Memorie van toelichting - Verzelfstandiging van de Rijksdienst van het Kadaster en de Openbare Registers (Organisatiewet Kadaster) - Hoofdinhoud
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
INHOUD
Hoofdstuk 1
Algemeen
3 1.1.
Inleiding
3 1.2.
Redenen voor verzelfstandiging
3 1.3.
De rechtsvorm
4 1.4.
Verdere opbouw van deze memorie
Hoofdstuk 2
Taken van het Kadaster
Hoofdstuk 3
Ministeriële verantwoordelijkheid na verzelfstandiging
9 3.1.
Inleiding
9 3.2.
Verantwoordelijkheid voor de wijze waarop het Kadaster zijn wettelijke taken uitoefent
10 3.3.
Verantwoordelijkheid voor de vaststelling van de tarieven
11 3.4.
Verantwoordelijkheid voor de algemene bedrijfsvoering door het Kadaster, voor zover die gevolgen kan hebben voor de continuïteit van de organisatie
12 3.5.
Verantwoordelijkheid voor de uitoefening van nevenwerkzaamheden door het Kadaster
13 3.6
Informatieverstrekking door het Kadaster aan de minister
Hoofdstuk 4
Bestuursstructuur
14 4.1.
Algemeen
14 4.2.
Het bestuur
14 4.3.
De raad van toezicht
Hoofdstuk 5
De verhouding met afnemers
16 5.1.
Inleiding
16 5.2.
De gebruikersraad
17 5.3.
Rechtsbescherming en openbaarheid
Hoofdstuk 6
Personeel
19 6.1.
Rechtspositie na verzelfstandiging
19 6.2.
Gevolgen van de overgang voor de taakvervulling
20 6.3.
Resultaten van het overleg met de vertegenwoordiging van het personeel
Hoofdstuk 7
Financieel beheer
20 7.1.
De financiële positie van het Kadaster
20 7.2.
Kostendekkendheid
21 7.3.
Meerjarenbeleidsplan, begroting en externe verslaglegging
31187 IFISSN0921737 ISdu Uitgevenj Plantijnstraat 's Gravenhage 1993
Hoofdstuk 8
Financiële gevolgen
23 8.1.
Gevolgen voor de rijksbegroting
2382
Fiscale gevolgen
Hoofdstuk 9
Deregulering
Hoofdstuk 10
Artikelen
BIJLAGE1:
Informatie-en controleprofiel
BIJLAGE 2:
Verloop financiële positie van het Kadaster bij verzelfstandiging
HOOFDSTUK 1 -ALGEMEEN
1.1. Inleiding
Dit wetsvoorstel strekt ertoe de Rijksdienst van het Kadaster en de Openbare Registers te verzelfstandigen in de vorm van een publiekrechtelijk vormgegeven zelfstandig bestuursorgaan met eigen rechtspersoonlijkheid (hierna kortweg aangeduid als: het Kadaster). In 1991 heeft de ministerraad het principebesluit tot deze verzelfstandiging genomen. Bij briefvan 18 november 1991 (Kamerstukken II 1991/92, 22438, nr. 1) heb ik de Tweede Kamer van dit principebesluit op de hoogte gesteld. Op 26 februari 1992 is in een mondeling overleg met de vaste Tweede-Kamercommissie voor volkshuisvesting en ruimtelijke ordening gesproken over de voorgenomen verzelfstandiging van de Rijksdienst (Kamerstukken II 1991/92, 22300 XI en 22438, nr. 62). Een voorontwerp van dit wetsvoorstel is op 12 juni 1992 voor advies voorgelegd aan de Raad voor vastgoedinformatie (Ravi). Blijkens zijn advies van 14 september 1992 onderschrijft de Ravi de keuze voor verzelfstandiging van het Kadaster. In het vervolg van deze memorie zal op verschillende plaatsen nader worden ingegaan op het advies van de Ravi en op de daarin opgenomen aanbevelingen.
1.2. Redenen voor verzelfstandiging Zoals in de brief van 18 november 1991 is vermeld, wordt met het verzelfstandigen van het Kadaster uitvoering gegeven aan het regeerakkoord van het kabinet, waarin is aangekondigd dat opnieuw inhoud zal worden gegeven aan de reorganisatie van de rijksdienst. In het verlengde hiervan is in de regeringsverklaring aangekondigd dat diensten die niet tot de departementale kern behoren, op grotere afstand geplaatst zullen worden door ze in een of andere vorm te verzelfstandigen. Het Kadaster voldoet bij uitstek aan deze omschrijving. De taken van het Kadaster behoren niet tot de kernactiviteiten van het departement. De uitvoering van die taken kenmerkt zich voorts door een gedetailleerde wettelijke normering, terwijl voor die uitvoering specialistische kennis noodzakelijk is. Verzelfstandiging ligt daarom voor de hand, gelet op het gestelde in de regeringsverklaring.
De verzelfstandiging van het Kadaster dient niet alleen de beoogde bestuurlijke stroomlijning, maar ook de vergroting van de doelmatigheid, een ander oogmerk van het regeringsbeleid op dit punt. Ter uitvoering van een in 1982 in de ministerraad genomen besluit, is bij het Kadaster gefaseerd het beginsel van kostendekkendheid ingevoerd, met als sluitstuk volledige bedrijfseconomische kostendekkendheid in 1988. Het werken op basis van kostendekkendheid leidt echter tot een aantal beheersmatige knelpunten, waardoor de doelmatigheid in het gedrang komt. Door verzelfstandiging, met daaraan gekoppeld een eigen regime voor het financieel en personeel beheer, zal de doelmatigheid kunnen worden vergroot. In de genoemde brief aan de Tweede Kamer is uitvoerig ingegaan op deze beheersmatige problemen, die mede ten grondslag liggen aan de keuze voor verzelfstandiging. Om te beginnen betekent het begmsel van kostendekkendheid dat de diensten die het Kadaster levert afzonderlijk of groepsgewijs aan dit criterium worden getoetst. De kosten die door het Kadaster gemaakt worden, kennen echter vaak een andere periodiciteit dan de uitgaven waartoe deze kosten leiden. Dit verschil gaat een steeds grotere rol spelen door de toenemende investeringen in kapitaalgoederen, vooral als gevolg van de automatisering. Een aspect dat hiermee onlosmakelijk is verbonden, is dat inzicht ontbreekt in de verhouding tussen activiteiten en vermogensbehoefte. Als onderdeel van het stelsel van de rijksbegroting is de boekhouding van het Kadaster onderworpen aan de regels van de Comptabiliteitswet 1976. Deze wet schrijft een administratie voor volgens het geïntegreerde kasverplichtingenstelsel. Een dergelijke administratie bestaat uit een registratie van de ontvangsten en betalingen en de daaraan ten grondslag liggende verplichtingen. De beschikbaarheid van middelen binnen het jaarbudget is daarbij bepalend voor het tijdstip en het tempo van investeringen. Dit type administratie is in principe geënt op een consumptiehuishouding. Het Kadaster is echter een produktiehuishouding. Daarbij past het batenlastenstelsel. De wijze waarop het Kadaster gaat functioneren, betekent verder dat de omvang van het personeelsbestand (de formatie) aangepast moet zijn aan het vanuit de markt te verwachten werkaanbod en de daarmee samenhangende inkomsten. De formatie wordt dus niet afgestemd op de toestemming om tot een bepaald niveau uitgaven ten laste van het personeelsbudget te doen. Het Kadaster moet inzicht hebben in de markt om tijdig te kunnen bijsturen. De omvang van het personeelsbestand moet kunnen variëren naar gelang de groei of afname van het werkaanbod. Dit betekent tevens het streven naar een flexibele personele bezetting, waardoor een tijdelijke toename van het werk kan worden opgevangen door het inhuren van tijdelijke krachten of door uitbesteding, en een afname van het werk door het beëindigen van tijdelijke contracten of stopzetten van uitbesteding. Het terugdringen van de omvang van het personeelsbestand is dus geen autonome doelstelling, gerelateerd aan de algemene doelstellingen van het rijksbeleid, maar een afgeleide van de met het oog op het werkaanbod gewenste omvang van het personeelsbestand. De basis voor dit werk is in wetgeving neergelegd. Ten slotte werkt het Kadaster steeds vaker samen met andere vragers en aanbieders van vastgoedinformatie. Daartoe kunnen meerjarige contracten of langdurige samenwerkingsverbanden nodig zijn. Een bedrijfsvoering op basis van een batenlastenstelsel schept de mogelijkheid van een bedrijfseconomisch verantwoorde prijs-en tariefstelling en een duidelijke onderhandelingspositie en toedeling van verantwoordelijkheden. De verzelfstandiging van het Kadaster zal geen budgettaire besparingen voor het Rijk opleveren. Het beginsel van kostendekkendheid impliceert immers thans reeds dat eventuele tekorten of overschotten zich uiteindelijk vertalen in een wijziging van de tarieven. Door verzelfstandiging ontstaan wel betere mogelijkheden voor een grotere doelmatigheid, en daarmee voor lagere kadastrale tarieven, hetgeen een lastenverlichting voor burgers en overheden zal betekenen.
