Memorie van toelichting - Wijziging van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen deel

Paragraaf 1 Inleiding

Een belangrijke oorzaak voor het feit dat de afgelopen decennia steeds meer dier-en plantesoorten met uitsterven worden bedreigd, wordt gevormd door de internationale handel in deze soorten. Het ge-en verbruik van exotische dieren, planten en hun produkten heeft een grote omvang aangenomen. Ook worden exotische dieren als huisdier gehouden. Om die redenen is in 1975 de Wet bedreigde uitheemse diersoorten (Stb. 1975, 48) tot stand gebracht. Deze wet stelt regels ter bescherming van in hun voortbestaan bedreigde uitheemse diersoorten. In de memorie van toelichting bij de wet tot wijziging van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten van 6 juli 1983 (Stb. 444) (Kamerstukken II, 1981, 17037, nr. 3) is aangekondigd dat de wijziging vooruitloopt op een herziening van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten, in verband met de ratificatie van de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier-en plantesoorten, de zogenaamde Conventie van Washington (Trb. 975, 23). Voorts is in de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer (Kamerstukken I, 1982/83, 17037, nr. 103b) vermeld dat ter uitvoering van deze conventie en van Verordening (EEG) 3626/82 betreffende de toepassing in de Gemeenschap van die conventie (PbEG. No. L 384) een ontwerp van een Wet bedreigde uitheemse dier-en plantesoorten in voorbereiding is. In afwachting van de totstandkoming van de Wet bedreigde uitheemse dier-en plantesoorten is in 1984 ter uitvoering van terzake geldende internationale verplichtingen, bij wijze van tussentijdse voorziening, vastgesteld het op de In-en uitvoerwet (Stb. 1962, 295) gebaseerde In-en uitvoerbesluit bedreigde uitheemse dier-en plantesoorten (Stb. 1984, 570). Vervolgens zijn de voorbereidingen aangevangen voor de totstandkoming van de Flora-en faunawet. Het ontwerp van deze wet strekt ertoe naast integratie van de Jachtwet (Stb. 1954, 523), de Vogelwet 1936 (Stb. 700), hoofdstuk V van de Natuurbeschermingswet (Stb. 1967, 572), de Wet bedreigde uitheemse diersoorten en het In-en uitvoerbesluit bedreigde uitheemse dier-en plantesoorten, ook uitvoering te geven aan de op Nederland rustende internationale verplichtingen in 21570 4FISSN0921737 ISdu Uitgeverij Plamijnstraat '

s Gravenhage 1992

1 Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.

het kader van de bescherming van flora en fauna. Door de beoogde werkingssfeer van de Flora-en faunawet ontbrak nog langer de noodzaak om een aparte Wet bedreigde uitheemse dier-en plantesoorten tot stand te brengen. Een voorstel voor een dergelijke wet is dan ook niet aangeboden aan de Tweede Kamer.

Op basis huidige stelsel van regels kan op enkele punten geen uitvoering worden gegeven aan de internationale bepalingen inzake de handel in bedreigde dier-en plantesoorten. De noodzaak voor het onderhavige wijzigingsvoorstel vloeit voort uit het feit dat de totstandkoming van de Flora-en faunawet, waarin de onvolkomenheden in de huidige wetgeving worden opgeheven, langer op zich laat wachten dan werd voorzien. Vooruitlopend hierop dienen aanvullende regels te worden gesteld voor de handel in bedreigde soorten. Deze aanvullende regels zijn neergelegd in het onderhavige wetsvoorstel en strekken tot volledige nakoming van internationale verplichtingen. Een voorontwerp van het wetsvoorstel is voorgelegd aan de adviescommissie bedoeld in artikel 11 van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten (hierna te noemen: adviescommissie). Deze commissie heeft op 20 september 1991 advies' uitgebracht. Zij spreekt haar waardering uit voor het aan haar voorgelegde ontwerp en doet in aanvulling daarop een aantal aanbevelingen. Dit heeft geleid tot enkele aanpassingen in het ontwerp. Het advies van de commissie komt in deze memorie onderwerpsgewijs aan de orde.

Paragraaf 2 Internationale regelingen Paragraaf 2.1. Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier-en plantesoorten De overexploitatie van en de handel in een aantal in het wild levende dier-en plantesoorten kwamen met name aan de orde in de zevende Algemene Vergadering van de Internationale Unie voor het behoud van de natuur en natuurlijke hulpbronnen (I.U.C.N.) in 1960 te Warschau. Deze besprekingen resulteerden in de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier-en plantesoorten. Deze overeenkomst, die meestal wordt aangeduid als CITES (Convention on International Trade in Endangered Species of wild fauna and flora) of Conventie van Washington, is vastgesteld op 3 maart 1973 (Trb. 1975, 23). Nederland is partij sinds 18 juli 1984 (Trb. 1984, 47). In de conventie zijn ter bescherming van dier-en plantesoorten bepalingen opgenomen ter regulering van de internationale handel in die soorten. Internationale handel in met uitsterven bedreigde soorten wordt aan bijzonder strenge voorschriften onderworpen en slechts in buitengewone gevallen toegestaan. Internationale handel in minder bedreigde soorten is in wat ruimere mate toegestaan, doch slechts onder zodanige voorwaarden dat het voortbestaan van de soort niet in gevaar komt. De dier-en plantesoorten waarop de conventie van toepassing is, zijn opgenomen in drie bijlagen. Afhankelijk van de bijlage waarop de soorten zijn geplaatst, gelden verschillende regels voor het grensoverschrijdend verkeer. Bijlage I van de conventie bevat soorten die met uitsterven worden bedreigd, zoals neushoornsoorten en de grote panda. Bijlage II bevat soorten die weliswaar niet noodzakelijkerwijze worden bedreigd met uitsterven, maar die wel in een dergelijke situatie zouden kunnen geraken, indien de handel in specimina van deze soorten niet zou worden onderworpen aan strenge voorschriften die ten doel hebben de hun voortbestaan bedreigende exploitatie te vermijden, zoals krokodillen en een groot aantal papegaaiesoorten.

