvan voor zijn rekening dienen te nemen, waarbij zo nodig een afzonderlijke financiële regeling tussen de kwantiteitsbeheerders en de desbetreffende kwaliteitsbeheerder(s) kan worden getroffen. Artikelen 20-23. In deze artikelen is de procedure van totstandkoming en wijziging van het waterakkoord vastgelegd. De thans algemeen geldende inzichten ten aanzien van inspraak en openbaarheid zijn daarin verwerkt. Ten aanzien van artikel 23, tweede lid, dient nog te worden opgemerkt dat het aanvangen van de werkzaamheden tot wijziging van een waterakkoord niet in alle gevallen behoeft te leiden tot de gevraagde wijziging. Komen beheerders niet tot overeenstemming, dan voorziet het stelsel van toezicht in artikel 24 en volgende erin dat een eindbeslissing tot stand komt.
Artikelen 24 en 25. Het hier opgezette systeem van toezicht is zo gekozen dat de Minister van Verkeer en Waterstaat de bevoegdheid heeft tot het geven van een aanwijzing in al die gevallen waarin hetzij een provincie, hetzij het Rijk één der partijen bij het te sluiten of gesloten waterakkoord is. Dat betekent dat de provinciale aanwijzingsbevoegdheid zich beperkt tot die gevallen waarin uitsluitend waterschappen en/of gemeenten bij het waterakkoord zijn betrokken, en voorts dat de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van Verkeer en Waterstaat zich mede uitstrekt tot gevallen waarin hij zelf, optredend voor het Rijk, partij is. Zulks is verkieslijk boven een regeling waarbij in laatstbedoelde gevallen de Kroon bevoegd zou zijn, ten einde ook dan de mogelijkheid van beroep op de Kroon te doen bestaan. Van belang blijft verder dat ook bij het geven van een aanwijzing in dergelijke gevallen rekening gehouden moet worden met het plan of de plannen die op de desbetreffende oppervlaktewateren van toepassing zijn (artikel 18, tweede lid). Met betrekking tot de hier bedoelde aanwijzingsbevoegdheid zij in meer algemene zin nog opgemerkt dat de toepassing daarvan plaatsvindt tegen een andere achtergrond dan die welke in het geding is bij de aanwijzingen met betrekking tot het provinciale plan (artikel 13) en een provinciale verordening (artikel 17). Moet bij deze laatste gevallen de aanwijzing als een uiterste middel gezien worden, de toepassing van de onderhavige aanwijzingsbevoegdheid is, wanneer een waterakkoord niet tijdig tot stand komt, in feite de volgende fase in de besluitvorming ten aanzien van dat akkoord. Artikel 27. Het in het eerste lid bedoelde verbod is voor de beheerder, voor zover het zijn eigen oppervlaktewateren betreft, uitdrukkelijk niet van toepassing verklaard. De reden daarvoor is dat de hier bedoelde activiteiten (aanvoeren, afvoeren, lozen en onttrekken), voor zover deze plaatsvinden ten aanzien van de eigen oppervlaktewateren, gezien moeten worden als onderdeel van het algemene kwantitatieve beheer dat de beheerder voert en waarvan hij de grondslagen ook veelal zal vastleggen in een beheersplan.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
Het eisen van een vergunning daarvoor lijkt weinig zinvol. Een vergelijking met de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (artikel 7 van die wet) gaat niet op, omdat de handeling welke daar aan de orde is van een heel ander karakter is (het gaat daar namelijk om een in beginsel maatschappelijk ongewenste afvalwaterlozing) dan die waarom het in dit wetsontwerp gaat.
Artikelen 37-42. In het algemeen deel van deze memorie is reeds gewezen op het noodrechtkarakter van de hier bedoelde bevoegdheden. De omstandigheden waaronder van deze bevoegdheden gebruik dient te worden gemaakt, moeten dan ook in dat licht worden bezien. In de formulering van de onderhavige artikelen zijn de omstandigheden aangegeven waaronder optreden mogelijk is. Steeds zal echter per geval moeten worden bezien of dat ook inderdaad noodzakelijk is.