1.3. De rechtsvorm
De redenen om bij de verzelfstandiging te kiezen voor een publiekrechtelijke rechtspersoon liggen vooral in de aard van de taken van het Kadaster. De kerntaak van het Kadaster is het bevorderen van de rechtszekerheid bij het rechtsverkeer inzake registergoederen in Nederland (onroerende zaken, teboekstaande schepen en luchtvaartuigen) en het bevorderen van een optimale informatievoorziening daarover aan de samenleving tegen zo laag mogelijke kosten. Het Kadaster bekleedt hierin een monopoliepositie. Gezien de functie van het Kadaster in het rechtsverkeer en de wijze waarop die functie is uitgewerkt in de Kadasterwet, gaat het hier om publieke taken, voor de uitoefening waarvan de betrokken minister een verantwoordelijkheid moet houden. Het houden en bijhouden van de openbare registers voor registergoederen en van de daarmee samenhangende registraties en kaarten is een uitvoerende taak die veel specialistische kennis vergt en die, vanwege het belang voor de rechtszekerheid, met grote zorgvuldigheid moet worden uitgevoerd. Het is daarom gewenst de uitvoering van deze taken binnen één organisatie te houden. Afstoting van deze taken door territoriale decentralisatie naar provincies of gemeenten ligt dan ook niet voor de hand. Decentralisatie van deze uitvoerende taken zou de beleidsruimte van provincies of gemeenten ook niet vergroten, hetgeen een van de doelstellingen van territoriale decentralisatie is. Uit een oogpunt van functiescheiding zou decentralisatie naar gemeenten bovendien ongewenst zijn, omdat gemeenten als grote eigenaars van onroerende zaken dan ook een register zouden beheren waaruit de rechtstoestand van onroerende zaken blijkt. Zoals in paragraaf 1.2 al is gezegd, is de opdracht uit de regeringsverklaring om diensten met uitvoerende activiteiten op afstand van de overheid te plaatsen, bij uitstek van toepassing op het Kadaster. Het Kadaster leent zich goed voor externe verzelfstandiging in de vorm van een publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan met eigen rechtspersoonlijkheid. Vanwege het maatschappelijk belang van een zorgvuldige en doelmatige taakuitvoering, is het noodzakelijk dat de betrokken bewindspersoon zodanige strategische bevoegdheden heeft, dat die uitvoering op een aantal belangrijke punten kan worden gestuurd (zie hierover uitgebreider hoofdstuk 3). Voor die sturing dient een onverkorte ministeriële verantwoordelijkheid jegens het parlement te blijven bestaan. Bevoegdheden voor de betrokken bewindspersoon om op een aantal strategische punten beslissingen te nemen, passen goed in de structuur van een zelfstandig bestuursorgaan. Een eventuele keuze voor een agentschap komt in dit verband niet aan de orde, aangezien bij een agentschap sprake is van interne verzelfstandiging, waarbij volledige ministeriële verantwoordelijkheid blijft bestaan, dus ook voor de interne bedrijfsvoering. Het bezitten van rechtspersoonlijkheid maakt het bovendien mogelijk om voor de financiering van investeringen een beroep te doen op de kapitaalmarkt. De keuze voor een publiekrechtelijke rechtsvorm wordt versterkt, nu er geen enkele reden is om de algemene bestuursrechtelijke regels die beogen een goede en adequate dienstverlening te waarborgen (bij voorbeeld regels inzake rechtsbescherming, openbaarheid, de Nationale ombudsman) te laten vervallen. Deze waarborgen zijn binnen de structuur van ons recht verbonden aan een publiekrechtelijke organisatie. De keuze voor verzelfstandiging van het Kadaster in de vorm van een zelfstandig bestuursorgaan met publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid is voorts in lijn met het kabinetsstandpunt, zoals neergelegd in de nota 'Functioneel bestuur. Waarom en hoe?' (Kamerstukken II 1990/91, 21042, nr. 4). Het Kadaster blijft daarmee in de samenleving ook herkenbaar als behartiger van een publieke taak. Blijkens zijn advies is ook de Ravi van oordeel dat een publiekrechtelijke rechtsvorm de voorkeur heeft. De Ravi constateert in dat verband tevens dat de discussie over een eventuele decentralisatie van de kadastrale taken met de keuze voor verzelfstandiging van het Kadaster voorlopig beëindigd is. Ik ben het met de Ravi eens dat dit de duidelijkheid ten goede komt.
1.4. Verdere opbouw van deze memorie Hierna zal allereerst aandacht worden besteed aan de wettelijke taken van het verzelfstandigd Kadaster en aan de ruimte die het Kadaster zal hebben om werkzaamheden te ondernemen die niet rechtstreeks voortvloeien uit de uitoefening van die wettelijke taken (hoofdstuk 2). In hoofdstuk 3 wordt uiteengezet in hoeverre er een ministeriële verantwoordelijkheid blijft bestaan voor het functioneren van het verzelfstandigde Kadaster, en hoe de minister die verantwoordelijkheid zal kunnen waarmaken. Hoofdstuk 4 gaat nader in op de hoofdlijnen van de bestuursstructuur van het verzelfstandigde Kadaster en op de bevoegdheden van de bestuursorganen. In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op de verhouding met afnemers van produkten en diensten van het Kadaster, waarbij ook de rechtsbescherming en de openbaarheid aan de orde komen. In de hoofdstukken 6 en 7 worden achtereenvolgens de rechtspositie van het personeel en het financieel beheer na verzelfstandiging besproken. De gevolgen voor de rijksbegroting en de overige financiële aspecten komen aan de orde in hoofdstuk 8. De hoofdstukken 9 en 10 ten slotte bevatten de dereguleringstoets en een toelichting op de afzonderlijke artikelen.
In deze memorie wordt niet afzonderlijk aandacht besteed aan de coördinerende taak die de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) krachtens het Besluit informatievoorziening Rijksdienst 1990 heeft voor de vastgoedinformatievoorziening. Blijkens zijn advies over het voorontwerp achtte de Ravi dit een omissie. In april 1992 heeft de Ravi aan mij een advies aangeboden met het oog op de vaststelling van de krachtens genoemd besluit vereiste structuurschets voor de vastgoedinformatievoorziening. Het kabinet zal hierover binnenkort een standpunt innemen. Bij de voorbereiding van dat kabinetsstandpunt wordt tevens bezien hoe op een meer definitieve wijze vorm kan worden gegeven aan de coördinerende taak van de Minister van VROM. Gelet op het interbestuurlijke karakter van deze coördinatie, en op de daarmee samenhangende grote autonomie van de betrokken partijen, gaan mijn gedachten voorshands in de richting van een tamelijk afstandelijke rol voor de coördinerend bewindsman. Dat betekent dat ik de onderlinge afstemming tussen de partijen die betrokken zijn bij de vastgoedinformatievoorziening in eerste instantie zie als een verantwoordelijkheid van die partijen zelf, die daarover in onderling overleg afspraken kunnen maken. Ik zie daarom geen reden om in dit wetsvoorstel aan de Minister van VROM met het oog op diens coördinerende taak bijzondere bevoegdheden ten opzichte van een verzelfstandigd Kadaster toe te kennen. In de eerder genoemde brief aan de Tweede Kamer is al wel aangekondigd dat de beleidsondersteuning van de coördinerend bewindsman na de verzelfstandiging in elk geval niet bij het Kadaster zal blijven De voorbereiding van het genoemde kabinetsstandpunt is, vooruitlopend op de verzelfstandiging van het Kadaster, daarom organisatorisch voorlopig alvast ondergebracht bij een ander onderdeel van het ministerie (de Rijksplanologische Dienst). In samenhang met het kabinetsstandpunt zal een meer definitieve voorziening binnen het departement worden getroffen. Ook de samenstelling en de positie van de Ravi en de plaats van het secretariaat van die raad zullen bij die standpuntbepaling worden betrokken, mede in het licht van de uitgangspunten en doelstellingen van de Grote-efficiencyoperatie op het punt van de adviesorganen van de rijksoverheid. Op dit punt bevat het wetsvoorstel dan ook nog geen voorstellen. Zo nodig zullen in een later stadium voorstellen worden gedaan.
HOOFDSTUK 2 -TAKEN VAN HET KADASTER De kerntaken van het Kadaster zijn het bevorderen van de rechtszekerheid bij het rechtsverkeer inzake registergoederen in Nederland (onroerende zaken en teboekstaande schepen en luchtvaartuigen) en het bevorderen van een optimale informatievoorziening daarover aan de samenleving. Daarbij ligt het zwaartepunt op onroerende zaken. Zonder een goed inzicht in de rechtstoestand van onroerende zaken is de rechtsbescherming van burgers in het geding en wordt het bestuurlijk en economisch verkeer belemmerd. Voor de uitoefening van de genoemde taken beheert het Kadaster als overheidsinstelling het grootste landelijk vastgoedinformatiesysteem van Nederland. De basis voor dit vastgoedsysteem wordt gevormd door de Kadasterwet en door Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (afdeling 2 van de eerste titel).