Bijlage III bevat soorten die bescherming genieten in een bepaalde partijstaat, zoals bepaalde soorten zangvogels uit Ghana. De regulering van de grensoverschrijdende handel is gebaseerd op een stelsel van vergunningen en certificaten. Deze documenten moeten aan de douane worden overgelegd wanneer de betreffende specimina een land binnenkomen of verlaten.

Paragraaf 2.2. Communautaire regelgeving Verordening (EEG), nr. 3626/82 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 3 december 1982 (PbEG L 384), hierna te noemen basisverordening, voorziet in een uniforme uitvoering van de Conventie van Washington in de Lid-Staten. De voornaamste controleactiviteiten zijn hierdoor verschoven naar de buitengrenzen van de Europese Gemeenschappen. Ingevolge artikel 1 van de basisverordening is de Conventie van Washington onder de in de verordening genoemde voorwaarden van toepassing in de Europese Gemeenschap. De tekst van de conventie met bijlagen maakt dus onderdeel uit van het in de Europese Gemeenschap geldende recht. In de basisverordening wordt eenzelfde onderscheid gemaakt in categorieën van soorten als in de conventie. Op onderdelen gaat het communautaire systeem verder dan de conventie: -De verordening bindt behalve de in-en uitvoer ook het tentoonstellen voor handelsdoeleinden, het verkopen, het in bezit hebben met het oog op verkoop, het ten verkoop aanbieden of het vervoeren met het oog op verkoop van de soorten in bijlage I van de conventie aan het vereiste van een vergunning of certificaat. -Om bepaalde soorten een betere bescherming te bieden dan in het kader van de Conventie van Washington is afgesproken, zijn in een aparte bijlage C1 bij de verordening soorten uit de bijlage II en III van de conventie opgenomen, die worden behandeld als waren ze opgenomen in bijlage I. Voor soorten opgenomen in bijlage C2 zijn aanvullende voorwaarden gesteld alvorens invoervergunningen kunnen worden verleend. Voor de uitvoering van de basisverordening is door de Commissie van de Europese Gemeenschap Verordening (EEG) nr. 3418/83 PbEG L 344) vastgesteld, hierna te noemen uitvoeringsverordening, houdende bepalingen voor eenvormige afgifte en gebruik van documenten die vereist zijn voor de toepassing in de Gemeenschap van de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier-en plantesoorten. Deze uitvoeringsverordening legt ter waarborging van de eenvormigheid, de voorwaarden vast waaraan moet worden voldaan bij het invullen, de afgifte en gebruik van de formulieren die voor de documenten in het kader van toepassing van de basisverordening worden gebruikt. Zij stelt daartoe modellen van formulieren vast.

Paragraaf 3 Nationale regelgeving In Nederland wordt op grond van verschillende wetgeving uitvoering gegeven aan de internationaal gestelde bepalingen voor de handel in bedreigde dier-en plantesoorten.

De Wet bedreigde uitheemse diersoorten bevat een verbod tot het onder zich hebben, te koop aanbieden, verkopen of afleveren van levende exemplaren van aangewezen diersoorten, alsmede een verbod tot het ten verkoop voorhanden hebben, te koop aanbieden, verkopen, afleveren of binnen of buiten het grondgebied van Nederland brengen van dode dieren of herkenbare delen of produkten daarvan behorende tot aangewezen diersoorten. Ingevolge artikel 4 van deze wet kunnen slechts soorten worden aangewezen waarvan het voortbestaan wordt bedreigd. Met name zijn dat de diersoorten die voorkomen op bijlage I van de conventie en C1 van de basisverordening.

Plantesoorten en minder ernstig bedreigde diersoorten kunnen niet worden aangewezen op grond van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten. Voor de tenuitvoerlegging van de internationale verplichtingen voor die soorten is daarom een voorziening getroffen op basis van de In-en uitvoerwet, namelijk het In-en uitvoerbesluit bedreigde uitheemse dier-en plantesoorten. Dit besluit voorziet in een vergunningstelsel voor de in-, uit-en doorvoer van aangewezen soorten, namelijk: -voor de plantesoorten, die voorkomen op de genoemde bijlagen I en C1 en -voor de minder ernstig bedreigde dier-en plantesoorten die zijn opgenomen in bijlage II en III van de conventie en C2 van de basisverordening. Tenslotte zijn in de Vogelwet 1936 en de Natuurbeschermingswet en de Jachtwet bezits-en handelsverboden opgenomen voor respectievelijk Europese vogels en inheemse dier-en plantesoorten. Ten dele betreft het hier soorten die ook onder de genoemde internationale regelingen vallen.

Paragraaf 4 Strekking van het wetsvoorstel Op grond van het in de vorige paragraaf beschreven systeem van regels kan op enkele punten niet volledig uitvoering gegeven worden aan hetgeen internationaal is bepaald voor de handel in bedreigde dier-en plantesoorten. De belangrijkste lacune in het huidige stelsel van regels betreft het ontbreken van een verbod tot het tentoonstellen voor handelsdoeleinden, het verkopen, het in bezet hebben met het oog op verkoop, het ten verkoop aanbieden of het vervoeren met het oog op verkoop van bedreigde dier-en plantesoorten die zijn opgenomen in de genoemde bijlagen II, III en C2 en die in strijd zijn met het In-en uitvoerbesluit bedreigde uitheemse dier-en plantesoorten ons land zijn binnengebracht. Hierin wordt voorzien door het voorgestelde artikel 3a. Het eerste lid van dit artikel voorziet in een in-en uitvoerverbod voor aangewezen soorten. Het tweede lid bepaalt dat voor ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat dieren of planten, of produkten daarvan illegaal zijn ingevoerd, dezelfde handelsverboden gelden als welke die zijn genoemd in artikel 3.

