Memorie van toelichting - Algehele herziening Vreemdelingenwet - Hoofdinhoud
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
-
-INLEIDING
1.1. Van oude wetten de dingen die voorbijgaan Nauwelijks twintig jaren na het in werking treden van de huidige Vreemdelingenwet ligt thans een voorstel voor tot integrale herziening van die wet. Een teken van het intensieve gebruik dat van de huidige wet is gemaakt en van de stormachtige ontwikkeling die vreemdelingenwetgeving en beleid in die periode hebben doorgemaakt. Een herziening en niet een fundamentele vernieuwing; de voorstellen bouwen voort op het in 1965 door de wetgever gelegde fundament, zij vullen het daarop berustende stelsel aan en vullen de daarin opengelaten ruimte in, maar laten de structuur intact. Voor een radicale breuk is geen aanleiding; de huidige Vreemdelingenwet functioneert ook heden ten dage, onder geheel andere omstandigheden dan waaronder zij ontstond, niet onbevredigend. Desondanks is de Vreemdelingenwet produkt van de tijd waarin zij tot stand kwam en van de toen heersende inzichten met betrekking tot het karakter van het vreemdelingenbeleid, het administratieve recht en de rechtsbescherming tegen overheidsbeschikkingen. De ervaringen tegen de achtergrond waarvan de Vreemdelingenwet werd geschreven waren die van de periode tussen de wereldoorlogen en de periode vlak daarna: een periode van vluchtelingenstromen en van tijdelijke arbeidsmigratie, binnen West-Europa. De ontwikkeling naar economische integratie, in het kader van de Benelux en in het kader van de Europese Gemeenschappen, stond nog slechts aan het eerste begin en de volle implicaties van die stappen werden wel vermoed maar nog slechts schimmig gezien. Tegen die achtergrond meende de wetgever in 1965 niet anders te kunnen doen dan een rechtsbasis te scheppen voor het te voeren beleid en een juridisch kader waarbinnen dit zich zou moeten ontwikkelen. De inhoud van dat beleid werd echter zoveel mogelijk ter nadere invulling aan het bestuur overgelaten, dat slagvaardig en afdoende zou moeten kunnen inspelen op de steeds wisselende omstandigheden die het vreemdelingenbeleid zouden bepalen. Waar de wetgever meende de bescherming van de te respecteren belangen van de betrokken vreemdelingen niet door inhoudelijke normering en de rechtszekerheid die deze biedt, te kunnen verwezen-
lijken, zocht hij die bescherming in formele regels met betrekking tot de besluitvorming en in en voor die tijd modern systeem van rechtsbescherming. Het is kenmerkend voor de snelheid waarmee het administratieve recht en de rechtsbescherming zich in de afgelopen twintig jaren in Nederland hebben ontwikkeld, dat door de ontwikkeling van het administratieve recht de beoogde beleidsvrijheid tot een hoog ontwikkeld en fijnmazig stelsel van regelgeving heeft geleid en dat nu juist het stelsel van rechtsbescherming het enige belangrijke onderdeel van de wet is dat sindsdien ingrijpend is gewijzigd en ten aanzien waarvan nog weer een verdergaande verandering door de regering werd voorgesteld. Steeds strikter heeft de administratieve rechter het bestuur gebonden aan de -aanvankelijk zelfs niet gepubliceerde -uitvoeringsrichtlijnen die het zichzelf stelde, zodanig dat zij thans met de term «pseudo wetgeving» worden aangeduid vanwege het verbindend karakter daarvan. Het in 1965, op basis van de Wet Bab (Wet beroep administratieve beschikkingen, Stb. 1963, 268), vastgestelde systeem van rechtsbescherming in vreemdelingenzaken werd tien jaren later bij de invoering van de Wet Arob (Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen, Stb. 1975, 284) gewijzigd. Een nog verdergaande aansluiting bij het systeem van de Wet Arob werd voorgesteld in het wetsvoorstel uitbreiding rechtsbescherming en rechtsbijstand vreemdelingen (wetsvoorstel 13974).
1.2. Veranderend vreemdelingenverkeer sinds 1965
De in 1965 gekozen opzet voor de Vreemdelingenwet heeft het evenwel mogelijk gemaakt het vreemdelingenbeleid in de daarop volgende jaren aan te passen aan de stormachtige ontwikkelingen en het fundamenteel gewijzigde karakter, van het vreemdelingenverkeer. Economische ontwikkelingen, gestegen welvaart alsmede ingrijpende wijzigingen met betrekking tot de communicatie en de middelen van massavervoer, hebben niet alleen de intensiteit van het reizigersverkeer over de Nederlandse grenzen welhaast exponentieel doen toenemen maar ook het voedingsgebied daarvan wereldwijd uitgebreid. De Vreemdelingenwet kwam in 1965 tot stand aan de vooravond van een onvermoede en ongekende arbeidsmigratie naar de Europese centra van industriële activiteit. Arbeidsmigratie zowel binnen de Europese Gemeenschappen -die zich tezelfdertijd in omvang verdubbelden -als vanuit Europese randgebieden, alsook in een latere fase uit een toenemend aantal gebieden in de Derde Wereld. Een arbeidsmigratie die in veel grotere omvang dan aanvankelijk werd gedacht uitliep op permanente vestiging en gevolgd werd door een tweede omvangrijke migratie in het kader van de gezinshereniging en -vorming. Een derde belangrijke migratiestroom werd in die jaren gevoed door steeds elders opvlammende oorlogen, binnenlandse omwentelingen en conflicten, en een met de bevolkingstoename niet gelijke tred houdende economische ontwikkeling buiten Europa, die een niet aflatende beweging van ontheemde en ontwrichte bevolkingsgroepen veroorzaakten. Al deze ontwikkelingen vereisten een passend antwoord in het vreemdelingenbeleid. De structuur van de Vreemdelingenwet bood de daartoe noodzakelijke flexibiliteit, zodat het vreemdelingenbeleid allengs kon worden aangepast aan de nieuwe realiteiten. Dit resulteerde in 1979 in de door de toenmalige Staatssecretaris van Justitie uitgebrachte notitie «Vreemdelingenbeleid» (kamerstukken II, 1978-1979, 15649) waarin de hoofdlijnen van het beleid werden geschetst. De daarin neergelegde uitgangspunten van beleid zijn sindsdien niet meer substantieel gewijzigd, veeleer is er sprake van een proces van voortgaande verfijning. Bedoelde notitie schiep een inhoudelijk raamwerk voor het beleid, waarbinnen nieuwe ontwikkelingen nadien konden worden opgevangen, en dat zich dan ook leent voor bestendiging in wettelijke regels.
1.3. Voorsteilen tot wijziging Vreemdelingenwet Sinds op deze wijze met betrekking tot de inhoud van het beleid een zekere rust ontstond, zijn bezwaren tegen andere aspecten van de vreemdelingenwetgeving zwaarder gaan tellen. De beleidsontwikkeling met betrekking tot nieuwe groepen vreemdelingen ging gepaard met een voortschrijdende nuancering en verfijning in de regelgeving, welke hun neerslag vonden in een allengs in omvang groeiende Vreemdelingencirculaire welke, tot de vaststelling in 1982 van de nieuwe Vreemdelingencirculaire, niet een toonbeeld van heldere en doorzichtige regelgeving vormde. Tegen deze «losbladige rechtspositieregeling van vreemdelingen» ontstond geleidelijk aan bezwaar, hetgeen uitmondde in de motie-Buikema c.s. (handelingen II, 1981-1982, 17100 VI nr. 44) waarin de regering gevraagd werd de rechtspositie van vreemdelingen te versterken door de belangrijkste inhoudelijke elementen daarvan bij wet te regelen. Ook met betrekking tot het uitvoerend apparaat ontstond kritiek, in het bijzonder op de taak van politie-instanties bij de uitvoering van het toelatingsbeleid. Naar aanleiding van een motie-Kappeyne van de Coppello (handelingen II, 1979-1980, 15649) stelde de Staatssecretaris van Justitie in 1980 de Stuurgroep Organisatie en Werkwijze Vreemdelingendiensten in (naar de naam van de voorzitter ook wel de commissie-Boertien genoemd). Deze commissie bracht in 1982 rapport uit. Daarin werd voorgesteld te komen tot een onder de Minister van Justitie ressorterende dienst, welke belast zou moeten worden met de uitvoering van het toelatingsbeleid. Over de vraag in welke mate de politie in die opzet betrokken zou moeten blijven bij de voorbereiding van de besluitvorming, verschilde de commissie intern van inzicht. Ten slotte bestond ook met betrekking tot het stelsel van rechtsbescherming in vreemdelingenzaken de wens om tot verandering te komen. Als uitvloeisel van de invoering van de Wet Arob was de Vreemdelingenwet reeds in 1976 gewijzigd. Die wijziging behelsde evenwel slechts de hoogst noodzakelijke aanpassingen die nodig waren door het vervallen van de Wet Bab. Reeds ten tijde van de behandeling van de Wet Arob in de Tweede Kamer was door de regering toegezegd de Vreemdelingenwet verdergaand aan te zullen passen aan het systeem van de Wet Arob. Daartoe diende de regering het wetsvoorstel uitbreiding rechtsbescherming en rechtsbijstand vreemdelingen (wetsvoorstel 13974) in. De daarin voorgestelde aanpassingen gingen de Tweede Kamer evenwel niet ver genoeg. Bij monde van een motie-Korte-Van Hemel c.s. (kamerstukken II, 15649, nr. 25) sprak de Kamer zich uit voor de gedachte van een onverkorte toepassing van het stelsel van rechtsbescherming van de Wet Arob met betrekking tot vreemdelingenzaken.
1.4. Besluit tot herziening
Zo stonden aan het begin van de jaren tachtig de drie hoofdelementen van de Vreemdelingenwet: de beleidsvrijheid, de organisatie van de uitvoering en het stelsel van rechtsbescherming, ter discussie. In diezelfde periode ontstond meer algemeen aandacht voor het wetgevingsbeleid en het streven naar vereenvoudiging en vermindering van wetgeving. In het kader van de werkzaamheden van de Commissie vereenvoudiging en vermindering van regelgeving (commissie-Geelhoed) raakten beide discussies met elkaar verweven. In haar eindverslag besteedde de commissie Geelhoed aan de vreemdelingenwetgeving als één van de complexen van wetgeving aparte aandacht. Zij concludeerde dat van een wijziging van de Vreemdelingenwet met betrekking tot de afzonderlijke onderdelen die ter discussie stonden, geen optimaal resultaat te verwachten viel. Een bevredigend resultaat zou slechts
verkregen kunnen worden met een integrale aanpak die zou moeten resulteren in een nieuwe Vreemdelingenwet. Een conclusie die werd ondersteund door de Tweede Kamer met de motie van de leden Wiebenga en Buikema (handelingen II, 1984-1985, 18600 VI, nr. 24), waarin de regering werd gevraagd op korte termijn met de noodzakelijke voorstellen te komen. Een wens die de Tweede Kamer kracht bijzette met de amendering van wetsvoorstel 20972 tot wijziging van de Vreemdelingenwet (verzekering grensbewaking) (Kamerstukken II, 1988-1989, 20972: amendement Van Traa, Nr. 14, zoals subgeamendeerd door het subamendement Wiebenga/Krajenbrink, Nr. 15), hetgeen resulteerde in het bepaalde van artikel II van de Wet van 19 januari 1989 (Stb. 6).
1.5. Notitie «Herziening vreemdelingenwetgeving» Gelet op het ingrijpend en verstrekkend karakter van de wijzigingen die nodig zouden zijn om te beantwoorden aan de vele wensen die in de loop der tijd waren geuit met betrekking tot de wijziging van de Vreemdelingenwet, achtte de Staatssecretaris van Justitie het gewenst om eerst de uitgangspunten en implicaties van de beoogde wijziging in hoofdlijnen te schetsen, alvorens met de voorbereiding van een concreet wetsontwerp zou worden begonnen. Zij bracht daartoe op 20 mei 1986 de notitie «Herziening vreemdelingenwetgeving» uit (kamerstukken II, 1985-1986, 19532, nr. 1). In die notitie kwam de Staatssecretaris tot de conclusie dat een herziening van de Vreemdelingenwet mogelijk en wenselijk was, mits deze zou plaatsvinden langs de in de notitie geschetste lijnen. Deze kwamen erop neer, dat het stelsel van verblijfsvergunningen zou worden omgevormd, het toelatingsbeleid in verregaande mate in de wet zou worden ingevuld, de politie-instanties nauw bij de uitvoering betrokken zouden blijven en het systeem van de Wet Arob zou worden toegepast in het kader van een stelsel van Arobrechtspraak in twee instanties. De notitie werd op 17 november 1986 in een uitgebreidecommissievergadering van de vaste Commissie voor Justitie van de Tweede Kamer besproken. Met alle voorbehouden ten aanzien van de concrete uitwerking van de voorstellen, werden daarbij de uitgangspunten voor een herziening aanvaard. Slechts met betrekking tot de voorstellen inzake de organisatie van de uitvoering van het toelatingsbeleid sprak de Tweede Kamer, in een motie-Wiebenga/Krajenbrink (handelingen II, 1986-1987, 19532, nr. 14), de wens uit dat een ander organisatiemodel zou worden overwogen. Reeds voor deze discussie, met het optreden van de huidige regering, hadden de Staten-Generaal impliciet het beginsel van een herziening aanvaard, in zoverre in het regeerakkoord als termijn voor de indiening van de daartoe strekkende voorstellen de datum van 1 januari 1988 werd genoemd. Geheel gerealiseerd is deze termijn niet, aan inspanning heeft het daarbij evenwel niet ontbroken. In één van de adviezen die met betrekking tot een voorontwerp van het voorliggend voorstel zijn ontvangen, klinkt zelfs het verwijt; «Wij kunnen ons echter niet aan de indruk onttrekken, dat de tekst die thans voorligt te zeer geleden heeft onder de bepaling in het regeerakkoord, dat de herziening van de Vreemdelingenwet per 1 januari 1988 afgerond dient te zijn». Zonder deze conclusie te willen onderschrijven moet onzerzijds worden erkend dat de materie van het vreemdelingenrecht weerbarstig is en verandering daarvan zich moeilijk door termijn laat dwingen.
1.6. Adviezen
In het kader van de voorbereiding werd een voorontwerp van het voorliggend wetsvoorstel voor advies en commentaar voorgelegd aan een aantal adviesinstanties en maatschappelijke organisaties. Het advies van de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken is, gezien de wette-
lijke positie van deze commissie als adviesorgaan met betrekking tot het vreemdelingenbeleid, als bijlage bij deze memorie gevoegd. Hoewel de door het regeerakkoord gestelde termijn voor de voorbereiding krap bemeten is, is het, gelet op de complexiteit van de materie en de grote betrokkenheid daarbij van maatschappelijke groeperingen, gewenst de gedachtenvorming rond een nieuwe Vreemdelingenwet op een zo breed mogelijke basis te doen berusten. De diversiteit en het uiteenlopend karakter van de adviezen en commentaren bevestigen de weerbarstigheid van de materie. Het feit dat alle om advies en commentaar verzochte instanties, alsmede tal van anderen, hun mening kenbaar hebben gemaakt, ondanks de korte termijn die daarvoor geboden werd en die deels samenviel met de vakantieperiode, bevestigt de noodzaak en behoefte aan deze adviesronde. In het licht van de adviezen en commentaren is het voorstel herbezien. Het resultaat daarvan is verwerkt in het voorliggend ontwerp en in deze memorie. In gevallen dat voorstellen en opmerkingen niet tot wijziging in de tekst van het wetsvoorstel hebben geleid, zijn de redenen daarvoor veelal in de memorie aangeven.
-
-OPPORTUNITEIT EN NOODZAAK VAN DE HERZIENING
2.1. Bedenkingen met betrekking tot opportuniteit In het voorgaande is gesteld dat met de herziening wordt beoogd voort te bouwen op de fundamenten die zijn gelegd door de huidige Vreemdelingenwet; het gaat om een aanvullen en invullen van het bestaande raamwerk en niet om een radicale breuk daarmee. De herziening is evenwel meer dan een reparatie en een wijziging van onderdelen van het bestaande stelsel in het licht van de daarop geuite kritiek. In de notitie «Herziening vreemdelingenwetgeving» werd ingegaan op de motieven om een herziening te overwegen. Mede in het licht van de concrete uitwerking in het onderhavige wetsontwerp van de in de notitie ontwikkelde gedachten wordt in een aantal adviezen en opmerkingen de juistheid van de beslissing om tot een herziening, althans de voorgestelde verstrekkende herziening, te komen, betwijfeld. Het meest stellig in die zin is de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken: «De commissie blijft bij haar oordeel dat niet een algehele herziening van de Vreemdelingenwet, als voorzien in het wetsvoorstel, moet worden besloten. Waar nodig, moet door aanpassing van de bestaande Vreemdelingenwet op onderdelen, tegemoet worden gekomen aan de gerezen en gebleken wensen.». Ook in andere adviezen wordt, expliciet of door verwijzing, gesteld dat het geheel aan ontwikkelingen, beschouwingen en wensen niet tot de omvangrijke voorgestelde ingreep leidt maar veeleer tot een aanvulling van de Vreemdelingenwet met gedeelten van het Vreemdelingenbesluit en de Vreemdelingencirculaire, onder behoud evenwel van de heldere structuur van de huidige wet. In wezen worden in de diverse adviezen drie verschillende argumenten ontwikkeld, die tegen de voorgestelde herziening zouden pleiten: -met betrekking tot een aantal factoren die van invloed zijn op de vreemdelingenwetgeving (bijv. de opheffing van grenscontrole binnen de EEG, rechtsbescherming) zouden de ontwikkelingen nog in volle gang zijn, zodat daar niet op vooruit gelopen moet worden; -met de herziene Vreemdelingenwet gaan voordelen van de bestaande wet verloren zonder dat de geconstateerde nadelen daadwerkelijk kunnen worden geheven; -de voorgestelde herziening is gemeten aan de bestaande wensen niet nodig en te verstrekkend zonder dat alle bestaande wensen vervuld worden. Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21018, nr. 3
Weliswaar is in de notitie «Herziening vreemdelingenwetgeving» uitvoerig ingegaan op de voor-en nadelen van een herziening en op de afweging daarvan en de overwegingen die uiteindelijk pleiten voor een herziening langs de voorgestelde lijnen, desondanks lijkt het met name in het licht van het advies van de ACV goed om ook in het kader van de memorie nogmaals de gronden aan te geven waarop de beslissing berust om tot een herziening te komen.
2.2. Voortgaande ontwikkelingen Dat er met betrekking tot de factoren die de vreemdelingenwetgeving en het vreemdelingenbeleid beïnvloeden sprake is van nog voortdurende ontwikkelingen die niet zijn voltooid, is juist. Belangrijke ontwikkeling waaraan in dat verband te denken valt, is in de eerste plaats het feit dat onder meer West-Europa en Nederland in de afgelopen jaren geconfronteerd worden met aanzienlijke aantallen politiek of economisch ontheemden die hier een heenkomen zoeken. In de tweede plaats is er tussen een aantal Westeuropese landen, in het kader van de Europese Gemeenschappen maar ook binnen de beperktere kring van landen die partij zijn bij het akkoord van 14 juni 1985 tussen de regeringen van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse republiek betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (Trb. 1985, 102) (hierna te noemen het akkoord van Schengen), sprake van een geleidelijke groei naar een vergaande afschaffing van personencontroles aan de binnengrenzen en vrij verkeer van personen. Welke richting deze ontwikkelingen zullen nemen en of, en zo ja welke, consequenties deze zullen hebben voor het nationale vreemdelingen-beleid en de regelgeving, laat zich inderdaad nog niet afsluitend vaststellen. Wel kan echter al worden vastgesteld dat die ontwikkelingen geen fundamenteel nieuwe situatie scheppen die een geheel andere opzet van de vreemdelingenwetgeving vergen; de antwoorden op deze nieuwe ontwikkelingen moeten gevonden worden binnen de bestaande patronen van beleid en wetgeving. Zo kan naar aanleiding van de genoemde ontwikkeling in het personenverkeer de vraag gesteld worden of al deze vreemdelingen in Nederland kunnen worden toegelaten of niet; is dat het geval dan zullen zij evenwel een verblijfsrechtelijke positie krijgen die niet afwijkt van die van andere vreemdelingen. Weliswaar wordt met het voorliggend voorstel de ruimte waarbinnen het bestuur zelfstandig kan beslissen of geheel nieuwe categorieën vreemdelingen zullen worden toegelaten, beperkt ten opzichte van de huidige wet. Gaat het evenwel om de toelating voor niet bepaalde tijd, voor zover deze niet al is voorzien in het voorstel, dan gaat het daarbij om een zo zwaarwegende beslissing voor de Nederlandse samenleving, dat die ook thans reeds aanleiding zou zijn voor uitvoerig overleg tussen de regering en de volksvertegenwoordiging. Wat de opheffing van de personencontrole aan de binnengrenzen tussen een aantal Westeuropese landen betreft, kan eveneens worden gesteld, dat dit niet raakt aan de kern van de vreemdelingenwetgeving, maar slechts aan een van de instrumenten van handhaving. Voor het visum-en het asielbeleid zal die opheffing evenwel gevolgen hebben, in die zin dat een coördinatie daarvan tussen de betrokken landen noodzakelijk is. De daartoe vereiste ruimte zal echter ook onder de nieuwe regeling blijven bestaan. Een ander punt vormen de ontwikkelingen met betrekking tot de administratieve rechtspraak in Nederland. Het is inderdaad zo, dat het stelsel van administratieve rechtsbescherming thans, evenals dit bij de vaststelling van de huidige wet het geval was, ter discussie staat en nog volop in ontwikkeling is. Van verschillende zijden wordt om die reden bepleit met een herziening van het stelsel van rechtsbescherming in
vreemdelingenzaken te wachten totdat die ontwikkeling haar beslag heeft gehad. Theoretisch zou dit misschien een meer bevredigende weg zijn indien er in ander opzicht geen dringende reden zou bestaan om tot wijziging van de Vreemdelingenwet over te gaan. Door op die wijze de herziening van de Vreemdelingenwet te koppelen aan de herziening van de administratieve rechtspraak, zou de aanvang van de herziening echter afhankelijk worden van een nog zeker tijdstip in de toekomst waarop de rechtsbescherming tegen overheidsbeschikkingen haar definitieve vorm gevonden zal hebben. Een dergelijke houding in 1965 zou er in de praktijk toe geleid hebben dat de huidige Vreemdelingenwet nu nog niet tot stand zou zijn gekomen. Immers in 1965 was er reeds sprake van een herziening van het stelsel van de Wet beroep administratieve beschikkingen. Toen de Wet Arob tot stand kwam, werd reeds gediscussieerd over een algehele reorganisatie van de rechterlijke organisatie, in het kader waarvan wellicht de administratieve en de gewone rechtspraak zouden worden geïntegreerd. Niet alleen op het punt van de rechtsbescherming maar ook op tal van andere punten is een herziening van de Vreemdelingenwet thans dringend gewenst. Het tempo waarin deze tot stand komt kan niet afhankelijk gemaakt worden van het tempo waarin andere onderdelen van de Nederlandse rechtsorde worden gewijzigd. Uiteraard draagt dit het risico in zich, dat achteraf geconcludeerd moet worden dat het onderdeel rechtsbescherming of andere onderdelen van het thans voorliggende voorstel beter anders geformuleerd hadden kunnen worden in het licht van de ontwikkelingen nadien. Ook wetgeving is mensenwerk en tijdelijk, hoewel getracht wordt zo goed mogelijk rekening te houden met de voorzienbare toekomst. Het besef van de betrekkelijkheid der dingen kan echter ook verlammend werken; beschouwingen over de tijdelijkheid van maatregelen hebben nog nooit tot wetgeving geleid. Op dit moment bestaat er behoefte aan een wijziging van de bepalingen van de Vreemdelingenwet op het punt van de rechtsbescherming, omdat de huidige procedures tot verbrokkeling van de beoordeling leiden en tot vertraging. Tegen die achtergrond wordt thans een nieuw stelsel voorgesteld, dat tegemoet komt aan die bezwaren en dat probeert aan te sluiten bij gegroeide patronen. Dit stelsel past bovendien in de voorziene verdere ontwikkeling van het stelsel van administratieve rechtsbescherming in Nederland. Overigens zal het kabinet naar verwachting begin 1989 zijn standpunt bepalen met betrekking tot de invoering van een algemeen stelsel van Arobrechtspraak in twee instanties alsook met betrekking tot de voorstellen van de Staatscommissie Herziening Rechterlijke Organisatie. Over beide punten zal aan de Tweede Kamer een notitie worden gezonden. Het is derhalve niet zo, dat bij de discussie over het onderhavige wetsvoorstel ongewisheid behoeft te bestaan over de gewenste en te verwachten veranderingen in het stelsel van rechtsbescherming en de rechterlijke organisatie. Dit doet echter niet af aan de noodzaak om in het onderhavige wetsvoorstel ter zake reeds bepalingen op te nemen, aangezien niet met zekerheid kan worden aangenomen dat de wetswijzigingen waarmee de bovenbedoelde veranderingen tot wet zullen worden verheven, reeds in werking zullen zijn getreden op het moment dat dit het geval zal zijn met de onderhavige voorstellen.
2.3. Noodzaak herziening
De kanttekening dat de voorgestelde herziening, zonder te voldoen aan alle met betrekking tot de bestaande wet geuite bezwaren, verder gaat dan strikt door die kritiek wordt vereist en daarbij nadelig uitwerkt voor vreemdelingen, miskent enerzijds het fundamentele karakter van die bezwaren en gaat er anderzijds, ten onrechte, van uit dat de bestaande
kritiek de maatstaf is waaraan de voorstellen gemeten moeten worden. Indien enkel met het oog op de specifieke kritiek en de ter zake gedane voorstellen de Vreemdelingenwet op onderdelen zou worden gewijzigd, zouden die wijzigingen inderdaad gemeten kunnen worden aan die kritiek. Zoals in de notitie «Herziening vreemdelingenwetgeving» evenwel reeds werd aangegeven, zijn de bestaande kritiek en voorstellen weliswaar aanleiding om een herziening te overwegen, het motief voor een herziening is desalniettemin, dat de huidige Vreemdelingenwet berust op inzichten die in de loop der jaren zijn veranderd, hetgeen het wenselijk maakt thans ook de wettelijke structuur daaraan aan te passen. De in het verleden gegroeide wensen en kritiek moeten veeleer gezien worden als uiting van het feit dat de inzichten met betrekking tot vreemdelingenwetgeving gewijzigd zijn. Met het wegnemen van de symptomen waartegen de kritiek zich richt kan dan ook niet worden volstaan; vereist is dat de oorzaken daarvan worden weggenomen. Daarmee is echter ook het kader waarbinnen de voorstellen beoordeeld moeten worden ruimer dan de bestaande kritiek. Belangrijkste maatstaf is of de voorliggende voorstellen beter aansluiten bij de sinds twintig jaren gegroeide inzichten in de aard en omvang van de problemen die het moderne vreemdelingenverkeer stelt en of zij een meer bevredigende basis kunnen bieden dan de huidige Vreemdelingenwet, voor het in de eerstkomende jaren te voeren vreemdelingenbeleid. Hoofdpunten van kritiek tegen de bestaande wet zijn het in de loop der tijd gegroeide, in voorschriften en omvangrijke circulaires vastgelegde fijnmazige stelsel van het toelatingsbeleid -dat in belangrijke mate de rechtspositie van hier verblijvende vreemdelingen bepaalt -, de betrokkenheid van politie-instanties bij de toelating van vreemdelingen en een rechtsbescherming waarbij slechts tegen een beperkt aantal beschikkingen beroep op de rechter mogelijk is. Inderdaad is de regelgeving met betrekking tot de toelating van vreemdelingen omvangrijk en gedetailleerd en vooral vastgelegd in het Vreemdelingenbesluit en de Vreemdelingencirculaire. Oorzaak daarvan is echter niet een naar perfectie strevende, op hol geslagen ambtelijke regelzucht, maar het onvermijdelijk gevolg van de opzet van de huidige Vreemdelingenwet. De kenmerkende elementen van de Vreemdelingenwet zijn: beleidsruimte met betrekking tot de toelating van vreemdelingen, een gedecentraliseerde uitvoering en -althans voor een gedeelte -besluitvorming, en een stelsel van rechtsbescherming waarbij bepaalde beschikkingen van beroep zijn uitgezonderd. Uitgangspunt van de wet met betrekking tot de toelating van vreemdelingen is een in alle gevallen te maken afweging van alle betrokken belangen. Naar bevind van zaken en in het licht van het naar omstandigheden aan te passen vreemdelingenbeleid, dient in iedere zaak beslist te worden. Een systeem dat hanteerbaar is bij kleine aantallen vreemdelingen, die als regel ieder slechts voor beperkte tijd toelating vragen, waarbij de weinige beslissingen centraal genomen worden. Een systeem echter dat bij een toenemend aantal vreemdelingen -die voor langere tijd of zelfs permanent wensen te verblijven -dwingt tot regelgeving om een uniforme uitvoering te waarborgen. Regelgeving waarin, gegeven het uitgangspunt van het wettelijk stelsel, ieder belang in beginsel een eigen regel eist en iedere afwijkende beslissing, gegeven de beginselen van behoorlijk bestuur, een nieuwe regel. De beleidsruimte wordt zo motor van een zich steeds verfijnend stelsel van regels. De behoefte aan regelgeving berust behalve op de noodzaak om met betrekking tot grote aantallen vreemdelingen een beslissing te nemen eveneens op de sterk gedeconcentreerde structuur van het met de uitvoering van de Vreemdelingenwet belaste apparaat. Vanouds, dat wil zeggen vanaf 1848, is het politieapparaat belast met de handhaving en gedeeltelijk met de uitvoering van de Vreemdelingenwet. Daarmee wordt voldaan aan de behoefte om in iedere gemeente een voor vreemdelingen
toegankelijke dienst te hebben. Tevens berust dit op het feit dat toelating en toezicht vanouds nauw verweven aspecten zijn van de uitvoering van de Vreemdelingenwet. Niet alleen vereist deze gedeconcentreerde uitvoering regelgeving om een uniforme toepassing van het beleid te waarborgen; de deconcentratie heeft er tevens toe geleid, dat in de procedures tal van afzonderlijke beslispunten zijn onderscheiden (of de beslissing in Nederland mag worden afgewacht, de toelating, de schorsende werking van een beroep, de last tot uitzetting, enz.) die ieder aparte beslissingen vereisen, om zo tot een centrale sturing en uniforme toepassing van het beleid mogelijk te maken, leder van deze beslispunten vereist echter op zijn beurt weer eigen regels. Hangen regelgeving en uitvoering op deze wijze samen, ook de gekozen opzet van het stelsel van rechtsbescherming vloeit hier uit voort. De differentiatie in de besluitvorming gedurende de procedure is mogelijk in een systeem waarin alleen tegen de essentiële beslissingen beroep open staat, leder van de afzonderlijke beslissingen heeft echter zekere rechtsgevolgen en zou, bij een volledige toepassing van het Arobsysteem, een voor beroep vatbare beschikking opleveren, met als gevolg dat iedere afwijzing van een verzoek om toelating met evenzovele Arobprocedures gepaard zou gaan. Waar het huidige beperkte stelsel al tot overbelasting van het rechterlijk apparaat leidt, zou een dergelijk, overspannen beroep op de voorzieningen van rechtsbescherming waarschijnlijk onverwerkbaar zijn. Deze verwevenheid van de bekritiseerde elementen in de bestaande vreemdelingenwetgeving met de kern van het stelsel van de huidige Vreemdelingenwet, maakt dat bestaande bezwaren niet weggenomen kunnen worden door een aanpassing van de wet waarbij dit stelsel onverlet gelaten wordt. Zo is het geen oplossing voor het probleem dat belangrijke voor de rechtspositie van vreemdelingen bepalende regels vervat zijn in uitvoeringsregels en «pseudowetgeving», om die regels in de wet zelf op te nemen. Deze regels zouden daarmee slechts tot uitgangspunt worden voor een verdergaande en nog gedetailleerder regelgeving in circulaires, waartoe de verleende beleidsruimte niet alleen de mogelijkheid biedt maar ook dwingt. Binnen korte tijd zou daarmee opnieuw de situatie ontstaan, dat de belangrijkste elementen van de rechtspositie van vreemdelingen in de Vreemdelingencirculaire zijn opgenomen, waarbij de regelgeving evenwel nog omvangrijker en minder overzichtelijk zou zijn dan thans het geval is. Het vreemdelingenrecht is naar zijn aard niet terug te brengen tot enkele algemene regels; een zekere fijnmazigheid is inherent aan de veelkleurigheid van belangen waarmee men te maken heeft. De opzet en inhoud van het voorliggend ontwerp zijn dan ook noodzakelijkerwijze aanzienlijk gecompliceerder en omvangrijker, dan die van de bestaande wet. Het is weinig consequent de onduidelijkheid en ingewikkeldheid van de bestaande regelgeving aan de kaak te stellen en te pleiten voor opneming van de belangrijkste elementen van die regelgeving in de wet, en vervolgens bij de uitwerking van die gedachte te klagen, dat de heldere structuur van de bestaande regelgeving verloren gaat. Wil men niet een wet die even omvangrijk is als de huidige Vreemdelingencirculaire dan vereist dit onvermijdelijk enig verlies aan leesbaarheid ten gunste van de beknoptheid en nauwkeurigheid. Winst van de wettelijke vastlegging van de geldende beleidsregels in de wet is, dat daarmee een grotere mate aan bestendigheid in het beleid kan worden verkregen, zowel ten gunste van de uitvoering als ten gunste van betrokken vreemdelingen. Twijfels en lange perioden van onzekerheid rond de rechtspositie van een vreemdeling doen zich immers niet voor wanneer vanaf het begin duidelijk is dat hij behoort tot een van de categorieën vreemdelingen die voor toelating in aanmerking komen. Onzekerheid ontstaat slechts in randgevallen en vanwege het feit dat er, ook wanneer de vreemdeling kennelijk niet behoort tot een van de toegelaten categorieën, op grond van beleidsvrijheid, potentieel altijd
nog een positieve beslissing mogelijk is. Wettelijke vastlegging van het beleid is dan ook slechts zinvol indien tegelijk daarmee de oorzaken van de gewraakte situatie worden weggenomen. Hetzelfde geldt met betrekking tot het wegnemen van andere hoofdpunten van kritiek. Een volledige scheiding tussen toelating en toezicht is niet in het belang van de handhaving van de vreemdelingenwetgeving. Binnen het huidige stelsel van de wet schept ook iedere aanzet tot een dergelijke scheiding problemen indien niet tegelijkertijd de verwevenheid van toelating en toezicht in de door de wet beschikbaar gestelde instrumenten wordt weggenomen althans verminderd. Zo vormt de verlenging van de vergunning tot verblijf in het bestaande wettelijk stelsel zowel een instrument van toelating als van toezicht. Het aanbrengen van een bestuurlijke scheiding tussen toelating en toezicht moet onder die omstandigheden leiden tot een onaanvaardbare vermindering van de mogelijkheden van handhaving van de wetgeving. Ook op dat punt is derhalve een meer ingrijpende wijziging vereist indien een zekere mate van scheiding gewenst is. Evenzo vereist, als eerder gesteld, de verwezenlijking van een adequaat stelsel van rechtsbescherming, dat het aantal afzonderlijke beschikkingen dat in het kader van de procedures van toelating of verwijdering van een vreemdeling genomen moet worden, wordt gereduceerd, hetgeen het onvermijdelijk maakt dat waar tevoren voor bepaalde rechtsgevolgen een afzonderlijke beslissing nodig was deze voortaan dwingend uit eerdere beslissingen voortvloeien. Een afdoende systeem van rechtsbescherming impliceert niet alleen dat tegen beschikkingen beroep kan worden ingesteld maar tevens dat binnen afzienbare tijd een eindoordeel van de rechter kan worden gegeven over de verblijfsrechtelijke positie van een vreemdeling. De bij herhaling geformuleerde bezwaren van de Raad van State met betrekking tot de invoering van de voorstellen van wetsontwerp 13974 -geen invoering indien niet gelijktijdig tot een stelsel van Arobrechtspraak in twee instanties zou worden besloten -illustreren treffend de beperkingen die zijn gesteld aan uitbreiding van de rechtsbescherming binnen het kader van de bestaande wet.
2.4. Afweging voor en nadelen
Zo gewenst wordt de vreemdelingenwetgeving op het punt van de regelgeving, de uitvoering en de rechtsbescherming aan te passen aan de sinds 1965 gegroeide inzichten, is het derhalve onontbeerlijk niet slechts een wijziging op onderdelen van de huidige wet te voorzien maar een meer ingrijpende herziening daarvan. Niettemin moet tegelijkertijd erkend worden, dat ook daarmee niet in ieder opzicht aan de bestaande wensen tegemoet gekomen kan worden. Weliswaar wordt voorgesteld om in plaats van de bestaande ruime beleidsvrijheid te komen tot een stelsel van wettelijke normen met betrekking tot het te voeren beleid, toch blijft binnen de te stellen grenzen altijd een zekere mate aan beleidsvrijheid noodzakelijk. Het zal nimmer mogelijk zijn om op een gegeven moment de inhoud van het vreemdelingenbeleid volledig in onveranderbare regels te vatten; er blijven elementen die een waardering van behoeften en daarmee een beleidsbeslissing noodzakelijk maken. Het voorliggend voorstel vormt geen ontkenning van dat feit, doch slechts de onderkenning dat het niveau waarop met betrekking tot een aantal van die elementen de nodige beleidsbeslissingen genomen moeten worden een ander is dan twintig jaren geleden. Ten aanzien van andere elementen is dit echter niet het geval; zo zal onder meer nog steeds een bestuurlijke beslissing nodig zijn met betrekking tot de behoeften van de arbeidsmarkt aan nieuwe arbeidskrachten. Met de verbleven beleidsruimte zal ook een zekere behoefte blijven bestaan aan aanwijzingen omtrent de uitvoering van de wet aan degenen die daarmee zijn belast, niet in de laatste plaats mede omdat een gedeconcentreerde uitvoering wenselijk blijft.
Evenmin wordt een volledige scheiding van toelating en toezicht bij de uitvoering van de vreemdelingenwetgeving voorgesteld. Weliswaar wordt de beslissingsbevoegdheid geheel bij de Minister van Justitie gelegd die deze door middel van de centrale departementale organisatie zal uitoefenen, desondanks blijft een betrokkenheid van de plaatselijke vreemdelingendiensten bij de voorbereiding van die besluitvorming nodig. Ten slotte maakt het karakter van de rechtsbescherming in vreemdelingenzaken, dat hoewel in beginsel van het stelsel van de Wet Arob wordt ingevoerd, zekere afwijkingen van het bestaande systeem noodzakelijk zijn. Tegen die achtergrond komt de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken in haar advies tot de conclusie dat geen herziening moet worden overwogen; aan de bestaande wensen wordt niet volledig voldaan terwijl wezenlijke voordelen van de bestaande wet verloren gaan. In het voorgaande is betoogd dat een aanpassing op onderdelen die de commissie bepleit, niet goed mogelijk is binnen het bestaande wettelijk stelsel. Het advies komt er dan ook op neer, dat geen herziening moet worden overwogen omdat dit niet ten volle tot bevrediging leidt, terwijl voordelen van de bestaande wet daarmee verloren zouden gaan. Uiteindelijk gaat het hierbij om afweging van het relatieve gewicht van voor-en nadelen. Waar de ACV concludeert, dat het voorgestelde systeem zowel de nadelen van een stelsel met beleidsvrijheid als van een stelsel zonder beleidsvrijheid in zich draagt, zegt zij daarmee impliciet dat het voorgestelde stelsel noch volledig open noch volledig gesloten is en derhalve ten dele ook de voordelen van beide stelsels heeft, waarbij de ACV echter de nadruk legt op de nadelen. De voordelen van het huidige systeem die de Adviescommissie noemt zijn evenwel ook betrekkeiijk, waarbij komt dat enkele van deze voordelen nu juist de in andere kritiek omstreden elementen van de huidige wet vormen. Zo is het verlies aan flexibiliteit waarmee de overheid nieuwe ontwikkelingen in het vreemdelingenverkeer tegemoet kan treden, nu juist wat door de motie-Buikema werd beoogd met een vermindering van rechtsonzekerheid. De Adviescommissie noemt in dat verband het verlies van de mogelijkheid om de immigratiestromen getalsmatig te kunnen beheersen, een onaanvaardbare consequentie van het voorgestelde systeem. Met betrekking tot dat bezwaar moet worden vastgesteld dat weliswaar de geldende wet die mogelijkheid in theorie biedt, maar dat in de praktijk dit geen reële optie voor het bestuur is. Ook thans vindt de toelating van vreemdelingen plaats aan de hand van algemene regels en criteria, en kan door de werking van de beginselen van behoorlijk bestuur iedere vreemdeling die binnen de termen daarvan valt, aanspraak maken op toelating. Bovendien biedt ook het voorliggend wetsontwerp met betrekking tot bepaalde categorieën vreemdelingen de mogelijkheid om een ongecontroleerde instroom van vreemdelingen tegen te gaan. Voor andere categorieën, zoals vluchtelingen en de naaste gezinsleden van Nederlanders en hier verblijvende vreemdelingen, bestaat die mogelijkheid inderdaad niet; maar zij bestaat evenmin onder de huidige wet. Bij andere voordelen van de huidige wet die de Adviescommissie noemt, kunnen eveneens kanttekeningen worden geplaatst, zoals elders uit deze memorie moge blijken.
In laatste instantie ligt aan het voorstel tot herziening van de Vreemdelingenwet een waardering ten grondslag met betrekking tot de daarvan te verwachten voor-en nadelen. Juist met het oog op die waardering werd de indiening van een herzieningsvoorstel voorafgegaan door de notitie «Herziening vreemdelingenwetgeving», waarin de motieven werden geschetst die pleiten voor een herziening alsook de aspecten daarvan die mogelijk als nadeel beschouwd zouden kunnen worden. Alles afwegende kwam de regering in die notitie tot de conclusie dat de voordelen van een herziening langs de daarin geschetste lijnen per saldo opwogen tegen de mogelijke nadelen en dat derhalve een heriening overwogen zou
moeten worden. De indiening van het onderhavig voorstel berust op die conclusie en het feit dat deze door de Tweede Kamer der Staten-Generaal onderschreven werd. Het feit dat in die in 1985 en 1986 voorbereide notitie reeds vooruit werd gelopen op de thans voorgestelde wijzigingen, moge overigens een voldoende weerlegging zijn van het mogelijke verwijt, dat het wetsontwerp gelegenheidswetgeving is naar aanleiding van de grote aantallen vreemdelingen die in de loop van 1987 toelating in Nederland zochten.
-
-HOOFDLIJNEN VAN HET VOORSTEL
3.1. Hoofdlijnen voorstel
De hoofdelementen van de wijzigingen in de vreemdelingenwetgeving die met het wetsontwerp worden voorgesteld zijn de volgende: -de inhoud van het toelatingsbeleid en de rechtspositie van vreemdelingen worden geregeld in de wet; -de besluitvorming met betrekking tot de toelating van vreemdelingen wordt opgedragen aan de Minister van Justitie die bij de uitvoering daarvan gebruik maakt van het centrale departementale ambtelijke apparaat, hetgeen echter een spreiding van de voerbereiding van de besluitvorming naar die plaatsen waar een grote concentratie van vreemdelingen aanwezig is niet uitsluit; -de rechtsbescherming in vreemdelingenzaken zal in beginsel volgens de regels van de Wet Arob plaatsvinden; een stelsel van rechtspraak in twee instanties zal worden ingevoerd, waarbij de beslissingen in eerste aanleg worden opgedragen aan de vreemdelingenkamer bij een viertal arrondissementsrechtbanken, waarna hoger beroep bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State mogelijk zal zijn. Kern van het vreemdelingenrecht is de vaststelling van welke vreemdelingen onder welke voorwaarden verblijf in Nederland is toegestaan. De regels te dien aanzien zijn ondergebracht in het tweede hoofdstuk. De eerste twee artikelen daarvan sommen limitatief op aan welke vreemdelingen verblijf is toegestaan. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen verblijf van korte duur een verblijf anders dan van korte duur. De vreemdeling die voor korte duur in Nederland wenst te verblijven wordt, indien hij aan de gestelde voorwaarden voldoet, verblijf van rechtswege toegestaan, onverlet de mogelijkheid dat geëist kan worden, dat betrokkene over een geldig visum beschikt. In geval van verblijf anders dan van korte duur dient de vreemdeling over een verblijfsvergunning te beschikken. Van die eis worden slechts uitgezonderd de onderdanen van EEG-lidstaten die aan het EEG verdrag een aanspraak op verblijf ontlenen, alsmede diplomaten en andere personen met een bijzondere verblijfsrechtelijke status. De regelgeving met betrekking tot bedoelde EEG onderdanen wordt gedelegeerd aan de regering; met betrekking tot de personen met een bijzondere aan het volkenrecht ontleende verblijfsrechtelijke status regelt de wet zelf de wijze van toelating (artikel 7). De regels van de wet hebben verder hoofdzakelijk betrekking op de houders van een verblijfsvergunning. Met betrekking tot de verblijfsvergunningen introduceert het wetsontwerp het onderscheid in vergunningen voor bepaalde tijd en vergunningen voor niet bepaalde tijd. Dit onderscheid is primair van belang voor de rechtspositie van de houder. De gronden voor intrekking van beide verblijfsvergunningen zijn in beginsel gelijk, met betrekking tot de verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd voorziet de wet evenwel in een geleidelijke beperking van de gronden naar mate het verblijf langer duurt. Op deze wijze worden drie hoofdvormen van verblijf onderscheiden: verblijf van korte duur, verblijf voor bepaalde tijd en verblijf voor niet
bepaalde tijd. Met deze driedeling correspondeert niet alleen een in de tijd sterkere rechtspositie, maar eveneens een sterkere beperking voor wat betreft de toelatingsgronden. De gronden voor toelating voor korte duur zijn in beginsel onbeperkt, op voorwaarde dat ook daadwerkelijk kort verblijf wordt beoogd. Voor verblijf van bepaalde tijd noemt de wet een aantal gronden, die evenwel bij algemene maatregel van bestuur kunnen worden aangevuld. De gronden voor verblijf van niet bepaalde tijd worden ten slotte limitatief in de wet opgesomd. Het toenemend gewicht van de vastlegging van de toelatingsgronden correspondeert met het verderstrekkende karakter van de gevolgen die de toelating voor de Nederlandse samenleving kan hebben. In de beslissing over een verblijfsvergunning zijn zoveel mogelijk andere beleidsvragen geconcentreerd, zodat daarvoor geen afzonderlijke beslissingen meer vereist zijn. Zo verdwijnen de last tot uitzetting en andere beslissingen die door de Minister van Justitie genomen moeten worden met betrekking tot de toepassing van maatregelen van toezicht. Die concentratie van beleidsbeslissingen is een noodzakelijke voorwaarde voor het algemeen van toepassing maken van de Wet Arob op beschikkingen, genomen op grond van de Vreemdelingenwet. Tevens vereenvoudigt dit de regeling van het toezicht.
Met betrekking tot de organisatie van het uitvoerend apparaat voorziet het voorstel in een beperking van het aantal vreemdelingendiensten; deze zullen georganiseerd worden in gemeenten met gemeentepolitie en daarnaast in de districten van het korps Rijkspolitie. Deze plaatselijke vreemdelingendiensten zullen belast worden met het toezicht op vreemdelingen alsmede met het in ontvangst nemen van verzoeken om een verblijfsvergunning en met het verzamelen van de informatie ten behoeve van de besluitvorming daarop. De besluitvorming zal echter in alle gevallen bij de Minister van Justitie berusten. Op het punt van de rechtsbescherming in vreemdelingenzaken komen de voorstellen neer op een toepassing van het systeem van de Wet Arob. Het feit dat alle beslissingen met betrekking tot verblijfsvergunningen in de toekomst genomen zullen worden door de Minister, impliceert dat de facultatieve bezwaarschriftenprocedure daarbij van toepassing zal zijn. Te dien aanzien wordt een omkering ten opzichte van het Arobsysteem voorgesteld, in die zin dat een beroep niet eerst bij de bevoegde rechter wordt ingediend en door deze naar de minister wordt doorgezonden, maar dat de zaak wordt ingeleid met een bij de minister ingediend bezwaarschrift dat, zo deze geen aanleiding ziet het bezwaarschrift te behandelen, door hem vervolgens wordt doorgezonden naar de bevoegde rechter. Mede met het oog op de niet onaanzienlijke zakenlast die de toepassing van de Vreemdelingenwet met zich mee brengt, wordt daarnaast voorgesteld te komen tot rechtspraak in twee instanties met betrekking tot vreemdelingenzaken. Daartoe zal bij een viertal arrondissementsrechtbanken een vreemdelingenkamer worden ingesteld, belast met de rechtspraak in eerste aanleg. Hoewel deze kamers bij rechtbanken zullen worden ingericht, zullen zij de zaken volgens de procedureregels van de Wet Arob en van de Wet op de Raad van State (Stb. 1986, 670) behandelen. Van de beslissingen in eerste instantie staat vervolgens hoger beroep open op de Afdeling rechtspraak. Tegen beslissingen van de voorzitter inzake een voorlopige voorziening en beslissingen van de vreemdelingenkamer inzake verzet wordt geen hoger beroep opengesteld. De voorzitter van de Afdeling rechtspraak zal in hoger beroep niet de bevoegdheid hebben om een voorlopige voorziening te treffen.
3.2. Toepassingsgebied Vreemdelingenwet De bepalingen van de Vreemdelingenwet beperken zich tot de regeling van de toegang van vreemdelingen tot Nederland en van de bevoegdheid
hun verblijf te kunnen beëindigen. In de discussie over de notitie «Herziening Vreemdelingenwetgeving» en in adviezen en commentaren op het voorontwerp van het voorliggend wetsvoorstel, is wel gesuggereerd, dat de Vreemdelingenwet meer algemene bepalingen betreffende de rechtspositie en de gelijkberechtiging van minderheden in de Nederlandse samenleving zou moeten bevatten. Dit berust evenwel op een onjuist uitgangspunt met betrekking tot de plaats en functie van de Vreemdelingenwet. De vaststelling van de Vreemdelingenwet wordt gevorderd door de Grondwet (artikel 2, tweede lid). Daarin wordt regeling van de toelating en uitzetting van vreemdelingen voorgeschreven. Deze bepaling volgt in de Grondwet onmiddellijk op het beginsel van gelijke behandeling in artikel 1. Plaats en inhoud van artikel 2 van de Grondwet maken duidelijk dat op het punt van toelating en de duur van het toegestaan verblijf, er geen sprake is van gelijke behandeling van vreemdelingen en Nederlanders. Uitgangspunt is, dat de wetgever de toelating van vreemdelingen tot Nederland alsmede de duur van hun verblijf hier, kan regels en beperken met het oog op de bescherming van algemene belangen. Ook afgezien hiervan is de Vreemdelingenwet niet de geëigende plaats voor de verwezenlijking van het minderhedenbeleid, om reden dat dit beleid zich richt tot een andere groep personen dan de Vreemdelingenwet. De bevolkingsgroepen waarop het minderhedenbeleid zich richt, zijn enerzijds beperkter en anderzijds ruimer dan de groepen waarop de Vreemdelingenwet van toepassing is. Beperkter omdat de Vreemdelingenwet zich richt tot alle vreemdelingen die in Nederland wensen te verblijven en niet alleen tot degenen die behoren tot een van de doelgroepen van het minderhedenbeleid. Ruimer omdat doelgroepen van het minderhedenbeleid zowel vreemdelingen als Nederlanders omvatten. Voorzover het minderhedenbeleid zich daarbij mede op vreemdelingen richt, betreft het legaal hier verblijvende vreemdelingen. In die zin veronderstelt het minderhedenbeleid het functioneren van de Vreemdelingenwet. Daarmee vormt de toepassing van de vreemdelingenwetgeving, zoals ook in de nota minderhedenbeleid beschreven, een belangrijke randvoorwaarde voor het minderhedenbeleid maar kan niet zelf voorwerp daarvan zijn. Om die reden kunnen de regels van de Vreemdelingenwet ook niet getoetst worden aan de uitgangspunten van het beleid ten aanzien van in Nederland verblijvende minderheden. Als een ommissie van het wetsontwerp wordt door sommigen het feit beschouwd, dat niet een afzonderlijke wet wordt voorgesteld met betrekking tot asielzoekers. Twee redenen zouden daartoe aanleiding moeten geven. In de eerste plaats zou de voorgestelde opzet ertoe leiden, dat bepalingen die voor asielzoekers van belang zijn, her en der verspreid in de wet zijn opgenomen, nog afgezien van het feit dat zaken die ook in de wet geregeld zouden moeten worden, zoals de algemene rechtspositie van asielzoekers in Nederland, daar nu geen plaats in vinden. In de tweede plaats zou er met name op het terrein van het vluchtelingen-en asielrecht sprake zijn van internationale ontwikkelingen die het onwenselijk maken nu al tot een wetttelijke regeling te komen. In het voorliggend ontwerp is een apart hoofdstuk ingeruimd voor de regeling van de toelating van vreemdelingen die in Nederland asiel zoeken. Het is inderdaad juist dat bepalingen met betrekking tot de gezinshereniging van asielzoekers en andere onderwerpen die mede voor hen van belang zijn, niet ook alle in het hoofdstuk betreffende asiel zijn opgenomen. Daartoe bestond geen aanleiding omdat met betrekking tot die onderwerpen asielzoekers ten opzichte van andere vreemdelingen geen geheel afzonderlijke positie innemen. Dat daardoor niet in een oogopslag alle bepalingen die voor asielzoekers van belang zijn, te vinden zijn kan inderdaad het lezen van de wet bemoeilijken, doch hetzelfde geldt voor alle andere vreemdelingen. Het belang van overzichtelijke wetgeving maakt het onmogelijk de wetgeving op te zetten vanuit
de verschillende invalshoeken van de betrokken groeperingen. Dit laatste belang is ermee gediend dat de regels naar verblijfsrechtelijk onderwerp zijn gerangschikt en niet naar categorie vreemdelingen. Dit laatste pleit er ook tegen om te komen tot een afzonderlijke Asielwet. Immers ook asielzoekers zijn vreemdelingen en om die reden vereist hun verblijfsrechtelijke positie een wettelijke regeling. Weliswaar dient die regeling op een aantal punten af te wijken van de algemene regels van het vreemdelingenrecht, doch daarmee is impliciet gegeven dat die algemene regels uitgangspunt zijn. Uit een oogpunt van wetgeving is het dan ook dringend gewenst, daar waar met betrekking tot bepaalde personen afwijkende regels worden gesteld, deze afwijkingen te regelen in samenhang met de hoofdregels waarvan wordt afgeweken. Niet alleen het streven naar vereenvoudiging en vermindering, maar ook de noodzaak van een samenhangende uitleg van de wetgeving dwingen daartoe. Tegen een afzonderlijke Asielwet pleit eveneens, dat ook ten aanzien van asielzoekers het algemene toelatingsbeleid van toepassing is. Een vreemdeling die zich aanvankelijk als asielzoeker heeft gepresenteerd, kan, indien aan de desbetreffende voorwaarden wordt voldaan, ook op gronden aan het algemene toelatingsbeleid ontleend tot Nederland worden toegelaten, indien zijn asielverzoek wordt afgewezen. Door de integratie van het gehele toelatingsbeleid in één wet kan de toetsing aan alle relevante aspecten binnen één procedureel kader plaatsvinden, hetgeen niet het geval zou zijn indien twee onderscheiden wetten van toepassing zouden zijn. Voor wat betreft het argument dat met betrekking tot het vluchtelingenen asielrecht thans internationale onderhandelingen plaats vinden, geldt hetzelfde als eerder werd gesteld met betrekking tot het vreemdelingenrecht in het algemeen, dat deels in dezelfde fora ter discussie staat. Het bedoeld overleg gaat evenwel uit van de door de nationale wetgeving gestelde kaders. Het voorliggend voorstel sluit daarbij aan. In dat overleg is dan ook geen reden gelegen om thans niet over te gaan tot een herziening van de vreemdelingenwetgeving die om redenen van meer nationale aard gewenst is, afgezien van enkele specifieke onderwerpen.
-
-VERBLIJF
4.1. Opzet van de voorgestelde regeling Gesteld werd reeds dat de kern van het vreemdelingenrecht wordt gevormd door de bepaling welke vreemdelingen onder welke voorwaarden in Nederland mogen verblijven. Die materie wordt geheel geregeld in het tweede hoofdstuk van de wet. Niet zonder reden is dit dan ook het meest omvangrijke deel van het wetsvoorstel, dit in onderscheid met de huidige wet waarin de omvang van de regeling van toelating en verblijf naar verhouding beperkt is. Die weinige bepalingen die de huidige Vreemdelingenwet bevat, vormden echter de basis voor het omvangrijke stelsel van regels in voorschriften en circulaires, dat tot één van de aangevochten aspecten van de geldende vreemdelingenwetgeving is geworden. Een vergelijking van de geldende en de voorgestelde wetsbepalingen is dan ook onjuist. Om op basis van een dergelijke vergelijking het verlies aan helderheid en eenvoud in de wetgeving te betreuren, is even onjuist als het langs een ijsberg navigeren enkel op basis van wat men ziet. Realiteit is dat het verenigen van de gerechtvaardigde maatschappelijke belangen die een beheersing van het vreemdelingenverkeer vergen en de belangen van de betrokken vreemdelingen bij toelating in Nederland, een niet eenvoudig stelsel van regels vereisen.
Het in de wet opnemen van die regels verandert op zich zelf niets aan die complexiteit. Vereenvoudiging is slechts mogelijk indien men bereid is de relevante regels inhoudelijk te wijzigen. Desalniettemin zal ieder vreemdelingenbeleid dat ligt tussen een algeheel verbod van de toelating van vreemdelingen en een volledige vrije toegang, meer dan enkele eenvoudige regels vergen. De opzet van hoofdstuk 2 betreffende het verblijf is op zich zelf eenvoudig. Het hoofdstuk is onderverdeeld in vier titels. De eerste bevat de verblijfsgronden waarin wordt afgebakend aan welke vreemdelingen verblijf in Nederland is toegestaan. Vervolgens wordt een tweetal bijzondere instrumenten van het vreemdelingenbeleid behandeld, te weten het visum en de erkenning van diplomatiek personeel en andere personen met een bijzondere status. De derde titel bevat de regels met betrekking tot verblijfsvergunning, waarna de vierde titel procedurele bepalingen bevat. In de titel handelend over de verblijfsgronden is in wezen de kern van het vreemdelingenrecht vervat, te weten de bepaling welke vreemdelingen een verblijfsrecht in Nederland hebben. Daarbij wordt onderscheiden tussen verblijf van korte duur en ander verblijf. Verblijf van korte duur is van rechtswege. Afgezien van EEG onderdanen en personen met een diplomatieke of andere bijzondere status behoeven alle andere vreemdelingen in beginsel een verblijfsvergunning om legaal in Nederland te kunnen verblijven. Vreemdelingen die naar Nederland zijn gekomen en daar een verzoek om een verblijfsvergunning hebben ingediend, hebben geen verblijfsrecht in de zin van de wet. Hun komst is in beginsel in strijd met het uitgangspunt van de wet, dat een verblijfsvergunning vanuit het buitenland moet worden aangevraagd. Deze vreemdelingen hebben dan ook de verplichting Nederland te verlaten, zij het dat de wet voorziet dat die verplichting niet door verwijdering kan worden afgedwongen zolang niet op hun verzoek is beslist. Het bezit van een geldig visum is een voorwaarde die kan worden gesteld met betrekking tot het verblijf van korte duur en als zodanig is het visum een instrument van het toelatingsbeleid, zij het dat dit geen vergunning is welke de houder een verblijfsrecht geeft zolang het visum niet is ingetrokken. Hetzelfde geldt met betrekking tot de erkenning als verblijfsgerechtigden van diplomatiek personeel en andere personen met een bijzondere status. Het betreft hier een categorie vreemdelingen die geheel buiten de voor de toelating van andere vreemdelingen gestelde kaders valt. Hun toelating berust op internationale verplichtingen en de erkenning kan dan ook niet gezien worden als een verblijfsvergunning in de betekenis die de wet daaraan hecht. Veeleer is er net als bij het visum sprake van een instrument van controle dat de mogelijkheid biedt om na te gaan of voldaan is aan de voorwaarden voor toelating. Om die reden zijn de regeling van het visum en van de erkenning, in een afzonderlijke titel ondergebracht naast de regeling van de verblijfsvergunningen. Ook de EEG onderdanen die aan het EEG-Verdrag een aanspraak op verblijf ontlenen vormen een categorie vreemdelingen die niet binnen het voor andere vreemdelingen geldend kader zijn te brengen. Anders dan met betrekking tot diplomatiek personeel en andere personen met een bijzondere status behoeven toelating en verblijf van EEG onderdanen wel nadere regeling. Waar deze categorie evenwel een verblijfsrecht ontleent aan het communautaire recht dat eveneens in verregaande mate hun verblijfsrechtelijke positie bepaalt, is het niet gewenst maar ook niet nodig de ter zake geldende bepalingen in de wet op te nemen. Evenmin is het gewenst om anders dan door verwijzing naar het communautaire recht een omschrijving van de betrokken categorie personen op te nemen. De ervaring met het begrip «begunstigde EEG onderdaan» welke de huidige wet kent, heeft geleerd dat de nationale omschrijving niet bepalend is en dat iedere poging tot omschrijving veelal binnen korte tijd door de voortdurende ontwikkeling van het communautaire recht achter-
haald is. Onderkend is, dat met de gekozen oplossing een belangrijk en mogelijk in de toekomst toenemend deel van het vreemdelingenverkeer bij algemene maatregel van bestuur zal worden geregeld; dit is evenwel een consequentie en symptoom van de toenemende internationalisering van het vreemdelingenrecht waaraan een regeling bij wet niets kan veranderen. De procedurele bepalingen blijven niet beperkt tot de beschikkingen met betrekking tot verblijfsvergunningen maar in zijn beginsel ook van toepassing op andere beschikkingen die op grond van de Vreemdelingenwet genomen zullen worden, bijvoorbeeld de verlening van visa, reden waarom deze bepalingen in een afzonderlijke titel zijn ondergebracht. Het hoofdbestanddeel van het hoofdstuk over het verblijf wordt gevormd door de titel met betrekking tot de verblijfsvergunningen. Dit is een uitdrukking van het relatieve belang van de verblijfsvergunning als instrument van het toelatingsbeleid. Deze titel is onderverdeeld in vier afdelingen. De eerste daarvan bevat de algemene bepaling, waarin de bevoegdheid, de algemene verblijfsvoorwaarden en het onderscheid tussen de twee soorten verblijfsvergunningen worden geregeld. Vervolgens zijn in de tweede afdeling de bijzondere verblijfsvoorwaarden opgenomen. Daarin wordt omschreven welke categorieën vreemdelingen voor toelating in aanmerking komen. Deze bijzondere verblijfsvoorwaarden bevatten in samenhang met de algemene verblijfsvoorwaarden het toelatingsbeleid; in samenhang met de bepalingen van de derde afdeling, welke de gronden voor intrekking van de verblijfsvergunningen bevat, regelen zij de verblijfsrechtelijke positie van in Nederland verblijvende vreemdelingen. Onder de vreemdelingen die toelating in Nederland zoeken vormen de asielzoekers en vreemdelingen van wie om reden van de behandeling die hen te wachten staat terugkeer niet kan worden verlangd, een aparte categorie waarvan de toelating en de rechtspositie naar eigensoortige regels luisteren. Overeenkomstig de dienaangaande bij de Tweede Kamer levende wens is de regeling van toelichting en verblijf van deze categorie ondergebracht in een afzonderlijke, vierde afdeling. Daarin is zowel de omschrijving van de categorieën vreemdelingen die voor toelating in aanmerking komen opgenomen, alsook de gronden die tot weigering en intrekking van de verblijfsvergunning kunnen leiden. Als zodanig bevat deze afdeling een volledige regeling van de verblijfsrechtelijke positie van deze categorieën vreemdelingen. Eerder in deze memorie is er reeds op gewezen, dat de verblijfsrechtelijke regeling desalniettemin een zodanige samenhang heeft met de algemene regels van het verblijfsrecht, dat het niet goed mogelijk zou zijn deze regeling geheel afzonderlijk bij wet te regelen.
4.2. Systeem van verblijfstitels
4.2.1. Verblijfsgronden
Het voorgestelde systeem van verblijfstitels is betrekkelijk eenvoudig. Behoudens de uitzonderlijke regeling met betrekking tot EEG onderdanen die aan het EEG Verdrag een aanspraak op verblijf ontlenen en met betrekking tot diplomatiek en andere personen met een bijzondere status, wordt onderscheiden tussen verblijf van korte duur en ander verblijf. In het geval van verblijf van korte duur heeft de vreemdeling die voldoet aan de in dat verband gestelde voorwaarden, van rechtswege een recht op verblijf. In alle andere gevallen dient de vreemdeling te beschikken over een verblijfsvergunning. De enige uitzondering hierop is de positie van de houder van een verlopen verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, die tijdig een verzoek om verlenging van zijn vergunning heeft ingediend; ingevolge artikel 12, vijfde lid, heeft hij van rechtswege verblijf totdat op zijn verzoek is beslist.