Het takenpakket van het Kadaster bestaat op dit moment uit de volgende strategische elementen: vastgoedregistratie en -informatie, ondersteuning bij de landinrichting en de Rijksdriehoeksmeting. Het Kadaster moet het geheel van deze taken kostendekkend uitvoeren, waarbij elk van de drie strategische elementen in beginsel ook kostendekkend moet zijn.
Met uitzondering van de landinrichtingstaken, zijn de taken van het Kadaster op dit moment geregeld in artikel 3 van de Kadasterwet. De in het huidige artikel 3, eerste lid, van de Kadasterwet genoemde taken, die mede in het belang van de rechtszekerheid door de Rijksdienst van het Kadaster en de Openbare Registers worden uitgevoerd, zijn: -het houden van openbare registers; -het houden en bijwerken van de kadastrale registratie en het vervaardigen, houden en bijwerken van de kadastrale kaarten; -het vervaardigen, houden en bijwerken van een grootschalige basiskaart van Nederland; -het in stand houden van een net van coördinaatpunten in het stelsel van de Rijksdriehoeksmeting; -het houden en bijhouden van een registratie voor schepen en luchtvaartuigen; -het verstrekken van inlichtingen uit de verschillende registers en registraties. Met één uitzondering (de grootschalige basiskaart van Nederland) blijven deze taken ook na verzelfstandiging aan het Kadaster opgedragen. In het Kadaster Ondernemingsplan is geconstateerd dat het vervaardigen, houden en bijwerken van de grootschalige basiskaart van Nederland (GBKN) niet behoort tot de kerntaken van het Kadaster. De GBKN is voor het Kadaster een bedrijfsmiddel voor het efficiënter verrichten van de wettelijke taken op het gebied van de kaartvervaardiging en de landinrichting. De Kadasterwet zal hieraan worden aangepast: de GBKN-vervaardiging en -bijhouding zullen daarin niet meer als wettelijke taak worden genoemd. Er wordt naar gestreefd de GBKN via een publiekprivate samenwerking projectmatig te vervaardigen in een nader te bepalen samenwerkingsverband met andere afnemers. Dit samenwerkingsverband bestaat landelijk gezien uit de gemeenten, de nutsbedrijven en het Kadaster, waarbij het Kadaster overigens niet de opdrachtgever zal zijn. Het Kadaster streeft er wel naar de directievoering op zich te nemen en het zal in ieder geval de vervaardiging en bijhouding, voor zover die door het Kadaster worden gedaan, kostendekkend en niet ten laste van enige andere taak uitvoeren. Dat betekent dat het Kadaster tot een gelimiteerd jaarlijks bedrag zal participeren in de kosten van de vervaardiging. Dat bedrag is samengesteld uit de kosten van de produkten en diensten die door het Kadaster worden geleverd (kennis, materiaal, gegevens en personeel). De landinrichtingswerkzaamheden van het Kadaster vinden hun grondslag in de landinrichtingswetgeving: de Landinrichtingswet, de Reconstructiewet Midden-Delfland en de Herinrichtingswet Oost-Groningen en de Gronings-Drentse Veenkoloniën. Ingevolge artikel 222, eerste lid, van de Landinrichtingswet komen de kosten van het Kadaster ten laste van het Rijk. Deze door het Kadaster gemaakte kosten worden, na aftrek van het kadastrale nut, verrekend met de Landinrichtingsdienst. Krachtens de landinrichtingswetgeving verleent een ingenieur van het kadaster bijstand aan in die wetten genoemde organen. Via deze bijstand van de ingenieur van het kadaster en zijn plaatsvervangers kan de overheid bij haar taak voor de inrichting van het landelijk gebied niet alleen gebruik maken van de bij het Kadaster voorhanden zijnde gegevens over registergoederen, maar ook van de deskundigheid die bij die dienst voorhanden is op het gebied van het kadaster, opmetingen, en dergelijke. Dit is in het belang van de zorgvuldigheid die de overheid in acht heeft te nemen inzake de rechten en belangen van degenen die bij een landinrichtingsproject zijn betrokken als rechthebbenden op onroerende zaken. De bijdrage van de ingenieur van het kadaster bestaat zowel uit kadastraalregistratieve, als uit landmeetkundige werkzaamheden, alsmede uit werkzaamheden voor de herverkaveling van gronden, waarbij de nadruk valt op het plan van toedeling. De verzelfstandiging van het Kadaster brengt hierin geen verandering. Wel zal ook de landinrichtingswetgeving aan de verzelfstandiging moeten worden aangepast. Men zie daarvoor de artikelen 39 tot en met 42 van het onderhavige wetsvoorstel en de toelichting daarop.
De mogelijkheid om buiten de in de wet genoemde taken nog andere, daarmee verwante taken aan het Kadaster op te dragen, wordt in de Kadasterwet gehandhaafd. Het hoeft daarbij niet om geheel nieuwe taken te gaan, maar het kan bij voorbeeld ook uitbreiding betreffen van bestaande taken. Ook kan langs deze weg desgewenst alsnog de vervaardiging van de GBKN aan het Kadaster worden opgedragen, bij voorbeeld wanneer het Kadaster hieraan zelf om bedrijfseconomische redenen geen behoefte meer zou hebben, terwijl het maatschappelijk gezien toch wenselijk wordt gevonden de bijdrage van het Kadaster aan de vervaardiging van de GBKN voort te zetten. In zo'n geval zal de financiering van een dergelijke taak langs andere weg dan via de kadastrale tarieven moeten plaatsvinden (zie hiervoor de voorgestelde nieuwe tekst voor artikel 3, tweede lid, Kadasterwet).
De hiervoor vermelde taken vormen te zamen de wettelijke taken van het Kadaster. Het Kadaster zal ook na verzelfstandiging alle werkzaamheden moeten verrichten die noodzakelijk zijn voor een goede uitoefening van die taken. Voor een optimale bedrijfsvoering en ter bevordering van de toegankelijkheid en de uitwisselbaarheid van de door het Kadaster bij de uitoefening van zijn wettelijke taken geregistreerde gegevens, kan het wenselijk zijn dat het Kadaster daarnaast de mogelijkheid heeft om ook andere werkzaamheden te verrichten. Automatisering en nieuwe technische mogelijkheden voor informatie-uitwisseling, kaartvervaardiging en dergelijke, maken niet alleen verbetering van de kwaliteit van de bestaande dienstverlening mogelijk, maar ook nieuwe vormen van dienstverlening. Zo kan bij voorbeeld uit de bij het Kadaster geregistreerde gegevens thematische vastgoedinformatie worden verzameld ten behoeve van geografische informatiesystemen (GIS). Daarnaast kan behoefte ontstaan aan produkten of diensten die op dit moment nog niet door het Kadaster worden geleverd. Hierbij kan bij voorbeeld worden gedacht aan het in opdracht van een of meer waterschappen uitvoeren van een pachtersregistratie ten dienste van de belastingheffing, of aan het bijhouden van een registratie van pleziervaartuigen. Een andere mogelijkheid is dat op basis van de geregistreerde gegevens nieuwe informatie wordt gegenereerd voor de beleidsvorming over de bestemming, de inrichting en het beheer van grond. Bij algemene maatregel van bestuur kan het Kadaster in de gelegenheid worden gesteld om dergelijke mogelijkheden tot het verrichten van «nevenwerkzaamheden» te benutten (artikel 2, derde lid). Enerzijds kan dit nuttig zijn voor de informatievoorziening; anderzijds kan daarmee de bedrijfsvoering van het Kadaster financieel sterk gehouden worden. Dit kan ertoe leiden dat het Kadaster zich met nieuwe produkten op de markt begeeft. Daartoe zal marktonderzoek en produktontwikkeling moeten plaatsvinden. Het Kadaster zal deze werkzaamheden moeten verrichten tegen ten minste kostendekkende tarieven, zonder daarbij concurrentieverstorend op te treden tegenover andere aanbieders van vastgoedinformatie. Subsidiëring vanuit de drie strategische eenheden zal daarbij niet mogen plaatsvinden, zoals ook gesteld in het Kadaster Ondernemingsplan. De Ravi achtte het blijkens zijn advies in beginsel niet gewenst dat het Kadaster, naast de wettelijke taken, uit eigen beweging nevenwerkzaamheden kan verrichten. De raad had daarom met instemming kennisgenomen van de zwaarte van de procedure (algemene maatregel van bestuur) voor de besluitvorming hierover. Ik ben het met de Ravi eens dat die besluitvorming zorgvuldig zal moeten plaatsvinden. In dat verband wil ik er hier nog op wijzen dat artikel 2, derde lid, van het wetsvoorstel zelf al de nodige grenzen stelt aan deze mogelijkheid. Daaruit volgt dat bij de totstandkoming van een algemene maatregel van bestuur als in dat artikel bedoeld, in elk geval tot uitdrukking moet worden gebracht op welke wijze de betrokken werkzaamheden zullen bijdragen aan de toegankelijkheid en uitwisselbaarheid van de gegevens die bij de uitoefening van de wettelijke taken worden geregistreerd, aan de doelmatigheid van de uitoefening van de wettelijke taken of aan een betere benutting van de ten behoeve van die uitoefening bij het Kadaster aanwezige bedrijfsmiddelen.
