Memorie van toelichting - Wijziging van de Onteigeningswet - Hoofdinhoud
.">
Hoofdstuk IV, paragraaf 2, van het Regeerakkoord luidt als volgt:
-
-Ter behartiging van belangen van velerlei aard (woningbouw, aanleg van wegen en parken, voorzieningen ten behoeve van recreatie en sport) heeft de gemeenschap onroerend goed nodig, bebouwd of onbebouwd. Voor zover zij dit onroerend goed niet door minnelijke aankoop kan verwerven, is onteigening daarvan noodzakelijk. De onteigende behoort daarvoor schadeloosstelling te ontvangen. Maar het gaat niet aan dat de gemeenschap aan de onteigende ook moet vergoeden de meerwaarde die het onroerend goed heeft verkregen onder de invloed van werken die de overheid heeft uitgevoerd of zal uitvoeren in verband met de bestemming waarvoor onteigend wordt. Voorts dient bij het bepalen van de schadeloosstelling de invloed buiten beschouwing te worden gelaten die planologische beslissingen van de overheid op de waarde van het onroerend goed hebben uitgeoefend, althans voor zover het onredelijk zou zijn dat de onteigende door het effect van zulk een beslissing bevoordeeld of geschaad wordt. De correcties die ter verwezenlijking hiervan in de wetgeving moeten worden aangebracht kunnen worden gegoten in de vorm van het systeem dat wel genoemd wordt «gebruikswaarde plus», dan wel in de vorm van het stelsel van «verkeerswaarde minus». Het laatste is veel eenvoudiger en sluit veel nauwer aan bij het bestaande onteigeningsrecht, dat voor het overgrote deel bestaat uit een gedurende een eeuw lang zorgvuldig opgebouwde jurisprudentie. Het verdient dan ook de voorkeur om het gestelde doel: te voorkomen dat bij onteigening particulieren ten koste van de gemeenschap worden verrijkt, na te streven door het stelsel «verkeerswaarde minus» in de wet neer te leggen (amendement-de Bekker c.s.).
6 vel
Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15978, nrs. 3-4
-
-Deze paragraaf van het Regeerakkoord geeft aan, dat de gemeenschap ter behartiging van belangen van velerlei aard onroerend goed nodig heeft, waarvan de onteigening noodzakelijk is wanneer de eigenaar het onroerend goed niet minnelijk wil verkopen. De onteigende behoort daarvoor schadeloosstelling te ontvangen. Dit is in overeenstemming met de Grondwet, die in artikel 165, eerste lid, bepaalt, dat onteigening niet kan plaatshebben dan tegen vooraf genoten of vooraf verzekerde schadeloosstelling, een en ander volgens de voorschriften der wet.
-
-Van oude oorsprong is in het Nederlandse recht de stelling, dat de onteigende schadeloosstelling «behoort» te ontvangen. In artikel 164 van de Grondwet van 1815 en in artikel 162 van de Grondwet van 1840 werd gezegd dat «ieder ingezeten wordt gehandhaafd bij het vreedzaam bezit en genot zijner eigendommen» en dat «niemand ... van eenig gedeelte derzelfe (kan) worden ontzet, dan ten algemene nutte in de gevallen en op de wijze bij de wette bepalen, en tegen behoorlijke schadeloosstelling». In 1848 (artikel 147) heeft dit woord «behoorlijke» plaatsgemaakt voor het woord «voorafgaande». Sinds 1887 (artikel 151, thans artikel 165) bepaalt de Grondwet dat onteigening niet kan plaatshebben dan «tegen vooraf genoten of vooraf verzekerde schadeloosstelling, een en ander volgens de voorschriften der (in 1887: van eene algemene) wet».
-
-De Hoge Raad der Nederlanden is in constante rechtspraak steeds van oordeel geweest, dat het aan geen twijfel onderhevig kan zijn, dat de schadeloosstelling moet zijn behoorlijk, niet alleen wat de tijd van betaling betreft, wat in de Grondwet nu door de woorden «vooraf genoten of vooraf verzekerde» is uitgedrukt, maar evenzeer wat aangaat de omvang en de hoegrootheid der vergoeding. Dit betekent volgens de Hoge Raad, dat de eigenaar of rechthebbende aanspraak heeft op een behoorlijke «en dus volledige» vergoeding voor alle schade, die hij door of ten gevolge van het verlies van zijn recht lijdt.
-
-De ondergetekenden menen, dat de opvatting van de Hoge Raad, dat de eigenaar of rechthebbende aanspraak heeft op een volledige vergoeding voor alle schade, die hij door of ten gevolge van het verlies van zijn recht lijdt, ook de strekking van het Regeerakkoord is, gezien de verwijzing naar het bestaande onteigeningsrecht en de gedurende een eeuw lang zorgvuldig opgebouwde jurisprudentie. Deze opvatting is ook in overeenstemming met de amendementen van de leden van de Tweede Kamer De Bekker c.s. (kamerstukken 13714, nr. 12).
-
-Sinds 1887 bepaalt de Grondwet (thans art. 165) dat onteigening niet kan plaatshebben dan onder meer tegen schadeloosstelling oorspronkelijk volgens de voorschriften van een algemene wet, thans volgens de voorschriften der wet. De Grondwet erkent, waar zij het woord schadeloosstelling bezigt zonder enige andere bijvoeging dan de verwijzing naar de voorschriften ener (algemene) wet het recht op schadeloosstelling zonder enige beperking en kent dit dus toe in de meest ruime zin, aldus de Hoge Raad3. De woorden «een en ander volgens de voorschriften der wet» aan het eind van art. 165, eerste lid, Grondwet «geven de wetgever geen vrijheidom van de schadeloosstelling maar te maken, wat hij wil, maar laten hem een marge om naar bevind van zaken te oordelen wat nodig is om de onteigenden niet in een slechtere positie te brengen dan zijn medeburgers», aldus een der meest gezaghebbende schrijvers -mr. A. M. Donner4-over ons staatsrecht. Het staat de wetgever vrij «regelen te geven voor de schadevergoeding en daarbij bepaalde factoren uit te sluiten»5. De wetgever mag door bepaalde omschrijvingen van de waarde de te vergoeden schade beter en juister benaderen en concretiseren.
Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15978, nrs. 3-4
I 8. Het gaat niet aan dat de gemeenschap aan de onteigende ook moet vergoeden de meerwaarde die het onroerend goed heeft verkregen onder de invloed van werken die de overheid heeft uitgevoerd of zal uitvoeren in verband met de bestemming waarvoor onteigend wordt; voorts dient bij bepalen van de schadeloosstelling de invloed buiten beschouwing te worden gelaten die planologische beslissingen van de overheid op de waarde van het onroerend goed hebben uitgeoefend, althans voor zover het onredelijk zou zijn dat de onteigende door het effect van zulk een beslissing bevoordeeld of geschaad wordt. De gedachte, dat de invloed van bepaalde activiteiten bij de bepaling van de schadeloosstelling kan worden uitgeschakeld is geenszins nieuw. Reeds sinds 1838 bepaalt het Burgerlijk Wetboek (artikel 649) dat wanneer een eigenaar van verdronken land niet wil meewerken aan bepoldering of droogmaking ervan, dit land ten behoeve van de Staat kan worden onteigend tegen voldoening van de waarde, waarop die grond, als verdronken land, zal worden geschat. Met andere woorden, buiten beschouwing moet blijven de verwachtingswaarde die de grond heeft onder invloed van de toekomstige bepoldering of droogmaking, waarbij de wetgever kennelijk zich heeft voorgesteld, dat deze wordt uitgevoerd door of namens de Staat; zie ook artikel 48 Ow. De Onteigeningswet kent van het begin af aan een bepaling (artikel 39 Ow.) die tot strekking heeft te voorkomen, dat de onteigenaar schadevergoeding moet betalen als gevolg van bepaalde handelingen, die door de or?fe/-gende in het vooruitzicht van de onteigening zijn verricht. Zie in dezelfde zin deartt. 91 en 152 0w. De rechtspraak heeft deze lijn sinds 19098 doorgetrokken door op grond van redelijkheid geen vergoeding toe te kennen als gevolg van activiteiten die door de onfe/genaarzijn verricht in het kader van het werk, waarvoor de onteigening plaatsvindt. Men zie verder ook hieronder onder 11.