In de nationale regelgeving ontbreekt eveneens een verbod tot het tentoonstellen voor handelsdoeleinden, het verkopen, het in bezit hebben met het oog op verkoop, het ten verkoop aanbieden of het vervoeren met het oog op verkoop van bedreigde uitheemse plantesoorten die zijn opgenomen in de bijlagen I en C1. Hierin wordt voorzien door de uitbreiding van de werkingssfeer van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten naar plantesoorten.

Daarnaast zijn er in het huidige stelsel van regels nog enkele kleinere tekortkomingen aangaande de uitvoering van internationale verplichtingen. Ook hierin voorziet het wetsvoorstel. Hiervoor moge ik verwijzen naar de artikelsgewijze toelichting van deze memorie.

Zoals ik hierboven heb aangegeven, is het noodzakelijk te voorzien in de mogelijkheid, dat voor alle soorten waarop de basisverordening van toepassing is -dus ook die thans zijn aangewezen op grond van het In-en uitvoerbesluit bedreigde uitheemse dier-en plantesoorten -handelsverboden kunnen gelden. Dergelijke verboden kunnen niet worden gerealiseerd op grond van de In-en uitvoerwet, gelet op de werkingssfeer van die wet. Voorgesteld wordt hiertoe in de Wet bedreigde uitheemse diersoorten een voorziening te treffen. Op grond van het voorgestelde artikel 3a kan de in-, uit-en doorvoer van soorten die zijn opgenomen in de bijlagen II en III van de conventie en C2 van de verordening geregeld worden. De soorten die zijn opgenomen in de bijlagen I van de conventie en C1 van de verordening en die thans vallen onder het In-en uitvoerbesluit kunnen na inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel worden aangewezen op grond van de artikelen 2 en 3 van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten.

Als gevolg van het bovenstaande is het niet langer noodzakelijk het In-en uitvoerbesluit bedreigde uitheemse dier-en plantesoorten te handhaven. Dit besluit zal dan ook worden ingetrokken op het moment dat dit wetsvoorstel en de daarop te baseren regelgeving van kracht zullen zijn. Gevolg hiervan is dat alle bepalingen betreffende de bescherming van uitheemse dier-en plantesoorten in één wettelijke regeling worden samengebracht.

Paragraaf 5 De aanwijzing van soorten De aanwijzing van soorten op grond van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten en het In-en uitvoerbesluit bedreigde uitheemse dier-en plantesoorten geschiedt bij algemene maatregel van bestuur. Voor soorten die worden aangewezen krachtens het In-en uitvoerbesluit geldt dat vooruitlopend op de definitieve aanwijzing een spoedregeling kan worden getroffen op grond van artikel 7 van de In-en uitvoerwet. De adviescommissie beveelt aan een dergelijke voorziening ook in de Wet bedreigde uitheemse diersoorten op te nemen. Dit om er zeker van te zijn dat de wettelijke bescherming voor bedreigde soorten die worden aangewezen op grond van de Conventie van Washington binnen de daarvoor geldende termijn van 90 dagen van kracht kunnen zijn (artikel XV, tweede lid, van de conventie). Sinds in 1977 de Wet bedreigde uitheemse diersoorten van kracht werd, is het verlenen van een beschermde status aan dier-en plantesoorten meer en meer een kwestie geworden die beheerst wordt door internationale afspraken. Sinds Nederland in 1984 is toegetreden tot de Conventie van Washington en per 1 januari van datzelfde jaar de basisverordening van kracht is, heeft de aanwijzing van soorten op grond van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten en het In-en uitvoerbesluit bedreigde uitheemse dier-en plantesoorten nog slechts plaatsgevonden in dat kader. Gelet op deze ontwikkeling wordt thans voorgesteld de aanwijzing van soorten op grond van de artikelen 3 en 3a niet bij algemene maatregel van bestuur, maar door Onze Minister te laten plaatsvinden. Op deze manier kan ook een aanwijzing van soorten krachtens de Wet bedreigde uitheemse diersoorten, op eenvoudige wijze binnen 90 dagen na opname in de lijsten van de Conventie van Washington worden geregeld. In artikel 4, tweede lid, van het wetsvoorstel, is bepaald dat aanwijzing van soorten op grond van de artikelen 3 en 3a door Onze Minister uitsluitend kan plaatsvmden indien een besluit van een orgaan van de Europese Gemeenschappen of de Conventie van Washington daartoe noodzaakt. Deze aanwijzing is dus gebonden.

Voor de aanwijzing van diersoorten op grond van artikel 2 blijft de aanwijzing bij algemene maatregel van bestuur gehandhaafd. Met het in dat artikel neerlegde bezitsverbod biedt Nederland aan levende dieren en planten behorende tot aangewezen soorten een verdergaande bescherming aan die soorten dan in internationaal verband is afgesproken. Er bestaan thans geen verplichtingen waardoor Nederland is gehouden tot het instellen van bezitsverboden voor bedreigde soorten. Van een gebonden aanwijzing zoals bij de artikelen 3 en 3a is geen sprake. Overigens is door het voorgestelde artikel 4, eerste lid, aanhef en onderdeel b, rekening gehouden met de mogeliikheid dat dergelijke verplichtingen in de toekomst wel kunnen bestaan.