Daarmee komt het verblijf van rechtswege zoals de huidige wet dit kent in artikel 10, te vervallen. Dit betekent niet dat daardoor de aanspraak op toelating van vreemdelingen die thans van rechtswege verblijf hebben, wordt verzwakt. Ingevolge de voorgestelde bepalingen die betrekking hebben op de desbetreffende categorieën vreemdelingen, zal het verlenen van een verblijfsvergunning aan hen een vrijwel gebonden beschikking zijn. Doordat ook zij in de toekomst zullen beschikken over een verblijfsvergunning wordt hun rechtspositie juist versterkt omdat hun recht op verblijf niet langer automatisch vervalt wanneer zij ophouden te voldoen aan de wettelijke eisen; steeds zal bij een eventuele verblijfsbeëindiging een door de wet genormeerde beschikking vereist zijn. Daarmee zal iedere vreemdeling in Nederland over een eigen verblijfsvergunning beschikken. Dat laat echter onverlet dat de gronden waarop de vergunning wordt verleend kunnen berusten op de relatie die de betrokken vreemdeling heeft met een hier verblijvende vreemdeling of Nederlander. In verband met het toelatingsbeleid en de rechtspositie, wordt hier nader op ingegaan.
4.2.2. Verblijf van korte duur De regeling met betrekking tot het verblijf van korte duur wordt in verregaande mate bepaald door in het kader van de Benelux gemaakte afspraken. De in artikel 2 vervatte regeling vormt daarvan de neerslag. Deze afspraken ondergaan op dit moment een geleidelijke uitbreiding in het kader van het akkoord van Schengen, waardoor ook de Bondsrepubliek Duitsland en Frankrijk daarbij betrokken worden. Bedoelde afspraken hebben eveneens betrekking op het gebruik en de rechtsgevolgen van het visum. Dit instrument is zelfs zozeer verweven met de samenwerking in het kader van de Benelux dat de vraag gesteld kan worden of bij voorbeeld het recht dat het gebruik hiervan beheerst en de rechtsbescherming ter zake, niet primair een zaak van internationaal recht zijn. Aan het Benelux-Gerechtshof is dan ook onlangs de vraag voorgelegd, in hoeverre de nationale rechter jurisdictie heeft met betrekking tot beslissingen inzake visa. In de tekst van het voorliggend ontwerp is er vooralsnog vanuit gegaan, dat de internationale verplichtingen in dezen een uitwerking behoeven in het internationale recht en dat beslissingen van de Minister van Buitenlandse Zaken betreffende het verlenen van een visum beschikkingen zijn naar Nederlands recht. Tegelijk moet erkend worden dat dit op zijn minst merkwaardige beschikkingen zijn, omdat zij gewijzigd kunnen worden door buitenlandse functionarissen, terwijl naast door Nederland afgegeven beschikkingen ook door België en Luxemburg afgegeven beschikkingen worden erkend. In de huidige Vreemdelingenwet gaat het visumvereiste verscholen achter het bepaalde in artikel 6, eerste lid, ingevolge hetwelk de vreemdeling dient te beschikken over een document voor grensoverschrijding. De bevoegdheid tot visumverlening is toegedeeld aan de Minister van Buitenlandse Zaken ingevolge het Souverein Besluit van 12 december 1813 (Ned. Stcrt. 1814, nr. 4). Wanneer, zoals voorgesteld in artikel 2, de wet zelf, uitdrukkelijker dan thans het geval is, het vereiste van een geldig visum zelf stelt, is het juist dat de wet ook nadere regels geeft omtrent het verlenen van een visum. Niet wordt beoogd met deze wet een verandering te brengen in de bestaande verdeling van bevoegdheden. De Minister van Buitenlandse Zaken blijft bevoegd voor het verlenen van een visum, hij is het ook die het apparaat beheert dat primair belast zal zijn met de afgifte van visa: de Nederlandse diplomatieke en consulaire vertegenwoordigingen. Het visum is in oorsprong een instrument van toezicht, dat het bestuur in staat stelt vooraf te controleren of voldaan is aan de voorwaarden voor verblijf. Als zodanig zijn de bepalingen ook ontworpen. Het visum wordt
verleend tenzij er reden is om het te weigeren. Een visum verleent echter, anders dan een verblijfsvergunning, geen recht op verblijf; het is slechts één van de voorwaarden voor verblijf. Mocht bij controle, na afgifte van het visum, komen vast te staan dat de houder ervan niet voldoet aan de voorwaarden voor verblijf dan kan het verblijf zonder voorafgaande intrekking van het visum worden beëindigd. Behalve instrument van controle ten behoeve van het verblijfsrecht, heeft het visum daarnaast betekenis als instrument van buitenlands beleid. Daarbij moet bijvoorbeeld gedacht worden aan de mogelijkheid om een zeker evenwicht en wederkerigheid te brengen in het personenverkeer met bepaalde landen. Dergelijke gronden lenen zich niet voor nader wettelijke normering; volstaan is dan ook met de ruime omschrijving: gronden aan het buitenlands beleid ontleend. Ingevolge artikel 2, tweede lid, kunnen bij algemene maatregel van bestuur landen worden aangewezen wier onderdanen niet onderworpen zijn aan het visumvereiste. Uit het voorgaande moge duidelijk zijn, dat een dergelijke aanwijzing de facto geen eenzijdige beslissing van Nederland zal zijn, maar zal berusten op internationale afspraken. Niet alleen overwegingen van toezicht op het personenverkeer zullen daarbij een rol spelen, maar tevens meer algemene overwegingen van buitenlands beleid. Waar de bevoegdheid tot aanwijzing in de algemene maatregel van bestuur verder wordt gedelegeerd, zal dit in beginsel aan de Ministervan Buitenlandse Zaken zijn.
4.2.3. Verblijfsvergunning
De huidige Vreemdelingenwet onderscheidt twee soorten verblijfsvergunningen: de vergunning tot verblijf, met een tijdelijke geldigheidsduur, en de vergunning tot vestiging. Voorts kent de vreemdelingenwetgeving als instrumenten van het toelatingsbeleid nog de toelating als vluchteling ingevolge artikel 15 van de wet en de machtiging tot voorlopig verblijf, welke geregeld wordt door het Vreemdelingenbesluit. Daarnaast staat dan nog het verblijf van rechtswege ingevolge artikel 10 Vreemdelingenwet. De complexiteit van het geldend vreemdelingenrecht vloeit in niet geringe mate voort uit het naast elkaar bestaan van deze onderscheiden instrumenten, die ieder voor de toepassing eigen regels kennen. Mede ter verwezenlijking van de beoogde vereenvoudiging van regelgeving wordt voorgesteld dit stelsel van verblijfstitels, vergunningen c.q. instrumenten te vervangen door een stelsel met twee soorten verblijfsvergunningen: de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd en de verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd. Ook de wens naar versterking van de rechtspositie van vreemdelingen, althans de wens tot het vastleggen bij wet van de voor de rechtspositie van vreemdelingen essentiële elementen, pleit voor een vereenvoudiging in het stelsel van verblijfsvergunningen. In de notitie «Herziening vreemdelingenwetgeving» is uitvoerig stilgestaan bij de implicaties van die wens en de redenen waarom dit twee soorten van verblijfsvergunningen noodzakelijk maakt. Tegen die achtergrond kan hier worden volstaan met een beperkte toelichting. De wens tot versterking, althans tot wettelijke vastlegging van de rechtspositie van vreemdelingen, berust op het aan de hand van de ervaring van de afgelopen decennia gegroeide inzicht dat grote groepen vreemdelingen naar Nederland komen met het oogmerk zich hier voor een lange tijd zo niet permanent te vestigen. Het belang van de maatschappelijke ontplooiing van deze vreemdelingen als ook het belang van een verantwoorde ontwikkeling van de Nederlandse samenleving, vereisen dat deze vreemdelingen hier zo snel mogelijk kunnen integreren. Een van de voorwaarden voor een onbelemmerde integratie in de samenleving is de zekerheid van betrokkenen met betrekking tot hun verblijfsmogelijkheden; zekerheid zowel in de zin van duidelijkheid als in de zin
van een gewaarborgd recht op verblijf. Laatst bedoelde zekerheid wordt bepaald door de mate waarin op grond van de vreemdelingenwetgeving het verblijfsrecht kan worden beëindigd. De mate waarin die mogelijkheid bestaat, bepaalt in wezen de rechtspositie van de betrokken vreemdeling. Een absoluut gewaarborgd verblijfsrecht in de zin dat na toelating de overheid op geen enkel moment het verblijf van een vreemdeling, zo nodig gedwongen, zou kunnen doen eindigen, is niet verenigbaar met de algemene belangen die het voeren van een vreemdelingenbeleid in de eerste plaats noodzakelijk maken. In het bijzonder vereisen de belangen die nopen tot een restrictief toelatingsbeleid, dat ook na het moment van toelating het verblijf van een toegelaten vreemdeling kan worden beëindigd. Hieronder zal in verband met de rechtspositie van vreemdelingen nader op deze noodzaak worden ingegaan. Desalniettemin brengen de eerbiediging van de gerechtvaardigde belangen van de betrokken vreemdelingen bij een voortgezet verblijf en de wenselijkheid hun integratie in de Nederlandse samenleving te bevorderen, met zich mee, dat in de afweging waarvan de rechtspositie van vreemdelingen het resultaat vormt, het gewicht van deze laatstbedoelde belangen door verloop van tijd toeneemt terwijl dat van de belangen die de mogelijkheid van beëindiging van het verblijf wenselijk maken, afneemt. In de huidige vreemdelingenwetgeving wordt aan dat beginsel gestalte gegeven doordat een vreemdeling na een verblijf van vijf jaren of langer in aanmerking komt voor een vergunning tot vestiging -en na tien jaren zelfs een aanspraak daarop heeft -welke een aanzienlijk onaantastbaarder verblijfsrecht biedt dan de vergunning tot verblijf, die bovendien jaarlijks moet worden verlengd. Overigens is ook in het beleid met betrekking tot de verlenging van de vergunning tot verblijf gestalte gegeven aan dit beginsel. Versterking van rechtspositie impliceert evenwel een beperking van de mate waarin de algemene belangen die het toelatingsbeleid bepalen, behartigd kunnen worden. Dit kan gerechtvaardigd zijn met het oog op het evenbedoelde belang van de integratie van vreemdelingen in de samenleving. Onderkend moet evenwel worden, dat de overwegingen die pleiten voor een verdere versterking van de rechtspositie van vreemdelingen, slechts betrekking hebben op een deel van de in Nederland verblijvende vreemdelingen, namelijk de vreemdelingen, die hier een verblijf van zeer lange of permanente duur beogen. Ten aanzien van vreemdelingen die hier slechts een verblijf van tijdelijke aard beogen, gelden dergelijke overwegingen immers niet. Zij hebben het voornemen om na hun verblijf in Nederland wederom naar elders te vertrekken en de wenselijkheid van en behoefte aan integratie in de Nederlandse samenleving zijn met betrekking tot hen minder zwaarwegend. In het huidige wettelijke stelsel heeft in beginsel iedere verandering in rechtspositie evenwel betrekking op alle vreemdelingen. Voorwaarde voor een verdere versterking van rechtspositie van vreemdelingen die hier verblijf gedurende langere tijd beogen, is dan ook, dat deze categorie verblijfsrechtelijk wordt onderscheiden van de groep vreemdelingen die hier slechts gedurende een beperkte tijd verblijf wensen. Op die overwegingen berust het voorstel om het onderscheid tussen een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd en een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd in te voeren. De bestaande mogelijkheid om door enkel tijdsverloop over te stappen van de telkens een jaar geldige vergunning tot verblijf naar de vergunning tot vestiging komt daarmee te vervallen. In het voorgestelde systeem zal van het begin af aan een onderscheid gemaakt worden tussen verblijf dat naar zijn aard en naar de bedoeling van de aanvrager tijdelijk is en het verblijf dat in beginsel als permanent moet worden aangemerkt. Overeenkomstig de hierboven genoemde overwegingen zal voor vreemdelingen die behoren tot de categorie aan wie een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd wordt
verleend, met het toenemen van de verblijfsduur ook de verblijfsrechtelijke positie onaantastbaar worden. Dit krijgt gestalte in de fasering die is aangebracht in de gronden voor intrekking van de verblijfsvergunning. Tevens sluit dit systeem aan bij de wens om het toelatingsbeleid zoveel mogelijk bij wet te normeren. Onmiskenbaar heeft de toelating van vreemdelingen voor niet bepaalde tijd verderstrekkende gevolgen voor de Nederlandse samenleving dan de toelating voor bepaalde tijd, een onderscheid in gewicht dat bij het voorgestelde onderscheid in verblijfstitels tot uitdrukking kan komen in de zwaardere procedurele waarborgen die met betrekking tot een wijziging van het toelatingsbeleid voor deze categorie vreemdelingen worden gesteld. In de voorgestelde bepalingen met betrekking tot de toelating wordt steeds aangegeven of de betrokken vreemdelingen in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd of voor niet bepaalde tijd. Tevens is de ruimte die de wet biedt tot verandering van het toelatingsbeleid groter met betrekking tot het verlenen van de verblijfsvergunningen voor bepaalde tijd dan met betrekking tot verblijfsvergunningen voor niet bepaalde tijd.
4.2.4. Verblijfsvergunning voor bepaalde tijd Het onderscheid tussen de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd en de verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd is gelegen in het feit dat de geldigheidsduur van de eerste vergunning in de tijd beperkt is, alsmede in het feit dat aan de vergunning voor bepaalde tijd voorschriften kunnen worden verbonden en de vergunning onder beperkingen kan worden gegeven (artikel 11). Ingevolge artikel 12, eerste lid, kan een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd slechts verleend worden voor een bepaalde geldigheidsduur van ten hoogste drie jaren. Dat wil niet zeggen dat alle vergunningen voor bepaalde tijd in eerste instantie verleend zullen worden voor een periode van drie jaren. Denkbaar is dat voor bepaalde categorieën vreemdelingen of in bepaalde gevallen in eerste instantie een vergunning voor een jaar zal worden verleend. De geldigheidsduur van de vergunning kan evenwel verlengd worden. Met betrekking tot de termijn van de verlenging geldt steeds, dat deze niet voor een periode langer dan drie jaren mag zijn. Bovendien kan de vergunning drie jaren na de eerste afgifte nog slechts verlengd worden om de houder in staat te stellen af te maken wat hij voordien begonnen is. Ten slotte mag de totale geldigheidsduur van de vergunning vanaf de eerste afgifte, niet meer bedragen dan vijf jaren. Als criterium voor de vraag of er sprake is van verblijf voor bepaalde dan wel niet bepaalde tijd speelt de termijn van drie jaren eveneens een rol met betrekking tot de toelating voor het verrichten van arbeid. Met betrekking tot andere in de wet genoemde gronden voor toelating tot verblijf van bepaalde tijd is de aard van het verblijfsdoel (bijvoorbeeld studie, medische verzorging) primair bepalend. Hieronder zal in verband met het voorgestelde toelatingsbeleid ten aanzien van werknemers nader op het functioneren van deze termijn worden ingegaan. De periode van vijf jaren als uiterste termijn gedurende welke een vreemdeling hier op tijdelijke basis mag verblijven, is gekozen in aansluiting op de verblijfstermijn welke de huidige wet kent als minimum verblijfsduur voor de verlening van een vergunning tot vestiging. Uitgangspunt is dat de overwegingen met betrekking tot de wenselijkheid van integratie in ieder geval gelden ten aanzien van vreemdelingen die hier langer dan vijf jaren verblijven of beoogen te verblijven. De houder van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd die na aanvang van zijn verblijf vaststelt dat hij hier langer dan de toegestane termijn wenst te verblijven, kan in aanmerking komen voor de verlening van een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd indien hij voldoet aan de criteria van een van de categorieën vreemdelingen die ingevolge de wet voor een dergelijke vergunning in aanmerking komen. Een overgang van
de ene vergunning naar de andere is mogelijk. In de keuze voor een normering van het toelatingsbeleid, waarbij wordt onderscheiden naar gelang de vreemdeling verblijf van bepaalde of niet bepaalde tijd beoogt, ligt evenwel besloten dat de vreemdeling die voor een dergelijke overgang in aanmerking wenst te komen voldoet aan de criteria die worden gesteld aan verblijf voor niet bepaalde tijd. De enkele verblijfsduur kan bij de beslissing daarover geen gewicht in de schaal leggen. Een strikte handhaving van de termijn van vijf jaren als uiterste geldigheidsduur van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd is vereist. Zou dit niet zo zijn dan dreigt de mogelijkheid dat het onderscheid tussen de twee soorten verblijfsvergunningen eerder leidt tot uitholling van de rechtspositie van vreemdelingen die voor langere tijd in Nederland wensen te verblijven, dan tot versterking. Immers licht kan dan het verschijnsel zich voordoen dat de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd door voortdurende verlenging de verblijfstitel wordt ook voor vreemdelingen die gedurende zeer lange tijd in Nederland verblijven. Om die reden wordt voorts in artikel 9, tweede lid, bepaald, dat binnen een jaar na beëindiging van een tijdelijke verblijfsvergunning geen nieuwe kan worden verleend. Teneinde echter te voorkomen dat het functioneren van deze strikte beperking van de geldigheidsduur en van de mogelijkheid om een nieuwe verblijfsvergunning voor bepaalde tijd te verkrijgen, leidt tot onbillijkheden, worden hierop enkele uitzonderingen voorzien in het derde en vierde lid van artikel 12. Zo kan voor gezinsleden, studenten en vreemdelingen die hier voor medische behandeling zijn toegelaten, de verblijfsduur ook na een verblijfsduur van vijfjaren verlengd worden, indien dit nodig is om de studie of de medische behandeling af te maken. Evenzo kan een verblijfsvergunning die verlopen is alsnog vernieuwd of verlengd worden, indien de verlenging tijdig is aangevraagd. Aldus vormt de regeling van de verlenging van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd een getrapt systeem, dat gericht is op de afbouw na drie jaren van de redenen die aanleiding vormden voor het verblijf. Met betrekking tot de verlenging geldt voorts, dat te dien aanzien een beleidsvrijheid bestaat die het mogelijk maakt om voor bepaalde groepen die voor verblijf van bepaalde duur in aanmerking komen als regel kortere termijnen van verblijf te voorzien. Het is niet de bedoeling dat bijvoorbeeld vreemdelingen die worden toegelaten voor een voorbereidend jaar, dat hen in staat moet stellen nadien hoger onderwijs te volgen, gedurende een aantal jaren op verlenging van hun verblijfsvergunning aanspraak kunnen maken indien zij dit voorbereidend jaar niet met succes afronden.
4.2.5. Overige instrumenten van vreemdelingenbeleid Thans kent de Vreemdelingenwet naast de verblijfsvergunningen en de andere eerder genoemde instrumenten van beleid, nog een aantal instrumenten die de Minister van Justitie de mogelijkheid bieden om een uniforme toepassing van het beleid te waarborgen; in dat verband kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de last tot uitzetting of de bijzondere aanwijzing bedoeld in artikel 6, tweede lid, In het voorgestelde systeem komen deze instrumenten te vervallen en wordt de besluitvorming geconcentreerd in de beslissing met betrekking tot de verlening van een verblijfsvergunning. Aan beslissingen dienaangaande zal de wet diverse rechtsgevolgen vastknopen, die de toepassingen van in de wet genoemde maatregelen mogelijk maakt.
4.2.6. Bevoegdheid
Bevoegd tot het verlenen van een verblijfsvergunning zal zijn de Minister van Justitie (artikel 8, eerste lid). Thans verleent de Vreemdelingenwet ook het hoofd van plaatselijke politie de bevoegdheid om met betrekking tot de door de minister aangewezen gevallen en overeenkomstig de door de minister gegeven aanwijzingen te beslissen op verzoeken om een vergunning tot verblijf. Op de motieven voor de voorgestelde wijziging zal hieronder in het kader van de bespreking van de uitvoeringsorganisatie nader worden ingegaan. In een aantal gevallen zijn andere ministers betrokken bij de besluitvorming met betrekking tot een verzoek om een verblijfsvergunning. Zo moet de beslissing op het verzoek om een verblijfsvergunning op grond van vluchtelingschap in de zin van het Vluchtelingenverdrag genomen worden in overeenstemming met de Minister van Buitenlandse Zaken. Bij de beslissing op verzoeken om toelating om reden van het verrichten van arbeid zijn bij de beslissing inzake de verblijfsvergunnng weliswaar formeel geen andere ministers betrokken, maar kan de verblijfsvergunning alleen verleend worden nadat door ofwel de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ofwel de Minister van Economische Zaken een verklaring is gegeven met betrekking tot de vraag of er is voldaan aan de criteria om voor het verrichten van arbeid te worden toegelaten. Ingevolge artikel 8, tweede lid, kan een verblijfsvergunning slechts verleend, gewijzigd, verlengd, geweigerd of ingetrokken worden overeenkomstig het bepaalde in titel 3 van de wet. In die bepaling ligt besloten dat er in andere gevallen dan in de voorgestelde bepalingen zijn voorzien geen bevoegdheid bestaat om een vreemdeling toe te laten of in Nederland te laten verblijven. De wet onderscheidt in de tweede en vierde afdeling van hoofdstuk 2, titel drie, de diverse groepen vreemdelingen die in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning. Daarnaast bevatten de artikelen 9 en 10 algemene voorwaarden voor de toelating van vreemdelingen, op grond waarvan een verblijfsvergunning kan of moet worden geweigerd. Deze weigeringsgronden te zamen met de omschrijving van de categorieën vreemdelingen die in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning, vormen het kader voor het toelatingsbeleid. De omschrijving van de categorieën tezamen met de in de artikelen 20 tot en met 23 geregelde intrekkingsgronden, belichamen de rechtspositie van hier verblijvende vreemdelingen. Op beide aspecten van het vreemdelingenbeleid wordt hieronder afzonderlijk ingegaan.
4.3. Toelatingsbeleid
4.3.1. Gesloten en open systeem Gewezen is reeds op het bepaalde in artikel 8, tweede lid, ingevolge hetwelk een verblijfsvergunning alleen verleend kan worden overeenkomstig de bepalingen van hoofdstuk 2, titel 3. Dit sluit uit, dat in de toekomst verblijfsvergunningen zullen kunnen worden verleend aan vreemdelingen die niet behoren tot een van de in de wet of in de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 15 genoemde categorieën vreemdelingen. Door sommigen is dit stelsel getypeerd als een gesloten stelsel ter onderscheiding van het open stelsel dat de huidige wet zou kenmerken. Daartegenover staat echter ook kritiek, waarin het voorstel wordt verweten nog niet duidelijk genoeg te zijn; de diverse in de voorgestelde regels gebezigde termen zouden niet voldoende scherp zijn en nog teveel ruimte voor interpretatie laten. Met name de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken toont zich in haar advies bijzonder bezorgd over het gesloten karakter van de voorge-
stelde regeling van het toelatingsbeleid. Zij meent dat een getalsmatige beheersing van de immigratiestroom, door aanpassing van het beleid, in de toekomst niet meer mogelijk zal zijn. Er zou geen inzicht bestaan in de aantallen vreemdelingen die op grond van de voorgestelde bepalingen een aanspraak op toelating verkrijgen; zo bij voorbeeld met betrekking tot de gezinsvorming en de verruimde gezinshereniging (dat wil zeggen de toelating van andere familieleden dan de echtgenoot en de kinderen). De voor de huidige wet kenmerkende ruime beleidsvrijheid zou ook in de toekomst onontbeerlijk zijn. De overheid dient tijdig te kunnen reageren op veelal niet direct beheersbare externe gebeurtenissen en ontwikkelingen. Daarbij wijst de Adviescommissie erop dat ook in het nieuwe stelsel er behoefte zal blijven bestaan aan regeling bij circulaire. Anderzijds bieden die beleidsrichtlijnen, als gevolg van de uitleg van de beginselen van behoorlijk bestuur door de administratieve rechter, geen geringere rechtszekerheid dan wettelijke regels, waarbij «pseudowetgeving» het voordeel heeft dat het bestuur steeds de plicht blijft houden om te onderzoeken of er sprake is van bijzondere feiten of omstandigheden die nopen om af te wijken van de geldende regels. In tal van andere adviezen wordt het voorgestelde stelsel niet zozeer bekritiseerd op grond van het teloor gaan van de kenmerkende aspecten van de huidige wet, alswel op grond van het feit dat buiten de in de wettelijke regels omschreven categorieën geen toelating meer mogelijk zou zijn. De wet zou de beleidsvrijheid open moeten laten om ook anderen dan de genoemde vreemdelingen toe te laten. Juist tegen het opnemen van een dergelijke bevoegdheid waarschuwt de Adviesconv missie waar zij stelt dat indien naast het voorgestelde systeem alsnog een ruime beleidsvrijheid zou bestaan voor toelating om klemmende redenen van humanitaire aard, het wetsvoorstel aan zijn doel voorbij zal schieten en slechts zal resulteren in een nog complexere situatie dan thans het geval is. De tegenstelling tussen de huidige wet en het voorliggend ontwerp op het punt van de openheid of flexibiliteit van het toelatingsbeleid is niet zo groot als het wellicht op het oog lijkt en als wordt gesuggereerd. Het feit dat grote aantallen vreemdelingen jaarlijks om toelating verzoeken, maakt het onontbeerlijk, welk systeem ook gekozen wordt, dat de besluitvorming met betrekking tot die verzoeken volgens bepaalde regels plaats vindt; hetzij in wettelijke regels, hetzij in beleidslijnen hetzij op andere wijze. Vanaf het moment dat die regels met betrekking tot de te nemen beslissingen bestaan, is ook de afwijking daarvan niet langer meer een discretionaire zaak. Ook de afwijkingen zullen moeten luisteren naar normen wil het beleid niet verworden tot willekeur, hoe goed wellicht bedoeld. De massa van het aantal te beoordelen gevallen maakt regels nodig; beginselen van behoorlijk bestuur en beleidsregels. Het stelsel van de huidige Vreemdelingenwet is dan ook minder open en flexibel dan bij lezing van de wetstekst moge voorkomen. Een slagvaardig reageren op nieuwe ontwikkelingen in de zin van een getalsmatige beheersing en limitering van het vreemdelingenverkeer is niet of slechts in zeer beperkte mate mogelijk. Internationale verplichtingen dan wel de achterliggende beleidsmotieven zelf, sluiten het voeren van een kwantitatief toelatingsbeleid vrijwel geheel uit. De toelating van een omvangrijk deel van het vreemdelingenverkeer wordt beheerst door regels van internationaal recht (bij voorbeeld het EEG-en het Vluchtelingenverdrag), hetgeen een beheersing van de omvang van de immigratiestromen uitsluit. Ook het toelatingsbeleid voorzover dat stoelt op overwegingen van klemmende redenen van humanitaire aard sluit per definitie een kwantitatief toelatingsbeleid uit; hetzelfde geldt met betrekking tot het gezinsherenigingsbeleid. Een beleid waarbij slechts een kwantitatief deel van de daarvoor in aanmerking komende echtgenoten en kinderen wordt toegelaten, is moeilijk voorstelbaar. Binnen het huidige bestel is beheersing van het aantal toe te laten vreemdelingen
nog wel denkbaar ten aanzien van vreemdelingen, niet zijnde EEG onderdanen, die toelating om reden van het verrichten van arbeid zoeken. Die mogelijkheden zullen echter evenzeer binnen het voorgestelde stelsel mogelijk zijn. Het voorgestelde systeem doet in beginsel niet meer dan het beleidskader dat in de afgelopen jaren is ontwikkeld een meer bestendig karakter geven. Waar naar de ervaring heeft geleerd beleidsafwegingen nodig zijn, bieden de voorgestelde bepalingen de daarvoor vereiste ruimte. De voorstellen beperken zich er op die punten toe tot het aangeven van de factoren die, naar de ervaring heeft geleerd, bij die beleidsafwegingen een rol spelen of moeten spelen. Zo bijvoorbeeld, waar het gaat om de toelating om redenen van het verrichten van arbeid, of er binnen de Nederlandse economie behoefte bestaat aan de beoogde werkzaamheden. Hetzelfde geldt voor het toelatingsbeleid voorzover dit berust op klemmende redenen van humanitaire aard. Ook op dit punt beperkt het voorstel zich ertoe het bestaande beleid te consolideren en de voor het beleid bepalende factoren vast te leggen. Het is juist dat waar beleidsruimte blijft bestaan ook het verschijnsel beleidscirculaires niet geheel zal verdwijnen. Zoals gesteld in het voorgaande vloeit de behoefte daaraan voort uit het grote aantal verzoeken dat door verschillende ambtenaren behandeld moet worden. De constatering dat dit zo is, is echter geen reden om dan maar geheel af te zien van enige wettelijke normering van het beleid. Geen delegatie of blanco delegatie zijn niet de alternatieven waartussen gekozen moet worden. De in de afgelopen jaren in het kader van het streven naar deregulering en naar een herbezinning op wetgevingsvraagstukken, ontwikkelde benadering is juist die, welke gekozen is in het voorliggend voorstel, namelijk dat de wetgever de regeling van die zaken delegeert welke zij vanwege de aard van de materie niet zelf kan vaststellen, maar overigens zelf de regels vaststelt.
4.3.2. Beleidsvrijheid buiten het wettelijk kader Een van deze vragen naar de beleidsruimte binnen de gestelde wettelijke regels wel te onderscheiden kwestie is de wens om in de wet de bevoegdheid op te nemen voor het bestuur om, buiten de in de wet voorziene gevallen of in afwijking van de gestelde regels, vreemdelingen toe te laten. In tal van commentaren en adviezen die met betrekking tot het voorontwerp zijn uitgebracht wordt benadrukt dat een dergelijke bevoegdheid onontbeerlijk zou zijn in een Vreemdelingenwet; de Minister van Justitie zou bevoegd moeten zijn om in bijzondere omstandigheden af te kunnen wijken van de gestelde regels, bij voorbeeld indien daar klemmende redenen van humanitaire aard voor zouden bestaan. Het is juist dat wettelijke regeling van het toelatingsbeleid, zoals wordt voorgesteld, zich in die zin onderscheidt van het huidige stelsel met een algemene beleidsbevoegdheid op grond waarvan beleidsregels zijn vastgesteld, dat het minder mogelijk zal zijn om van de gestelde regels af te wijken. Dat is de kern van de idee van rechtszekerheid en het uitgangspunt waarop de gedachte van de rechtsstaat stoelt; rechtszekerheid welke de Tweede Kamer nu juist beoogde met de uitgesproken wens om te komen tot een wettelijke normering van het toelatingsbeleid. Daarmee is niet gezegd dat de wetgever derhalve gedwongen is zichzelf en het uitvoerend bestuur in een zodanig keurslijf van regels te dwingen, dat het resultaat daarvan niet gewenst is omdat dit ongewenste beslissingen oplevert. Het gaat erom dat de wetgever bij de formulering van de regels zich steeds zal moeten afvragen of in alle gevallen zo gehandeld moet worden of dat er situaties zijn waarin een afwijking gerechtvaardigd is. Is dit laatste het geval dan zal de wetgever in de te stellen regel moeten aangeven in welke gevallen daarvan afgeweken mag of moet worden. Regels stellen en tegelijkertijd in het algemeen de mogelijkheid
geven om daarvan af te wijken, is een onderlinge tegenspraak welke erop duidt dat de materie in wezen niet wettelijk geregeld kan worden, maar overgelaten moet worden aan de beleidsontwikkeling. Eén van de wezenskenmerken van overheidsbeleid in een rechtsstaat is dat dit luistert naar regels en normen. Ook zonder dat die regels en normen wettelijk zijn vastgesteld kan het beleid niet de uitdrukking zijn van de persoonlijke voorkeur van degene die met de uitvoering is belast; hoe hooggestemd de bedoelingen ook mogen zijn, in de kern is een op die basis gevoerd beleid willekeurig. Rechtsbescherming met betrekking tot een dergelijk beleid zou niet mogelijk zijn. Een bestuurlijke bevoegdheid waarvan de uitoefening zich in laatste instantie zou onttrekken aan enige regelmaat zou niet onderworpen kunnen worden aan administratiefrechtelijke toetsing; de rechter zou ieder houvast ontberen bij die toetsing. Administratieve rechtsbescherming en de ontwikkeling van de administratieve rechtspraak veronderstellen impliciet dat overheidsbeleid onder alle omstandigheden toetsbaar moet zijn aan de regels en niet van willekeurige incidentele beslissingen aan elkaar mag hangen. De regels en normen waarnaar het beleid moet luisteren kunnen op verschillende wijzen tot stand komen en op verschillende wijzen worden vastgelegd: bij wet, bij algemene voorschriften van de lagere wetgever of in de praktijk van het beleid, door middel van beleidsrichtlijnen. De verschillende mogelijkheden kunnen gecombineerd worden. Eén ding is echter minder goed denkbaar, dat op verschillend niveau tezelfdertijd met betrekking tot dezelfde materie regels gegeven kunnen worden zonder dat de lagere regelgever gebonden zou zijn aan de hogere regeling. Het streven om te komen tot een herziening van de Vreemdelingenwet berust onder meer op de gedachte dat de verregaande mate waarin de huidige wet de formulering van deze regels overlaat aan het bestuur, niet langer nodig en gewenst is uit een oogpunt van duidelijkheid en zekerheid van beleid. Het voorliggend ontwerp berust op het uitgangspunt dat de bestaande beleidsvrijheid in het licht van de ervaring van de afgelopen jaren ook niet langer nodig is met betrekking tot een aantal onderdelen van het beleid, omdat het beleid op die punten zich heeft bestendigd en zich leent voor een consolidatie in wettelijke regels. Waar zulks naar het oordeel van de regering nodig is, wordt in de voorgestelde regels gepreciseerd wanneer afwijking van de regels mogelijk is. Met betrekking tot andere onderdelen van het beleid, waar het naar het oordeel van de regering niet mogelijk is om de regels die terzake moeten gelden geheel in de wet zelf te voorzien, wordt voorgesteld dat het beleid binnen door de wetgever aan te geven grenzen door nadere regelgeving of door uitvoering wordt ingevuld. Waar de wetgever van mening is dat wettelijke regels mogelijk zijn zonder deze zelf in de wet te kunnen vaststellen, wordt de vaststelling daarvan overgelaten aan de Kroon of aan de Minister van Justitie. Op weer andere punten zal regelgeving in het geheel niet mogelijk zijn en zal de wetgever de invulling van het beleid over moeten laten aan de besluitvorming in concrete gevallen. In die gevallen is de normering van het beleid gelegen in de, al dan niet limitatieve opsomming, van de factoren die naar het oordeel van de wetgever in het licht van de ervaring een rol moeten spelen bij die besluitvorming. Wettelijke normering van het toelatingsbeleid impliceert dat de wetgever zelf, op meer of minder nauwkeurige wijze, een onderscheid aanbrengt tussen die gevallen waarin een vreemdeling moet worden toegelaten dan wel dat zulks kan worden overwogen, en de gevallen waarin een vreemdeling niet voor toelating in aanmerking komt. Met dat onderscheid is minder goed verenigbaar dat het met de uitvoering van die wettelijke regels belaste bestuur daarnaast de bevoegdheid zou hebben om in gevallen welke de wetgever uitsluit van toelating, de
vreemdeling toch toe te laten. De wetgever dient zelf aan te geven in welke gevallen en onder welke omstandigheden afwijking van de gestelde regels mogelijk is. Zou de wetgever tot de conclusie komen dat er, gelet op de ingewikkeldheid en de veranderlijkheid van het vreemdelingenbeleid, daadwerkelijk behoefte bestaat aan een dergelijke algemene bevoegdheid tot afwijking, dan impliceert dat oordeel dat een meer wettelijk genormeerd toelatingsbeleid in wezen niet mogelijk is. Het pleidooi voor een bepaling op grond waarvan het bestuur in het algemeen van de gesteld regels kan afwijken, raakt dan ook de kern van het streven om tot een wettelijke normering van het toelatingsbeleid te komen. Met de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken moet gevreesd worden, dat een combinatie van wettelijke regels met een bevoegdheid om daarvan af te wijken zich uiteindelijk in weinig van de bestaande zal onderscheiden, behalve dan dat het systeem nog geconv pliceerder wordt. Duidelijk moge evenwel ook zijn dat het hierbij niet een scherp onderscheid betreft tussen enerzijds regelgeving en anderzijds beleidsvrijheid, maar dat het een kwestie is van precisering in welke situaties en onder welke omstandigheden dit het geval is, en welke afwijkingen in die gevallen mogelijk moeten zijn. De voorgestelde bepalingen van het wetsvoorstel vormen een dergelijke precisering, waarin de regels van het toelatingsbeleid, zoals zich dat in de afgelopen jaren heeft ontwikkeld, op meer bestendige wijze worden geconsolideerd zonder tot een keurslijf te verworden daar waar het toelatingsbeleid slechts kan worden geformuleerd aan de hand van de besluitvorming in concrete gevallen. De bepleite bevoegdheid wordt in een aantal adviezen en commentaren meer in het bijzonder in verband gebracht met de mogelijkheid om in bijzondere gevallen een vreemdeling toe te laten om «klemmende redenen van humanitaire aard». In het huidige beleid, zoals beschreven in de notitie «Vreemdelingenbeleid» van 1979, is één van de hoofdgronden van toelating alszodanig omschreven. Deze algemene omschrijving is in het toelatingsbeleid in belangrijke mate nader gepreciseerd in een stelsel van concrete regels. Zo heeft deze toelatingsgrond onder meer zijn uitwerking gevonden in de regels met betrekking tot de gezinshereniging, de gezinsvorming, de toelating van asielgerechtigden, het voortgezet verblijf van echtgenoten en kinderen nadat de gezinsband is verbroken, enz., leder van deze onderdelen van het huidige beleid vindt zijn weerslag in de in het wetsontwerp vervatte regels. De klemmende redenen van humanitaire aard verdwijnen derhalve niet met het voorstel uit het beleid, maar worden daarin geconsolideerd. Ten dele worden zij gepreciseerd in concrete regels, of in concrete afwijkingsbevoegdheden, zoals bij voorbeeld in het bepaalde aan het slot van artikel 22. Daarnaast zal het tot nu toe gevoerde beleid op dit terrein ook in de toekomst voorwerp blijven van beleid op grond van meer algemeen geformuleerde bevoegdheden, waarin de wetgever alleen de grenzen aangeeft waarbinnen het beleid zich moet ontwikkelen. In dat verband zij in het bijzonder gewezen op het bepaalde in de artikelen 17, tweede lid, en 27, tweede lid. Het bepaalde in deze artikelen berust op het uitgangspunt dat binnen het toelatingsbeleid, voor zover dit berust op overwegingen van humanitaire aard, kan worden onderscheiden tussen twee verschillende soorten van situaties. Enerzijds is er de categorie gevallen waarin doorslaggevend voor toelating is de situatie in het land van herkomst waarnaar de betrokken vreemdeling zou moeten terugkeren bij weigering van zijn verzoek om toelating. De toelating van vluchtelingen, maar ook de toelating van vreemdelingen als bedoeld in artikel 27, tweede lid, vallen onder deze categorie. Anderzijds is er de categorie gevallen waarin de overwegingen van humanitaire aard die doorslaggevend zijn voor toelating gelegen zijn in factoren die specifiek Nederland betreffen. Toelating om redenen van gezinshereniging is een voorbeeld van deze categorie, waarbij de toelating geheel los staat van de situatie in het land
van herkomst, maar uitsluitend berust op overwegingen die Nederland betreffen, i.c. de toelating tot Nederland van één van de echtelieden. In andere tot deze categorie behorende gevallen kan ook de situatie van betrokken vreemdeling in zijn land van herkomst een rol spelen, doorslaggevend is evenwel de specifieke relatie met Nederland welke in het bijzonder voor Nederland reden is om hem toe te laten. Men denke in dit verband bij voorbeeld aan de toelating van ex-Nederlanders. Het bepaalde in artikel 17, tweede lid, moet tegen deze achtergrond gezien worden. Op grond van deze bepaling zullen vreemdelingen kunnen worden toegelaten die niet om andere redenen voor toelating in aanmerking komen, maar die, gelet op hun persoonlijke omstandigheden, elders geen verblijfsmogelijkheid hebben en die een bijzondere band met of bijzondere verdiensten voor Nederland hebben. Uitgangspunt van de gedachte achter deze bepaling is dat Nederland niet de fysieke en financiële mogelijkheden heeft om als immigratieland te fungeren voor vreenv delingen die zich in Nederland wensen te vestigen. Alleen indien het personen betreft die nergens elders een aanvaardbare verblijfplaats hebben, kan in beginsel toelating worden overwogen. Op voorhand valt echter reeds vast te stellen dat ook in die gevallen Nederland niet de mogelijkheden heeft om alle personen in de wereld, die elders geen aanvaardbare verblijfsmogelijkheden hebben, toe te laten. Vereist is dan ook een nader onderscheidingscriterium tussen personen die wel voor toelating in aanmerking komen en personen met betrekking tot welke dat niet het geval is. Naar de mening van de regering zou dit onderscheid criterium gezocht moeten worden in het gegeven dat er reeds voor het tijdstip van het verzoek om toelating een relatie bestaat tussen betrokken vreemdeling en Nederland, welke maakt dat Nederland het meest aangewezen land is om de vreemdeling een verblijfsmogelijkheid te bieden. Dit laatste wordt bedoeld in artikel 17, tweede lid, met het begrip «het hebben van een bijzondere band met of bijzondere verdiensten voor Nederland». In dat verband kan bij voorbeeld gedacht worden aan vreemdelingen die in het buitenland jarenlang Nederlandse belangen hebben gediend of werkzaam zijn geweest ten behoeve van Nederlandse overheidsactiviteiten, ook kan gedacht worden aan vreemdelingen die hun hele leven op een Nederlands schip hebben gevaren en elders geen verblijfsmogelijkheden meer hebben. Een band met Nederland kan bij voorbeeld gelegen zijn in het feit dat er vanuit Nederland reeds jarenlang aandacht bestaat voor de activiteiten van betrokkene in het buitenland en dat er uit dien hoofde contacten bestaan met Nederlanders. Het betreft hier evenwel slechts een indicatie van de mogelijkheden die onder de gebruikte termen vallen. Praktische concreetheid is op dit punt juist minder goed mogelijk omdat de criteria voortvloeien uit een beredenering van de gevallen waarin er voor Nederland aanleiding zou kunnen zijn om personen die elders geen aanvaardbare verblijfsmogelijkheid hebben, toe te laten. Dat terzake een bepaling moet worden opgenomen vloeit voort uit de wens de gronden voor toelating bij wet te regelen. Met het bepaalde in artikel 17, tweede lid, wordt beoogd te voorkomen dat een wettelijke regeling van de toelating in de praktijk te gesloten zou zijn. Daarin ligt echter tevens de noodzaak besloten om, zij het in algemene termen, te preciseren in welke gevallen Nederland wel toelating kan overwegen en in welke gevallen niet. Voorkomen moet evenwel worden dat deze bevoegdheid gaat fungeren als algemene afwijkingsgronden ten opzichte van de andere regels van de wet; om die reden is met betrekking tot het begrip band met Nederland de beperking noodzakelijk, dat die band niet moet zijn gelegen in eerder legaal verblijf of in familierechtelijke banden (toelating op die grond wordt geregeld in het kader van de bepalingen inzake de gezinshereniging).
In enkele adviezen wordt geopperd, dat de eis van een band met Nederland te stringent zou zijn. Zonder die beperking heeft de bevoegdheid evenwel betrekking op een zeer groot deel van de wereldbevolking. Nederland heeft niet de fysieke en materiële mogelijkheden om alle vreemdelingen, die naar ter plaatse geldende maatstaven onder schrijnende omstandigheden leven, in Nederland op te nemen. Potentieel zouden met de verruiming van de bepaling, ook al blijft er te dien aanzien beleidsruimte bestaan, al deze vreemdelingen voor toelating in aanmerking komen; op voorhand valt reeds vast te stellen dat daaraan niet zal kunnen worden voldaan.
4.3.3. Huidig en voorgesteld
toelatingsbeleid
Het toelatingsbeleid zoals dit vervat is in de diverse bepalingen van het voorstel komt in beginsel overeen met het geldend toelatingsbeleid. De drie in de vreemdelingennotitie van 1979 genoemde toelatingsgronden zijn daarin uitgewerkt: internationale verplichtingen, wezenlijk Nederlands belang en klemmende redenen van humanitaire aard. De toelating van E.E.G. onderdanen, die aan het E.E.G. Verdrag een aanspraak op verblijf ontlenen (artikel 3, onder b), de als verblijfsgerechtigde erkennen van diplomatiek personeel en andere personen met een bijzondere status (artikel 7, eerste lid) alsmede de mogelijkheid om ter voldoening aan internationale verplichtingen af te wijken van de wet (artikel 99), vormen de uitwerking van wat traditioneel onder toelating ter uitvoering van internationale verplichtingen wordt verstaan. De toelating op grond van een wezenlijk Nederlands belang alsmede de toelating om klemmende redenen van humanitaire aard, vormen meer in het bijzonder het voorwerp van de bepalingen in de artikelen 9, 10, 13 t/m 19 alsmede in artikel 27, tweede lid. De asielverlening (artikel 27, eerste lid) valt enigszins buiten dit kader, in zoverre de erkenning van vluchtelingen en het verbod om hen terug te sturen naar het land waar zij voor vervolging te vrezen hebben wel een internationale verplichting zijn maar hun toelating en verblijf niet. In het ontwerp wordt ten behoeve van de normering van het beleid, in de regeling van de vergunningsgronden onderscheiden tussen de categorieën vreemdelingen die voor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd dan wel voor een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd in aanmerking komen. Het onderscheid tussen de twee soorten verblijfsvergunningen heeft evenwel in beginsel geen consequenties voor wat betreft de toelating zelf; het verschil in rechtsgevolgen betreft de rechtspositie van eenmaal toegelaten vreemdelingen. Weliswaar kunnen aan de verblijfsvergunningen voor bepaalde tijd, in onderscheid van de vergunning voor niet bepaalde tijd, voorschriften en beperkingen verbonden worden, maar ook deze raken primair de rechtspositie van een eenmaal toegelaten vreemdeling en niet de toelating zelf. Wel is er een verschil met betrekking tot de wijze waarop het beleid in voorkomende gevallen veranderd kan worden. In artikel 15 wordt voorzien in de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur naast de in de wet genoemde categorieën vreemdelingen andere categorieën aan te wijzen die in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd. Met betrekking tot een aantal in het huidige toelatingsbeleid reeds bekende categorieën vreemdelingen zal op die wijze een vergunningsgrond in het leven geroepen worden; te denken valt aan studenten die een voorbereidende cursus volgen, aan het verlengde familiebezoek of aan vreemdelingen die hier tijdelijk als au pair verblijven. Op deze basis zal ook de toelating geregeld moeten worden van bepaalde categorieën vreemdelingen, die om reden van het verrichten van arbeid in Nederland beogen te verblijven, maar wier toelating niet valt binnen de termen van het bepaalde in artikel 13. In dat verband kan bij voorbeeld gedacht worden aan buitenlandse studenten
die als assistent aan een universiteit worden aangesteld in de periode dat zij doende zijn een proefschrift voor te bereiden, maar ook aan het verblijf in Nederland van administratief en leidinggevend personeel van buitenlandse ondernemingen die hier een vestiging hebben. In deze gevallen is het bepaalde van artikel 13 veelal niet van toepassing, omdat de arbeid die verricht wordt in beginsel niet tijdelijk van aard is, hoewel het beoogde verblijf dat wel is en het, gelet op de noodzaak van een restrictief toelatingsbeleid, niet wenselijk is in deze gevallen een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd te verlenen. Ten aanzien van de verlening van een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd bestaat een gelijke bevoegdheid om bij algemene maatregel van bestuur nieuwe categorieën vreemdelingen aan te wijzen die voor toelating in aanmerking komen, niet. De zwaardere procedure van wetswijziging die met betrekking tot beleidswijzigingen op dat punt gevolgd moeten worden is in overeenstemming met verderstrekkende gevolgen die toelating voor niet bepaalde tijd heeft voor de Nederlandse samenleving. De voorgestelde bepalingen behelzen een aantal veranderingen in het toelatingsbeleid, die een verruiming van het beleid inhouden. Op de regeling van de toelating ten behoeve van het verrichten van werkzaamheden, de remigratieregeling alsmede op de regeling van de toelating om redenen van asiel wordt hieronder afzonderlijk ingegaan. In volgorde waarin zij in de bepalingen voorkomen bevat het voorstel daarnaast de volgende veranderingen in het toelatingsbeleid. In artikel 14, eerste lid, worden wetenschappelijk en hoger beroepsonderwijs gelijkgesteld wat de toelating van studenten die dit onderwijs volgen, betreft. Thans moeten studenten die hier een hogere beroepsopleiding volgen nog voldoen aan additionele criteria. Artikel 18, derde lid, eist een regeling bij algemene maatregel van bestuur voor toelating in het kader van de verruimde gezinshereniging. Op dit terrein is het niet mogelijk in de wet nadere criteria aan te geven. Zeer heterogene categorieën van vreemdelingen zullen hieronder vallen, variërend van buitenlandse kinderen die voor adoptie naar Nederland worden gebracht tot een alleenstaande ouder van wie alle kinderen in Nederland wonen. In het huidige beleid zijn reeds een aantal criteria ontwikkeld die in een groot aantal gevallen de toelating op deze grond bepalen. In een aantal adviezen en commentaren is gewezen op de morele en gewoonterechtelijke verplichtingen die bepaalde vreemdelingen kunnen gevoelen om hun hulpbehoevende familieleden, vrienden en kennissen te onderhouden, en die thans niet in het toelatingsbeleid worden erkend. Zonder af te willen doen aan het bestaan en het behartigingswaardige karakter van dergelijke verplichtingen, moet worden vastgesteld dat het vreemdelingenrecht deze moeilijk als basis van toelating kan erkennen. Niets in de Vreemdelingenwet zal betrokkenen in de weg staan om aan hun verplichtingen tot onderhoud te voldoen ten aanzien van personen in het buitenland die daar recht op hebben. Het zou echter onjuist zijn deze personen, voorzover zij niet voldoen aan de wettelijk gestelde eisen voor verruimde gezinshereniging, enkel op grond van het bestaan van deze verplichtingen in Nederland toe te laten, waar die toelating om dwingende redenen van algemeen belang beperkt moet worden. Een andere verandering is gelegen in de regeling met betrekking tot personen die ongehuwd samenwonen. In artikel 18, vierde lid, wordt voorgesteld om ook niet-echtelijke samenlevingsvormen te accepteren als basis voor toelating op grond van gezinsrelatie. In beginsel is deze toelatingsgrond niet nieuw. Ook thans vindt toelating op die grond plaats. De verandering is evenwel gelegen in de omschrijving van de toelatingsgrond alsmede in het feit dat voor de toepassing van de algemene toelatingsvoorwaarden (de weigeringsgronden) eveneens een
gelijkstelling plaatsvindt met echtgenoten. Dit impliceert met name een verandering in de toepassing van het vereiste van voldoende middelen van bestaan ten aanzien van de levensgezellen van langdurig hier verblijvende vreemdelingen en van Nederlanders. Wat de omschrijving van de toelatingsgrond betreft, is de verandering gelegen in het feit dat niet langer het reeds meer dan drie jaar samenwonen als absolute voorwaarde wordt gesteld. Het duurzaam karakter van de relatie kan ook op andere wijze worden aangetoond. Weliswaar sluipt daarmee een zekere onbepaaldheid in de bepaling doordat geen concrete criteria worden aangegeven aan de hand waarvan dit moet worden aangetoond, dit is echter onvermijdelijk. In dit verband moet tevens gewezen worden op het bepaalde in artikel 96, waarin de aansprakelijkheid wordt gevestigd van degene met wie de vreemdeling die op grond van het bepaalde in artikel 18, vierde lid, wordt toegelaten samenwoont. Anders dan wel is gesuggereerd is daarin geen ongerechtvaardigd onderscheid met een echtelijke relatie gelegen maar juist een gelijkstelling. Immers ook het huwelijk behelst aan wederzijdse onderhoudsplicht met implicaties ook na verbreking van het huwelijk.
Naast de bepalingen waarin omschreven wordt welke groepen vreemdelingen voor toelating in aanmerking komen, worden in de artikelen 9 en 10 algemene toelatingsvoorwaarden gesteld, zij het dat deze voorwaarden niet op alle vreemdelingen gelijkelijk van toepassing zijn. De algemene toelatingsvoorwaarden wijken niet af van die welke in het huidige toelatingsbeleid worden gehanteerd: het beschikken over geldige reis-of identiteitspapieren, het beschikken over voldoende middelen van bestaan en het beschikken over adequate huisvesting. In het artikelsgewijze gedeelte van deze memorie zal nader op deze algemene voorwaarden worden ingegaan.
4.3.4. Toelating voor het verrichten van arbeid Het verrichten van arbeid zal zowel grond zijn voor het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als van een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd. Of de ene dan wel de andere vergunning zal worden verleend zal primair afhangen van het tijdelijk karakter van de arbeid die de vreemdeling in Nederland beoogt te verrichten. Gegeven het feit dat het verlenen van een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd potentieel uit kan lopen op permanente vestiging in Nederland, zijn de criteria die voor het verlenen gelden ook zwaarder. Terwijl met betrekking tot tijdelijke arbeid wordt volstaan met het vereiste dat er sprake is van een behoefte waarvoor geen vervangend aanbod is, moet in het geval van arbeid van niet-tijdelijke aard er een zwaarwegend belang zijn voor het verrichten van de betrokken arbeid in Nederland. Bij het verlenen van een verblijfsvergunning zal het moeten gaan om het verrichten van specifieke werkzaamheden, die ook in de verblijfsvergunning zullen worden vastgelegd. De verblijfsvergunning wordt derhalve niet verleend voor het verrichten van arbeid in het algemeen, maar voor het verrichten van bepaalde, concreet aangegeven werkzaamheden. Dit impliceert dat bij wisseling van werk een nieuwe verblijfsvergunning moet worden aangevraagd. De voorgestelde bepalingen sluiten een dergelijke wisseling van werkzaamheden niet uit, maar de nieuwe werkzaamheden zullen eveneens moeten voldoen aan de criteria die de wet stelt. Met betrekking tot de houders van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd wordt de mogelijkheid van wisseling bovendien beperkt door het bepaalde in artikel 12, tweede lid, ingevolge hetwelk na drie jaren de verblijfsvergunning nog slechts kan worden verlengd ten behoeve van werkzaamheden die voor die tijd zijn aangevangen. Met betrekking tot de houders van een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd geldt daarentegen dat na drie jaren nog slechts de eis gesteld wordt dat de betrokkene door middel van arbeid in zijn onderhoud voorziet.
Bepalend voor de vraag of er een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd of voor niet bepaalde tijd wordt verleend is, als gesteld, de vraag of de werkzaamheden van tijdelijk aard zijn. Artikel 13, tweede lid, bevat een omschrijving van wat onder arbeid van tijdelijke aard moet worden beschouwd. In de eerste plaats wordt seizoenarbeid daaronder begrepen. In de tweede plaats vallen daaronder werkzaamheden die binnen een tijdvak van drie jaren worden voltooid. Daarbij gaat het niet om de vraag of de overeenkomst ingevolge welke de arbeid wordt verricht een looptijd van drie jaren heeft maar of de werkzaamheden, naar gangbare maatstaven gemeten, binnen drie jaren kunnen en zullen worden voltooid. De ervaring heeft geleerd dat bij de vaststelling of arbeid van tijdelijke aard is niet het arbeidscontract bepalend kan zijn. Een situatie zoals die aanvankelijk aan het begin van de jaren zeventig bestond moet vermeden worden. Tal van buitenlandse werknemers werden toen naar Nederland gehaald op basis van kortlopende contracten teneinde te voorzien in het tekort op de arbeidsmarkt. Gedacht werd dat deze werknemers, wanneer de situatie op de arbeidsmarkt minder gespannen zou zijn, wederom terug zouden gaan naar het land van herkomst of na enkele jaren vervangen zouden worden door nieuwe buitenlandse werknemers. Die gedachte bleek niet houdbaar omdat de betrokken werknemers, om begrijpelijke redenen, na afloop van hun contract wensten te blijven. Een wens waartegen weinig viel in te brengen, gegeven dat de werkzaamheden die zij hier verrichtten veelal ook na hun vertrek door anderen werden voortgezet. Tegen deze achtergrond wordt in de voorgestelde bepaling bij de omschrijving van de arbeid waar het om moet gaan, gesproken van arbeid van tijdelijke aard. Bij de beoordeling of dit het geval is, zal primair moeten worden nagegaan of de werkzaamheden naar hun aard slechts tijdelijk zijn. Uiteraard kan worden tegengeworpen dat in beginsel geen enkele arbeid in absolute zin beperkt kan zijn tot drie jaren en daarna nooit meer voor kan komen. Geen zinnig mens zou zich immers in dergelijke arbeid specialiseren. Het zal er dan ook om gaan of de behoefte aan bedoelde werkzaamheden bij het betrokken bedrijf beperkt is tot bedoelde periode. Zulks zal primair aan de hand van de feitelijke omstandigheden bij het betrokken bedrijf moeten worden vastgesteld, daarbij valt uiteraard niet uit te sluiten dat in geval van twijfel ook gelet zal worden met betrekking tot die werkzaamheden overeengekomen arbeidscontract. Een arbeidscontract voor enkele jaren zal echter geen doorslag kunnen geven, indien uit de omstandigheden van het geval blijkt dat de behoefte bij het betrokken bedrijf aan de gegeven werkzaamheden, allerminst tijdelijk is. Op dit moment vindt er vrijwel geen arbeidsmigratie meer plaats zoals die in de jaren zeventig en tachtig plaats vond. Andere vormen van vreemdelingenverkeer in verband met het verrichten van arbeid zijn daarentegen geïntensiveerd, zoals bijvoorbeeld van hoger gekwalificeerd of leidinggevend personeel van internationale bedrijven die gedurende kortere of langere tijd hier werkzaam zijn in een van de vestigingen van het bedrijf om vervolgens weer elders hun carrière voort te zetten. De vreemdelingen die met oog op dergelijke werkzaamheden naar Nederland komen hebben doorgaans in de praktijk allerminst het oogmerk om zich hier blijvend te vestigen. In die situatie bestaat er dan ook weinig of geen bezwaar om een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd te verlenen, indien er blijkens de duur van de voorgenomen werkzaamheden sprake is van arbeid die in beginsel binnen enige jaren zal zijn afgelopen. Zoals eerder met betrekking tot artikel 15 werd toegelicht, zal de toelating van laatstbedoelde categorie nader bij algemene maatregel van bestuur geregeld moeten worden. Toelating om reden van het verrichten van arbeid zal slechts kunnen plaats vinden indien met betrekking tot de werkzaamheden die de vreem-
deling beoogt te verrichten, een verklaring is afgegeven door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Minister van Economische Zaken of de andere minister die gelet op de aard van de werkzaamheden geacht kan worden te beoordelen, of er inderdaad een behoefte bestaat aan de beoogde werkzaamheden en dat daarin niet op andere wijze kan worden voorzien. Met betrekking tot arbeid in loondienst wordt in het ontwerp vooralsnog aangesloten bij het stelsel van tewerkstellingsvergunningen van de Wet arbeid buitenlandse werknemers. In geval de vreemdeling werkzaamheden van tijdelijke aard beoogt, wordt hem een verblijfsvergunning verleend indien hij over een tewerkstellingsvergunning beschikt voor deze werkzaamheden. Indien werkzaamheden van niet tijdelijke aard worden beoogd is behalve een tewerkstellingsvergunning eveneens een verklaring van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid nodig, dat er een wezenlijk belang mee is gemoeid dat deze werkzaamheden in Nederland worden verricht. De Wet arbeid buitenlandse werknemers kent een beperkt aantal gronden waarop een tewerkstellingsvergunning geweigerd mag worden; het gaat daarbij in hoofdzaak om de vraag of er voor de betrokken werkzaamheden prioriteitgenietend arbeidsaanbod beschikbaar is of binnen afzienbare tijd zal komen. Met betrekking tot arbeid van tijdelijke aard is deze toetsing voldoende; gelet op de verblijfsrechtelijk verderstrekkende gevolgen van de verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd is in dat geval een uitdrukkelijke vaststelling wenselijk dat er niet alleen geen aanbod is maar moet doorslaggevend zijn dat er een positief belang is dat de werkzaamheden in Nederland worden verricht. Voor toelating voor verblijf van niet bepaalde tijd zullen derhalve als regel vereist zijn een tewerkstellingsvergunning en een verklaring dat met de arbeid een zwaarwegend belang wordt gediend. Worden die vergunning en verklaring verleend, dan worden in het kader van het toelatingsbeleid, behoudens de algemene voorwaarde voor toelating, geen nadere eisen gesteld en wordt een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd verleend (artikel 1 6, eerste lid). Met deze regeling kan echter niet worden volstaan. Er zijn werkzaamheden denkbaar met betrekking tot welke door de overheid, in de persoon van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, geen verklaring kan worden afgegeven dat met het verrichten daarvan in Nederland een zwaarwegend belang wordt gediend, en dat desondanks toelating moet worden overwogen. Dit kan zich bij voorbeeld voordoen in gevallen waar de werkzaamheden van de betrokken vreemdeling nauw verweven zijn met de uitoefening door burgers van grondwettelijk gewaarborgde vrijheden. Men denke in dat verband aan een verzoek om toelating van de voorganger voor een kerkelijk genootschap van buitenlanders. De overheid zou zich in die situatie een oordeel moeten aanmatigen of het een zwaarwegend belang is dat de betrokken godsdienstoefening plaatsvindt, hetgeen duidelijk minder gewenst is. Ondanks het feit dat in die situatie bedoelde verklaring niet kan worden afgegeven, is het niet gewenst om met betrekking tot dergelijke situaties de mogelijkheid van toelating uit te sluiten, hetgeen het geval zou zijn indien enkel het eerste lid zou worden voorgesteld. Tegen deze achtergrond wordt in het tweede lid de bevoegdheid verleend om ook in andere dan in het eerste lid van artikel 16 bedoelde gevallen een verblijfsvergunning te verlenen. Uit het voorgaande moge duidelijk zijn dat niet wordt beoogd dat deze bevoegdheid grond zal worden voor een brede stroom toelatingen. Het zal gaan om een beperkt aantal specifieke gevallen, waarin niet van de overheid kan worden gevergd dat zij zich een oordeel vormt over het belang van de werkzaanv heden zonder dat dit dan ook reden moet zijn om toelating te weigeren. Wel kan ook in die situaties de eis worden gesteld dat in ieder geval is vastgesteld dat tegen het verrichten van bedoelde werkzaamheden door
een vreemdeling uit een oogpunt van arbeidsvoorziening geen bezwaar bestaat en dat ten behoeve daarvan een tewerkstellingsvergunning is verleend, indien zulks is vereist. Zou met deze twee voorwaarden worden volstaan, dan verliest de gehele bepaling betreffende de toelating om redenen van arbeid aan scherpte. Immers in alle gevallen waarin het eerste lid van artikel 16 niet van toepassing is, zou vervolgens moeten worden onderzocht of er desalniettemin uit een oogpunt van arbeidsvoorziening geen bezwaar zou bestaan tegen het verrichten van die werkzaamheden in Nederland. Dit zou de met het eerste lid beoogde vereenvoudiging weer geheel teniet doen. Het is evenwel, zoals duidelijk moge zijn uit de in het voorgaande gegeven achtergrond, niet mogelijk om in de wet criteria op te nemen betreffende de aard van de soort werkzaamheden waar het om gaat. De afgrenzing tussen de toepassing van het eerste en tweede lid van artikel 16 zal dan ook gezocht moeten worden in een nadere opsomming bij algemene maatregel van bestuur van de werkzaamheden waar aan gedacht moet worden. Op de voorgestelde wijze worden het beleid op grond van de Wet arbeid buitenlandse werknemers en het toelatingsbeleid op grond van de Vreemdelingenwet op elkaar afgestemd. Een wijziging van de Wet arbeid buitenlandse werknemers is in voorbereiding waarbij het stelsel van een dubbele vergunning -een verblijfsvergunning en een tewerkstellingsvergunning -zal worden omgezet in een stelsel waarin de verblijfsvergunning, die dan zal worden afgegeven op grond van een verklaring van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met betrekking tot de daadwerkelijke behoefte aan de beoogde werkzaamheden, als enige vergunning overblijft. Uit een oogpunt van vereenvoudiging van regelgeving verdient een dergelijk stelsel de voorkeur. Op dit moment moet echter in de voorstellen nog worden uitgegaan van de regeling zoals die thans is neergelegd in de Wet arbeid buitenlandse werknemers. Het systeem zoals dit uiteindelijk ook met betrekking tot arbeid in loondienst zal moeten gaan functioneren, wordt wel reeds met betrekking tot arbeid als zelfstandige voorgesteld. Of er sprake is van werkzaamheden waaraan behoefte bestaat zal inhoudelijk moeten worden vastgesteld door de Minister van Economische Zaken of de minister die het gelet op de aard van de werkzaamheden -men denke aan bijvoorbeeld werkzaamheden van medische of wetenschappelijke aard.