-
-Het onderhavige wetsontwerp heeft ten doel, gestalte te geven aan de gedachten van het Regeerakkoord. Het ontwerp heeft niet de strekking om meer wijzigingen in de onteigeningswet, of de daarop gebaseerde «zorgvuldig opgebouwde jurisprudentie» aan te brengen, dan nodig zijn om deze gedachten te realiseren. Wel is voldaan aan de wens van het Tweede-Kamerlid De Bekker door de rechtspraak opgestelde regels «voor een ieder zichtbaar in de wet op te nemen»10.
-
-Ter verwezenlijking van de gedachten hierboven onder 8 vermeld, dienen binnen de wetgeving correcties te worden aangebracht. Hierboven is reeds betoogd (onder 7) dat de wetgever de vrijheid heeft om voorschriften te geven omtrent de schadeloosstelling, mits deze voorschriften de onteigenden niet in een slechtere positie brengen dan de medeburgers. De Hoge Raad heeft reeds in 18641 I -zie hierboven onder 5 -deze gelijkheid van de burgers beklemtoond, door uit te spreken dat bij de onteigeningswet «kennelijk is aangenomen het beginsel eener volledige schadevergoeding voor alles wat is een rechtstreeksch en noodzakelijk gevolg der onteigening; dat derhalve bij die wet is toegekend vergoeding van alle zoodanige schade, tenzij zij uitdrukkelijk is uitgezonderd». De wetgever heeft zich na 1851 herhaalden malen bevoegd geacht, uitzonderingsregels als door de Hoge Raad bedoeld, te geven, daarbij steeds er-van uitgaande dat de schadevergoeding volledig blijft, en dus ook gelijkheid blijft tussen de onteigende en zijn niet onteigende buurman. Ook het door de Tweede Kamer reeds aangenomen en bij de Eerste Kamer aanhangige ontwerp van wet houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake grondrechten bepaalt in artikel 1.13, eerste lid: «Onteigening kan alleen geschieden in het algemeen belang en tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling, een en ander naar bij of krachtens de wet te stellen voorschriften.» Blijkens de memorie van toelichting is het woord schadeloos-
Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15978, nrs. 3-4
stelling gehandhaafd ten einde buiten twijfel te stellen, dat aan de bestaande grondwettelijke verplichting tot volledige schadevergoeding bij onteigening niet wordt getornd. In de memorie van antwoord wordt daaraan toegevoegd dat het (ontworpen) artikel 1.13 evenals het (op heden bestaande) artikel 165 een zekere marge toelaat met betrekking tot de vraag op welke wijze deze volledige schade moet worden vastgesteld. Naar de mening van de toenmalige ondertekenaars van de memorie van antwoord (de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, de Minister van Binnenlandse Zaken en de Staatssecretaris van Justitie) brengt een redelijke uitleg van zowel het bestaande artikel 165 van de Grondwet als het voorgestelde grondwetsartN kel 1.13 mee, dat de wetgever mag afgaan op de marktwaarde zowel als op de gebruikswaarde.
-
-Zoals hierboven onder 7 reeds betoogd, heeft de wetgever geen vrijheid van de schadeloosstelling maar te maken wat hij wil, maar hij moet zoveel mogelijk zorg dragen, dat de onteigende niet in een slechtere positie wordt gebracht dan zijn medeburger, die niet onteigend wordt. Het blijft dus steeds de vraag hoever een wetgever kan gaan met het geven van voorschriften ten aanzien van de omvang der schadeloosstelling. Als men de huidige rechtspraak beziet, dan kan gezegd worden, dat de rechter «zonder in strijd te komen met het volledigheidsbeginsel, neergelegd in artikel 165 der Grondwet, (dan ook) de regel (kon) opstellen, dat de invloed van het werk, waarvoor onteigend wordt zowel in positieve als negatieve zin bij het bepalen van de schadeloosstelling moet worden weggedacht, want hij heeft de onteigende nu eenmaal aan te merken als iemand die overdraagt en de onteigenaar als iemand die verkrijgt, hetgeen irnpliceert, dal al datgene waarin de onteigenaar zich onderscheidt van «iemand die verkrijgt», buiten beschouwing moet blijven*». Prof. mr. W. J. I. van Wijmen, van wie voormeld citaat is, voegt daar nog aan toe: «Op grond van dezelfde redenering staat het ook de wetgever (cursivering van ondergetekenden) vrij, zonder dat hiermee aan het volledigheidsbeginsel wordt tekort gedaan, in de wet zelve tot uitdrukking te brengen, dat onder de werkelijke waarde van het onteigende niet kan worden begrepen de waardevermeerdering of -vermindering, die intreedt als gevolg van overheidsactiviteiten, zoals die tot uitdrukking komen in (plannen voor) de aanleg van werken of bebouwing van grond. Een dergelijke waardevermeerdering of -vermindering heeft evenmin iets van doen met de onteigening, d.i. het overgaan van de eigendom van het ter onteigening aangewezene van de onteigende op de onteigenaar».
-
-De ondergetekenden nemen het vorenstaande gaarne over en trekken hieruit de conclusie, dat de schadevergoeding volledig b///n'wanneer bij de vaststelling daarvan wordt uitgeschakeld de waardevermeerdering of -vermindering, die intreedt als gevolg van overheidsactiviteiten. Deze regel is neergelegd in artikel 40c. Direct kan dan de vraag worden gesteld: welke activiteiten van de overheid mogen worden uitgeschakeld? Is het redelijk en logisch, bij de bepaling van de schadeloosstelling niet rekening te houden met (plannen voor) de aanleg van werken of bebouwing van grond -aldus prof. Van Wijmen -doch wèl rekening te houden met de bestemming, die te onteigenen grond volgens het bestemmingsplan heeft? Toegegeven zij, een bestemmingsplan is niet hetzelfde als een plan voor de aanleg van werken. Een bestemmingsplan is een samenstel van regels, waarbij de bestemming van de daarin begrepen gronden wordt aangewezen18; een plan voor de aanleg van werken is een plan van hetgeen de onteigenaar aanlegt of zal aanleggen.
-
-Een bestemmingsplan wordt in beginsel steeds door de gemeente vastgesteld, een plan voor de aanleg van werken kan ook door een ander publiekrechtelijk lichaam of door anderen, aan wie de uitvoering van het werk * Mr. C. H.Telders, Schadeloosstelling vooront-
"
.