Paragraaf 6 Strafbaarstelling op grond van de Wet op de economische delicten; verbeurdverklaring, onttrekking aan het verkeer In artikel II wordt voorgesteld om overtredingen van de onderhavige wet onder de werkingssfeer van de Wet op de economische delicten te laten vallen Dit voorstel is een gevolg van de noodzaak om de werkingssfeer van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten uit te breiden tot dier-en plantesoorten waarop thans het In-en uitvoerbesluit bedreigde uitheemse dier-en plantesoorten van toepassing is. Zowel voor wat betreft aantallen aangewezen soorten als aantallen verhandelde dieren, planten en delen en produkten daarvan, is (kwantitatief gezien) het In-en uitvoerbesluit thans van aanzienlijk grotere betekenis voor de handel in bedreigde soorten dan de Wet bedreigde uitheemse diersoorten. Aangezien de In-en uitvoerwet, waarop het besluit is gebaseerd, voorziet in een strafbaarstelling op grond van de Wet op de economische delicten, ligt het voor de hand eenzelfde strafbaarstelling te creëren voor de Wet bedreigde uitheemse diersoorten. In feite sluit dat aan bij de thans geldende strafrechtelijke praktijk.

De adviescommissie dringt er op aan in het wetsvoorstel de verbeurdverklaring en onttrekking aan het verkeer van in beslag genomen goederen ten aanzien waarvan de Wet bedreigde uitheemse diersoorten is overtreden, nader te regelen. Teneinde te voorkomen dat dergelijke goederen weer in het vrije verkeer komen, acht de commissie het wenselijk te bepalen dat deze goederen in alle gevallen worden verbeurd of aan het verkeer onttrokken verklaard. Dit advies is niet gevolgd. Voor een goede uitvoering van de op Nederland rustende internationale verplichtingen is dat ook niet nodig. Op grond van het artikel 36b van het Wetboek van Strafrecht kan onttrekking aan het verkeer van in beslag genomen voorwerpen onder meer worden uitgesproken: -bij de rechterlijke uitspraak waarbij, niettegenstaande vrijspraak of ontslag van rechtsvervolging, wordt vastgesteld dat een strafbaar feit is begaan; -bij een afzonderlijke rechterlijke beschikking op vordering van het Openbaar Ministerie.

Door een adequaat gebruik van deze mogelijkheden kunnen de door de adviescommissie geschetste problemen worden voorkomen.

Over de verbeurdverklaring en onttrekking aan het verkeer van goederen ten aanzien waarvan de Wet bedreigde uitheemse diersoorten is overtreden, heeft de adviescommissie onder verwijzing naar artikel

VIII, vierde lid, van de Conventie van Washington voorts geadviseerd, dat die goederen dienen te vervallen aan de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, zijnde de administratieve instantie bedoeld in de conventie. Het wetsvoorstel zou daarvoor een bepaling moeten bevatten. In beslag genomen en aan het verkeer onttrokken goederen vallen toe aan de Staat. Voor levende en dode dieren en planten en delen daarvan, behoort het tot de taak van de provinciale voedselcommissaris de uiteindelijke bestemming te bepalen van dergelijke goederen. Deze functionaris is ambtenaar van het Mmisterie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Aan de bepaling die de adviescommissie voorstaat, bestaat dan ook geen behoefte.

Paragraaf 7 Tenuitvoerlegging van toekomstige communautaire verplichtingen De adviescommissie wijst erop dat bij de Europese Commissie een verordening in voorbereiding is die de huidige verordeningen voor de uitvoering van de Conventie van Washington in de Gemeenschap moet vervangen. De adviescommissie acht het wenselijk dat het onderhavige wetsvoorstel voldoende mogelijkheden biedt om ook de nieuw vast te stellen verordening volledig te kunnen uitvoeren. Op 3 februari 1992 heeft de Europese Commissie een voorstel voor een verordening van de Raad houdende bepalingen inzake het bezit van en de handel in specimens van in het wild levende dier-en plantesoorten gepubliceerd (PbEG 92/C26/01). Het is mede in afwachting van regelingen ter zake bij de Flora-en faunawet wenselijk om verdere wijzigingen van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten in verband met nieuwe bepalingen in EG-regelgeving zoveel mogelijk te vermijden. In het wetsvoorstel zijn enkele voorzieningen getroffen die de implementatie van toekomstige verplichtingen kunnen vereenvoudigen. Daarbij is rekening gehouden met het voorstel van de Europese Commissie.

In de eerste plaats kunnen mgevolge het voorgestelde artikel 4 alle dier-en plantesoorten waarvoor op grond van de Conventie van Washington of een besluit van een orgaan van de Europese Gemeenschappen het noodzakelijk is om verboden als bedoeld in de artikelen 2, 3 of 3a in te stellen, onder die artikelen worden aangewezen. Die noodzaak bestaat thans reeds voor de aanwijzing van een groot aantal soorten op grond van de artikelen 3 en 3a. Indien in de toekomst internationale verplichtingen noodzaken tot het instellen van bezitsverboden kan dat op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onderdeel b.

In de tweede plaats kan ingevolge het voorgestelde artikel 5, vijfde lid, een geldbedrag voor ontheffingen, vergunningen en andere documenten worden gevraagd. Dit is in de lijn met het bovengenoemde voorstel van de Europese Commissie.

In de derde plaats bevat artikel 13a een voorziening om ter uitvoering van krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap vastgestelde verplichtingen voor de handel in bedreigde dier-en plantesoorten, aanvullende regelen te stellen. Daarbij kan onder meer de opsomming van verboden handelingen, bedoeld in de artikelen 2, 3, 3a en 6, wo.den gewijzigd of aangevuld. Ook kan de werkingssfeer van artikel 2 worden verruimd, zodat er behalve voor levende dieren en planten ook voor dode dieren en planten of produkten of delen van dieren en planten een bezitsverbod kan gelden.