Artikel 44. Deze bepaling maakt het mogelijk de vergoeding van onevenredige schade, waarvoor artikel 43 de grondslag biedt, te verhalen op degene in wiens belang de desbetreffende rechtshandeling werd verricht.
Artikelen 45-49. In deze bepalingen worden verschillende besluiten opgesomd waartegen voor de verschillende daarbij aangewezen belanghebbenden vol beroep open staat op een administratief orgaan. Afhankelijk van degene door wie het besluit genomen wordt, zijn dat gedeputeerde staten of de Kroon. De besluiten die in deze beroepsregeling in het geding zijn, zijn van uiteenlopende aard. Vele ervan zijn van algemene strekking, doordat zij direct of indirect betrekking hebben op verordening, plannen enzovoort. Een aantal ervan is niet van algemene strekking (de besluiten ten aanzien van de vergunningen en de schadevergoeding). Deze besluiten zouden in beginsel in aanmerking komen voor beroep op grond van de Wet-AROB. Bij de keuze van vol beroep voor ook deze besluiten heeft de overweging onder meer gegolden dat de in dit wetsontwerp geregelde materie-een deel van de waterstaatszorg -beschouwd moet worden als een zeer nauw samenhangend, op de verschillende overheidsniveaus behartigd terrein van overheidszorg. Een nadere bestuurlijke toetsing van een genomen besluit op het naast hogere niveau, dus dat van de provincie of de centrale overheid, is daarom noodzakelijk om zowel in het belang van de justitiabelen als in dat van het hogere gezag de mogelijkheid te openen tot een hernieuwde afweging van de verschillende betrokken belangen. In gevallen waarin in eerste instantie gedeputeerde staten in beroep hebben te oordelen, is tevens hoger beroep op de Kroon opengesteld. Dit ten einde te voorkomen dat de AROB-rechter anders bevoegd zou zijn in gevallen van dezelfde aard als waarin de Kroon in beroep oordeelt. In de artikelen 46, eerste lid, en 47 is een voorziening opgenomen die ertoe strekt dat, ingeval beroep openstaat op gedeputeerde staten telkens slechts één college van gedeputeerde staten van het beroep behoeft kennis te nemen. In artikel 46, eerste lid, wordt in dit verband ten aanzien van waterakkoorden een regeling bij provinciale verordening voorgeschreven. Deze regeling kan tot stand worden gebracht als onderdeel van de provinciale verordening krachtens artikel 18, derde lid, jo. artikel 16 waarbij betrokken gevallen waarin het sluiten van een waterakkoord verplicht wordt gesteld, worden aangewezen.
Artikel 50. De bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen rijksambtenaren zullen in beginsel dezelfde zijn als die genoemd in de toelichting op artikel 3.
Artikel 53. Deze bepaling bevat als algemene regel dat besluiten waartegen ingevolge dit wetsontwerp beroep open staat, van kracht worden nadat de beroepstermijn is verstreken. Een ingesteld beroep heeft ten aanzien van het besluit dus geen schorsende werking. Wel kan de voorzitter van de Afdeling geschillen van bestuur van de Raad vn State een besluit waartegen Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
beroep op de Kroon is ingesteld, schorsen of een voorlopige voorziening treffen. Met de regeling wordt aangesloten bij de steeds meer gangbare opvatting dat ten aanzien van besluiten waartegen beroep op de kroon openstaat, de in de Wet op de Raad van State gecreëerde voorzieningen voldoende waarborgen bieden om belanghebbenden die onevenredig nadeel door de uitvoering van een besluit ondervinden, op passende wijze te beschermen. Voorts voorziet het artikel in de mogelijkheid dat, indien beroep wordt ingesteld bij gedeputeerde staten, de voorzitter daarvan het bestreden besluit kan schorsen of een voorlopige voorziening kan treffen. Voor de regeling ter zake van deze mogelijkheid is aangesloten bij de in de Wet op de Raad van State vervatte regeling voor schorsing en het treffen van een voorlopige voorziening door de voorzitter van de Afdeling geschillen van bestuur en bij de in de Provinciewet opgenomen regeling voor de behandeling van administratieve geschillen door gedeputeerde staten. Tot slot bevat het artikel de bepaling dat, indien tijdens de beroepstermijn een verzoek tot schorsing wordt gedaan, het bestreden besluit niet eerder van kracht wordt dan nadat op dit verzoek is beslist, ook al wordt deze beslissing eerst na afloop van de beroepstermijn genomen.