4.3.5. Terugkeerregeling
In artikel 17, eerste lid, onder a, wordt de thans reeds bekende mogelijkheid van toelating geregeld met betrekking tot ex-Nederlanders die als Nederlander hier geboren en getogen zijn. Daarbij is het begrip «getogen» in die zin ingevuld dat betrokkene tenminste tien jaren als minderjarige hier heeft gewoond. Van personen die in een Nederlands gezin geboren zijn en een termijn van tenminste tien jaren in Nederland hebben gewoond mag worden aangenomen dat zij dusdanige banden met Nederland hebben dat hun toelating moet worden toegestaan. Vermoedelijk zal deze toelatingsgrond met name van belang zijn voor personen die met hun ouders naar het buitenland zijn geëmigreerd en die naderhand terug wensen te komen, alsmede voor personen die bij hun huwelijk een andere nationaliteit hebben aangenomen. Naast deze reeds bekende categorie vreemdelingen wordt voorgesteld om ten aanzien van een bepaalde groep van kinderen van vreemdelingen, die hier hebben verbleven, de mogelijkheid van terugkeer te voorzien. Ook thans kan, veelal op grond van klemmende redenen van humanitaire aard, in dergelijke gevallen een vergunning tot verblijf worden verleend. Het lijkt echter gerechtvaardigd om voor de hier bedoelde categorie vreemdelingen een sterkere aanspraak op verblijf in Nederland te scheppen. Uitgangspunt in de omschrijving is, dat het kinderen betreft
die op jonge leeftijd naar Nederland zijn gekomen en hier het belangrijkste deel van hun vorming hebben gehad. Vandaar dat de eis van een tienjarig verblijf na het vierde levensjaar wordt gesteld, immers vanaf die leeftijd zullen de kinderen veelal naar school zijn gegaan. In dergelijke gevallen mag worden aangenomen dat het betrokken kind zozeer in de Nederlandse samenleving is geïntegreerd, dat het na een eventuele terugkeer van de ouders naar het land van herkomst moeilijk daar zal kunnen aarden en bij het bereiken van de meerderjarige leeftijd zal wensen terug te keren naar Nederland. Om die reden is ook de voorwaarde gesteld dat de terugkeer binnen een zekere periode na het bereiken van de meerderjarige leeftijd plaatsvindt. Daarbij is uitgegaan van de veronderstelling dat die meerderjarigheid in sommige landen, anders dan in Nederland, eerst bij de leeftijd van eenentwintig jaren bereikt wordt. In de adviezen en commentaren is van diverse zijde bepleit om te komen tot een meer algemeen recht op terugkeer naar Nederland, dan wel voor alle jongeren dan wel voor iedere vreemdeling die hier verbleven heeft. Weer anderen menen dat de termijn van tien jaren als minimale verblijfsduur in Nederland te lang is en terug gebracht zou moeten worden naar vijf jaren. De regeling van een mogelijkheid tot terugkeer van vreemdelingen die hier gewoond hebben raakt aan de gronden waarop het vreemdelingen-beleid rust. Algemeen is aanvaard, dat Nederland, vanwege het beperkte oppervlak waarbinnen een omvangrijke bevolking leefruimte en onderdak moet vinden, zich geen ander dan een restrictief toelatingsbeleid kan permitteren. Dientengevolge wordt de toelating beperkt tot die gevallen waarin internationale verplichtingen daartoe noodzaken, wezenlijke Nederlandse belangen daarmee gediend zijn of er klemmende redenen van humanitaire aard zijn die toelating vereisen. Ook de beantwoording van de vraag of er mogelijkheid tot terugkeer naar Nederland, na in beginsel definitief vertrek, moet worden geopend, moet in het licht van de achterliggende overwegingen plaatsvinden. Weliswaar zijn er andere overwegingen die met zich brengen, dat de belangen die dwingen tot een restrictief toelatingsbeleid geleidelijk moeten wijken voor belangen die vergen dat de rechtspositie van een vreemdeling sterker wordt naarmate zijn verblijf hier langer duurt. Die overwegingen kunnen echter in beginsel geen rol meer spelen wanneer een vreemdeling eigener beweging zijn verblijfplaats buiten Nederland heeft verlegd. De terugkeer van vreemdelingen moet derhalve in de eerste plaats beoordeeld worden in het kader van factoren die het toelatingsbeleid bepalen. Een vreemdeling die in Nederland verblijf heeft gehad maar zich vervolgens elders heeft gevestigd, kan uiteraard geldige redenen hebben om wederom toelating in Nederland te zoeken. Die motieven zijn echter niet geldiger dan de motieven van vele anderen die eveneens toelating in Nederland verlangen en die niet voor toelating in aanmerking komen. Inderdaad kan dit met zich mee brengen, dat betrokken vreemdelingen daardoor een moeilijke afweging moeten maken alvorens zij besluiten Nederland te verlaten. Het belang om betrokkenen niet voor een moeilijke keuze te stellen is evenwel niet zodanig, dat de belangen die een restrictief toelatingsbeleid noodzakelijk maken daarvoor moeten wijken. Met betrekking tot de minderjarige kinderen van betrokken vreemdelingen gelden daarentegen andere overwegingen. De beslissing om Nederland te verlaten wordt voor hen genomen door hun ouders. Op zich zelf is in dat feit ook de beslissende reden gelegen om hun toe te staan weer naar Nederland terug te keren. Hun oorspronkelijke toelating berustte immers ook op een beslissing van hun ouders en op het belang het gezinsverband niet door de immigratie te verstoren. Ten aanzien van kinderen die het belangrijkste deel van hun jeugd en van hun vorming in Nederland hebben genoten moet echter worden vastgesteld dat zij
daardoor zozeer vervreemd kunnen zijn van de samenleving waaruit zij afkomstig waren, dat om klemmende redenen van humanitaire aard aan een eventueel bij hun bestaande wens om weer naar Nederland terug te keren gevolg moet worden gegeven. Daarop berust de voorgestelde regeling. Ook de voorgestelde beperkingen vloeien uit die overwegingen voort. Het gestelde geldt slechts met betrekking tot kinderen die vrijwel hun gehele leerplichtige leeftijd in Nederland hebben doorgebracht. Dat is het geval indien het kind na het vierde levensjaar meer dan tien jaren hier verbleven heeft. Zeker bij kinderen die in een niet Nederlands gezin opgroeien zal een verblijf van vijf jaren nog geen dusdanige vervreemding van de eigen cultuur tot gevolg hebben, dat er klemmende redenen van humanitaire aard zijn om hun wedertoelating in Nederland te accepteren.
4.4. Rechtspositie
4.1.1. Algemeen
Zoals eerder gesteld wordt de rechtspositie van hier verblijvende vreemdelingen bepaald door de omschrijving van de diverse categorieën die in aanmerking komen voor toelating in samenhang met de bepalingen ter zake van de intrekking van verblijfsvergunningen. De regeling van de rechtspositie van vreemdelingen en de wens om deze te versterken, moeten gezien worden in het verlengde van de factoren die de inhoud van het toelatingsbeleid bepalen. Gewezen werd reeds op het feit dat er dwingende overwegingen van algemeen belang zijn die Nederland nopen tot het voeren van een restrictief toelatingsbeleid. Die noodzaak heeft zijn weerslag op de rechtspositie van eenmaal toegelaten vreemdelingen. Het toelatings-beleid berust op het uitgangspunt dat er in Nederland slechts een beperkte ruimte is voor bevolkingsaanwas door immigratie. Om die reden wordt de mogelijkheid primair bepaald door de vraag of Nederland daartoe verplicht is; volkenrechtelijk, door eigen belang of moreel (klemmende redenen van humanitaire aard). In het verlengde van dat uitgangspunt ligt dat het verblijf van een vreemdeling in beginsel beëindigd zou kunnen worden indien de verplichting op grond waarvan hij werd toegelaten niet langer bestaat. Zouden dan ook slechts de overwegingen die het toelatingsbeleid bepalen een rol spelen in het vreemdelingenbeleid, dan zou er in beginsel alle reden zijn om de rechtspositie van vreemdelingen nooit sterker te maken dan bij toelating is. Eerder in deze memorie werd reeds ingegaan op de overwegingen die een versterking van de rechtspositie van hier voor langere tijd verblijvende vreemdelingen wenselijk maken. Tussen deze overwegingen en die, welke ten grondslag liggen aan het toelatingsbeleid moet een afweging gemaakt worden, het resultaat waarvan de rechtspositie bepaalt. Hoezeer het wellicht wenselijk zou zijn vanuit het oogpunt van de betrokken vreemdelingen dat zij onmiddellijk vanaf de aanvang van hun verblijf in Nederland een absolute waarborg hebben tegen een gedwongen beëindiging van hun verblijf, toch zou een dergelijke rechtspositie onverenigbaar zijn met het algemeen belang. Met het oog daarop wordt wel gesteld, dat de versterking van rechtspositie van hier aanwezige vreemdelingen gecompenseerd zou moeten worden door een nog restrictiever toelatingsbeleid. Zulks miskent evenwel dat de toelating van vreemdelingen in Nederland reeds zodanig is beperkt, dat een verdere restrictie alleen nog maar mogelijk is door inbreuk te maken op bestaande internationale verplichtingen of op wezenlijke Nederlandse belangen, dan wel door de toelating op grond van klemmende redenen van humanitaire aard te beperken. De geschetste absolute rechtspositie vanaf de aanvang van het verblijf, zou echter ook de basis zelf van het restrictief toelatingsbeleid
aantasten. Indien het bijvoorbeeld uit een oogpunt van vreemdelingen-beleid aanvaardbaar zou zijn, dat een vreemdeling die om reden van het verrichten van werkzaamheden wordt toegelaten reeds de dag na zijn toelating zijn baan op zou geven, valt moeilijk te rechtvaardigen, dat de vreemdeling die geen arbeid heeft maar deze in Nederland wenst te zoeken, niet zou kunnen worden toegelaten. Hetzelfde geldt met betrekking tot ieder van de andere toelatingsgronden. Indien het aanvaardbaar zou zijn dat het verblijf ook voort blijft duren indien de dag na toelating de grond voor toelating zou komen te vervallen, kan geredelijk de vraag gesteld worden waarom bij toelating die eis zo dwingend gesteld moet worden. Op een andere wijze verzetten de belangen die gediend zijn met het toelatingsbeleid zich tegen een te snelle beperking van de mogelijkheid het verblijf te beëindigen. In veel gevallen is de grond voor toelating van dien aard, dat de vaststelling of die grond werkelijk aanwezig is veelal niet enkel op het moment van toelichting kan plaatsvinden, maar door verloop van tijd bevestigd moet worden. Te denken valt bijvoorbeeld aan de toelating op grond van echtelijke of niet-echtelijke relaties. Vast te stellen of die relaties niet enkel met het oog op toelating zijn aangegaan, stelt het bestuur voor een vrijwel onmogelijke opgave; het reële bestaan van het oogmerk om duurzaam samen te leven kan eerst door verloop van tijd bevestigd worden. Op deze wijze wordt de mogelijkheid van versterking van rechtspositie van hier verblijvende vreemdelingen derhalve beperkt door de eisen van een verantwoord toelatingsbeleid. Tegen die achtergrond moeten de voorgestelde bepalingen gezien worden. Uitgangspunt bij de formulering daarvan is geweest, de aansluiting bij het thans gevoerde beleid met inachtneming van de wijziging die noodzakelijk zijn in verband met de regeling bij wet van de rechtspositie, het gewijzigde stelsel van verblijfstitels en de wens om tot vereenvoudiging van regelgeving te komen. Binnen de grenzen die het toelatingsbeleid stelt, is evenwel getracht om waar mogelijk tegemoet te komen aan de wens naar een versterking van rechtspositie. In de adviezen en commentaren heeft vooral de aandacht getrokken, dat er op enkele punten sprake is van wijzigingen die als achteruitgang in rechtspositie worden uitgelegd. Gewezen wordt daarbij op het gestelde in de notitie «herziening vreemdelingenwetgeving» dat de rechtspositie van hier verblijvende vreemdelingen in beginsel niet geraakt zou worden door de herziening. Miskend wordt bij die kritiek evenwel, dat de rechtspositie van op het moment van inwerkingtreding van de herziening van de Vreemdelingenwet in Nederland aanwezige vreemdelingen, in de eerste plaats bepaald zal worden door de overgangsregeling. Het is juist dat in de voorstellen op een aantal punten de rechtspositieregeling enigszins afwijkt van het huidige beleid met betrekking tot de intrekking van verblijfsvergunningen. Met het oog daarop is echter de overgangsregeling geformuleerd, teneinde te waarborgen dat de onder het huidige beleid verworven rechten van toegelaten vreemdelingen niet worden aangetast door de voorgestelde veranderingen. De overgangsregeling is derhalve maatstaf voor de beoordeling of verworven rechten worden aangetast; voorzover zij niet voldeed in het licht van de kritiek is zij aangepast. De voorgestelde bepalingen met betrekking tot de intrekking van verblijfsvergunningen zullen derhalve, voorzover er sprake is van afwijking van het huidige beleid, van toepassing zijn ten aanzien van vreemdelingen die toelating wensen nadat de gewijzigde Vreemdelingenwet in werking zal zijn getreden. Met betrekking tot hen kan niet gesproken worden van verworven rechten. Evenmin als de huidige rechtspositie van vreemdelingen beoordeeld kan worden tegen de achtergrond van de rechtspositie van vreemdelingen voor 1965, kan de huidige rechtspositie een dwingend uitgangspunt zijn voor de toekom-
stige vreemdelingenwetgeving. Afwijkingen zullen beoordeeld moeten worden op grond van de motieven die daarvoor pleiten en niet enkel op basis van het feit dat er sprake is van een afwijking ten opzichte van het huidige beleid.
4.4.2. Opzet bepalingen
Een uit een oogpunt van rechtsbescherming belangrijke verandering ten opzichte van het huidige stelsel van de Vreemdelingenwet is, dat in de toekomst de beëindiging van de geldigheid van de verblijfsvergunning steeds plaats zal vinden door een beschikking waartegen beroep open staat, behoudens in geval van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd bij verloop van de termijn waarvoor de vergunning werd afgegeven. De artikelen 20 tot en met 24 regelen de intrekking van verblijfsvergunningen. Daarnaast bevatten de artikelen 25 en 26 de regeling met betrekking tot de ongewenstverklaring van vreemdelingen. Deze laatste regeling is in samenhang met de intrekking geregeld omdat voorgesteld wordt de ongewenstverklaring tot rechtsgevolg te maken van de intrekking van een verblijfsvergunning om redenen van inbreuk op de openbare orde en gevaar voor de nationale veiligheid. Hoewel de regeling van de intrekking van verblijfsvergunningen, door de in de loop der tijd in het beleid ontstane bijzondere regels voor verschillende categorieën vreemdelingen, niet eenvoudig is, is de opzet van de diverse bepalingen waarin deze materie geregeld wordt betrekkeiijk eenvoudig. Artikel 20 somt in twee leden de intrekkingsgronden op. Daarbij is een onderscheid gemaakt tussen de intrekking die geheel door de wettelijke regels wordt beheerst (lid 1) en de intrekking met betrekking tot welke een nadere beleidsinvulling is vereist (lid 2). Algemene intrekkingsgronden zullen zijn: vestiging in het buitenland of verblijf buiten Nederland voor meer dan negen maanden in een jaar, het verstrekken van onjuiste gegevens alsmede het ophouden te voldoen aan de gronden die aanleiding waren voor de verlening van de verblijfsvergunning. Daarnaast kan gevaar voor de nationale veiligheid en de veroordeling terzake van het plegen van een misdrijf eveneens grond vormen voor het intrekken van de vergunning. Een geheel eigensoortige intrekkingsgrond vormt de intrekking ingevolge een sanctiemaatregel. In artikel 21 is vervolgens de geleidelijke versterking van de rechtspositie van de houders van een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd vervat, onderverdeeld in de uitzondering op de regel dat langdurig verblijf buitenslands tot intrekking leidt, uitzonderingen op de regel dat verlies van de status die tot verlening van de verblijfsvergunning leidde tot intrekking leidt en tenslotte uitzonderingen op de mogelijkheid van intrekking op grond van inbreuk op de openbare orde. In het daaropvolgend artikel is dan de bijzondere regeling vervat van de intrekking van de verblijfsvergunning bij verlies van de status van gezinslid, in het bijzonder de status van echtgenoot door formele beëindiging van de samenwoning, waarnaast artikel 23 een nog weer verdergaande afwijking bevat met betrekking tot jongeren. Het bepaalde in artikel 24 vormt een uitzondering op het dwingend karakter van de intrekking ingevolge artikel 20, eerste lid. Indien op het moment dat de voorwaarden voor intrekking zijn vervuld de betrokken vreemdeling op grond van andere bepalingen een aanspraak zou hebben op het verlenen van een verblijfsvergunning, dan wordt zijn oorspronkelijke vergunning omgezet. De duur van het verblijf op grond van de oorspronkelijke vergunning telt op die wijze mee bij de toepassing van de termijnen bedoeld in artikelen 21, 22 en 23. Het bepaalde in artikel 24 geldt zowel voor de vergunning voor bepaalde tijd als voor die voor niet bepaalde tijd. Daarmee is aangegeven dat een overgang van de ene naar de andere vergunning geenszins is uitgesloten.
4.4.3. Verblijfsvergunning voor bepaalde tijd Ten aanzien van de houder van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd verandert de rechtspositie in beginsel niet in functie van de duur van zijn verblijf. Ten onrechte wordt daarin door sommigen gezien, dat deze houders een soort rechteloze derde rangs burgers worden. Op zich zelf is hun rechtspositie gelijk aan die van een houder van een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd gedurende de eerste drie jaren van zijn verblijf alhier. Aangezien dat nu juist de termijn is die bij de verlening van de vergunning bepalend is voor de vraag of er sprake is van verblijf voor bepaalde of voor niet bepaalde tijd, valt moeilijk in te zien waarom er in deze sprake zou zijn van een achterstelling. Verschil onstaat er eerst na de eerste drie jaren na toelating, omdat de in de daarop volgende jaren met betrekking tot de houders van vergunningen voor niet bepaalde tijd de gronden voor intrekking van de vergunning geleidelijk aan beperkt worden. De grond daarvoor is evenwel gelegen in het feit dat dit verblijf als regel ook na vijf jaren zal worden voortgezet, hetgeen nu juist niet het geval is met betrekking tot de houder van een tijdelijke vergunning. De houder van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd komt naar Nederland met geen ander oogmerk dan dat hij na enkele jaren het land weer zal verlaten. Hetzelfde geldt met betrekking tot zijn gezinsleden. Mocht gedurende de hooguit vijf jaren van zijn tijdelijk verblijf zijn oogmerk in deze veranderen en hij voldoet aan de voorwaarden voor toelating voor niet bepaalde tijd, dan wordt hij vervolgens in de positie gebracht waarin hij zou verkeren indien hij vanaf het begin verblijf van niet bepaalde tijd zou hebben beoogd.
4.4.4. Verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd De geleidelijke versterking van rechtspositie van de voor niet bepaalde tijd toegelaten vreemdelingen is neergelegd in de bepalingen van artikel 21. Belangrijke fasen bij die geleidelijke versterking zijn: -de eerste drie jaren na toelating; gedurende deze periode is er alleen een uitzondering mogelijk op het bepaalde dat langdurig verblijf buitenslands tot intrekking leidt (eerste lid) op het vereiste van huisvesting (tweede lid, onder d), en wordt de vreemdeling die om reden van het verrichten van arbeid is toegelaten en die onvrijwillig werkloos wordt, de mogelijkheid geboden om binnen één jaar opnieuw aan de vereisten voor toelating te voldoen (tweede lid, onder c); -de daaropvolgende periode tot vijf jaren na toelating, gedurende welke vooral het beschikken over voldoende middelen van bestaan bepalend zal zijn voor de voortzetting van het verblijf. In deze tweede fase levert het niet langer voldoen aan de gronden voor toelating alleen een grond voor intrekking op indien dit het gevolg is van de houder verwijtbare oorzaken, bijvoorbeeld in geval van een vreemdeling die voor het verrichten van werkzaamheden is toegelaten en die door eigen toedoen werkloos wordt. Afgezien van de mogelijkheid van intrekking om redenen van openbare orde of gevaar voor de nationale veiligheid, zal het verblijf van een vreemdeling na vijf jaren in beginsel nog slechts beëindigd kunnen worden bij vertrek naar het buitenland. Daarmee heeft de houder van een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd een gelijke rechtspositie aan die van een houder van een vergunning tot vestiging op grond van de huidige Vreemdelingenwet. In het feit dat die rechtspositie van rechtswege na vijf jaren verblijf verkregen wordt is een belangrijke verandering gelegen in verhouding met het geldend wettelijk regime, waarin de verlening van een vergunning tot vestiging tot het tiende verblijfsjaar afhankelijk is van een beleidsbeslissing.
De intrekking om redenen van openbare orde wordt eveneens door de wet genormeerd ten aanzien van de houders van een verblijfsvergunning
voor niet bepaalde tijd, overeenkomstig het huidige beleid (artikel 21, derde lid).
De diverse met betrekking tot de geleidelijke versterking van rechtspositie gekozen termijnen hangen onderling nauw samen. In het voorgaande werd er reeds op gewezen dat de eerste fase van drie jaren correspondeert met de termijn die bepalend is voor de vraag of er sprake is van verblijf voor bepaalde tijd of niet. Zo hangt de termijn van een jaar waarbinnen het gebrek van adequate huisvesting kan worden tegengeworpen samen met de termijn die bij toelating geboden kan worden om huisvesting te vinden. Hieronder zal nader worden ingegaan op welke wijze de termijnen die gelden ten aanzien van gezinsleden verweven zijn met de termijnen die voor andere vreemdelingen gelden. Bij de berekening van al deze termijnen wordt uitgegaan van het tijdstip waarop de verblijfsvergunning werd verleend. Daarmee wordt voor de toepassing een duidelijk kenbaar moment gegeven. Daarvoor pleit echter eveneens dat de wet er vanuit gaat dat een verblijfsvergunning vanuit het buitenland wordt aangevraagd. Zou bij de berekening van de termijnen het daadwerkelijk verblijf in Nederland tot basis van de berekening genomen worden, dan zou dit een ongerechtvaardigd voordeel verschaffen aan die vreemdelingen die in strijd met dit uitgangspunt reeds voor hun toelating naar Nederland zijn gekomen. Weliswaar zullen deze vreemdelingen niet uit Nederland worden verwijderd alvorens op hun verzoek een beslissing is genomen, de wetgever dient hen desalniettemin niet te bevoordelen boven degenen die zich wel aan het wettelijk uitgangspunt houden.
4.4.5. Gezinsleden
4.4.5.1. Echtgenoten Gezinsleden zullen in beginsel dezelfde rechtspositie krijgen als de persoon bij wie zij als gezinslid verblijven. Op enkele punten wijkt de rechtspositie van gezinsleden van een houder van een verblijfsvergunning niet voor bepaalde tijd evenwel af. Dezelfde regeling geldt overigens met betrekking tot de gezinsleden van hier verblijvende Nederlanders. Gewezen is reeds op het feit dat gezinsleden in de toekomst niet -zoals thans in de meeste gevallen -van rechtswege verblijf zullen hebben maar over een eigen verblijfsvergunning zullen beschikken. In afwijking van de geldende wettelijke bepalingen zal het in de toekomst ook met betrekking tot gezinsleden mogelijk zijn hun vergunning in te trekken op grond van de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid. Thans is dit slechts mogelijk op grond van een ongewenstverklaring van het betrokken gezinslid. Voor een bijzondere rechtspositie van gezinsleden op dit punt bestaat echter geen goede rechtvaardiging. Weliswaar kan bij het gebruik van de bevoegdheid tot intrekking rekening gehouden worden met het feit dat door intrekking het gezinsverband verbroken wordt, het behoud van het gezinsverband is evenwel niet een dusdanig zwaarwegend belang, dat het belang van de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid in alle denkbare gevallen hiervoor zou moeten wijken. Met betrekking tot de gezinsleden van Nederlanders en van hier voor niet bepaalde tijd verblijvende vreemdelingen wordt in artikel 22 bepaald dat zij na drie jaar verblijf in Nederland hun verblijf mogen voortzetten indien zij ophouden gezinslid te zijn, ook indien dit het gevolg is van een hen verwijtbare oorzaak. Ten aanzien van echtgenoten geldt dit zelfs indien zij na een jaar verblijf door het einde van het huwelijk of door scheiding van tafel en bed niet langer als gezinslid kunnen worden aangemerkt, mits het ontbonden huwelijk tenminste drie jaren heeft bestaan. Deze regeling komt overeen met thans geldend beleid.
Bepleit wordt wel om vrouwen van de aanvang van hun verblijf een zelfstandige verblijfsvergunning te verlenen. Daarmee wordt dan niet gedoeld op het beschikken over een eigen vergunning maar op een rechtspositie waarbij hun verblijf niet kan worden beëindigd indien zij ophouden gezinslid te zijn. Ingevolge de voorgestelde bepalingen zal, overeenkomstig het geldend beleid, die mogelijkheid wel bestaan gedurende de eerste drie jaren van het verblijf, zij het dat in geval van echtscheiding daarop een uitzondering wordt gemaakt. Voorop staat dat de wetgever geen onderscheid kan maken tussen vrouwen en mannen in het toelatingsbeleid. Hetgeen hier speciaal voor vrouwen wordt bepleit, dient ook betrekking te hebben op mannen die een echtelijke of niet-echtelijke relatie onderhouden met een hier toegelaten vreemdeling. Een dergelijke zelfstandige verblijfsvergunning voor echtgenoten zou door een verblijfsrechtelijk «haasje over» alle gehuwden en -indien de regeling daartoe zou worden uitgebreid -samenwonenden een vrijwel onaantastbare rechtspositie verlenen, ledere vreemdeling die zijn echtgenoot of levensgezel naar Nederland heeft meegenomen, zou, wanneer zijn eigen verblijfsvergunning wordt ingetrokken, op grond van de relatie met zijn echtgenoot of levensgezel zelf ook weer aanspraak hebben op toelating als zodanig en vanaf dat moment een even onaantastbare rechtspositie hebben. De afhankelijke rechtspositie van gezinsleden, in de zin dat hun rechtspositie gedurende een aantal jaren afhankelijk is van de rechtspositie van degene bij wie zij in Nederland als gezinslid verblijven, vloeit voort uit het feit dat deze afhankelijkheid de basis vormt voor de toelating. Eerder in deze memorie is uiteengezet dat de noodzaak van een restrictief toelatingsbeleid er toe dwingt om de grond waarop werd toegelaten ook gedurende een aantal jaren na de aanvang van het verblijf mede bepalend te laten zijn voor de rechtspositie. Indien de wetgever dan ook de afhankelijkheid in de rechtspositie van gezinsleden zou willen vermijden, is dit slechts mogelijk door die afhankelijkheid niet langer als element van het toelatingsbeleid te gebruiken. Dit kan door of wel gezinsleden niet langer een aanspraak op toelating te geven, of wel door vreemdelingen in alle gevallen een verblijfsrecht in Nederland te geven zonder dat het bestaan van een relatie met een hier verblijvend persoon als voorwaarde wordt gesteld. Aangezien noch de ene noch de andere oplossing verenigbaar is met de uitgangspunten van het Nederlandse vreemdelingenbeleid, wordt op dit punt geen wijziging van het toelatingsbeleid voorgesteld, met als consequentie dat de rechtspositie van gezinsleden gedurende de eerste jaren van het verblijf «afhankelijk» is.
Meer in het algemeen dient uitgangspunt te zijn dat een echtgenoot geen sterkere rechtspositie kan verkrijgen dan de persoon van wie de aanspraak op toelating wordt afgeleid. Zou dit anders zijn dan wordt de voorgestelde regeling met betrekking tot de rechtspositie van gehuwde vreemdelingen uitgehold. Ook in het geval van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd zou een sterkere rechtspositie voor gezinsleden leiden tot een verblijfsrechtelijk «haasje over». De voor bepaalde tijd toegelaten vreemdeling die zijn echtgenoot naar Nederland meeneemt, zou indien deze een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd krijgt vervolgens zelf ook aanspraak kunnen maken op een dergelijke vergunning als echtgenoot van zijn echtgenoot. Dit is eveneens de reden dat het vereiste van voldoende middelen van bestaan als voorwaarde voor voortgezet verblijf ten aanzien van echtgenoten in beginsel gedurende dezelfde termijn gehandhaafd moet worden als ten aanzien van degene bij wie zij als gezinslid verblijven.
4.4.5.2. Jongeren Tot de gezinsleden behoren ook minderjarigen, in het bijzonder de minderjarige kinderen van de hier toegelaten vreemdelingen of hier gevestigde Nederlanders. Ten aanzien van hen zou de regeling van artikel 22 een niet geheel bevredigend resultaat opleveren, reden waarom in artikel 23 ten aanzien van hen nog weer verdergaande afwijkingen worden voorgesteld. Toepassing van de algemene regels met betrekking tot de intrekking van een verblijfsvergunning ten aanzien van kinderen is niet goed mogelijk. Zo is het minder voorstelbaar dat kinderen jonger dan twaalf jaren, op grond van het feit dat zij hier langer dan drie of vijf jaren wonen, in Nederland zouden kunnen achterblijven bij vertrek van de ouders naar het buitenland. Anderzijds zou toepassing van de regel dat eerst na drie jaren verblijf het niet langer voldoen aan de bijzondere verblijfsvoorwaarden geen reden is voor intrekking van de verblijfsvergunning, onder meer tot gevolg hebben dat kinderen die na hun vijftiende levensjaar naar Nederland komen in elk geval bij het bereiken van de meerderjarige leeftijd weer zouden moeten vertrekken. Daarmee zou de mogelijkheid van gezinshereniging in de praktijk worden beperkt tot kinderen beneden de leeftijd van vijftien jaren. Hiermee zijn reeds twee bijzondere factoren gegeven die een afwijkende regeling van de rechtspositie van in het kader van gezinshereniging toegelaten kinderen noodzakelijk maken. Tegen deze achtergrond wordt een bijzondere regeling voorgesteld voor het geval dat een minderjarige ophoudt te voldoen aan de bijzondere verblijfsvoorwaarden door vertrek van de ouders (eerste en tweede lid) en een bijzondere regeling met betrekking tot de intrekking van de verblijfsvergunning van kinderen en adoptief kinderen. Voor het overige zijn de algemene regels van de artikelen 21 en 22 van toepassing. In geval van vertrek van degene bij wie als gezinslid werd verbleven wordt de verblijfsvergunning van minderjarige kinderen eveneens ingetrokken. Op die regel wordt evenwel een uitzondering gemaakt met betrekking tot kinderen die ouder zijn dan zestien jaren en die reeds drie jaren in Nederland hebben verbleven. Vanaf het zestiende levensjaar gaat derhalve bij vertrek van de ouders inhoudelijk de hoofdregel met betrekking tot de houders van verblijfsvergunningen van niet bepaalde tijd gelden. Ten aanzien van deze kinderen zal dan echter niet de eis gelden dat zij door arbeid in hun onderhoud moeten voorzien, wel dat in hun verzorging is voorzien zolang zij minderjarig zijn. Impliciet ligt in deze bepaling een keuze besloten die ook elders in het ontwerp consequenties heeft, namelijk de keuze vanaf welke leeftijd een minderjarige in beginsel kan worden geacht zelfstandig als vreemdeling in Nederland te verblijven en, onder voorbehoud dat gedurende de minderjarigheid in de verzorging is voorzien, de rechten en verplichtingen uit dien hoofde kan dragen. Algemeen is in het ontwerp daarvoor de leeftijd van zestien jaren gekozen; deze leeftijdsgrens komt terug in de bepaling met betrekking tot de toelating op grond van remigatie, in de bepalingen met betrekking tot de verplichtingen in verband met het toezicht en in de regeling van de bewaring van kinderen. De keuze om de grens bij zestien jaren te leggen berust mede op de overweging dat op die leeftijd de leerplicht doorgaans afloopt en dat vanaf die leeftijd er een ontheffing gegeven kan worden van het verbod van kinderarbeid. De vaststelling van de minimum leeftijd vanaf welke een kind geacht kan worden enigermate op zich zelf te kunnen staan, kan immers in het vreemdelingenrecht niet een geheel andere zijn dan die welke de wetgever elders heeft gemaakt. Evenmin is het wenselijk om in de verschillende bepalingen steeds weer andere leeftijdsgrenzen te kiezen; indien een kind bijvoorbeeld vanaf de leeftijd van zestien jaren buiten gezinsverband kan worden toegelaten of kan achterblijven, dienen
de verplichtingen in verband met het toezicht ook vanaf die leeftijd van toepassing te zijn en dient in beginsel bewaring mogelijk te zijn. Behalve ten aanzien van kinderen die ouder zijn dan zestien jaren wordt bij het vertrek van de ouders eveneens een uitzondering voorzien ten aanzien van kinderen die ouder zijn dan twaalf jaren, die tenminste vijf jaren in Nederland hebben verbleven en die hier achter blijven teneinde hun opleiding af te maken, mits gedurende hun minderjarigheid in hun verzorging is voorzien. Uitgangspunt van deze regel is dat de kinderen in de hier bedoelde categorie doorgaans reeds geruime tijd op een Nederlandse school zitten, zodat het omschakelen naar een school in het buitenland veelal moeilijk zal zijn en ook onwenselijk vanuit een oogpunt van hun ontwikkeling. Uiteraard geldt ten aanzien van deze kinderen, wanneer zij hun opleiding hebben afgemaakt en op dat moment ouder zijn dan zestien jaren, de hiervoor vermelde uitzondering, zodat deze kinderen in beginsel ook na hun opleiding in Nederland kunnen blijven. Bedacht moet worden dat in de praktijk op de hier genoemde uitzonderingen slechts beroep gedaan zal behoeven te worden in geval beide ouders het land verlaten. In geval degene bij wie als gezinslid werd verbleven het land verlaat maar de andere ouder zou achterblijven, dan bestaat steeds de eenvoudige oplossing dat de verblijfsvergunning wordt gewijzigd en berust op het gezinslidmaatschap met de achterblijvende ouder. In andere gevallen dan bij vertrek van de ouders zal, overeenkomstig het huidige beleid, de verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd verleend op grond van het bepaalde in artikel 18, eerste lid jo. tweede lid, onder b, alleen kunnen worden ingetrokken indien het kind binnen een jaar na binnenkomst ophoudt te voldoen aan de voorwaarde dat in gezinsverband wordt samengewoond. Zulks impliceert dat ook indien het kind door het meerderjarig worden, ophoudt te voldoen aan de omschrijving van artikel 18, tweede lid, onder b, dit geen grond is voor intrekking van zijn verblijfsvergunning. In beginsel kunnen derhalve alle kinderen van het gezin naar Nederland worden meegenomen zolang zij minder dan achttien jaren oud zijn, mits zij tenminste één jaar als zodanig bij de ouders wonen.
4.4.5.3. Bescherming gezinsleven De regeling van de toelating en het verblijf van gezinsleden is in beginsel een kwestie van nationaal beleid. Desalniettemin bestaan ook op dit terrein internationale verplichtingen die de inhoud van dit beleid mede bepalen. Zo bevat het recht van de Europese Gemeenschappen bepalingen terzake van de toelating van gezinsleden van onderdanen die op grond van de bepalingen van het Verdrag een aanspraak op verblijf hebben. Daarnaast stelt het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (verdrag van 4 november 1950: Trb. 1951, 154) beperkingen ten aanzien van de verblijfsbeëindiging van een hier legaal verblijvende vreemdeling, indien dit inbreuk op een als gezinsleven aan te merken betrekking zou opleveren. Ingevolge artikel 8, eerse lid, van dit verdrag heeft een ieder recht op gezinsleven. Een inbreuk op de uitoefening van dit recht door enig openbaar gezag is ingevolge het tweede lid van dat artikel slechts mogelijk, indien het de uitoefening betreft van een wettelijke bevoegdheid welke in een democratische samenleveing nodig is met het oog op de in dat lid genoemde belangen. In een tweetal recente rechterlijke uitspraken, één van de Hoge Raad van 18 december 1987 (RvW 1988: nr. 9) en één van het Hof voor de rechten van de mens te Straatsburg van 21 juni 1988 (zaak Berrehab: 3/1987/126/177), is de betekenis van deze bepalingen voor het vreemdelingenbeleid nader gepreciseerd.
Hoewel het Europese Hof in zijn uitspraak vaststelt dat de toepassing van de vreemdelingenwetgeving onder omstandigheden een inbreuk op het gezinsleven in de zin van artikel 8, tweede lid, kan opleveren, stelt het voorop dat het verdrag in beginsel er niet aan in de weg staat dat de aangesloten landen de toelating en het verblijf van vreemdelingen regelen. Meer in het algemeen kan niet gesteld worden dat de effecten van de toepassing van wettelijke regels voor het gezinsleven die ontstaan door een vrijwillige beslissing van betrokkenen bij dat gezinsleven, niet kunnen worden beschouwd als inbreuk van de zijde van de overheid. Het begrip «inbreuk» impliceert dwang welke voor betrokkenen onvermijdelijk is. De persoon die zich begeeft naar een land waar hij ingevolge het ter plaatse geldend vreemdelingenrecht zijn gezinsleden niet mee naar toe mag nemen, kan het feit dat hij zijn gezinsbetrekkingen niet langer op normale wijze kan onderhouden niet toeschrijven aan de wetgeving ter plaatse, maar alleen aan zijn eigen beslissing om zich naar dat land te begeven. Hetzelfde geldt in beginsel met betrekking tot de verblijfsbeëindiging. Indien de verblijfstitel van een vreemdeling overeenkomstig het geldend recht wordt ingetrokken en zijn gezinsleden -in geval hun verblijfstitel niet tegelijkertijd zou worden beëindigd -zouden hem niet naar het buitenland wensen te volgen, dan kan zulks eveneens beschouwd worden als een vrijwillige keuze van betrokkenen en niet als een aan de overheid toe te schrijven inbreuk op het gezinsleven. Slechts in gevallen dat één van de betrokkenen niet naar eigen inzicht zijn verblijfplaats kan kiezen, is het denkbaar dat de gedwongen verblijfsbeëindiging van de ander een inbreuk op hun onderlinge, als gezinsleven aan te merken betrekking, oplevert. In wezen doet zich dit alleen voor indien de betrekking wordt onderhouden met een hier verblijvend minderjarig kind van de betrokken vreemdeling, met betrekking tot welks verblijfplaats hij geen beslissing kan nemen. Aangezien de voorgestelde bepalingen erop neer komen dat staande een huwelijk verblijfsbeëindiging van alleen één van de twee huwelijkspartners niet zal voorkomen, behoudens indien dit vrijwillig geschiedt of om redenen van bescherming van de veiligheid of de nationale veiligheid (hetgeen een inbreuk op het gezinsleven rechtvaardigt), doet zich die situatie alleen voor na beëindiging van het huwelijk of althans de gezinsband binnen het huwelijk. Op die situatie hebben ook beide bedoelde uitspraken betrekking. Uitgangspunt van beide uitspraken is dat tussen ieder van de ouders en kinderen die uit hun, wettelijk en reëel, huwelijk zijn geboren een als gezinsleven aan te merken betrekking bestaat, die niet door het enkele feit van de beëindiging van de samenwoning of de echtscheiding van de ouders wordt verbroken. Blijkens de uitspraak van het Europese Hof dient aan de hand van de concrete feiten van het geval te worden vastgesteld of een ouder ook na de verbreking van het huwelijk nog een als gezinsleven aan te merken betrekking met een kind onderhoudt. Dit kan onder meer blijken uit de intensiteit en de frequentie van het contact tussen ouder en kind. Voorts zal het ook van de omstandigheden van het geval, onder meer van het feit of onderhouden van het contact vanuit het buitenland een reëel alternatief biedt, afhangen of verblijfsbeëindiging beschouwd moet worden als inbreuk op het gezinsleven. Mocht er aldus worden vastgesteld dat verblijfsbeëindiging een inbreuk oplevert op het gezinsleven, dan zal vervolgens getoetst moeten worden of deze gerechtvaardigd is, gelet op de belangen die gediend worden met de toepassing van de Vreemdelingenwet in het concrete geval. In het licht van de uitspraak van het Europese Hof moge duidelijk zijn dat de gevolgen van het bepaalde in artikel 8 EVRM voor de toepassing van de vreemdelingenwetgeving, niet in een concrete regel kunnen worden vervat. Wel kan op grond van het voorgaande worden gepreciseerd dat er sprake zal moeten zijn van een vreemdeling aan wie eerder om andere reden een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd is verleend en voorts dat intrekking daarvan wordt overwogen op de
gronden bedoeld in artikel 20, eerste lid, sub d, onder 1 1/2, van het wetsvoorstel. Tenslotte berust de voortzetting van het verblijf in geval verblijfsbeëindiging strijd met het bepaalde in artikel 8 EVRM zou opleveren, niet op een beperking van de mogelijkheid tot intrekken, maar op het feit dat het verblijf op geheel andere grond wordt voortgezet. Tegen deze achtergrond is in artikel 24 van het voorstel, dat handelt over de wijziging van de verblijfsvergunning in de gevallen dat op het moment van intrekken van zijn vergunning de houder op andere grond aanspraak zou hebben op een verblijfsvergunning, in het tweede lid de bevoegdheid opgenomen om een in te trekken verblijfsvergunning te wijzigen teneinde een ongerechtvaardigde inbreuk op het gezinsleven te voorkomen. De uitspraak van het Hof heeft eveneens gevolgen voor het beleid met betrekking tot de mogelijkheid van minderjarige kinderen om bij vertrek van de ouders naar het buitenland in Nederland achter te blijven, in het bijzonder indien dit vertrek het gevolg is van het intrekken van hun verblijfsvergunning. Het is niet gewenst dat wanneer overeenkomstig de toepasselijke regels de verblijfsvergunning van bepaalde vreemdelingen wordt ingetrokken en hun kinderen verkiezen, gebruikmakend van de daartoe geboden mogelijkheid, om in Nederland achter te blijven, dit laatste er weer toe zou leiden dat ook de ouders hun verblijf hier kunnen voortzetten.
4.4.6.
Ongewenstverklaring
De ongewenstverklaring van een vreemdeling vormt vanouds een instrument van het vreemdelingenbeleid. Het belang van de ongewenstverklaring is gelegen in het feit dat op grond van artikel 197 van het Wetboek van Strafrecht de vreemdeling die weet dat hij ongewenst is verklaard of ernstige redenen heeft zulks te vermoeden, strafbaar is indien hij in Nederland verblijft. Artikel 21 van de Vreemdelingenwet verleent thans de Minister van Justitie de bevoegdheid om een vreemdeling ongewenst te verklaren in een aantal in het eerste lid opgesomde gevallen; gevaar voor de openbare rust, de openbare orde of de nationale veiligheid, alsmede inbreuken daarop. Een bijzondere categorie vormt de herhaalde overtreding van bij de Vreemdelingenwet strafbaar gestelde feiten. Deze bepaling werd indertijd in de wet opgenomen om een extra instrument te hebben voor het geval dat een vreemdeling na herhaalde malen te zijn uitgezet toch weer illegaal in Nederland zou terugkeren. In het ontwerp wordt voorgesteld de bestaande bevoegdheid in beginsel te handhaven voor vreemdelingen aan wie geen verblijf is toegestaan op grond van artikel 3. Artikel 25, tweede lid, verleent een bevoegdheid welke overeenkomt met het bepaalde in artikel 21, eerste lid, Vreemdelingenwet. Wel worden de gronden waarop een vreemdeling ongewenst verklaard kan worden iets verruimd, doch dit staat tegenover het voorstel om de ongewenstverklaring in de tijd te beperken. De grond van herhaalde overtreding van de bij de Vreemdelingenwet strafbaar gestelde feiten komt evenwel te vervallen. In de praktijk is gebleken, dat de ongewenstverklaring geen werkelijk effectief instrument is bij het tegengaan van overtredingen van de Vreemdelingenwet. Nieuw is het voorstel om met betrekking tot vreemdelingen die houder zijn van een verblijfsvergunning, de ongewenstverklaring als rechtsgevolg te verbinden aan de intrekking van de verblijfsvergunning om reden van inbreuken op de openbare orde of gevaar voor de nationale veiligheid. Tegen de achtergrond van dit voorstel zijn de bepalingen met betrekking tot de ongewenstverklaring opgenomen in dezelfde afdeling als de intrekkingsgronden, in tegenstelling tot de huidige wet waarin artikel 21 is opgenomen in de afdeling betreffende het toezicht. De voorgestelde koppeling van de ongewenstverklaring met de bedoelde intrekking vloeit voort uit de onderlinge verwevenheid van de
achterliggende motieven van beide. Strekking van de ongewenstverklaring is dat een vreemdeling zozeer een actuele of potentiële bedreiging vormt voor de samenleving dat zijn enkele verblijf in Nederland reeds strafwaardig wordt geacht. Strekking van de intrekking van een verblijfsvergunning om reden van een inbreuk op de openbare orde of wegens gevaar voor de nationale veiligheid, is eveneens dat de aanwezigheid van een vreemdeling vanwege zijn gedrag niet langer kan worden voortgezet. Waar beide maatregelen naar hun aard zozeer in eikaars verlengde liggen, ligt het voor de hand ze te koppelen, gegeven dat tegelijkertijd de werking van de ongewenstverklaring in de tijd beperkt wordt. Om die reden wordt voorgesteld in die gevallen niet langer een afzonderlijke beslissing met betrekking tot de ongewenstverklaring te voorzien, waartegen weer afzonderlijk rechtsmiddelen kunnen worden ingesteld. De werking van de ongewenstverklaring zal in de tijd beperkt worden. Na vijf jaren wordt de ongewenstverklaring op verzoek van de betrokken vreemdeling opgeheven, behoudens indien zij het gevolg was van een zeer ernstig misdrijf, een gevaar voor de nationale veiligheid of ingevolge internationale afspraken werd opgelegd. Na tien jaren zal de ongewenstverklaring in alle gevallen van rechtswege eindigen.
4.5. Vreemdelingen van wie terugkeer niet verlangd kan worden
4.5.1. Opzet bepalingen
In de inleidende opmerkingen betreffende de opzet van de bepalingen van hoofdstuk 2 is reeds ingegaan op de hoofdlijnen van de regeling met betrekking tot vreemdelingen van wie terugkeer niet kan worden verlangd. Onder de als zodanig toe te laten vreemdelingen kunnen twee categorieën worden onderscheiden. Enerzijds vreemdelingen wier situatie beantwoordt aan de criteria van artikel 1(A) van het Verdrag van Genève van 28 juli 1951 (Trb. 1951, 131) betreffende de status van vluchtelingen (hierna te noemen het Vluchtelingenverdrag). Anderzijds vreemdelingen die weliswaar niet beantwoorden aan bedoelde criteria maar van wie desalniettemin, gelet op de behandeling die hen in hun land van herkomst te wachten staat van de zijde van de overheid of van hun medeburgers, in redelijkheid niet verlangd kan worden dat zij naar dat land terugkeren. In beide gevallen strekt de toelating ertoe de betrokken vreemdeling, gelet op de bedreiging van zijn persoon of zijn bestaan in zijn land van herkomst, een veilig heenkomen in Nederland te bieden. Die achtergrond van de toelating heeft gevolgen voor de rechtspositie van betrokkenen in Nederland, die tot uitdrukking komen in de afwijkende regeling van de gronden voor de intrekking van de hun verleende verblijfsvergunning. Reden waarom de regeling van de toelating en de verblijfsrechtelijke positie van de hier bedoelde categorieën vreemdelingen in een afzonderlijke afdeling is opgenomen. Dit komt ook tegemoet aan de wens van de Tweede Kamer, verwoord in een motie Haas-Berger (bijlage handelingen II, 1986-1987, 19532, nr. 11). In de voorgestelde regeling wordt ten aanzien van de grond voor toelating onderscheiden tussen beide bedoelde categorieën vreemdelingen, maar in de verblijfsrechtelijke positie wordt vervolgens geen onderscheid gemaakt. Aan vreemdelingen van beide categorieën zal een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd worden verleend. De regeling van de verblijfsrechtelijke positie van de hier bedoelde vreemdelingen is voorts enigszins anders ingedeeld dan de regeling met betrekking tot andere vreemdelingen; eerst wordt een omschrijving gegeven van de vreemdelingen die voor toelating in aanmerking komen, vervolgens zijn algemene weigeringsgronden geformuleerd en tenslotte worden de intrekkingsgronden geregeld.
Een belangrijke waarborg van het Vluchtelingenverdrag ten aanzien van personen op wie het Verdrag van toepassing is, is gelegen in het verbod van «refoulement», dat wil zeggen het verwijderen of terugzenden van een vluchteling naar het land waar hij vervolging te vrezen zou hebben. Dit verbod heeft consequenties voor het toelatingsbeleid maar eveneens voor de uitoefening van de bevoegdheid tot verwijdering van vreemdelingen. Het verbod van «refoulement» heeft dan ook mede in dat kader zijn neerslag gevonden in het bepaalde in artikel 63, derde lid. Vanwege de nauwe verwantschap van deze bepaling met de materie van het asielrecht zal in het kader van dit onderdeel van deze memorie ook hieraan aandacht worden besteed. Evenals de huidige wet voorziet het ontwerp in de betrokkenheid van de Minister van Buitenlandse Zaken bij het toelatingsbeleid ten aanzien van asielzoekers. Het internationaal karakter van het vluchtelingenbeleid maakt het immers tot een probleem waarvoor door internationale samenwerking, mondiaal en regionaal, oplossingen gevonden moeten worden. Het asielbeleid is eveneens nauw verweven met de internationale humanitaire verplichtingen van Nederland en met het mensenrechtenbeleid, zowel voor wat betreft het verbeteren van de situatie in de landen van herkomst, alsook omdat vluchtelingen slachtoffer zijn van schendingen van mensenrechten. Niet in de laatste plaats berust de betrokkenheid van de Minister van Buitenlandse Zaken mede op het feit dat de beslissingen met betrekking tot het verlenen van asiel genomen moeten worden rekening houdend met informatie over de situaties en gebeurtenissen in de landen waar de asielzoekers vandaan komen.
4.5.2. Gronden voor toelating
De belangrijkste groep van de hier bedoelde categorie vreemdelingen, is die van de vreemdelingen wier situatie beantwoordt aan de criteria van het Vluchtelingenverdrag. In de afgelopen tien jaren is evenwel gebleken dat er behoefte bestond aan de mogelijkheid om in bepaalde gevallen vreemdelingen een veilig heenkomen te verschaffen hoewel het Vluchtelingenverdrag niet op hen van toepassing was. Hieruit is het tot voor kort in het toelatingsbeleid gehanteerde onderscheid ontstaan tussen enerzijds vreemdelingen die op grond van artikel 1 5 van de Vreemdelingenwet als vluchteling werden toegelaten en die uit dien hoofde op grond van artikel 10 van de Vreemdelingenwet van rechtswege voor onbepaalde tijd in Nederland konden blijven (A-status), en anderzijds vreemdelingen die niet op grond van artikel 15 Vreemdelingenwet als vluchteling werden toegelaten, maar aan wie, gelet op hun persoonlijke omstandigheden en de politieke omstandigheden in hun land van herkomst op grond van artikel 11 van de Vreemdelingenwet een vergunning tot verblijf werd verleend, waaraan evenwel een bijzondere verblijfsrechtelijke positie was verbonden (B-status). Vanouds bestond er naast de toelating als vluchteling of asielgerechtigde, voorts de mogelijkheid, in het kader van het vreemdelingenbeleid om een vreemdeling toe te laten om klemmende redenen van humanitaire aard, van welke mogelijkheid in een aantal gevallen gebruik werd gemaakt voor de toelating van vreemdelingen die niet voor toelating als vluchteling of asielgerechtigde in aanmerking kwamen. Met name tegen de achtergrond van laatstbedoelde mogelijkheid heeft de Afdeling rechtspraak van de Raad van State in een recente uitspraak (uitspraak van 29 februari 1988 in de zaak Fazli tegen de Staatssecretaris van Justitie; No. R02.84.1 766-A en B) met betrekking tot het op dat moment gevoerde beleid vastgesteld, dat het bij de toelating van asielgerechtigden gehanteerde criterium «politieke situatie» niet meer te onderscheiden is van het criterium «vervolging» in de zin van het Vluchtelingenverdrag. Op grond daarvan concludeerde de Afdeling rechtspraak dat de toelating als asielgerechtigde (B-status) beschouwd moet
worden als toelating als vluchteling op grond van artikel 15 van de Vreemdelingenwet. De verblijfsrechtelijke positie van een asielgerechtigde zou dan ook gelijk zijn aan die van een als vluchteling toegelaten vreemdeling, zodat de asielgerechtigde geen gerechtvaardigd belang heeft om de afwijzing van zijn verzoek om toelating als vluchteling aan te vechten. De uitspraak van de Afdeling rechtspraak plaatst de wetgever, tegen de achtergrond van de internationale besprekingen over de verdeling van de verantwoordelijkheid voor de behandeling van asielverzoeken, voor een dilemma. Voorkomen moet worden dat na de opheffing van de binnengrenzen tussen de Schengenpartners of binnen de Europese Gemeenschap vreemdelingen wier asielverzoek elders is afgewezen of asielzoekers die volgens de verdelingsregels elders hun verzoek moeten indienen, de mogelijkheid zouden hebben om daarnaast ook nog een verzoek om toelating in Nederland in te dienen. Daarmee zou een situatie kunnen ontstaan dat de gehele stroom asielzoekers zich naar Nederland richt, zonder dat met een beroep op de overeengekomen regels andere landen op hun verantwoordelijkheid voor de behandeling zouden kunnen worden aangesproken. Die situatie zou zich kunnen gaan voordoen, indien de Nederlandse wet naast de toelating van vluchtelingen in de zin van het Vluchtelingenverdrag een geheel andersoortige toelatingsgrond zou kennen waarop betrokkenen eveneens een beroep zouden kunnen doen. Weliswaar zou voor de behandeling van het asielverzoek de afgesproken regeling van toepassing zijn, maar dat zou niet het geval zijn met betrekking tot het verzoek om toelating op andere gronden, met als gevolg dat voor de behandeling van dat verzoek de nationale procedure gevolgd moet worden, hetgeen de mogelijkheid van een beroep op de afspraken voor wat betreft de behandeling van het asielverzoek eveneens onmogelijk zou maken. Het is echter evenmin gewenst dat opnieuw een onderscheid zou ontstaan als hetwelk met de uitspraak van de Afdeling Rechtspraak de facto werd onmogelijk gemaakt, waarbij nauwelijks nog onderscheid bestaat tussen de toelating als vluchtelingen en de toelating in andere gevallen dat terugkeer van de vreemdeling naar zijn land van herkomst niet geëist kan worden, terwijl er in de verblijfsrechtelijke positie een onderscheid bestaat. Tegen deze achtergrond moet het onderscheid tussen het eerste en tweede lid van artikel 27 gezien worden. In beide gevallen gaat het om vreemdelingen van wie de terugkeer vanwege de behandeling die hun in het land van herkomst te wachten staat niet verlangd kan worden, reden waarom hun in Nederland de mogelijkheid van verblijf wordt geboden. Naar de mening van de regering gaat het, gelet op deze achtergrond, in beide gevallen om een verzoek waarop de internationaal overeen te komen afspraken inzake de verantwoordelijkheid voor de behandeling van toepassing zouden moeten zijn. In het overleg zal naar die erkenning worden gestreefd. De wenselijkheid van een onderscheid in toelatingsgronden vloeit voort uit het feit dat het nationale toelatingsbeleid ten aanzien van vreemdelingen wier situatie beantwoordt aan de criteria van artikel 1(A) van het Vluchtelingenverdrag in veel sterkere mate wordt bepaald door internationale verplichtingen van de staat, dan in het geval van toelating van andere vreemdelingen van wie terugkeer niet kan worden verlangd. Strikt genomen gaat het bij de toelating van beide categorieën vreemdelingen om toelating op grond van nationaal beleid. Het Vluchtelingenverdrag verbiedt de terugwijzing van een vreemdeling naar een land waar hij gegronde vrees voor vervolging in de zin van het verdrag heeft, maar verplicht niet tot toelating tot verblijf. Dit vormt mede de achtergrond voor het onderscheid dat in de huidige Vreemdelingenwet wordt gemaakt tussen enerzijds de toelating als vluchteling en anderzijds het toekennen van een recht op verblijf. In het belang van de rechtszekerheid
en de vereenvoudiging van regelgeving verdient het de voorkeur om dit onderscheid te laten vervallen en de vaststelling dat voldaan is aan de criteria van het Vluchtelingenverdrag te doen samenvallen met de beslissing over de toelating tot verblijf. De beschikking dienaangaande draagt dan evenwel, door de terzake bestaande verplichtingen van internationaal recht, een gebonden karakter, hetgeen tot uitdrukking komt in de formulering van artikel 27, eerste lid, van het wetsvoorstel. Daarin wordt bepaald dat de vreemdeling op wie het Vluchtelingenverdrag van toepassing is een verblijfsvergunning wordt verleend, dit uiteraard voorzover deze niet wordt geweigerd op grond van het bepaalde in artikel 28. Artikel 1 van het Verdrag, zoals nadien gewijzigd door het Protocol van New York van 1967, omschrijft in onderdeel A in meer algemene termen wie als vluchteling moeten worden beschouwd. Vervolgens wordt in de navolgende onderdelen van artikel 1 van het verdrag deze omschrijving nader gepreciseerd en ingeperkt, zoals bij voorbeeld in artikel 1(D) ten aanzien van vreemdelingen die bescherming of bijstand genieten van andere organen en instellingen van de Verenigde Naties dan de Hoge Commissaris voor de vluchtingen. In de verwijzing in artikel 27, eerste lid, zijn deze beperkingen inbegrepen door de formulering in het slot van deze bepaling: «en op wie deze verdragen of de bepalingen daarvan van toepassing zijn». Een geheel andere beperking is opgenomen in artikel 33, tweede lid, van het Verdrag. In deze bepaling gaat het om een beperking van het verbod van «refoulement»; een vluchteling kan daarop geen aanspraak maken jegens de staat waar hij verblijft, indien hij een gevaar vormt voor de veiligheid van die staat of een gevaar oplevert voor de gemeenschap van dat land. Het betreft hier derhalve een relatieve beperking, die niet het begrip vluchteling beperkt maar bepaalde staten ontheft van het verbod van «refoulement». Die beperking raakt niet het toepassingsgebied van het verdrag en is dan ook niet inbegrepen in de verwijzing in het eerste lid van artikel 27. De uitwerking van deze beperking zal echter plaats vinden door middel van de toepassing van het bepaalde in artikel 28, tweede lid. Uiteraard zal de toepassing van die bepalingen ten aanzien van vluchtelingen plaats vinden tegen de achtergrond van het bepaalde in het verdrag.
Artikel 27, tweede lid, omschrijft onder welke andere omstandigheden dan die bedoeld in het eerste lid, vreemdelingen kunnen worden toegelaten om reden dat van hen niet kan worden verlangd dat zij terugkeren naar hun land van herkomst. In onderscheid van toelating op grond van het eerste lid -waarbij de bedreiging van de persoon of de vrijheid van betrokken vreemdeling gezien moet worden tegen de achtergrond van het bestaan van een situatie van vervolging op grond van godsdienstige of politieke overtuiging of nationaliteit, dan wel wegens het behoren tot een bepaald ras of tot een bepaalde sociale groepering -berust toelating op grond van het tweede lid, globaal gesproken, op de constatering dat de betrokken vreemdeling bij terugkeer in zijn land van herkomst een zodanige behandeling te wachten staat van de zijde van de overheid of bevolkingsgroepen, dat in redelijkheid niet van hem verlangd kan worden dat hij in zijn eigen land blijft wonen. Het betreft hier derhalve een zelfstandige toelatingsgrond naast die van het eerste lid, die niet als aanvulling dient op de toelating als vluchteling. Eerder in deze memorie is reeds geschetst op welke wijze het toelatingsbeleid, voorzover dat berust op overwegingen van humanitaire aard, is geconsolideerd in de diverse bepalingen van het wetsvoorstel. Uitgangspunt van het toelatingsbeleid is dat Nederland niet de fysieke en financiële mogelijkheden heeft om een wijkplaats te bieden aan een ieder die zich elders wenst te vestigen omdat hij in eigen land onder moeilijke omstandigheden moet leven. In bepaalde gevallen moet deze overweging echter wijken voor overwegingen van humanitaire aard, in het licht van
de bijzondere omstandigheden van het geval, die met zich meebrengen dat een vreemdeling op zijn verzoek wordt toegelaten. Zoals is betoogd kan dat enerzijds het geval zijn indien er specifieke redenen zijn dat Nederland betrokkene toelaat. Anderzijds kan dit het geval zijn indien de betrokken vreemdeling bij terugkeer in zijn land een zodanig schrijnende, dat wil zeggen een onmenselijke of mensonwaardige behandeling te wachten staat, dat in redelijkheid niet van hem verlangd kan worden dat hij daarheen terugkeert. Het zal daarbij steeds gaan om een concrete situatie waarin een afweging zal moeten worden worden gemaakt van de reëel te verwachten situatie bij terugkeer. Om die reden is het mogelijk noch wenselijk om te dien aanzien een gesloten systeem van regels in de wet vast te leggen. Volstaan moet worden met een aanduiding van de factoren die een rol moeten spelen bij bedoelde afweging, maar de invuling van het beleid zal moeten geschieden in het licht van de concrete situaties die zich voordoen en de steeds wisselende omstandigheden waaronder het beleid moet worden verwezenlijkt. Anders dan tot nu toe het geval was bij de toelating van asielgerechtigden, zal het bij deze afweging niet primair gaan om de politieke omstandigheden in het land van herkomst; deze worden ook niet meer als afzonderlijke factor genoemd in de criteria voor toelating op grond van artikel 27, tweede lid. Dit betekent niet dat deze omstandigheden in het land van herkomst geen enkele rol spelen bij de beslissing over toelating. Zo zullen bij voorbeeld het bestaan van, al dan niet juridische, mogelijkheden voor betrokkene om zich tegen de gevreesde behandeling te verweren of daaraan te onttrekken, mede bepalend zijn voor de vraag hoe gegrond de verwachting van een bepaalde behandeling is. Ook in andere opzichten zal de situatie in het land van herkomst meespelen bij de beslissing over toelating. Het gaat daarbij evenwel niet om politieke omstandigheden.
4.5.3. Gronden voor weigering toelating In artikel 28, eerste en tweede lid, zijn de gronden opgesomd die tot weigering van de verblijfsvergunning leiden of kunnen leiden. In het eerste lid, onder a, wordt bepaald dat een verblijfsvergunning geweigerd wordt indien de vreemdeling elders een aanvaardbare verblijfsmogelijkheid heeft onder ter plaatse niet als abnormaal aan te merken omstandigheden waar hij als vluchteling voldoende bescherming kan genieten of had kunnen genieten. Die beperking sluit aan bij het huidige beleid met betrekking tot het zogenaamde land van eerste opvang, zij het dat in de formulering rekening gehouden is met het feit dat deze op beide in artikel 27 genoemde categorieën vreemdelingen betrekking dient te hebben. Eenzelfde beperking moet gelden met betrekking tot vreemdelingen die toelating op grond van artikel 27, tweede lid, zoeken. Grond voor toelating is immers dat Nederland bij gebrek van een ander verblijfsalternatief de vreemdeling een heenkomen biedt. Men zou deze beperking impliciet kunnen lezen in de grond voor verlening van de verblijfsvergunning. In het belang van de duidelijkheid is het evenwel gewenst om de omschrijving van de categorieën vreemdelingen die voor toelating in aanmerking komen te scheiden van de weigeringsgronden. Gesuggereerd is wel dat de beperking op het punt van de aanwezigheid van een ander land van opvang facultatief zou moeten zijn. Een dergelijke bepaling zou de weigering van de toelating aan een asielzoeker om reden dat er sprake is van een land van eerste opvang voorwerp van beleid maken. Het valt moeilijk in te zien aan de hand van welke factoren zulk een beleid gevoerd zou moeten worden en in welke gevallen deze weigeringsgrond wel zou moeten worden toegepast en in welke gevallen niet. Niet wordt ontkend dat deze weigeringsgrond niet in alle gevallen kan worden toegepast. De uitzonderingen dienen evenwel ook genor-
meerd te zijn. Het derde lid van artikel 28 voorziet daarin ten aanzien van door de regering uitgenodigde vluchtelingen alsmede ten aanzien van asielzoekers voor wie Nederland, vanwege bestaande bijzondere banden, het meest aangewezen land is om bescherming te bieden. Deze laatste bepaling is in wezen de tegenhanger van de beperking an de toelating in verband met het feit dat een ander land als land van opvang beschouwd moet worden.