Tenslotte kunnen regels worden gesteld voor het vervoer en de registratie van levende exemplaren van bedreigde soorten. Bij brief van 8 februari 1991 (Kamerstukken II, 1990/91, 21109, nr. 34) hebben de Minister van Justitie en de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal het kabinetsstandpunt aangeboden inzake het advies van de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten over Implementatie van EG-regelgeving. Uit dit advies en het kabinetsstandpunt blijkt de problematiek van de implementatie van EG-regelgeving in de nationale rechtsorde; met name is die gelegen in een tijdige en juiste implementatie. In hoofdstuk 4 van het genoemde kabinetsstandpunt zijn door het kabinet een aantal aktiepunten geformuleerd, onder andere betreffende het versnellen van de implementatie in het algemeen. Inmiddels is het kabinet met een nadere standpuntbepaling gekomen over deze problematiek (Kamerstukken 1990/91, 21109, nr. 43). Hierin worden concrete oplossingen aangedragen voor zowel de korte termijn als voor de lange termijn. Onderkend kan worden dat met name bij implementatie van EG-regelgeving in wetgeving als de onderhavige een spanningsveld kan ontstaan. Enerzijds bestaat het uitgangspunt dat aanvullingen en afwijkingen van de wet ook bij de wet zelf moeten worden geregeld. Anderzijds zou dit uitgangspunt gezien de toenemende en veelal gedetailleerde regelgeving vanuit «Brussel» nopen tot frequente wijziging van de Nederlandse wetgeving. In paragraaf 2 van het bovengenoemde nadere kabinetsstandpunt is onderzoek aangekondigd naar vereenvoudiging van implementatie door delegatietechnieken. Het betreft hier een uitwerking voor de langere termijn. Voor het hierboven aangegeven spanningsveld is in het onderhavige voorstel in afwachting van de uitkomsten van het onderzoek naar delegatietechnieken bij implementatie van EG-regelgeving en gelet op het tijdelijke karakter van de onderhavige wetgeving, de bovenomschreven voorziening getroffen.

Paragraaf 8 Verhouding met wetsvoorstel tot wijziging van de Vogelwet 1936, de Jachtwet en de Natuurbeschermingswet (22201)

Het bij koninklijke boodschap van 15 augustus 1991 bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal ingediende voorstel tot wijziging van de Vogelwet 1936, de Jachtwet en de Natuurbeschermingswet (Kamerstukken II, 1990/91, 22201) bevat enkele bepalingen die strekken ter uitvoering van de Conventie van Washington en de basisverordening. Deze internationale verplichtingen worden door de genoemde wetten uitgevoerd, voor zover het gaat om Europese vogels en inheemse soorten. Met name de verbodsbepalingen ten aanzien van onder de Natuurbeschermingswet beschermde soorten, behoeven aanpassing aan de basisverordening. Het hierboven genoemde wetsvoorstel voorziet daarin.

De inwerkingtreding van deze bepalingen kan onafhankelijk plaatsvinden van de wijziging van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten. Een correcte omzetting van de genoemde internationale bepalingen in de Nederlandse regelgeving ten aanzien van inheemse soorten en Europese vogels, kan onafhankelijk geschieden van de voorgestelde wijziging van de regelgeving die betrekking heeft op uitheemse soorten.

Paragraaf 9 Dereguleringstoets Het onderhavige wetsvoorstel beoogt de bestaande onvolkomenheden in de Nederlandse regelgeving voor de bescherming van uitheemse dier-en plantesoorten weg te nemen. De voorgestelde wijzigingen lopen

vooruit op het thans in voorbereiding zijnde wetsvoorstel voor een Flora-en faunawet, dat onder meer ook zal voorzien in de uitvoering van internationale verplichtingen op het gebied van de bescherming van flora en fauna. Het ligt in het voornemen bij het van kracht worden van deze Flora-en faunawet de thans te wijzigen wet in te trekken.

Gezien de vele voorgestelde wijzigingen in de wet, is overwogen de beoogde opheffing van de onvolkomenheden in de wetgeving te realiseren door een algehele herziening van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten. Vanwege het karakter van de wetgeving (reparatiewetgeving) en de verwachting dat de wet nog slechts gedurende een relatief korte periode van kracht zal zijn, is hiervoor niet gekozen. Bij de in het onderhavige wetsvoorstel voorgestelde wijzigingen staat voorop dat de bestaande wettelijke structuur van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten zoveel mogelijk gehandhaafd blijft. Voor overheid, burger, bedrijfsleven en non-profitinstellingen vloeien uit de voorgestelde wijzigingen naar verwachting geen of nauwelijks extra lasten voort. Integendeel, hoewel dat niet primair het doel is van het wetsvoorstel, volgt uit de voorgestelde wijzigingen op verschillende punten een vereenvoudiging van de regelgeving. Dit is vooral het gevolg van de voorgestelde uitbreiding van de werkingssfeer van de wet naar soorten waarvoor thans een voorziening is getroffen in het In-en uitvoerbesluit bedreigde uitheemse dier-en plantesoorten. In de huidige situatie is de handel in bedreigde uitheemse soorten in twee regelingen -de Wet bedreigde uitheemse diersoorten en het In-en uitvoerbesluit -op zeer verschillende wijze geregeld. Zo voorziet de wet in een strafbaarstelling krachtens het commune strafrecht. De strafrechtelijke handhaving van het besluit geschiedt op grond van de Wet op de economische delicten. Voorts is de beroepsinstantie voor de afwijzing van een ontheffing van het bepaalde in de Wet bedreigde uitheemse diersoorten de Afdeling rechtspraak van de Raad van State, terwijl het College van Beroep voor het bedrijfsleven als administratieve rechter is aangewezen voor beroep tegen een beslissing op grond van het In-en uitvoerbesluit. Het wetsvoorstel en de te voorziene intrekking van het In-en uitvoerbesiuit, maken een einde aan deze onoverzichtelijke situatie. Er is voorzien in een strafbaarstelling op grond van de Wet op de economische delicten. De administratieve rechter is de Afdeling rechtspraak van de Raad van State.