.
I__.II._I».
_i u-i -. \
_i eigening 0968) met supplement (1975), nr dat onteigening vordert, is toegestaan (artikel 1, tweede lid. Ow.), dan wel 301.
dooreen instelling toegelaten ingevolge artikel 59 der Woningwet (art. 78
Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15978, nrs. 3-4
Ow.) worden vastgesteld. Een bestemmingsplan wordt gerealiseerd door de uitvoering van een of meer werk-of bouwplannen op de in het bestemmingsplan gelegen gronden. Het bestemmingsplan gaat in de meeste gevallen aan het werkplan vooraf. Noodzakelijk is dat echter niet. Beide kunnen de waarde van de grond beïnvloeden. Het is niet goed in te zien, waarom in het verband tussen oorzaken en gevolg wel de oorzaak «het werk» moet worden weggedachtwat reeds in 1807 in Frankrijk (artikel 49 Wet van 16 september 1807 op «Desséchement des marais»)19 en in 18532 0 in Nederland algemeen als redelijk wordt aanvaard -en niet de oorzaak «het bestemmingsplan». De beide oorzaken «het werk» en «het bestemmingsplan» hebben bovendien nog een gelijk kenmerk: ze komen ook hierin overeen, dat ze beide buiten de eigenaren van de gronden om tot stand komen als gevolgen van gedragingen van de overheid. De eigenaren krijgen de waardestijging veroorzaakt door gedragingen van de overheid, zonder enige tegenprestatie. De Hoge Raad heeft overigens, kort geleden, beslist, dat reeds onder de huidige wet in bepaalde omstandigheden de invloed van een bestemmingsplan mag worden uitgeschakeld, zoals dit sinds jaar en dag met de aanleg van het werk het geval is22. Met andere woorden: onder omstandigheden mogen op heden werk en bestemming worden vereenzelvigd.
-
-Het is redelijk en billijk, dat indien wordt onteigend, bij de bepaling van de schadeloosstelling wordt uitgeschakeld de waardevermeerderende of waardeverminderende invloed, die uitgaat van de bestemming, die in het bestemmingsplan is gegeven aan de te onteigenen grond, onverschillig of de gemeente zelf ter realisering van dat bestemmingsplan op die grond enig werk gaat uitvoeren, dan wel een ander dat gaat doen24. De onteigende mag niet misbruik maken van de positie van de onteigenaar, die het perceel nodig heeft voor de uitvoering van het voorgenomen werk, de onteigenaar mag niet misbruik maken van de positie van de onteigende, die ten gevolge van het bestemmingsplan het perceel nog maar aan één gegadigde kwijt kan, de onteigenaar.25. Anders gezegd: bij de bepaling der schadeloosstelling moet worden weggedacht de invloed van activiteiten van de overheid en van de onteigenaar, in zoverre de onteigende ten algemenen nutte gedwongen is de eigendom van zijn goed aan de onteigenaar af te staan en de onteigenaar in het algemeen belang gedwongen is de eigendom van juist dat goed te verkrijgen. Men moet uitgaan van de veronderstelling (de fictie) dat op het tijdstip van de onteigening, in plaats van de gedwongen ontneming, een vrijwillige verkoop op commerciële basis zou plaatsvinden tussen de onteigenaar als koper en de onteigende als verkoper. Deze koper en verkoper zien bij de totstandbrenging van de koopovereenkomst redelijk handelende partijen, die niet onder dwang van de verplichte bestemming van het te verkopen goed hun prijs kunnen bepalen27; zie artikel 40b, tweede lid, van dit ontwerp.
-
-Het maakt onder de huidige rechtspraak verschil, of de gemeente ten behoeve van de uitvoering van een bestemmingsplan een agrarisch perceel onteigent (artikel 77, eerste lid, onder 1°, Ow.), in dat plan bestemd voor een havenwerk, of dat de gemeente ten behoeve van van de uitvoering van hetzelfde havenwerk dat zelfde perceel, niet gelegen in een bestemmingsplan, onteigent (artikel 72a, eerste lid, Ow.). Zowel de uitvoering van het bestemmingsplan als de uitvoering van het havenwerk kunnen een waardeverhogende of een waardeverminderende invloed hebben. In beide gevallen mag op de totstandkoming van het havenwerk geen acht worden geslagen. Toch is er onder de huidige wet bij de vaststelling van de schadeloosstelling een groot verschil. Bij de onteigening ter uitvoering van het bestemmingsplan blijven de bestemmingen gegeven door het bestemmingsplan,intact, maar wordt niet gelet op de juist aan het perceel gegeven bestemming: de lasten en baten van de exploitatie van de grond worden volgens artikel 40a Ow.
Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15978, nrs. 3-4
over de betrokken gronden verdeeld. Bij de onteigening ter uitvoering van het havenwerk ingevolge art. 72a Ow. geldt art. 40a Ow. niet, want er is geen bestemmingsplan. Ofschoon het resultaat hetzelfde is -er komt een havenwerk, door de gemeente aan te leggen -is de eventuele waardevermeerdering, door de aanleg teweeggebracht, verschillend aan de diverse betrokkenen ten goede gekomen: in het geval van de uitvoering van het bestemmingsplan is deze waardevermeerdering over de diverse eigenaren van de gronden en de gemeente verdeeld, in het andere geval is deze waardevermeerdering in de kas van de gemeente gebleven. Dit bedachte voorbeeld pleit naar het oordeel van de ondergetekenden voor het standpunt van het Regeerakkoord. Hieraan kan nog worden toegevoegd, dat een plan voor een omvangrijk werk, dat zich over vele terreinen uitstrekt, praktisch dezelfde gevolgen heeft als een bestemmingsplan: het werkplan legt ook de bestemming van die terreinen vast. De strekking van het onderhavige wetsontwerp brengt mee, dat dit niet te verdedigen verschil verdwijnt.
-
-De ondergetekenden zijn derhalve van mening, dat in beginsel bij de bepaling der schadeloosstelling waardevermeerdering, veroorzaakt door planologische beslissingen van de overheid, die een bestemming aan een onroerende zaak en aan zaken in de omgeving daarvan geven, bij de vaststelling van de schadeloosstelling in mindering op de verkoopwaarde moeten worden gebracht; zie art. 45e van het ontwerp. Een opvatting, die tot een vergelijkbaar gevolg leidt, is vroeger ook al geuit. Reeds bij de totstandkoming van de Woningwet 1901 waren er verscheidene leden van de Tweede Kamer, die wensten te bepalen, dat indien het te onteigenen eigendom is opgenomen in een bestemmingsplan (toen nog genaamd uitbreidingsplan) bij de vaststelling van de waarde niet mag gelet worden op de bestemming, welke aan het te onteigenen goed bij uitvoering van het bestemmingsplan zal worden gegeven.