Eén van de meest knellende problemen waarmee West-Europa, Nederland daaronder, op dit moment wordt geconfronteerd op het punt van het asielbeleid, is het verschijnsel van aanzienlijke aantallen vreenv delingen die zich naar Europa verplaatsen en aldaar een beroep doen op bescherming als vluchteling zonder dat zij gezien hun omstandigheden voor erkenning als zodanig in aanmerking komen. Deels is er sprake van een vorm van economische migratie die mogelijk wordt door de ontwikkeling van de middelen van vervoer, deels is er sprake van vluchtelingen die eerder reeds elders een toevlucht vonden, maar nadien trachten een plaats met gunstiger verblijfsomstandigheden te vinden. Hoezeer deze migratie gezien tegen de achtergrond van de situatie waarin deze personen zich in het buitenland bevinden wellicht begrijpelijk is, toch bevindt Nederland zich, evenals de andere Europese landen, niet in een situatie, dat een onbeperkte opvang geboden kan worden aan vreemdelingen die, om hen moverende redenen, zich hier wensen te vestigen. De vele procedurele waarborgen waarmee de besluitvorming in deze zaken is omkleed stelt betrokkenen evenwel veelal in staat de overheid door hun aanwezigheid voor een «fait accompli» te stellen. Een bijkomend probleem is dat bedoelde bewegingen veelal in golven plaats vinden en gepaard gaan met een omvangrijke instroom in korte tijd, waardoor niet alleen de bestuurlijke apparaten maar ook het rechterlijk apparaat belast met de rechtsbescherming in vreemdelingenzaken worden overspoeld, met als gevolg dat de termijnen van besluitvorming snel oplopen. Nu een herziening van de vreemdelingenwetgeving wordt overwogen kan de wetgever de ogen niet sluiten voor dit verschijnsel en dient hij waar mogelijk in instrumenten te voorzien die het bestuur in staat stellen, zonder afbreuk te doen aan de in asielzaken vereiste zorgvuldigheid en rechtsbescherming, deze vormen van oneigenlijk gebruik van de procedures tegen te gaan. Eén element van het probleem is gelegen in het feit dat betrokken vreemdelingen van de ene staat naar de andere verdwijnen voordat op hun verzoek om toelating in de eerste staat is beslist dan wel nadat hun verzoek aldaar is afgewezen. Dit verschijnsel maakt de coördinatie van het beleid tussen de betrokken staten dringend gewenst. Die wenselijkheid wordt verscherpt door het streven naar opheffing van de personencontrole aan de grenzen tussen een aantal Europese landen. Daardoor zal de verplaatsing van de ene staat naar de andere verder vereenvoudigd worden. In het bijzonder in het kader van het internationaal overleg over de opheffing van de personencontrole wordt dan ook onderhandeld over de maatregelen die noodzakelijk zijn om bedoeld verschijnsel te beperken. Coördinatie van beleid en toedeling van de verantwoordelijkheid voor de behandeling van asielaanvragen, vormen de noodzakelijke elementen voor een oplossing daarvan. De tegenhanger van maatregelen langs die lijnen is, dat het oordeel van één van de betrokken staten -hetgeen zowel de bestuurlijke beslissing als de rechterlijke toetsing daarvan kan omvatten -de andere betrokken staten ontslaat van de verantwoordelijkheid voor het in behandeling nemen van een asielverzoek. Het toekennen van rechtsgevolgen aan de rechterlijke of bestuurlijke beslissingen van andere staten is op zich zelf niet vreemd aan het Nederlandse rechtssysteem. Het betreft hier een verschijnsel dat nauw samenhangt met de voortschrijdende juridische en maatschappelijke integratie
van de landen in de wereld en meer in het bijzonder binnen West-Europa. In het kader van het communautaire recht is Nederland ingevolge tal van richtlijnen verplicht aan administratiefrechtelijke beslissingen van andere lidstaten gelijke rechtsgevolgen toe te kennen als aan de overeenkomstige Nederlandse beslissingen. Er is dan ook alle aanleiding, gegeven het streven de personencontrole aan de grenzen tussen bepaalde landen op te heffen, om zulks eveneens te overwegen met betreking tot het toelatingsbeleid, voorzover dit berust op normen en criteria die aan verschillende landen gemeen zijn. Dat de beslissing inzake de toelating van vluchtelingen gebonden wordt door internationale verplichtingen van de staat, vormt op zich zelf geen beletsel voor het toekennen van rechtsgevolgen aan de beslissingen van buitenlandse autoriteiten, mits daaraan de voorwaarde wordt gesteld dat het betrokken land zelf ook partij is bij het Verdrag van Genève. Die voorwaarde waarborgt in beginsel dat in geval Nederland een asielverzoek zou afwijzen om reden dat een soortgelijk verzoek reeds door de bevoegde autoriteiten van een andere verdragspartij is afgewezen, dit geen inbreuk oplevert op de verplichtingen van het Vluchtelingenverdrag. Het standpunt, dat Nederland ingevolge het verdrag verplicht zou zijn om ook in gevallen dat een andere verdragspartij een eerder op dezelfde gronden ingediend verzoek heeft afgewezen, desondanks het verzoek integraal opnieuw zou moeten beoordelen, berust in laatste instantie op de impliciete veronderstelling dat alleen Nederland het verdrag behoorlijk zou naleven in tegenstelling tot alle andere landen. Niet wordt bestreden dat er tussen de verschillende verdragspartijen bij de uitleg van de bepalingen van het verdrag een onderscheiden beleid wordt gevoerd. Daarbij gaat het evenwel om een verschillend gebruik van de appreciatieruimte welke het verdrag de nationale autoriteiten laat. Dat binnen de grenzen die het verdrag stelt twee landen bij de toepassing van de criteria van het verdrag een in sommige opzichten uiteenlopende uitleg geven impliceert niet dat mitsdien één van twee, zo niet beide, in strijd met het verdrag handelen. Evenmin kan gesteld worden dat indien één van de twee landen, ondanks de uiteenlopende uitleg, toch rechtsgevolgen zou verbinden aan de in het andere land genomen beslissingen, dit land daarmee in strijd zou handelen met het Vluchtelingenverdrag; er is in dat geval slechts sprake van een nationale beleidskeuze waarmee de uitleg van het andere land als evenwaardig naast de eigen uitleg wordt erkend. Niet het internationale recht, maar nationale wensen en uitgangspunten met betrekking tot het asielbeleid, stellen grenzen aan de mate waarin op deze wijze het beleid van andere landen als evenwaardig aan het nationale beleid kan worden beschouwd. Zo is het minder goed voorstelbaar dat rechtsgevolgen worden toegekend aan de bslissingen van een land dat op belangrijke punten een andere toepassing geeft aan de bepalingen van het Vluchtelingenverdrag dan Nederland. Toekenning van rechtsgevolgen in het nationale recht aan de beslissingen van een ander land veronderstelt eveneens dat in dat land gelijkwaardige mogelijkheden bestaan tot toetsing van die beslissingen aan de bepalingen van het verdrag, als in Nederland bestaan. Uitgangspunt voor de aanwijzing van landen aan wier beslissingen op een asielverzoek in Nederland rechtsgevolgen worden toegekend zal dan ook zijn dat aan die veronderstellingen is voldaan, waarbij de inhoudelijke gelijkwaardigheid van de toepassing van de bepalingen zowel op coördinatie van beleid kan berusten als op een in de praktijk bestaande feitelijke gelijkwaardigheid.
Het verdient de voorkeur dat de wet een basis verschaft voor het toekennen van rechtsgevolgen aan de beslissingen van buitenlandse autoriteiten in asielzaken. Het is echter niet mogelijk in de wet een limitatieve opsomming op te nemen van landen voor wier beslissingen zulks zal gelden; het internationaal overleg staat op dat punt nog aan het begin. Om die reden wordt in artikel 28, eerste lid, onder c, voorgesteld
de landen voor welke het gestelde in die bepaling zal gelden bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen. Voorts kan in twee situaties geen rechtsgevolg worden toegekend aan het indienen van een asielverzoek of de beslissing daarop. In de eerste plaats kan dit niet indien de vreemdeling volgens internationale afspraken Nederland het aangewezen land is om het asielverzoek in behandeling te nemen. Zou in zo'n situatie een ander land het asielverzoek afwijzen omdat het volgens afspraak in Nederland moet worden behandeld en Nederland het verzoek niet in behandeling nemen omdat elders reeds een verzoek is afgewezen vanwege niet-ontvankelijkheid omdat Nederland het verzoek moet behandelen, dan zou betrokken vreemdeling, ook al is dit door eigen toedoen, daadwerkelijk verstoken blijven van de bescherming die het Vluchtelingenverdrag vereist en zou Nederland niet aan zijn verplichting ter zake voldoen. Dit zou eveneens het geval zijn indien een nieuw asielverzoek in Nederland berust op relevante feiten die zich hebben voorgedaan nadat elders op een eerder verzoek werd beslist of waarmee elders geen rekening kon worden gehouden. Dit laatste is ook de strekking van het arrest van de Hoge Raad van 29 mei 1987 (NJ 1988, nr. 56). Overigens moge duidelijk zijn dat waar het hier een materie betreft waarvan de regeling mede kan worden bepaald door de ter zake af te sluiten internationale overeenkomsten, de wijze waarop het beleid wordt uitgevoerd nader zal moeten worden ingevuld in het licht van die verdragen. Een ander vaak voorkomend probleem is dat vreemdelingen die stellen niet terug te kunnen keren naar hun land van herkomst, bij aankomst niet langer blijken te beschikken over de reis-of identiteitspapieren waarover zij beschikt moeten hebben om naar Nederland te kunnen komen. Al of niet bewust wordt de overheid daardoor in de onmogelijkheid gebracht om vast te stellen of er een land van eerste opvang is en geconfronteerd met het «fait accompli» van de aanwezigheid van een onverwijderbare vreemdeling op zijn grondgebied. Om dit tegen te kunnen gaan is het vereist dat de mogelijkheid bestaat om in die gevallen enkel op grond van de ontbrekende documetnen het asielvezoek te kunnen afwijzen. Het bepaalde in artikel 28, eerste lid, onder d, biedt die mogelijkheid.
4.5.4. Rechtspositie
Het bepaalde in de artikelen 29 en 30 regelt de rechtspositie van de vreemdelingen die hier zijn toegelaten om reden dat hun terugkeer naar het land van herkomst niet verlangd kan worden. Evenals in de overeenkomstige regeling van de rechtspositie van andere vreemdelingen wordt daarbij onderscheiden tussen omstandigheden die tot intrekking leiden en omstandigheden die tot intrekking kunnen leiden. In wezen zijn er vier situaties waarin een verblijfsvergunning kan worden ingetrokken: het wegvallen van de omstandigheden die aanleiding gaven tot toelating, gevaar voor de openbare orde of de nationale veiligheid en het geval dat de verblijfsvergunning werd verkregen onder valse voorwendselen en er nooit sprake was van een grond voor toelating. In artikel 29, eerste lid, zijn de situaties omschreven waarin er gesproken kan worden van het vervallen van de omstandigheden die aanleiding gaven tot het verlenen van asiel. Het Vluchtelingenverdrag voorziet in artikel 1, in het bijzonder in onderdeel C, een aantal situaties waarin het verdrag ophoudt van toepassing te zijn. Het bepaalde in het eerste lid van artikel 29 berust mede op die bepaling van het verdrag. Anders dan bij de toelating worden de bepalingen van het verdrag in verband met de intrekking van een verblijfsvergunning evenwel niet door verwijzing overgenomen in de Nederlandse wetgeving.
Het vervallen van de grond voor toelating kan zowel het gevolg zijn van feiten die de betrokken vreemdeling persoonlijk betreffen als ook van veranderingen in zijn land van herkomst. Het persoonlijk handelen van de vreemdeling kan zijn gelegen in het feit dat hij zich elders vestigt en aldaar genoegzame bescherming vindt of in het feit dat hij zich opnieuw vestigd in het land dat hij ontvluchtte toen hij naar Nederland kwam. Ook zonder zich opnieuw te vestigen in het land dat hij ontvluchtte, kan uit het handelen van betrokkene blijken, dat hij niet langer vreest voor de situatie die aanleiding was om hem toe te laten. In al die situaties is er geen aanleiding meer om de vreemdeling voortgezet verblijf toe te staan. Hoewel ten aanzien van de vreemdelingen bedoeld in artikel 27, tweede lid, de bepalingen van het Vluchtelingenverdrag niet van toepassing zijn gelden voor hen in beginsel dezelfde redenen die aanleiding kunnen zijn om de verblijfsvergunning in te trekken. Bij de regeling van de intrekkingsgronden wordt dan ook geen onderscheid gemaakt tussen beide categorieën. Ten aanzien van de vreemdelingen waar het hier om gaat gelden echter dezelfde overwegingen als ten aanzien van andere vreemdelingen die voor langere tijd in Nederland verblijven. Het is gewenst dat door versterking van hun rechtspositie de voorwaarden worden geschapen die hun integratie in de Nederlandse samenleving mogelijk maken. Om die reden wordt in het tweede lid van artikel 29 bepaald, dat het vervallen van de grond voor toelating meer dan vijf jaren na het verlenen van de verblijfsvergunning niet meer tot de intrekking daarvan kan leiden. Eveneens geldt dat de verblijfsvergunning kan worden gewijzigd indien op het moment dat de vergunning zou moeten worden ingetrokken er een andere grond voor toelating bestaat.
4.5.5. Nonrefoulement
Van de rechten die het Vluchtelingenverdrag aan personen die in termen van het verdrag als vluchteling beschouwd moeten worden, toekent, is wellicht het belangrijkste het tot de staten die partij zijn bij het verdrag, gerichte verbod om vluchtelingen van hun grondgebied te verwijderen of te dwingen terug te keren naar het land waar zij gegronde vrees voor vervolging hebben. Dit wordt ook wel met de term «nonrefoulement» aangeduid. Ten aanzien van het verblijf toegelaten vluchtelingen speelt dit beginsel uitsluitend met betrekking tot de mogelijkheid om de verblijfsvergunning in te trekken. Als houder van een verblijfsvergunning hebben vluchtelingen immers toegang tot Nederland en kunnen zij niet verwijderd worden; het laatste is eerst mogelijk na intrekking van de vergunning. Uit de beschrijving in de voorgaande paragraaf van de intrekkingsgronden welke de wet voorziet, moge duidelijk zijn dat deze in overeenstemming zijn met dit beginsel. In twee situaties zal een vergunning kunnen worden ingetrokken zonder dat er sprake is van beëindiging van de status van vluchteling of van vertrek naar een ander land waar betrokkene niet voor vervolging te vrezen heeft: in geval van gevaar voor de nationale veiligheid en een ernstig gevaar voor de openbare orde. Beide situaties zijn voorzien in de uitzondering die het verdrag in artikel 33, tweede lid, maakt op het beginsel van «nonrefoulement». Van belang is voorts de bescherming die de wet biedt aan vreemdelingen die stellen vluchteling te zijn, voordat op het verzoek om een toelating is beslist. Als zodanig vormt dit geen onderdeel van de bepalingen betreffende de toelating en het verblijf, maar valt dit onder de regeling van de toegang en de verwijdering, en daarin geboden mogelijkheid om een beslissing op een verzoek om toelating in Nederland te mogen afwachten. Als regel zullen vreemdelingen niet worden verwijderd zolang niet op hun verzoek om een verblijfsvergunning is beslist, waarbij onder verwij-
dering zowel de uitzetting uit Nederland als de verwijdering van de Nederlandse grens wordt begrepen. Op die regel wordt een uitzondering gemaakt ten aanzien van vreemdelingen wier toegang tot een ander land, al dan niet ingevolge een overnameovereenkomst, door het verloop van tijd verloren zou gaan, of indien de vreemdeling aan de grens reeds de toegang tot Nederland is ontzegd en hij wordt vervolgens in Nederland aangetroffen. Ook indien tot verwijdering wordt overgegaan wordt de mogelijkheid van verwijdering beperkt. Ingevolge het bepaalde in artikel 63, derde lid, zal geen verwijdering van een vreemdeling plaats kunnen vinden naar een land waar hij gegronde vrees voor vervolging heeft. Uiteraard geldt die beperking niet ten aanzien van vreemdelingen met betrekking tot wie is vastgesteld dat die vrees ongegrond is, bij voorbeeld indien op hun verzoek om toelating afwijzend is beslist omdat zij niet behoren tot de in artikel 27, eerste en tweede lid, omschreven categorieën vreemdelingen. De beperking geldt daarentegen wel ten aanzien van vreemdelingen wier verzoek niet is afgewezen omdat zij geen vluchteling zouden zijn maar om andere reden, bij voorbeeld op grond van artikel 28, eerste lid. In die gevallen zal dan wel tot verwijdering overgegaan kunnen worden, maar niet naar het land waar zij stellen te vrezen voor vervolging. Meer in het algemeen zal de verwijdering naar een ander land (bij voorbeeld een ander land van opvang) van vreemdelingen die zijn erkend als vluchtelingen in de zin van het Vluchtelingenverdrag, slechts plaatsvinden indien hun toegang en opvang aldaar redelijkerwijs gewaarborgd zijn. Tenslotte wordt ook op het beginsel dat aan vreemdelingen aan wie geen verblijf in Nederland is toegestaan de toegang tot Nederland wordt geweigerd, een uitzondering gemaakt met betrekking tot vreemdelingen die door die weigering gedwongen zouden worden rechtstreeks terug te keren naar het land waar zij voor vervolging te vrezen hebben (artikel 59, tweede lid).
4.6. Procedure
4.6.1. Procedurele bepalingen
In de huidige vreemdelingenwetgeving hebben de bepalingen van procedurele aard vooral hun plaats gevonden in het Vreemdelingenbesluit. Het belang van deze regels is toegenomen met de groeiende aantallen verzoeken die jaarlijks moeten worden behandeld. De organistie van de procedure bepaalt in belangrijke mate de mogelijkheid om de stroom verzoeken doeltreffend en snel af te kunnen doen, mede omdat zij van invloed zijn op de wijze waarop de lasten in verband met de vaststelling of er gronden zijn voor toelating, zijn verdeeld tussen het bestuur en de betrokken vreemdeling. Om die reden is het gewenst ook de procedurele bepalingen, althans het procedurele raamwerk, waar mogelijk bij wet te regelen. Een overweging die mede daarvoor pleit, is dat het in het voornemen ligt algemene bepalingen van bestuursrecht bij wet te regelen. In januari 1987 publiceerde de Commissie Wetgeving algemene regels van bertuursrecht een voorontwerp voor een Algemene wet bestuursrecht. In de voorgestelde bepalingen zijn die voorstellen waar mogelijk gevolgd. Gebleken is evenwel dat op bepaalde onderdelen een afwijking van die algemene regels noodzakelijk zal zijn met het oog op de bijzondere aspecten van de behandeling van vreemdelingenzaken. In de artikelsgewijze toelichting zal hier nader op ingegaan worden. Voorwerp van de voorgestelde procedurele bepalingen zijn de vorm, plaats en wijze van indiening van verzoeken met betrekking tot verblijfsvergunningen, de wijze van behandeling van die verzoeken alsmede de vorm waarin te dien aanzien beslist wordt. De voorgestelde bepalingen zullen, behoudens enkele uitzonderingen, eveneens van toepassing zijn met betrekking tot verzoeken om een visum.
Uitgangspunt van de regeling van de procedure is dat de betrokken vreemdeling een plicht tot medewerking heeft bij de vaststelling of er gronden bestaan voor de inwilliging van zijn verzoek. In de eerste plaats wordt met het oog daarop vastgesteld dat bij de indiening van het verzoek gebruik gemaakt moet worden van daartoe vastgestelde formulieren, en dat hij zelf zal moeten aangeven op welke grond hij meent in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning. Voorts is hij verplicht, voor zover dit in zijn macht ligt, te voldoen aan nadere verzoeken om informatie van de betrokken instanties. Wordt door betrokken vreemdeling niet voldaan aan deze medewerkingsplicht dan heeft dit consequenties voor de mate waarin hij zich later, bij een nieuw verzoek, nog kan beroepen op de gegevens die hij het bestuur heeft onthouden. In het artikelsgewijze gedeelte van deze memorie wordt nader ingegaan op de inhoud van de diverse bepalingen in deze titel van het wetsontwerp.
-
-Toezicht
5.1. Opzet bepalingen
Hoofdstuk 3 van het ontwerp regelt het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Vreemdelingenwet. Onder toezicht wordt daarbij verstaan hetgeen in de huidige wet wordt onderscheiden in grensbewaking en toezicht op vreemdelingen; in de terminologie van het voorstel aangeduid met grenscontrole en binnenlands toezicht. De bijzondere positie van de grensbewaking in de huidige Vreemdelingenwet, waarin de regeling vrijwel geheel wordt overgelaten aan een algemene maatregel van bestuur, berust nog op de ervaring met de veel scherpere territoriale scheidingen tussen staten van de periode tussen de wereldoorlogen en de periode vlak daarna. In de naoorlogse ontwikkelingen binnen Europa is de functie van de onderlinge grenzen, onder meer op het terrein van het toezicht op het vreemdelingenverkeer, afgenomen. Thans wordt er gesproken over het algeheel afschaffen van de personencontrole aan de gemeenschappelijke binnengrenzen. Om die reden is er aanleiding de controle aan de grenzen meer als een bijzondere vorm van het toezicht op vreemdelingen te zien waarbij de bevoegdheden, afgezien van enkele eigensoortige controlemogelijkheden, niet wezenlijk anders zijn dan bij het binnenlands toezicht. Op die gedachte berust de voorgestelde indeling van de bepalingen in hoofdstuk 3. Daarin wordt het begrip toezicht gebruikt indien beide vormen bedoeld zijn. In de eerste afdeling wordt vastgesteld welke ambtelijke diensten belast zijn met de onderscheiden onderdelen van het toezicht. Vervolgens worden de bevoegdheden en verplichtingen geregeld die gemeenschappelijk zijn aan zowel de grenscontrole als het binnenlands toezicht, gevolgd door de regeling van de voor ieder van deze vormen eigen bijzondere bevoegdheden. Aan het slot van het hoofdstuk worden de drie dwangmiddelen behandeld die bij het toezicht ter beschikking staan: de weigering aan de grens, de vreemdelingenbewaring en de verwijdering. Hoewel de voorgestelde regeling op het oog een aanzienlijke uitbreiding en verandering ten opzichte van de geldende bepalingen inhoudt, bestaan vrijwel alle bevoegdheden die worden voorzien ook thans reeds. Verandering is er hoofdzakelijk waar de uitoefening van deze bevoegdheden nader wettelijk genormeerd wordt alsmede waar veranderingen nodig zijn in verband met de invoering van een nieuw stelsel van verblijfsvergunningen.
5.2. Binnenlands toezicht en grenscontrole Wat grenscontrole onderscheidenlijk binnenlands toezicht is en wie met het een dan wel het ander belast is, wordt in een tweetal algemene bepalingen omschreven. Het onderscheid is mede van belang omdat de kring van personen ten aanzien van wie het toezicht wordt uitgeoefend verschillend is. Het binnenlands toezicht wordt uitgeoefend met betrekking tot vreemdelingen die zich in Nederland ophouden. Grenscontrole wordt daarentegen uitgeoefend jegens een ieder die aanstalten maakt de grens te overschrijden, zowel vreemdelingen als Nederlanders. Met de grenscontrole blijven in beginsel belast, zoals thans reeds het geval is, de ambtenaren van het wapen der Koninklijke Marechaussee, die der Invoerrechten en Accijnzen en die van de gemeentepolitie te Rotterdam (rivierpolitie). Nu in het wetsvoorstel tot wijziging van de Politiewet (kamerstukken I, 1987-1988, 19574) een uitdrukkelijke bepaling is opgenomen betreffende de uitoefening van de grensbewaking door de leden van het wapen der Koninklijke Marechaussee, is het gewenst dat ook de Vreemdelingenwet zelf een dergelijke bepaling bevat. Het betreft immers een taak die uit de Vreemdelingenwet voortvloeit en die niet uitsluitend door ambtenaren van de Koninklijke Marechaussee wordt verricht, maar op dit moment ook door de andere hierboven genoemde ambtenaren. Voorts regelt de Vreemdelingenwet de wijze waarop de grensbewaking wordt uitgeoefend en de gezagsverhoudingen die daarbij gelden. De aanwijzing van deze ambtenaren en hun onderlinge taakverdeling zullen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden geregeld. Niet wordt beoogd op dat punt wijziging te brengen in de bestaande situatie. Waar personeel van het wapen der Koninklijke Marechaussee is belast met de grensbewaking zal een personeelslid van het wapen worden aangewezen als hoofd van de doorlaatpost. Hetzelfde geldt met betrekking tot de doorlaatposten die worden bemand door ambtenaren der Invoerrechten en Accijnzen. Het vierde lid van artikel 44 biedt met het oog op de verlegging van de personencontrole naar de buitengrenzen van de Benelux en met het oog op eventuele ontwikkelingen binnen Europa de mogelijkheid om gedeelten van de grens aan te wijzen waar geen grenscontrole zal plaatsvinden. In de gebieden met betrekking tot welke zulks is bepaald, gelden alsdan ook de verplichtingen in verband met de grenscontrole niet meer. Met het binnenlands toezicht worden belast de ambtenaren van de gemeente-en rijkspolitie die daarbij onder leiding staan van het hoofd van de plaatselijke vreemdelingendienst, alsmede andere daartoe bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen ambtenaren. Ook op dit punt brengt het voorstel geen verandering in de bestaande situatie. Artike 4, eerste lid, van de Vreemdelingenwet geeft een gelijke regeling. Er kan om verschillende redenen behoefte bestaan om ook andere ambtenaren aan te wijzen die zijn belast met vreemdelingentoezicht. Een dergelijke aanwijzing bestaat thans voor de ambtenaren bij de plaatselijke vreemdelingendiensten die geen politieambtenaar zijn. Voorts zijn in de drie zuidelijke provincies tijdelijk ook de leden van het wapen der Koninklijke Marechaussee aangewezen als ambtenaren belast met het toezicht op vreemdelingen. Evenals thans het geval is zal bij de uitoefening van het toezicht op de naleving van de Vreemdelingenwet gebruik worden gemaakt van de ambtenaren van verschillende overheidsdiensten: Rijkspolitie, gemeentepolitie, Koninklijke Marechaussee en de dienst der Invoerrechten en Accijnzen. Verantwoordelijk voor de uitoefening van het toezicht is evenwel de Minister van Justitie. Teneinde gestalte te geven aan die verantwoordelijkheid zal de Ministervan Justitie bevoegd zijn bedoelde ambtenaren aanwijzingen te geven betreffende het functioneren van het toezicht; betrokken ambtenaren zullen gebonden zijn aan deze aanwijzingen. Anders dan thans veelal het geval is zullen die aanwijzingen niet
meer vooral het karakter hebben van algemene beleidsregels. Oogmerk van de herziening van de vreemdelingenwetgeving is immers om zoveel mogelijk te komen tot wettelijke normering van de beleidsuitoefening; de wet zelf voorziet dan ook op tal van punten in criteria aan de hand waarvan de uitoefening van de verleende bevoegdheden moet plaatsvinden. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur zullen kwesties van uitvoeringstechnische aard worden geregeld. Ook ten aanzien van het toezicht wordt het beleid zoveel mogelijk op een wettelijke leest geschoeid, waar dit tot nu toe hoofdzakelijk een pseudo-wettelijk karakter droeg. Tegen die achtergrond geldt dan ook dat de aanwijzingsbevoegdheid vooral zal strekken tot het doen handhaven van de wet overeenkomtig de gestelde wettelijke regels. De bepalingen inzake de algemene verplichtingen en bevoegdheden in verband met het toezicht komen alle voor in de huidige wetgeving, zij het veelal in het Vreemdelingenbesluit. Vervallen is de bevoegdheid, thans geregeld in artikel 18 Vreemdelingenwet, een beperking van de bewegingsvrijheid als maatregel van toezicht op te leggen; de ervaring heeft geleerd dat hieraan minder behoefte bestaat. De rechtvaardiging om deze bepalingen voortaan bij wet te regelen is gelegen in het fundamentele karakter van deze bevoegdheden en verplichtingen. Fundamenteel voor de vreemdeling maar ook voor het toezicht. Hoewel in de loop der tijd soms vragen zijn gerezen met betrekking tot de plicht van vreemdelingen om een document bij zich te dragen waaruit hun identiteit en hun verblijfstitel blijken, hebben deze doorgaans betrekking gehad op de wijze waarop de bevoegdheid tot het vragen van deze documenten werd uitgeoefend. Uitdrukkelijk wordt met het oog op de uitoefening bepaald, dat slechts ambtenaren belast met het toezicht personen van wie zij redelijkerwijze kunnen vermoeden dat zij vreemdeling zijn, naar deze documenten mogen vragen. Hoezeer ook de uitoefening van deze bevoegdheid bijzondere aandacht vraagt om onnodige lasten voor vreemdelingen te voorkomen, desondanks moet worden vastgesteld, dat effectief toezicht verplichtingen en bevoegdheden zoals voorgesteld, vereist. De wetgever kan niet enerzijds, de noodzaak van een restrictief toelatingsbeleid constaterend, de toelating van vreemdelingen aan strakke wettelijke normen binden, maar anderzijds het bestuur de noodzakelijke bevoegdheden onthouden om doeltreffend op de naleving van die normen toe te zien. In die situatie dreigen de goede bedoelingen van de wetgever te verworden tot willekeur, de willekeur namelijk dat vreemdelingen aan wie de toelating is onthouden desondanks vrijwel zonder belemmering illegaal in Nederland kunnen verblijven. Daarbij dient overwogen te worden, dat het niveau van toezicht en de doeltreffendheid daarvan niet langer uitsluitend een zaak zijn waarbij slechts nationale wensen, voorkeuren en inzichten gevolgd kunnen worden. De geleidelijke vermindering van de personencontrole aan de grenzen, maakt dat in deze ook gelet moet worden op de belangen van de landen met welke afspraken gemaakt worden betreffende die opheffing van de personencontrole. Een open grens en een vrij personenverkeer over de grenzen maakt het niveau vn toezicht op vreemdelingen in de omliggende landen van direkte invloed op de eigen mogelijkheden van handhaving van de wetgeving, zoals ervaring op andere terreinen heeft geleerd. Evenals de algemene verplichtingen en bevoegdheden zijn de voorgestelde bepalingen terzake van de verplichtingen en bevoegdheden met betrekking tot de grenscontrole vrijwel alle thans voorkomende bepalingen. De grenscontrole speelt zich vooral af op en nabij de doorlaatposten. Vreemdelingen zijn verplicht via een doorlaatpost het land binnen te reizen. In overeenstemming met de aard van de grenscontrole gelden bepaalde verplichtingen mede ten aanzien van Nederlanders, zoals de verplichting om zich te identificeren en de verplichting een
voertuig desgevorderd tot stilstand te brengen. Ook thans is dit het geval. De bepalingen betreffende de verplichtingen bij grensovergang behoren overigens tot de weinige waarvan overtreding met een strafsanctie wordt bedreigd. De bijzondere bepalingen met betrekking tot het binnenlands toezicht hebben vrijwel alle betrekking op de verplichting van vreemdelingen om, al dan niet op verzoek van het hoofd van de plaatselijke vreemdelingendienst, bepaalde informatie te verschaffen. Ook thans bestaan dergelijke verplichtingen ingevolge artikel 17 Vreemdelingenwet. Veelal wordt op dit moment de nodige informatie gevraagd in het kader van de jaarlijkse verlenging van een vergunning tot verblijf. De verandering van het systeem van verblijfsvergunningen brengt met zich mee dat de benodige informatie in de toekomst op andere wijze wordt verkregen. Daarmee verandert de afschaffing van de jaarlijkse verlenging van de verblijfsvergunning evenwel niet in een zuiver optische verandering. Niet alleen heeft de verandering implicaties voor de rechtspositie van de betrokken vreemdeling, ook de noodzaak om zich frequent bij de vreemdelingendienst te melden kan hiermee voor bepaalde categorieën vreemdelingen vervallen of althans sterk worden teruggebracht. Overwogen kan worden om in de algemene maatregel van bestuur waarin de meldingsplicht moet worden uitgewerkt, te regelen dat de melding in veel gevallen schriftelijk zal kunnen plaatsvinden. Zowel voor de betrokken vreemdelingen als voor het uitvoeringsapparaat kan hier een vermindering aan lasten uit voortvloeien. Ook hierbij dient echter het belang van een doeltreffend toezicht in het oog gehouden te worden. De informatie behoeft overigens niet alleen van de betrokken vreemdelingen afkomstig te zijn; evenals op grond van de huidige wet zal het in de toekomst mogelijk moeten zijn ook bij andere particulieren of overheidsdiensten informatie te verkrijgen (men denke bij voorbeeld aan hotelhouders of de bevolkingsadministratie). De behoefte aan informatie is tweezijdig. Bij de toepassing van andere wettelijke regels kan de noodzaak bestaan om over informatie te beschikking met betrekking tot een vreemdeling. Tegen de achtergrond van de motie-Krajenbrink/Wiebenga (handelingen II, 1986-1987, 19532, nr. 7) is bezien in hoeverre het mogelijk zou zijn om het verstrekken van informatie met betrekking tot de verblijfsrechtelijke positie van vreemdelingen op te nemen in de Gemeentelijke Basis Administratie (het GBA). Gebleken is dat het opnemen van dergelijke informatie in die administratie het karakter daarvan ingrijpend zal wijzigen, hetgeen niet verenigbaar is met het oogmerk van het GBA en niet zou voldoen aan de randvoorwaarden voor die administratie die in overleg met de Kamer zijn vastgesteld. Ook overigens zou het gebruik van het GBA voor het verstrekken van verblijfsrechtelijke informatie over vreemdelingen tot aanzienlijke technische problemen leiden. Om die reden is afgezien van een mogelijk gebruik van het GBA voor dit doel. In artikel 95 wordt daarom voorgesteld dat de Minister van Justitie andere overheidsorganen voorziet van de informatie die zij behoeven voor de uitoefening van hun taak. Bedoeld artikel bevat eveneens de plicht voor andere bestuursorganen de Minister van Justitie en het hoofd van de plaatselijke vreemdelingendienst -de laatste waar deze de informatie behoeft in het kader van het onderzoek bij de voorbereiding van een beslissing op een verzoek om een verblijfsvergunning -de door hen gevraagde informatie te verschaffen. Ten slotte voorziet dit artikel dat bij algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld met betrekking tot het verstrekken van informatie door anderen en in andere dan de in het eerste en tweede bedoelde gevallen. Op die wijze wordt tegemoet gekomen aan de wens, uitgesproken in de eerder bedoelde motie, om een wettelijke basis te verschaffen aan de informatieverstrekking ten behoeve van de toelating van vreemdelingen en het vreemdelingentoezicht.
5.3. Maatregelen van toezicht
5.3.1. Onderlinge samenhang
Het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet vindt zijn sluitstuk in de maatregelen waarmee de feitelijke naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet kan worden afgedwongen, te weten de weigering van toegang aan de grens, de bewaring en de verwijdering. Slechts in beperkte mate wordt de naleving van de wettelijke regels door strafmaatregelen afgedwongen; primair wordt gebruik gemaakt van administratieve maatregelen en de drie genoemde maatregelen die het bestuur in staat stellen ten aanzien van een vreemdeling de feitelijke situatie in overeenstemming te brengen met de door de wetgever gewenste situatie. In het voorliggend ontwerp wordt met betrekking tot deze maatregelen geen ingrijpende vernieuwing voorgesteld; beoogd wordt het gebruik van deze maatregelen zo veel mogelijk bij wet te normeren. De normering van de verschillende maatregelen hangt onderling nauw samen. Uitgangspunt is de omschrijving in de artikelen 2 en 3 van de vreemdelingen aan wie verblijf in Nederland is toegestaan. Vreemdelingen aan wie geen verblijf is toegestaan kan in beginsel aan de grens de toegang tot Nederland worden geweigerd. Is zulks het geval en worden zij vervolgens desondanks in Nederland aangetroffen dan kunnen zij onmiddellijk worden verwijderd. Vreemdelingen die zich in Nederland bevinden maar aan wie geen verblijf is toegestaan doch aan de grens de toegang niet is geweigerd, zijn verplicht Nederland te verlaten. Aan de verwijdering van deze vreemdelingen worden echter een aantal beperkingen gesteld. De belangrijkste daarvan is, dat geen verwijdering plaatsvindt zolang niet op het verzoek van een vreemdeling om een verblijfsvergunning is beslist. Ten slotte hangt de vraag of een vreemdeling in bewaring genomen kan worden weer af van het feit of hij behoort tot de groep vreemdelingen die kan worden verwijderd.
5.3.2. Weigering van de toegang De aanspraak op toegang in Nederland is een afgeleide van het recht op verblijf. Om die reden is de regeling van de toegang in het voorstel geplaatst achter de regeling van het verblijf. Toegang hebben vreemdelingen aan wie verblijf is toegestaan; in de artikelen 2 en 3 wordt vastgesteld welke vreemdelingen dit zijn. Ingevolge artikel 59 moet aan andere dan de daar bedoelde vreemdelingen de toegang geweigerd worden. Op het gebod wordt een uitzondering gemaakt ten aanzien van de vreemdeling die stelt vluchteling te zijn en die door de weigering gedwongen zou worden rechtstreeks terug te keren naar het land waar hij vervolging te vrezen heeft. Het bepaalde in artikel 59 moet gezien worden tegen de achtergrond van het onderscheid dat in het ontwerp wordt gemaakt tussen de weigering aan de grens en de verwijdering. De weigering is het feitelijk verhinderen van de verdere inreis van de vreemdeling. De weigering zelf houdt niet in dat de vreemdeling wordt teruggeleid naar het land van herkomst. Die terugleiding vormt het voorwerp van de regeling van de verwijdering. Slechts in een zeer beperkt aantal gevallen zal er derhalve in beginsel sprake zijn van een situatie dat een vreemdeling door de enkele weigering van de toegang gedwongen wordt terug te keren naar het land waar hij vervolging te vrezen heeft. In feit zal zulks alleen met betrekking tot bepaalde vreemdelingen aan de landgrenzen het geval kunnen zijn. In de zee-en luchthavens ontstaat door de weigering niet een situatie waarin de enkele weigering reeds dwingt tot terugkeer naar het land waar de vervolging plaatsvindt. Ten aanzien van vreemdelingen die zich op de luchthavens en in de havens aan de doorlaatpost als asielzoeker presenteren is in de
afgelopen jaren evenwel het beleid ontwikkeld dat hun niet in alle gevallen de toegang wordt geweigerd. Dit is alleen het geval wanneer zij het bij het horen door de contactambtenaar niet aannemelijk kunnen maken dat zij zich daadwerkelijk in een vluchtsituatie bevinden. Het is gewenst ook in de toekomst ten aanzien van asielzoekers de mogelijkheid te hebben hun toegang tot Nederland te verlenen teneinde hen aldaar de beslissing op hun verzoek om toelating te laten afwachten. Om die reden wordt in artikel 59, tweede lid, bepaald dat asielzoekers alleen de toegang wordt geweigerd nadat door de Minister van Justitie een daartoe strekkende bijzondere aanwijzing is gegeven of dat afwijzend is beslist op hun verzoek om toelating. Het is evenwel niet in het belang van een afdoende grensbewaking dat asielzoekers in alle gevallen, ongeacht de steekhoudendheid van hun motieven, toegang wordt verleend. Evenals thans het geval is, zal het ook in de toekomst nodig zijn dat in gevallen dat de aangevoerde feiten het bestaan van een werkelijke vluchtsituatie weinig aannemelijk maken de vreemdeling de toegang wordt geweigerd. Tegen die achtergrond zal derhalve de mogelijkheid blijven bestaan dat vreemdelingen zich in afwachting van een beslissing op hun verzoek om toelating of in afwachting van een rechterlijke beslissing op een beroep tegen de afwijzing van hun verzoek, zich voor korte of lange tijd op de doorlaatpost aan de grens zullen ophouden. De behoefte aan opvang van deze vreemdelingen blijft derhalve onverminderd bestaan. In zijn uitspraken van 9 december 1988, in de zaken Staat/Shoku (13631) Staat/Mehra (13513) en Staat/Vowra (13514) heeft de Hoge Raad vastgesteld dat in zoverre die opvang met zich meebrengt dat de ruimte waarin deze plaatsvindt, wordt afgesloten en verzekerd tegen het ongeoorloofd vertrekt daaruit van de inwoners, er sprake is van vrijheidsbeneming in de zin van het EVRM en in de zin van artikel 15 Grondwet. Naar aanleiding van die uitspraken van de Hoge Raad werd de Wet van 19 januari 1989 (Stb. 6) vastgesteld, welke aan bedoelde vrijheidsbeneming de vereiste wettelijke basis gaf. De behoefte aan een dergelijke wettelijke basis blijft derhalve ook in de toekomst onverkort aanwezig. Met het bepaalde in artikel 62, derde en vierde lid, wordt een wettelijke basis gegeven aan bedoelde vorm van vrijheidsbeneming. De in artikel 62, derde en vierde lid, voorgestelde regeling van de opvang van vreemdelingen aan de grens komt overeen met die welke thans is opgenomen in artikel 7a van de Vreemdelingenwet. Vanwege de andere opzet van de in het onderhavige wetsvoorstel voorgestelde regeling van de maatregelen van toezicht aan de grens, zijn de bepalingen niet gelijkluidend. Daarnaast is rekening gehouden met de bezwaren die in verband met de behandeling van de Wet van 19 januari naar voren werden gebracht. Dit heeft er in de eerste plaats toe geleid dat uitdrukkelijk de inrichting van opvangcentra wordt beperkt tot de Luchthaven Schiphol en andere bij algemene maatregel van bestuur aangewezen plaatsen. Wanneer derhalve elders dan op de luchthaven Schiphol de behoefte zal ontstaan aan een dergelijke vorm van opvang, zal zulks bij algemene maatregel van bestuur geregeld moeten worden, over welke maatregel dan naar gelang de behoefte overleg kan worden gevoerd. Voorts is de regeling met betrekking tot het verzoek om opheffing van de aanwijzing van bedoelde ruimte geheel gelijk getrokken met die van de opheffing van de vreemdelingenbewaring. Dit houdt in het bijzonder in dat het verzoek om opheffing binnen een week moet worden behandeld door de rechtbank en dat wanneer geen verzoek om opheffing wordt gedaan, de aanwijzing in ieder geval na een maand door de officier van justitie aan de rechtbank wordt voorgelegd. Tenslotte is in artikel 92, vierde lid, het criterium geformuleerd aan de hand waarvan de rechtbank beoordeelt of de aanwijzing in stand moet worden gehouden.
In het belang van de doelmatigheid van de grenscontrole voorziet het wetsontwerp in de bevoegdheid om van een weigering aan de grens een aantekening te plaatsen in de reis-en identiteitspapieren van de betrokken vreemdeling. Mocht de vreemdeling vervolgens alsnog binnen Nederland worden aangetroffen dan kan hij zonder meer verwijderd worden. De uitzondering dat hij een beslissing op zijn verzoek om een verblijfsvergunning in Nederland mag afwachten geldt voor hem niet. De rechtvaardiging voor deze regel is gelegen in het feit dat in bedoelde situatie betrokkene reeds bij binnenkomst een duidelijke kennisgeving heeft gehad, dat hem geen verblijf is toegestaan. Zonder deze mogelijkheid zou te licht aan de grens de situatie kunnen ontstaan, dat een vreemdeling die bij de ene grenspost de toegang is geweigerd, enkele kilometers verderop zijn geluk, of althans de waakzaamheid van de grensbewaking, opnieuw beproeft. Zou de wetgever een dergelijke situatie aanvaardbaar achten en geen mogelijkheden bieden deze tegen te gaan, dan worden daarmee het nut en de zin van de grenscontrole sterk beperkt.
5.3.3. Verwijdering en schorsingsbeleid De vreemdeling aan wie geen verblijf is toegestaan, is verplicht Nederland te verlaten. Anders dan de huidige wet regelt het voorstel de termijn die daarvoor staat. Vreemdelingen die van aanvang af geen recht op verblijf hadden, zijn verplicht het land terstond te verlaten (artikel 60, eerste lid). Vreemdelingen aan wie het eerder wel was toegestaan anders dan voor kort verblijf in Nederland te verblijven, hebben in beginsel een maand om te vertrekken. In de beschikking waarbij hun verblijfsrecht wordt beëindigd, kan evenwel een langere of een kortere termijn worden vastgesteld (artikel 60, tweede en derde lid). De verplichting om Nederland te verlaten vormt in de meeste gevallen een voorwaarde om tot verwijdering van een vreemdeling over te kunnen gaan. Verwijdering is het gedwongen vertrek uit Nederland onderscheidenlijk van de Nederlandse grens, zonodig met behulp van de sterke arm, van een vreemdeling aan wie geen verblijf in Nederland is toegestaan. Evenals de weigering van de toegang is de verwijdering derhalve een maatregel die ertoe dient de feitelijke situatie in overeenstemming te brengen of te houden met de verblijfsrechtelijke positie van de vreemdeling. Verwijderd kunnen worden vreemdelingen aan wie geen verblijf is toegstaan en die hun verplichting om het land te verlaten niet nakomen of ten aanzien van wie een ernstig vermoeden bestaat dat zij die verplichting niet zullen nakomen. Daarnaast kunnen vreemdelingen die een gevaar vormen voor de openbare orde of de nationale veiligheid worden verwijderd, indien hen geen verblijf is toegestaan. Verwijdering zal kunnen worden bevolen door het hoofd van de plaatselijke vreemdelingendienst of het hoofd van de doorlaatpost; deze zal moeten beoordelen of aan de wettelijke voorwaarden voor verwijdering is voldaan. Het ontwerp wijkt in dat opzicht af van de systematiek van de huidige wet. De huidige wetgeving gaat, behalve in het geval dat het verblijf van meet af aan illegaal was, uit van een door het bestuur te geven last tot uitzetting, waaraan tevens, behoudens uitzonderingen, een redelijke termijn voor vertrek wordt verbonden. Implicatie van regeling bij of krachtens de wet van het toelatingsbeleid is dat met betrekking tot de verwijdering van vreemdelingen verder geen beleid mogelijk is. Indien aan de wettelijke voorwaarden voor verwijdering is voldaan dient deze ook plaats te vinden. Het vervallen van de last tot uitzetting is op het oog verstrekkender dan in werkelijkheid het geval is. Ten aanzien van vreemdelingen aan wie verblijf op grond van artikel 3 was toegestaan of die een verzoek om toelating hebben ingediend, is nog steeds een beslissing vereist alvorens
de plicht ontstaat het land te verlaten en daarmee de mogelijkheid tot verwijdering; deze beslissing zal echter niet meer op zichzelf staan in de vorm van een last tot uitzetting maar besloten liggen in de intrekking van de verblijfstitel. Alleen ten aanzien van vreemdelingen aan wie aanvankelijk van rechtswege verblijf was toegestaan of vreemdelingen die om reden dat zij een gevaar voor de openbare orde of de nationale veiligheid opleveren, kan er sprake zijn van een wijziging. Met het oog daarop wordt evenwel in artikel 63, eerste lid, bepaald dat de verwijdering schriftelijk wordt aangezegd. Daarmee ontstaat een beschikking die volgens de jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak voor arob beroep vatbaar is. Op die wijze is in alle gevallen de mogelijkheid van rechtsbescherming binnen het kader van het voorgestelde stelsel voorzien en vervalt de grondslag voor de ontvankelijkheid van een eventueel beroep bij de burgerlijke rechter met betrekking tot de verwijdering. In de huidige systematiek van de Vreemdelingenwet is de last mede daarom vereist omdat de vraag wanneer tot uitzetting van een vreemdeling wordt overgegaan een kwestie van beleid is; in het bijzonder met betrekking tot de vraag of een vreemdeling een door hem ingediend verzoek tot herziening van de beslissing in eerste aanleg of een beroep tegen de beslissing in herziening in Nederland mag afwachten vereist in veel gevallen een afzonderlijke beschikking. In het ontwerp wordt voorgesteld dit schorsingsbeleid zoveel mogelijk te vervangen door wettelijke regels die de verwijdering zullen beheersen. Artikel 61, eerste lid, onderscheidt twee situaties waarin een vreemdeling aan wie geen verblijf is toegestaan, kan worden verwijderd. In de eerste plaats kan dit indien de vreemdeling niet voldoet aan de verplichting om Nederland te verlaten dan wel indien er een redelijk vermoeden bestaat dat hij daaraan niet zal voldoen. Impliciet ligt daarin besloten dat de verwijdering een uiterst middel is, dat alleen gebruikt wordt indien de vreemdeling niet eigener beweging het land verlaat. In de tweede plaats kan een vreemdeling worden verwijderd indien hij een gevaar oplevert voor de openbare orde of de nationale veiligheid. Het tweede lid noemt een aantal situaties waarin om andere dan verblijfsrechtelijke redenen de verwijdering niet plaats kan vinden: namelijk in geval van ziekte van de betrokken vreemdeling of van een gezinslid dat met hem verwijderd moet worden, en in geval dat tegen de vreemdeling een uitleveringsprocedure of een strafrechtelijke procedure loopt. De belangrijkste uitzondering vormt evenwel het bepaalde in artikel 62, eerste lid, waarin bepaald wordt dat de verwijdering, overeenkomstig het bepaalde in artikel 61, eerste lid, onder a, van een vreemdeling die een verzoek om een verblijfsvergunning heeft ingediend, niet plaatsvindt zolang nog niet op het verzoek is beslist of indien een zodanige beslissing is geschorst. Deze schorsende werking van een verzoek om een verblijfsvergunning lijdt echter in een drietal situaties uitzondering: -als daardoor de mogelijkheid van toegang tot een ander land verloren zou gaan, bij voorbeeld door verloop van zijn paspoort; -als daardoor voor een ander land een verplichting tot overname van de vreemdeling of tot behandeling van zijn verzoek om toelating zou vervallen, bij voorbeeld doordat de termijnen verstrijken die daarvoor in de desbetreffende internationale regelingen zijn gesteld; -als in het reisdocument van een vreemdeling de aantekening is geplaatst dat hem de toegang is geweigerd en de vreemdeling desondanks op Nederlands grondgebied wordt aangetroffen, in dat geval immers is er van de mogelijkheid van grenscontrole gebruik gemaakt en is de vreemdeling tijdig gewaarschuwd dat aan hem geen verblijf is toegestaan. De schorsing van een beslissing op het verzoek om toelating, is dan wel van rechtswege, ingevolge artikel 74, eerste lid, (dat een regeling bevat met betrekking tot de schorsing van de beslissing in de periode dat een daartegen ingediend bezwaarschrift wordt behandeld) dan wel
ingevolge rechterlijke uitspraak. Met deze regeling van de verwijdering komt de noodzaak van een afzonderlijke beslissing over de schorsing van de verwijdering te vervallen. De wet regelt de schorsing tot het moment dat de rechter over een afwijzing van het verzoek moet beslissen. Vanaf dat moment beslist de rechter, in de vorm van een voorlopige voorziening in het kader van een bij hem aangespannen beroep, over schorsing. In het geval van intrekking van een verblijfsvergunning geldt een iets afwijkende regeling. In dat geval bestaat er geen behoefte aan een regeling voor de periode dat een beschikking tot intrekking wordt voorbereid. Is die beschikking genomen dan zal ook in dat geval het bezwaarschrift schorsende werking hebben, daarnaast zal echter ook het beroep op de vreemdelingenkamer schorsende werking hebben. Dit laatste berust op de overweging dat met betrekking tot deze vreemdelingen hun verblijfsrechtelijke status wordt gewijzigd door de beslissing, hetgeen niet het geval is met betrekking tot een vreemdeling aan wie geen verblijf is toegestaan en op wiens verzoek afwijzend wordt beschikt. De schorsingsregel geldt niet in geval van verwijdering van een vreemdeling om reden dat hij een gevaar voor de openbare orde of de nationale veiligheid vormt. Het feit dat een zodanig gevaar bestaat zal in die gevallen evenwel tevens de reden zijn dat geen verblijfsvergunning wordt verleend of dat hun verblijfsvergunning wordt ingetrokken. De vaststelling dat er sprake is van een zodanig gevaar, zal dan ook doorgaans besloten liggen in een beschikking met betrekking tot de verblijfsrechtelijke positie van de betrokken vreemdeling. In de praktijk zal derhalve ook in die gevallen verwijdering veelal eerst plaatsvinden nadat een beschikking is genomen op een verzoek om een verblijfsvergunning. Het belang van de beperking is echter gelegen in het feit dat een bezwaarschrift tegen de afwijzing van de verblijfsvergunning de mogelijkheid van verwijdering niet zal beperken. Wel zal de betrokken vreemdeling de vreemdelingenkamer om een voorlopige voorziening kunnen vragen.
5.3.4. Bewaring
De bewaring is een dwangmiddel dat ten dienste staat aan de verwijdering en strekt ter verzekering van de mogelijkheid van verwijdering. Tegen die achtergrond zijn in het voorstel de voorwaarden geformuleerd waaraan voldaan moet zijn om bewaring toe te passen. In aanmerking voor bewaring komen slechts vreemdelingen die ingevolge artikel 61, eerste lid, verwijderd kunnen worden. Daaronder zijn ook begrepen de vreemdelingen wier verwijdering ingevolg één van de aan verwijdering gestelde beperkingen niet geëffectueerd kan worden. Om tot bewaring over te gaan is voorts vereist dat aan één van de voorwaarden genoemd in artikel 67, eerste lid, is voldaan. Die voorwaarden zien in de eerste plaats op de situatie dat er een redelijk vermoeden bestaat dat de betrokken vreemdeling zich te zijner tijd zal onttrekken aan verwijdering. Voorts kunnen in bewaring worden gesteld vreemdelingen die een gevaar vormen voor de openbare orde of de nationale veiligheid. Ten slotte is bewaring mogelijk van een vreemdeling die niet meewerkt aan de vaststelling van zijn identiteit of zich niet houdt aan de aanwijzingen, hem gegeven in verband met het verblijf in afwachting van een beslissing op zijn verzoek om toelating. Met betrekking tot een persoon die weigert mee te werken aan de vaststelling van zijn identiteit moet onder meer gedacht worden aan vreemdelingen die trachten onder een valse identiteit toelating te verkrijgen. De behoefte aan de mogelijkheid van bewaring in laatstbedoelde gevallen berust op het feit dat het hier vreemdelingen betreft, die zich reeds tijdens de procedure van toelating onttrekken aan de regels van de toelating en het verblijf in afwachting van een beslissing op hun verzoek.
De voorgestelde bepalingen houden een precisering in van de voorwaarden die de huidige wet stelt aan de bewaring. Ingevolge artikel 26 Vreemdelingenwet kan thans bewaring plaats vinden in het belang van de openbare rust, de openbare orde of de nationale veiligheid (er wordt niet gesproken van «gevaar voor de openbare orde en nationale veiligheid»), niet alleen van vreemdelingen die kunnen worden verwijderd maar ook indien er reden is te vermoeden dat hun uitzetting zal worden gelast alsmede van alle vreemdelingen aan wie geen verblijf is toegestaan. Daarmee heeft de bewaring een wijdere functie dan alleen ter verzekering van de mogelijkheid van verwijdering. Onder het belang van de openbare rust en orde begreep de wetgever in 1965 in beginsel alle mogelijke overtredingen van het bepaalde bij of krachtens de Vreemdelingenwet. In de jurisprudentie is het gebruik dat van de bevoegdheid tot bewaring kan worden gemaakt sindsdien nader gepreciseerd. De nadere precisering in de voorgestelde bepaling sluit daarop aan. Behalve de bevoegdheid tot bewaring bevat het wetsontwerp, in onderscheid van de huidige wet, tevens bepalingen met betrekking tot de wijze waarop de bewaring ten uitvoer moet worden gelegd. Daarin zijn tevens verwerkt bepalingen zoals die werden voorgesteld in wetsontwerp 13974. Behouden blijft de bijzondere rechtsgang in het geval van bewaring.
-
-UITVOERING
6.1. Organisatie van het uitvoerend apparaat Toepassing en handhaving van de vreemdelingenwetgeving vergen een omvangrijk en over het land gespreid apparaat. Vanouds is het politie-apparaat belast met de lokale behandeling van vreemdelingenzaken en met het toezicht op vreemdelingen. Ingevolge de huidige Vreemdelingenwet zijn naast de Minister van Justitie de hoofden van plaatselijke politie belast met de uitvoering van de wet en met het toezicht. Hoofd van plaatselijke politie in gemeenten met gemeentepolitie is de korpschef en in andere gevallen de burgemeester. De Vreemdelingenwet maakt het mogelijk dat het hoofd van plaatselijke politie over de toelating van vreemdelingen beslist in de door de Minister van Justitie aangewezen gevallen overeenkomstig de Minister gegeven aanwijzingen. Groeiende bezwaren tegen de betrokkenheid van de politie bij de toelating van vreemdelingen leidden in 1979 tot de instelling van de Stuurgroep Organisatie en Werkwijze Vreemdelingendiensten (naar de naam van de voorzitter ook wel de commissie Boertien genoemd). Als hoofdproblemen signaleerde de commissie de grote spreiding van het uitvoerend apparaat en het feit dat het uitvoerend apparaat niet onder het beheer van de Minister van Justitie viel. De grote spreiding zou aanzienlijke bestuurlijke lasten met zich meebrengen en een voortdurende bedreiging vormen voor de uniforme uitvoering van de wet. Het feit dat de verantwoordelijkheid voor het beleid en het beheer van het uitvoerend apparaat niet in één hand liggen, zou maken dat de Minister van Justitie onvoldoende invloed kan uitoefenen op de beschikbaarheid van personeel en middelen voor de uitvoering. Op grond daarvan concludeerde een meerderheid van de commissie dat het aanbeveling verdiende om in aansluiting op een daartoe door de Tweede Kamer bij motie kenbaar gemaakte wens, een organisatorische scheiding van toelating en toezicht te overwegen. Een minderheid bepleitte daarentegen dat weliswaar de besluitvorming zelf door een onder het beheer van de Minister van Justitie staande rijksdienst zou moeten geschieden maar dat de politie betrokken zou moeten blijven bij de «intake» van verzoeken, zulks teneinde het toezicht op een afdoende wijze te kunnen vervullen. Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21018, nr. 3
In de notitie «herziening vreemdelingenwetgeving» werd vooral op grond van de overweging dat de bepleite scheiding van toelating en toezicht vermoedelijk zou leiden tot een situatie waarin onvoldoende aandacht zou bestaan voor het toezicht, gekozen voor een derde model, waarin de hoofden van plaatselijke politie geheel belast zouden worden met de besluitvorming in eerste instantie van verzoeken om een verblijfsvergunning, met uitzondering van asielverzoeken. Wel zouden in dat model de burgemeesters niet langer een rol vervullen en zouden nog slechts binnen gemeenten met gemeentepolitie en overigens in de districten van de rijkspolitie, vreemdelingendiensten worden gevestigd. Daarmee zou tegemoet gekomen worden aan de uit een oogpunt van uniformiteit van beleid noodzakelijke beperking van het aantal bevoegde instanties. In het voorliggend voorstel is dit model uiteindelijk niet gekozen. Reden daarvoor is enerzijds dat de Tweede Kamer bij de behandeling van de notitie de regering nadrukkelijk heeft verzocht om, op basis van een nieuwe financiële analyse, alsnog te overwegen de besluitvorming over de toelating van vreemdelingen bij een onder de Minister van Justitie ressorterende organisatie te leggen. Anderzijds maken de voorstellen in het wetsontwerp met betrekking tot de organisatie van de rechtsbescherming het aantrekkelijk een alternatief voor te stellen.
In het voorstel blijven er plaatselijke vreemdelingendiensten bestaan. In gemeenten met gemeentepolitie staan deze onder leiding van de korpschef van het gemeentelijk politiekorps en in andere gemeenten onder leiding van de districtscommandant van het korps Rijkspolitie van het district waarbinnen de gemeente gelegen is. Deze plaatselijke vreenv delingendiensten zullen zijn belast met het in ontvangst nemen van verzoeken om een verblijfsvergunning (artikel 34), met het verzamelen van voor de besluitvorming dienstige gegevens (artikell 36) alsmede met de administratieve afwikkeling van eenmaal genomen besluiten. De beslissingsbevoegdheid met betrekking tot de toelating ligt evenwel geheel bij de Minister van Justitie (artikel 8, eerste lid). Voorts zullen de plaatselijke vreemdelingendiensten belast zijn met het binnenlands toezicht (artikel 45, tweede lid). Met de genoemde bepalingen is het wettelijke kader geschetst, waarbinnen de organistie van de uitvoering van de Vreemdelingenwet vorm zal moeten worden gegeven. Wat de beslissingsbevoegdheid met betrekking tot de toelating betreft wordt deze dus, anders dan in de huidige wet, uitsluitend bij de Minister van Justitie gelegd. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, zoals dat ter advisering aan de Raad van State is aangeboden, is uiteengezet dat het in de bedoeling lag een regionaal gedeconcentreerd ambtelijk apparaat, bestaande uit een nader te bepalen aantal regionale bureaus, met de uitvoering van deze taak te belasten. Een belangrijk motief voor de keuze voor een onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie opererende ambtelijke uitvoeringsorganisatie is dat de politie niet langer zou worden belast met de besluitvorming op verzoeken om toelating. Hiermede wordt in belangrijke mate tegemoet gekomen aan de wens toelating en toezicht te scheiden. Een belangrijk motief voor de instelling van regionale bureaus was dat daarmede zou kunnen worden bijgedragen aan de verwezenlijking van een andere wens, namelijk de verkorting van de besluitvormingsprocedures in vreemdelingenzaken, in het bijzonder die voor de besluitvorming op asielverzoeken. Omdat deze bureaus geen zelfstandige bestuursorganen zouden zijn maar zouden ressorteren onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie, zouden deze tevens kunnen worden belast met de behandeling asielverzoeken. De asielverzoeken vormen thans, en dat zal in de toekomst vermoedelijk ook het geval zijn, een niet onaanzienlijk deel van de werklast van het uitvoerend apparaat. Door de spreiding van deze
werklast over een aantal bureaus zouden plotselinge stijgingen van het aantal toelatingsverzoeken gemakkelijker kunnen worden opgevangen, waarbij het risico van stagnaties bij de afdoening van reeds in behandeling genomen verzoeken zou kunnen worden beperkt. Andere motieven voor de instelling van regionale bureaus waren dat daarmee zou worden aangesloten bij de regionale opzet van de rechtspraak in eerste aanleg bij vreemdelingenzaken en dat tegemoet zou worden gekomen aan de wens van de Tweede Kamer zoals neergelegd in de motie-Wiebenga/Krajenbrink (handelingen II, 1986-1987, 19532, nr. 14). De keuze voor een uitvoeringsorganisatie volgens het hierboven geschetste model werd mede mogelijk gemaakt door de verwachte verhouding tussen de extra kosten die uit de instelling van die organisatie zouden voortvloeien en de besparingen elders, die mede als gevolg van de instelling van die organisatie zouden kunnen worden gerealiseerd. De gedachte uitvoeringsorganisatie zou bijdragen aan een structurele versnelling van de behandeling van toelatingsverzoeken. Deze versnelling zou vervolgens leiden tot besparingen op de kosten die de overheid maakt in verband met het verblijf van vreemdelingen die een beslissing op hun verzoek in Nederland mogen afwachten, vooral in de sfeer van de kosten van opvang van asielzoekers. De evenbedoelde verwachting was gegrond op de berekeningen gemaakt ten behoeve van de raming van de financiële gevolgen van de herziening vn de Vreemdelingenwet. Mede naar aanleiding van het advies van de Raad van State zijn de financiële aspecten van de herziening van de Vreemdelingenwet opnieuw in beschouwing genomen. Daartoe is een interdepartementale ambtelijke werkgroep ingesteld. Deze werkgroep heeft de aan de eerdere berekeningen ten grondslag liggende gegevens, die voor een deel waren ontleend aan al wat oudere rapporten, waar mogelijk geactualiseerd en gepreciseerd. Verder heeft de ambtelijke werkgroep een aantal nieuwe inzichten ontwikkeld met betrekking tot de wijze waarop vorm zou moeten worden gegeven aan een meer efficiënte en doelmatige afhandeling van asielverzoeken. Deze werkgroep kwam tot de conclusie dat de belangrijkste voorwaarde voor de beheersing van de duur van besluitvorming in asielzaken is dat de omvang van het in iedere fase met de behandeling van de verzoeken belaste ambtelijk apparaat zo nauwkeurig mogelijk is afgestemd op het gemiddeld aantal verzoeken dat binnen de gestelde termijnen behandeld moet worden. Indien aan die voorwaarde is voldaan vergt versnelling in de besluitvorming slechts een tijdelijke uitbreiding van het apparaat. Een tekort in de capaciteit van het ambtelijk apparaat leidt ook niet tot een vertraging van een bepaalde vaste duur in de besluitvorming, maar tot een vertraging die in duur steeds verder oploopt zolang het tekort aan capaciteit bestaat. De veronderstelling dat een regionaal gespreid apparaat structureel tot versnelling in de besluitvorming zal leiden, bleek tegen die achtergrond niet juist. Het moge zo zijn dat incidentele flessehalzen bij de behandeling van verzoeken bij een decentrale behandeling een minder uitstralend effect hebben op de behandeling van zaken elders. Feit is echter dat de vertragingen in de besluitvorming die zich in het verleden hebben voorgedaan primair te wijten zijn aan het feit dat de omvang van het ambtelijk apparaat doorgaans eerst na enig tijdsverloop kan worden aangevuld tot de omvang die nodig is om een plotselinge stijging in het aantal asielverzoeken te behandelen. Voorwaarde om dergelijke fluctuaties op te vangen is dat er een zekere reservecapaciteit aanwezig is, aan welke voorwaarde bij een centrale organisatie beter en goedkoper kan worden voldaan dan bij een decentrale organisatie. Bovendien zijn bij een centrale organisatie de kosten van «overhead» in de personele sfeer aanzienlijk minder dan bij spreiding van de dienst over een aantal verschillende lokaties. Daarnaast zal spreiding van het bestaande bij Justitie aanwezige apparaat voor de behandeling van asielverzoeken, aanzienlijke kosten van huisvesting met zich meebrengen.