Artikel 6 van het voorstel voorziet in de mogelijkheid tot het bij algemene maatregel van bestuur opleggen van administratieve verplichtingen aan handelaren in goederen waarop de wet betrekking heeft. Deze verplichtingen zullen aansluiten bij de thans reeds geldende administratieve verplichtingen voor plantenhandelaren op grond van het In-en uitvoerbesluit bedreigde uitheemse dier-en plantesoorten. Hieraan kan worden voldaan door het voeren van een administratie die voor een normale bedrijfsvoering gebruikelijk is. Gezien de gebondenheid bij de aanwijzing van bedreigde uitheemse soorten aan internationale verplichtingen, wordt voorgesteld de in dit geval nodeloos omslachtige aanwijzing van soorten bij algemene maatregel van bestuur voor zover het betreft de aanwijzing onder de artikelen 3 en 3a, te vervangen door een aanwijzing door Onze Minister.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I

Op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel a en b, van de basisverordening is deze onder meer ook van toepassing op goederen, voor zover uit een begeleidend document, de verpakking, een merk of etiket, of uit ongeacht welke andere omstandigheid blijkt, dat het gaat om delen van dieren of planten van aangewezen soorten of om daaruit verkregen produkten. Dit is niet expliciet geregeld in de Wet bedreigde uitheemse diersoorten. Om die reden behelst het onderhavige wetsvoorstel een aanpassing van de definitie van «produkten van dieren». Toegevoegd is een definitie van «produkten van planten».

Het begrip «soort» dat wordt gehanteerd in de Wet bedreigde uitheemse diersoorten ziet niet met zoveel woorden op ondersoorten, geografische populaties van soorten en kruisingen van soorten. In voorkomende gevallen is het nodig dit onderscheid te kunnen maken, omdat de verschillende categorieën van soorten aan meer of minder stringente maatregelen kunnen zijn gebonden, bijvoorbeeld omdat ze in verschillende bijlagen van de conventie of de basisverordening zijn opgenomen. Door de voorgestelde nadere omschrijving van het begrip «soort» in het tweede lid van artikel 1 wordt dat manco ondervangen.

B Voorgesteld wordt de handelsverboden genoemd in artikel 2 van de wet te laten vervallen. Dit is een gevolg van de voorgestelde uitbreiding van de werkingssfeer van artikel 3 naar onder andere levende diersoorten. Omdat alle soorten die zijn aangewezen krachtens artikel 2 ook worden aangewezen krachtens artikel 3, dienen, ter voorkoming van dubbele verbodsbepalingen, de handelsverboden in artikel 2 te vervallen. De adviescommissie heeft voorgesteld om het bezitsverbod van artikel 2 van de wet uit te breiden naar levende planten met het oog op een betere samenhang met de bezitsverboden voor ernstig bedreigde diersoorten en CITES-plantesoorten die zijn aangewezen op grond van de Natuurbeschermingswet en ter verbetering van de controle-en opsporingsmogelijkheden. Het voorstel van de adviescommissie is overgenomen. De argumenten van de commissie onderschrijf ik.

Bij inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel zal het Besluit van 23 juli 1980 (Stb. 454) ter uitvoering van artikel 3 van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten worden vervangen door een ministeriële regeling. Daarin zullen worden aangewezen de dier-en plantesoorten vermeld in de bijlage I van de conventie en C1 van de basisverordening. De verbodsbepalingen van het huidige artikel 3 van de wet zijn niet geheel gelijkluidend aan de verbodsbepalingen van artikel 6 van de basisverordening. Met name zijn het verbod tot tentoonstellen voor handelsdoeleinden en het vervoeren met het oog op verkoop niet genoemd in de wet. Voorgesteld wordt artikel 3 uit te breiden met de genoemde handelingen.

Het huidige tweede lid van artikel 3 is in dit wetsvoorstel vervangen. De bepaling dat de voordracht tot het vaststellen, wijzigen, of intrekken van maatregelen bedoeld in artikel 3, Ons wordt gedaan door Onze Minister na overleg met de Minister van Economische Zaken, is in de Wet bedreigde uitheemse diersoorten opgenomen, omdat met de aanwijzing van soorten uitheemse diersoorten opgenomen, omdat met de aanwijzing van soorten aanzienlijke economische belangen in het geding kunnen zijn (Kamerstukken II, 1971/72, 11870, nr. 3). Omdat in tegenstelling tot de situatie bij de totstandkoming van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten, de aanwijzing van soorten thans nagenoeg volledig is gebonden aan in internationaal verband genomen besluiten, betekent dat met het verplicht voorgeschreven overleg in de praktijk geen doel wordt gediend. Ook in het licht van de voorstelde aanwijzing van soorten door Onze Minister bestaat geen behoefte aan een verplichte overlegronde. Het voorstel tot afschaffing van het verplichte overleg sluit aan bij het advies van de Commissie voor de Harmonisatie van Wetgeving van 24 februari 1986. De commissie gaat er vanuit dat met voorschriften dat gedelegeerde regelingen tot stand worden gebracht «na overleg met» bepaalde ministers, de grootst mogelijke terughoudendheid moet worden betracht. De Ministerraad heeft op 18 april 1986 ingestemd met het advies van de commissie (draaiboek voor de wetgeving, bijlage A13; Ministerie van Justitie, 1989).