-
-Prof. mr. P. de Haan30 zegt van de niet-agrarische meerwaarde, ook wel verwachtingswaarde of ruwe bouwgrondwaarde genoemd -hij denkt dus uitsluitend aan agrarische grond -dat deze meerwaarde bestaat uit drie componenten, te weten meerwaarde als gevolg van a. overheidsinvesteringen; b. overheidsbeslissingen en c. autonome factoren. Hiervan kan prof. De Haan «alleen uitschakeling van de eerste component bij onteigening redelijk vinden, omdat het onredelijk lijkt de gemeenschap eerst voor de investeringen (openbare werken) en vervolgens nog eens voor de meerwaarde als gevolg daarvan te laten betalen. Uitschakeling van de invloed van de overheidsbeslissingen, bij voorbeeld een bestemmingsplan zou -aldus prof. De Haan -alleen redelijk zijn als de gemeenschap ook bereid was de schade als gevolg van zulke beslissingen volledig te voldoen. Dat is zij echter niet, getuige het nauwelijks van betekenis zijnde artikel 49 Wet op de Ruimtelijke Or-dening.» Met deze beschouwing van prof. De Haan over artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening kunnen ondergetekenden zich niet verenigen. Dat deze bepaling nauwelijks van betekenis zou zijn, is naar hun mening niet een juiste kenschets. Die conclusie is niet zonder meer uit de beslissingen in beroep door de Kroon gegeven, af te leiden. Wel zijn ondergetekenden bereid een nadere studie te ondernemen naar de toepassing van artikel 49. In het kader van de onteigening doet zich evenwel een bijzonder probleem voor. Indien een bestemming -behoudens de bij het bestemmingsplan gegeven overgangsregels -is vastgesteld, waarvan de verwezenlijking niet verenigbaar is met de uitoefening van het bestaand bedrijf, dan heeft de bestemming reeds een bevriezende werking op de bedrijfsvoering, voordat er van onteigening sprake is. Nu deze schade zich voordoet ten aanzien van onteigenden achten de ondergetekenden het wenselijk dat voor dit probleem
Tweede Kamerzitting 1979-1980, 15978, nrs. 3-4
in het kader van dit wetsontwerp een oplossing wordt gegeven. De ondergetekenden vinden het redelijk dat de wet een grondslg geeft om deze vorm van inkomstenschade die zich met betrekking tot de onteigende voordoet in het kader van de onteigeningsprocedure, voor vergoeding in aanmerking te doen komen. Het spreekt vanzelf, dat indien voor deze schade een vergoeding krachtens artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is toegekend, die vergoeding in mindering behoort te komen op de vergoeding welke bij onteigening wordt toegekend.
-
-Het is een wetgever niet gegeven, alle mogelijkheden met betrekking tot onroerend goed die zich in de toekomst kunnen voordoen, te voorzien. Dat geldt ook voor de vaststelling van de schadeloosstelling door de rechter. De rechter heeft bij het bepalen van de schadeloosstelling onder de tegenwoordige wetgeving slechts vier artikelen als richtsnoer, de artikelen 39,40, 40a en 41 Ow. Op deze vier artikelen en op art. 165 van de Grondwet is de gehele rechtspraak van de Hoge Raad gebouwd. Allerlei regels omtrent de schadeloosstelling, door de rechter geformuleerd, vinden hun grond in de redelijkheid. Wanneer de rechtspraak de schadeloosstelling regelt op de grondslag van redelijkheid, is het te begrijpen, dat de rechter op de grondslag van diezelfde redelijkheid zijn eigen regels aanvult, beperkt en zelfs wijzigt. Dat gebeurt ook. In 1971 overwoog de Hoge Raad32 dat in beginsel moet worden aanvaard, dat bij de begroting van de schade geen rekening wordt gehouden met op het tijdstip van de onteigening aanwezige omstandigheden, die zijn teweeggebracht door de activiteit van de onteigenaar zelf met het oog op het werk, waarvoor de onteigening plaatsvindt, doch deze regel geen toepassing behoort te vinden in gevallen, waarin hij tot een onredelijk gevolg zou leiden. Deze ongeschreven rechtsregel wordt nu in het geschreven recht opgenomen door het nieuwe artikel 41a.
-
-Het amendement II van de heren De Bekkerc.s. (zie hierboven onder 6) spreekt terecht van het uitschakelen van de invloed van overheidswerken, dus van de meerwaarde, maar ook van de minderwaarde. De rechtspraak gaat nog verder en schakelt ook uit de invloed van overheidswerken op andere schadefactoren. Ondergetekenden willen ook in dezen de bestaande rechtspraak handhaven (zie art. 40c).
-
-Volgens de rechtspraak wordt uitgeschakeld de invloed, welke van de aanleg en de uitvoering van het werk, waarvoor onteigend wordt, kan uitgaan (zie hierboven onder 11). De bestemming (van de grond) wordt aangewezen in het bestemmingsplan, niet in het plan voor het werk. De redelijkheid brengt mee, uit te schakelen de invloed van alle overheidswerken, die de waarde verhogen of verlagen en niet alleen de invloed van het werk, waarvoor onteigend wordt. Men krijgt dan niet te maken met een probleem, waarvoor de rechter in de huidige rechtspraak zich geplaatst ziet: wanneer kan een werk geacht worden uitgevoerd te worden in het kader van de onteigening36? Er moet een verband bestaan tussen het werk en de onteigening, ook al is er onteigend zonder dat er een werk was. Het hangt soms van het toeval af, of een bepaald (groot) werk in verschillende fasen geschiedt of ineens in zijn geheel, of dat verschillende gedeelten van een werk tegelijk worden uitgevoerd of met tussenpozen van jaren, enz. Ten slotte: de rechtspraak schakelt in den regel alleen activiteiten, verricht door de eigenenaar zelfuit. In het ontwerp worden behalve activiteiten van de onteigenaar, ook de activiteiten van (andere) overheidslichamen uitgeschakeld (art. 40c)38.
-
-Het onderhavige wetsontwerp neemt zijn uitgangspunt in de verkeerswaarde, en daarmee in het huidig recht. De ondergetekenden wijzen er echter op dat een belangrijke correctie daarop thans aangebracht, is ingegeven door en beantwoordt aan de grondgedachte van de gebruikswaarde. Grondgedachte van de gebruikswaarde is, dat de onteigende geen voordeel
Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15978, nrs. 3-4
mag trekken van de planologische overheidsbeslissingen waardoor de verstedelijking zich kan voltrekken. Deze grondgedachte vindt in het ontwerp haar uitdrukking in artikel 40e. Dat artikel onthoudt de onteigende de vermeerdering die grond ondergaat doordat de overheid ter bevordering van in het bijzonder de woningbouw aan die grond een daarmee overeenstemmende bestemming geeft -en ook moet geven wil zij tot uitvoering van haar doelstellingen en werken kunnen komen. In de gevallen, waarin de overheid een bestemmingsplan maakt ten einde zichzelf in staat te stellen haar eigen woningbouwprojecten in het algemeen belang te verwezenlijken, zal de daaruit resulterende meerwaarde overeenkomstig de grondgedachte van de gebruikswaarde de eigenaren, wier grond moet worden onteigend, niet toevallen. Aldus menen de ondergetekenden er met het onderhavige ontwerp in geslaagd te zijn een regeling te ontwerpen, waarin ook deze gedachte van het Regeerakkoord recht wordt gedaan: «verkeerswaarde minus» en «gebruikswaarde plus» vormen geen tegenstelling. Ook met de verkeerswaarde als uitgangspunt wordt de grondgedachte van de gebruikswaarde recht gedaan.