HOOFDSTUK 3 -MINISTERIËLE VERANTWOORDELIJKHEID NA VERZELFSTANDIGING
3.1. Inleiding
De verzelfstandiging van de Rijksdienst van het Kadaster en de Openbare Registers betekent dat de hiërarchische ondergeschiktheid van deze dienst aan de minister vervalt. De ministeriële verantwoordelijkheid voor de taakuitoefening door het Kadaster is na verzelfstandiging beperkt tot de bij de instellingsregeling uitdrukkelijk aan de minister voorbehouden bevoegdheden. Bij de opstelling van het wetsvoorstel is ernaar gestreefd de ministeriële verantwoordelijkheid op de punten waar dit nodig is, in stand te laten, zonder daarbij afbreuk te doen aan het oogmerk van een zelfstandiger opereren van de Kadasterorganisatie.
Het Kadaster vervult als beheerder van de in het burgerlijk recht verankerde openbare registers en als uitvoerder van de daarmee samenhangende taken een belangrijke rol bij het waarborgen van de rechtszekerheid in het rechtsverkeer. Hetzelfde geldt voor de landinrichtingstaken van het Kadaster. De kwaliteit en de continuïteit van de vervulling van deze taken zal ook na de verzelfstandiging gewaarborgd moeten zijn. Omdat het Kadaster op deze terreinen monopolist is, kunnen het markt-en prijsmechanisme hier niet corrigerend werken. In de eerder genoemde brief aan de Tweede Kamer is daarom al aangekondigd dat er een ministeriële verantwoordelijkheid blijft bestaan voor de kwaliteit van de vervulling van deze wettelijke taken door het Kadaster en voor de continuïteit, niet alleen van die taakvervulling, maar ook van de kadasterorganisatie als geheel. Om deze verantwoordelijkheden te kunnen waarmaken, moet de minister op de volgende punten invloed kunnen uitoefenen: a. de wijze waarop het Kadaster zijn wettelijke taken vervult; b. de tarieven die voor de daarmee gemoeide activiteiten in rekening worden gebracht; c. de algemene bedrijfsvoering door het Kadaster, voor zover die gevolgen kan hebben voor de continuïteit van het Kadaster. Daarnaast houdt de minister een verantwoordelijkheid voor de uitoefening door het Kadaster van werkzaamheden die niet voortvloeien uit bij of krachtens de wet aan het Kadaster opgedragen taken. Op elk van deze punten wordt in de volgende paragrafen afzonderlijk ingegaan. De genoemde punten hebben als leidraad gediend bij de keuze en de vormgeving van de ministeriële bevoegdheden in het wetsvoorstel. Uiteindelijk wordt de omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid in de praktijk bepaald door de aard van (het samenstel van) de ministeriële bevoegdheden ten opzichte van het Kadaster. Op de uitoefening van die bevoegdheden zal de bewindsman door het parlement immers kunnen worden aangesproken. Dat betekent enerzijds dat de ministeriële bevoegdheden adequaat moeten zijn om de genoemde verantwoordelijkheden te kunnen waarmaken. Anderzijds moeten ze weer niet zo ruim zijn, dat het risico bestaat dat er in de praktijk van enig «op afstand plaatsen» van de verzelfstandigde organisatie niets terecht komt. Bij de keuze en de vormgeving van de ministeriële bevoegdheden is daarom gestreefd naar een zo duidelijk mogelijke afbakening van de verantwoordelijkheden van onderscheidenlijk Kadaster en minister. De nadruk ligt daarbij op de bevoegdheden van de minister tot het entameren van algemene regelgeving (formele wetgeving en algemene maatregelen van bestuur) en tot het benoemen, schorsen en ontslaan van de bestuurders van het Kadaster. Voor hun algemene beleid kunnen die bestuurders daardoor steeds door de minister ter verantwoording worden geroepen. Daarnaast heeft de minister slechts bevoegdheden ten aanzien van bepaalde, in het wetsvoorstel met zoveel woorden aangegeven strategische beslissingen van het Kadaster. Als complement hiervan voorziet het wetsvoorstel in de systematische en incidentele verstrekking van informatie door het Kadaster aan de minister. Voor een ongeclausuleerde bevoegdheid voor de minister om aan het Kadaster algemene richtlijnen te geven met betrekking tot (onder andere) de doeltreffendheid en de kwaliteit van de dienstverlening en de doelmatigheid van de interne bedrijfsvoering, zoals door de Ravi in zijn advies werd aanbevolen, zie ik daarnaast geen reden. Integendeel. Een dergelijke bevoegdheid zou mijns inziens ernstig afbreuk doen aan het hiervoor genoemde uitgangspunt.
3.2. Verantwoordelijkheid voor de wijze waarop het Kadaster zijn wettelijke taken uitoefent De wijze waarop het Kadaster zijn wettelijke taken moet uitoefenen, is bij of krachtens de betrokken wetten uitvoerig geregeld. Dat zal zo blijven. Voor de bij formele wet, algemene maatregel van bestuur of
ministeriële regeling gestelde of te stellen regels, blijft de ministeriële verantwoordelijkheid bestaan.
De Kadasterwet en de daarop gebaseerde algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen bevatten een uitgebreide regeling van de wijze waarop de in die wet aan het Kadaster opgedragen taken moeten worden uitgeoefend. De belangrijkste bepalingen daarover zijn in de wet zelf opgenomen, of in de op die wet gebaseerde algemene maatregelen van bestuur (het Kadasterbesluit, de Maatregel teboekgestelde schepen 1992 en de Maatregel teboekgestelde Luchtvaartuigen). Daarin wordt geen wijziging gebracht. Op verschillende plaatsen verlenen de huidige Kadasterwet en de Invoeringswet Kadasterwet (hoofdstuk II) daarnaast aan de minister een bevoegdheid tot het nemen van bepaalde besluiten of tot het stellen van nadere regels, of maakt de Kadasterwet het mogelijk dat een algemene maatregel van bestuur nadere regeling op bepaalde punten aan de minister delegeert. Waar dergelijke ministeriële besluiten of regelingen betrekking hebben op de wijze van uitoefening van de wettelijke taken, of waar ze aan derden verplichtingen opleggen of aanspraken verlenen, blijven ze ook na verzelfstandiging een bevoegdheid van de verantwoordelijke minister. Waar het om zuiver intern werkende besluiten of regelingen gaat (bij voorbeeld de interne organisatie van het Kadaster), of om besluiten die uitsluitend een technische uitwerking geven aan andere regels (bij voorbeeld de vaststelling van formulieren), zullen deze in beginsel aan het bestuur van het Kadaster worden overgelaten. Zie hierover nader de toelichting op de artikelen 33 (wijziging van de Kadasterwet) en 34 (wijziging van de Invoeringswet Kadasterwet).
Voor zover bij of krachtens andere wetten dan de Kadasterwet taken aan het Kadaster zijn opgedragen, en over de wijze van uitoefening van die taken regels zijn gesteld, worden die regels in beginsel eveneens gehandhaafd. Men zie hierover uitgebreider de toelichting op de artikelen 35 tot en met 48 van het wetsvoorstel.
De ministeriële verantwoordelijkheid voor de wijze van uitoefening van de wettelijke taken door het Kadaster, krijgt dus vooral gestalte door de verantwoordelijkheid die de minister heeft voor de voorbereiding en de inhoud van (wijzigingen) van de regelgeving, in overleg met de daarbij mede betrokken bewindslieden (waarbij vooral moet worden gedacht aan de Minister van Justitie en, voor de landinrichtingstaken, de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij). Zowel voor de beleidsmatige als voor de juridische ondersteuning daarbij, zal bij het ministerie voldoende menskracht beschikbaar moeten zijn.
Het Kadaster is er in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor, dat het de wettelijke regels nauwgezet naleeft. Wanneer daarbij incidenteel iets mis zou gaan, dan zullen na verzelfstandiging aan belanghebbenden dezelfde middelen ter beschikking staan om verhaal te halen of schadevergoeding te verkrijgen, als op dit moment het geval is (zie hierover uitgebreider paragraaf 5.3). Wanneer er structureel iets aan de uitvoering van de wettelijke taken zou schorten, dan kan de minister de bestuursorganen van het Kadaster daarvoor ter verantwoording roepen, en de leden ervan zo nodig vervangen (zie hierover uitgebreider hoofdstuk 4 van deze memorie).