De adviescommissie stelt voor de verbodsbepalingen van artikel 3a, tweede lid, een omgekeerde bewijslast voor. Dat wil zeggen dat degene die exemplaren van dier-en plantesoorten die zijn aangewezen op grond van het eerste lid van dat artikel tentoon stelt, verkoopt, in het bezit heeft met het oog op verkoop, ten verkoop aanbiedt, vervoert met het oog op verkoop of aflevert, te allen tijde zal moeten kunnen aantonen dat de betreffende exemplaren niet in strijd met de regels in ons land zijn binnengekomen. Een dergelijke omgekeerde bewijslast is moeilijk te rijmen met het begmsel in het strafrecht dat iemand voor onschuldig aan een strafbaar feit wordt gehouden, tenzij het tegendeel wordt bewezen. Vandaar dat uiterste terughoudendheid op dit punt dient te worden betracht. De constatering van de adviescommissie dat in voorkomende gevallen het bewijs dat een bepaald goed illegaal Nederland is binnengekomen, moeilijk te leveren is, rechtvaardigd nog niet een dergelijke omkering van de bewijslast. De voorgestelde formulering van artikel 3a, tweede lid, biedt naar mijn verwachting voldoende mogelijkheden voor een effectieve handhaving van de bepaling Door te bepalen dat het verboden is te handelen in goederen waarvan men weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die in strijd met de invoerbepalingen ons land zijn binnengekomen, wordt aan de handelaar tot op zekere hoogte de plicht opgelegd, na te gaan of de goederen waarin hij handelt inderdaad volgens de regels zijn geïmporteerd. Dat kan eenvoudig omdat voor alle dieren en planten, behorende tot aangewezen soorten invoerdocumenten worden vereist. Indien bijvoorbeeld een partij reptielen waarvoor volgens vast beleid geen invoervergunning wordt verstrekt op de markt wordt aangeboden, weet de betreffende handelaar, of kan hij redelijkerwijs vermoeden, dat deze dieren in strijd met het invoerverbod ons land zijn binnengekomen.

Wel is om de bewijsvoering te vergemakkelijken in het voorstelde artikel 6 de mogelijkheid opgenomen om administratieve verplichtingen op te leggen aan handelaren in goederen waarop de Wet bedreigde

uitheemse diersoorten betrekking heeft. De door de adviescommissie geschetste problematiek kan hiermee voor een belangrijk deel worden ondervangen. Op dit punt verwijs ik naar het hierover gestelde in de toelichting op artikel G.

Voor een toelichting verwijs ik naar paragraaf 5 van het algemene deel van deze memorie.

Artikel 5 van de huidige wet bepaalt dat ontheffing kan worden verleend van de thans in de wet opgenomen verboden. Het In-en uitvoerbesluit bedreigde uitheemse dier-en plantesoorten bindt de in-en uitvoer van dieren en planten behorende tot bij dat besluit aangewezen soorten, aan een vergunning. Een en ander is overeenkomstig het bepaalde in de basisverordening en de Conventie van Washington. Uit een oogpunt van doelmatig handelsverkeer kan hiermede evenwel niet worden volstaan. Dit is ook onderkend in de basisverordening en de conventie. Voor bepaalde categorieën van gevallen kunnen uitzonderingen worden gemaakt op het ontheffing/vergunningvereiste. Thans bestaat dan ook op grond van het In-en uitvoerbesluit bedreigde uitheemse dier-en plantesoorten een vrijstellingsregeling namelijk de Beschikking bedreigde uitheemse dier-en plantesoorten 1985 (Stcrt. 241). Een en ander is de reden dat wordt voorgesteld ook in deze wet een vrijstellingsmogelijkheid voor de verbodsbepalingen bedoeld in de artikelen 2, 3 en 3a op te nemen. Deze vrijstellingen strekken zich tevens uit tot het delen en produkten van zodanige planten of dieren. Deze mogelijkheid zal in het bijzonder worden benut om het bestaande vrijstellingsregime, opgenomen in de beschikking, te continueren. Het gaat hierbij onder andere om vrijstellingen onder beperkingen voor zover het planten of dieren betreft die zijn gekweekt, onderscheidenlijk gefokt, dan wel planten of dieren die zijn verworven voordat daarop het regime van de basisverordening of de conventie van toepassing werd. Daarnaast geldt een vrijstelling voor de uitwisseling van planten en dieren tussen wetenschapsbeoefenaren en wetenschappelijke instellingen. Tenslotte bestaan nog enkele vrijstellingen, onder voorwaarden, voor bepaalde zendingen planten of dieren in het kader van de in-, uit-en doorvoer mits deze zendingen vergezeld gaan van bij of krachtens de basisverordening voorgeschreven documenten. De onderhavige vrijstellingsmogelijkheid zal ook betrekking kunnen hebben op soorten die thans onder de Wet bedreigde uitheemse diersoorten vallen. Onder andere kan dan gedacht worden aan vrijstellingsregelingen ten aanzien van gefokte dieren van ernstig bedreigde soorten. Ik ben voornemens te bevorderen dat op grond van het voorgestelde artikel 6 aan handelaren in goederen waarop de Wet bedreigde uitheemse diersoorten betrekking heeft, administratieve verplichtingen worden opgelegd zoals die, op grond van het In-en uitvoerbesluit bedreigde uitheemse dier-en plantesoorten thans reeds gelden voor importeurs van bedreigde plantensoorten. Deze bepalingen blijken in de praktijk goed te werken. Met deze administratieve verplichtingen kan een eenvoudiger bewijsvoering van geconstateerde overtredingen van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten worden bewerkstelligd. Van de handelaren kan

worden verlangt dat zij ten aanzien van zaken waarvoor ingevolge de artikelen 2, 3 en 3a verboden gelden, de ten aanzien daarvan verleende ontheffingen, vergunningen en andere documenten, op verzoek kunnen overleggen.