De bevindingen van de werkgroep leiden tot de conclusie dat tegenover de structurele extralasten die een regionale spreiding van het uitvoerend apparaat met zich meebrengt, nauwelijks of geen structurele besparingen staan in de sfeer van de opvang van asielzoekers door versnelling van de besluitvorming. Het zelfde geldt met betrekking tot de behandeling van verzoeken om toelating in niet-asielzaken. Deze bevindingen moeten geplaatst worden tegen de achtergrond van het feit dat in het kader van de sinds april 1987 toegepaste werkwijze bij de behandeling van asielverzoeken en meer in het bijzonder sinds de inrichting van de in het kader van opvangcentra voor asielzoekers in het kader van de ROA-regeling, er feitelijk reeds sprake is van een regionaal gespreide behandeling van asielverzoeken. Het horen van asielzoekers en de voorbereiding van de besluitvorming vindt thans reeds plaats door in die opvangcentra en op andere plaatsen waar veel asielverzoeken worden ingediend, gedetacheerde ambtenaren van het ministerie van Justitie. Omdat het daarbij steeds gaat om een beperkt aantal ambtenaren levert hun huisvesting, welke in het centrum of bij de plaatselijke vreemdelingendienst plaats vindt, geen extralasten op. Bovendien zou deconcentratie van het met de behandeling van verzoeken om toelating belaste apparaat deze bestaande praktijk niet kunnen vervangen. Immers de ROA-opvangcentra zijn steeds beperkt van omvang en liggen verspreid door het land op andere plaatsen dan die waar de werklast in verband met de behandeling van niet-asielzaken is geconcentreerd. Alleen bij spreiding van het uitvoerend apparaat over een zeer groot aantal lokaties zou aan dit gegeven recht gedaan kunnen worden. De kosten van regionale spreiding nemen echter toe naarmate de spreiding over een groter aantal lokaties geschiedt, vanwege de kosten van «overhead» en de extra lasten die het handhaven van de uniformiteit in de besluitvorming met zich meebrengt. De bevindingen van de werkgroep dwingen tot de conclusie dat de extra kosten van de concentratie en regionale spreiding van het met de behandeling van verzoeken om toelating belaste ambtelijke apparaat aanmerkelijk hoger zullen uitvallen dan oorspronkelijk was voorzien, zonder dat daar een structurele besparing op andere kosten in verband met het toelatingsbeleid tegenover staat. Bij een in beginsel centrale behandeling van de verzoeken kan tegen aanzienlijk lagere kosten verbetering worden gebracht in de snelheid van behandeling van asielverzoeken. Daarom wordt thans gedacht aan een centraal onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie opererende organisatie, die zal worden belast met de besluitvorming op alle verzoeken om toelating en verblijf en die in beginsel centraal zal worden gehuisvest. Met een dergelijke uitvoeringsorganisatie zijn de voorwaarden voor een uniforme toepassing van de Vreemdelingenwet verreweg het gunstigst. Dit laat onverlet dat, zoals thans reeds het geval is, medewerkers van deze centrale organisatie, voor zover daaraan concreet behoefte bestaat, tijdelijk of permanent elders in het land werkzaam zullen zijn. Op deze wijze kan de beschikbare capaciteit snel en doeltreffend worden ingezet op de plaatsen waar en voor zolang dit nodig is. De voorkeur voor een centrale uitvoeringsorganisatie berust derhalve op de overweging dat daarmee met aanmerkelijk minder kosten een versnelling bij en doelmatiger spreiding van de behandeling verzoeken om toelating mogelijk is onder voorwaarden die een betere garantie bieden voor een uniforme besluitvorming. De organisatie van het uitvoerend apparaat vormt geen voorwerp van wettelijke bepalingen. Het betreft hier een kwestie van de interne organisatie van het Ministerie van Justitie. Om gelijke reden legt de wet de taak van het met de voorbereiding van de besluitvorming belaste ambtelijk apparaat niet vast. Aanleiding daartoe zou slechts zijn indien er hier sprake was van een zelfstandig bestuursorgaan dat op eigen naam de beslissingen betreffende de toelating van vreemdelingen zou nemen, hetgeen niet de
bedoeling is. Uiteraard zal de centrale dienst door de Minister van Justitie gemandateerd kunnen worden om beslissingen te nemen. Met een zelfstandig bestuursapparaat zou de politieke controle op de uitvoering van het toelatingsbeleid in verregaande mate beperkt worden. Tevens zou daarmee een nieuwe bestuurslaag met een eigen bevoegdheid in de uitvoering van het vreemdelingenbeleid worden geïntroduceerd, hetgeen haaks zou staan op het streven naar administratieve vereenvoudiging en op het karakter van het vreemdelingenbeleid als rijksbeleid.
De op het voorontwerp van dit wetsvoorstel uitgebrachte adviezen en commentaren waren uiterst verdeeld over de daarin gekozen structuur. De Adviescommissie voor vreemdelingenzaken stelt in haar advies, dat de bevoegdheden op het gebied van de uitvoering van de Vreemdelingenwet en het toezicht in één hand gehouden moeten worden; daarmee verwerpt de commissie ook het voorgestelde model, waarin naar haar inzien de communicatielijnen te lang zullen worden om een doeltreffend toezicht te waarborgen. Daartegenover staat tal van adviezen waarin ook de beperkte betrokkenheid van de politie in het voorgestelde model wordt verworpen. Veelal wordt daarbij teruggegrepen op het advies van de Raad voor Binnenlands Bestuur met betrekking tot de notitie «Herziening vreemdelingenwetgeving» waarin werd gesuggereerd de gemeentesecretarieën te belasten met de uitvoering van de Vreemdelingenwet. Ten slotte zijn er adviezen, met name van de instanties die thans ten nauwste bij de uitvoering betrokken zijn, waarin het voorgestelde model in beginsel aanvaardbaar wordt geacht. De organisatie van de uitvoering van de Vreemdelingenwet is geen «Lego»-bouwdoos waarbij de diverse onderdelen naar believen onderling kunnen worden verwisseld of verschoven. De essentie van de uitvoering van de wet is de handhaving van vreemdelingenrecht zoals dit in de wetgeving is vastgelegd: handhaving zowel in de zin van een juiste toepassing van hetgeen in de wettelijke regels is bepaald als ook in de betekenis van het tegengaan van hetgeen in strijd met die bepalingen is. Dat is het kader en het richtsnoer voor de te kiezen structuur. Toezicht is de keerzijde van toelating, beide aspecten van de uitvoering zijn ten nauwste verweven en dienen dan ook in onderlinge samenhang georganiseerd te worden. Met de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken moet gevreesd worden, dat indien het toezicht te ver af komt te staan van de toelating, er bij gebrek aan informatie van een doeltreffend toezicht geen sprake meer zal kunnen zijn. Wordt het toezicht verwaarloosd en ontstaat een situatie, waarin vreemdelingen die niet worden toegelaten desondanks zonder wezenlijke belemmeringen in Nederland kunnen verblijven, dan wordt ook de zin van het toelatingsbeleid zelf aangetast. Randvoorwaarden voor een goede uitvoering van de Vreemdelingenwet zijn een territoriale spreiding aan de basis met het oog op de toegankelijkheid, maar integratie van de besluitvorming in het belang van een uniforme toepassing van de wet. De uitvoering van de Vreemdelingenwet vereist enerzijds, met het oog op de toegankelijkheid en met het verkrijgen van informatie die vooral op lokaal niveau voorhanden zal zijn, een apparaat dat over het land gespreid is. Anderzijds is een te grote spreiding bezwaarlijk vanuit het oogpunt van de uniformiteit van het beleid. Op deze overwegingen berust de voorgestelde structuur van het uitvoerend apparaat, met daarin een zekere administratieve betrokkenheid van de politie bij de behandeling van verzoeken om toelating. De suggestie om deze werkzaamheden of zelfs de gehele besluitvorming, door de gemeentesecretarie of de burgerlijke stand te laten verrichten gaat in tegen alles wat in de afgelopen jaren ten aanzien van een wenselijke structuur van de uitvoering is geconcludeerd. De door de
commissie-Boertien geconstateerde hoofdproblemen van de huidige structuur zouden daarin in versterkte mate terugkeren: een niet mindere spreiding en een nog geringere greep van de Minister van Justitie op het uitvoerend apparaat. Tevens zou dit leiden tot een volledige scheiding van toelating en toezicht, waartegen een ieder die bij de uitvoering van de Vreemdelingenwet is betrokken waarschuwt: de ACV en de politie-organisaties. Voorts zou daarmee de sinds jaar en dag door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten gewraakte betrokkenheid van de burgemeester bij de uitvoering van de Vreemdelingenwet, verder versterkt worden. Ten slotte zou deze oplossing per saldo duurder zijn.
6.2. Adviescommissie voor vreemdelingenzaken In het kader van de huidige Vreemdelingenwet vervult de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken een uitermate nuttige en belangrijke funktie, met name op het terrein van de rechtsbescherming. De ACV werd in 1965 in de wet geregeld als voortzetting van de voordien reeds bestaande adviescommissie die de Minister van Justitie adviseerde omtrent de toepassing van het vreemdelingenbeleid in individuele zaken. Mede gelet op de grote beleidsvrijheid die de Vreemdelingenwet de Minister van Justitie liet en het feit dat de wet in een aantal gevallen de uitzetting van vreemdelingen mogelijk maakte zonder de mogelijkheid van voorafgaande rechterlijke toetsing van de daaraan ten grondslag liggende beslissing, achtte de wetgever het gewenst een commisie van onafhankelijke buitenstaanders, al dan niet verplicht, te betrekken bij de beoordeling in herziening van beslissingen. Met de overgang op het punt van de rechtsbescherming in vreemdelingenzaken naar het stelsel van de Wet Arob, komt de huidige funktie van de ACV te vervallen. Dit wordt versterkt door het feit dat de voorgestelde bepalingen de beleidsvrijheid bij de toepassing van de wet sterk beperken en normeren. Wel voorziet de Wet Arob in de mogelijkheid dat het horen van de vreemdeling in de bezwaarschriftenprocedure geschiedt door een bezwaarschriftencommissie. Weliswaar zou een adviescommissie als de ACV in de toekomst een dergelijke rol kunnen vervullen, zulks is echter onvoldoende reden om de instelling van die commissie wettelijk te regelen. Overwogen is yoorts of de ACV gehandhaafd zou moeten worden als adviescommissie van de regering met betrekking tot het vreemdelingenbeleid. Daarbij telt evenwel dat dit beleid nu juist in verregaande mate wettelijk wordt vastgesteld, hetgeen de rol van een adviescommissie sterk beperkt. Tegen de achtergrond van het beleid van de regering om te komen tot een beperking van het aantal adviescolleges en gemeten aan de criteria die de regering zich in dat verband heeft gesteld, is er evenmin aanleiding om tot een bij wet ingestelde commissie te komen. Zelf komt de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken in haar advies met betrekking tot het voorontwerp van het voorliggend voorstel van wet dan ook tot de conclusie, dat in het voorgestelde stelsel geen plaats meer is voor een commissie als de ACV. Op grond van deze overwegingen wordt in het voorliggend ontwerp niet langer de instelling van een commissie als de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken voorgesteld. Daarmee komt een einde aan een instituut dat sinds de tweede wereldoorlog een belangrijke funktie heeft vervuld bij de vormgeving van het vreemdelingenbeleid, waarvan de vruchten gestalte krijgen in het voorliggend ontwerp; een einde dat tevens een verdergaande integratie markeert van het vreemdelingenrecht in het sindsdien gegroeide stelsel van bestuursrecht en van administratieve rechtsbescherming.
-
-RECHTSBESCHERMING
7.1. Bestaande en voorgestelde procedure Het huidige stelsel van rechtsbescherming in vreemdelingenzaken is een in de loop der tijden gegroeide mengvorm van administratief beroep, administratieve rechtspreek en burgerlijke rechtspraak. Van een aantal, in de wet limitatief opgesomde, beschikkingen kan de vreemdeling herziening vragen bij de Minister van Justitie. Over verzoeken om herziening van bepaalde beschikkingen waarvan de minister afwijzing overweegt, wordt de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken verplicht gehoord. In de gevallen dat de ACV moet worden ingeschakeld, dient de vreemdeling in de gelegenheid te worden gesteld te worden gehoord. De herzieningsprocedure is een verplichte, aan het beroep op de Afdeling rechtspraak van de Raad van State voorafgaande, procedure. Tegen een voor de vreemdeling negatieve beschikking op het herzieningsverzoek staat beroep open op de Afdeling rechtspraak van de Raad van State, tenzij de beslissing is genomen in overeenstemming met het advies van de ACV en de vreemdeling minder dan een jaar feitelijk in Nederland verblijft. Een spoedvoorziening door de voorzitter van de Afdeling rechtspraak is uitgesloten. Daarnaast kan de vreemdeling tegen de beslissing dat hij de herzie-nings-of beroepsprocedure niet in Nederland mag afwachten of tegen de maatregel van uitzetting zelf, een kortgedingprocedure aanspannen bij de president van de arrondissementsrechtbank teneinde uitzetting te voorkomen. Tegen de uitspraak in kort geding (uitvoerbaar bij voorraad) staat hoger beroep open op het gerechtshof, met de mogelijkheid van beroep in cassatie bij de Hoge Raad.
Uit een oogpunt van rechtsbescherming is dit systeem, naar de ervaring leert, afdoende. Niettemin functioneert het stelsel uit een oogpunt van doeltreffende organisatie niet optimaal. De behandeling van de zaken is verbrokkeld; zo liggen de beslissing betreffende een voorlopige voorziening en de beoordeling van de hoofdzaak in verschillende handen. Voorts wordt in de herzieningsfase een gedeelte van de zakenlast en in de beroepsfase de gehele werklast bij één college geconcentreerd, hetgeen leidt tot flessehalzen in de procedure. Flessehalzen overigens niet alleen bij deze colleges, maar eveneens bij het Ministerie van Justitie, dat in al deze zaken als procespartij optreedt. Bij de rechtsbescherming in vreemdelingenzaken speelt een aantal bijzondere factoren een rol, waarmee bij de organisatie daarvan zoveel mogelijk rekening gehouden moet worden, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de rechtsbescherming zelf. Bijzondere factoren zijn onder meer de omvang van de werklast die uit de toepassing van de Vreemdelingenwet voortvloeit; het ingrijpende karakter van de verwijdering en daarmee het bijzondere belang van de voorlopige voorziening als middel om de uitvoering daarvan te schorsen, en ten slotte het belang -zowel voor een doeltreffende handhaving van de wet als met het oog op de zekerheid omtrent het verblijf voor betrokkenen -van een snelle procedure. Tegen deze achtergrond moet de voorgestelde procedure gezien worden. Beoogd is de kernelementen van de bestaande procedure zodanig te organiseren, dat rekening wordt gehouden met de bedoelde factoren, uitgaande van de wenselijkheid om te komen tot toepassing van het systeem van rechtsbescherming zoals voorzien in de Wet Arob. Het voorgestelde stelsel komt op het volgende neer. Met betrekking tot iedere op grond van de Vreemdelingenwet genomen beschikking die vatbaar is voor Arobberoep, zal de vreemdeling bij de Minister van Justitie, onderscheidenlijk de Minister van Buitenlandse Zaken in geval van een beschikking inzake een visum, een bezwaarschrift kunnen
indienen. De minister behandelt dit bezwaarschrift overeenkomstig de bepalingen van de Wet Arob; dat wil onder meer zeggen dat hij de vreemdeling in de gelegenheid stelt te worden gehoord, hetgeen ook door een commissie kan geschieden. De beslissing op het bezwaarschrift, die eveneens door een commissie kan worden voorbereid, houdt rekening met eventuele nieuwe feiten die zijn ontstaan nadat de oorspronkelijke beslissing werd genomen. Hierop sluit aan de plicht van de vreemdeling, ingevolge artikel 32, vijfde lid, om eventuele nieuwe verblijfsrechtelijke feiten aan het bestuur te melden. Tegen de beslissing op het bezwaarschrift staat beroep open bij de vreemdelingenkamer, die zal worden ingesteld bij de arrondissementsrechtbanken te 's-Gravenhage, Haarlem, 's-Hertogenbosch en Zwolle. Indien er naar het oordeel van de minister geen aanleiding bestaat tot heroverweging van de oorspronkelijke beslissing, kan hij binnen vijf weken na indiening van het bezwaarschrift ook beslissen dat hij het bezwaarschrift niet als zodanig zal behandelen. Alsdan zendt de minister het bezwaarschrift als beroepschrift aan de bevoegde rechter en geeft hij daarvan kennis aan de betrokken vreemdeling. Het beroep wordt geacht te zijn ingesteld op de datum dat het bezwaarschrift werd ingediend. Van het moment af dat het bezwaarschrift bij de minister is ingediend, kan de vreemdeling aan de voorzitter van de vreemdelingenkamer verzoeken een voorlopige voorziening te treffen. Hier verblijvende vreemdelingen zullen daaraan minder behoefte hebben, omdat ingevolge artikel 74, eerste lid, door de indiening van het bezwaarschrift de beschikking waartegen het gericht is wordt geschorst. Door de schorsing van de beschikking kan ingevolge artikel 62, eerste lid, geen verwijdering van de betrokken vreemdeling plaats vinden. Voor in het buitenland verblijvende vreemdelingen kan er daarentegen wel behoefte aan een voorlopige voorziening bestaan. Bij voorbeeld wanneer zij een dringend belang hebben bij een spoedige komst naar Nederland. Zij kunnen alsdan na indiening van een bezwaarschrift de voorzitter van de vreemdelingenkamer verzoeken te bepalen dat zij voorlopig tot Nederland worden toegelaten. Desgewenst kunnen zij ook een verzoek als bedoeld in artikel 117 van de Wet op de Raad van State indienen teneinde de zaak versneld te doen behandelen. Indien daartoe aanleiding is zal de rechter zelf ook, op grond van artikel 80, tweede lid, kunnen beslissen tot versnelde behandeling. In het belang van een zo geconcentreerd mogelijke procesvoering wordt voorts voorzien in de mogelijkheid dat de rechter bij zijn uitspraak met betrekking tot de beschikking waartegen beroep is ingesteld, zich eveneens kan uitspreken over eventuele nieuwe beschikkingen die met betrekking tot de verblijfsrechtelijke positie van de vreemdeling zijn genomen. Op deze wijze kan in de uitspraak rekening worden gehouden met nieuwe feiten die van belang zijn voor de vraag of de vreemdeling een aanspraak op verblijf in Nederland heeft. Tegen de beslissing van de vreemdelingenkamer staat hoger beroep open bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State. Tegen de uitspraak van de voorzitter op het verzoek om schorsing staat geen hoger beroep open. Het hoger beroep heeft geen schorsende werking. Evenmin zal de voorzitter van de Afdeling rechtspraak de bevoegdheid hebben om een voorlopige voorziening te treffen met betrekking tot de voorgelegde zaak. Dat betekent dat de vreemdeling hetzij na afwijzing van zijn verzoek om schorsing van de bestreden beslissing, hetzij na ongegrond" of niet-ontvankelijkverklaring van zijn beroep, zal kunnen worden verwijderd. Uiteraard laat dit onverlet dat de vreemdeling, zo de uitspraak van de Afdeling rechtspraak ertoe leidt dat alsnog een positieve beschikking wordt gegeven op het verzoek betreffende een verblijfsvergunning, naar Nederland zal kunnen terugkeren. De enige beslissingen waarop de voorgestelde procedure niet van toepassing zal zijn, zijn de beslissingen in verband met de bewaring van
vreemdelingen. Voorgesteld wordt om met betrekking tot deze beslissingen het bestaande stelsel van rechtsbescherming te handhaven, zij het gewijzigd overeenkomstig de voorstellen van het wetsvoorstel uitbreiding rechtsbescherming en rechtsbijstand vreemdelingen (wetsvoorstel 13974). In de beslissingen met betrekking tot de bewaring komen geen verblijfsrechtelijke vragen aan de orde, maar primair de vraag of er een grond bestaat om tot bewaring over te gaan. In aansluiting op het bestaande systeem lijkt het wenselijk de beoordeling van die vraag niet bij een administratieve rechter te leggen maar bij de gewone rechter in de raadkamer, die eveneens over soortgelijke vragen in het strafrecht beslist.
7.2. Rechtspraak in twee instanties Uitgangspunt van de voorgestelde procedure is te komen tot de toepassing in vreemdelingenzaken van het stelsel van rechtsbescherming van de Wet Arob. Desondanks worden, in afwijking van de gangbare Arobprocedure, enkele bijzonderheden voorgesteld: administratieve rechtspraak in twee instanties, omkering van de facultatieve bezwaarschriftenprocedure, de concentratie van beroep om te bewerkstelligen dat de rechterlijke uitspraak zoveel mogelijk alle op dat moment bekende verblijfsrechtelijk relevante feiten omvat en ten slotte de bevoegdheid van de rechter om zelf in de zaak te voorzien. De bijzonderheden hebben, voor zover zij daarin voorkwamen, bij de beoordeling van het voorontwerp van het wetsvoorstel veel stof tot kritiek opgeleverd; hetzij omdat wordt afgeweken van de Arobprocedure hetzij omdat wordt afgeweken van de bestaande procedures in vreemdelingenzaken. Het meest uitgesproken is de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken in haar advies. Zij komt daarin tot een afwijzing van de voorstellen. Enerzijds zou daarmee niet tegemoet gekomen worden aan de wens om te komen tot een onverkorte toepassing van het systeem van de Wet Arob. Anderzijds zou de voorgestelde bezwaarschriftenprocedure het ernstige gevaar inhouden dat zaken onvoldoende voorbereid aan de rechter worden voorgelegd, en zou de uitbreiding van het aantal beschikkingen waartegen beroep kan worden ingesteld en de uitbreiding van het aantal instanties dat in de procedure doorlopen moet worden, alles behalve een vermindering van werklast en een bekorting van de procedure opleveren. Ook in andere adviezen en commentaren wordt kritiek geleverd, zowel op onderdelen van voorstellen waarin wordt afgeweken van de bestaande procedures alsook op onderdelen waarin wordt afgeweken van de bekende Arobprocedures. De bezwaren tegen de voorgestelde procedure zijn niet geheel van innerlijke tegenstrijdigheid ontbloot. Het is waar dat de voorgestelde procedure afwijkingen inhoudt van de Arobprocedure. Deze zijn echter niet zonder reden voorgesteld. Uitbreiding van het aantal beschikkingen dat voor beroep vatbaar wordt, is een inherent gevolg van de toepassing van het systeem van de Wet Arob en zelfs het primaire oogmerk van de wens om te komen tot die toepassing. Ook het facultatieve karakter van de bezwaarschriftenprocedure is inherent aan het huidige Arobsysteem, waar het beroep tegen beschikkingen van de centrale overheid betreft. Kritiek zowel op het niet volledig toepassen van het stelsel van de Wet Arob als op wezenlijke kenmerken van dat systeem, laat zich minder goed rijmen. Meer in het algemeen is het niet goed mogelijk om de voorgestelde procedure op het procrustesbed van het bekende (de Arobprocedure en de bestaande procedures van de Vreemdelingenwet) te leggen en desondanks te komen tot de veranderingen waarvan is vastgesteld dat zij wenselijk en noodzakelijk zijn. Vrees voor een onaanvaardbare uitbreiding van werklast heeft tot nu toe veranderingen in het stelsel van rechtsbescherming in vreemdelingenzaken belemmerd. In zijn advies met betrekking tot het wetsvoorstel
uitbreiding rechtsbescherming en rechtsbijstand vreemdelingen (wetsvoorstel 13974) heeft de Raad van State er reeds op gewezen dat invoering van die voorstellen slechts mogelijk zou zijn in het kader van een oplossing voor de daarvan te verwachten uitbreiding van de werklast van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State door middel van een systeem van Arobrechtspraak in twee instanties. De met betrekking tot de notitie «Herziening vreemdelingenwetgeving» uitgebrachte adviezen waren eveneens vrijwel eensluidend op het punt dat met de invoering van rechtsbescherming volgens de Wet Arob gewacht zou moeten worden tot de invoering van Arobrechtspraak in twee instanties. Zoals in het voorgaande werd gesteld is een uitbreiding van het aantal beschikkingen dat voor beroep vatbaar zal zijn, een onvermijdelijk maar ook beoogd gevolg van de toepassing van het stelsel van rechtsbescherming van de Wet Arob. Die uitbreiding zal met het voorliggend wetsontwerp echter minder zijn dan bij invoering van het Arobstelsel in de bestaande Vreemdelingenwet. Met het wetsontwerp wordt een aantal structurele oorzaken van uitbreiding van werklast weggenomen. In de eerste plaats biedt de normering van het vreemdelingenbeleid een bestendiger kader voor de beoordeling van de voorgelegde zaken. Voorts wordt het aantal afzonderlijke beschikkingen teruggebracht, door de beslissing over verschillende aspecten van de verblijfsrechtelijke positie van een vreemdeling (bij voorbeeld met betrekking tot de verwijdering en de toegang) te concentreren in de beslissing met betrekking tot de verblijfsvergunning. Vandaar dat de ter zake geldende regels een dwingend karakter moeten hebben. Ondanks deze veranderingen van meer structurele aard, moet rekening worden gehouden met een omvangrijke werklast voor de met de rechtsbescherming in vreemdelingenzaken belaste rechterlijke colleges. De toepassing van de Vreemdelingenwet leidt naar haar aard tot een intensief gebruik van de geboden mogelijkheden van rechtsbescherming. Het belang van de vreemdeling bij toelating is in veel gevallen zeer groot; meer dan de doorsnee belanghebbende zal een vreemdeling derhalve tot het uiterste gebruik maken van de mogelijkheden die het systeem hem biedt om te trachten toelating te verkrijgen, althans om zijn verblijf in Nederland te verlengen. Ook in op het eerste gezicht weinig kansrijke zaken zal veelal een procedure worden aangespannen, niet in de laatste plaats omdat er mogelijk tijdens de procedure veranderingen in de situatie ontstaan, waardoor de vreemdeling alsnog voor verblijf in aanmerking kan komen. Dit mag geen aanleiding zijn om tot een mindere rechtsbescherming in vreemdelingenzaken te komen dan in andere gevallen geboden wordt, maar wel om de organisatie van de rechtsbescherming zo in te richten dat een optimale verwerking van die omvangrijke zakenlast mogelijk wordt. Tegen deze achtergrond wordt in het voorstel een systeem van administratieve rechtspraak in twee instanties voorgesteld. Dit biedt diverse voordelen. Daardoor kan het Arobsysteem, met het voordeel dat de beslissing over een voorlopige voorziening en de beslissing in de hoofdzaak bij één en hetzelfde college komen te liggen, worden verwezenlijkt zonder dat dit tot een onaanvaardbare uitbreiding van werklast bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State leidt. Voorts wordt daarmee de bestaande werklast van de Afdeling rechtspraak beperkt, hetgeen gezien de omvang daarvan wenselijk is. Tenslotte biedt rechtspraak in twee instanties in vreemdelingenzaken het voordeel dat de zakenlast gespreid kan worden verwerkt, zodat eventuele vertragingen bij één college niet de verwerking van alle zaken raken. Administratieve rechtspraak in twee instanties is niet nieuw in het Nederlandse systeem van rechtsbescherming tegen overheidsbeschikkingen. Nieuw is evenwel de invoering van een dergelijk systeem in het kader van Arobrechtspraak. Eerder in deze memorie werd reeds ingegaan op de onwenselijkheid om met de herziening van de Vreemde-
lingenwet te wachten totdat integrale invoering van Arobrechtspraak in twee instanties haar beslag heeft gekregen. Ook op de totstandkoming van andere wijzigingen in het administratieve recht kan niet gewacht worden, zoals de invoering van een Algemene wet bestuursrecht. Het is evenmin mogelijk om thans de Vreemdelingenwet te herzien met behoud van het bestaande stelsel van rechtsbescherming. Ook de mogelijkheid van een hervorming van het bestaande systeem is daarbij overwogen. Gedacht is aan de mogelijkheid om de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken -die dan evenwel geheel tot rechterlijk college zou moeten worden omgevormd -te belasten met de behandeling van beroepen in eerste instantie, waarbij de voorzitter de bevoegdheid zou hebben een voorlopige voorziening te geven met betrekking tot de verwijdering. Een dergelijke oplossing zou echter sterk afwijken van het systeem van de Wet Arob en een verdergaande verbrokkeling van de administratieve rechtspraak met zich brengen. Alles afwegende kan dan ook slechts geconcludeerd worden dat, indien een herziening van de Vreemdelingenwet gewenst is, een stelsel van rechtspraak in twee instanties een noodzakelijk onderdeel daarvan moet zijn en dat daarbij niet gewacht moet worden totdat het Arobstelsel als geheel is gewijzigd. Vreemdelingenzaken zullen in eerste aanleg worden behandeld door een vreemdelingenkamer. De vreemdelingenkamer is een administratieve rechter die de zaak, enkelvoudig of meervoudig, behandelt volgens de procedure voor de behandeling van Arobzaken neergelegd in de Wet op de Raad van State. Verzoeken om een voorlopige voorziening worden gedaan aan de voorzitter van de kamer. In de zaken die zich naar zijn oordeel daartoe lenen, kan de voorzitter veelal de hoofdzaak en de spoedprocedure tegelijkertijd afdoen. De vreemdelingenkamers zullen worden ingericht bij een viertal arrondissementsrechtbanken. Het is uit een oogpunt van gelijkluidende rechtspraak en gelet op de te verwachten omvang van de zakenlast niet gewenst bij alle negentien arrondissementsrechtbanken een vreemdelingenkamer in te richten. Als vestigingsplaatsen voor de vreemdelingenkamer worden voorgesteld de rechtbanken te 's-Gravenhage, Haarlem, 's-Hertogenbosch en Zwolle. Deze keuze berust op overwegingen van bereikbaarheid en beschikbaarheid van bestaande faciliteiten. Ook thans zijn de arrondissementsrechtbanken, vanwege de vele kortgedingprocedures betreffende de uitzetting, reeds intensief betrokken bij de rechtsbescherming in vreemdelingenzaken, hetgeen tot een ruime ervaring op dit gebied heeft geleid. Inrichting bij de rechtbanken heeft dan ook het voordeel dat de verandering aansluit bij reeds gegroeide ervaring en deskundigheid. Uiteraard zullen de rechtbanken bij welke een vreemdelingenkamer zal worden ingesteld een uitbreiding in de materiële en personele voorzieningen behoeven. In de berekeningen van de financiële consequenties van de herziening is daarmee rekening gehouden. De keuze om de vreemdelingenkamers bij rechtbanken onder te brengen is in de adviezen en commentaren op het voorontwerp van sommige zijden gekritiseerd op grond van het feit dat deze keuze wordt gemaakt zonder dat al een definitieve keuze is gemaakt met betrekking tot het rechterlijke college dat belast zou moeten worden met de Arobrechtspraak in eerste instantie. Gevreesd wordt dat te zijner tijd bij de invoering van een algemene regeling van Arobrechtspraak in twee instanties opnieuw een wijziging in de rechtsbescherming in vreemdelingenzaken zal moeten worden aangebracht. Vooruitlopen op een algehele invoering van een Arobrechtspraak in twee instanties impliceert dat eveneens op het punt van de organisatorische onderbrenging vooruitgelopen moet worden. In het kader van de discussie over de Arobrechtspraak in twee instanties is op dit moment met betrekking tot deze onderbrenging van het Arobgerecht in eerste
aanleg nog geen definitieve keuze gemaakt. Naast overwegingen van kosten en beschikbare middelen spelen hierbij ook een rol vragen met betrekking tot de op korte en lange termijn gewenste inrichting van de rechterlijke organisatie in het algemeen en van de administratieve rechtspraak in het bijzonder. In het rapport van de Staatscommissie Herziening Rechterlijke Organisatie wordt bepleit uiteindelijk te komen tot een samenvoeging van verschillende rechterlijke colleges, zowel gewone als administratieve, in een meer overzichtelijke organisatiestructuur. In het najaar van 1988 heeft het kabinet zijn standpunt bepaald met betrekking tot de invoering van een algemeen stelsel van Arobrechtspraak in twee instanties, waarover de Tweede Kamer eerstdaags een notitie zal bereiken. Begin 1989 zal het kabinet een standpunt bepalen met betrekking tot de voorstellen van de Staatscommissie en bij de Tweede Kamer een notitie indienen betreffende de herstructurering van de rechterlijke organisatie. Hoezeer ook spoed zal worden nagestreefd, toch zal de voorbereiding van wettelijke regels enige tijd nemen. Dit dwingt ertoe thans provisorisch een regeling te treffen met betrekking tot de organisatie van de rechtspraak in eerste aanleg in vreemdelingenzaken. Het alternatief is met de herziening van de Vreemdelingenwet te wachten totdat de rechterlijke organisatie zal zijn veranderd, hetgeen om eerder genoemde redenen niet gewenst is. De provisorische regeling is desalniettemin voorbereid met inachtneming van de algemene overwegingen die bij de herstructurering van de rechterlijke organisatie een rol spelen. Voorts is de voorgestelde regeling ingegeven door de gedachte dat deze zoveel mogelijk moet aansluiten bij de thans bestaande werkverdeling, teneinde de discussie over de herstructurering van de rechterlijke organisatie niet te prejudiciëren. Vanwege de behandeling in kort geding van een groot aantal verzoeken om schorsing van een beslissing tot verwijdering, zijn de rechtbanken in het algemeen reeds nauw betrokken bij de uitvoering van de Vreemdelingenwet. Gegeven de daardoor reeds bij de rechtbanken aanwezige deskundigheid en ervaring, lijkt het zinvol om in afwachting van een definitieve beslissing over de structuur enkele van deze colleges te belasten met de rechtspraak in eerste aanleg in vreemdelingenzaken.
7.3. Bijzondere aspecten van de procedure
7.3.1.
Bezwaarschriftenprocedure
In het voorgaande is er reeds op gewezen dat, afgezien van het systeem van rechtspraak in twee instanties, de voorgestelde procedure bijzonderheden kent in vergelijking met de procedure zoals voorzien in de Wet Arob en de Wet op de Raad van State. Het gaat hierbij in het bijzonder om de wijze waarop de bezwaarschriftenprocedure is geregeld, de regeling dat latere beschikkingen gevoegd kunnen worden bij een aanhangig beroep, de mogelijkheid van een versnelde behandeling en de regeling met betrekking tot de procedure in hoger beroep. Het spreekt voor zichzelf dat deze laatste bijzonderheid voortvloeit uit het feit dat de Afdeling rechtspraak in ander verband niet als appèlrechter optreedt. Deze aspecten behoeven een nadere toelichting. De voorgestelde wijziging met betrekking tot de bevoegdheid tot het beslissen inzake verblijfsvergunningen, in de zin dat in alle gevallen de Minister van Justitie onderscheidenlijk de Minister van Buitenlandse Zaken bevoegd zal zijn, leidt ertoe dat bij toepassing van de Wet Arob in geval van een beroep tegen een beschikking de huidige facultatieve bezwaarschriftenprocedure zou moeten worden gevolgd. Dit houdt in dat een beroepschrift door de Arobrechter aan de bevoegde minister wordt doorgezonden met de vraag of deze het beroepschrift als bezwaarschrift wenst aan te merken. Binnen twee weken dient de minister schriftelijk te
verklaren of hij het beroepschrift al dan niet als bezwaarschrift wil aanmerken en behandelen. Indien de minister antwoordt dat hij het beroepschrift niet als zodanig zal behandelen dan wel niet tijdig reageert, dan wordt het beroep door de Afdeling rechtspraak verder behandeld. De wijzigingen die in het wetsvoorstel op deze procedure worden voorgesteld zijn, dat het beroep niet aanvangt met een beroepschrift bij de Afdeling rechtspraak maar met een bezwaarschrift bij de minister en dat de minister een periode van vijf weken heeft om te beslissen of het bezwaarschrift als zodanig wordt behandeld of als beroepschrift aan de vreemdelingenkamer wordt doorgezonden. Wat de volgorde betreft is er dus uitsluitend sprake van een omkering. De reden daarvoor is, dat op die wijze de vertraging, die gelegen is in de administratieve verwerking van het beroepschrift bij de griffie van het bevoegde gerecht en in de verzending van het beroepschrift aan de minister, wordt vermeden. De Adviescommissie voor vreemdelingenzaken heeft geopperd dat de voorgestelde procedure leidt tot het voorleggen aan de recht van onvoldoende voorbereide beslissingen. De ACV veronderstelt kennelijk dat als gevolg van de vervanging van de verplichte herzieningsprocedure door de facultatieve bezwaarschriftenprocedure in meer gevallen dan thans onrijpe beslissingen aan de rechter zullen worden voorgelegd. Nu de primaire beslissingen centraal zullen worden genomen, is er geen reden om ten aanzien van die beslissingen -in afwijking van het te dien aanzien thans geldende stelsel van de Wet Arob -in alle gevallen aan het beroep van de vreemdeling een verplichte bezwaarschriftenprocedure vooraf te doen gaan. Ogenschijnlijk lijkt de overstap van het systeem van de huidige Vreemdelingenwet, waarin in alle gevallen herziening verplicht is naar een systeem waarin de behandeling van het bezwaarschrift facultatief is, tot een vermindering van rechtsbescherming te leiden. Het voorgestelde systeem biedt alleen de mogelijkheid om voor in eerste instantie genomen beslissingen met betrekking tot welke er, mede in het licht van de daartegen ingebrachte bezwaren, geen aanleiding bestaat om tot een heroverweging te besluiten, van de bezwaarschriftenprocedure af te zien. De bezwaarschriftenprocedure is geen herkansingsmogelijkheid voor de vreemdeling, maar een additionele bestuurlijke stap teneinde te verzekeren dat op het oorspronkelijke verzoek juist en zorgvuldig wordt beslist. Zou het bestuur te lichtvaardig oordelen dat er geen aanleiding bestaat om de bezwaarschriftenprocedure toe te passen, dan zal dit onmiddellijk worden afgestraft in zoverre de rechter de oorspronkelijke beslissing dan vermoedelijk zal vernietigen, waarna de hele procedure van besluitvorming opnieuw zal moeten worden doorlopen. Slechts beslissingen waarvan het geen zin heeft ze nogmaals te overwegen, zullen derhalve worden doorgezonden aan de vreemdelingenkamer; ten aanzien van dergelijke beslissingen zou het toepassen van de bezwaarschriftenprocedure evenwel geen extra rechtsbescherming opleveren maar slechts onnodige bestuurlijke lasten en onnodige verlenging van de procedure. In verband met het feit dat in vreemdelingenzaken het niet ongebruikelijk zal zijn dat informatie vanuit het buitenland moet worden verkregen, wordt voorgesteld de termijn waarbinnen de minister kan beslissen of het bezwaarschrift als zodanig zal worden behandeld op vijf weken te stellen. Vermeden moet worden dat tijdsdruk tot een niet verantwoorde besluitvorming leidt, die of wel met zich meebrengt dat onnodig beslissingen worden heroverwogen of wel dat onvoldoende voorbereide beslissingen aan de rechter worden voorgelegd.
In de voorgestelde bezwaarschriftenprocedure zullen wel diverse aspecten van de huidige herzieningsprocedure een plaats kunnen vinden. Zoals thans zal bij asielzaken die in de bezwaarschriftenprocedure worden behandeld de vertegenwoordiger van de Hoge Commissaris voor
de vluchtelingen kunnen worden ingeschakeld en desgewenst gehoord worden. Eveneens biedt de Wet Arob de mogelijkheid dat bij de behandeling van het bezwaarschrift een commissie wordt ingeschakeld die de vreemdeling hoort en de minister van advies dient. In de huidige procedure vervult de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken een soortgelijke functie. In het voorgaande is er reeds op gewezen dat deze mogelijkheid om een commissie in te schakelen geen reden is om de ACV als officieel adviescollege in de wet te regelen; dat laat echter onverlet dat het de bedoeling is om bij de toepassing van de nieuwe bezwaarschriftenprocedure in de gevallen die zich daarvoor lenen, eveneens gebruik te maken van commissies die de Minister van Justitie van advies kunnen dienen.
7.3.2. Concentratie van het beroep Een andere bijzonderheid in vergelijking met de bestaande Arobprocedure is de regeling die beoogt een oplossing te geven voor de problemen die rijzen wanneer zich tijdens het aanhangig beroep op de vreemdelingenkamer nieuwe verblijfsrechtelijke relevante feiten voordoen. Het is uiteraard steeds mogelijk dat er zich na de indiening van een verzoek van een vreemdeling een verandering in zijn situatie voordoet die er, al dan niet alleen in zijn ogen, toe leidt dat hij in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning c.q. de verlenging of wijziging daarvan. Ingevolge artikel 33, eerste lid, is en nieuw verzoek niet ontvankelijk zolang niet op een eerder verzoek van de vreemdeling is beslist of tegen een beslissing een bezwaarschrift is ingediend. Bij nieuwe feiten zal hij zijn eerder verzoek moeten wijzigen of althans aanvullen met die feiten. Op grond van artikel 32, vijfde lid, is de vreemdeling gehouden nieuwe feiten onmiddellijk te melden. Vanaf het moment dat een beroep aanhangig is tegen een beslissing op een verzoek dan wel tegen een beslissing op een bezwaarschrift, is het bepaalde in artikel 33, eerste lid, niet meer van toepassing. Er is in dat geval een definitieve bestuurlijke beslissing op het oorspronkelijke verzoek. Zouden er nadien niettemin nieuwe feiten zijn die de vreemdeling aanleiding geven een nieuw verzoek in te dienen, dan dient dit verzoek volgens de normale procedure behandeld te worden, met dien verstande dat ingevolge artikel 39, eerste lid, de vreemdeling gehouden is de nieuwe feiten die een beschikking zouden rechtvaardigen, te stellen in zijn verzoek. Mocht niet voldaan zijn aan dit vereiste, dan kan het verzoek zonder meer worden afgewezen met verwijzing naar de eerdere beslissing. Ook zonder een dergelijke summiere afwijzing is het denkbaar dat het nieuwe verzoek wordt afgewezen. Zonder een nadere voorziening zou tegen deze nieuwe beslissing wederom de procedure van bezwaarschrift en vervolgens van beroep doorlopen kunnen worden. Het is uit een oogpunt van doelmatig vreemdelingenbeleid niet gewenst dat de verwijdering van de betrokken vreemdeling, na een voor hem negatieve uitspraak van de vreemdelingenkamer, opnieuw zou worden opgehouden gedurende de periode dat deze nieuwe procedure doorlopen wordt; de uit een oogpunt van vreemdelingenrecht gerechtvaardigde en noodzakelijke verwijdering van een vreemdeling zou daardoor te eenvoudig steeds uitgesteld kunnen worden door het indienen van nieuwe verzoeken. Het is uit een oogpunt van rechtsbescherming daarentegen ongewenst om tot verwijdering over te gaan op basis van de eerdere, door de rechter juist bevonden, beslissing, indien tegelijkertijd de nieuwe feiten wellicht in de ogen van de rechter de toekenning van het nieuwe verzoek zouden kunnen rechtvaardigen. In het kader van de administratieve rechtspraak beoordeelt de rechter de aan hem voorgelegde beschikking evenwel in beginsel op grond van de feiten zoals die bekend waren op het moment dat de beschikking genomen werd (ex tune). Teneinde beide, minder aanvaardbare, consequenties van het systeem te vermijden is in
artikel 72, eerste lid, voorzien dat een beslissing betreffende een nieuw verzoek van de vreemdeling (zowel positieve als negatieve beslissingen) onverwijld door het bestuur wordt meegedeeld aan de vreemdelingenkamer die het beroep behandelt. Het beroep wordt geacht mede te zijn gericht tegen deze nieuwe beschikking. De vreemdelingenkamer is daardoor in de gelegenheid deze beschikking te betrekken bij de beoordeling van de beschikking waartegen het beroep oorspronkelijk was gericht. Op deze wijze kan de vreemdelingenkamer bij haar beslissing rekening houden met alle rechtens relevante feiten ten aanzien van de verblijfsrechtelijke positie van vreemdeling. Wel wordt in de mogelijkheid voorzien dat de rechter de nieuwe beslissing niet bij zijn uitspraak betrekt, indien de behandeling van het oorspronkelijk beroep zover is voortgeschreden dat het niet wenselijk is de procedure weer te heropenen. Een beslissing in die zin zal de rechter echter mede nemen in de wetenschap dat, indien het bij voorbeeld een kennelijk gegronde beslissing betreft, deze vervolgens niet als bezwaarschrift zal worden behandeld en derhalve binnen korte termijn als beroep opnieuw aanhangig zal zijn. De in het voorstel gekozen oplossing wordt weliswaar met dit wetsvoorstel in de administratieve rechtspraak geïntroduceerd en vormt een afwijking van de bekende Arobprocedure, desondanks is zij minder origineel dan het lijkt. In de jurisprudentie van enkele administratiefrechtelijke colleges zijn reeds voorbeelden te vinden van uitspraken waarin de rechter de scherpe kanten van de toepassing van het ex tunebeginsel in de beoordeling vermijdt. Bovendien is een oplossing zoals hier voorgesteld reeds embryonaal aanwezig in het voorontwerp Algemene wet bestuursrecht (artikel 6.2.11).
7.3.3. Versnelde behandeling
De artikelen 117 en 118 van de Wet op de Raad van State voorzien in een bijzondere procedure voor spoedeisende gevallen. Deze bestaat erin dat bij het aanhangig maken van een beroep de indiener kan verzoeken om een versnelde behandeling van zijn beroep. De voorzitter van de Afdeling rechtspraak bepaalt in dat geval onmiddellijk het tijdstip waarop de zaak behandeld zal worden. Daardoor wordt de schriftelijke voorbereiding van de zaak tot een minimum beperkt, zij het dat het orgaan dat de beslissing heeft genomen waartegen het beroep is ingesteld, tot zeven dagen voor de vastgestelde behandelingsdatum nog een schriftelijke memorie en bewijsstukken kan indienen. Blijkt de Afdeling evenwel bij de behandeling, dat de zaak niet voldoende spoedeisend is om een versnelde behandeling te rechtvaardigen of dat de versnelde behandeling onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot de daardoor te dienen belangen, dan beslist zij dat de zaak alsnog door het inwinnen van ambtsberichten en eventuele andere schriftelijke stukken zal worden voorbereid. De behoefte aan een snelle behandeling is doorgaans een gegeven bij de behandeling van beroepen in vreemdelingenzaken. Voor de vreemdeling die beroep heeft ingesteld en wiens verzoek om schorsing van zijn verwijdering niet is toegewezen, is dit belang gelegen in de behoefte aan duidelijkheid omtrent zijn mogelijkheid om naar Nederland terug te kunnen keren. Ook indien ingevolge een beslissing van de voorzitter de vreemdeling niet kan worden verwijderd, heeft hij in beginsel belang bij een snelle beslissing aangezien hij doorgaans eerst na een voor hem gunstige beslissing enig uitzicht heeft op zijn mogelijkheden om in Nederland een bestaan op te bouwen. Ook uit een oogpunt van algemeen belang is er behoefte aan een voortvarende behandeling van vreemdelingenzaken. Gelet op het hoge percentage toelatingsbeslissingen waartegen beroep wordt ingesteld, is de verwezenlijking van het vreemdelingenbeleid in sterke mate afhankelijk van de gemiddelde duur
van behandeling van zaken door de rechter. Een bijkomende, maar niet te verwaarlozen overweging is gelegen in de omvang van de lasten voor de overheid in verband met de opvang van vreemdelingen wier verzoek om toelating is afgewezen, maar die de beslissing van de rechter op een daartegen ingesteld beroep hier te lande mogen afwachten. In de bestaande procedure van de artikelen 117 en 118 van de Wet op de Raad van State kan evenwel alleen het belang van de vreemdeling bij een versnelde behandeling tot zijn recht komen, gegeven dat ingevolge artikel 11 7, eerste lid, alleen de appellant een daartoe strekkend verzoek kan indienen. Tegen de achtergrond van de toegenomen werklast van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State en met het oog op de invoering van een stelsel van Arobrechtspraak in twee instanties, is reeds onderzocht in hoeverre het aanbeveling verdient om het bepaalde in artikel 118 in die zin te wijzigen dat ook de verweerder een verzoek om versnelde behandeling zou kunnen indienen (Eindrapport van de Projectgroep invoering Arobrechtspraak in twee instanties; april 1988). Het eindoordeel over deze mogelijkheid luidde positief. In het licht van de eerder genoemde overwegingen met betrekking tot het belang van de overheid bij een versnelde behandeling, lijkt het gewenst om in vreemdelingenzaken de mogelijkheid te openen van een versnelde behandeling ook indien de appellant daar niet om verzoekt. Het is echter minder gewenst om dit te doen door ook het bestuur de mogelijkheid te geven om een versnelde behandeling te verzoeken. Artikel 118 van de Wet op de Raad van State schrijft de versnelde behandeling dwingend voor in geval van daartoe strekkend verzoek, behoudens het geval dat de voorzitter aanstonds vaststelt dat dit verzoek ongegrond of niet-ontvankelijk is overeenkomstig artikel 119 van de Wet op de Raad van State. Aangezien de gegeven beslissing aan de zijde van het bestuur zekerheid over de zaak veronderstelt, zou het welhaast aan zijn taak verplicht zijn om in alle gevallen een verzoek tot versnelde behandeling in te dienen -wordt geen verzoek gedaan dan zou dit reeds spoedig worden uitgelegd als twijfel over de juistheid van de eigen beslissing. Een dergelijke praktijk zou nu juist weer tot vertraging leiden in die zaken waar de rechter minder stellige zekerheid heeft. Eerst bij de behandeling van de zaak zou kunnen worden besloten dat de zaak op de normale wijze moet worden voorbereid. Om die reden wordt voorgesteld de voorzitters van de vreemdelingenkamers alsook de voorzitter van de Afdeling rechtspraak de bevoegdheid te verlenen om met betrekking tot zaken die hun daartoe geschikt lijken, gelet op het eerder onderzoek naar de vragen die in de zaak aan de orde zijn, tot versnelde behandeling te beslissen. Daardoor krijgen zij een gevarieerd aantal mogelijkheden met betrekking tot de behandeling van de zaak: de voorzitter kan onmiddellijk uitspraak doen overeenkomstig het bepaalde in de artikelen 105 en 116 van de Wet op de Raad van State, hij zal kunnen beslissen tot een versnelde behandeling overeenkomstig de voorgestelde bepaling en tenslotte kan de zaak de normale weg volgen. Gezien het feit dat in vreemdelingenzaken het oordeel van de rechter veelal zal draaien rond de feiten van het concrete geval, is het niet onwaarschijnlijk dat de voorzitter vooral geneigd zal zijn tot toepassing van de versnelde procedure, indien het beroep is ingesteld tegen een op bezwaarschrift gegeven beslissing. In dat geval is immers de feitelijke situatie van het concrete geval reeds tweemaal onderzocht. Dat feitelijk gegeven behoeft echter geen reden te zijn de bevoegdheid van de voorzitter ook tot die gevallen te beperken; op voorhand valt immers niet uit te sluiten dat de versnelde procedure ook in andere gevallen, zij het wellicht in de praktijk minder frequent, zou kunnen worden toegepast. Naast deze bevoegdheid van de voorzitter van de vreemdelingenkamer onderscheidenlijk van de Afdeling rechtspraak, blijft voor de betrokken vreemdeling de mogelijkheid bestaan om een verzoek in de zin van
artikel 117 van de Wet op de Raad van State in te dienen tot versnelde behandeling van zijn zaak.
7.3.4. Hoger beroep
Tegen de uitspraak van de vreemdelingenkamer staat hoger beroep open op de Afdeling rechtspraak van de Raad van State. Geen hoger beroep zal echter open staan tegen de uitspraken, beslissingen en beschikkingen van de voorzitter van de kamer alsmede tegen de beslissing van de kamer op het verzet daartegen. Het verzet geldt in deze gevallen in wezen als beroepsmogelijkheid. Bij de behandeling van het hoger beroep zullen in beginsel de procedureregels gelden die bij de behandeling van een gewoon Arobberoep gelden. Daarop wordt één uitzondering voorgesteld in die zin dat de bepalingen van artikel 107 van de Wet op de Raad van State niet van toepassing zullen zijn bij de behandeling van het hoger beroep, met als gevolg dat de Afdeling rechtspraak niet bevoegd zal zijn een voorlopige voorziening te treffen. Het hoger beroep zal ook geen schorsende werking hebben. Dientengevolge zal de beslissing van de vreemdelingenkamer hangende het hoger beroep bepalend zijn voor de verblijfsrechtelijke positie van de vreemdeling. Brengt de beslissing van de vreemdelingenkamer met zich mee dat de vreemdeling in Nederland kan verblijven onderscheidenlijk dat de vreemdeling uit Nederland moet vertrekken, dan zal het instellen van hoger beroep daarin geen wijziging brengen. Uiteraard zal de vreemdeling die na de beslissing van de vreemdelingenkamer Nederland heeft verlaten, terug kunnen keren indien de uitspraak van de Afdeling rechtspraak daartoe aanleiding geeft. De uitsluiting van de mogelijkheid van schorsende werking gedurende het hoger beroep vloeit voort uit de motieven waarop het stelsel van rechtsbescherming in vreemdelingenzaken berust, zoals die in het voorgaande zijn geschetst. De behoefte aan rechtspraak in twee instanties berust op de noodzaak een oplossing te vinden voor de werkbelasting van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State, die de verwerking van de grote aantallen beroepen in vreemdelingenzaken met zich brengt. De regeling van de schorsing van de uitvoering van de Vreemdelingenwet gedurende de procedures van rechtsbescherming vormt een evenwicht tussen de individuele belangen van de vreemdeling en de algemene belangen die gemoeid zijn met de toepassing van de Vreemdelingenwet. Zolang geen definitieve bestuurlijke beslissing is genomen, prevaleren de belangen van de vreemdeling, ongeacht of hij zich in strijd met de wet in Nederland bevindt (behoudens ingeval de betrokkene een gevaar oplevert voor de openbare orde of de nationale veiligheid). Is eenmaal een bestuurlijke beslissing genomen, dan wijkt het belang van toepassing van de Vreemdelingenwet voor de individuele belangen van de vreemdeling indien hem eerder verblijf in Nederland was toegestaan of indien de rechter aanleiding ziet de uitvoering van de wet te schorsen in afwachting van een rechterlijk oordeel daarover. Nadat echter de rechter in eerste instantie de bestuurlijke beslissing heeft bevestigd, gegeven dat hij daarbij ingevolge de bepalingen van artikel 72 alle op het moment van zijn beslissing relevante feiten mede heeft afgewogen, dan dient het algemeen belang bij handhaving van de Vreemdelingenwet doorgezet te kunnen worden en dient een hoger beroep niet tot nog weer verder uitstel te leiden. Het voorgestelde systeem van schorsing in verband met procedures van rechtsbescherming komt daarmee overeen met het bestaande. Daarin vindt definitieve toepassing van de Vreemdelingenwet eveneens plaats indien de bestuurlijke beslissing eenmaal is getoetst door de rechter. Dat is niet alleen het geval wanneer de Afdeling rechtspraak als eerste en enige administratief rechterlijke instantie een beslissing heeft genomen, maar eveneens indien de zaak in kort geding aan de burger-
lijke rechter is voorgelegd. Ook in het laatste geval schorst een eventueel hoger beroep de uitvoering van de uitspraak van de rechter in kort geding niet. Dat, anders dan nu het geval is, in het wetsontwerp een stelsel van rechtspraak in twee instanties wordt voorgesteld, is geen reden om verandering te brengen in dit, ook nu reeds gevolgde, schorsingsbeleid. Oogmerk van het voorgestelde stelsel van rechtspraak is te komen tot een meer verantwoorde verwerking van de stroom beroepen en niet een fundamentele uitbreiding van de rechtsbescherming.
-
-SLOTOVERWEGINGEN
8.1. Financiële consequenties
8.1.1. Algemeen
De voorgestelde herziening van de Vreemdelingenwet zal een aantal financiële consequenties hebben in verband met de voorgestelde reorganisatie van het uitvoerend apparaat en de inrichting van een stelsel van rechtspraak in twee instanties. In het kader van de reeds eerder in deze memorie vermelde herberekening van de kosten van behandeling van asielzaken en van de kosten van een regionale spreiding van het uitvoerend apparaat, alsook in het kader van de studie naar de mogelijkheid van een algemeen stelsel van Arobrechtspraak in twee instanties, zijn ramingen gemaakt van de kosten van deze veranderingen, die de omvang van deze kosten weliswaar niet tot op de laatste gulden aangeven, maar een betrouwbaar beeld daarvan geven. Bij het opstellen van het wetsvoorstel is er eveneens naar gestreefd voorwaarden te scheppen die een zo doeltreffend en snel mogelijke behandeling van verzoeken om toelating mogelijk maken. Eerder in deze memorie (punt 6.1) werd de samenhang tussen de duur van de besluitvorming en de organisatie van het uitvoerend apparaat reeds besproken en werd er ingegaan op de bevindingen van een werkgroep die de samenhang tussen de diverse financiële aspecten van toelating en opvang van asielzoekers aan een nadere studie heeft onderworpen. Ook de voorstellen met betrekking tot de organisatie van de rechtsbescherming beogen een zo doeltreffend mogelijke behandeling van vreemdelingenzaken te paren aan waarborgen voor de kwaliteit van de rechtspraak. Indien dan ook aan de eerste voorwaarde voor een snelle behandeling van verzoeken om toelating wordt voldaan, te weten een in alle fasen van de besluitvorming voldoende capaciteit voor de behandeling van de verzoeken, vormen de voorgestelde opzet van uitvoering en rechtsbescherming de noodzakelijke bijkomende voorwaarden voor een doeltreffende en snelle behandeling. De voorgestelde herziening van de Vreemdelingenwet vormt daarom mede een voorwaarde voor een meer doeltreffende behandeling van verzoeken om toelating en een beheersing van de duur van de besluitvorming. Tegenover de hogere kosten waarmee de voorgestelde herziening gepaard gaat, kunnen dan ook indirect besparingen staan als gevolg beperking of althans een betere beheersing van de kosten van opvang van asielzoekers gedurende de periode dat zij in Nederland verblijven in afwachting van een beslissing op hun verzoek om toelating. Het gaat hierbij evenwel om een verwijderd effect waarvan de omvang nog niet te ramen valt en dat dan ook niet in concreet kan worden afgewogen tegen de extralasten.
8.1.2.
Uitvoeringsorganisatie
De voorgestelde organisatie van het uitvoerend apparaat zal ertoe leiden dat er taken van de gemeentepolitie zullen overgaan naar het centraal uitvoerend apparaat (op het terrein van de besluitvorming in
82 niet-asielzaken) en dat er taken van de gemeentesecretarieën zullen overgaan naar de Rijkspolitie (in verband met de inname van de verzoeken) en naar het centraal apparaat (op het punt van de besluitvorming in niet-asielzaken). Voor het centrale apparaat vergt deze uitbreiding van taken een uitbreiding van 123 formatieplaatsen bij de Directie Vreemdelingenzaken (waarvan een deel overigens ook zonder herziening nodig zou zijn in verband met de uitbreiding van de werklast en in verband met de automatisering). De structurele extra kosten hiervan zijn 6,3 miljoen gulden. Ook de reorganisatie van de rechtsbescherming zal extra taken voor het centraal apparaat met zich meebrengen, doordat de Directie Vreemdelingenzaken wordt belast met de behandeling van bezwaarschriften, die tegen beslissingen in eerste aanleg kunnen worden ingediend; de structurele kosten hiervan worden geraamd op 1 miljoen gulden. Voorts zal de Directie een taak hebben bij de verdediging van de beslissingen in vreemdelingenzaken voor de vreemdelingenkamers worden opgedragen. Tegenover deze extra lasten bij Justitie staan besparingen elders. Met de werkzaamheden die nu op de gemeentesecretarieën worden verricht, zal in de toekomst de Rijkspolitie zijn belast. In het genoemde rapport van de commissie Boertien is berekend dat met deze werkzaamheden ongeveer 70 mensjaren zijn gemoeid. Verschuiving van deze werkzaamheden naar de Rijkspolitie leidt tot een verschuiving van personeelskosten van de gemeenten naar de Justitiebegroting. Deze personeelskosten worden door de commissie Boertien geraamd op 4,3 miljoen gulden. Dit bedrag zal, conform artikel 14 van het Bestuursakkoord Rijk-VNG, worden overgeheveld van het Gemeentefonds naar de Justitiebegroting. Door het overgaan van de beslissingsbevoegdheid van de gemeentelijke vreemdelingendiensten naar het Ministerie van Justitie, ontstaat er voorts een taakverlichting bij de gemeentepolitie. Gelet op de aantallen waar het om gaat, is de verwachting gerechtvaardigd, dat de afvloeiing van het gemeentepersoneel dat thans belast is met taken in het kader van de uitvoering van de Vreemdelingenwet, zal kunnen worden opgevangen door herplaatsing binnen de betrokken gemeente. Derhalve wordt niet verwacht dat ter zake lasten zullen optreden in verband met wachtgelden; zonodig zal een afdoende regeling worden getroffen.
Bij de afweging rond de keuze van een gedeconcentreerde, regionaal gespreide uitvoeringsorganisatie, zijn bovengenoemde kosten afgezet tegen de extrakosten van acht regionale bureaus, zoals door de commissie Boertien werden voorgesteld. De structurele extra lasten van deze acht regionale bureaus zouden alleen al voor de behandeling van niet-asielzaken op ongeveer 13 miljoen gulden uitkomen. De incidentele lasten in verband met die instelling zijn geraamd op zo'n 43 miljoen gulden (huisvesting en automatisering). Bij deze ramingen is uitgegaan van een gemiddelde bezetting van de regionale bureaus met ongeveer 28 behandelende ambtenaren, inclusief kader en administratieve ondersteuning.
8.1.3.
Rechtsbescherming
De structurele jaarlijkse lasten die voortvloeien uit de instelling van de vreemdelingenkamers worden, op basis van eerdere berekeningen met betrekking tot de kosten van invoering van Arobrechtspraak in twee instanties, geraamd op zo'n 4,5 miljoen gulden. Omdat thans geen inzicht bestaat in de mate waarin op de vreemdelingenkamers een beroep zal worden gedaan, is bij deze raming voorlopig uitgegaan van de huidige zakenlast bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State, te weten 1 500 tot 2 000 zaken per jaar. De incidentele kosten in verband met de instelling van de vreemdelingenkamers worden geraamd op f 1,0 miljoen.