3.3. Verantwoordelijkheid voor de vaststelling van de tarieven Krachtens het huidige artikel 108 van de Kadasterwet, zijn de tarieven van het kadastraal recht kostendekkend. Dat zal zo blijven. Als waarborg
tegen te hoge tarieven is deze bepaling evenwel niet toereikend, omdat ze geen prikkel biedt tot een zo doelmatig mogelijke werkwijze. Omdat het Kadaster bij de uitoefening van de betrokken taken als monopolist optreedt, kan ook het prijsmechanisme hier niet corrigerend werken. Daarom is in de eerder genoemde brief aan de Tweede Kamer aangekondigd dat de vaststelling van de tarieven van het kadastraal recht bij algemene maatregel van bestuur zal blijven plaatsvinden (thans: het Besluit kadastraal recht 1993). Het Kadaster zal de minister een beredeneerd voorstel tot aanpassing van de tarieven kunnen doen, na daarover overleg gepleegd te hebben met de gebruikersraad (zie hiervoor de artikelen 16 en 23 en de toelichting daarbij). Krachtens het gewijzigde artikel 108 van de Kadasterwet zal het Besluit kadastraal recht de minister de bevoegdheid kunnen geven om de tarieven binnen daarbij aangegeven grenzen aan te passen aan loon-en prijsontwikkelingen. Daardoor blijft het, ondanks de langere voorbereidingsprocedure, mogelijk de tarieven tijdig aan dergelijke ontwikkelingen aan te passen. Daarnaast is het de bedoeling dat het Kadaster conjuncturele schommelingen in de inkomsten uit de tarieven zelf opvangt binnen de eigen bedrijfsvoering, zodat tariefwijzigingen daarvoor in de toekomst niet meer noodzakelijk zullen zijn (zie hierover uitgebreider hoofdstuk 7). Zoals reeds in het Kadaster Ondernemingsplan is aangekondigd, zal de tariefstructuur zo mogelijk nog voor de verzelfstandiging aangepast en herzien worden. De voorbereiding van deze herziening zal plaatsvinden in de geest van de in dit wetsvoorstel voorziene procedures, dat wil zeggen: met inschakeling van gebruikers en beoordeling door een externe accountant.
3.4. Verantwoordelijkheid voor de algemene bedrijfsvoering door het Kadaster, voor zover die gevolgen kan hebben voor de continuïteit van de organisatie De algemene bedrijfsvoering is in beginsel een zaak voor het Kadaster zelf. De verantwoordelijkheid van de minister is op dit punt een zeer beperkte, namelijk alleen voor zover die bedrijfsvoering gevolgen kan hebben voor de continuïteit van de organisatie, en dus voor de continuïteit van de uitvoering van de wettelijke taken door het Kadaster. Die continuïteit mag niet in gevaar worden gebracht door bij voorbeeld het nemen van onverantwoorde risico's in de bedrijfsvoering. Dat betekent dat er ook voor de algemene bedrijfsvoering een (algemene) ministeriële verantwoordelijkheid moet blijven bestaan, tot uitdrukking komend in een bevoegdheid voor de verantwoordelijke minister om in te grijpen, wanneer die continuïteit zijns inziens in gevaar dreigt te komen.
De bevoegdheden van de minister die hierbij van belang zijn, zijn van tweeërlei aard. De belangrijkste van die bevoegdheden is de bevoegdheid om de leden van beide bestuursorganen van het Kadaster te benoemen, te schorsen en te ontslaan (zie hierover uitgebreider hoofdstuk 4). Deze bevoegdheid maakt het mogelijk dat de minister de betrokken bestuursorganen op hun verantwoordelijkheid voor de continuïteit van de taakvervulling aanspreekt, en -zo nodig -daaraan consequenties verbindt. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel op een aantal punten in een goedkeuringsbevoegdheid van de minister. Ten eerste moeten de besluiten die de raad van toezicht krachtens zijn zelfstandige bevoegdheden neemt, door de minister worden goedgekeurd. Het gaat daarbij om de vaststelling van de bezoldiging van de bestuurders (artikel 5) en om de vaststelling van de jaarrekening en van het meerjarenbeleidsplan, dat richtinggevend is voor de jaarlijkse begroting (artikelen 24 en 28).
Hetzelfde geldt voor besluiten van het Kadaster tot het (mede-)oprichten van andere rechtspersonen of tot deelneming in vennootschappen (artikel 13, tweede lid). Het verrichten van werkzaamheden die niet rechtstreeks voortvloeien uit de wettelijke taken, behoeft eveneens de instemming van de minister, omdat dit moet worden geregeld bij algemene maatregel van bestuur (artikel 2, derde lid). Zie over dit laatste uitgebreider de volgende paragraaf. Omdat het gaan verrichten van dergelijke werkzaamheden risico's kan inhouden voor de continuïteit, is deze bevoegdheid ook hier van belang.
3.5. Verantwoordelijkheid voor de uitoefening van nevenwerkzaamheden door het Kadaster In hoofdstuk 2 is al uiteengezet dat aan het Kadaster, naast de werkzaamheden ter uitvoering van zijn wettelijke taken, bij algemene maatregel van bestuur enige ruimte kan worden geboden tot het verrichten van andere werkzaamheden (artikel 2, derde lid). Dit kan van belang zijn voor een betere benutting van de door het Kadaster beheerde gegevens en voor een doelmatige bedrijfsvoering. Deze ruimte is niet onbegrensd. Uit de in artikel 2, derde lid, reeds aangegeven grenzen volgt om te beginnen dat dergelijke werkzaamheden op een van de daar genoemde wijzen verband moeten houden met de uitoefening van de wettelijke taken door het Kadaster. Daarnaast zullen eventuele initiatieven op dit punt getoetst moeten kunnen worden aan het uitgangspunt dat het Kadaster andere aanbieders van vergelijkbare diensten geen oneerlijke concurrentie mag aandoen. Voorts zullen eventuele nieuw aan te bieden diensten uiteraard niet mogen worden «gesubsidieerd» uit de tarieven voor de wettelijke taken. De regeling van dergelijke werkzaamheden bij algemene maatregel van bestuur is niet alleen van belang vanwege eventuele risico's voor de continuïteit, maar ook om toe te zien op eventuele concurrentie-aspecten en op de wijze van financiering. Voor het geval het Kadaster dergelijke nieuwe werkzaamheden zou willen onderbrengen in een afzonderlijke rechtspersoon, is voorts van belang dat besluiten van het Kadaster tot het (mede-)oprichten van andere rechtspersonen of tot deelneming in vennootschappen door de minister moeten worden goedgekeurd (artikel 13, tweede lid).
3.6. Informatieverstrekking door het Kadaster aan de minister Om zijn verantwoordelijkheden te kunnen waarmaken, heeft de minister meer informatie over het reilen en zeilen van het Kadaster nodig dan de informatie die hij kan ontlenen aan begroting, meerjarenbeleidsplan, jaarrekening en jaarverslag. Daarom bepaalt artikel 31 van het wetsvoorstel dat de bestuursorganen van het Kadaster de minister alle inlichtingen moeten verschaffen waarover deze naar zijn oordeel moet beschikken met het oog op de uitoefening van zijn bevoegdheden. Op basis van de hiervoor behandelde aspecten van de ministeriële verantwoordelijkheid is nagegaan op welke punten de minister waarschijnlijk in elk geval periodiek aanvullende informatie zal moeten ontvangen. Hiertoe is een voorlopig informatie-en controleprofiel opgesteld, dat als bijlage 1 bij deze memorie is gevoegd. Krachtens artikel 31, tweede lid, zal de minister na de verzelfstandiging deze informatie kunnen vragen in de vorm van een of meer periodieke rapportages. Daarnaast kan de minister op grond van artikel 31 incidenteel nadere inlichtingen inwinnen bij het Kadaster. De gegevens zal hij desgewenst kunnen laten controleren door de accountant die in zijn opdracht ook de jaarrekening onderzoekt (zie hoofdstuk 7). Voor een afzonderlijke rapportage over de uitvoering en financiering
van eventuele nevenwerkzaamheden door het Kadaster, zoals door de Ravi in zijn advies aanbevolen, zie ik geen reden Deze onderwerpen kunnen worden meegenomen in de meer algemene structurele rapportages door het Kadaster. Het in bijlage 1 opgenomen informatie-en controleprofiel voorziet hier reeds in.
Ten slotte verdient hier vermelding dat de Algemene Rekenkamer krachtens artikel 59 van de Comptabiliteitswet 1976 ook na de verzelfstandiging over controlerende bevoegdheden blijft beschikken ten aanzien van het Kadaster, namelijk voor zover het de uitoefening van de bij of krachtens de wet aan het Kadaster opgedragen taken betreft die geheel of gedeeltelijk worden bekostigd uit de opbrengst van de bij of krachtens de wet vastgestelde tarieven.
HOOFDSTUK 4 -BESTUURSSTRUCTUUR
4.1. Algemeen
Bij de vormgeving van de bestuursstructuur voor het Kadaster is als uitgangspunt genomen dat het verzelfstandigde Kadaster een professioneel geleide organisatie moet zijn, met een bedrijfsvoering die zoveel mogehjk is geent op die, die algemeen gebruikelijk is in het particuliere bedrijfsleven. De bedrijfsvoering is in beginsel een interne aangelegenheid van het Kadaster, waarmee de minister geen bijzondere bemoeienis heeft. Voor de bestuursstructuur van het Kadaster is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de bestuursstructuur van een grote vennootschap, zoals die is geregeld in Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. De tweeledige opzet van die bestuursstructuur waarborgt dat binnen de organisatie zelf al de nodige «checks and balances» kunnen worden ingebouwd. Het verzelfstandigde Kadaster krijgt een «bestuur», dat wordt belast met de dagelijkse leiding van de organisatie, en een «raad van toezicht», die een toezichthoudende en adviserende rol krijgt, vergelijkbaar met de rol van de raad van commissarissen bij een grote vennootschap. Zowel de leden van de raad van toezicht, als de bestuurders worden benoemd door de minister, die hen ook kan schorsen en ontslaan.