Toelichting op de artikelen
Artikel 40
-
-Dit artikel dient om nog eens te bevestigen dat de wetgever wil handhaven de grondslagen van de toekenning van schadeloosstelling bij onteigening, te weten: a. de schadeloosstelling moet volledig zijn; b. de schadeloosstelling moet alle schade, door de onteigende rechtstreeks en noodzakelijk geleden door het verlies van zijn goed, vergoeden.
-
-Goed heeft hier de betekenis, die deze term heeft in artikel 3.1.1.0 nieuw Burgerlijk Wetboek: goederen zijn alle zaken en alle vermogensrechten. Volgens artikel 3.1.1.1 van dat wetboek zijn zaken de voor menselijke beheersing vatbare stoffelijke objecten. De onderscheiding roerend tegenover onroerend geldt volgens artikel 3.1.1.2 van dat wetboek alleen voor zaken.
-
-Vereist blijft, dat de schade rechtstreeks en noodzakelijk geleden moet zijn ten gevolge van het verlies van het goed, dus van de onteigening. Schade, uitsluitend geleden ten gevolge van de bepalingen van een bestenv mingsplan, is niet schade geleden ten gevolge van de onteigening. Meent echter de onteigende, dat hij bij de onteigening minder vergoeding heeft gekregen dan hij zonder dat bestemmingsplan zou hebben ontvangen, dan kan hij volgens de rechtspraak van de Hoge Raad41 en van de Kroon alsnog op grond van artikel 49 Wet op de Ruimtelijke Ordening een aanvullende schadevergoeding vragen.
-
-Het woord alle doet uitkomen dat het ontwerp de bestaande, vooral op de Grondwet gebaseerde, rechtspraak in zoverre overneemt en intact laat, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de vergoeding van de «overige schade», dit wil zeggen aan de schadeloosstelling voor de schade die de eigenaar of rechthebbende lijdt naast het enkele feit dat zijn goed voor hem verloren gaat en het overblijvende in waarde vermindert.
Artikel 40a
Het beginsel van artikel 40, dat vergoed wordt alle schade, te lijden ten gevolge van het verlies van het te onteigenen goed, brengt mee, dat voor de berekening van de schadeloosstelling beslissend is het ogenblik, waarop de onteigening plaatsvindt, dat is het ogenblik, waarop het onteigeningsvonnis Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15978, nrs. 3-4
wordt overgeschreven in de openbare registers. Nu is de onteigenaar niet verplicht het vonnis te doen overschrijven en ook is niet bekend bij het uitspreken van het vonnis, wanneer eventueel de overschrijving plaatsvindt. Daarom wordt asl beslissend tijdstip aangenomen het meest nabijzijnde en vaststaande ogenblik, te weten de dag, waarop het vonnis wordt uitgesproken; zo is op heden ook bepaald in artikel 40, tweede lid, Ow., welke bepaling met een kleine redactieverduidelijking is overgenomen. De rechtspraak is in dezelfde zin gevestigd.
Artikel 40 b
-
-Alleen de werkelijke waarde, niet de zogenaamde affectieve
waarde wordt vergoed. Met de denkbeeldige waarde wordt bedoeld de zuiver persoonlijke waardering door de rechthebbende van zijn goed. Een onteigende kan zijn huis extra hoog schatten, omdat zijn ouders er ook reeds hebben gewoond. Deze affectieve waarde is niet objectief te meten. Ook het tegenwoordige recht (artikel 40, eerste lid, Ow.) kent deze bepaling. 2. Ten einde de werkelijke waarde van het te onteigenen goed vast te stellen, moeten deskundigen en de rechter onderzoeken, wat in het vrije commerciële verkeer bij een koop en verkoop, gesloten tussen redelijk handelen-de partijen, de prijs van het goed zou zijn, rekening houdende met a//eomstandigheden, welke invloed hebben op de prijsvorming, waaronder niet slechts de ligging en de materiële staat van het goed, maar ook de bijzondere omstandigheden, welke het kenmerken. Dit betekent dat enerzijds de onteigenaar niet met dwangmiddel van de onteigening dreigt doch bereid is om een prijs te besteden, welke een redelijk handelende koper onder de gegeven omstandigheden, gelet mede op zijn belang bij het te verkrijgen of reeds verkregen goed, bereid zou zijn te besteden en dat anderzijds de verkoper, zonder misbruik te maken van de dwangpositie van de wederpartij, die juist zijn grond in eigendom moet verwerven, aan de verkoop medewerkt, zodra hij een prijs heeft bedongen, waarvoor een redelijk handelende eigenaar onder de gegeven omstandigheden bereid zou zijn tot verkoop over te gaan46. Deze prijs is de verkeerswaarde, ook wel genoemd verkoopwaarde. 3. De rechtspraak laat in bijzondere gevallen een bepaling van de werkelijke waarde van het onteigende op andere wijze dan onder 2 omschreven toe. Als de waarde van het te onteigenen perceel niet wordt bepaald door de verkoopwaarde, bij voorbeeld omdat de opstal binnen afzienbare tijd zal worden gesloopt, kan de waarde worden bepaald door de netto huuropbrengst tot de sloop, vermeerderd met de verkoopwaarde van alleen de ondergrond (systeem-Hoogvliet).
-
-In de gedachte van het wetsontwerp vormt de waarde ten tijde van de onteigening het maximum. Dit brengt mee, dat voor die gevallen waarin de waarde overeenkomstig de bestemming bedoeld in artikel 40e j° artikel 40f aanhef en onder b, hoger zou zijn, de waarde met inachtneming van de bestemming ten tijde van de onteigening beslissend is, maar er geen aftrek plaatsvindt.
Artikel 40c
-
-Dit artikel geeft in hoofdzaak weer bestaande regels voor de bepaling van de schadeloosstelling wegens onteigening van onroerende zaken. Dit artikel en de artikelen 40d, 40e en 40f gelden niet voor alle te onteigenen goederen, maar alleen voor onroerende zaken en voor beperkte zakelijke rechten, vermeld in artikel 4, eerste lid, Ow.49.
Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15978, nrs. 3-4
-
-Als regel geldt, dat de schade wordt bepaald naar de toestand van het tijdstip bedoeld in artikel 40a.
-
-Op deze regel maakt de rechtspraak thans deze uitzondering, dat bij de begroting van de schade geen rekening wordt gehouden met op dat tijdstip aanwezige omstandigheden, die zijn teweeggebracht door de activiteiten van de onteigenaar zelf met het oog op het werk, waarvoor de onteigening plaatsvindt. 4. De redelijkheid van deze correctie is voor zover het de waarde van de grond betreft, hierin gelegen, dat, zo deze niet werd toegepast, hetzij, enerzijds de onteigenaar vergoeding zou moeten geven voor een waarde, welke weliswaar op het tijdstip van de onteigening tot het vermogen van de onteigende behoorde, doch enkel doordat de onteigenaar zelf hem die door zijn activiteit had verschaft, hetgeen op een onredelijke vevoordeling van de onteigende zou neerkomen, of, anderzijds, de onteigende niet de vergoeding zou krijgen voor een waarde, welke weliswaar op het moment der onteigening niet meer in zijn vermogen aanwezig was, maar zulks enkel omdat deze waarde door toedoen van de onteigenaar daaraan was ontrokken, hetgeen een onredelijke benadeling zou betekenen van de onteigende.