Hiertegenover staan besparingen elders. Het verdwijnen van de ACV leidt tot een besparing in de sfeer van de personeelskosten. Deze besparing wordt geraamd op 2 miljoen gulden. De invoering van vreerrv delingenrechtspraak in twee instanties heeft voorts gevolgen voor de Afdeling rechtspraak van de Raad van State. De Afdeling rechtspraak zal niet langer als eerste en enige administratiefrechtelijke instantie zijn belast met vreemdelingenzaken. De daaruit voortvloeiende besparing wordt geraamd op structureel 2,49 miljoen gulden. Structurele meerkosten ontstaan doordat de Afdeling rechtspraak wordt belast met de vreemdelingenrechtspraak in hoger beroep. Het appelpercentage waarvan bij het hoger beroep sprake zal zijn, valt moeilijk te voorspellen. Bij ramingen is uitgegaan van een appelpercentage van 35%. Op grond daarvan worden de kosten voor de Afdeling rechtspraak geschat op 0,79 miljoen gulden. De invoering van vreemdelingenrechtspraak in twee instanties leidt derhalve per saldo tot een besparing van 1,70 miljoen gulden. Met betrekking tot het geschatte appelpercentage van 35% kan ter toelichting nog het volgende worden opgemerkt. Bij eerder onderzoek door een ambtelijke projectgroep in verband met de voorbereiding van de mogelijke invoering van Arobrechtspraak in twee instanties, is er wel van uitgegaan dat het appelpercentage in Arobzaken schommelt tussen de 25 en 35. Denkbaar is dat in vreemdelingenzaken dit percentage, gelet op de voor vreemdelingen in het geding zijnde belangen, wat hoger zal liggen. Daar staat evenwel tegenover dat van de vreemdelingenkamers een niet onaanzienlijke zeefwerking mag worden verwacht. Deze verwachting is onder meer gegrond op het voorstel om aan het instellen van het hoger beroep geen schorsende werking te verbinden, terwijl tevens de mogelijkheid wordt uitgesloten om de voorzitter van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State om schorsing of een voorlopige voorziening te verzoeken. Alles bij elkaar genomen, lijkt een appelpercentage van 35 hier het redelijke midden te houden. De hiervoor aangegeven besparingen bij de ACV en de Afdeling rechtspraak zullen niet onmiddellijk na de invoering van het nieuwe regime kunnen worden gerealiseerd. Indien de zaken, die reeds in behandeling zijn op het tijdstip waarop de herziene Vreemdelingenwet in werking treedt, zullen worden afgehandeld door de ACV en door de Afdeling rechtspraak, zal na die inwerkingtreding bij de beide colleges nog enige tijd een volledige bezetting aanwezig moeten zijn. Tegenover een jaarlijkse structurele besparing bij de Raad van State kunnen in de eerste jaren na de inwerkingtreding van de herziene Vreemdelingenwet incidentele kosten staan. Door de vice-president van de Raad van State is het voorgeschreven overleg gevoerd over de -overigens bescheiden -personele gevolgen voor de Raad van State van de onderhavige voorstellen, zulks in aanwezigheid van vertegenwoordigers van de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken. Het overleg heeft geleid tot afspraken op basis waarvan gedwongen ontslagen kunnen worden voorkomen. Het niet-rechtsgeleerd personeel dat in verband met de herziening van de Vreemdelingenwet bij de Raad van State moet afvloeien, wordt in de gelegenheid gesteld een naar aard en niveau passende functie bij een van de rechterlijke colleges te aanvaarden. Zo nodig wordt voorzien in scholingsmaatregelen. Voor de betrokken rechtsgeleerde personeelsleden die naar de rechterlijke macht willen overstappen en zich door middel van de daarvoor gangbare procedures hebben gekwalificeerd, zullen voldoende formatieplaatsen beschikbaar worden gesteld. Voor zover een of meer van de betrokken rechtsgeleerde personeelsleden niet naar de rechterlijke macht willen of kunnen overstappen, is de mogelijkheid van wachtgelden op voorhand niet geheel uit te sluiten. Daarom is 1,4 miljoen aan wachtgelden geraamd, verdeeld over ongeveer zes jaren. Deze middelen kunnen alternatief worden aangewend ten behoeve van flankerend beleid.
De dekking van bovengenoemde kosten -deze omvatten tevens een bijstelling van de raming van de uitleidingskosten welke voorlopig zijn vastgesteld op 17,5 miljoen -wordt gecompleteerd door het structureel ter beschikking stellen van 5,5 miljoen gulden en eenmalig 10 miljoen gulden door generale compensatie en een beroep op de overige besparingen welke samenhangen met het voorstel.
8.2. Deregulering
In de inleidende opmerkingen van deze memorie betreffende de voorgeschiedenis van de totstandkoming van dit wetsontwerp werd er reeds op gewezen, dat het streven van de regering om te komen tot vereenvoudiging en vermindering van wetgeving en in het bijzonder de aanbevelingen van de commissie Geelhoed in niet geringe mate de aanzet hebben gegeven om te komen tot een integrale herziening van de Vreemdelingenwet. Het voorstel is als het ware ontstaan onder het gesternte van de deregulering. Met betrekking tot het «complex» van de vreemdelingenwetgeving kwam de commissie Geelhoed tot de conclusie, dat de noodzaak van het voeren van een op de wet gefundeerd vreemdelingenbeleid als vast gegeven moest worden aangenomen. Dit impliceert dat de vereenvoudiging en vermindering van regelgeving niet gezocht kunnen worden in een beperking van overheidstaken op dit terrein. Dienovereenkomstig concludeerde de commissie dan ook niet tot ingrijpende inhoudelijke wets-of beleidswijzigingen of tot afwijzing van op dat moment reeds in voorbereiding zijnde wijzigingsvoorstellen. De commissie stelde uitdrukkelijk de gedachte achter deze wijzigingsvoorstellen allerminst af te wijzen; zij meende evenwel dat de diverse op dat moment in voorbereiding zijnde deelprojecten in onderling verband gebracht zouden moeten worden. Voorts beval de commissie aan om, mede in het licht van haar algemene beschouwingen met betrekking tot het verschijnsel «pseudowetgeving», er naar te streven waar mogelijk wettelijke voorschriften in de plaats te doen treden van hetgeen thans in de Vreemdelingencirculaire is geregeld. Tenslotte beval de commissie aan om bij de herziening rekening te houden met mogelijke ontwikkelingen op het terrein van de Arobrechtspraak. Het voorliggend voorstel van wet komt aan deze diverse aanbevelingen tegemoet. Tevens is daarbij, voor zover mogelijk is, rekening gehouden met de werkzaamheden en conclusies van andere commissies die in de afgelopen jaren hebben geadviseerd over het wetgevingsbeleid en meer in het bijzonder over de administratieve wetgeving. Gelet op de nauwe verwevenheid van het ontstaan van de voorstellen met het streven naar deregulering, is in het voorgaande reeds stil gestaan bij de verschillende elementen van dereguleringstoetsing en is een afzonderlijke bespreking van de punten die in dat verband aandacht verdienen minder zinvol. Volstaan wordt hier dan ook met een globale recapitulatie van de uitgangspunten die aan de voorstellen ten grondslag liggen. Het belangrijkste oogmerk van de voorstellen is, de normen met betrekking tot de toelating, het verblijf en het toezicht van vreemdelingen in Nederland wettelijk vast te leggen. Delegatie en sub-delegatie zijn niet geheel vermijdbaar evenmin als het feit dat op een aantal punten de invulling van het beleid moet worden overgelaten aan het bestuur; daarbij is er evenwel naar gestreefd dit te beperken tot de gevallen waar technische uitvoeringsregels nodig zijn of het de uitwerking betreft van hoofdlijnen die in de wet zelf zijn neergelegd. Daarbij is tevens de basis gelegd voor de coördinatie van het toelatingsbeleid met ander overheidsbeleid, bij voorbeeld het arbeidsmarktbeleid en het onderwijsbeleid. In het verlengde van dit eerste uitgangspunt ligt een tweede, namelijk de beperking van het aantal afzonderlijke beslismomenten in de verschillende procedures en de beperking van het aantal instrumenten van
beleid. Diverse thans in het vreemdelingenrecht bekende instrumenten zullen verdwijnen. Daartegenover wordt één nieuw instrument in het kader van de toelating voorgesteld: de erkenning van diplomaten en andere personen met een bijzondere status. De bestuurlijke en rechtsbeschermingslasten worden verder beperkt door de normering van de verleende beleidsbevoegdheden. Het geheel van voorstellen komt erop neer dat het toelatingsbeleid en de rechtspositie van voor langere tijd in Nederland verblijvende vreemdelingen in de wet worden verankerd. Voorts worden de verplichtingen in verband met het toezicht van voor niet bepaalde tijd verblijvende vreenv delingen beperkt. De inhoud van het vreemdelingenrecht wordt op tal van onderdelen geraakt door bepalingen van internationaal recht. Deze laten zich slechts in beperkte mate in de wettelijke regels integreren, aangezien deze regels van internationale oorsprong doorgaans geen betrekking hebben op alle in Nederland verblijvende vreemdelingen maar slechts op bepaalde bijzondere categorieën. Dit heeft ertoe geleid dat de internationale verplichtingen die op dit terrein gelden op gevarieerde wijze zijn verwerkt in het wetsontwerp. Deels zijn zij opgenomen in de voorgestelde bepalingen (vluchtelingen), deels zullen zij in nadere regelgeving worden opgenomen (EEG onderdanen) en deels zullen de verplichtingen in de uitvoering van de wet gestalte moeten krijgen. De voorgestelde inrichting van de uitvoering van de wet, van de procedures van toelating en van de regeling van het toezicht wordt, naast de in het voorgaande genoemde uitgangspunten, beheerst door drie verdere ütgangspunten, te weten het scheppen van de voorwaarden voor een snelle en uniforme besluitvorming enerzijds, voor een doeltreffende handhaving van de gestelde wettelijke regels anderzijds en ten derde het beperken van de lasten van uitvoering voor de betrokken vreemdelingen en voor het bestuur. De lange duur van de procedures, een omvangrijk uitvoeringsapparaat en niet onaanzienlijke moeilijkheden bij de handhaving, zeker waar het het tegengaan van illegaal hier te lande verblijvende vreemdelingen betreft, zijn even zovele problemen die de uitvoering en handhaving van de huidige Vreemdelingenwet kenmerken. De duur van de procedures en de omvang van het met de uitvoering belaste apparaat hangen in sterke mate samen met het aantal beslissingen dat jaarlijks in vreemdelingenzaken genomen moet worden en de zorgvuldigheid die daarbij betracht moet worden. Ook in de toekomst zal daarmee rekening gehouden moeten worden. Dat laat onverlet dat op tal van punten verbeteringen worden voorgesteld, die een doeltreffender uitvoering mogelijk maken. Beperking van het aantal soorten beschikkingen dat genomen moet worden, wijziging van het stelsel van rechtsbescherming en een gewijzigde organisatie van het met de uitvoering belaste ambtelijke apparaat, kunnen in dat verband genoemd worden. Ook de wettelijke normering van het beleid vormt een voorwaarde voor een doeltreffender uitvoering en handhaving. Zoals in de aanwijzingen inzake terughoudendheid met regelgeving (besluit van de Minister-President, handelende in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad van 5 november 1984, nr. 34993 I) onder punt 9 en meer in het bijzonder punt 10 wordt aangegeven, draagt vermijding van vage normen, beperking van ongenormeerde bestuursbevoegdheden en beperking van beslissingsmomenten bij tot een beperking van de lasten van het met de rechtsbescherming belaste apparaat. In dat verband wordt onder punt 9 eveneens genoemd dat naarmate de in een regeling vervatte normen en bestuurlijke instrumenten voor geadresseerden van de regeling minder vanzelfsprekend zijn, de handhaving grotere inspanningen zal vereisen. Nu is het ongetwijfeld zo dat op dit moment het specifieke probleem van de handhaving van de Vreemdelingenwet: het bestrijden van illegaal verblijf door vreemdelingen in Nederland, niet gering is en een voortdurende inspanning
vereist. Evenbedoelde gedachte uit de aanwijzingen is met betrekking tot de vreemdelingenwetgeving evenwel slechts in beperkte mate steekhoudend. Uitgangssituatie bij de handhaving van de vreemdelingenwetgeving is een vreemdeling die om hem moverende redenen in Nederland wenst te verblijven. Gegeven de noodzaak van een restrictief toelatings-beleid kan bij de toelating van vreemdelingen slechts bij uitzondering aan de wens van de betrokken vreemdelingen een doorslaggevende betekenis worden toegekend. Betrokkenen kunnen derhalve niet door aanpassing van hun gedrag alsnog aan de eisen van het toelatingsbeleid voldoen. De inhoud van de regels van het toelatingsbeleid is derhalve minder van invloed op de handhaving van de vreemdelingenwetgeving alswel het feit dat er regels zijn. Versoepeling of verruiming van de regels van het toelatingsbeleid zal de problematiek van het illegaal verblijf dan ook alleen op korte termijn kunnen verlichten, in zoverre hier aanwezige «illegalen» door wijziging van de regels «legaal» worden. Tegelijkertijd zal daarmee de groep nog niet toegelaten vreemdelingen die de verwachting koesteren in Nederland te kunnen worden toegelaten, alleen maar groter worden, waardoor de omvang van het «illegalen»-probleem op den duur slechts kan toenemen. Behoudens specifieke categorieën vreemdelingen, wordt de omvang van het aantal vreemdelingen dat in Nederland toelating tot verblijf zoekt primair bepaald door de mate waarin personen buiten Nederland verwachten in Nederland hun leefomstandigheden te kunnen verbeteren en verwachten tot Nederland te kunnen worden toegelaten. Zolang niet aan die verwachtingen tegemoet kan worden gekomen, zullen de geadresseerden van de normen van het toelatingsbeleid die normen nauwelijks vanzelfsprekend vinden. Gelet op de rol die de verwachting omtrent de mogelijkheden om in Nederland te worden toegelaten, speelt in het gedragspatroon van vreemdelingen die in Nederland wensen te worden toegelaten, mag worden aangenomen dat juist een duidelijke normering van het toelatingsbeleid, welke geen ongerechtvaardigde verwachtingen wekt, en een consistente toepassing daarvan, die geen valse hoop kan wekken, kunnen bijdragen tot een beperking van de problematiek. De beantwoording van de vragen met betrekking tot de uitvoering en handhaving die meer in het bijzonder voorkomen in de aanwijzingen inzake de toetsing van ontwerpen van wet en van algemene maatregel van bestuur (vastgesteld bij besluit van de Minister-President, handelende in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad van 16 januari 1985, nr. 21501-94), zijn elders in deze memorie gegeven. Met het oog op de eenheid van bestuursrecht is voorts bij de voorgestelde procedures zoveel mogelijk aangesloten bij de voorstellen van het voorontwerp voor een Algemene wet bestuursrecht. Hetzelfde belang van eenheid van recht wordt gediend met de voorgestelde toepassing bij de rechtsbescherming in vreemdelingenzaken van het algemene systeem van de Wet Arob en van de bepalingen van de Wet op de Raad van State. Daarbij is evenwel rekening gehouden met het bijzondere karakter van de rechtsbescherming in vreemdelingenzaken en de behoefte aan zo doeltreffend mogelijke procedures.
ARTIKELSGEWIJS
Hoofdstuk 1. Inleidende bepaling
Artikel 1
Enkele algemene definities zijn gewenst. De omschrijving van de term «vreemdeling» wordt enigszins gewijzigd ten opzichte van de bestaande definitie, zij het dat inhoudelijk niets verandert. Het verdient uit een oogpunt van duidelijkheid de voorkeur om uitdrukkelijk te verwijzen naar
de Wet van 9 september 1976 (Stb. 468) betreffende de positie van Molukkers, en niet zoals thans te spreken van personen die op grond van een wettelijke bepaling als Nederlander worden behandeld. Met de huidige wettelijke omschrijving wordt op dezelfde groep geduid, zij het dat de formulering ruimte laat voor eventuele toekomstige wetswijzigingen. Aangezien evenwel steeds een wet vereist zal zijn voor de bedoelde gelijkstelling zal het mogelijk zijn om gelijktijdig de Vreemdelingenwet te wijzigen. De omschrijving van het begrip hoofd van de plaatselijke vreemdelingendienst vloeit voort uit de gewijzigde opzet van het uitvoerend apparaat, welke in het algemeen deel van deze memorie reeds ter sprake kwam. Dat thans ook een definitie van het hoofd van de doorlaatpost wordt opgenomen, vloeit voort uit het feit dat de personencontrole aan de grens niet zoals thans vrijwel uitsluitend bij algemene maatregel van bestuur geregeld zal worden maar dat de hoofdzaken van de controle aan de grens in de wet worden opgenomen.
Hoofdstuk 2. Verblijf
Artikel 2
In het algemeen deel van deze memorie werd reeds gewezen op het karakter van het verblijf van korte duur als een verblijf van rechtswege. Voorzover aan de wettelijke eisen is voldaan heeft de vreemdeling derhalve aanspraak op verblijf in Nederland. De gestelde eisen zijn vrijwel gelijk aan de thans geldende eisen, die op hun beurt weer zijn ontleend aan de Overeenkomst inzake de verlegging van de personencontrole naar de buitengrenzen van het Beneluxgebied. In verband met het verdwijnen van de regeling met betrekking tot de machtiging tot voorlopig verblijf en de regeling van de vrije termijn is het noodzakelijk als één van de voorwaarden voor verblijf van korte tijd op te nemen, dat verblijf van korte duur wordt beoogd. Bestaat dit voornemen niet of niet langer dan is geen verblijf toegestaan anders dan ingevolge het bepaalde in artikel 3. Het verblijf kan dan ook beëindigd worden, zonodig door verwijdering. Bij het verlenen van visa zal eveneens een rol spelen of een dergelijk voornemen bestaat. De omschrijving van wat onder verblijf van korte duur verstaan moet worden is eveneens ontleend aan Beneluxafspraken. Onder verblijf van korte duur wordt verstaan een verblijf van ten hoogste drie maanden; daarbij kunnen verschillende perioden van kortere duur tezamen geteld worden, met die beperking evenwel dat de beoogde periode van verblijf tezamen met de voorafgaande perioden van verblijf binnen een tijdvak van zes maanden niet langer mag zijn dan drie maanden. Voor de toepassing komt dit er op neer, dat vanaf het einde van de periode welke een vreemdeling beoogt in Nederland te verblijven teruggerekend moet worden naar het tijdstip zes maanden eerder, binnen welke zes maanden de duur van het beoogde verblijf tezamen met de duur van het eerder verblijf niet langer mag zijn dan drie maanden.
Artikel 3
Bij het bepaalde in dit artikel is in het algemeen deel van deze memorie reeds uitvoerig stilgestaan. De verblijfsvergunningen bedoeld onder a en de erkenning bedoeld onder c, worden nader uitgewerkt in de bepalingen van het hoofdstuk over het verblijf. De regels met betrekking tot de toelating van onderdanen van de lidstaten van de Europese Gemeenschappen die aan het Verdrag een aanspraak op verblijf ontlenen, zullen bij algemene maatregel van bestuur worden gesteld. In deze maatregel kunnen evenwel bepalingen die van toepassing zijn op de houders van verblijfsvergunningen, van toepassing worden verklaard met
betrekking tot deze EEG-onderdanen; te denken valt onder meer aan de bepalingen met betrekking tot de ongewenstverklaring. De bijzondere regeling met betrekking tot de toelating van deze EEG-onderdanen impliceert niet dat geen van de bepalingen van het ontwerp op hen van toepassing is. Zij zijn begrepen onder de categorie vreemdelingen aan wie ingevolge artikel 3 verblijf in Nederland is toegestaan, en als zodanig zijn diverse bepalingen, in het bijzonder de bepalingen met betrekking tot het toezicht, ten aanzien van hen van toepassing.
Artikel 4
Op het karakter van het visum als instrument van controle in onderscheid van de verblijfsvergunningen werd reeds gewezen. Het visum-beleid vormt voorwerp van overleg binnen de Benelux en sinds kort eveneens tussen de partners bij de overeenkomst van Schengen. De resultaten van dit overleg zullen in de toekomst neergelegd worden in wettelijke regels, inzoverre artikel 2, tweede lid bepaalt dat de uitzonderingen op het vereiste van een visum bij verblijf van korte duur bij of krachtens algemene maatregel van bestuur moeten worden vastgelegd. Het visum zelf heeft eveneens een internationaal karakter, inzoverre Nederlandse autoriteiten visa afgeven die gelding hebben in de andere Beneluxlanden, terwijl door de autoriteiten van België en Luxemburg afgegeven visa gelding hebben voor Nederland. Voor wat Nederland betreft, legt het bepaalde in dit artikel de verantwoordelijkheid voor het visumbeleid bij de Minister van Buitenlandse Zaken. Hoewel het visum primair een instrument is van vreemdelingen-beleid en het niet de bedoeling is verandering te brengen in de huidige praktijk, waarbij ambtenaren van het departement van Justitie nauw betrokken zijn bij de uitvoering van het visumbeleid, is de Minister van Buitenlandse Zaken verantwoordelijk voor het ambtelijk apparaat dat voor het grootste deel belast zal zijn met het ontvangen van visumaanvragen en het afgeven van visa. In het eerste lid wordt de mogelijkheid voorzien dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur instanties worden aangewezen die beslissingen met betrekking tot het visum kunnen nemen. Gedacht kan worden aan buitenlandse posten of de hoofden van doorlaatposten die eventueel aan de grens een visum kunnen afgeven of de geldigheidsduur ervan bekorten indien bij binnenkomst mocht blijken dat de betrokken vreemdeling niet voor de volle periode van het kort verblijf over voldoende middelen van bestaan beschikt. Deze instanties zullen daarbij evenwel optreden namens de Minister van Buitenlandse Zaken; uit dien hoofde zal de Minister van Buitenlandse Zaken ook aanwijzingen kunnen geven aan de aangewezen autoriteiten en voorts zullen hun beslissingen gelden als beslissingen van deze minister, zodat een eventueel bezwaarschrift bij hem moet worden ingediend. Wellicht ten overvloede zij er op gewezen dat het visum, bedoeld in deze titel slechts betrekking heeft op verblijf van korte duur. De thans bekende figuur van de machtiging tot voorlopig verblijf, die eveneens een visum is, komt in de nieuwe opzet van de wet te vervallen en wordt vervangen door het bewijs, dat een verblijfsvergunning is verleend, zoals bedoeld in artikel 38, derde lid.
Artikelen 5 en 6
De geldigheidsduur van het visum wordt primair bepaald door het beoogde verblijfsdoel. Uiteraard zal in de praktijk een zekere standaardisatie nodig zijn; het eerste lid voorziet in de mogelijkheid om dit bij algemene maatregel van bestuur te regelen. In die regeling zal worden aangesloten bij de reeds thans bestaande indeling in reisvisa, transitvisa, enz., welke indeling berust op Beneluxafspraken. De geldigheidsduur zal kunnen worden verlengd, zelfs tot een periode langer dan drie maanden
(artikel 6), maar bij eerste afgifte zal de geldigheidsduur niet langer kunnen zijn dan drie maanden. Uitgangspunt is dat voor verblijf langer dan drie maanden in beginsel een verblijfsvergunning zal zijn vereist; de regeling met betrekking tot de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd biedt de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur de categorieën vreemdelingen aan te wijzen waaraan in dat verband moet worden gedacht, zoals familiebezoek voor langere termijn, enz. In de leden 2 en 3 van artikel 5 worden de weigeringsgronden voor het visum limitatief opgesomd. De belangrijkste weigeringsgrond is uiteraard dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor het verblijf van korte duur. In het licht van de eis dat verblijf van korte duur moet zijn beoogd kan het visum geweigerd worden indien het redelijk vermoeden bestaat dat de betrokken vreemdeling een verblijf van langere duur beoogt. Het gaat hierbij om een vermoeden omtrent een in de toekomst gelegen feit, hetgeen implicaties kan hebben voor de basis waarop het vermoeden berust. Voldoet de houder van het visum niet langer aan de voorwaarden voor het verlenen van het visum dan zal het ingetrokken kunnen worden, voorwaarde voor de beëindiging van het verblijf van korte duur is zulks evenwel niet, zijn aanspraak op verblijf eindigt van rechtswege. In plaats van intrekken kan de geldigheidsduur van het visum ook bekort worden in het geval dat de vreemdeling niet over voldoende middelen van bestaan beschikt voor de duur van het verblijf dat hij beoogt, maar wel over middelen voor een verblijf van kortere duur. In beginsel zal de bevoegdheid om namens de Minister van Buitenlandse Zaken de beschikkingen betreffende het intrekken en het bekorten van het visum te nemen, aan de hoofden van plaatselijke vreemdelingendienst en de hoofden van doorlaatpost worden verleend gelet op het feit dat het hier maatregelen betreft die in het kader van toezicht genomen zullen worden. Er zij op gewezen dat beslissingen dienaangaande ook genomen zullen kunnen worden door de bevoegde autoriteiten van België en Luxemburg.
Artikel 7
Evenals het visum is de erkenning van diplomaten en andere internationale functionarissen die een bijzondere, door het internationale recht geregelde, verblijfsrechtelijke positie hebben, in de eerste plaats een instrument van controle. De erkenning strekt ertoe ten behoeve van het toezicht vast te stellen aan welke vreemdelingen die bijzondere positie toekomt. Het eerste lid van dit artikel geeft een ruime omschrijving van de categorie waarop dit artikel van toepassing is; deze ruime omschrijving is noodzakelijk omdat hieronder zeer uiteenlopende gevallen begrepen moeten worden, variërend van officieel geaccrediteerde ambassadeurs, het ambassadepersoneel, consuls, de functionarissen van de diverse in Nederland gevestigde internationale intergouvernementele organisaties, tot hun huispersoneel en gezinsleden. Een specifieke, limitatieve opsomming van de personen op wie deze bepaling van toepassing is, is dan ook niet te geven; het internationale recht in deze is aan veranderingen onderhevig. Om die reden moet in de omschrijving volstaan worden met de verwijzing naar het volkenrecht, welke besloten ligt in het begrip andere vreemdelingen met een aan het volkenrecht ontleende bijzondere status. Hoewel de omschrijving ruim is wordt de inhoud ervan bepaald door de regels van het volkenrecht. In het algemeen deel van deze memorie is reeds ingegaan op de bijzondere positie van de hier bedoelde categorie vreemdelingen. Enerzijds is de Vreemdelingenwet op hen van toepassing inzoverre ook zij vreemdeling zijn en dienen hun toelating en verblijf in die wet geregeld te worden. Anderzijds impliceert hun bijzondere, door het inter-
nationale recht geregelde, positie een zo groot mogelijke vrijwaring tegen overheidsmaatregelen die hun bewegingsvrijheid kunnen belemmeren. Desondanks kan van hen gevraagd worden, dat zij zich identificeren en hun bijzondere status aangeven indien hun zulks gevraagd wordt in het kader van het toezicht. De wet dient een basis daarvoor te bevatten. Voorts dient de wet te regelen op welke wijze wordt vastgesteld of de betrokkenen in aanmerking komen voor de bijzondere status en op welke wijze deze bijzondere positie aan de met het toezicht belaste ambtenaren moet worden kenbaar gemaakt. Tegen deze achtergrond moet de voorgestelde regeling van de erkenning van bedoelde vreemdelingen als verblijfsgerechtigden gezien worden. De erkenning kan worden verleend door de Minister van Buitenlandse Zaken. Dit impliceert niet dat de Minister in dezen over een ruime marge van beleidsvrijheid beschikt; op grond van de terzake geldende internationale bepalingen zal het hierbij in de meeste gevallen om een sterk gebonden beslissing gaan. Dit ligt besloten in de eerste zin van het eerste lid. Desalniettemin kunnen er situaties bestaan waarin het internationale recht niet geheel duidelijk is en die derhalve een keuze vereisen; men denke bijvoorbeeld aan de mate waarin familieleden en personeelsleden moeten worden toegelaten. De erkenning als bedoeld in het eerste lid is vormloos. De formulering van het eerste lid vereist niet in alle gevallen een individuele beslissing. Onder omstandigheden kan de erkenning ook categorisch worden verleend, bijvoorbeeld waar het de personeelsleden van bepaalde internationale organisaties betreft. Ook kan de erkenning besloten liggen in andere beslissingen ten aanzien van de betrokken vreemdeling, bijvoorbeeld in geval van de accreditering van een buitenlandse diplomaat. Gegeven het vormloos karakter van de erkenning zelf kan niet vereist worden dat de beëindiging van de erkenning gepaard gaat met een uitdrukkelijke beslissing; om die reden eindigt de erkenning ingevolge het tweede lid van rechtswege. Uiteraard zal dit gepaard moeten gaan met een uitwisseling van gegevens van de zijde van het departement van Buitenlandse Zaken en de diensten belast met het toezicht, betreffende de gevallen dat de bijzondere positie van één van de hier bedoelde vreemdelingen is beëindigd. Is eenmaal vastgesteld dat een vreemdeling de bedoelde bijzondere status geniet, dan is het vooral een probleem van toezicht om te voorkomen, dat in dat kader ten aanzien van deze vreemdelingen maatregelen worden getroffen die als vexatoir beschouwd zouden kunnen worden en tot problemen in de buitenlandse betrekkingen zouden kunnen leiden. Het is de bedoeling op dat punt duidelijke instructies aan de toezichthoudende ambtenaren te verstrekken.
Artikel 8
In het algemeen deel van deze memorie is reeds ingegaan op deze bepalingen die het formele kader vormen van de verblijfsvergunningen. In artikel 8 wordt in het eerste lid de bevoegdheid tot het verlenen van verblijfsvergunningen bij uitsluiting gelegd bij de Minister van Justitie. Het tweede lid verwoordt het beginsel dat de toelatingsgronden limitatief in de wet zijn opgesomd, zij het uiteraard onder het voorbehoud dat in artikel 15 de mogelijkheid is voorzien dat bij algemene maatregel van bestuur nieuwe categorieën vreemdelingen kunnen worden aangewezen die in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd. Het derde lid onderscheidt ten slotte de twee soorten verblijfsvergunningen die er zijn.
Artikel 9
In dit artikel wordt een aantal algemene toelatingsvoorwaarden opgesomd. Deze voorwaarden moeten gevoegd worden bij de bijzondere verblijfsvoorwaarden die in afdeling 2 van deze titel zijn opgenomen. Ook indien in één van de artikelen van die afdeling wordt bepaald, dat een verblijfsvergunning wordt verleend, laat dat de toepassing van de algemene voorwaarden onverlet, behoudens voorzover één van de uitzonderingen van het vierde lid van toepassing is. Dit is wat is bedoeld met de verwijzing in de aanhef van zowel dit artikel als in die van artikel 10 naar de verblijfsvergunningen bedoeld in afdeling 2. Daarmee is tevens aangegeven, dat deze voorwaarden niet van toepassing zijn op de verblijfsvergunningen verleend ingevolge afdeling 4 betreffende asiel; die afdeling bevat eigen algemene voorwaarden. De voorwaarden genoemd in het eerste lid gelden algemeen voor alle vreemdelingen behalve voorzover in het vierde lid een uitzondering is voorzien. De aard van deze voorwaarden brengt met zich mee dat de wetgever zelf een zo volledige omschrijving kan geven van deze voorwaarden; om die reden wordt aangesloten bij de normbedragen van de Bijstandswet onderscheidenlijk die van de Wet studiefinanciering, en wordt met betrekking tot de eis van huisvesting aangesloten bij het oordeel van de gemeentelijke huisvestingsautoriteiten. Dit onderscheidt deze voorwaarden van de weigeringsgronden die genoemd worden in artikel 10, met betrekking tot welke wel een nadere beleidsinvulling vereist is, bij gebreke van een voldoende mogelijkheid om de inhoud daarvan wettelijk te regelen. Hoewel de hier bedoelde voorwaarden algemeen zijn omschreven, zal bij de toepassing mede gelet moeten worden op de persoonlijke omstandigheden van de vreemdeling. Zo zullen de eisen met betrekking tot de huisvesting verschillend zijn naar gelang het om een student gaat of om een vreemdeling die zich hier met zijn gezin vestigt. In het bepaalde onder b ligt die differentiëring besloten in de verwijzing naar de normbedragen van de Algemene Bijstandswet onderscheidenlijk die van de Wet studiefinanciering; beide wetten kennen immers een naar de persoonlijke omstandigheden gedifferentieerd stelsel van uitkeringen resp. studiebeurzen. In geval van toelating om redenen van studie zal de betrokken vreemdeling eveneens moeten beschikken over voldoende middelen om de vereiste inschrijvings-en collegegelden te betalen; die eis ligt besloten in de voorwaarde in artikel 14, dat in die gevallen de betrokkene moet zijn ingeschreven aan een instelling van onderwijs. Het bepaalde in het tweede lid berust op de overweging dat voorkomen moet worden dat ondanks de bedoelingen van de wetgever het verblijf voor bepaalde tijd zich toch ontwikkelt tot een verblijf van quasi permanente aard. Zonder deze bepaling zou het immers mogelijk zijn dat onmiddellijk na afloop van de termijn van vijf jaren gedurende welke een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd hooguit van gelding kan zijn, een nieuwe verblijfsvergunning voor bepaalde tijd wordt verleend. Op die wijze zouden vreemdelingen hier wel voor langere tijd kunnen verblijven zonder dat hun rechtspositie sterker wordt, zoals dit voorzien is bij verblijf voor niet bepaalde tijd. Mocht aan het einde van verblijf voor bepaalde tijd bijvoorbeeld blijken dat de arbeid die een vreemdeling verricht nog voortgezet moet worden en dat deze arbeid van wezenlijk belang is voor de Nederlandse economie, zodat zijn verder verblijf vereist is, dan dient hem een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd verleend te worden, waarop hij overigens dan al eerder recht zou hebben gehad gegeven de aard van de werkzaamheden. Het derde lid heeft de functie een uitleg te geven van het eerste lid ten behoeve van de toepassing van de algemene voorwaarden ten aanzien van de toelating van gezinsleden. Bepaald wordt dat de gezinsleden niet zelf over huisvesting hoeven te beschikken alsmede dat niet voor ieder
van hen het normbedrag van de Bijstandswet geldt, maar het normbedrag voor het hele huishouden. Het vierde lid bevat een tweetal uitzonderingen op de algemene voorwaarden. In de eerste plaats worden vreemdelingen die worden toegelaten op grond van het bepaalde in artikel 17 uitgezonderd. Daarbij gaat het enerzijds om vreemdelingen die worden toegelaten vanwege eerder langdurig verblijf in Nederland, ex-Nederlanders en vreemdelingen die na remigratie terugkeren naar Nederland, en anderzijds om vreemdelingen die vanwege een nauwe band met of verdiensten voor Nederland worden toegelaten en die elders geen aanvaardbare verblijfsmogelijkheid hebben. Met betrekking tot beide categorieën geldt, dat het stellen van eisen met betrekking tot voldoende middelen van bestaan en huisvesting niet wel verenigbaar is met de grond waarop deze vreemdelingen in Nederland worden toegelaten. In de tweede plaats betreft de uitzondering gezinsleden van Nederlanders en van hier gedurende meer dan vijf jaren legaal verblijvende vreemdelingen. Op dit punt komt de uitzondering overeen met het huidige beleid, zij het dat de regel wordt uitgebreid ten aanzien van vreemdelingen die samenwonen, hetgeen voortvloeit uit de keuze voor een gelijke behandeling van samenwonen en huwelijk voor wat de toelating betreft. Het bepaalde in het vijfde lid brengt tot uitdrukking dat de toepassing van het vereiste van passende huisvesting geen onderwerp is van toelatingsbeleid maar in beginsel dient te berusten op de algemene normen van huisvestingsbeleid. Door de gekozen formulering wordt evenwel buiten twijfel gesteld dat het advies van de gemeentelijke huisvestingsautoriteiten geen beschikking is in de zin van de Wet Arob en eventueel beroep tegen de afwijzing om die reden moet worden ingesteld tegen de weigering van de verblijfsvergunning. Met betrekking tot het vereiste van passende en geoorloofde huisvesting bevat het zesde lid ten slotte nog een beperking op het absolute karakter van deze eis ten aanzien van vreemdelingen die van buiten Nederland een verblijfsvergunning aanvragen. Anders dan ten aanzien van vreemdelingen die van binnen Nederland een verblijfsvergunning aanvragen kan van degenen die dit van buiten Nederland doen niet gevergd worden dat zij in alle gevallen hun huisvesting geregeld hebben; ingevolge het zesde lid kan hen een periode van een jaar gegund worden om dit in Nederland te doen.
Artikel 10
Ook dit artikel bevat algemene toelatingsvoorwaarden, die zich echter onderscheiden van die genoemd in het voorgaande artikel voorzover de wetgever het toepassingsgebied van deze voorwaarden niet zelf kan omschrijven en overlaat aan een nadere beleidsinvulling. Dit vloeit voort uit de aard van de weigeringsgronden waar het hier om gaat; inbreuken op de openbare orde, gevaar voor de nationale veiligheid, gronden aan het buitenlands beleid ontleend en het leiden aan een besmettelijke ziekte. Ten aanzien van elk van deze gronden geldt dat de bevoegdheid tot weigeren moet bestaan, maar dat niet op voorhand uniforme regels kunnen worden gegeven die de toepassing daarvan beheersen. Evenals thans het geval is, zal bijvoorbeeld bij het weigeren van een verblijfsvergunning om redenen van bescherming van de openbare orde gelet worden op de aard en ernst van de veroordeling en op de reden waarom toelating wordt gevraagd. Hetzelfde geldt met betrekking tot de andere genoemde weigeringsgronden. Wel wordt in de omschrijving van de weigeringsgronden zoveel mogelijk aangegeven waarom het moet gaan. Zo wordt met betrekking tot de bescherming van de openbare orde aangegeven dat er sprake moet zijn van een veroordeling terzake van een misdrijf, of van het opleggen van een vrijheidsbenemende maatregel te dezer zake. Met dit laatste wordt gedoeld op maatregelen als bijvoor-
beeld het ter beschikking stellen van de regering. Uiteraard kan voor gronden als gevaar voor de nationale veiligheid en redenen van buitenlands beleid geen concrete omschrijving gegeven worden; deze gronden zullen van geval tot geval moeten worden ingevuld. Weigering om redenen van buitenlands beleid is ogenschijnlijk een nieuwe weigeringsgrond; toch komt zij ook in het huidig beleid voor maar wordt daar gehanteerd bij de beslissing over het verlenen van de machtiging tot voorlopig verblijf. Het vervallen van de machtiging maakt het noodzakelijk om deze grond thans uitdrukkelijk in de wet op te nemen. Voor wat de toepassing betreft moet onder meer gedacht worden aan de toepassing van de Sanctiewet, maar ook aan situaties waarin het wenselijk is aan ambtenaren van bepaalde buitenlandse mogendheden de toegang te weigeren, ook indien zij bijvoorbeeld toelating op grond van arbeid zoeken.
Artikel 11
In de artikelen 11 en 12 wordt een aantal specifieke beperkingen van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd opgesomd. In de eerste plaats kan de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd onder beperkingen worden verleend en er kunnen voorschriften aan worden verbonden. In het geldend vreemdelingenrecht kunnen aan een vergunning tot verblijf ook beperkingen worden verbonden; dit is doorgaans het geval. In het huidig vreemdelingenbeleid wordt met die beperkingen het verblijfsdoel vastgelegd. Daaruit vloeit voort dat indien de houder niet langer aan dat verblijfsdoel beantwoordt zijn vergunning tot verblijf kan worden ingetrokken. In het voorgestelde systeem bestaat niet langer behoefte aan dergelijke beperkingen; deze zullen immers besloten liggen in de bijzondere verblijfsvoorwaarden. Wordt niet langer aan die bijzondere verblijfsvoorwaarden voldaan dan levert dit een grond op voor intrekking van de verblijfsvergunning, behoudens de uitzonderingen die daarop gemaakt worden met betrekking tot de houders van verblijfsvergunningen voor niet bepaalde tijd. Desondanks blijft er met betrekking tot de houders van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd een behoefte bestaan aan de figuur van de beperkingen; gedacht kan onder meer worden aan de beperking bij een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd ten behoeve van studie, dat geen arbeid in loondienst mag worden verricht. Hetzelfde geldt met betrekking tot de mogelijkheid om aan de verblijfsvergunning voorschriften te verbinden. Ook deze mogelijkheid bestaat thans in het algemeen met betrekking tot de vergunning tot verblijf. In de toekomst zal de mogelijkheid beperkt zijn tot de houders van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd. Evenzo wordt de mogelijkheid voorzien dat aan de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd het voorschrift wordt verbonden dat zekerheid wordt gesteld voor de eventuele kosten die uit het verblijf van de vreemdeling voort kunnen vloeien voor de staat of enig ander openbaar lichaam. Die zekerheid is naar zijn aard geen substituut voor het voldoen aan de eis van voldoende middelen van bestaan; de zekerheid strekt ertoe om de kosten die voortvloeien uit het niet langer voldoen aan die eis te kunnen verhalen. In dat geval zal de verblijfsvergunning van de betrokken vreemdeling echter ook worden ingetrokken. Anders dan thans zal de bevoegdheid om die zekerheid te vragen aan regels gebonden zijn; regels die bij algemene maatregel van bestuur gesteld zullen worden. Het lijkt niet gewenst op dat punt een rigide systeem bij wet vast te stellen; veeleer zullen deze regels aan de hand van de ervaring in de tijd moeten kunnen veranderen.
Artikel 12
In artikel 12 wordt ten slotte het tijdelijk karakter van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd geregeld. Hoofdregel is dat de vergunning nooit voor een periode langer dan drie jaren wordt verleend. Weliswaar kan deze termijn worden verlengd maar in beginsel niet zodanig dat de totale geldigheidsduur meer dan vijf jaren zal bedragen. De vergunning zal ook niet steeds voor een eerste periode van drie jaren verleend worden; zeer wel is denkbaar dat als regel de vergunning, voor alle of bepaalde groepen vreemdelingen, in eerste instantie voor een periode van één jaar wordt verleend, waarna de vergunning wordt verlengd indien de houder blijvend voldoet aan de voorwaarden voor het verlenen van de vergunning. Op dit moment is zulks de met betrekking tot de vergunning tot verblijf gevolgde praktijk. De termijn van drie jaren sluit echter aan bij de periode waaraan in beginsel gedacht moet worden bij verblijf van bepaalde duur. Zou van aanvang af een verblijf van langere duur beoogd worden, dan valt de vreemdeling in beginsel onder de bepalingen met betrekking tot verblijf van niet bepaalde duur. Het tweede en de volgende leden regelen de verlenging van de verblijfsvergunning. Voorwaarde voor de verlenging is dat nog steeds voldaan wordt aan de voorwaarden voor de verlening van de verblijfsvergunning. Een meer concrete regeling met betrekking tot de verlenging valt moeilijk te geven. Zeer uiteenlopende situaties zullen daaronder moeten vallen. Enerzijds zullen er categorieën vreemdelingen zijn, waar het verblijfsdoel slechts een verblijf van enkele maanden of een beperkt aantal jaren impliceert: bijvoorbeeld het geval van familiebezoek, vreemdelingen die als au pair in een gezin verblijven of stagiaires. In die gevallen zal in de omschrijving van het verblijfsdoel impliciet een beperking van de mogelijkheid tot verlenging besloten liggen. In andere zal de aard van het verblijfsdoel daarentegen met zich meebrengen dat de verblijfsvergunning in beginsel wel zal worden verlengd; dit zal bijvoorbeeld het geval zijn bij toelating om redenen van arbeid, waar de arbeid wordt voortgezet. In het tweede lid ligt evenwel een beperking van de mogelijkheid van verlenging besloten inzoverre na drie jaren nog slechts een verlenging mogelijk in verband met de voortzetting werkzaamheden, studie, enz. die binnen de eerste periode van drie jaren is aangevangen. De regeling met betrekking tot de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd sluit op zich zelf niet uit dat de houder van de vergunning zijn aanvankelijke reden van verblijf wijzigt; bijvoorbeeld de werknemer die van baan verandert of de student die van studierichting verandert. De formulering van het tweede lid maakt het mogelijk dat ook in een dergelijk geval de verblijfsvergunning wordt verlengd; gesproken wordt in het algemeen van het voldoen aan de voorwaarden voor de verlening van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd. Zulke veranderingen zullen evenwel na drie jaren na de verlening van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd niet meer mogelijk zijn, althans geen grond voor verlenging meer opleveren; alsdan zal verlenging nog slechts mogelijk zijn om de houder in staat te stellen af te maken wat hij voordien begonnen is.
In het algemeen deel van deze memorie is er reeds op gewezen dat op de maximum termijn van vijf jaren uitzonderingen worden toegelaten. In de eerste plaats bestaat grond voor een dergelijke uitzondering met betrekking tot de gezinsleden. Het zal daarbij gaan om gezinsleden van vreemdelingen die zelf ook een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd hebben; in andere gevallen zullen de gezinsleden steeds een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd hebben. Het is aannemelijk dat de gezinsleden doorgaans zullen verblijven voor een gelijke termijn als of een kortere termijn dan de hoofdpersoon. Uit te sluiten valt echter niet, dat een vreemdeling die hier zelf eerst met een verblijfsdoel is gekomen op grond waarvan een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd verblijf werd
verleend, vervolgens hier wenst te verblijven als echtgenoot van een andere houder van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd. Men denke aan een student die met een andere student trouwt, die nog doorstudeert, nadat zijn eigen studie is beëindigd. Het systeem van verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, gecombineerd met de mogelijkheid van wijziging van de specifieke reden op grond waarvan werd toegelaten, ziet er derhalve als volgt uit: a. het verzoek om verlenging van de geldigheidsduur moet uiterlijk één maand voor het verstrijken van de geldigheidsduur worden ingediend. Alsdan wordt de geldigheid van rechtswege verlengd totdat op het verzoek is beslist. Wordt het verzoek te laat ingediend, dan kan de geldigheidsduur verstrijken voordat er is beslist waarna de weigeringsgrond van artikel 9, tweede lid, van toepassing is; b. met betrekking tot de wijziging van de verblijfsgrond geldt het bepaalde in artikel 24; in dat geval is geen voortzetting van rechtswege van de verblijfsvergunning voorzien, aangezien in die situatie de geldigheid eerst eindigt door intrekking welke niet plaatsvindt indien er een andere aanvaardbare verblijfsgrond bestaat; c. na verloop van drie jaren kan de geldigheidsduur nog slechts worden verlengd in verband met activiteiten die voordien zijn aangevangen: wijziging van de gronden voor het verblijf van bepaalde duur is dan niet langer mogelijk; d. na verloop van vijf jaren verliest de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd haar geldigheid door verloop van de geldigheidsduur, behoudens de mogelijkheid van verlenging ook na vijf jaren ten aanzien van bepaalde vreemdelingen.
Artikel 13
In het algemeen deel van deze memorie werd reeds stil gestaan bij de voorgestelde bepalingen met betrekking tot het verrichten van arbeid en het onderscheid tussen arbeid van tijdelijke aard en andere arbeid. Het bepaalde in dit artikel regelt de toelating om reden van het verrichten van arbeid van tijdelijke aard. In het eerste lid worden de voorwaarden omschreven waaronder een vreemdeling wordt toegelaten tot het verrichten van bepaalde arbeid van tijdelijke aard. Het tweede lid omschrijft vervolgens wat verstaan moet worden onder arbeid van tijdelijke aard. Onderscheiden wordt tussen het geval dat arbeid als zelfstandige wordt beoogd en het geval dat arbeid in loondienst zal worden verricht. Het onderscheid tussen deze twee vormen van arbeid zal moeten worden vastgesteld aan de hand van de criteria die daarvoor gelden in de arbeidswetgeving. Hoewel arbeid van tijdelijke aard als zelfstandige vermoedelijk niet vaak voor zal komen, valt zulks niet op voorhand geheel uit te sluiten; te denken valt aan buitenlanders die gedurende een korte periode hier een aantal diensten verrichten om vervolgens weer te vertrekken. De voorwaarden die gesteld worden met betrekking tot de toelating om reden van het verrichten van arbeid spreken in sterke mate voor zichzelf: er moet sprake zijn van werkzaamheden waaraan behoefte bestaat en waarin in Nederland niet kan worden voorzien. Voorts zal de betrokken vreemdeling over de vereiste bevoegdheden en in voorkomende gevallen de vereiste vergunningen, moeten beschikken voor het verrichten van de werkzaamheden. Met betrekking tot het verrichten van arbeid als zelfstandige noemt het ontwerp deze voorwaarden uitdrukkelijk. Met betrekking tot arbeid in loondienst gelden in beginsel dezelfde voorwaarden, maar in dat geval liggen zij vooralsnog besloten in de voorwaarde dat de betrokken vreemdeling over een tewerkstellingsvergunning moet beschikken. Wat dit laatste betreft, is een aparte regeling
nodig in geval op grond van de Wet arbeid buitenlandse werknemers geen tewerkstellingsvergunning is vereist, zoals bijvoorbeeld in het geval van een ambtelijke aanstelling. In die gevallen zal een verklaring van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid vereist zijn, inhoudende dat uit een oogpunt van arbeidsmarktbeleid geen bezwaar bestaat tegen toelating van de betrokken vreemdeling voor het verrichten van de beoogde werkzaamheden. Het moge duidelijk zijn, dat de hier gestelde bepalingen met betrekking tot het verrichten van arbeid niet van toepassing zijn met betrekking tot arbeidsaanbod, dienstverlening of vestiging van EEG-onderdanen; daarop zullen de bepalingen gesteld in de algemene maatregel van bestuur bedoeld in artikel 3, onder b, van toepassing zijn. Het tweede lid regelt limitatief wat onder tijdelijke arbeid verstaan moet worden. In het algemeen deel is reeds aangegeven welke twee soorten gevallen bedoeld zijn met de onderdelen van dit lid. Voor de uitleg van het begrip seizoenarbeid kan worden aangesloten bij de voor de toepassing van dat begrip in de sociale en arbeidswetgeving gehanteerde criteria. Het tweede onderdeel heeft betrekking op werkzaamheden die naar hun aard slechts tijdelijk zijn. Uiteraard zal ook uit de overeenkomsten die betrekking hebben op het verrichten van die arbeid moeten blijken dat de werkzaamheden binnen drie jaren zijn afgerond. Dat laat onverlet dat niet wordt uitgesloten dat de werkzaamheden achteraf van langere duur blijken te zijn en het contract moet worden verlengd. Alsdan zal het echter wel duidelijk moeten zijn dat niet reeds van aanvang af een termijn van meer dan drie jaren werd beoogd en slechts aanvankelijk een termijn van drie jaren werd opgegeven om binnen de termen van deze bepaling te vallen. In die situatie kan verlenging geweigerd worden om reden dat niet langer wordt voldaan aan de voorwaarden voor toelating. Zelfs zou de verblijfsvergunning kunnen worden ingetrokken op grond van het feit dat de verblijfsvergunning verleend werd vanwege het verstrekken van onjuiste informatie.
Artikel 14
Dit artikel bevat de grondslag voor de toelating van twee andere categorieën vreemdelingen die een aanspraak op een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd zullen hebben. In de eerste plaats zijn dit de vreemdelingen die hier om redenen van studie wensen te verblijven. In het eerste lid, onder a, wordt, overeenkomstig het geldend beleid, een aanspraak op verblijf verleend aan studenten die zijn ingeschreven aan een instelling van wetenschappelijk onderwijs. Daarmee worden gelijkgesteld studenten die hoger onderwijs volgen. Thans gelden voor deze studenten nog de beperkingen die ingevolge het tweede lid van het voorgestelde artikel zullen gelden met betrekking tot andere vreemdelingen die hier beroepsonderwijs volgen. Die gelijkstelling vloeit voort uit het streven van de regering om te komen tot een gelijke positie van het wetenschappelijk en het hoger onderwijs en sluit aan bij het streven om tot sen verdergaande internationale uitwisseling van studenten te komen. Voor vreemdelingen die ander dan wetenschappelijk of hoger onderwijs wensen te volgen, gelden de eisen van het tweede lid die impliceren dat de student met de te volgen studie een bijdrage aan de ontwikkeling van zijn land kan geven. Met betrekking tot beide categorieën studenten geldt overigens de eis van voldoende middelen van bestaan. Het is niet de bedoeling dat betrokken vreemdelingen door inschrijving aan een instelling van onderwijs een aanspraak op studiefinanciering zouden ontlenen om op die manier vervolgens te voldoen aan de eis van voldoende middelen van bestaan. Behalve toelating voor het volgen van wetenschappelijk en hoger onderwijs regelt het eerste lid tevens de toelating om redenen van
medische behandeling. Ook hier betreft het een categorie vreemdelingen die in het huidige toelatingsbeleid bekend is. De reden waarom de wet deze categorieën (studenten en patiënten) uitdrukkelijk noemt, is mede gelegen in het feit dat met betrekking tot de drie genoemde categorieën het mogelijk is dat de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd ook na vijf jaren verlengd zal kunnen worden. Met betrekking tot andere categorieën die in de algemene maatregel van bestuur bedoeld in artikel 15 omschreven kunnen worden, geldt zulks niet.
Artikel 15
Gelijk reeds eerder werd gesteld bevat het ontwerp met betrekking tot de toelating voor bepaalde tijd geen limitatieve opsomming van de gronden waarvoor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd zal kunnen worden verleend. Ingevolge artikel 15 zullen bij algemene maatregel van bestuur andere categorieën vreemdelingen kunnen worden omschreven die voor de daarbij aangegeven verblijfsdoelen kunnen worden toegelaten. De formulering van het artikel laat het open of vreemdelingen die voldoen aan de in de maatregel gegeven omschrijving daaraan een aanspraak op toelating zullen kunnen ontlenen of dat de omschrijving slechts aangeeft welke vreemdelingen in aanmerking kunnen komen waarbinnen het bestuur een beleidsruimte wordt gelaten. Gelet op het diverse karakter van de categorieën vreemdelingen die in de algemene maatregel van bestuur geregeld zullen worden -te denken valt aan studenten die een voorbereidend jaar moeten volgen, au pairs, stagiaires en vreemdelingen die hier voor langer familiebezoek komen -is een dergelijke beleidsruimte onontbeerlijk om nodeloos restrictief beleid te voorkomen. Aangegeven werd reeds dat zonodig op basis van de bedoelde algemene maatregel van bestuur eveneens bepaalde categorieën vreemdelingen voor het verrichten van arbeid zullen kunnen worden toegelaten, welke niet binnen de termen van artikel 13 vallen. In dat verband kan bijvoorbeeld gedacht worden aan buitenlandse studenten die hier bij een universiteit een aanstelling als assistent krijgen, teneinde daar een proefschrift voor te bereiden. In dat verband kan eveneens gedacht worden aan vreemdelingen die als leidinggevend of stafpersoneel tijdelijk bij een buitenlandse onderneming tewerkgesteld worden. In die gevallen kan niet steeds gesteld worden, dat de werkzaamheden naar hun aard een periode van drie jaren niet te boven zullen gaan. Desondanks is het uit een oogpunt van internationale economische en wetenschappelijke betrekkingen gewenst om in die gevallen over de mogelijkheid van toelating te beschikken.
Artikel 16
Het bepaalde in dit artikel regelt de arbeid voor niet bepaalde duur. De opzet van de bepaling is gelijk aan die van het artikel 13 met betrekking tot arbeid van tijdelijke aard, zij het dat de criteria strenger zijn: het moet gaan om werkzaamheden waarvan een zwaarwegend belang vereist dat zij in Nederland worden verricht. Daarbij kan In de eerste plaats gedacht worden aan economische belangen, bijvoorbeeld in het geval van ernstige tekorten op de arbeidsmarkt aan bepaalde categorieën werknemers, of werkzaamheden die een belangrijke innovatieve of technische bijdrage aan de Nederlandse economische ontwikkeling leveren. Het kan echter ook andere belangen betreffen, bijvoorbeeld op wetenschappelijk, cultureel of medisch terrein. Op de gevallen die met het bepaalde in het tweede lid worden beoogd, werd in het algemeen deel van deze memorie reeds ingegaan.
Zowel in het eerste lid, onder b, als in het tweede lid is rekening gehouden met de situatie, dat de Wet arbeid buitenlandse werknemers niet van toepassing is op bepaalde werkzaamheden, in het bijzonder werkzaamheden in overheidsdienst. Om die reden is in het eerste lid, onder b, de zinsnede «indien vereist» toegevoegd en wordt in het tweede de mogelijkheid voorzien dat geen tewerkstellingsvergunning wordt verleend maar een verklaring dat de arbeid uit een oogpunt van arbeidsvoorziening niet bezwaarlijk is.
Artikel 17
Aan de plaats van dit artikel in het totaal van het toelatingsbeleid zoals dit in het ontwerp wordt voorgesteld, is in het algemeen deel van deze memorie reeds aandacht besteed. Het bepaalde in het eerste lid, onderdeel a, is een verwoording van de thans geldende eis dat de vreemdeling als Nederlander, in Nederland geboren en getogen moet zijn. Het vereiste van de Nederlandse nationaliteit geldt zowel met betrekking tot het geboren zijn als met betrekking tot als minderjarige tenminste tien jaren in Nederland hebben gewoond. Daarbij is met Nederland het rijk in Europa bedoeld. De eis dat de vreemdeling die op grond van het eerste lid om toelating verzoekt, tenminste zestien jaren oud moet zijn, sluit aan bij het algemeen uitgangspunt dat ook ten grondslag ligt aan andere bepalingen van het ontwerp, dat het in beginsel eerst vanaf die leeftijd denkbaar is dat een jongere enigermate zelfstandig in Nederland kan verblijven, mits in zijn verzorging is voorzien zolang hij minderjarig is. De criteria voor toelating op grond van het tweede lid zijn het bestaan van een band met Nederland of verdienste voor Nederland, en het ontbreken van een aanvaardbaar verblijfsalternatief elders. Op het eerste criterium is eerder in deze memorie reeds ingegaan; in wezen gaat het hierbij om een verwoording van het beginsel dat Nederland het meest aangewezen land moet zijn om een vreemdeling die elders geen bestaansmogelijkheid heeft, op te nemen. Bij de beantwoording van de vraag of de betrokkene elders een verblijfsmogelijkheid heeft moet gelet worden op zijn persoonlijke omstandigheden die maken dat hij elders onder plaatselijke omstandigheden geen redelijk alternatief heeft. Vraag is derhalve niet of het verblijfsalternatief naar Nederlandse normen gemeten redelijk is.
Artikel 18
Het bepaalde in deze artikelen regelt de toelating van gezinsleden van Nederlanders en van hier legaal verblijvende vreemdelingen. Het eerste lid bevat de grondslag en voorwaarden voor de verlening van een verblijfsvergunning, terwijl de navolgende leden een nadere omschrijving geven van wie als gezinslid worden aangemerkt. De regeling met betrekking tot gezinshereniging heeft niet alleen betrekking op de gezinsleden van de houders van verblijfsvergunningen maar eveneens op de toelating van gezinsleden van in Nederland verblijvende Nederlanders. Algemene voorwaarde voor toelating als gezinslid is dat de betrokken vreemdeling in Nederland in gezinsverband zal gaan samenwonen met degene bij wie verblijf als gezinslid wordt beoogd. Het enkele samenwonen is derhalve onvoldoende; er zal sprake moeten zijn van een gezinsverband, hetgeen onder meer tot uitdrukking zal moeten komen in het behoren tot de huishouding van degene bij wie verblijf wordt beoogd. In het tweede lid worden de gezinsleden bedoeld die tot het gezin in engere zin behoren. Daaronder worden begrepen voorkinderen uit een eerder huwelijk van één van beide echtelieden. Uitgezonderd worden
evenwel, in geval van polygame huwelijken, andere echtgenoten en de uit het huwelijk met hen geboren kinderen. Uitgezonderd worden eveneens, overeenkomstig het huidig beleid, kinderen die in het buitenland nimmer tot het gezin van een van beide echtelieden hebben behoord of over wie geen van beiden de ouderlijke macht of het gezag hebben. Toepassing van deze laatste criteria heeft eveneens consequenties voor de toelating van naar buitenlands recht geadopteerde kinderen. Ingevolge de Rijkswet op het Nederlanderschap (Stb.1984, 628) verkrijgen bij adoptie door echtelieden van wie één of beiden Nederlander zijn, slechts naar Nederlands recht geadopteerde kinderen het Nederlanderschap als gevolg van die adoptie. Dat wil niet zeggen dat aan een adoptie naar buitenlands recht geen enkel rechtsgevolg wordt toegekend. Voor de toelating van in het buitenland door Nederlanders of door vreemdelingen geadopteerde kinderen geldt volgens het zesde lid, dat toelating als gezinslid mogelijk is wanneer het een inhoudelijk met de Nederlandse adoptie overeenkomende figuur betreft. Voldoet de adoptie niet aan het criterium van het zesde lid, dan zullen de regels met betrekking tot pleegkinderen van toepassing zijn. Bovendien moet op grond van het in het tweede lid bepaalde, het kind feitelijk tot het gezin van één van de adoptiefouders hebben behoord. Daarmee is bedoeld de situatie uit te sluiten dat in Nederland wonende echtelieden in afwijking van de regels met betrekking tot de adoptie van buitenlandse kinderen, een kind naar buitenlands recht zouden adopteren om dit vervolgens naar Nederland te brengen en in hun gezin te laten wonen. Vermeden moet evenwel worden dat het toelatingsbeleid niet de verwezenlijking belemmert van het streven van de regering om ordening te brengen in de adoptie door Nederlanders van buitenlandse kinderen, zoals deze wordt voorgesteld in het voorstel van wet houdende regelen inzake de opneming in Nederland van buitenlandse pleegkinderen met het oog op adoptie (kamerstukken II, 1986-1987, 20046). Op grond van de eis dat om voor toelating in aanmerking te komen het kind in het buitenland reeds deel moet hebben uitgemaakt van het gezin van degene bij wie verblijf wordt beoogd, zullen kinderen die door in Nederland wonende Nederlanders in het buitenland worden geadopteerd in beginsel niet als kind voor toelating in aanmerking komen. Op deze kinderen zullen de regels met betrekking tot pleegkinderen, die in de algemene maatregel van bestuur op grond van het derde lid gesteld zullen worden, van toepassing zijn. In die regels zal onder meer rekening gehouden worden met de regels die in het eerder genoemde wetsvoorstel zijn opgenomen, zo dit tot wet wordt verheven. Het derde lid verschaft de basis voor de regeling van de verruimde gezinshereniging. Het beleid op dit punt leent zich niet voor codificatie bij wet. In de loop van de afgelopen jaren is een aantal criteria ontwikkeld dat van toepassing is in het geval van verruimde gezinshereniging. Te denken valt aan de eisen dat de persoon bij wie verblijf wordt beoogd de morele en financiële zorg heeft voor de betrokken vreemdeling, dat deze in het buitenland reeds te zijnen laste kwam en dat zijn achterblijven in het land van herkomst, gelet op de persoonlijke omstandigheden, in redelijkheid niet gevergd kan worden. Deze eisen zullen echter niet ten aanzien van alle vreemdelingen die onder het bepaalde in het derde lid zullen vallen, gesteld kunnen worden. Zo zal de eis dat de vreemdeling reeds in het buitenland ten laste kwam van de persoon bij wie verblijf wordt beoogd, niet gesteld kunnen worden met betrekking tot pleegkinderen die door ingezetenen naar Nederland worden gehaald met het oog op adoptie. Een factor in het beleid met betrekking tot de verruimde gezinshereniging zal ook gelegen zijn in de verblijfsrechtelijke positie van de persoon bij wie verblijf wordt beoogd. Denkbaar is bijvoorbeeld dat er met betrekking tot een hier verblijvende student minder reden is om andere bloed-en aanverwanten toe te laten voor de duur dat hij hier verblijft, dan in het geval van Nederlanders of vreemdelingen die
100
hier voor langere tijd verblijven. Gelet op deze verschillende situaties die onder de verruimde gezinshereniging zullen vallen, is het ook niet uitgesloten dat een zekere beleidsruimte moet worden gelaten aan het bestuur om de concrete feiten van het geval af te wegen. Te denken valt aan situaties, zoals die zich thans ook reeds voordoen, van toelating van een ouder familielid van wie bijna alle familie in Nederland woont en die om die reden wordt toegelaten, hoewel strikt genomen niet gesteld kan worden dat hij elders niet zou kunnen verblijven. Om al deze redenen is het niet gewenst thans de regels met betrekking tot de verruimde gezinshereniging bij wet vast te leggen. Wel wordt met het oog op de rechtszekerheid van betrokkenen geëist, dat de regels die te dien aanzien zullen gelden bij algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld. In het vierde lid worden vervolgens de regels met betrekking tot de toelating van niet-huwelijkse partners gegeven. Voorgesteld wordt om deze als gezinslid toe te laten. De moeilijkheid om te omschrijven wat onder een niet-huwelijkse relatie moet worden verstaan is duidelijk; voorkomen moet worden dat de wetgever met deze bepaling de inhoud van het toelatingsbeleid uit handen geeft ten gunste van de ingezetenen, die op die basis vrienden, kennissen en familieleden toegang tot Nederland zouden kunnen verschaffen. Vandaar dat in de omschrijving van het vierde lid van wat onder een niet-huwelijkse relatie moet worden verstaan, er een zekere cumulatie van criteria is. Met het gebruik van het begrip «levensgezel» wordt tot uitdrukking gebracht dat het moet gaan om een affectieve relatie van een andere inhoud dan die tussen gezins-of familieleden of tussen vrienden kan bestaan, maar om een relatie die doorgaans wordt geassocieerd met het huwelijk. Deze zal voorts duurzaam, exclusief en vast moeten zijn. Losgelaten wordt evenwel de eis dat de relatie slechts door het samenwonen gedurende drie jaar voorafgaande aan de toelating kan worden aangetoond; betrokkenen zullen ook op andere wijze het karakter van hun relatie kunnen aantonen, de bewijslast zal dan echter op hen rusten. In het vijfde en zesde lid wordt ten slotte een tweetal interpretatieregels gegeven. Het bepaalde in het vijfde lid komt erop neer, dat zolang een vreemdeling hier verblijft op grond van een verblijfsvergunning die kan worden ingetrokken om reden dat hij niet langer voldoet aan het vereiste van gezinslidmaatschap, hij niet zelf een persoon kan zijn bij wie andere vreemdelingen verblijf kunnen beoogen om toelating op grond van de bepalingen inzake gezinshereniging te verkrijgen. Op het bepaalde in het zesde lid is in het voorgaande reeds ingegaan.