Het doet mij genoegen dat de Ravi, blijkens zijn advies, met deze opzet kon instemmen.
4.2. Het bestuur
Het bestuur wordt belast met het besturen van het Kadaster (artikel 7, eerste lid). Het staat daarbij onder toezicht van de raad van toezicht (zie daarover paragraaf 4.3).
Wegens de algemene verantwoordelijkheid van de minister voor het functioneren van het Kadaster, is het de minister die de leden van het bestuur zal benoemen en die hen ook weer kan schorsen en ontslaan. Zowel in de benoemingsprocedure als bij het toezicht op het functioneren van de bestuurders, speelt de raad van toezicht, vanuit zijn algemene taak voor het functioneren van de organisatie, een belangrijke rol.D e bestuurders worden op voordracht van de raad van toezicht benoemd. Die voordracht moet de namen van ten minste twee personen
bevatten. Wanneer de minister van de voordracht wil afwijken, dan moet hij daarover eerst overleg plegen met de raad van toezicht (artikel 4). Behalve door de minister, zal een bestuurder ook door de raad van toezicht geschorst kunnen worden. Dat kan van belang zijn wanneer onmiddellijk ingrijpen geboden lijkt. Een schorsing door de raad van toezicht kan door de minister weer ongedaan worden gemaakt (artikel 6, eerste lid). Tot ontslag van een bestuurder zal alleen de minister kunnen besluiten, de raad van toezicht gehoord. Uiteraard zal de raad van toezicht de minister zo nodig kunnen verzoeken een bestuurder te ontslaan.
Vanwege het grote belang van een goed functionerend bestuur, bevat artikel 6 een even ruime ontslagmogelijkheid als die ten aanzien van bestuurders van een vennootschap in Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek: iedere bestuurder kan te allen tijde worden ontslagen (tweede lid).
4.3. De raad van toezicht
De raad van toezicht is een orgaan van het Kadaster. De taakomschrijving van de raad is ontleend aan de taakomschrijving van de raad van commissarissen in Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek: de raad houdt toezicht op het bestuur en staat het bestuur met raad ter zijde (artikel 12, eerste lid).
Richtsnoer voor de raad zijn de belangen van het Kadaster, waartoe uitdrukkelijk ook het belang behoort van de behoorlijke vervulling van de bij of krachtens de wet aan het Kadaster opgedragen taken (artikel 12, tweede lid). Ook uit deze algemene taakomschrijving blijkt dat de raad een orgaan van het Kadaster zelf is, en niet een daarbuiten staand toezichthoudend orgaan. Door de raad worden geen externe belangen vertegenwoordigd, evenmin als dat het geval is bij een raad van commissarissen van een vennootschap. Wil de raad zijn taak van toezicht en advies naar behoren verrichten, dan moet het een homogeen college zijn, waarvan de leden zich niet geroepen voelen speciaal te letten op de belangen van een bepaalde groepering, maar (te zamen) op het belang van het Kadaster als geheel. Voor externe belangenbehartiging voorziet het wetsvoorstel in een gebruikersraad (zie hierover paragraaf 5.2). Dit neemt niet weg dat de raad bij de uitoefening van haar taak acht heeft te slaan op relevante externe belangen. Dat vloeit alleen al voort uit het feit dat het Kadaster bij wet is ingesteld om een aantal voor de samenleving belangrijke, in de wet geregelde taken te vervullen. Artikel 12, tweede lid, brengt met zoveel woorden tot uitdrukking dat het belang van de behoorlijke vervulling van die taken deel uitmaakt van het belang van het Kadaster, en niet een daaraan tegengesteld belang is.
De samenstelling van de raad van toezicht zal in overeenstemming moeten zijn met de plaats van de raad in de Kadasterorganisatie en met de omschrijving van de algemene taak van de raad. Dat betekent dat de leden van de raad te zamen in staat moeten zijn het beoogde toezicht op het bestuur uit te oefenen en het bestuur zo nodig te adviseren. In de raad zal daarom voldoende deskundigheid aanwezig moeten zijn over de manier waarop men een grote zelfstandige organisatie doelmatig bestuurt. De leden van de raad zullen op dat punt vergelijkbare kwalificaties moeten hebben als over het algemeen de commissarissen van een grote vennootschap. Een minimum aantal van drie leden lijkt gewenst, om binnen de raad voldoende relevante deskundigheden samen te kunnen brengen en om collegiale besluitvorming mogelijk te maken. Anderzijds moet de raad ook niet te groot zijn, wil hij slagvaardig kunnen functioneren Daarom is
tevens bepaald dat de raad ten hoogste vijf leden zal tellen. Daarbij is in aanmerking genomen dat in de raad -naast deskundigheid op het punt van de algemene bedrijfsvoering -tevens deskundigheid aanwezig moet zijn op het terrein van arbeidsverhoudingen en alles wat daarmee samenhangt, en (wegens het publiekrechtelijke karakter van de taken van het Kadaster) deskundigheid op het terrein van politieke en bestuurlijke verhoudingen. De leden van de raad van toezicht worden door de minister voor vier jaar benoemd. Aanvulling van de raad door coöptatie -zoals bij de raad van commissarissen van een grote vennootschap -komt hier niet in aanmerking, vanwege de ministeriële verantwoordelijkheid. Wel zal de raad zelf invloed kunnen hebben op zijn samenstelling door uitoefening van het in het wetsvoorstel voorziene voordrachtsrecht; ook hier wijkt de minister niet van de voordracht af dan na overleg met de raad van toezicht. Zowel het bestuur als het in te stellen medezeggenschapsorgaan zullen aan de raad van toezicht personen kunnen aanbevelen voor plaatsing op de door die raad op te stellen voordracht. Daarnaast krijgt het medezeggenschapsorgaan een mogelijkheid om tegen een voorgenomen voordracht bezwaar aan te tekenen op de grond dat de voor te dragen persoon ongeschikt is, of dat de raad van toezicht bij diens benoeming niet naar behoren zal zijn samengesteld. Men zie voor de overeenkomstige regeling bij de benoeming van commissarissen voor een grote naamloze vennootschap artikel 158 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. De leden van de raad zullen eenmaal voor vier jaar kunnen worden herbenoemd. Net als de bestuurders, kunnen zij te allen tijde door de minister worden geschorst en ontslagen. Anders dan de bestuurders, hebben de leden van de raad van toezicht geen dienstbetrekking met het Kadaster. Wel zal de minister hen ten laste van het Kadaster een bezoldiging kunnen toekennen. Voorts voorziet het wetsvoorstel in de ondersteuning van de raad en in de vergoeding van onkosten die de leden van de raad bij de uitoefening van hun functie maken.
Naast de algemene toezichthoudende en adviserende taak, voorziet het wetsvoorstel in een aantal meer specifieke bevoegdheden van de raad van toezicht. Als zelfstandige bevoegdheden van de raad noemt het wetsvoorstel de vaststelling van de bezoldiging van de bestuurders (artikel 5), van het meerjarenbeleidsplan (artikel 22) en van de jaarrekening (artikel 28). Daarnaast moeten bepaalde beslissingen van het bestuur worden goedgekeurd door de raad van toezicht (artikel 13, eerste lid). Naast de jaarlijkse financiële begroting, de in de wet voorziene reglementen (waaronder het rechtspositiereglement) en de periodieke rapportages aan de minister, zijn dat beslissingen over belangrijke investeringen en geldleningen, over het verrichten van werkzaamheden die niet voortvloeien uit de wettelijke taken van het Kadaster, over het oprichten van, het deelnemen in of het aangaan van duurzame samenwerking met andere rechtspersonen en over belangrijke reorganisaties.
HOOFDSTUK 5 -DE VERHOUDING MET AFNEMERS
5.1. Inleiding
De beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid tot de meer algemene en structurele aspecten van het functioneren van het Kadaster, betekent dat ook de verhouding met de afnemers van de door het
Kadaster geleverde produkten en diensten -meer dan thans feitelijk al het geval is -een verantwoordelijkheid van het Kadaster zelf zal zijn. Om te beginnen is het van belang dat organisaties van afnemers hun eventuele wensen of klachten aan het Kadaster kenbaar kunnen maken en daarover met het Kadaster overleg kunnen plegen. Daartoe voorziet het wetsvoorstel in de instelling van een gebruikersraad. Zie hierover verder paragraaf 5.2. Wat individuele klanten betreft, gaat het vooral om de beschikbaarheid van algemene voorzieningen voor rechtsbescherming en openbaarheid. Daarop zal in paragraaf 5.3 worden ingegaan.