H In artikel VIII van de Conventie van Washington zijn de door partijen te nemen maatregelen voor de uitvoering van de conventie opgenomen. Eén van de maatregelen houdt in het treffen van voorzieningen voor het terugzenden van specimina naar het land van uitvoer, indien ten aanzien van die specimina gehandeld is in strijd met de ter zake geldende regels. Op grond van artikel 117, derde lid, van het Wetboek van Strafvordering kan de rechter, op vordering van het Openbaar Ministerie, machtiging verlenen voor het vervreemden, vernietigen, prijsgeven of bestemmen voor een ander doel dan het onderzoek van een in beslag genomen voorwerp. In incidentele gevallen wordt nu reeds machtiging gegeven voor het terugzenden van goederen naar het land van herkomst. Onverminderd het bepaalde in het Wetboek van Strafvordering geeft het voorgestelde artikel 7 aan de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij de bevoegdheid tot terugzending. Daarnaast kan hij in daarvoor in aanmerking komende gevallen, bijvoorbeeld als het land van herkomst of uitvoer van een zaak onbekend is, besluiten tot verzending naar een andere buiten Nederland liggende plaats. Deze bepaling sluit aan bij het bepaalde in artikel VII, vierde lid, onderdeel b, van de Conventie van Washington. Door het voorgestelde artikel kan Onze Minister de kosten van bewaring en verzending verhalen op de eigenaar, vervoerder, importeur of diens gemachtigde.

Bij de uitvoering van de wet kunnen ook niet-ambtenaren betrokken zijn. Met name de adviescommissie, bedoeld in artikel 11 van de wet heeft daarbij een taak. In verband hiermee is in het wetsvoorstel een geheimhoudingsbepaling opgenomen.

Het wetsvoorstel voorziet in een strafrechtelijke handhaving op grond van de Wet op de economische delicten. In titel II van deze wet zijn opsporingsbepalingen opgenomen. De opsporingsbepalingen in de Wet bedreigde diersoorten kunnen daarom vervallen.

Voor de handel in dieren, delen van dieren of produkten van dieren die vallen onder de Wet bedreigde uitheemse soorten en die verworven zijn voor de inwerkingtreding van de algemene maatregel van bestuur waarbij de betrokken soort voor de eerste maal is aangewezen, zijn ingevolge artikel 12 van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten (overgangsbepaling) de verbodsbepalingen van de artikelen 2 en 3 van die wet niet van toepassing Ten dele is dit niet in overeenstemming met de basisverordening. In de artikelen 5 en 10 van de basisverordening is bepaald dat voor alle aangewezen soorten de in-en uitvoerbepalingen gelden. Voor specima van diersoorten waarop artikel 12 van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten van toepassing is, is dat niet het geval. Ook ten aanzien van een aantal soorten waarvoor ingevolge artikel 6,

eerste lid, van de basisverordening handelsverboden gelden levert de overgangsbepaling van artikel 12 van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten problemen op. In artikel 6, eerste lid, van de basisverordening is limitatief aangegeven om welke redenen de lidstaten afwijkingen van de in de basisverordening genoemde handelsverboden kunnen toestaan. Onderdeel a bepaalt dat dit het geval kan zijn voor specima die overeenkomstig de Conventie van Washington en vóór de inwerkingtreding van deze verordening zijn binnengekomen op een grondgebied waar de basisverordening van toepassing is. Hieruit volgt dat in ieder geval voor specima, behorende tot soorten die na de inwerkingtreding van de basisverordening op 1 januari 1984 zijn aangewezen op grond van de artikelen 2 en 3 van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten, en die na 1 januari 1984 zijn ingevoerd in de EEG, de handelsverboden onverkort dienen te gelden. Ingevolge artikel 12 van de wet is dat thans niet het geval. Voor zover de overgangsbepaling van artikel 12 van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten ziet op het in artikel 2 van de wet genoemde bezitsverbod voor aangewezen levende diersoorten, is er geen sprake van strijd met de basisverordening. Een dergelijk verbod is immers in de basisverordening niet opgenomen.

In het wetsvoorstel is de overgangsbepaling van artikel 12 ingeperkt. Voorgesteld wordt deze overgangsregeling slechts te laten gelden voor het bezitsverbod als bedoeld in artikel 2 van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten. Voor degene die aannemelijk maakt dat hij de betreffende levende dieren of planten reeds onder zich had op het moment van inwerkingtreding van een algemene maatregel van bestuur waarbij de betrokken soorten voor de eerste maal zijn aangewezen, is het bezitsverbod niet van toepassing. Overigens wijs ik erop dat alle soorten die zijn aangewezen op grond van artikel 2 van de Wet bedreigde uitheemse diersoorten eveneens zijn aangewezen op grond van artikel 3 van die wet. Dit betekent dat, onverminderd het voorgestelde overgangsregime, de handelsverboden voor alle aangewezen soorten zullen gelden.

M Voor een toelichting op dit artikel verwijs ik naar paragraaf 7 van het algemeen deel van deze memorie.

N Teneinde ook in de naam van de wet tot uitdrukking te brengen dat deze tevens regels bevat voor de bescherming van bedreigde uitheemse plantesoorten, wordt voorgesteld deze naam te wijzigen in Wet bedreigde uitheemse dier-en plantesoorten.

Artikel IV

Indien het onderhavige wetsvoorstel tot wet wordt verheven en in werking treedt kan op hetzelfde moment het In-en uitvoerbesluit bedreigde uitheemse diersoorten vervallen. Een besluit daartoe is in voorbereiding. Mede met het oog hierop is de onderhavige overgangsbepaling in het wetsvoorstel opgenomen.

De Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, J. D. Gabor