Artikel 19
Anders dan ten aanzien van andere categorieën vreemdelingen is in het geval van gezinsleden niet de aard van de grond waarop wordt toegelaten bepalend voor de vraag of een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd of voor niet bepaalde tijd wordt verleend, maar de verblijfsrechtelijke positie van degene bij wie verblijf als gezinslid wordt beoogd. Ingevolge het bepaalde in dit artikel zullen gezinsleden van de houder van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd eveneens een dergelijke vergunning krijgen. In andere gevallen wordt een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd verleend; dit komt erop neer dat gezinsleden van hier verblijvende Nederlanders een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd zullen verkrijgen.
Artikel 20
In het algemeen deel van deze memorie is reeds ingegaan op de opzet van de bepalingen inzake het intrekken van een verblijfsvergunning. Het bepaalde in artikel 20 bevat de diverse gronden die tot intrekking kunnen
101
J>
leiden. Deze zijn in het huidige beleid reeds alle bekend, met uitzondering van het bepaalde in het eerste lid, onder b, dat evenwel een tegenhanger vormt van de mogelijkheid de verblijfsvergunning voorwaardelijk te verlenen. De doorwerking van de toelatingsgronden in de rechtspositie van een vreemdeling ligt besloten in het bepaalde in het eerste lid, onder d; daarin wordt verwezen naar de algemene toelatingsvoorwaarden en de bijzondere voorwaarden zoals die met betrekking tot de diverse categorieën vreemdelingen in de eerste en de tweede afdeling van titel 3 zijn opgenomen, alsmede naar de beperkingen en voorwaarden die aan een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd kunnen zijn verbonden. Bij de algemene toelatingsvoorwaarden gaat het om de weigeringsgronden genoemd in artikel 9, eerste lid. De weigeringsgronden genoemd in artikel 10 vinden met betrekking tot de rechtspositie hun weerslag in het bepaalde in het tweede lid van dit artikel. Dat de diverse in het eerste lid genoemde Intrekkingsgronden in beginsel tot intrekking kunnen leiden vloeit voort uit het feit dat de wetgever de uitzonderingen op deze regels zelf bij wet regelt en niet aan nadere beleidsinvulling overlaat. Met betrekking tot de in het tweede lid genoemde gronden is dit anders. Het beleid ten aanzien van de intrekking op die gronden leent zich niet voor codificatie; daarbij spelen tal van onderscheiden factoren die in ieder geval een afzonderlijke afweging nodig maken, zij het dat de wetgever in artikel 21, derde lid, de beleidsruimte te dien aanzien beperkt ten aanzien van houders van een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd. De gronden die in het tweede lid worden genoemd zijn, zoals eerder werd gesteld, thans reeds alle bekend. De mogelijkheid van intrekking op grond van een sanctiemaatregel wordt geboden door de Sanctiewet in artikel 2 jo. artikel 4, onder 2. Uiteraard dient de bevoegdheid tot het nemen van een sanctiemaatregel geregeld te worden in de Sanctiewet; het lijkt echter juist dat de bevoegdheid om op die grond verblijfsvergunningen in te trekken uitdrukkelijk in de Vreemdelingenwet wordt genoemd. Zoals in het huidige beleid reeds het geval is, zal bij intrekking om reden van een veroordeling terzake van een misdrijf gelet worden op de aard en de ernst van het misdrijf; in de geldende beleidsregels is te dien aanzien een meer uitgewerkte glijdende schaal opgenomen. Met betrekking tot veroordelingen in het buitenland geldt voorts de regel dat het daarbij moet gaan om delicten die ook naar Nederlands recht als misdrijf worden beschouwd. Weliswaar zullen deze uitgangspunten van beleid in beginsel ook in de toekomst gehandhaafd blijven, toch lenen deze beleidsregels zich moeilijk voor codificatie. Zo laat het beginsel dat de buitenlandse veroordeling een delict moet betreffen dat ook in Nederland als misdrijf wordt beschouwd, zich zeer wel in het beleid hanteren, maar zou als wettelijke norm ertoe dwingen, dat in ieder geval moet worden vastgesteld of de delictsomschrijving in de buitenlandse wetgeving precies dezelfde is als in de Nederlandse wetgeving, hetgeen doorgaans niet het geval zal zijn.
Artikel 21
In dit artikel wordt de geleidelijke versterking van de rechtspositie van de houder van een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd geregeld. Deze versterking heeft betrekking op een aantal specifieke intrekkingsgronden, met betrekking tot welke de mogelijkheid van intrekking wordt beperkt, al dan niet door verloop van tijd. De uitzondering in het eerste lid betreft het verblijf buitenslands als intrekkingsgrond. Vanaf het begin van het verblijf van de houder in Nederland geldt, dat langdurig verblijf buitenslands niet in alle gevallen tot intrekking van de verblijfsvergunning leidt. Het vervullen van militaire
102
dienstplicht of het ondergaan van een gevangenisstraf zijn in het huidige beleid reeds erkende uitzonderingsgronden. Daarnaast voorziet het eerste lid, onder iii, de mogelijkheid dat in geval van studie, medische behandeling of van arbeid in het buitenland eveneens langer dan negen maanden in het buitenland verbleven zal kunnen worden. Dit is bijvoorbeeld van belang voor vreemdelingen die hier voor langere termijn verblijven en die anders door de regel dat langdurig verblijf in het buitenland tot verlies van de verblijfsvergunning leidt, beperkt zouden worden in hun mogelijkheden om in het buitenland te gaan studeren of van uitzending door het bedrijf waar ze werken. Op dit punt zullen echter nadere regels gesteld moeten worden, die onder meer een voorafgaande toestemming kunnen inhouden of die de mogelijkheid kunnen beperken tot vreemdelingen die reeds enkele jaren in Nederland verblijven. Het tweede lid regelt de uitzonderingen op de eis dat de vreemdeling moet blijven voldoen aan de voorwaarden van toelating. Daarbij worden drie fasen onderscheiden. Gedurende de eerste drie jaren moet de vreemdeling blijven voldoen aan de voorwaarden voor toelating. In onderdeel c wordt daarop evenwel een uitzondering gemaakt voor het geval een vreemdeling die om reden van het verrichten van arbeid is toegelaten, door onvrijwillige werkloosheid niet meer voldoet aan het vereiste dat hij bepaalde werkzaamheden verricht. In dat geval wordt hem een periode van twaalf maanden gegeven om opnieuw aan de voorwaarden van artikel 16 te voldoen. In geval na drie jaren niet meer aan de toelatingsvoorwaarden wordt voldaan, wordt de verblijfsvergunning niet ingetrokken, mits de vreemdeling door arbeid in zijn onderhoud kan voorzien. Daarbij is een formulering gekozen die impliceert dat bij bijvoorbeeld werkloosheid niet onmiddellijk tot intrekking wordt overgegaan, doch de vreemdeling een periode van ten hoogste een jaar wordt gelaten om ander werk te zoeken. De enige beperking hierop betreft het geval dat een vreemdeling die om reden van het verrichten van arbeid is toegelaten zijn werk verliest om hem verwijtbare redenen; alsdan wordt de verblijfsvergunning onmiddellijk ingetrokken. Wordt na vijf jaren niet langer aan de toelatingsvoorwaarden voldaan, dan wordt de verblijfsvergunning niet om die reden ingetrokken. De termijnen betreffen het tijdstip waarop niet langer aan de voorwaarden is voldaan en niet de periode waarbinnen de verblijfsvergunning kan worden ingetrokken. Zo kan de werking van het bepaalde onder b met zich brengen dat de termijn waarbinnen intrekking mogelijk is langer is dan vijf jaren. Bijvoorbeeld in het geval van een vreemdeling die na vier jaren verblijf werkloos wordt en alsdan een jaar heeft om ander werk te zoeken. Met betrekking tot de eis van huisvesting geldt een van het voorgaande afwijkende regeling. Het niet beschikken over passende huisvesting zal na toelating geen grond voor intrekking zijn behoudens het geval bedoeld in artikel 20, eerste lid, onderdeel b tenzij de vreemdeling binnen een jaar na toelating de huisvesting waarover hij beschikt eigener beweging verlaat en niet passende huisvesting betrekt. In laatst bedoelde situatie is er in wezen sprake van het ontduiken van de toelatingsvoorwaarde met betrekking tot huisvesting en is intrekking derhalve gerechtvaardigd. Het derde lid beperkt ten slotte de mogelijkheid van intrekking om reden van gevaar voor de openbare orde. In de onderdelen onder a, b en c worden in oplopende mate veroordelingen genoemd die niet meer tot intrekking kunnen leiden. In beginsel wordt na tien jaren een verblijfsvergunning niet langer wegens het plegen van een misdrijf ingetrokken. Daarop kunnen evenwel bij algemene maatregel van bestuur uitzonderingen worden voorzien met betrekking tot bepaalde zeer ernstige misdrijven; gedacht moet daarbij worden aan bijvoorbeeld ernstige opiumdelicten, terroristische activiteiten of zeer ernstige geweldsmisdrijven. Ook met betrekking tot de aldus aangegeven delicten zal de
103
beperking van het bepaalde onder b gelden, dat na zeven jaren de verblijfsvergunning niet wordt ingetrokken bij een veroordeling tot een gevangenisstraf van minder dan drie jaren. In de beperking van de intrekkingsgronden is eveneens rekening gehouden met het feit dat het Wetboek van Strafrecht in het geval van misdrijven thans eveneens de mogelijkheid van geldboeten voorziet. De praktijk laat zien dat daarvan in het geval van vermogensdelicten ook regelmatig gebruik van wordt gemaakt, zodat in het vreemdelingenbeleid daarmee rekening gehouden moet worden.
Artikel 22
Op gezinsleden die houder zijn van een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd is het bepaalde in artikel 21 van toepassing. Ten aanzien van hen geldt echter in geval van verlies van de positie van gezinslid een verdergaande afwijking van het bepaalde in artikel 20, eerste lid, onderdeel d, dan is voorzien in artikel 21, tweede lid, onder b, inzoverre de oorzaak van dit verlies hen in geen geval zal kunnen worden tegengeworpen. Een uitzondering geldt eveneens met betrekking tot de eis dat binnen een jaar door arbeid in het eigen onderhoud moet worden voorzien, indien dit, om in de persoon van de vreemdeling gelegen redenen, in redelijkheid niet kan worden geëist, bijvoorbeeld omdat de betrokkene te oud is. Een nog verdergaande afwijking geldt, overeenkomstig het huidig beleid, in geval van een echtgenoot die door echtscheiding, het overlijden van zijn echtgenoot of door de formele scheiding van tafel en bed, niet langer aan het vereiste van gezinslidmaatschap voldoet.
Artikel 23
In het algemeen deel van deze memorie is reeds ingegaan op het bepaalde in dit artikel.
Artikel 24
Het bepaalde in dit artikel vormt een aanvulling op de intrekkingsgronden. In de praktijk zal het daarbij gaan om intrekking op grond van het feit dat niet langer wordt voldaan aan de voorwaarden voor toelating of in geval van de overgang van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd naar een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd. In andere gevallen zal de reden voor intrekking tevens reden zijn waarom een nieuwe verblijfsvergunning zal worden geweigerd. Ook zonder deze bepaling zouden vreemdelingen wier verblijfsvergunning wordt ingetrokken op een moment dat zij uit andere hoofde voor de verlening van een verblijfsvergunning in aanmerking zouden komen, een nieuwe verblijfsvergunning kunnen aanvragen. Het belang van de voorgestelde bepaling is evenwel gelegen in het feit dat na de wijziging van de verblijfsvergunning de periode welke de vreemdeling voordien als houder van een verblijfsvergunning in Nederland doorbracht, wordt meegeteld voor de toepassing van de termijnen die gelden met betrekking tot de bevoegdheid om een verblijfsvergunning in te trekken. Uiteraard telt die periode ook mee, in geval het een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd betreft, voor de berekening van de totale geldigheidsduur van de vergunning. Voor de toepassing van het bepaalde in dit artikel is wel vereist dat de vreemdeling daarom verzoekt; een wijziging van rechtswege of een ambtshalve wijziging is niet beoogd. Het tweede en derde lid vormen de basis voor de wijziging van een verblijfsvergunning indien intrekking daarvan leidt tot de verbreking van een relatie welke als gezinsleven in de zin van artikel 8 van Europees
104
verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (verdrag van 4 november 1950: Trb. 1951, 154) moet worden aangemerkt. In het algemeen deel van deze memorie is reeds ingegaan op de situaties waarin dit het geval kan zijn. De verschillende daar genoemde elementen zijn terug te vinden in de formulering van het tweede lid. In de eerste plaats zal het gaan om de intrekking op grond van artikel 20, eerste lid, sub d, onder 1°. Indien één van de andere in artikel 20 genoemde gronden voor intrekking aanwezig is, sluit dit naar zijn aard een onvrijwillige verbreking van een gezinsbetrekking uit of is een zodanige verbreking gerechtvaardigd. Voorwaarde is voorts dat het een betrekking betreft met een hier legaal verblijvend minderjarig kind. Ten slotte moet er sprake zijn van een onvrijwillige verbreking van de gezinsbetrekking. Dit betekent dat er omstandigheden moeten zijn, waarop de betrokken vreemdeling noch het kind invloed hebben, welke het onmogelijk maken dat het kind de betrokken vreemdeling naar het buitenland volgt. In het tweede lid, onder b, wordt voorts dezelfde voorwaarde gesteld, als ingevolge artikel 22, onder b, geldt ten aanzien van het voortgezet verblijf na echtscheiding. Aan het feit dat betrokken vreemdeling ten laste komt van de openbare kas mag na verloop van een jaar een doorslaggevende betekenis worden toegekend in de afweging of een eventuele inbreuk op het gezinsleven gerechtvaardigd is.
Artikelen 25 en 26
Ter aanvulling van hetgeen reeds in het algemeen deel van deze memorie met betrekking tot de ongewenstverklaring werd gesteld kan nog het volgende dienen. In het eerste lid van artikel 25 is de voorgestelde ongewenstverklaring van rechtswege, opgenomen. In het tweede lid zijn gronden opgenomen zoals die thans reeds in artikel 21 Vreemdelingenwet voorkomen. Met de in het tweede lid onder c genoemde grond wordt onder meer beoogd de ongewenstverklaring op verzoek van België of Luxemburg in het kader van de personencontrole aan de buitengrenzen. Niet is uitgesloten dat in het kader van de samenwerking tussen de landen die zijn toegetreden tot het akkoord van Schengen op den duur gelijke afspraken zullen gaan gelden. Naast de strafrechtelijke gevolgen van de ongewenstverklaring verbindt het derde lid van artikel 25 ook een verblijfsrechtelijk gevolg daaraan, overeenkomstig hetgeen thans reeds in artikel 21, vierde lid, Vreemdelingenwet wordt bepaald. Het bepaalde in het derde lid komt erop neer dat de ongewenst verklaarde vreemdeling op geen enkele wijze verblijf in Nederland is of kan worden toegestaan. Voorafgaande aan een een verzoek om toelating tot verblijf zal eerst verzocht moeten worden om opheffing of schorsing van de ongewenstverklaring. Overigens zal de opheffing van de ongewenstverklaring niet impliceren dat de betrokken vreemdeling ook een verblijfsvergunning zal worden verleend en dat geen beroep zal worden gedaan op de weigeringsgrond van gevaar voor de openbare orde of de nationale veiligheid. De verlening van een verblijfsvergunning en de opheffing van de ongewenstverklaring staan ieder op zich. Hetzelfde geldt met betrekking tot de opheffing van rechtswege van de ongewenstverklaring na tien jaren. Ingevolge het bepaalde in artikel 26, eerste lid, is de Minister van Justitie te allen tijde bevoegd de ongewenstverklaring op te heffen of te schorsen; dit betreft zowel de ongewenstverklaring van rechtswege als die welke bij beschikking wordt opgelegd. Behoefte aan schorsing zal er bijvoorbeeld kunnen bestaan indien er dringende redenen zijn om de vreemdeling tijdelijk in Nederland toe te laten. Het vierde lid van artikel 26 regelt ten slotte de berekening van de termijnen gedurende welke de ongewenstverklaring zal werken. Met het oog op de mogelijkheid dat een vreemdeling zich aan toezicht onttrekt en
105
onderduikt, gaat de termijn eveneens lopen vanaf het moment dat hij niet langer een bekende verblijfplaats heeft in Nederland. Thans voorziet artikel 21 Vreemdelingenwet in het tweede en derde lid eveneens bepalingen met betrekking tot de kennisgeving van de beschikking tot ongewenstverklaring. Dergelijke bepalingen worden in het ontwerp niet in het bijzonder met betrekking tot de ongewenstverklaring voorzien, aangezien ingevolge het bepaalde betreffende de procedurele bepalingen algemene voorschriften met betrekking tot de kennisgeving van beschikkingen zullen worden vastgesteld. Gegeven de ongewenstverklaring van rechtswege bij intrekking van de verblijfsvergunning zal de kennisgeving van de ongewenstverklaring bovendien veelal besloten liggen in de kennisgeving van de intrekking.
Artikel 27
In het bepaalde in dit artikel zijn de twee gronden voor het verlenen van asiel opgenomen. In het algemeen deel van deze memorie is reeds stil gestaan bij de gekozen formulering van het eerste lid, dat impliciet verwijst naar de beperkingen die het Vluchtelingen Verdrag zelf bevat met betrekking tot de reikwijdte van het begrip vluchteling. Ook op de overwegingen die aan het tweede lid ten grondslag liggen, is in het algemeen deel van deze memorie ingegaan. De diverse elementen waarop dat beleid berust, worden in het tweede lid genoemd als onderdelen van de omschrijving van de betrokken categorie vreemdelingen of als factoren die bij de beslissing over de toelating een rol moeten spelen. Het centrale element in de afweging is de behandeling welke deze vreemdeling te wachten staat in het land waarvan hij de nationaliteit heeft. Dit land is immers het land waar hij naar zou worden uitgezet indien er geen ander land is waar hij kan verblijven of naar terug kan keren. Zou er wel een ander land zijn waar hij verblijf zou kunnen vinden dan is dat reeds ingevolge het bepaalde in artikel 28, eerste lid, onder a, reden tot weigering van de verblijfsvergunning. In het gebruik van de term behandeling ligt besloten dat het moet gaan, niet om economische of sociale omstandigheden, maar om menselijk handelen, hetzij van de overheid hetzij van de medeburgers. In de toevoeging «in het bijzonder» ligt daarnaast besloten dat niet bedoeld zijn algemene, in het betrokken land geldende omstandigheden, maar een behandeling welke de betrokken vreemdeling, in onderscheid van anderen, in het bijzonder zal treffen. Bij dit handelen moet het in beginsel gaan om een voor de betrokken vreemdeling fysiek bedreigende situatie. Uitgangspunt van de toelating op deze grond is dat Nederland betrokkene een veilig heenkomen biedt tegen geweld van de zijde van de overheid of zijn medeburgers. Daarbij zal niet iedere vorm van geweld aanleiding kunnen zijn voor toelating. Indien de betrokkene zich aan het geweld kan onttrekken, bij voorbeeld met de rechtsmiddelen die hem ter beschikking staan of doordat elders in het land geen sprake is van bedreiging, is er geen reden om toelating te overwegen. Onder bepaalde omstandigheden is het echter ook denkbaar dat als gevolg van een eerder ondervonden behandeling de betrokken vreemdeling het verblijf in zijn land van herkomst, bij voorbeeld omdat de omstandigheden aldaar in beginsel niet gewijzigd zijn, psychisch zozeer als bedreigend zal ervaren dat ook in die zin er sprake kan zijn van een schrijnende behandeling.
Artikel 28
Op de diverse weigeringsgronden is eerder in deze memorie reeds ingegaan. De weigeringsgronden zijn in beginsel gelijkelijk op beide in artikel 27 genoemde categorieën asielzoekers van toepassing. In de formulering is evenwel rekening gehouden met het feit dat de twee
106
toelatingsgronden van artikel 27 niet geheel gelijksoortig zijn. Om die reden wordt in het bepaalde in het eerste lid, onder a, ten aanzien van vluchtelingen de specificatie opgenomen, dat als land van eerdere opvang slechts geldt een land dat genoegzame bescherming biedt tegen uitzetting en terugleiding naar het land waar betrokkene voor vervolging te vrezen heeft. Op de gedachte die aan het bepaalde in het eerste lid, onder c, ten grondslag ligt is in het algemeen deel van deze memorie reeds ingegaan. Op het algemeen beginsel van deze bepaling zijn drie beperkingen geformuleerd. De beperkingen onder a en c vloeien voort uit internationale verplichtingen die Nederland heeft of mogelijkerwijs nog zal aangaan. Zonder deze beperkingen zou een situatie kunnen ontstaan dat een asielzoeker eerst in Nederland een verzoek indient, vervolgens naar een ander land vertrekt en daar een verzoek indient hetgeen wordt afgewezen omdat Nederland verantwoordelijk is voor de behandeling, maar zijn verzoek in Nederland vervolgens ook zou zien afgwezen op grond van de eerdere afwijzing in het buitenland. De beperking onder b sluit aan bij de uitspraak van de Hoge Raad in zijn arrest van 29 mei 1987 (NJ 1988, nr. 56), waarin de Hoge Raad concludeerde dat het in strijd zou zijn met het Vluchtelingenverdrag indien een asielverzoek zou worden afgewezen tegen de achtergrond van een eerdere beslissing in het buitenland, maar het verzoek mede zou berusten op feiten die in de buitenlandse procedure geen rol konden spelen. Daaronder vallen niet alleen feiten die plaats hebben gevonden nadat de buitenlandse beslissing werd genomen, maar er kan eveneens sprake zijn van feiten waaraan in het buitenlands toelatingsbeleid geen rol wordt toegekend, terwijl in het nationale beleid aan deze feiten wel een rol wordt toegekend bij de beoordeling. Het tweede lid verschaft de bevoegdheid om de betrokken vreemdeling een verblijfsvergunning te weigeren om redenen van bescherming van de openbare orde. Het Vluchtelingenverdrag biedt in artikel 33, tweede lid, daartoe een basis ten aanzien van de personen op wie dat verdrag van toepassing is. Bepaald wordt dat een vluchteling aan het verdrag geen aanspraak ontleent jegens een staat die ernstige redenen heeft te vermoeden dat betrokkene een gevaar oplevert voor de nationale veiligheid, dan wel die, bij gewijsde veroordeeld wegens een bijzonder ernstig misdrijf, een gevaar oplevert voor de gemeenschap van dat land. De toepassing van deze uitzondering zal voorwerp van beleid moeten blijven. Net zo min als elders in het wetsvoorstel normen worden voorgesteld met betrekking tot de uitoefening van de bevoegdheid om ter bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid een verblijfsvergunning te weigeren of in te trekken, kunnen zulke normen hier worden vastgesteld. Te meer daar de weigeringsgrond zowel op verdragsvluchtelingen als op andere vreemdelingen van wie de terugkeer naar hun land van herkomst niet verlangd kan worden, betrekking zal hebben. Evenals dit met betrekking tot de intrekkingsbevoegdheid geschiedt, kan de wetgever wel aangeven wat in ieder geval niet als een ernstig misdrijf kan worden beschouwd. Een dergelijke beperking wordt voorgesteld in het tweede lid, onder b. Voor de keuze van dit criterium is aangesloten bij de beperking die geldt met betrekking tot de intrekking van verblijfsvergunningen na drie jaren verblijf, zij het dat weigering bij een veroordeling tot een geldboete in het geheel niet mogelijk zal zijn en dat het zal moeten gaan om één veroordeling tot meer dan zes maanden gevangenisstraf.
Artikel 29
In verband met de bespreking van de rechtspositie van vreemdelingen van wie de terugkeer niet verlangd kan worden, is in het algemeen deel van deze memorie reeds ingegaan op de in dit artikel voorgestelde
107
regeling. Hier zij er nog op gewezen dat ingevolge het tweede lid bij het wegvallen van de reden voor het verlenen van asiel meer dan vijf jaren na het verlenen van zijn verblijfsvergunning, de vergunning slechts kan worden ingetrokken op de gronden die voor de gewone houder van een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd gelden. Dit impliceert dat na vijf jaren het wegvallen van de reden voor asiel geen grond meer kan zijn voor het intrekken van de verblijfsvergunning.
Artikel 32
In het eerste lid van dit artikel wordt als algemene regel gesteld dat verlening, wijziging of verlenging van een verblijfsvergunning, plaatsvinden op verzoek van de vreemdeling. De daarop volgende onderdelen van het artikel regelen vervolgens wat het verzoek dient in te houden. Het verzoek zal worden ingediend met gebruikmaking van een formulier, dat naast de gegevens met betrekking tot de identiteit van de vreemdeling en zijn woon-en verblijfplaats, ook de gronden zal moeten aangeven waarop de vreemdeling in aanmerking komt voor toelating. Op basis van het verzoek en de daarin opgegeven toelatingsgrond wordt vervolgens beslist. Dit houdt in dat de vreemdeling de gronden zal moeten aangeven op grond waarvan hij toelating vraagt. Naar gelang de aangegeven grond zullen bij ministerieel besluit aangegeven nadere gegevens verstrekt moeten worden. Dit in overeenstemming met het voorontwerp Algemene wet bestuursrecht gekozen systeem, impliceert dat de ambtenaar belast met de toelating niet ambtshalve nagaat of er wellicht nog andere gronden zijn dan de door de vreemdeling aangegeven grond, die zijn toelating kunnen rechtvaardigen. Dit vloeit mede voort uit het feit dat in het wetsontwerp het toelatingsbeleid niet langer op één algemene beleidsbevoegdheid berust, maar door de wetgever in een wettelijk systeem wordt genormeerd. Overigens behoudt de vreemdeling de mogelijkheid om zijn verzoek na indiening te wijzigen en eventueel, op grond van nieuwe gegevens, een andere toelatingsgrond op te geven (vijfde lid). De vreemdeling zal voor de behandeling van zijn verzoek tevens een adres moeten opgeven, op welk adres hij voor de behandeling van zijn verzoek geacht kan worden aanwezig te zijn. Dit gegeven wordt gevraagd teneinde één punt te hebben waaraan eventuele kennisgevingen in verband met de behandeling van het verzoek gericht kunnen worden. Naast identiteit, adres en toelatingsgrond moeten voorts andere gegevens verstrekt worden, die nader door de minister zullen worden bepaald. Tezamen vormen deze gegevens het vereiste minimum aan informatie dat het verzoek moet bevatten, wil er sprake van zijn van een verzoek, onverminderd de bevoegdheid van de behandelende instanties om de vreemdeling uit te nodigen ontbrekende gegevens aan te vullen. Of er aldus sprake is van een verzoek is van belang voor de vraag of een vreemdeling aan wie geen verblijf is toegestaan kan worden verwijderd. Bij het verzoek zullen verder bepaalde bescheiden moeten worden overgelegd. Behalve de vereiste reis-en identiteitspapieren kan de minister andere bescheiden aanwijzen die gelet op de toelatingsgrond en de andere gevraagde informatie, moeten worden overgelegd. Daarnaast kan de vreemdeling andere bescheiden toevoegen die naar zijn mening zijn verzoek ondersteunen net zoals hij bij het verzoek andere dan de gevraagde informatie kan verschaffen die zijn verzoek ondersteunen. Het spreekt voor zichzelf dat het verzoek zal moeten zijn ondertekend door de vreemdeling, of bijvoorbeeld in het geval van een minderjarige, door zijn wettelijke vertegenwoordiger. Toelating van gezinsleden is evenwel geen zaak die enkel de verzoeker aangaat; ook degene bij wie verblijf wordt beoogd is daarbij betrokken en dient in te stemmen met het verblijf van het gezinslid bij hem thuis. Die instemming komt tot uitdrukking in de medeondertekening van het verzoek.
108
Ingevolge het vijfde lid is de vreemdeling verplicht om onverwijld mededeling te doen van nieuwe gegevens die van belang zijn voor de beslissing op zijn verzoek. Deze plicht geldt zolang aan de vreemdeling geen verblijfsvergunning is verleend. Daarna wordt deze plicht vervangen door de verplichtingen met betrekking tot het verstrekken van informatie die in het kader van het toezicht gelden. De plicht om informatie te verstrekken moet gezien worden in samenhang met het bepaalde in het volgende artikel, dat de vreemdeling de mogelijkheid biedt om, zolang nog niet op het verzoek is beslist, de gronden voor zijn verzoek aan te vullen, te wijzigen of te verbeteren. Is reeds in afwijzende zin op het verzoek beslist dan kan de vreemdeling in het licht van de nieuwe informatie een nieuw verzoek indienen. Komt de vreemdeling deze plicht om nieuwe gegevens onverwijld te melden niet na, dan is de sanctie daarop gelegen in het feit dat het bestuur bij een later verzoek de nieuwe gegevens niet als nieuwe gegevens hoeft te beschouwen en het nieuwe verzoek summier kan afwijzen, op de wijze bedoeld in artikel 39.
Artikel 33
Uitgangspunt van de voorgestelde wettelijke regeling, zowel met betrekking tot de procedure van behandeling van een verzoek in eerste aanleg alsook met betrekking tot de fase van bezwaarschrift en beroep, is dat in het belang van een snelle en doeltreffende behandeling de besluitvorming met betrekking tot de verblijfsrechtelijke positie van een vreemdeling zoveel mogelijk geconcentreerd moet worden. Tegen die achtergrond is een nieuw verzoek van rechtswege niet ontvankelijk zolang niet op een eerder verzoek of op het tegen de afwijzing van dat verzoek gericht bezwaarschrift is beslist. In die fase kan de vreemdeling zijn oorspronkelijk verzoek aanvullen, wijzigen of verbeteren en de gegevens die daarbij zijn overgelegd aanvullen. Uiteraard blijft bij wijziging van de gronden het bepaalde in artikel 32 van toepassing, dat wil zeggen dat de met betrekking tot de nieuwe grond vereiste gegevens en bescheiden moeten worden overgelegd.
Artikel 34
Het eerste lid van dit artikel somt de drie plaatsen op waar de vreemdeling een verzoek kan indienen. De indiening dient te geschieden in persoon, behoudens de mogelijkheid van vrijstelling of ontheffing op grond van de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 43, tweede lid, onderdeel a. Wat verzoeken om een verblijfsvergunning betreft, impliceert het bepaalde in artikel 3 dat het verzoek als regel in het buitenland zal moeten worden aangevraagd; verzoeken tot wijziging of verlenging van een verblijfsvergunning zullen daarentegen in Nederland kunnen worden ingediend. Het bepaalde in het eerste lid impliceert evenwel niet dat een verzoek dat ingevolge artikel 3 buitenslands zou moeten worden aangevraagd niet in Nederland kan worden aangevraagd. Het tweede lid biedt de mogelijkheid om met betrekking tot bepaalde bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën verzoeken te bepalen, dat zij slechts bij één van de daarin aangewezen hoofden van plaatselijke vreemdelingendienst kunnen worden ingediend. Het betreft hier een dringend gewenste bevoegdheid die het mogelijk maakt om in gevallen dat er in korte tijd grote aantallen verzoeken worden ingediend de verwerking daarvan te kunnen concentreren. De ervaring heeft geleerd, dat de thans bestaande mogelijkheid om een verzoek overal in Nederland te kunnen indienen, ertoe leidt dat op steeds weer andere plaatsen de plaatselijke vreemdelingendiensten overbelast worden, hetgeen een behoorlijke en snelle verwerking van grote aantallen verzoeken niet ten goede komt.
109
Het bepaalde in dit artikel bevat voorts een aantal andere procedureregels met betrekking tot de indiening van het verzoek. Op grond van het bepaalde in het derde lid dienen asielzoekers in de gelegenheid gesteld te worden om, zonodig met behulp van een tolk, hun verzoek nader toe te lichten. Tegelijkertijd kan de asielzoeker gevraagd worden om de verstrekte gegevens zonodig aan te vullen en de van belang zijnde bescheiden over te leggen. Dit persoonlijk contact met de asielzoeker, dat ook al in de huidige procedure plaatsvindt, is van belang om reeds in een vroegtijdig stadium een zo volledig beeld te krijgen van de achtergronden van het verzoek. Van het gesprek wordt een verslag gemaakt, waarvan met het oog op het verdere verloop van de procedure een afschrift aan de vreemdeling wordt verzonden.
Artikelen 35, 36 en 37
In de artikelen 35, 36 en 37 wordt de behandeling van het verzoek geregeld. Ingevolge artikel 35, derde lid, zendt de instantie bij welke het verzoek is ingediend het verzoek door aan het hoofd van de plaatselijke vreemdelingendienst van de (beoogde) woon-of verblijfplaats van de vreemdeling. Deze onderzoekt het verzoek overeenkomstig het bepaalde in artikel 36 waarna hij het verzoek doorzendt naar de Minister van Justitie. Alvorens het verzoek door te zenden zal de instantie bij welke het verzoek is ingediend nagaan of alle informatie die de vreemdeling ingevolge artikel 32 moet verstrekken aanwezig is; zo dit niet het geval is kan deze instantie reeds eigener beweging de vreemdeling uitnodigen het verzoek aan te vullen. Het zou een onnodig tijdrovende procedure zijn indien eerst het hoofd van de plaatselijke vreemdelingendienst of de Minister van Justitie deze informatie zou mogen opvragen, met name in de gevallen waar het hier om gaat, te weten de verzoeken die in het buitenland of aan de grens worden ingediend. Eveneens kan door de instantie die het verzoek in ontvangst neemt aan de vreemdeling een vertaling gevraagd worden van bescheiden die hij bij zijn verzoek moet overleggen of wenst over te leggen. Het hoofd van de plaatselijke vreemdelingendienst, of het departement van Justitie in de gevallen dat een verzoek in het buitenland is ingediend en er nog geen woon-of verblijfplaats in Nederland is gekozen, onderwerpt het verzoek aan een eerste onderzoek, de omvang waarvan geregeld wordt bij ministeriële regeling op grond van het eerste lid van artikel 36. Dit onderzoek zal voor een deel bestaan in het natrekken van de door de vreemdeling verstrekte gegevens, voor een deel echter ook uit het verzamelen van gegevens die niet door de vreemdeling verstrekt kunnen worden en verkregen moeten worden van plaatselijke autoriteiten in de beoogde gemeente van vestiging. In dat verband kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het advies van de gemeentelijke huisvestingsautoriteiten met betrekking tot de vraag of er sprake is van passende huisvesting. In de bevoegdheid van het hoofd van de plaatselijke vreemdelingendienst om deze informatie te vragen ligt de plicht besloten van de bestuursorganen aan welke deze informatie gevraagd wordt om de gevraagde informatie te verstrekken. Voorts zal het hoofd van de plaatselijke vreemdelingendienst de vreemdeling kunnen vragen aanvullende informatie of bescheiden te verstrekken, binnen een door hem te stellen termijn. Een zelfde bevoegdheid heeft de centrale uitvoeringsorganisatie. Wordt niet voldaan aan een dergelijk verzoek binnen de gestelde termijn dan staat dit uiteraard niet in de weg aan een beslissing, die dan genomen zal worden op grond van de wel beschikbare informatie. Met betrekking tot de gevraagde maar niet verstrekte gegevens geldt hetzelfde als eerder werd gesteld met betrekking tot het niet nakomen van de verplichting tot onverwijlde melding van nieuwe gegevens; worden deze gegevens later
110
alsnog verstrekt dan behoeven zij niet als nieuwe gegevens te worden aangemerkt bij de indiening van een nieuw verzoek. Wanneer het verzoek door het hoofd van de plaatselijke vreemdelingendienst aan het departement gezonden is, kan besloten worden dat de vreemdeling (opnieuw) gehoord moet worden alvorens op zijn verzoek besloten kan worden. Ook in de huidige praktijk komt het veelvuldig voor dat bijvoorbeeld asielzoekers nader geïnterviewd worden door contactambtenaren. In de voorgestelde tekst wordt die mogelijkheid gehandhaafd; daarnaast wordt de mogelijkheid geopend dat dit horen plaats vindt door een daartoe ingestelde commissie (artikel 37, tweede lid).
Het onderzoek van het verzoek, zowel door de plaatselijke vreemdelingendienst als door het centrale apparaat, geschiedt onder verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie; met het oog daarop wordt de minister de bevoegdheid verleend de plaatselijke vreemdelingendiensten aanwijzingen te geven, die zij in acht moeten nemen (artikel 36, derde lid). Met betrekking tot de departementale ambtenaren bestaat uiteraard geen behoefte aan een gelijke bevoegdheid.
Artikel 38
Het bepaalde in dit artikel bevat enkele bepalingen met betrekking tot de beslissing op het verzoek. Hoofdregel is dat binnen drie maanden een beslissing genomen wordt, onderscheidenlijk vier maanden indien het verzoek buiten Nederland is ingediend. De huidige Vreemdelingenwet stelt de termijn voor een eerste beslissing op zes maanden, verwacht wordt evenwel dat door de wettelijke structurering van het toelatings-beleid en door de verschillende veranderingen in de procedure, een bekorting van die termijn mogelijk is. Het spreekt voor zichzelf dat de termijnen waarbinnen beslist moet worden worden opgeschort vanaf het moment dat de vreemdeling wordt gevraagd nadere informatie te verstrekken (vierde lid) Een bijzonder probleem is, dat in vreemdelingenzaken gevallen van zeer onderscheiden aard binnen een zelfde procedureel kader gebracht moeten worden. Enerzijds vallen daaronder zaken waarin een vreemdeling onmiddellijk bij het eerste verzoek alle nodige gegevens verstrekt, terwijl anderzijds daaronder ook zaken vallen die een uitvoerig nader onderzoek vereisen in het land van herkomst waarvoor soms ettelijke maanden nodig zijn. Net het oog daarop is de in het voorontwerp van een Algemene wet bestuursrecht voorgestelde flexibele beslistermijn overgenomen, in het kader waarvan het bestuur de vreemdeling, indien niet binnen twee maanden een beslissing kan worden genomen stelt het bestuursorgaan de aanvrager daarvan in kennis en deelt mede op welke termijn een beslissing wel tegemoet kan worden gezien (Artikel 4.1.3.2). Gelet op het belang daarvan in verband met de rechtsbescherming, regelt het artikel eveneens de kennisgeving van de beschikkingen. Ten bewijze van het feit dat de vreemdeling een verblijfsvergunning is verleend wordt hem een verblijfsdocument uitgereikt. De verblijfsdocumenten zullen met het oog op het toezicht en de onderscheiden rechtsgevolgen die daaraan verbonden zijn, wellicht op onderdelen kunnen verschillen naar gelang de grond waarop de verblijfsvergunning wordt verleend. De verblijfsdocumenten zullen niet worden uitgereikt aan vreemdelingen die buitenslands verblijven; aan hen wordt een bewijs afgegeven dat hen een verblijfsvergunning is verleend, op grond van welk bewijs zij het verblijfsdocument in Nederland zullen kunnen afhalen. Dit bewijs treedt in de plaats van de thans bekende machtiging tot voorlopig verblijf. In onderscheid van de machtiging is na inreis in Nederland geen nader onderzoek meer vereist of de vreemdeling voldoet aan de vereisten om voor een verblijfsvergunning in aanmerking te komen. De geldigheidsduur van het bewijs zal met het oog op het
111
toezicht op het gebruik daarvan beperkt kunnen worden. Het verloop van de geldigheidsduur zal echter niet tot gevolg hebben dat de verblijfsvergunning op grond waarvan het bewijs verleend werd, wordt ingetrokken; intrekking van de verblijfsvergunning zal alleen mogelijk zijn op grond van het bepaalde in de wet. Indien de geldigheidsduur van het bewijs derhalve verlopen is zal de vreemdeling een nieuw bewijs kunnen aanvragen. Uiteraard zal de verblijfsvergunning wel kunnen worden ingetrokken indien de vreemdeling niet binnen negen maanden daarvan gebruik heeft gemaakt (artikel 20, eerste lid, onderdeel a).
Artikel 39
Deze bepaling wordt in aansluiting op het voorontwerp van een Algemene wet bestuursrecht voorgesteld (artikelen 4.1.1.6 en 4.1.1.7). Het bepaalde in het tweede lid wijkt evenwel af van de voorstellen van het voorontwerp. Dit houdt verband met het feit dat niet zoals in het voorontwerp de mogelijkheid wordt voorzien om in het geval dat een vreemdeling niet voldoet aan de uitnodiging om nadere gegevens of bescheiden te verstrekken, het verzoek niet ontvankelijk te verklaren. Die bevoegdheid is in vreemdelingenzaken minder zinvol en zal eerder een doeltreffende verwerking van de verzoeken belemmeren dan bevorderen. Derhalve zal er, indien er sprake is van een verzoek in de zin van artikel 32, tweede lid, steeds een beslissing genomen worden, zij het uiteraard, in het geval dat de gevraagde informatie niet wordt verstrekt, op basis van de wel beschikbare gegevens. Vermeden moet echter worden dat een vreemdeling die moedwillig gegevens achterhoudt en niet meldt, vervolgens op basis van die gegevens een nieuw verzoek kan indienen dat de volledige procedure moet doorlopen alvorens tot zijn verwijdering kan worden overgegaan. Om die reden wordt de mogelijkheid voorgesteld dat zulke gegevens niet als nieuwe feiten behoeven te worden aangemerkt, zodat een summiere afwijzing als bedoeld in het derde lid mogelijk is. In artikel 43, tweede lid, wordt voorgesteld dat de summiere afwijzing in bij algemene maatregel van bestuur bepaalde gevallen door het hoofd van de plaatselijke vreemdelingendienst kan worden gegeven.
Artikel 40
In deze bepaling worden de relevante procedurele bepalingen van overeenkomstige toepassing verklaard op de behandeling van verzoeken met betrekking tot een visum. Op grond van de van toepassing verklaring van artikel 32, eerste lid, wordt met betrekking tot het verlenen, wijzigen en verlengen van een visum eveneens slechts op verzoek beslist. Een aantal bepalingen wordt niet van overeenkomstige toepassing verklaard; het betreft hier bepalingen die specifiek betrekking hebben op de behandeling van verzoeken met betrekking tot een verblijfsvergunning. Het spreekt voor zichzelf dat de procedurele bepalingen slechts van toepassing kunnen zijn inzoverre ingevolge internationale afspraken geen andere regels moeten worden gevolgd. De procedurele afspraken zullen evenmin gelden met betrekking tot visa voor Nederland die worden aangevraagd bij Belgische of Luxemburgs autoriteiten.
Artikel 41
In geval van een verblijfsvergunning om reden van het verrichten van arbeid wordt in de voorgestelde bepalingen een verklaring vereist van dan wel de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, dan wel de Minister van Economische Zaken dan wel de minister die het gelet op de aard van de werkzaamheden het meest aangaat. Het bepaalde in dit artikel regelt de wijze waarop dit verklaring wordt aangevraagd. In het
112
geval van arbeid in loondienst zal als regel een tewerkstellingsvergunning vereist zijn. In die gevallen behoeft de verklaring niet nog eens afzonderlijk worden aangevraagd bij het verzoek om een verblijfsvergunning. De Wet arbeid buitenlandse werknemers regelt zelf de procedure van het aanvragen van die vergunning. In de enkele gevallen die zich kunnen voordoen dat de Wet arbeid buitenlandse werknemers niet van toepassing is, zal de aanvrage van de verklaring moeten plaatsvinden volgens het bepaalde in dit artikel. In dat geval zal de aanvrage moeten worden medeondertekend door de degene voor wie de arbeid zal worden verricht; op deze wijze wordt verzekerd dat er inderdaad sprake is van een aanbod van werk. De aanvrage zal steeds met een verzoek met betrekking tot een verblijfsvergunning gepaard gaan, ook in geval de vreemdeling van werk verandert, in welk geval er sprake zal zijn van een'wijziging van de verblijfsvergunning of van verlenging. De aanvrage van de verklaring wordt beschouwd als onderdeel van het verzoek hetgeen impliceert dat de diverse bepalingen met betrekking tot het vragen van nadere gegevens eveneens op de aanvrage van toepassing zijn, met dien verstande dat ook de ministers die het advies moeten verlenen zich rechtstreeks tot de betrokken vreemdeling kunnen wenden met een uitnodiging om nadere gegevens (vierde lid). Ook voor de toepassing van de bepalingen inzake de rechtsbescherming wordt de verklaring beschouwd als onderdeel van de beschikking betreffende de verblijfsvergunning, zodat geen afzonderlijk beroep kan worden ingesteld tegen de verklaring (artikel 71, derde lid).
Artikel 43
In het voorgaande is reeds enkele malen naar het bepaalde in dit artikel verwezen; het verschaft de grondslag voor het vaststellen van de nadere regels die met betrekking tot de procedures nodig zullen zijn. Voorts wordt een rechtsbasis geboden voor het regelen bij algemene maatregel van bestuur van de voor de behandeling van verzoeken met betrekking tot visa en verblijfsvergunning verschuldigde kosten; de afwijkingen van de eis dat een verzoek in persoon moet worden ingediend en de gevallen dat een beslissing tot summiere afwijzing van een verzoek genomen kan worden door een andere instantie dan de Minister van Justitie.
Hoofdstuk 3. Toezicht
Artikel 44
Het bepaalde in dit artikel omschrijft wat onder toezicht moet worden verstaan en op welke personen het toezicht betrekking zal hebben. Toezicht in de zin van het ontwerp omvat zowel het binnenlands toezicht als de grenscontrole; waar derhalve over toezicht of ambtenaren belast met het toezicht gesproken wordt zijn beide onderdelen van het toezicht bedoeld. De taakomschrijving en afbakening van de grenscontrole en het binnenlands toezicht ondervinden ten opzichte van het huidige recht geen wijziging. Binnenlands toezicht heeft betrekking op vreemdelingen die zich in Nederland bevinden, grenscontrole heeft betrekking op personen, zowel vreemdelingen als Nederlanders, die het land in-of uitreizen. Ingevolge het derde lid heeft de grenscontrole niet alleen plaats ten aanzien van personen op het moment dat zij de grens overschrijden, maar eveneens indien zij aanstalten daartoe maken. Bij de discussie met de Staten-Generaal over het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Wet van 19 januari 1989 bleek dat er onduidelijkheid kan bestaan over de vraag of de grenscontrole ook elders dan precies op de grens
113
van Nederland kan plaats vinden. Deze vraag rees in het bijzonder met betrekking tot de grenscontrole op luchthavens en in havens waar de vreemdeling doorgaans met grenscontrole wordt geconfronteerd op een moment dat hij zich reeds ver achter de geografische grens van Nederland bevindt. Om die reden wordt in het derde lid gepreciseerd de grenscontrole aan de grens plaatsvindt en dat de havens en luchthavens daaronder mede begrepen worden. Tegelijk houdt die precisering ook een beperking in, in zoverre daarmee is aangeduid dat de grenscontrole niet overal in het land plaats kan vinden, maar uitsluitend langs de grens. Het gebruik van de term «aan» moge echter verduidelijken dat dit niet betekent dat het ook op de grens moet zijn. Zulks impliceert tevens dat de bevoegdheden die met het oog op de grensbewaking worden verleend slechts aan de grens en niet ook elders in het land kunnen worden uitgeoefend. Het onderscheid tussen binnenlands toezicht en grenscontrole is derhalve een functioneel onderscheid, er is geen sprake van territoriale taakafbakening. Wel kan de grenscontrole territoriaal beperkt worden op grond van de in het vierde lid bedoelde algemene maatregel van bestuur, waarin de grenscontrole aan bepaalde delen van de grens kan worden afgeschaft. Op deze wijze kan uitvoering gegeven worden aan de Beneluxovereenkomst inzake de verlegging van de personencontrole naar de buitengrenzen van het Beneluxgebied, ingevolge welke aan de Belgisch-Nederlandse grens geen controle meer wordt uitgeoefend op de in-en uitreis van personen. Niet kan worden uitgesloten dat in de toekomst ook voor andere delen van de grens dergelijke verplichtingen zullen gaan gelden in het kader van de Europese Gemeenschappen of in het kader van het akkoord van Schengen.
Artikel 45
In het algemeen deel van deze memorie werd reeds ingegaan op de aanwijzing van de ambtenaren belast met het toezicht; in beginsel wordt de bestaande regeling overgenomen. Ook overigens komt de voorgestelde regeling overeen met de bestaande; slechts met betrekking tot het toezicht op het toezicht wordt een wijziging voorgesteld. In artikel 4 van de Vreemdelingenwet worden thans in dat verband slechts de procureursgeneraal, fungerend directeur van politie genoemd; voorgesteld wordt ook de taak van de Minister van Justitie op dit terrein uitdrukkelijk te noemen. Impliciet ligt deze taak thans reeds besloten in de mogelijkheid algemene en bijzondere aanwijzingen te geven aan de ambtenaren belast met het toezicht. Voor de duidelijkheid is het gewenst deze rol van de minister ook uitdrukkelijk te noemen en hem in dat verband de bevoegdheid te geven zonodig informatie op te vragen. Het is niet nodig de minister andere instrumenten van toezicht te geven, aangezien ook de functie van de procureursgeneraal, op grond van de artikelen 5 en 52 van de Politiewet, met betrekking tot het toezicht blijft bestaan. Uiteraard zal de Minister van Justitie slechts toezicht uitoefenen met betrekking tot de bepalingen die onder zijn verantwoordelijkheid zijn vastgesteld. Voor zover de verantwoordelijkheid van de Minister van Buitenlandse Zaken strekt zal deze het toezicht uitoefenen.
Artikel 46
De in de artikelen 46 tot en met 50 regelen de bevoegdheden van ambtenaren belast met het toezicht en de daarmee corresponderende verplichtingen van vreemdelingen, die het mogelijk maken hun identiteit, nationaliteit en verblijfsrechtelijke status vast te stellen. Het gaat hier om instrumenten die zowel bij de grenscontrole als bij het binnenlands toezicht toepassing kunnen vinden ten aanzien van vreemdelingen.
114
De voorgestelde bepalingen stemmen overeen met de bepalingen die thans reeds ingevolge de Vreemdelingenwet of het Vreemdelingenbesluit gelden. Wel wordt op een aantal punten nader omschreven in welke gevallen de bevoegdheden gehanteerd kunnen worden. Zo stemt het bepaalde in het eerste en tweede lid van dit artikel overeen met het bepaalde in artikelen 54 en 64 van het Vreemdelingen besluit, met dien verstande dat de twee bepalingen in de voorgestelde tekst in onderling verband gebracht worden. Voorzover een vreemdeling over een verblijfsdocument beschikt wordt daarmee voldaan aan de informatiebehoefte ten behoeve van het toezicht. De plicht steeds het verblijfsdocument bij zich te dragen geldt niet ten aanzien van vreemdelingen die jonger zijn dan 16 jaren; in dat geval zal degene bij wie het kind verblijft over het vereiste document moeten beschikken. Op dit punt wordt eenzelfde regeling getroffen als in artikel 57 met betrekking tot de meldingsplichten die op de vreemdeling rusten in verband met het binnenlands toezicht. Uiteraard is een kind bij grensoverschrijding wel verplicht over een verblijfsdocument of een reis-of identiteitspapier te beschikken, hetgeen onverlet laat dat ook in die situatie een begeleidende volwassene doorgaans het document zal bewaren of dat het kind op zijn papieren is bijgeschreven.
Artikelen 47, 48 en 49
Deze drie bepalingen regelen de bevoegdheid van de ambtenaren belast met het toezicht om vreemdelingen staande te houden en op te houden voor verhoor, alsmede die om hun reis-en identiteitspapieren in bewaring te nemen. De vreemdeling wordt verplicht om de betrokken ambtenaar desgevraagd de nodige gegevens te verstrekken met betrekking tot zijn identiteit en nationaliteit en te gedogen dat een onderzoek daarnaar wordt verricht. De regeling met betrekking tot het staande houden en ophouden voor verhoor in artikel 47 komt overeen met hetgeen thans in artikel 19 Vreemdelingenwet wordt bepaald, zij het dat enkele elementen gewijzigd worden. De bevoegdheid van artikel 19, vierde lid, om de vreemdeling aan kleding en lichaam te onderzoeken wordt ondergebracht in artikel 48 en samengevoegd met de bevoegdheid die thans bestaat op grond van artikel 65 Vreemdelingenbesluit. Ook de regeling tot het in bewaring nemen van reis-en identiteitspapieren komt overeen met een thans bestaande bevoegdheid welke wordt verleend in artikel 77 van het Vreemdelingenbesluit. Het voorgestelde artikel 49 bevat evenwel meer expliciet de normen die het in bewaring nemen van deze documenten beheersen. Zowel de bevoegdheid tot het staande houden en ophouden voor verhoor als de bevoegdheid tot het in bewaring nemen van documenten zullen niet alleen toegepast kunnen worden ter vaststelling van de identiteit van een persoon maar eveneens met het oog op maatregelen ter handhaving van de wet, zoals verwijdering en bewaring. De bepaling in het vijfde lid van artikel 47, betreffende de rechtsbijstand aan voor verhoor opgehouden vreemdelingen, werd eerder reeds voorgesteld in het wetsontwerp uitbreiding rechtsbescherming en rechtsbijstand vreemdelingen (wetsontwerp 13974).
Artikelen 51, 52 en 53
Deze artikelen regelen de specifieke bevoegdheden van ambtenaren belast met de grenscontrole en de daarmee corresponderende verplichtingen van personen die Nederland in-of uitreizen. De bepalingen richten zich niet alleen tot vreemdelingen, maar ook tot Nederlanders. Artikel 53 richt zich daarnaast tot een speciale groep personen, namelijk tot de vervoerders van personen naar en vanuit Nederland. De regels die ten
115
aanzien van deze laatste groep zullen gelden zullen, zoals ook thans het geval is, vooral bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld. In artikel 51, vijfde lid, wordt de rechtsbasis geschapen voor de regeling van het klein grensverkeer, zoals die overeenkomstig interna tionale afspraken geldt voor bewoners van de grensstreek. Ook op dit punt zullen nadere regels bij of krachtens algemene maatregel van bestuur moeten worden vastgesteld.
Artikelen 54 tot en met 57
Deze bepalingen volgen grotendeels het huidige vreemdelingenrecht. Zoals evenwel reeds in het algemeen deel van deze memorie werd aangegeven, zijn de informatieverplichtingen van de houders van verblijfsvergunningen gewijzigd in samenhang met het nieuwe systeem van verblijfsvergunningen. De informatieverplichtingen zijn onderscheiden naar verschillende groepen vreemdelingen. De verplichting van artikel 54 om op vordering van het hoofd van de plaatselijke vreemdelingendienst bepaalde gegevens te verstrekken geldt algemeen voor alle vreemdelingen, zij het dat de bevoegdheid van het hoofd van de plaatselijke vreemdelingendienst beperkt wordt ten aanzien van vreemdelingen aan wie verblijf op grond van artikel 3 is toegestaan. Vervolgens bevat artikel 55, eerste lid, een verplichting die geldt voor alle vreemdelingen aan wie op grond van artikel 3 verblijf in Nederland is toegestaan. De daarop volgende onderdelen van dat artikel hebben betrekking op de houders van verblijfsvergunningen. Het bepaalde in artikel 56 heeft daarentegen betrekking op vreemdelingen aan wie geen verblijf is toegestaan of aan wie de bijzondere aanwijzing is gegeven zich onmiddellijk te melden bij het hoofd van de plaatselijke vreemdelingendienst. Dit laatste kan bijvoorbeeld het geval zijn bij de verlening van een visum of ten aanzien van personen die aan de grens door het hoofd van de doorlaatpost de plicht wordt opgelegd zich te melden. Ten slotte worden in artikel 57 met betrekking tot jongeren de informatieverplichtingen gelegd bij degene bij wie zij verblijven. Daarnaast is er nog een categorie vreemdelingen voor wie een afzonderlijke meldingsplicht geldt. Dit zijn de vreemdelingen die voor verblijf van korte duur hier verblijven. Met betrekking tot deze categorie vreemdelingen is er behoefte te onderscheiden naar gelang het doel van hun verblijf en de lengte daarvan, reden waarom de regels met betrekking tot de melding door deze vreemdelingen niet bij wet worden geregeld maar bij algemene maatregel van bestuur ingevolge artikel 58. Houders van een verblijfsvergunning zullen verplicht zijn het hoofd van de plaatselijke vreemdelingendienst, periodiek of onverwijld, bepaalde gegevens te melden. Om welke gegevens het daarbij zal gaan dient nader bij algemene maatregel van bestuur geregeld te worden. In beginsel komt die meldingsplicht ingevolge het bepaalde in artikel 55, derde lid, na vijf jaren te vervallen. In wezen treedt de meldingsplicht daarmee in de plaats van de jaarlijkse beslissing over de voortzetting van het verblijf. De nader met betrekking tot deze meldingsplicht te stellen regels zullen eveneens aangeven in welke gevallen de melding schriftelijk plaats zal kunnen vinden. Op die wijze zal in veel gevallen de vreemdeling een gang naar de vreemdelingendienst bespaard kunnen worden. Tegenover het vervallen van de meldingsplicht staat dat wanneer de vreemdeling daaraan niet voldoet het verloop van de termijnen welke de beperking van de bevoegdheid om een verblijfsvergunning in te trekken bepalen, wordt opgeschort. Uiteraard impliceert dit dat de gegevens die door de vreemdeling gemeld moeten worden zo concreet mogelijk in de algemene maatregel van bestuur zullen moeten worden aangegeven, wil deze bepaling niet tot moeilijkheden bij de toepassing leiden. Met name waar de vreemdeling verplicht wordt eigener beweging bepaalde
116
gegevens onverwijld aan het hoofd van de plaatselijke vreemdelingendienst te melden, zal de algemene maatregel van bestuur deze verplichting zo duidelijk en beperkt mogelijk moeten aangeven. Dat laat onverlet dat in een stelsel van verblijfsvergunningen waarbij de verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd niet langer periodiek behoeft te worden verlengd, een dergelijke meldingsplicht onontbeerlijk is. In het huidige stelsel moet de vreemdeling zich regelmatig bij de vreemdelingendienst vervoegen en zo hij dit nalaat vervalt zijn verblijfstitel. In het voorgestelde systeem wordt de gang naar de vreemdelingendienst in veel gevallen bespaard waar deze onnodig is en zij kan in andere gevallen vervangen worden door een schriftelijke melding, waarbij het rechtsgevolg van niet naleving van de verplichting niet het verlies van de verblijfstitel is, maar het verlengen van de periode gedurende welke de verblijfsvergunning kan worden ingetrokken.
Artikel 59
Het ontwerp geeft aan het begrip toegang een andere inhoud dan de huidige wet. De huidige wet geeft behalve een feitelijke ook een verblijfsrechtelijke inhoud aan het begrip; het ontwerp geeft daaraan een uitvoeringstechnische betekenis. Om die reden is de regeling van de toegang ondergebracht in de afdeling betreffende de maatregelen van toezicht, waarmee wordt gedoeld op de weigering van de toegang, de verwijdering en de bewaring. In het kader van de toegang tot Nederland wordt bij de grenscontrole nagegaan of de vreemdeling verblijf in Nederland is toegestaan. Beschikt hij over een verblijfsdocument, hetgeen zowel aan de houder van een verblijfsvergunning wordt afgegeven als aan een EEG-onderdaan die een aanspraak op verblijf heeft, alsook aan de vreemdeling die erkend is als diplomaat of persoon met een bijzondere status, dan wordt toegang verleend zonder dat aan verdere eisen moet worden voldaan. De controle heeft dan in wezen reeds plaats gevonden in het kader van de verlening van de verblijfstitel. In andere gevallen zal er controle plaats vinden of de vreemdeling van rechtswege verblijf van korte duur is toegestaan; dit kan onder meer omvatten, dat wordt nagegaan of de vreemdeling beschikt over het vereiste visum en over voldoende middelen van bestaan. Ook zal er controle plaats vinden ten aanzien van EEG-onderdanen die niet over een verblijfsdocument beschikken maar die stellen een aanspraak op verblijf aan het communautaire recht te ontlenen. De bevoegdheid voor deze controle is geregeld in artikel 46. Wordt bij de grenscontrole vastgesteld dat de vreemdeling geen verblijf is toegestaan, dan wordt hem de toegang geweigerd. Op die verplichte weigering bestaat slechts één uitzondering; in het geval dat de vreemdeling zich erop beroept dat hij in het land waaruit hij afkomstig is voor vervolging te vrezen heeft en hij door het weigeren van de toegang gedwongen zou worden rechtstreeks naar dat land terug te keren, wordt hem toegang verleend. Het gaat hierbij om een zeer beperkte, wellicht zuiver denkbeeldige uitzondering, welke evenwel moet worden voorzien om niet in strijd te komen met het bepaalde in het Vluchtelingenverdrag. Het weigeren van de toegang is in de in het ontwerp voorgestelde zin een passieve daad; slechts in een zeer beperkt aantal gevallen is het denkbaar, dat door die zuiver passieve daad iemand gedwongen wordt terug te keren naar een land waar hij voor vervolging te vrezen heeft. In geval van weigering op een luchthaven bijvoorbeeld wordt de vreemdeling niet door de enkele weigering gedwongen terug te keren; eerst de verwijdering kan zulks tot gevolg hebben, in welk geval evenwel het bepaalde in artikel 62, eerste lid, en artikel 63, derde lid, van toepassing is. In het derde lid van dit artikel wordt de bevoegdheid geregeld om van de weigering een aantekening te plaatsen in de reis-of identiteitspa-
117
pieren van de vreemdeling. Bij algemene maatregel van bestuur zal worden bepaald in welke gevallen zulks zal geschieden. Denkbaar is bijvoorbeeld dat in gevallen dat verblijf van korte duur wordt beoogd en de toegang wordt geweigerd omdat de vreemdeling op dat moment niet over voldoende middelen van bestaan beschikt voor zijn voorgenomen verblijf, niet onmiddellijk een aantekening geplaatst zal worden. Te dien aanzien zal de praktijk mede een factor moeten zijn bij het te formuleren beleid. De aantekening zal worden doorgehaald zodra één van de verschillende bij de uitvoering van het toelatingsbeleid betrokken autoriteiten vaststelt, dat op dat moment wel voldaan is aan de voorwaarden voor toegang tot Nederland.
Artikel 60
Vreemdelingen aan wie geen verblijf is toegestaan zijn verplicht om Nederland te verlaten. Ten aanzien van vreemdelingen aan wie nooit verblijf was toegestaan of aan wie van rechtswege verblijf was toegestaan geldt deze verplichting vanaf het moment dat hen geen of niet langer verblijf is toegestaan. Vreemdelingen aan wie verblijf was toege staan op grond van artikel 3, en wier verblijf derhalve wordt beëindigd door het verloop van hun verblijfsvergunning of door het intrekken van hun verblijfstitel, wordt daarentegen een termijn van een maand gelaten binnen welke zij Nederland moeten hebben verlaten, tenzij de mogelijkheid van toegang tot een ander land eerder zou komen te vervallen, bijvoorbeeld door het verlopen van hun paspoort. Het derde lid biedt evenwel de bevoegdheid om een kortere of langere termijn vast te stellen, in het kader van de beschikking waardoor de verplichting Nederland te verlaten ontstaat. De verplichting Nederland te verlaten vormt de voorwaarde die bepaalt of een vreemdeling kan worden verwijderd en daarmee indirect ook of een vreemdeling in vreemdelingenbewaring kan worden gesteld. In de toelichting op de desbetreffende bepalingen zal hier nader op in worden gegaan.
Artikel 61
In het algemeen deel van deze memorie is reeds uitvoerig stil gestaan bij de regeling van de verwijdering in het ontwerp, hier kan derhalve worden volstaan met een enkele additionele kanttekening bij de voorgestelde bepalingen. In het eerste lid, onder a, is één grond om tot verwijdering over te gaan, dat er een redelijk vermoeden bestaat dat de vreemdeling niet aan zijn verplichting om het land te verlaten zal voldoen. Het betreft hier een vermoeden met betrekking tot een toekomstig feit en zal derhalve niet op aanwijzingen betreffende het feit zelf kunnen berusten. Dit vermoeden zal dan ook berusten op de omstandigheden waaronder de vreemdeling hier verblijft of op de wijze waarop de vreemdeling andere in verband met het toezicht gestelde verplichtingen is nagekomen. Ingevolge het bepaalde in onderdeel b zal de vreemdeling die een gevaar voor de openbare orde of de nationale veiligheid vormt steeds verwijderd kunnen worden. Doorgaans zal de vaststelling dat er een dergelijk gevaar bestaat mede de grond zijn voor de weigering van de verblijfsvergunning en zal de constatering dat de bedoelde grond voor verwijdering aanwezig is, besloten liggen in de afwijzing van een verzoek om een verblijfsvergunning.
Artikel 62
Op de schorsingsregel die is vervat in het eerste lid is eerder in deze memorie ingegaan. Het tweede lid legt de vreemdeling die ingevolge het
118
eerste lid een beslissing op zijn verzoek mag afwachten, de verplichting op zich wekelijks te melden bij het hoofd van de plaatselijke vreemdelingendienst. De laatste kan ook een afwijkende termijn voor de melding vaststellen of een ontheffing verlenen van deze plicht. Voorts dient de vreemdeling zich te houden aan de hem eventueel gegeven aanwijzing met betrekking tot de plaats waar hij zich dient op te houden. Laatstbedoelde bevoegdheid om aanwijzingen te kunnen geven met betrekking tot de plaats van verblijf is van belang in verband met het functioneren van de opvangregeling voor asielzoekers. Met de term ophouden is niet bedoeld, dat de vreemdeling gedurende de gehele tijd dat hij in Nederland aanwezig is op die plaats moet zijn; vereist is slechts dat hij daar zijn woonplaats moet hebben. Het niet naleven van de aanwijzing zal niet leiden tot onmiddellijke verwijdering, wel verbindt de wet daaraan het gevolg dat de vreemdeling in bewaring genomen kan worden. Op het bepaalde in de leden drie en vier werd eerder ingegaan in het kader van de bespreking van de weigering van toegang tot Nederland.