-
-De nevenregel betreffende de uitschakeling van de invloed van de activiteit van de onteigenaar is in het ontwerp nu uitgebreid tot alle activiteiten van de overheid en daarmee gelijk te stellen lichamen, te weten de rechtspersonen, bedoeld in artikel 1 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Er is geen reden, om de uitschakeling te beperken tot activiteiten van de onteigenaar zelf52. Integendeel, het moet redelijk worden geacht, dat bij de vaststelling van de werkelijke waarde geen rekening mag worden gehouden met de activiteiten van de overheid als ondernemer. De rechtspraak erkent echter tot dusver niet de redelijkheid van deze uitbreiding tot activiteiten van een ander overheidslichaam dan van de onteigenaar.
-
-Onder «activiteiten» begrijpt de rechtspraak niet alleen de werkzaamheden als bouwrijp maken, of -ruimer -de realisering van de bestemming doch ook activiteiten van andere aard zoals het vaststellen van een «structuurvisieplan»54, het intrekken van vergunningen 55, en -in zeer uitzonderlijke omstandigheden -de vaststelling van een bestemmingsplan.
-
-In het algemeen deel van deze memorie, hierboven onder 18, is er reeds op gewezen dat de regels van dit artikel (en artikel 49f, aanhef en onder a) soms uitzondering dient te lijden, in welk geval artikel 41a toepassing vindt.
Artikel 40d
-
-De te onteigenen zaak vormt in den regel niet een op zich zelf te verkopen eenheid. Dat brengt mee, dat ter bepaling van de prijs moet worden nagegaan, welke prijs het perceel zal opbrengen als het deel van een groter complex. Men zal dan soms uitgaan van de gemiddelde prijs van de grond in dat complex, welke prijs kan worden verhoogd of verlaagd ten gevolge van bijzondere eigenschappen, aan de onteigende zaak eigen, zoals haar natuurlijke gesteldheid of bijzondere ligging. Met de van overheidswege gegeven bestemmingen wordt, wanneer te dien aanzien voorschriften en gebruiken gelden, in dier voege rekening gehouden, dat zij worden omgeslagen -artikel 40d, onder a -, bijzondere voordelen en nadelen, die slechts aan een of enkele percelen eigen zijn, blijven echter hun werking houden. De bijzondere eigenschappen van iedere zaak zelf zullen volgens dit ontwerp van grote betekenis blijven. De gesteldheid of ligging kan meebrengen, dat de prijs van het te onteigenen perceel hoger of lager is dan die van de omringende gronden. Artikel 40d, onder a, geeft weer het tweede, positieve gedeelte van het huidige artikel 40a Ow., zoals de Hoge Raad deze bepaling uitlegt.
Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15978, nrs. 3-4
-
-Artikel 40d, onder b, herhaalt het eerste, negatieve gedeelte van het huidige artikel 40a Ow., wederom zoals de Hoge Raad deze bepaling uitlegt. Men moet -afgezien van bijzondere gevallen -de prijs niet vaststellen los van de andere zaken binnen het complex en zoals de zaak afzonderlijk gerealiseerd zou of had kunnen worden. Grondslag voor de vaststelling van de prijs dient te zijn de som, welke bij verkoop van het gehele complex als deel van de gehele verkoopprijs aan de te onteigenen zaak zou worden toegerekend, zulks met inachtneming van de bijzondere voordelen en nadelen van de zaak.
-
-Artikel 40a Ow. gebiedt de omslag van bestemmingen en van lasten en baten alleen ten aanzien van bouwgrond. Het ontwerp breidt deze omslag tot alle gronden in een complex uit. Op heden is het soms twijfelachtig of een perceel als bouwgrond moet worden aangemerkt. Bovendien gebieden de redelijkheid en billijkheid deze omslag toe te passen op alle gronden in een complex, tenzij de te onteigenen grond zijn hoogste waarde aan het bestaande gebruik ontleent.
Artikel 40e
-
-Geven de nieuwe artikelen 40 tot en met 40d in hoofdzaak het bestaan-de recht weer met inachtneming van het eerste punt, door het Regeerakkoord vermeld, het nieuwe artikel 40e werkt het tweede punt uit:
hetinmindering brengen van de gevolgen van de planologische beslissing van de overheid op de waarde van de onroerende zaak. Dit artikel geeft een toepassing van de regel verkeerswaardeminus. Na de uitvoerige beschouwingen onder Algemeen nrs. 12 en volgende menen de ondergetekenden met de volgende toelichting te kunnen volstaan. 2. In artikel 40e wordt als regel gegeven, dat op de prijs in mindering wordt gebracht de waardevermindering, teweeggebracht door een bestemming, aan de zaak of aan andere zaken in het complex gegeven. Uit de aard der zaak is allereerst hieraan gedacht, dat de bestemming is gegeven dooreen bestemmingsplan, overeenkomstig artikel 10, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vastgesteld, doch het is niet ondenkbaar, dat de rechter op grond van het beginsel van de rechtsgelijkheid met een bestemmingsplan andere planologische beslissingen, ook al wijzen zij niet direct een bestemming aan, gelijk gaat stellen. De Kroon is met betrekking tot de toepassing van artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening reeds voorgegaan door de gevolgen van een krachtens artikel 19 van die wet genomen besluit gelijkte stellen met de gevolgen van een bestemmingsplan. 3. Natuurlijk is niet bedoeld een bestemming, aangewezen door de eigenaar van of de rechthebbende op de zaak. Het moet steeds zijn een bestemming, gegeven door de overheid.
-
-Het zal soms moeilijk uit te maken zijn, welke factor een waardevermeerdering heeft teweeggebracht. Ook is denkbaar, dat een waardevermeerdering is teweeggebracht door het samengaan van verschillende factoren, bij voorbeeld het nabij komen van bebouwing en een bestemmingsplan. De meest verschillende gevallen kunnen zich voordoen. De ondergetekenden zijn van mening, dat de taxaties en schattingen, waartoe artikel 40e deskundigen en rechtbank uitnodigen, niet moeilijker zijn dan die waarvoor het huidige recht hen thans stelt. Zo stelt de uitschakeling van de invloed van het werk deskundigen en rechtbank veelal voor problemen, omdat het verre van eenvoudig is aan te geven, welke ontwikkelingen zich -de totstandkoming van het werk weggedacht -zouden hebben voorgedaan. De begroting van de inkomstenschade en de belastingschade zijn niet minder bekende voorbeelden.
Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15978, nrs. 3-4
Het probleem van de inkomstenschade heeft de rechtspraak opgelost door invoering van een vuistregel: vermenigvuldiging van de jaarlijkse in-komstenschade met de factor 10. «De rechter moet iets zeggen en hij zegt het eenvoudige: tienmaal»64. Soortgelijke vuistregel is voorgesteld voor de belastingschade. Voor zoveel het de waarde betreft van zand-en grindlagen, die niet mogen worden ontgonnen, doch vrijkomen doordat de onteigenaar het werk uitvoert, bestaat de redelijke en billijke oplossing eenvoudig in: het voordeel wordt gedeeld. Al deze oplossingen zullen hun wettelijke grondslag vinden in art. 41a. Dat zelfde artikel geeft de rechtspraak alle ruimte tot ontwikkeling van een verdeelsleutel tussen de natuurlijke verwachtingswaarde enerzijds en de verrijkingen door activiteiten van de overheid anderzijds.