Artikel 54. Deze bepaling voorziet erin dat gedeputeerde staten in beslissingen in beroep waarbij een reeds in werking getreden besluit geheel of gedeeltelijk wordt vernietigd, op dezelfde wijze als de Kroon ingevolge artikel 58b, vierde lid, van de Wet op de Raad van State, een schadevergoeding kunnen toekennen ten laste van het openbaar lichaam dat dat besluit heeft genomen.
Artikel 55. In dit artikel is de Kroon de taak gegeven te beslissen in geschillen omtrent de naleving van een waterakkoord. Daarbij is ervan uitgegaan dat op die naleving niet alleen de beheerders die het waterakkoord hebben gesloten, maar ook derden wier belang van het waterakkoord rechtstreeks afhankelijk is, op de Kroon een beroep kunnen doen. Van de in dit artikel vervatte geschillenregeling zijn uitgezonderd de geschillen waarvan artikel 167 van de Grondwet de beslechting aan de rechterlijke macht opdraagt, en de geschillen waarvan de beslissing krachtens artikel 168 van de Grondwet is opgedragen aan de gewone rechter of een met administratieve rechtspraak belast college.
Artikel 60. Met het oog op ambtenaren geldt reeds de geheimhoudingsbepaling ex artikel 59 van het ARAR. Deze biedt de basis voor disciplinaire sancties tegen ambtenaren die het verbod overtreden alsmede in daarvoor in aanmerking komende gevallen, de grondslag voor toepassing van de strafrechtelijke sanctie ex artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht. Naast deze bepaling zou in het onderhavige wetsontwerp geen specifieke geheimhoudingsbepaling behoeven te worden opgenomen indien de uitvoering van deze wet uitsluitend in handen zou zijn van ambtenaren. Aangezien echter ook niet-ambtenaren daarbij betrokken kunnen worden, is een afzonderlijke bepaling inzake geheimhouding gewenst. Voor de formulering is aansluiting gezocht bij artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht. Deze vrij strakke formulering is gekozen omdat een disciplinaire sanctie voor niet-ambtenaren ontbreekt. In voorkomende gevallen zal direct een vervolg op basis van artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht moeten kunnen plaatsvinden. De bepaling laat een reeds uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift bestaande geheimhoudingsplicht, met de daaraan verbonden uitzonderingen, onverlet. Voor ambtenaren bij voorbeeld blijft artikel 59 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement gelden, inclusief de uitzonderingen van het tweede lid. Een uitzondering op de onderhavige bepaling geldt indien enig wettelijk voorschrift tot het bekendmaken van bepaalde gegevens verplicht. Daarbij valt in de eerste plaats te denken aan het bekendmaken van gegevens door Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
personen die «overheidsorganen» in de zin van de Wet openbaarheid van bestuur zijn of van zulke organen deel uitmaken, wanneer zij daartoe op grond van die wet gehouden zijn. Voorts wordt door deze uitzondering bij voorbeeld ook buiten twijfel gesteld dat de geheimhoudingsplicht geen rechtvaardiging oplevert voor een weigering om als getuige op te treden. Voorts is een uitzondering opgenomen die ertoe strekt te voorkomen dat de geheimhoudingsplicht aan een goede uitvoering van de wet in de weg zou kunnen staan doordat ook het bekendmaken van gegevens in het kader van die uitvoering zou worden verhinderd.