5.2. De gebruikersraad
Het overleg met gebruikers van kadastrale informatie wordt geïnstitutionaliseerd in de vorm van een gebruikersraad, waarvan de samenstelling en werkwijze door het bestuur bij reglement geregeld moeten worden (artikel 16). Het reglement moet worden goedgekeurd door de raad van toezicht (artikel 13, eerste lid, onderdeel a). Het bestuur van het Kadaster is verplicht geregeld overleg te voeren met de gebruikersraad over de kwaliteit en de doelmatigheid van de dienstverlening, over de ontwikkeling van de tarieven die hiervoor in rekening worden gebracht, en over andere zaken van gemeenschappelijk belang, waarbij bij voorbeeld gedacht moet worden aan vernieuwing of aanpassing van de kadastrale informatie-architectuur en aan eventuele voornemens van het Kadaster om nevenwerkzaamheden uit te voeren, voor zover dit van invloed kan zijn op de dienstverlening door het Kadaster. Het spreekt vanzelf dat de raad ook gehoord zal worden over eventuele wijzigingen van het reglement zelf. Hij zal ook zelf voorstellen tot wijziging daarvan kunnen doen. De raad heeft een eigen secretariaat, waarvan de kosten ten laste komen van het Kadaster.
Het overleg in de gebruikersraad zal zowel op initiatief van de raad zelf als van het bestuur van het Kadaster kunnen plaatsvinden. Het overleg zal op een zodanig tijdstip moeten plaatsvinden, dat het invloed kan hebben op de te nemen besluiten. Dat is vooral van belang wanneer het Kadaster aan de minister wil voorstellen de hoogte van de tarieven of de tariefstructuur te wijzigen. Wanneer het Kadaster aan de minister een dergelijk voorstel doet, moet het daarbij aan de minister verslag doen van het overleg dat daarover is gevoerd met de gebruikersraad (artikel 23, tweede lid).
In de gebruikersraad zullen ten minste vertegenwoordigers zitting kunnen nemen van daarvoor in aanmerking komende belangengroeperingen van notariaat, makelaardij, gemeenten en waterschappen. De vertegenwoordigers en hun plaatsvervangers moeten worden aangewezen door de betrokken belangengroepering; het gaat hier dus om de Koninklijke Notariële Broederschap, de Nederlandse Vereniging van Makelaars, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, en de Unie van Waterschappen. Ook andere organisaties kunnen worden uitgenodigd, waarbij bij voorbeeld gedacht kan worden aan een consumentenorganisatie als de Vereniging Eigen Huis.
De gebruikersraad is een belangrijk platform voor overleg tussen het Kadaster en zijn afnemers. Ik ga ervan uit dat Kadaster en gebruikers in deze raad tot een open en constructief overleg zullen kunnen komen over allerlei zaken van gemeenschappelijk belang. Daartoe kunnen zeker de onderwerpen horen die door de Ravi in zijn advies zijn genoemd. Het spreekt vanzelf dat de gebruikersraad zowel desverzocht als ongevraagd
van zijn gevoelen kan doen bhjken Een uitdrukkelijke wettelijke voorziening, zoals de Ravi kennelijk voor ogen stond, is daarvoor niet nodig. Het is goed daarbij wel in het oog te houden dat de verantwoordelijkheid voor de door het Kadasterbestuur na overleg met de gebruikersraad genomen beslissingen of gedane voorstellen volledig bij dat bestuur blijft berusten. De bestuursorganen kunnen hierop uiteindelijk door de verantwoordelijke minister worden aangesproken. Dit geldt zowel voor de hoofdlijnen van hun beleid, als voor de wijze waarop zij zich in het algemeen tegenover de gebruikers opstellen.
De notarissen zijn niet slechts afnemer van informatie van het Kadaster. Als openbaar ambtenaar, belast met het opstellen van authentieke akten en verklaringen, nemen zij daarnaast een belangrijke positie in in het rechtsverkeer in registergoederen. Uit dien hoofde hebben zij een bijzondere relatie met het Kadaster. Immers, vooral de Kadasterwet vereist hun tussenkomst als deskundige ter inschrijving van (de meeste) rechtsfeiten die een verandering in de rechtstoestand van registergoederen brengen, of die in enig ander opzicht voor die rechtstoestand van belang zijn.
Voor overleg met het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij over de door het Kadaster te verlenen ondersteuning aan landinrichtingswerkzaamheden, zal het Kadaster gebruik blijven maken van de bilaterale overleggen met dat ministerie en van de overleggen krachtens bestaande regelingen met de in de landinrichtingswetgeving genoemde organen. Het gaat daarbij om de volgende regelingen: a. de instructie voor de reconstructiecommissie Midden-Delfland (gebaseerd op artikel 3, vijfde lid, van de Reconstructiewet Midden-Delfland), b. de instructie voor de herinrichtingscommissie en de instructie voor de deelgebiedscommissie (beide gebaseerd op artikel 4, zevende lid, van de Herinrichtingswet Oost-Groningen en de Gronings-Drentse Veenkoloniën), en c. de Regeling werkwijze Landinrichtingscommissie (gebaseerd op artikel 32 van de Landinrichtingswet).
5.3. Rechtsbescherming en openbaarheid De bepalingen in de Kadasterwet en het Burgerlijk Wetboek op het punt van de rechtsbescherming blijven gehandhaafd. Het gaat daarbij niet alleen om de bezwaar-en beroepsmogelijkheden bij onjuiste of onvolledige bijhouding of vernieuwing van de verschillende registraties (zie bij voorbeeld voor de kadastrale registratie de artikelen 60 tot en met 63 en 112 van de Kadasterwet), maar ook om de aansprakelijkheid tegenover belanghebbenden voor vergissingen, verzuimen of andere onregelmatigheden (zie het gewijzigde artikel 117 van de Kadasterwet). Die aansprakelijkheid berust op dit moment nog bij de Staat, maar zal na de verzelfstandiging bij het Kadaster zelf berusten. Nagegaan wordt in hoeverre het Kadaster zich tegen dit risico moet en kan verzekeren.
Voorts zal ook na verzelfstandiging de mogelijkheid blijven bestaan om bij klachten over het optreden van (ambtenaren van) het Kadaster de Nationale ombudsman in te schakelen. Bij algemene maatregel van bestuur krachtens de Wet Nationale ombudsman zal dit worden verzekerd. Voordat een belanghebbende zich tot de ombudsman wendt, zal hij over het algemeen zijn klacht eerst bij het betrokken orgaan zelf kenbaar gemaakt moeten hebben. Bij de behandeling van dergelijke klachten zal
het Kadaster acht moeten slaan op de algemene eisen die de Nationale ombudsman blijkens zijn rapporten aan die behandeling stelt. Men zie hierover in algemene zin het verslag van de Nationale ombudsman over 1988 (Kamerstukken II 1988/89, 21075, nrs. 1-2).
Bij algemene maatregel van bestuur krachtens de Wet openbaarheid van bestuur zal verder worden verzekerd dat ook die wet van toepassing blijft op het Kadaster. Voor de toepasselijkheid van de Wet persoonsregistraties treden door de verzelfstandiging geen veranderingen op, omdat het Kadaster na verzelfstandiging kan worden aangemerkt als een onder het Rijk ressorterende instelling, waarvoor dezelfde regels gelden als voor de rijksoverheid zelf.
HOOFDSTUK 6 -PERSONEEL
6.1. Rechtspositie na verzelfstandiging De personeelsleden van het Kadaster zullen na verzelfstandiging de ambtelijke status houden, maar ze zullen geen rijksambtenaar meer zijn. Vanwege de keuze voor verzelfstandiging van het Kadaster in de vorm van een publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan met eigen rechtspersoonlijkheid, ligt een ambtelijke status voor de hand. Het bevordert de duidelijkheid naar het publiek over het karakter van het Kadaster en over de aard van de dienstverlening. Als bijkomend voordeel geldt dat de overgang op eenvoudige wijze tot stand kan komen. De ambtenaren van het Kadaster blijven ambtenaren in de zin van de Algemene burgerlijke pensioenwet en behouden zo de voor de verzelfstandiging opgebouwde pensioenaanspraken. In de beperkte gevallen waarin een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht wenselijk is uit een oogpunt van tijdelijkheid van het werk, zal een dergelijk dienstverband kunnen worden aangegaan. Het bestuur van het Kadaster zal de rechtspositie van het ambtelijk personeel nader moeten regelen in een reglement krachtens artikel 18 van het wetsvoorstel. Daarbij zullen het Algemeen Rijksambtenarenreglement en de andere voor het rijkspersoneel geldende rechtspositieregelingen tot uitgangspunt genomen kunnen worden, of van overeenkomstige toepassing kunnen worden verklaard. Het reglement behoeft de goedkeuring van de raad van toezicht (artikel 13, eerste lid, onderdeel a). Dit betekent dat de minister geen verantwoordelijkheid heeft voor de regeling van de rechtstoestand van het personeel, anders dan via de vaststelling van de tarieven, waarin een oordeel over de loonontwikkeling bij het Kadaster besloten ligt. Uitgangspunt is dat de loonontwikkeling zich in redelijkheid beweegt tussen de overheids-en de marktsector. Doordat artikel 126, eerste tot en met derde lid, van de Ambtenarenwet 1929 in artikel 18, vierde lid, van overeenkomstige toepassing wordt verklaard, zal de Kroon in de arbeidsvoorwaarden kunnen ingrijpen, wanneer de kosten van de loonontwikkeling afwijken van het bovengenoemde uitgangspunt. Bij de vormgeving van de medezeggenschap in het reglement zal naar verwachting worden aangesloten bij de voor de overheid te verwachten sectorale overlegstructuur, waarbij het Kadaster als een zelfstandige sector wordt gezien. Naar verwachting zal dit ertoe leiden dat een centraal georganiseerd overleg inzake de arbeidsvoorwaarden voor het Kadaster ingesteld zal worden, terwijl in het medezeggenschapsorgaan, bedoeld in artikel 18, derde lid, over andere algemene aangelegenheden van het Kadaster gesproken zal worden. Gezien de ambtelijke status van het personeel zal voor de wijze van behandeling van geschillen een geschillenregeling opgesteld moeten worden (zie artikel 18, tweede lid, onderdeel m).