-
-Bij het bepalen van de waarde overeenkomstig de vroegere bestemming, zal de rechter dienen te bedenken dat ook in het vroegere plan het te onteigenen goed deel uitmaakte van een «complex». Om die reden is artikel 40d van overeenkomstige toepassing verklaard.
Artikel 40 f
-
-Men kan met de veronderstelling dat een overheidsactiviteit niet aanwezig is, niet tot het oneindige doorgaan. De wetgever gebiedt in artikel 40f onder a, wèl te letten op activiteiten, meer dan drie jaren geleden verricht, en laat onder b waardevermeerderingen intact, veroorzaakt door bestemmingen, meer dan tien jaar geleden gegeven. Het voorstellingsvermogen van de mens, dus ook van deskundigen en rechtbank, is in tijd niet onbegrensd. Vandaar, dat, enigszins willekeurig, is bepaald dat de invloed van activiteiten en bestemmingen van drie, respectievelijk tien jaar geleden blijft gelden. Een bestemmingsplan wordt ook volgens artikel 33 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, behoudens door Gedeputeerde Staten voor ten hoogste tien jaren verleende vrijstelling, ten minste eenmaal in de tien jaren herzien. 2. Het ontwerp maakt echter een uitzondering voor activiteiten, verricht in het kader van het werk waarvoor onteigend wordt. Een soortgelijke gedachte is gevolgd in het ontwerp van het kabinet-Den Uyl 66. Deze activiteiten zijn in den regel in tijd te overzien. Bovendien geldt deze uitzondering in het tegenwoordige recht ook. 3. Onder activiteiten en bestemmingen wordt het openbaar maken van de plannen daarvoor begrepen. Dit openbaar maken heeft al invloed op de waarde. «Openbaar maken» is er niet alleen wanneer de plannen overeenkomstig de wet ter inzage zijn gelegd. Immers het komt ook herhaaldelijk voor, dat plannen vóór de terinzagelegging bekend worden. Men denke bij voorbeeld aan het horen van omwonenden door hoorzittingen, waarbij belanghebbenden reeds in een zeer vroeg stadium inspraak krijgen.
-
-Artikel 40f onder d vormt een weergave van de huidige rechtspraak 67. Deze rechtspraak werkt veelal met het begrip «complex».
Artikel 40g
Dit artikel is toegelicht in de laatste alinea onder 17 van de Algemene Beschouwingen.
Artikel 41
-
-Artikel 41 is in hoofdzaak gelijk aan het tegenwoordige artikel 40 Ow., zoals de rechtspraak dit opvat. Het nieuwe artikel heeft de bedoeling de bestaande rechtspraak op artikel 41 Ow. zoveel mogelijk te handhaven.
Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15978, nrs. 3-4
-
-De rechthebbende op een te onteigenen goed heeft niet slechts aanspraak op vergoeding van de in artikel 40 b bedoelde werkelijke waarde van het goed, doch daarnaast op vergoeding van de verdere schade welke het rechtstreeks en noodzakelijk gevolg is van de ontneming van zijn goed. Deze regel brengt mee enerzijds dat aan de onteigende de schade dient te worden vergoed welke hij zal lijden door waardedaling van niet onteigende vermogensbestanddelen, anderzijds dat hij een bijkomende vergoeding dient te ontvangen ter zake van het verlies of de vermindering van voordelen, die het gebruik van het te onteigenen goed hem verschafte 68.
-
-Wil waardedaling van de niet onteigende vermogensbestanddelen voor vergoeding in aanmerking komen, dan is niet voldoende dat tussen die bestanddelen en het te onteigenen goed een juridisch verband bestaat in zoverre, dat beide deel uitmaken van het vermogen van dezelfde rechthebbende, doch bovendien is vereist dat tussen de aanwezigheid van het te onteigenen goed en de aanwezigheid van die andere bestanddelen in dat vermogen een nader verband bestaat, samenhangende met de functie welke die andere bestanddelen vervullen met betrekking tot het gebruik dat de rechthebbende van het te onteigenen goed maakt. Indien het evenbedoelde vereiste verband aanwezig is, komt niet slechts de waardedaling van de andere, niet te onteigenen vermogensbestanddelen als rechtstreeks en noodzakelijk gevolg van het verlies van het onteigende goed voor vergoeding in aanmerking, doch eveneens de schade wegens het verlies of de vermindering van de voordelen, welke de rechthebbende ontleende aan de aanwezigheid van de andere vermogensbestanddelen in zijn vermogen. 4. Deze gedachten uit de rechtspraak zijn in artikel 41 neergelegd.
-
-Opmerking verdient, dat niet het volle nadeel, te lijden met betrekking tot het niet onteigende, wordt vergoed, doch slechts dit nadeel, verminderd met eventueel voordeel, te genieten met betrekking tot dit niet onteigende 70. De werkelijke waarde van het oneigende zal echter als hoofdelement van de schadeloosstelling onverkort moeten worden vergoed en zal enkel nog vermeerdering wegens andere oorzaken, zoals met betrekking tot het niet onteigende in artikel 41 wordt voorzien, kunnen ondergaan, maar in geen geval vermindering.
-
-De bepalingen, geldende voor de waardering van de werkelijke waarde van het te onteigenen goed, zijn van overeenkomstige toepassing voor de waardering van de niet oneigende vermogensbestanddelen.
-
-Om de waardevermindering van niet onteigende vermogensbestanddelen vastte stellen, moet men kennen73; a. de werkelijke waarde van het te onteigenen goed; b. de werkelijke waarde van de niet onteigende vermogensbestanddelen na de onteigening; c. de werkelijke waarde van het geheel vóór de onteigening. Blijkt de waarde onder c groter dan die onder a en b te zamen, dan geeft het verschil aan een waardevermindering van het niet onteigende.
Artikel 41a
-
-Onder Algemeen nr. 18 is betoogd, dat regels betreffende de schadeloosstelling geen toepassing behoren te vinden in gevallen, waarin deze tot een onredelijk gevolg zouden leiden. Zo handelt op heden de rechter ook. Dit beginsel is nu in het ontwerp opgenomen in artikel 41a.
-
-Begrippen als redelijkheid, billijkheid, goede trouw en meer dergelijke zijn enigszins wazig en vaag.
Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15978, nrs. 3-4
In ieder geval is de bedoeling van het ontwerp, door het gebruiken van de voorgestelde tekst, meer aan de rechter dezelfde vrijheid te geven, die hij tot sinds ruim 125 jaar (de onteigeningswet dateert van 1851) had75. Er doen zich op het gebied van de schadeloosstelling iedere keer nieuwe situaties voor, die de wetgever niet kan voorzien. De rechter kan nu de wettelijke voorschriften, zowel geschreven als ongeschreven, aanvullen, beperken of geheel of gedeeltelijk buiten toepassing laten. De rechter kan ook zelf nieuwe regels formuleren en die op hun beurt aanvullen, enz. of deze zelfs wijzigen. De woorden redelijkheid en billijkheid vormen geen tautologie, al loopt hun betekenis wel in elkaar over76.