Artikel 63. Deze overgangsbepaling regelt de gevolgen van het inwerking treden van de wet voor de op dat moment bestaande aanvoer, afvoer, lozing en onttrekking van water. Uitgangspunt bij deze regeling is dat binnen een aanvaardbare tijd de verschillende regelingen en besluiten in overeenstemming dienen te zijn gebracht met de bedoeling van het wetsontwerp, waardoor een doorzichtige en uniforme juridische structuur wordt verkregen. Het eerste lid van het artikel bepaalt dat algemeen verbindende voorschriften ter zake van de afvoer enzovoort tot uiterlijk drie jaren na de inwerkingtreding van deze bepaling van kracht blijven. Daarna vervallen zij alle van rechtswege. De verantwoordelijke autoriteiten zullen dan binnen die termijn de op het wetsontwerp gebaseerde regelingen moeten treffen, ten einde te voorkomen dat een rechtsvacuüm ontstaat. Door de mogelijkheid de inwerkingtreding van deze bepaling vast te stellen onafhankelijk van het tijdstip waarop de wet voor het overige in werking treedt, kan bedoelde termijn worden gerelateerd aan het tijdstip van de totstandkoming van de plannen. Het tweede lid geeft een overgangsregeling voor besluitei met betrekking tot de aan-en afvoer van water. Veelal gaat het daarbij om overeenkomsten, maar ook zijn op dat punt soms vergunningen van kracht. Tot uiterlijk vijf jaar na de inwerkingtreding van deze bepalingen behouden deze besluiten hun kracht. Daarna dienen zij, indien het bevoegd gezag bepaalt dat in dit geval een waterakkoord nodig is, vervangen te zijn door een besluit op grond van dit wetsontwerp. Nagenoeg dezelfde overgangsregeling is in het derde lid opgezet voor vergunningen die betrekking hebben op de lozing of onttrekking van water of de aan-of afvoer daarvan door anderen dan beheerders. In deze gevallen zullen de besluiten binnen vijfjaar na de inwerkingtreding van deze bepaling, mits het desbetreffende geval als vergunningsplichtig is aangewezen, vervangen dienen te zijn door een vergunning op grond van het wetsontwerp. In het onderhavige artikel is geen regeling opgenomen die bepaalt dat rechtmatig plaatsvindende aan-of afvoer of lozing of onttrekking waarvoor ingevolge dit wetsontwerp een waterakkoord of vergunning vereist is, geacht wordt plaats te vinden krachtens een dergelijk akkoord of een dergelijke vergunning. Daaraan bestaat geen behoefte, omdat door middel van aanwijzingen ingevolge artikel 16 juncto 18, derde lid, en 27, zesde lid, bepaald kan worden of een activiteit onder het nieuwe wettelijke regime komt te vallen.
Artikel 65. Dit artikel beoogt buiten twijfel te stellen dat gemeenten en waterschappen de mogelijkheid hebben de regelingen welke op grond van de Wet op de waterhuishouding worden vastgesteld, aan te vullen. De aanvullingsbevoegdheid van deze openbare lichamen zal zich niet behoeven te beperken tot onderwerpen waarin de wet niet voorziet, maar kan in beginsel ook een registratieplicht of een vergunningsvereiste betreffen in gevallen waarin die plicht of dat vereiste niet bij algemene maatregel van bestuur of provinciale verordening ingevolge deze wet is gesteld.
Artikel 66. Het is de bedoeling dat de thans op het departement van de ondergetekende in voorbereiding zijnde Nota waterhuishouding de functie Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3
vervult van de eerste beleidsnota, bedoeld in artikel 4, en van het eerste rijksplan, bedoeld in artikel 6 van het wetsontwerp. De provinciale plannen en het volgends rijksplan zullen daarna tegen de achtergrond van en met gebruikmaking van gegevens uit die Nota waterhuishouding kunnen worden opgesteld. In verband hiermee is het wenselijk de datum van inwerkingtreding van deze bepaling op het tijdstip van vaststelling van deze nota te kunnen afstemmen.
Artikelen 67 en 68. In deze artikelen zijn wijzigingen van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet opgenomen als tegenhangers van de artikelen 4, 6 en 9 van het wetsontwerp. Al deze bepalingen te zamen moeten ertoe leiden dat er voldoende samenhang en coördinatie aanwezig is in het totale proces van planmatige beleidsvorming met betrekking tot de waterhuishouding.
De Minister van Verkeer en Waterstaat, H. J. Zeevalking Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17367, nr. 3