Artikel 63
De regeling in het eerste lid van dit artikel beoogt te verzekeren dat verwijdering in alle gevallen plaatsvindt op grond van een schriftelijke beschikking of aanzegging dat tot verwijdering wordt overgegaan, hetgeen gewenst is met het oog op de rechtsbescherming. Ingevolge het tweede lid zal in de reis-en identiteitspapieren van een verwijderde vreemdeling de aantekening bedoeld in artikel 59, derde lid, geplaatst worden. Op grond van deze aantekening zal bij terugkeer in Nederland na verwijdering de betrokken vreemdeling onmiddellijk weer verwijderd kunnen worden indien hem geen verblijf is toegestaan; de schorsingsregel van artikel 62, eerste lid, is ten aanzien van deze vreemdelingen niet van toepassing. Het derde lid vormt ten slotte een beperking van de mogelijkheid van verwijdering in verband met het verbod van 'refoulement'.
Artikel 64
Het bepaalde in dit artikel komt overeen met hetgeen thans is bepaald in artikel 27, eerste en tweede lid, van de Vreemdelingenwet. Met betrekking tot de verwijdering op de hier voorziene wijze kunnen ingevolge artikel 66 regels gesteld worden.
Artikel 65
De bepalingen van dit artikel scheppen voor diverse onderscheiden groepen personen verplichtingen om door ambtenaren belast met het toezicht gegeven aanwijzingen na te leven. Het eerste lid schept die bevoegdheid in het algemeen ten aanzien van vreemdelingen voor wie de verplichting om Nederland te verlaten bestaat. Die aanwijzingen betreffen niet alleen de gevallen waar er tot verwijdering wordt overgegaan maar kunnen eveneens betrekking hebben op personen die eigener beweging vertrekken (denkbaar is bij voorbeeld dat hen gevraagd zal worden hun vertrek te melden) of ook personen van wie de verwijdering tijdelijk niet kan plaatsvinden. Het tweede lid betreft de bijzondere situatie die kan ontstaan indien vreemdelingen aan de grens de toegang is geweigerd en zij in afwachting van een beslissing op een verzoek om een verblijfsvergunning op de grens verblijven. Alsdan zullen zij eventuele door ambtenaren belast met de grenscontrole in het belang van het toezicht gegeven aanwijzingen moeten naleven.
119
Het derde lid betreft de vervoerders die ingevolge artikel 64 verplicht zijn vreemdelingen mee terug te nemen; deze verplichting is thans in artikel 27, derde lid, van de Vreemdelingenwet voorzien.
Artikel 67
Evenals de huidige wet, in artikel 26, regelt het ontwerp de bevoegdheid vreemdelingen in bewaring te stellen. Het ontwerp volgt daarbij in beginsel de huidige regeling. De aanwijzing van de tot inbewaringstelling bevoegde autoriteiten, het verhoor van de vreemdeling, de plaats van tenuitvoerlegging en het daar geldende regime, wijken niet af van het huidige recht. Wel is de omschrijving van de gronden waarop bewaring kan worden bevolen aangepast. In het eerste lid zijn de gevallen omschreven waarin de inbewaringstelling van een vreemdeling kan worden bevolen. De bewaring dient geen strafvorderlijke doeleinden. De vreemdelingenbewaring is een maatregel ter handhaving van de Vreemdelingenwet en meer in het bijzonder ter verzekering van de mogelijkheid van verwijdering. In die omschrijving van het doel van de bewaring ligt besloten dat alleen personen die ingevolge de wet kunnen worden verwijderd in bewaring kunnen worden gesteld, daaraan staat evenwel niet in de weg dat de verwijdering niet plaats kan vinden ingevolge één van de beperkingen die aan de verwijdering zijn gesteld. Zulks wordt uitdrukkelijk bepaald in de aanhef van het eerste lid. Uitgangspunt is, in aansluiting op de bestaande jurisprudentie terzake, dat de bewaring een uiterst middel is. In welke gevallen er in beginsel sprake kan zijn van een noodzaak om tot bewaring over te gaan, wordt nader gespecificeerd in de onderdelen a tot en met d van het eerste lid. Ook indien één van deze gronden aanwezig is zal bezien moeten worden in hoeverre bewaring nodig is om de mogelijkheid van verwijdering te verzekeren. De onderliggende algemene regel ligt besloten in het bepaalde onder a, dat er een redelijk vermoeden bestaat dat de vreemdeling zich zal onttrekken aan verwijdering. Te dien aanzien geldt hetzelfde als eerder werd gesteld met betrekking tot het vermoeden dat een vreemdeling zijn verplichting Nederland te verlaten niet zal nakomen; het gaat hier om een vermoeden betreffende een toekomstig feit. Derhalve zal ook hier gelden, dat de aanwijzingen dat het gevaar bestaat dat de vreemdeling zich zal onttrekken onder meer kunnen worden afgeleid uit eerdere inbreuken op de verplichtingen die zijn gesteld in verband met het toezicht. In de onderdelen b en c van het eerste lid, worden vervolgens twee specifieke inbreuken genoemd die in ieder geval een dergelijk vermoeden rechtvaardigen en derhalve tot bewaring kunnen leiden. Dit is het geval als een vreemdeling zich niet houdt aan de aanwijzingen, gegeven in verband met zijn verwijdering of gedurende de periode dat deze niet kan plaatsvinden. In die situatie is er sprake van dat eerst het mindere is geprobeerd om de verwijdering te verzekeren, maar dat dit heeft gefaald. In het geval bedoeld onder c betreft het een vreemdeling die weigert mee te werken aan de vaststelling van zijn identiteit; ook in dat geval is aannemelijk dat hij zich ook overigens zal trachten te onttrekken aan de normale toepassing van het vreemdelingenrecht. De bewaring op grond van het eerste lid, onder d, berust daarentegen minder op de gedachte dat de vreemdeling zich vermoedelijk aan verwijdering zal trachten te onttrekken; afstel op het uitgangspunt dat waar de weigering van de toelating en de grond voor verwijdering er reeds toe strekken de Nederlandse samenleving te beschermen, deze bescherming eveneens gewenst is in de periode totdat de verwijdering geëffectueerd kan worden indien er sprake is van een actueel gevaar.
120
De gronden voor de opheffing van de bewaring worden ten opzichte van de huidige wet gewijzigd. De bewaring moet ambtshalve worden opgeheven, zodra geen van de genoemde gronden daarvoor meer bestaat of indien zeker is dat de vreemdeling alsnog op eigen gelegenheid zal vertrekken. Overeenkomstig de voorstellen van het wetsontwerp tot uitbreiding rechtsbescherming en rechtsbijstand vreemdelingen (wetsontwerp 13974) zijn in het vierde lid en volgende leden enkele nadere regels gegeven omtrent de wijze waarop de bewaring wordt ten uitvoer gelegd. In het zesde lid wordt bepaald dat de bewaring als regel na zeven dagen in een huis van bewaring wordt ten uitvoer gelegd; een absolute termijn kan niet gesteld worden. In de voorgestelde regel ligt evenwel besloten dat er bijzondere redenen moeten zijn om de inbewaringgestelde vreemdeling langer dan zeven dagen te houden op een plaats voor de inverzekeringstelling van verdachten. De mogelijkheid om opheffing van de bewaring te vragen en de overige waarborgen waarmee de vreemdelingenbewaring is omgeven zullen worden toegelicht in het kader van de bepalingen betreffende de rechtsbescherming.
Artikel 68
Bewaring van minderjarige vreemdelingen kan onder omstandigheden geboden zijn; in dit artikel worden met het oog daarop enkele bijzondere regels gesteld. Deze bijzondere regels gelden met betrekking tot de bewaring van jongeren beneden de leeftijd van zestien jaren. Die leeftijdsgrens is gekozen tegen de achtergrond van het feit dat vanaf die leeftijd het wetsontwerp het mogelijk maakt dat minderjarigen zelfstandig buiten gezinsverband in Nederland kunnen verblijven. Bij bewaring van jongeren beneden de leeftijd van zestien jaren geldt een strengere eis om de alternatieven voor de bewaring af te wegen, dan het noodzakelijkheidsvereiste dat impliciet met betrekking tot de bewaring in het algemeen geldt; het moet duidelijk zijn dat er geen andere afdoende mogelijkheden zijn om te verzekeren dat de vreenv deling beschikbaar blijft voor verwijdering. Bewaring van jongeren beneden de leeftijd van twaalf jaar wordt geheel uitgesloten, tenzij dit geschiedt om inbewaringstelling met éèn van de ouders mogelijk te maken. Alsdan zal uiteraard ook de gelegenheid voor bewaring van het kind moeten bestaan in een instelling die een regime kent dat zich daarvoor leent. Ten aanzien van de bewaring van jongeren geldt ten slotte ingevolge het tweede lid wel een absolute termijn gedurende welke de bewaring elders dan in een inrichting van kinderbescherming of bij één van de ouders kan plaatsvinden.
Artikel 69
Het bepaalde in dit artikel is ontleend aan de voorstellen van het wetsontwerp uitbreiding rechtsbescherming en rechtsbijstand vreemdelingen. Deze regeling van de rechtsbijstand aan in bewaring gestelde vreemdelingen moet gezien worden in het verlengde van de bepalingen met betrekking tot de rechtsbescherming bij bewaring.
Hoofdstuk 4. Rechtsbescherming
Artikel 71
Tegen beschikkingen genomen op grond van de Vreemdelingenwet zal een Arobbezwaarschriftenprocedure openstaan. Daartoe wordt in het
121
vijfde lid een groot aantal bepalingen van de Wet-Arob van overeenkom^ stige toepassing verklaard. Bepalingen die voor de onderhavige regeling niet van belang zijn dan wel waarvoor een bijzondere regeling is getroffen, zijn van toepassing uitgesloten. De voorzieningen van rechtsbescherming met betrekking tot beschikkingen die voor Arobberoep vatbaar zijn, komen open te staan voor de vreemdeling ten aanzien van wie de beschikking genomen is. Ook thans kan slechts de vreemdeling (of diens wettelijk vertegenwoordiger) ten aanzien van wie de voor herziening vatbare beschikking is gegeven, herziening daarvan vragen. Dit berust mede op de overweging dat een beschikking met betrekking tot het verblijf van een persoon, een hoogst persoonlijke zaak is. Eventuele belangen van anderen bij het verblijf van een vreemdeling liggen in het verlengde van diens eigen belang daarbij. Gezinsleden of ook de werkgever kunnen belang hebben bij de toelating tot verblijf of de voortzetting van het verblijf van een vreemdeling, doch dit belang is niet tegengesteld aan het belang van de vreemdeling maar strekt slechts ter ondersteuning van diens belang en is zeker niet sterker dan dit eigen belang. Indien dan ook een vreemdeling er van af zou zien om een bezwaarschrift in te dienen tegen de afwijzing van een verzoek om een verblijfsvergunning of om verlenging, is er geen reden anderen wel een mogelijkheid van beroep te bieden; immers indien de vreenv deling naar aanleiding van de beschikking eigener beweging het land verlaat vervalt ieder ander belang dat van zijn verblijf afhankelijk is. Het bezwaarschrift zal worden ingediend bij de Minister van Justitie onderscheidenlijk de Minister van Buitenlandse Zaken, ook indien de beschikking genomen is door een ander orgaan. Ingevolge het bepaalde in artikel 80 kan vanaf het moment dat een bezwaarschrift is ingediend de vreemdelingenkamer om een voorlopige voorziening gevraagd worden. In het eerste lid van dit artikel worden enkele categorieën beschikkingen uitgezonderd; zulks impliceert niet dat daartegen geen rechtsbescherming mogelijk zal zijn. De beschikkingen betreffende visa worden geregeld in het tweede en vierde lid. Tegen de afwijzing van het verzoek om een visum zal het bezwaarschrift bij de Minister van Buitenlandse Zaken moeten worden ingediend; overigens geldt dezelfde procedure als met betrekking tot beschikkingen betreffende verblijfsvergunningen. Met betrekking tot beschikkingen betreffende de verlenging de verkorting of de intrekking van een visum alsmede met betrekking tot de aantekening van weigering van toegang, geldt dat een mogelijk langdurige procedure noch in het belang van de vreemdeling is noch in het belang van een doeltreffende handhaving van de Vreemdelingenwet. Om die reden wordt in die gevallen in het vierde lid de mogelijkheid van rechtstreeks beroep op de vreemdelingenkamer geopend. Met betrekking tot beschikkingen inzake de bewaring, die in het eerste lid, onder c, worden uitgezonderd geldt een eigen procedure van rechtsbescherming die in laatste afdeling van de onderhavige titel wordt geregeld. Ingevolge het derde lid kan tegen een verklaring zoals bedoeld in de artikelen 13 en 16 geen afzonderlijke procedure worden begonnen; tegen een dergelijke verklaring moet worden opgekomen in het kader van een bezwaarschrift of een beroep tegen de beschikking op een verzoek betreffende een verblijfsvergunning, die naar aanleiding van de verklaring is gegeven. Op deze wijze worden onnodige dubbele proce dures vermeden. Geheel is dit op dit moment nog niet te vermijden aangezien de Wet arbeid buitenlandse werknemers beroep openstelt tegen de beschikking met betrekking tot een tewerkstellingsvergunning. Dit impliceert dat in de gevallen de verblijfsvergunning wordt geweigerd omdat geen verklaring wordt afgegeven dat een tewerkstellingsvergunning is afgegeven, zowel tegen de weigering van de tewerkstellings vergunning als tegen de weigering van de verblijfsvergunning een procedure gevoerd kan worden.
122
Het vierde lid stelt ten slotte beroep op de vreemdelingenkamer open tegen beschikkingen genomen op het bezwaarschrift en tegen de eerder genoemde beschikkingen betreffende visa en de weigering van de toegang.
Artikelen 72 en 73
Op de in deze artikelen voorgestelde concentratie van de behandeling van beschikkingen en op omdraaiing van de volgorde bij de behandeling van de facultatieve bezwaarschriftenprocedure werd in het algemeen deel van deze memorie reeds ingegaan.
Artikel 74
Op de schorsingsregel die besloten ligt in het bepaalde in dit artikel werd ingegaan in het kader van de bespreking van de schorsing van de verwijdering.
Artikel 75
De Minister van Justitie onderscheidenlijk de Minister van Buitenlandse Zaken dient uiterlijk binnen zes maanden na ontvangst van het bezwaarschrift daarop te beslissen. De verwachting bestaat dat in de meeste gevallen binnen aanmerkelijk kortere tijd een beslissing zal kunnen worden genomen. De voorgestelde ruime termijn beoogt het ongewenste verschijnsel van de z.g. fictieve weigering, welk verschijnsel vaak een extra belasting van de beroepsprocedure betekent en in vreemdelingenzaken minder zinvol is omdat toch steeds een beschikking vereist zal zijn, te voorkomen.
Artikel 76
In dit artikel is een algehele verwijzingregeling neergelegd, die is ontleend aan artikel 6.2.8 van het voorontwerp van een Algemene wet bestuursrecht. In het vierde lid is een regeling opgenomen voor de terugstorting van -naar achteraf blijkt -niet verschuldigd recht.
Artikel 77
Op de instelling van de vreemdelingenkamers is in het algemeen deel van deze memorie ingegaan. Bij de keuze van het aantal en de territoriale spreiding van de kamers is gelet op de wenselijkheid dat zij een redelijke werkbelasting zullen moeten hebben en dat er van een redelijke spreiding sprake is. Voorts is rekening gehouden met de bereikbaarheid en de huisvestingsmogelijkheden van de arrondissementsrechtbanken. De rechtsgebieden van de vreemdelingenkamers zullen samenvallen met de ressortsgrenzen van de gerechtshoven waarbinnen zij gelegen zijn, met dien verstande dat het rechtsgebied van de vreemdelingenkamer bij de arrondissementsrechtbank te Zwolle zowel het ressort van het gerechtshof te Arnhem als dat van het gerechtshof te Leeuwarden zal omvatten. Door de keuze van het rechtsgebied te koppelen aan de arrondissementsgrenzen vindt in beginsel afstemming plaats met de indeling in de samenwerkingsgebieden op grond van artikel 2 van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Stb. 1984, 669). Met de in voorbereiding zijnde wijziging van de indeling van de rechtsgebieden van de gerechten, waarbij als uitgangspunt is gekozen voor aanpassing van de arrondissementsgrenzen aan de indeling van de provincies, zal een volledige afstemming verwezenlijkt worden.
123
Artikel 78
De behandeling door de vreemdelingenkamer geschiedt meervoudig, tenzij de voorzitter op grond van het bepaalde in dit artikel de zaak geschikt acht voor enkelvoudige behandeling.
Artikel 80
Op de behandeling van vreemdelingenzaken door de vreemdelingenkamer zal het Arobprocesrecht van toepassing zijn; de desbetreffende bepalingen van de Wet op de Raad van State worden in dit artikel van overeenkomstige toepassing verklaard. Ingevolge de van overeenkomstige toepassing verklaring van artikel 107, eerste lid, van de Wet op de Raad van State kan de voorzitter van de vreemdelingenkamer worden geadieerd tijdens het aanhangig beroep, maar niet tijdens de daaraan voorafgaande bezwaarschriftenprocedure. Teneinde, met name met het oog op de belangen van vreemdelingen die een verzoek in het buitenland hebben ingediend, hierin te voorzien dient uitdrukkelijk te worden bepaald dat artikel 107, eerste lid, eveneens van toepassing is met betrekking tot beschikkingen waartegen een bezwaarschrift is ingediend. In het algemeen deel van deze memorie is reeds ingegaan op de bevoegdheid in het tweede en derde lid om de zaak versneld te behandelen. Ervan uitgaande dat in alle vreemdelingenzaken het belang van een voortvarende behandeling is gegeven, wordt niet de eis gesteld, zoals dit het geval is in het bepaalde van artikel 118 van de Wet op de Raad van State, dat de zaak in het bijzonder een spoedeisend karakter moet hebben. Om die reden is in de omschrijving van het criterium, aan de hand waarvan beslist wordt tot versnelde behandeling over te gaan, het element van de afweging tussen het spoedeisend belang en het nadeel van een versnelde behandeling voor een afgewogen oordeelsvorming van het college niet overgenomen.
Artikel 81
Ingevolge artikel 80 jo. artikel 99, eerste lid, van de Wet op de Raad van State dient de Minister van Justitie onderscheidenlijk de Minister van Buitenlandse Zaken, na vernietiging van zijn beschikking door de vreemdelingenkamer voor zover nodig opnieuw in de zaak te voorzien, met inachtneming van de uitspraak. Denkbaar zijn situaties waarin het aanzienlijk sneller en praktischer is dat de rechter zelf de zaak afdoet. Het zal daarbij gaan om zaken waarin het volstrekt duidelijk is op welke wijze na vernietiging van de bestreden beslissing in de zaak moet worden voorzien; bijvoorbeeld in het geval dat de rechter constateert dat een aan de verblijfsvergunning verbonden beperking onrechtmatig is. Uiteraard zal in de meeste gevallen een nieuwe beslissing zijn vereist die tevens een nieuwe beleidsappreciatie nodig maakt; in die gevallen zal de rechter de nodige beslissing niet kunnen nemen. Op dit moment heeft de Arobrechter de bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien niet. Andere administratieve rechters, zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven, de belastingrechter, de raden van beroep en de Centrale Raad van Beroep, rechtsprekend in sociale verzekeringszaken, hebben deze bevoegdheid wel. Onlangs is deze bevoegdheid in de Tijdelijke wet Kroongeschillen ook toegekend aan de Afdeling voor de geschillen van bestuur. Uit een oogpunt van doeltreffendheid van de procedures is het gewenst ook de vreemdelingenkamers deze bevoegdheid te verlenen.
124
Artikel 82
De vreemdeling en de Minister van Justitie zullen hoger beroep kunnen instellen tegen de uitspraak van de vreemdelingenkamer. In het algemeen deel van deze memorie is reeds ingegaan op het stelsel van rechtspraak in twee instanties in vreemdelingenzaken. Bepaalde uitspraken zijn van hoger beroep uitgesloten. Tegen de beslissing op een verzoek om een voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open, omdat rechtspraak in enige aanleg in zaken als deze voldoende is. Met de beslissing van de vreemdelingenkamer dat het verzet tegen een uitspraak van de voorzitter waarbij het beroep vereenvoudigd is afgedaan, geen doel treft, dient de zaak eveneens definitief te zijn beslist.
Artikelen 83 en 85
Deze bepalingen bevatten een regeling van de procedure in hoger beroep en behoeven geen nadere toelichting.
Artikelen 84 en 86
Op het bepaalde in deze artikelen werd in het algemeen deel van deze memorie reeds ingegaan.
Artikel 87
De regeling van het griffierecht wijkt op een aantal punten af van de regeling voor de procedure in eerste aanleg. De bedragen zijn verdubbeld. Een praktische regeling is getroffen voor het geval dat het appel is ingesteld door de Minister van Justitie. Deze is eerst griffierecht verschuldigd, indien het door hem ingestelde hoger beroep geen doel treft. Indien het door de vreemdeling ingestelde hoger beroep leidt tot vernietiging van de uitspraak a quo, ontvangt hij het in eerste aanleg en in hoger beroep gestorte recht terug van de Minister van Justitie.
Artikelen 88 tot en met 91
Deze bepalingen zijn ontleend aan de artikelen 149 tot en met 152 van de Beroepswet, met dien verstande dat ingevolge artikel 90 de Afdeling rechtspraak de zaak kan afdoen zonder dat partijen hiermee behoeven in te stemmen. De vraag of een zaak geschikt is om door de Afdeling zelf afgedaan te worden dient door de rechter zelf beslist te worden aan de hand van zijn uitspraak.
Artikel 92
Dat de rechtsbescherming in gevallen van bewaring en van de aanwijzing van een verzekerde ruimte aan de grens, op grond van artikel 62, vierde lid, niet is opgedragen aan de vreemdelingenkamers berust mede op praktische overwegingen. Gelet op het beperkt aantal vreemdelingenkamers zou de behandeling van verzoeken tot opheffing van de bewaring of de aanwijzing door de vreemdelingenkamers met zich mee brengen, dat de betrokken vreemdelingen steeds over grote afstanden vervoerd moeten worden in verband met de behandeling van hun verzoeken. Het bepaalde in dit artikel is vrijwel gelijkluidend aan hetgeen thans wordt bepaald door artikel 40 Vreemdelingenwet. De belangrijkste wijziging is gelegen in het tweede lid, waarin een termijn is gesteld waarbinnen de vreemdeling gehoord moet worden, en in het zesde lid, waarin het ambtshalve voorleggen van de bewaring aan de rechtbank
125
wordt geregeld. Het bepaalde in dit lid is overgenomen uit wetsontwerp 13974 (artikel I, onderdeel F). Het ambtshalve toevoegen van een raadsman aan de inbewaringgestelde vreemdeling, hetgeen thans geregeld wordt in het derde lid van artikel 40 Vreemdelingenwet, wordt in het ontwerp geregeld in artikel 69.
Artikelen 93 en 94
Het bepaalde in deze artikelen komt overeen met het bepaalde in de artikelen 41 en 42 van de Vreemdelingenwet.
Hoofdstuk 5. Algemene en strafbepaling
Artikel 95
In het algemeen deel van deze memorie werd reeds ingegaan op deze bepaling met betrekking tot het verstrekken van gegevens betreffende de verblijfsrechtelijke positie van de vreemdeling, alsmede het verstrekken van gegevens door andere bestuursorganen aan de met de uitvoering van de wet belaste instanties. In het derde lid wordt de bevoegdheid gegeven om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen met betrekking tot het geven van informatie door bepaalde particulieren en door overheidsorganen. Thans wordt een overeenkomstige bevoegdheid verleend in artikel 17 van de Vreemdelingenwet. Dat in onderdeel a van dit artikel werkgevers uitdrukkelijk de plicht wordt opgelegd om gegevens te verstrekken, vloeit voort uit het feit dat in de gekozen opzet van de bepalingen met betrekking tot de toelating in verband met het verrichten van werkzaamheden, de relatie van de werkgever met de toepassing van het toelatingsbeleid nauwer wordt.
Artikel 96
Gewezen werd reeds op het feit dat de aansprakelijkheid die in dit artikel wordt geregeld voortvloeit uit het voorstel om voor de toepassing van het toelatingsbeleid niet-huwelijkse relaties gelijk te stellen met huwelijkse relaties. Binnen het huwelijk bestaat een onderhoudsplicht en eventueel aan een van de echtelieden verstrekte bijstand kan worden verhaald op de andere. Met het bepaalde in dit artikel worden de partners in een niet-huwelijkse relatie in een soortgelijke situatie gebracht. De mogelijkheid om eventuele kosten te verhalen wordt evenwel beperkt door de termijn waarbinnen de verblijfsvergunning van de niet-huwelijkse partner die vreemdeling is, kan worden ingetrokken wegens het niet langer voldoen aan de voorwaarden voor toelating; dit is in het algemeen vijf jaren na het verlenen van de verblijfsvergunning. Een zelfde aansprakelijkheid is geschapen voor de kosten van onderhoud van gezinsleden die in het kader van de verruimde gezinshereniging zijn toegelaten. Dit vloeit voort uit het feit dat die toelating mede berust op de morele en financiële verantwoordelijkhheid van degene bij wie als gezinslid wordt verbleven.
Artikel 97
Het bepaalde in dit artikel komt overeen met hetgeen thans reeds in de Vreemdelingenwet wordt bepaald. Het enige onderscheid is dat waar thans gesproken wordt van een redelijke termijn waarbinnen de vervoersonderneming zijn verplichting moet nakomen, deze termijn in het voorgestelde artikel wordt gesteld op twee dagen.
126
Artikel 98
Slechts een beperkt aantal overtredingen van de voorgestelde bepalingen wordt strafbaar gesteld. In de meerderheid van de gevallen zal de consequentie van overtreding verblijfsrechtelijk van aard zijn en bestaat er geen behoefte aan een strafsanctie. Dit is evenwel anders in die gevallen dat de bepalingen van de wet zich richten tot anderen dan vreemdelingen aan wie verblijf in Nederland is toegestaan.
Artikel 99
Het bepaalde in dit artikel komt overeen met het bepaalde in artikel 49 van de huidige Vreemdelingenwet. Hoewel er naar gestreefd is in de voorgestelde bepalingen rekening te houden met de internationale verplichtingen van Nederland zoals die op dit moment bestaan, kan niet worden uitgesloten dat in een individueel geval bepaalde verplichtingen nu of in de toekomst een afwijking van de algemene regels nodig zullen maken. Hoewel de rechter, ingevolge artikel 94 van de Grondwet, in een voorkomend geval de desbetreffende regels van de Vreemdelingenwet buiten toepassing zal laten, is het niet niet gewenst dat in dergelijke gevallen, waar deze bij de toepassing reeds worden onderkend, slechts toetsing door de rechter uitkomst kan bieden.
Artikel 100
De huidige Vreemdelingenwet verleent in artikel 50 de bevoegdheid om in geval van oorlog of andere buitengewone omstandigheden bij algemene maatregel van bestuur af te wijken van de bepalingen van de wet. Sinds 1983 bepaalt de Grondwet in artikel 103, dat de wet bepaalt in welke gevallen ter handhaving van de uit-of inwendige veiligheid bij koninklijk besluit een door de wet als zodanig aan te wijzen uitzonderingstoestand kan worden afgekondigd; de wet regelt tevens de gevolgen daarvan. Bij brief van 30 juni 1987 zonden de ministers van Binnenlandse Zaken en van Defensie en de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken de Tweede Kamer een notitie (kamerstukken II, 1986-1987, 20028, nr. 1) betreffende de uitvoering van het bepaalde in artikel 103 van de Grondwet door de wetgever. Daarin werd een coördinatiewet in het vooruitzicht gesteld waarin de verschillende uitzonderingstoestanden worden aangewezen, zoals onder meer het geval van oorlog. Tegen die achtergrond is het niet gewenst dat de Vreemdelingenwet zelf nog weer afzonderlijke bepalingen bevat voor het geval van oorlog of één van de andere mogelijke uitzonderingstoestanden in de zin van artikel 103 Grondwet. Het afkondigen van één van de bedoelde uitzonderingstoestanden is evenwel een zeer vergaande stap, welke in de meeste gevallen niet lichtvaardig zal worden gezet. Het is dan ook alleszins denkbaar dat reeds voordat tot die stap wordt overgegaan, het wenselijk is om in het kader van de vreemdelingenwetgeving reeds bepaalde maatregelen te treffen ten aanzien van bepaalde categorieën vreemdelingen. Denkbaar is dat het, bij oplopende spanningen, gewenst is om de toelating van de onderdanen van bepaalde landen aan bijzondere beperkingen te onderwerpen, of met betrekking tot de hier verblijvende onderdanen uit die landen bepaalde maatregelen van toezicht te treffen. Derhalve is er aanleiding om in de Vreemdelingenwet te voorzien in de mogelijkheid om vast te stellen dat er voor de toepassing van de Vreemdelingenwet sprake is van een buitengewone omstandigheid, welke afwijkingen van de wet mogelijk maakt. Het zal daarbij derhalve gaan om een separate toepassing, in de zin van de eerder bedoelde notitie betreffende de uitvoering van artikel 103 van de Grondwet. Mitsdien is het ook gewenst de regeling van de afkondiging van deze buitengewone rechtstoestand aan te passen aan
127
het wettelijk stramien dat uit andere wetten bekend is. Tegen die achtergrond wordt voorgesteld dat de buitengewone rechtstoestand wordt afgekondigd bij koninklijk besluit, op voordracht van de Minister-President, welk besluit onverwijld gevolgd moet worden door een voorstel om het besluit te continueren. Niet alleen kan het in geval van buitengewone omstandigheden noodzakelijk zijn bepaalde artikelen van de Vreemdelingenwet buiten toepassing te laten met betrekking tot bepaalde categorieën vreemdelingen, ook kan het noodzakelijk zijn om afwijkende regels vast te stellen. Het bepaalde in het eerste lid voorziet in beide mogelijkheden. Dat reeds bij het koninklijk besluit waarin het bestaan van buitengewone omstandigeheden wordt vastgesteld, bepaalde artikelen buiten werking kunnen worden gesteld ten aanzien van de daarin aan te wijzen categorieën vreemdelingen, berust op de overweging dat doorgaans met onmiddellijke ingang de toelating van betrokkenen moet kunnen worden beperkt, hetgeen moeilijker is in het voorgestelde stelsel van een wettelijk genormeerd toelatingsbeleid.
Hoofdstuk 6. Overgangs-en slotbepalingen
Artikel 101
Aangezien het onderhavig ontwerp ertoe strekt de huidige Vreemdelingenwet te vervangen door een nieuwe wet is een regeling vereist van de wijze waarop de houders van de op grond van de huidige wet verleende verblijfsvergunningen in het bezit komen van een verblijfsvergunning op grond van de nieuwe wet. Er is naar gestreefd die overgang te doen plaatsvinden met zo min mogelijk lasten voor de betrokken vreemdelingen. Vreemdelingen die thans houder zijn van een vestigingsvergunning worden ingevolge het eerste lid van rechtswege in de positie gebracht van een houder van een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd. Aangezien deze vreemdelingen als regel langer dan vijf jaren in Nederland hebben verbleven, impliceert dit dat hun vergunning nog slechts bij vertrek of in geval van gevaar voor de openbare orde kan worden ingetrokken. Houders van een vergunning tot verblijf of vreemdelingen die van rechtswege verblijf hebben dienen een nieuwe verblijfsvergunning aan te vragen. In die gevallen is geen automatische overgang van verblijfstitel mogelijk, gegeven dat in ieder geval zal moeten worden nagegaan of zij voor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd of voor niet bepaalde tijd in aanmerking komen. In beginsel zal deze vreemdelingen een verblijfsvergunning voor niet bepaalde tijd worden verleend, tenzij zij voor een kennelijk tijdelijk verblijfsdoel zijn toegelaten. In dat verband kan gedacht worden aan studenten, au pairs, enz. In het derde lid en de volgende leden wordt een aantal noodzakelijke aanvullingen gegeven op de hoofdregels die vervat zijn in de eerste twee leden.
Artikel 102
De bepaling van de huidige Vreemdelingenwet waarbij de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken wordt ingesteld kan niet tegelijk met de andere bepalingen van de Vreemdelingenwet worden ingetrokken. Immers de ACV zal nog enige tijd blijven doorfunctioneren in het kader van de toepassing van de bepalingen van de huidige wet op zaken die voor het in werking treden van de nieuwe wet zullen zijn aangebracht.
128
Artikelen 103 tot en met 110
In deze artikelen wordt de wijziging van andere wetten geregeld in verband met de in het ontwerp voorgestelde bepalingen. De meeste van deze bepalingen spreken voor zich zelf. In de artikelen 6.5 en 6.6 wordt de regeling met betrekking tot de verkiesbaarheid van buitenlanders voor de gemeenteraden geregeld. Gekozen is voor een wijziging die zoveel mogelijk aansluit bij de huidige bepalingen. Uiteraard kan echter de bijzondere regeling met betrekking tot de vreemdelingen die ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Vreemdelingenwet een recht op verblijf hebben, vervallen.
Artikel 111
De behoefte aan een bepaling zoals voorgesteld in dit artikel vloeit voort uit het feit dat thans reeds in Beneluxbesluiten met betrekking tot het personenverkeer verwezen wordt naar de machtiging tot voorlopig verblijf. Uiteraard zullen deze besluiten gewijzigd moeten worden na de inwerkingtreding van het voorliggend ontwerp. Het is echter allerminst zeker dat deze wijziging nauwkeurig gesynchroniseerd zal kunnen worden met het in werking treden van de herziene Vreemdelingenwet. Daarbij komt dat het niet is uitgesloten, dat op dat moment ook in besluiten van de partners bij het Schengenoverleg wordt verwezen naar dit visum voor lang verblijf. Met de voorgestelde bepaling wordt het mogelijk om gedurende een overgangsperiode de bestaande internationale afspraken te blijven toepassen na in werking treden van de nieuwe Vreemdelingenwet.
De Minister van Justitie, F. Korthals Altes De Staatssecretaris van Justitie, V. N. M. Korte-van Hemel
129
BIJLAGE
ADVIESCOMMISSIE VOOR VREEMDELINGENZAKEN ADVIES INZAKE WETSONTWERP HERZIENING VREEMDELINGENWET Aan de Staatssecretaris van Justitie
I. Inleiding
Bij uw brief van 14 juli 1987 is de commissie om advies gevraagd inzake het wetsontwerp herziening Vreemdelingenwet, dat de regering voornemens is vóór 1 januari 1988 bij de Tweede Kamer in te dienen. De aan de commissie gegeven adviestermijn moet, gelet op het belang van het ontwerp, als kort worden aangemerkt. Onder deze omstandigheden heeft de commissie, mede in verband met haar algemene standpunt ten aanzien van het ontwerp, besloten zich te beperken tot globale beschouwingen, die betrekking hebben op de hoofdlijnen van het ontwerp. Voorzover de commissie zulks in een later stadium nodig oordeelt, zal zij u een meer gedetailleerd advies uitbrengen.
Hierna zullen -na enkele algemene opmerkingen -de drie hoofdonderdelen van het ontwerp worden bezien, mede in het licht van de wensen tot wijziging van de bestaande wetgeving, zoals die door de Tweede Kamer zijn geuit, en van de in de loop der tijd gesignaleerde knelpunten in die wetgeving.
II. Algemene opmerkingen
11.1. Bij een zo drastische wijziging van de Nederlandse vreemdelingenwetgeving, als thans wordt voorgesteld, dringt zich de vraag op of zij past in de ontwikkelingen op het gebied van het vreemdelingenrecht in de ons omringende landen en op internationaal niveau. In dit verband is van belang dat met de overeenkomst van Schengen van 14 juni 1985 de personencontrole aan de grenzen van de landen van de Benelux met de Bondsrepubliek Duitsland en Frankrijk in belangrijke mate is teruggebracht. In het nader rapport van 1 september 1986 naar aanleiding van het advies van de Raad van State inzake de goedkeuring van de op 17 februari 1986 te Luxemburg en op 28 februari 1986 te 's-Gravenhage ondertekende Europese Akte (Tractatenblad 1986, 63) heeft de regering onder meer gesteld dat een algeheel vrij verkeer van personen binnen het territoir van de gemeenschap, zoals daarin voorzien vóór 31 december 1992, zich slechts laat verwezenlijken door onder meer onderlinge aanpassing van vreemdelingenwetgeving, coördinatie van het beleid jegens onderdanen van derde landen en door middel van een intensieve justitiële samenwerking. Van enig streven naar internationale harmonisatie van de vreemdelingenwetgeving wordt in de thans bij de Tweede Kamer aanhangig te maken voorstellen echter geen gewag gemaakt. Ook overigens blijkt daarvan uit het ontwerp niet. Teneinde meer inzicht te verkrijgen in de ontwikkelingen op het gebied van het vreemdelingenrecht in de ons omringende landen, heeft de commissie enkele vragen terzake aan de Raad van Europa doen stellen. Voor de inhoud daarvan wordt verwezen naar de bijlage bij dit advies.
11.2. Het ontwerp behelst een ingrijpende reorganisatie van de rechtsbescherming in vreemdelingenzaken. De commissie stelt vast dat, hoewel blijkens de memorie van toelichting met het ontwerp niet beoogd wordt vooruit te lopen op mogelijke invoering van Arobrechtspraak in twee instanties, daarop in feite wel een voorschot wordt genomen. De commissie acht dit onwen-
130
selijk, nu de meningsvorming rond het rapport van de Staatscommissie Rechterlijke Organisatie nog niet is afgerond evenmin als die rond vorenbedoelde wijziging in de Arobrechtspraak. Naar de mening van de commissie dient in elk geval de besluitvorming ten aanzien van mogelijke wijziging van de Arobprocedure te worden afgewacht. De voorstellen daartoe kunnen, naar zich thans laat aanzien, in het voorjaar van 1988 tegemoet worden gezien. De rechtsbescherming in vreemdelingenzaken kan daarin worden meegenomen. Voorkomen dient te worden dat, zoals nu dreigt te gebeuren, opnieuw een unieke variant aan het toch al zo verbrokkelde systeem van administratiefrechtelijke rechtsbescherming wordt toegevoegd.
11.3. Voorts merkt de commissie op dat zij, bij de aan de Staten-Generaal aan te bieden stukken, een beschouwing over de financiële gevolgen van elk der voorgestelde wijzigingen, zowel afzonderlijk, als in hun onderling verband, node heeft gemist. De commissie vreest dat het voorstel in de toepassing zeer kostbaar zal blijken. De in het voorgestelde rechtsbeschermingsstelsel voorziene decentralisatie van de bodemprocedure bijvoorbeeld, zal ten opzichte van de huidige gang van zaken aanzienlijke extra kosten meebrengen onder meer op het gebied van huisvesting en personeel van de betreffende instanties.
11.4. Binnen het systeem van het voorliggend ontwerp is, anders dan wordt voorgesteld, naar het oordeel van de commissie geen plaats voor een adviescommissie met algemene beleidsadvisering als taak. Enerzijds zal, gelet op de sterk teruggedrongen beleidsvrijheid van de administratie, minder dan thans het geval is, behoefte bestaan aan zodanige advisering, anderzijds zal die advisering niet meer mede gebaseerd kunnen zijn op eigen ervaring met de dagelijkse uitvoeringspraktijk. Zodanige ervaring is evenwel naar het oordeel van de commissie daarvoor onontbeerlijk
III. Verblijf
III. 1. Achtergrond
In de afgelopen tien jaar is een aantal studies verricht en zijn verschillende voorstellen gedaan op deelgebieden van het materiële vreemdelingenrecht en beleid. Daarbij zijn onder meer knelpunten gesignaleerd in de uitvoering van de bestaande vreemdelingenwet. In de motie-Buikema heeft de Tweede Kamer de regering onder meer verzocht te onderzoeken op welke onderdelen de Vreemdelingenwet herziening en aanvulling behoeft, met name op het gebied van de rechtspositie van vreemdelingen van de zogenaamde tweede generatie. Tevens is daarin de wens uitgesproken om voor de rechtspositie van vreemdelingen elementaire bepalingen op te nemen in de formele wetgeving. Voorts heeft de commissie Geelhoed in het kader van dereguleringsvoorstellen aanbevolen om tot normering bij wettelijk voorschrift van het vreemdelingenrecht en beleid te komen. In de Notitie herziening Vreemdelingenwet (hierna: de Notitie) heeft de regering het voornemen uitgesproken om te komen tot een vrijwel geheel gesloten systeem van in de formele wet opgenomen toelatingsgronden. Bij behandeling van de Notitie heeft de Tweede Kamer zich weliswaar uitgesproken vóór de voorgestelde wettelijke normering van toelatings-en verblijfsgronden, doch daarbij de wens te kennen gegeven om daarnaast een niet genormeerde toelatingsbevoegdheid aan de admini-' Kamerstukken il. 1981-1982,17100 v.
stratie te laten, teneinde ook toelating wegens andere dan in de wet genoemde klemmende redenen van humanitaire aard mogelijk te maken.
131
III.2. Het wetsontwerp
Volgens de memorie van toelichting is, voor wat betreft de inhoud van de normen en de wijze, waarop zij zijn vastgelegd, gekozen voor een «genuanceerde aanpak» en is in sommige gevallen -door middel van de formulering «kan worden verleend» -binnen de vastgestelde normen ruimte gelaten voor beleidsinvulling; waar mogelijk is evenwel toch getracht te preciseren, op welke elementen zodanige invulling betrekking moet hebben. In het ontwerp wordt, vanaf het moment van toelating hier te lande, onderscheid gemaakt tussen verblijfsvergunningen voor bepaalde tijd (voor verblijf dat naar zijn aard en de bedoeling van de aanvrager tijdelijk is) en voor niet bepaalde tijd (voor verblijf dat in beginsel als permanent moet worden aangemerkt); dit onderscheid werkt door in verblijfsvergunningen, die aan de echtgenoten, partners, kinderen en andere personen, aan wie verblijf kan worden toegestaan bij een in Nederland woonachtige persoon, worden verleend.
II 1.3. Voldoet het wetsontwerp aan de wensen van de Tweede Kamer en biedt het een oplossing voor de gesignaleerde knelnunten?
III.3.1. Gesloten of open systeem Zoals hiervoor wordt vermeld, is de Tweede Kamer van oordeel dat, naast de in de wet gegeven geheel gebonden bevoegdheden, enige ruimte om verblijf toe te staan in het nieuwe stelsel aanwezig moet blijven. De Tweede Kamer denkt daarbij met name aan de mogelijkheid van toelating ook wegens andere dan in de wet vermelde klemmende redenen van humanitaire aard. Gedeeltelijk tegemoetkomend aan deze wens, voorziet het ontwerp in een «min of meer gesloten systeem» van gronden voor toelating en voortgezet verblijf. Ten aanzien van een aantal van die gronden is de normering in de wet neergelegd. Daarnaast is in zeer beperkte mate beleidsruimte aan de administratie gelaten. Het aldus voorgestelde systeem draagt, zo meent de commissie, zowel de nadelen in zich van een zogenaamd gesloten systeem, als die van een open systeem. Enerzijds blijft aan het voorgestelde systeem het in het advies van de commissie naar aanleiding van de Notitie naar voren gebrachte bezwaar kleven, dat getalsmatige beheersing van de (ook per categorie vreemdelingen schommelende) immigratiestroom, door aanpassing van het toelatingsbeleid, onmogelijk wordt. Dit is naar het oordeel van de commissie een onaanvaardbare consequentie van het ontwerp. De commissie wijst er daarbij op dat geen inzicht bestaat in de aantallen vreemdelingen, die aldus wettelijke aanspraken op toelating hier te lande verkrijgen. Zo bestaat thans onvoldoende inzicht in de mogelijke omvang van de toekomstige immigratie in verband met (verruimde) gezinshereniging en gezinsvorming. Ter vergelijking zij opgemerkt dat de bestaande Vreemdelingenwet wordt gekenmerkt door de ruime beleidsvrijheid, die op belangrijke punten aan de administratie is gelaten. De grote mate van flexibiliteit, die daarvan het gevolg is, blijft ook in de toekomst onontbeerlijk, omdat de overheid in staat moet blijven tijdig te reageren op onvoorziene en voor haar veelal niet direct beheersbare gebeurtenissen en ontwikkelingen, welke van invloed zijn op de komst van vreemdelingen naar Nederland. Binnen het kader van de bestaande Vreemdelingenwet is getalsmatige beheersing van immigratiestromen wel mogelijk. Die mogelijkheid wordt in het ontwerp tot op grote hoogte uit handen gegeven.
Anderzijds is als bezwaar tegen het thans geldende open systeem genoemd dat uitgebreide regelgeving bij circulaire noodzakelijk is.
Tweede l'amer, vergaderjaar 1988-1989, 21018, nr. 3
132
Daargelaten de vraag of die noodzaak inderdaad uit dat systeem voortvloeit, wordt dat bezwaar in elk geval in het voorliggend ontwerp niet ondervangen. Nadere invulling van de aan de administratie gelaten beleidsruimte door circulaireregelgeving zal, naar moet worden aangenomen, ook in het nieuwe systeem plaatsvinden. De aard van de materie brengt mee dat niet kan worden volstaan met een grofmazig systeem van in de wet opgenomen inhoudelijke regels. Voorzover aan het voorstel de gedachte ten grondslag ligt dat regelgeving bij circulaire voor de vreemdeling minder rechtszekerheid biedt, dan die bij wettelijk voorschrift, wijst de commissie er opnieuw op dat de rechter de administratie aan regelgeving bij circulaire, ingevolge algemene beginselen van behoorlijk bestuur, evenzeer gebonden acht, als aan wettelijke voorschriften. Bovendien brengt regelgeving bij «pseudowetgeving» voor de vreemdeling het voordeel mee dat de rechter van de administratie eist steeds te onderzoeken of sprake is van bijzondere feiten of omstandigheden, welke ertoe nopen om -in afwijking van de regels -verblijf toe te staan. Dat voordeel komt grotendeels te vervallen bij een gesloten systeem. Voorts is, naar in de praktijk is gebleken, ook op beleidswijziging bij circulaire effectieve parlementaire controle heel wel mogelijk. Indien tijdens de parlementaire behandeling van het ontwerp blijkt dat tegemoet moet worden gekomen aan de wens van de Tweede Kamer om een wettelijke bevoegdheid tot toelating te scheppen, ook wegens andere dan in de wet reeds genoemde klemmende redenen van humanitaire aard, zal het ontwerp zijn primaire doel voorbij schieten en resulteert slechts een complexere situatie, dan onder de bestaande Vreemdelingenwet.
111.3.2. Versterking rechtspositie tweede generatie Aan de wens van de Tweede Kamer om tot versterking van de rechtspositie van de tweede generatie te komen, komt het wetsontwerp -hoewei op een enkel punt sprake is van enige verbetering -naar het oordeel van de commissie onvoldoende tegemoet. Een enkel voorbeeld moge hier als illustratie dienen. Met betrekking tot vreemdelingen tussen de 1 6 en 18 jaar geldt in het voorgestelde systeem dat zij eerst na drie jaren verblijf in afhankelijkheid, zelfstandig voortgezet hier te lande kunnen verblijven. Dit is een beperking van de mogelijkheid tot voortgezet verblijf ten opzichte van de huidige regelgeving voor deze catogorie, waarin geldt dat zij na één jaar afhankelijk verblijf hier te lande voor zelfstandig voortgezet verblijf in aanmerking komen. Ook op andere plaatsen in het ontwerp, bijvoorbeeld waar het betreft de vereisten van voldoende middelen van bestaan en passende huisvesting, wordt de mogelijkheid van voortgezet verblijf beperkt ten opzichte van de huidige situatie. Het opnemen van het vreemdelingenbeleid in de wet heeft er noodzakelijkerwijs toe geleid dat de regelgeving is vereenvoudigd. Een gevolg daarvan is dat op belangrijke punten de verblijfsrechtelijke positie van hier te lande toegelaten tweede generatie vreemdelingen in feite wordt verzwakt. Het thans geldende beleid inzake gezinshereniging is overigens evenmin in al zijn facetten in het voorstel terug te vinden.
111.3.3. Werklastvermindering
Het is voor de commissie zeer de vraag of de door de opstellers van het wetsontwerp gewenste en voorziene werklastvermindering als gevolg van het vervangen van de jaarlijks te nemen beslissing omtrent verlenging van de geldigheidsduur van een vergunning tot verblijf door een beslissing omtrent de verlenging van een vergunning na ten minste drie jaar, in werkelijkheid zal optreden. De ervaring op dit punt heeft de
133
commissie geleerd, dat bij de jaarlijkse verlengingsbeslissing thans in de meeste gevallen slechts aan de orde is of zich intrekkingsgronden voordoen. Deze beoordeling vindt in de voorgestelde regeling, tenzij de overheid het initiatief neemt om tot verblijfsbeëindiging te komen, eerst na (minimaal) drie jaar plaats. Indien verblijfsbeëindiging plaatsvindt in die gevallen, waarin, in de voorgestelde regeling, dit behoort te gebeuren, zal derhalve het aantal te nemen afwijzende beslissingen niet verminderen. In plaats van door weigering van de verlenging van de geldigheidsduur van een vergunning tot verblijf (zoals thans geschiedt), zal dat (in het voorstel) moeten gebeuren door intrekking van een verblijfsvergunning. Het initiatief daarvoor moet evenwel van de overheid komen. Voorzover in feite wel een vermindering van het aantal beslissingen zou optreden, zou dit, naar gevreesd moet worden, slechts het geval zijn, omdat de overheid niet tijdig beslissingen tot verblijfsbeëindiging neemt, waar dat ook volgens de nieuwe regels wel zou moeten gebeuren.
III.4. Standpunt van de commissie Gelet op het vorenstaande blijft de commissie van mening dat de oplossing voor de gesignaleerde knelpunten in het bestaande vergunningenstelsel niet gezocht moet worden in invoering van een geheel nieuw, min of meer gesloten, systeem van verblijfstitels; met die oplossing wordt ook niet tegemoet gekomen aan gebleken wensen van de Tweede Kamer op dit gebied. De commissie wijst voorts nog op de volgende bezwaren. Het ontwerp bevat op belangrijke plaatsen een aantal vage termen -bijvoorbeeld «een bijzondere band met of bijzondere verdiensten voor Nederland» (art. 2.3.2.2.2.2) en «ernstige ziekte» (art. 2.3.3.1.a) welke door de rechter nader zullen moeten worden ingevuld. Hierdoor zal verschuiving van beslissingsmacht plaatsvinden van de politiek verantwoordelijke organen -waar deze naar het oordeel van de commissie in vreemdelingenzaken behoort te berusten -naar de rechter. De rechter zal zich niet meer, zoals in het huidige systeem, tot een marginale opstelling tegenover de afweging van belangen door de administratie kunnen beperken, maar zal het vreemdelingenbeleid, door uitleg te geven aan die termen, in hoge mate zelf bepalen. Daardoor wordt, in verband met het voorgestelde stelsel van rechtsbescherming, tevens het centrale karakter van het toelatingsbeleid aangetast. Althans in eerste aanleg zal de toepassing van het vreemdelingenrecht van regio tot regio aanmerkelijk kunnen gaan verschillen. Een en ander acht de commissie een ongewenst gevolg van de gekozen wetgevingstechniek. Indien derhalve al wordt gekozen voor een gesloten systeem van normering bij wet, dient het gebruik van vage termen te worden voorkomen. Concluderend blijft de commissie van oordeel dat aanpassing van de bestaande wetgeving op die onderdelen, waar zich knelpunten voordoen, en op die plaatsen, waar de specifieke wensen van de Tweede Kamer liggen, veruit de voorkeur verdient boven de voorgestelde algehele herziening.
IV. Toezicht
IV. 1. Het wetsontwerp
Voor wat betreft de toelating van en het toezicht op vreemdelingen is in het ontwerp, op uitdrukkelijk verzoek van de Tweede Kamer, gekozen voor een systeem van gescheiden bevoegdheden.
134
IV.2. Consequenties
Juist in het voorgestelde systeem, waarin de bevoegdheden op het gebied van de uitvoering van de vreemdelingenwet en het toezicht op vreemdelingen in verschillende handen komen, zullen uitwisseling van informatie en korte communicatielijnen tussen de verschillende daarbij betrokken organen van vitaal belang zijn voor een adequate uitvoering. De commissie heeft uit de stukken geen inzicht kunnen krijgen in de wijze, waarop de regering zich voorstelt het aldus gecreëerde coördinatieprobleem op te lossen. Dit probleem is des te nijpender, omdat, als gevolg van de voorgestelde wijziging in het systeem van verblijfsvergunningen, aan de betrokken instanties zeer hoge eisen worden gesteld, wil van enig effectief toezicht sprake blijven. Periodieke (jaarlijkse) beoordeling door de administratie -op initiatief van de vreemdeling -van de vraag of een vreemdeling voldoet aan de vereisten voor voortgezet verblijf, zal in het nieuwe systeem niet meer plaatsvinden. De toezichthoudende instantie (de vreemdelingendienst) zal de controle op eigen initiatief moeten uitvoeren. Dit zal, nu de expertise op het gebied van het materiële vreemdelingenrecht, die aanwezig is bij de uitvoerende instantie, niet automatisch ook bij de toezichthoudende instantie aanwezig zal zijn, een knelpunt opleveren, dat zich in de huidige procedure niet kan voordoen. In dit verband zij er nog op gewezen dat naarmate de personencontrole aan de grens wordt teruggebracht, hogere eisen aan de effectiviteit van het toezicht moeten worden gesteld, zulks terwijl die effectiviteit blijkens de Memorie van Toelichting op de Begroting van het Ministerie van Justitie voor 1988 reeds de nodige zorgen baart.
IV.3. Standnunt van de commissie De commissie blijft, gelet op het vorenoverwogene, van oordeel dat de bevoegdheden op het gebied van de uitvoering van de Vreemdelingenwet en het toezicht op vreemdelingen in één hand gehouden dienen te worden.
V. Rechtsbescherming
V.1. Achtergrond
De Tweede Kamer heeft, bij de behandeling van de Notitie opnieuw te kennen gegeven onverkorte toepassing van de Arobprocedure in vreenv delingenzaken wenselijk te achten. Voorts heeft de Tweede Kamer de regering verzocht, bij de uit te brengen voorstellen tot herstructurering van de Arobrechtspraak, financieel en organisatorisch uitgewerkte voorstellen op te nemen inzake de inpassing van de rechtsbescherming van vreemdelingenzaken in Arobverband. Dit, aangezien onderbrenging van de rechtsbescherming in vreemdelingenzaken in de Arobprocedure bij de huidige opzet van de rechterlijke organisatie tot een aanzienlijke werklastverschuiving van de presidenten in kort geding naar de voorzitter van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State mee zou brengen. In de Memorie van Toelichting bij het ontwerp wordt gesteld dat het bestaande systeem vanuit een oogpunt van rechtsbescherming weliswaar afdoende is, doch niet optimaal functioneert, mede omdat het verbrokkeld is. Met name wordt er in dat verband op gewezen dat, naast de behandeling van het bodemgeschil door de Afdeling rechtspraak van de Raad van State, de procedure om een spoedvoorziening bij de burgerlijke rechter moet worden gevoerd. Voorts, aldus de Memorie van Toelichting, leidt de concentratie van de werklast bij de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken en bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State tot knelpunten in de procedure.
135
Het wetsontwerp beoogt, naast tegemoetkoming aan de wens van de Tweede Kamer om tot onverkorte toepassing van de Arobprocedure te komen, een oplossing te bieden voor vorenvermelde knelpunten.
V.2. Het wetsontwerp
Het voorgestelde stelsel van rechtsbescherming in vreemdelingenzaken ziet er in grote trekken als volgt uit. Tegen een krachtens de nieuwe wet gegeven, voor Arobberoep vatbare, beschikking van de Minister van Justitie (in de praktijk een namens deze door één der acht gedeconcentreerde regionale bureaus genomen besluit) kan door de vreemdeling een bezwaarschrift bij de Minister worden ingediend. Deze beslist binnen drie weken of dit als zodanig wordt behandeld, dan wel als beroepschrift aan de rechter wordt doorgezonden. In de bezwaarschriftenprocedure wordt de vreemdeling in de gelegenheid gesteld zich te doen horen, in de regel door een commissie. Tegen de beslissing op het bezwaarschrift staat beroep open bij één der vijf regionale vreemdelingenkamers, die worden ingericht bij vijf arrondissementsrechtbanken, alwaar ook het vorenvermelde als beroepschrift aangemerkte bezwaarschrift wordt behandeld. Tegen de beslissing van de vreemdelingenkamer staat hoger beroep open bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State. Een bezwaarschrift heeft -naar kennelijk door de opstellers van het ontwerp is beoogd -schorsende werking voor wat betreft de verplichting Nederland te verlaten. Wordt het bezwaarschrift doorgezonden om als beroepschrift te worden behandeld, dan bestaat voormelde schorsende werking van rechtswege alleen in die gevallen, waarin het beëindigen van voorheen toegestaan verblijf betreft. In de overige gevallen kan aan de voorzitter van de vreemdelingenkamer terzake om schorsing c.q. een voorlopige voorziening worden verzocht. Tegen de beslissing van de voorzitter op een dergelijk verzoek staat geen rechtsmiddel open. Het hoger beroep bij de Afdeling rechtspraak tenslotte heeft geen schorsende werking.
V.3. Voldoet de wijziging aan de wens van de Tweede Kamer en biedt het een oplossing voor de knelpunten?
De commissie is van oordeel dat met het voorgestelde stelsel van de rechtsbescherming niet tegemoet wordt gekomen aan de wens van de Tweede Kamer om tot onverkorte toepassing van de Arobprocedure te komen. Enerzijds wijkt de voorgestelde bezwaarschriftenprocedure wezenlijk af van die van artikel 11 van de Wet Arob en anderzijds verschilt de rechtsgang in het bodemgeschil, zowel procedureel, als inhoudelijk, wezenlijk van de bestaande Arobrechtsgang. Het bestaande stelsel van rechtsbescherming sluit in vele opzichten beter aan bij de bestaande Arobrechtsgang, dan de voorgestelde regeling. Daarenboven zij opgemerkt dat het ontwerp, althans volgens de Memorie van Toelichting -pag. 34 -, niet beoogt vooruit te lopen op de voorstellen tot invoering van Arobrechtspraak in twee instanties. Verwacht moet derhalve worden, dat bij invoering van een nieuw systeem van Arobrechtspraak, opnieuw wijziging van de vreemdelingenwetgeving op dit punt nodig wordt. Voorts meent de commissie dat met het voorgestelde systeem van rechtsbescherming niet die oplossing van de knelpunten van het bestaande stelsel wordt verkregen, die is beoogd. Weliswaar wordt de rol van de civiele kort geding rechter aanmerkelijk teruggedrongen (overigens zal de burgerlijke rechter ook in het voorgestelde systeem een rol blijven spelen, bijvoorbeeld in de fase van het hoger beroep), maar er is geen sprake van daadwerkelijke verkorting van de procedure. In de huidige opzet zijn drie fasen in de bodemprocedure te onderscheiden:
136
behandeling van de aanvraag in eerste aanleg, een herzieningsprocedure tegen de primaire beslissing, met eventuele inschakeling van de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken, en de behandeling van het beroep door de Afdeling rechtspraak van de Raad van State. In het ontwerp worden vier opeenvolgende procedures ingevoerd: behandeling van de aanvraag in eerste aanleg, een voor de administratie facultatieve bezwaarschriftenprocedure, met inschakeling van een commissie, behandeling van het beroep in eerste aanleg door de vreemdelingenkamer en behandeling van het hoger beroep door de Afdeling rechtspraak. In dit verband wijst de commissie erop dat moet worden gerekend op uitbreiding van het aantal voor beroep vatbare besluiten, omdat ieder als beschikking in de zin van artikel 2 van de wet Arob aan te merken besluit, in beginsel voor het doorlopen van de gehele procedure in aanmerking komt. Te denken valt bijvoorbeeld aan de verklaringen in de artikelen 2.3.2.1.1. en 2.3.2.2.1., maar ook aan andere, thans niet voor beroep vatbare, beschikkingen. De bestaande Vreemdelingenwet beoogt de beroepsmogelijkheden te beperken tot die besluiten, die voor de vreemdeling van doorslaggevende betekenis zijn. Boven de voorgestelde openstelling van beroep tegen ieder als beschikking aan te merken besluit, verdient het de voorkeur om het bestaande stelsel, waar dit onvoldoende administratiefrechtelijke rechtsbescherming biedt, aan te vullen, dan wel te wijzigen en dus in principe te handhaven.
V.4. Standpunt van de commissie De commissie merkt op dat het voorstel om aan de bezwaarschriftenprocedure een voor de adminstratie facultatief karakter te geven, voor de vreemdeling onmiskenbaar nadeel meebrengt ten opzichte van de bestaande situatie. Tegen de beslissing van de Minister van Justitie (in feite eèn der acht regionale bureaus) om een bezwaarschrift als beroepschrift aan te merken staat geen rechtsmiddel open, terwijl hiermede wel wordt bewerkstelligd dat geen volledige heroverweging (van ook nieuwe feiten en omstandigheden) plaatsvindt, waarbij de vreemdeling in de gelegenheid wordt gesteld zich te doen horen. Het voorstel houdt het reële gevaar in dat de administratie slechts in beperkte mate voor gebruikmaking van de bezwaarschriftenprocedure zal kiezen. Ook uit het oogpunt van een goede voorbereiding van de in beroep aan het oordeel van de rechter te onderwerpen besluiten, is dat ongewenst. Een ernstig, reeds hiervoor vermeld, bezwaar tegen de voorgestelde procedure, zo meent de commissie tenslotte, is de daaruit resulterende decentralisatie van de vreemdelingenrechtspraak in eerste instantie, waardoor de noodzakelijke landelijke uniformiteit niet langer gewaarborgd wordt, zoals thans in herziening gebeurt. Dit kan leiden tot regionale verschillen in de toepassing van de vreemdelingenwetgeving, hetgeen in elk geval moet worden voorkomen. Mede gelet op het vorenstaande blijft de commissie van oordeel dat niet moet worden overgegaan tot totale herziening van de rechtsbeschermingsprocedure, zoals in het ontwerp wordt voorgesteld, in elk geval niet, totdat in definitieve zin is beslist over de invoering van een Arobprocedure in twee instanties. De bestaande procedure kan alsdan daaraan worden aangepast, indien dat wenselijk voorkomt. Hierbij zij opgemerkt, zoals de commissie al eerder heeft betoogd, dat (in de tussentijd) tegemoet kan worden gekomen aan de bezwaren tegen de thans bestaande rol van de civiele rechter in kort geding in vreemdelingenzaken, door de voorzitter van de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken, in elk geval hangende de herzieningsfase, de mogelijkheid te geven desverzocht een voorlopige voorziening te treffen, naar analogie van artikel 60a van de Wet op de Raad van State.
137
VI. Conclusie
De commissie blijft, ook na kennis genomen te hebben van het wetsontwerp en de bijbehorende Memorie van Toelichting, bij haar oordeel dat niet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet als voorzien in het wetsvoorstel, moet worden besloten (verwezen wordt hierbij naar het advies van de commissie d.d. 25 februari 1986 inzake de concept-Notitie). Waar nodig moet, door aanpassing van de bestaande Vreemdelingenwet op onderdelen, tegemoet worden gekomen aan de gerezen bezwaren en gebleken wensen. Vragen aan de Raad van Europa ten behoeve van het advies inzake Wetsontwerp Herziening Vreemdelingenwet. 1. Bestaat in de Westeuropese landen ten aanzien van toelating en verblijf van vreemdelingen een open wettelijk systeem, d.w.z. een systeem waarbij de criteria voor toelating en verblijf niet (limitatief) in de wet zijn opgenomen, doch te dien aanzien een ruime beleidsvrijheid voor de administratie wordt gelaten, of een gesloten wettelijk systeem, waarbij de verblijfsgronden wettelijk zijn gelimiteerd? Gedacht wordt met name aan de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk, België en het Verenigd Koninkrijk. 2. Hoe heeft in deze landen in grote trekken het rechtsbeschermingssysteem tegen overheidsbeslissingen inzake van toelating en verblijf regeling gevonden? 3. Hoe lang duurt gemiddeld de procedure vanaf de (eerste) aanvraag tot de beslissing in hoogste instantie, in de aangegeven landen? 4. Zijn er recentelijk herzieningen geweest in dit kader in de aangegeven landen en/of zijn er ontwikkelingen in dit verband gaande? Valt hierin een algemene trend te onderkennen?
138