-
-De rechter heeft ingevolge artikel 41 a de bevoegdheid van wettelijke regels betreffende schadevergoeding af te wijken, indien redelijkheid en billijkheid daartoe aanleiding geven.
-
-Het is gewenst erop te wijzen, dat de woorden «de eisen van redelijkheid en billijkheid» en «onredelijke en onbillijke gevolgen» overeenkomstig hun betekenis in het nieuwe Burgerlijk Wetboek de betekenis hebben, dat de rechter het voorschrift van artikel 41a toepast naar ob/'ecf/er'bepaalbare normen van billijkheid. «In de gegeven omstandigheden» betekent, dat de rechter deze normen uit het aan hem voorliggende geval kan afleiden. De rechter moet nagaan, wat in het gegeven geval en in de gegeven omstandigheden billijk is. Om een voorbeeld te geven: het is denkbaar, dat toepassing van artikel 40c tot onredelijke en onbillijke gevolgen leidt, omdat de rechthebbende voor de in dat artikel bedoelde activiteiten reeds baat-of bouwgrondbelasting moet betalen. De rechter kan dit artikel dan geheel of gedeeltelijk buiten toepassing laten.
-
-Het is niet de bedoeling, dat de rechter zogenaamd marginaal toetst. De rechter toetst volledig aan de regelen van de wetgever en aan de regelen die hij zelf -de rechter -opstelt. De vraag of de gevolgen van een regel betreffende schadeloosstelling onredelijk en onbillijk zijn in het voorliggende geval is in beginsel een rechtsvraag, die de Hoge Raad kan beoordelen en beslissen. Geen rechtsregel, behalve de artikelen 38 e.v. Ow„ schrijft de rechter voor op welke wijze hij de schadeloosstelling dient vast te stellen en zoals hierboven onder 2 reeds gezegd, de rechter is dan ook vrij het stelsel van waardering te kiezen, dat naar zijn oordeel het best geschikt is om die schadeloosstelling vast te stellen. De berekening van de schadeloosstelling hangt echter af van de beoordeling van een aantal feiten en kansen, welker beoordeling en waardering is voorbehouden aan de rechtbank. Daartegen zal in den regel alleen kunnen worden opgekomen, als de motivering van het vonnis van de rechtbank geen inzicht verschaft, hoe de rechtbank tot de vaststelling van de schadeloosstelling is gekomen of als regels van onteigeningsrecht niet in acht zijn genomen.
-
-Men vraagt zich misschien af, of door dit nieuwe artikel niet te veel aan de rechter wordt overgelaten. Als antwoord moge erop worden gewezen, dat de rechtspraak thans ook reeds de vrijheid heeft, de schadevergoeding te bepalen ex aequo et bono (naar billijkheid)81. Voorts bestaat in de rechtspraak een algemene tendens, rechtsregels niet «absoluut» toe te passen «dank zij de veiligheidsklep van de billijkheid»82.
-
-Het nieuw ontworpen artikel 41 a komt nog aan een andere wens tegemoet. De indieners van de amendementen-De Bekker c.s. wilden blijkens amendement III bij de bepaling van de verkeerswaarde niet in aanmerking nemen «de invloed van overheidsbeslissingen van planologische aard, voor zover deze redelijkerwijs niet of niet geheel ten goede of ten laste van de onteigende behoort te blijven»*3. Het Regeerakkoord bedoelt hetzelfde, wan-
Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15978, nrs. 3-4
neer het uitspreekt, dat bij het bepalen van de schadeloosstelling buiten beschouwing dient te worden gelaten de invloed «die planologische beslissingen van de overheid op de waarde van het onroerend goed hebben uitgeoefend, althans voor zover het onredelijk zou zijn dat de onteigende door het effect van zulk een beslissing bevoordeeld of geschaad wordt». De bedoeling blijkt nog duidelijker uit de rede, door een der indieners van de amendementen, de heer De Bekker, in de Tweede Kamer gehouden: men kan «in redelijkheid niet verdergaan dan het uitschakelen van elke onevenredige in-vloed van het overheidshandelen op de waarde. Net als iedere burger moet de onteigende tot op zekere hoogte geven en nemen»84. Deze bedoeling wordt door het ontwerp verwezenlijkt. De artikelen 40c en 40e schakelen uit de waardevermeerdering, veroorzaakt door de overheid; artikel 41a geeft de rechter een polsstok, deze uitschakeling te beperken tot «onevenredige» invloed.
Artikel I-B
De artikelen 135, tweede lid, en 153 Ow. bevatten een bijzondere regeling over de begroting van de werkelijke waarde van de te onteigenen zaak. Het betreft hier ten eerste de onteigening tot het verhogen van de opbrengst van gronden en ten behoeve van daarmede in verband staande werken ter betering van waterlozing en watervoorziening van gronden en ten tweede de onteigening in het belang der natuurbescherming. In beide gevalen zijn de artikelen 40-60 Ow., respectievelijk de artikelen 40-47 Ow., van toepassing (artikelen 135, eerste lid, resp. 149 Ow.). Wanneer een wettelijk voorschrift naar andere voorschriften verwijst, doet het niet ter zake, of in die andere voorschriften, waarnaar is verwezen, wijziging wordt gebracht, wanneer de verwijzing zelf ongewijzigd wordt gelaten. De voerschriften, waarnaar wordt verwezen, moeten naar hun nieuwe in-houd worden toegepast. De nieuwe artikelen 40 e.v. gaan dus ook gelden voor beide evengenoerrv de onteigeningen. De artikelen 135, eerste lid, en 153 Ow. kunnen dientengevolge vervallen. Het hierboven opgemerkte omtrent de betekenis van verwijzingen geldt ook voor de verwijzingen in artikel 64 Ow. in verband met de artikelen 72a, tweede lid, 72b, tweede lid, en 72c, vierde lid Ow. en in artikel 88 Ow. Het zelfde geldt ook voor soortgelijke verwijzingen in andere wetten, zoals in artikel 7, twaalfde lid, van de Deltawet (via artikel 135, eerste lid, Ow.), in artikel 15, tweede lid, van de Vorderingswet 1962, in de artikelen 1, 4 en 5, derde lid, van het Koninklijk Besluit van 9 augustus 1967, Stb. 483, houdende uitvoering van artikel 64, eerste lid, van de Oorlogswet voor Nederland en in artikel 7 van de Herinrichtingswet Oost-Groningen en de Gronings-Drentse Veenkoloniën (via artikel 64 Ow.). De Reconstructiewet Midden-Delfland bevat een Hoofdstuk II (artikelen 5 tot en met 8) over onteigening ten algemenen nutte. Deze wet fungeert als zogenaamde nutswet in de zin van artikel 10 Ow. De bij het onderhavige ontwerp voorgestelde wijzigingen in de Onteigeningswet zijn dientengevolge automatisch van toepassing op de onteigening krachtens de Reconstructiewet.
Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15978, nrs. 3-4
Artikel II
De nieuwe bepalingen zullen alleen van toepassing zijn op onteigeningen, waarin de dagvaarding tot onteigening is uitgebracht na de inwerkingtreding van deze wet.
De Minister van Justitie, J. de Ruiter De Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, P. A. C. Beelaerts van Blokland De Minister van Landbouw en Visserij, A. P. J. M. M. van der Stee Tweede Kamerzitting 1979-1980,15978, nrs. 3-4