6.2. Gevolgen van de overgang voor de taakvervulling Artikel 49 van het wetsvoorstel regelt de overgang van het personeel van het ministerie naar het Kadaster. Krachtens dat artikel gaat het voltallige personeel van rechtswege over. De verzelfstandiging als zodanig zal geen wijziging brengen in de taakvervulling door de betrokken personeelsleden. De uitvoering van het Kadaster Ondernemingsplan blijft het leidend beginsel voor de taakvervulling. Het pakket maatregelen als verwoord in het Sociaal Beleidskader Rijksoverheid, het Sociaal Beleidskader VROM en het Sociaal Plan Kadaster, zal, conform de huidige afspraken, na de verzelfstandiging van overeenkomstige toepassing blijven tot 1 januari 1997. Indien gedurende drie jaar na afloop van de werkingsduur van de genoemde beleidskaders sprake is van nieuwe reorganisaties, zal dat geschieden, ten minste in het kader van dezelfde uitgangspunten.
6.3. Resultaten van het overleg met de vertegenwoordiging van het personeel Voorafgaand aan de aanbieding van het wetsvoorstel aan de ministerraad zijn wetsvoorstel en memorie van toelichting onderwerp geweest van diepgaande discussie met de betrokken dienstdienstcommissie en met de bijzondere commissie. Het overleg mag als waardevol en constructief worden gekenschetst. Het heeft geleid tot verschillende wijzigingen in de teksten. Op enkele punten na is overeenstemming bereikt. Zo meende de dienstdienstcommissie dat nog onvoldoende gestalte werd gegeven aan de beoogde verzelfstandiging. De commissie pleitte in dit verband voor meer ruimte voor het uitvoeren van nevenwerkzaamheden door het Kadaster, voor een beperking van de ministeriële bevoegdheden en voor een mogelijkheid om beroep in te stellen tegen beslissingen van de minister. Ten slotte gaf de dienst-dienstcommissie de voorkeur aan een rechtspositie naar burgerlijk recht in plaats van de voorziene ambtelijke status van het personeel. De bijzondere commissie kon zich met het wetsvoorstel verenigen.
HOOFDSTUK 7 -FINANCIEEL BEHEER 7.1. De financiële positie van het Kadaster
De roerende en de onroerende zaken die eigendom zijn van de Rijksoverheid en die thans bij het Kadaster in gebruik zijn, gaan samen met de op het moment van verzelfstandiging openstaande vorderingen en de aanwezige voorzieningen en schulden van rechtswege en onder algemene titel over op de nieuwe rechtspersoon. De vermogensbestanddelen zullen op het moment van verzelfstandiging worden getaxeerd op basis van nader in overleg met de Minister van Financiën te bepalen waarderingsgrondslagen (zie artikel 50).
De verzelfstandiging van het Kadaster betekent ook financiële verzelfstandiging. Het Kadaster moet na de verzelfstandiging over een zodanige financiële positie beschikken, dat een zelfstandig financieel beleid mogelijk is. Na de verzelfstandiging zal het Kadaster geen beroep meer kunnen doen op de Rijksoverheid voor het verkrijgen van financieringsmiddelen. Daarnaast moet het Kadaster in staat worden gesteld om een zodanige financiële positie te handhaven dat, gegeven de afzetmarkt en de zich daarin voordoende schommelingen, de continuïteit gewaarborgd
blijft. Voor het voeren van een zelfstandig financieel beleid heeft het Kadaster een eigen vermogen nodig. Het eigen vermogen zal uit een tweetal componenten bestaan: een structurele component en een conjuncturele component. Het maximaal aanwezige eigen vermogen wordt bepaald door de hoogte van de structurele component en de maximale hoogte van de conjuncturele component. De structurele component wordt bepaald door de totale financieringsbehoefte en de aard van de te financieren activa. Gelet op de gewenste vermogensverhoudingen in ondernemingen met een vergelijkbare balansstructuur, geldt dat een structurele component van het eigen vermogen van een derde van het balanstotaal bij een normale bedrijfsvoering (structurele balans) als gezond wordt aangemerkt. Een structurele balans betekent hier een balans, geschoond van alle incidentele factoren. Door een relatie te leggen met de structurele balans, zal de structurele component zich mede kunnen ontwikkelen conform de inflatie en de technologische ontwikkelingen die zich bij het Kadaster zullen voordoen. Naast de structurele component wordt een conjuncturele component onderscheiden. Deze component wordt bepaald door de mogelijke schommelingen in de omzet. Over de maximale hoogte van de conjuncturele component zullen de minister en het Kadaster periodiek overleg kunnen plegen, bij voorbeeld voorafgaande aan de goedkeuring van jaarrekening of meerjarenbeleidsplan of aan een eventuele wijziging van de tarieven. Het bedrag dat op het moment van verzelfstandiging gereserveerd moet zijn voor de opvang van conjuncturele schommelingen, is afhankelijk van de conjunctuurfase waarin het Kadaster zich op dat moment bevindt. In bijlage 2 bij deze memorie is weergegeven hoe de vermogenspositie van het Kadaster zich naar verwachting zal ontwikkelen.
7.2. Kostendekkendheid
De opbrengsten van het Kadaster bestaan uit opbrengsten uit kadastraal recht, uit vergoedingen voor andere bij of krachtens de wet aan het Kadaster opgedragen taken, uit opbrengsten van andere werkzaamheden, deelnemingen en samenwerkingen met derden en uit eventuele andere baten (artikel 19). De kosten van het Kadaster bestaan in hoofdzaak uit loonkosten, de kosten van materiële vaste activa (afschrijvingen), huisvestingskosten, kosten van uitbesteding en kosten van financiering. Volledigheidshalve zij erop gewezen dat daartoe ook behoren de kosten van de in het wetsvoorstel genoemde secretariaten van de raad van toezicht en de gebruikersraad. Het huidige beleid is erop gericht de integrale bedrijfseconomische kosten van het Kadaster te dekken door de opbrengsten. Dit beleid zal worden voortgezet. Dat betekent dat het Kadaster het geheel van de wettelijke taken (vastgoedregistratie en -informatie, ondersteuning bij de landinrichting en Rijksdriehoeksmeting) kostendekkend zal uitvoeren, waarbij de drie genoemde strategische eenheden elk in begmsel eveneens kostendekkend zullen zijn.
Het begrip kostendekkendheid omvat de dekking van de middelen die nodig zijn voor de aanpassing van de structurele vermogenscomponent en voor de mutaties in de conjuncturele vermogenscomponent. De aanpassingen van de structurele vermogenscomponent vloeien voort uit koopkrachtontwikkelingen en uit technologische ontwikkelingen die leiden tot een gewijzigde samenstelling van het vermogen. De aanpassingen van de conjuncturele vermogenscomponent betreffen de toevoe-
gingen of onttrekkingen aan de conjuncturele component van het eigen vermogen bij een opgaande, respectievelijk een neergaande conjunctuur. Voorts zal een verzelfstandigd Kadaster kosten maken die op dit moment niet in de kosten tot uitdrukking komen, zoals de verzekeringspremies, die het Rijk als eigenrisicodrager niet betaalt, en afschrijvingen op gebouwen. De kostendekkendheid zal voor wat betreft de hierboven omschreven vermogenscomponenten worden getoetst over een periode van drie jaar. Dat wil zeggen dat een bijsturing van de tarieven op basis van de kostendekkendheid telkens na een periode van drie jaar zal kunnen plaatsvinden. Deze periode van drie jaar geldt niet voor aanpassingen van de tarieven aan inflatie en koopkrachtontwikkelingen. Nader uitgewerkt betekent een en ander in dit verband dat de tarieven zullen worden verhoogd wanneer het eigen vermogen zich beneden het niveau van een derde van het balanstotaal beweegt (bij een normale bedrijfsvoering), en dat ze zullen worden verlaagd wanneer het eigen vermogen de maximale hoogte daarvoor (d.w.z.: de structurele component plus de maximale hoogte van de conjuncturele component) overschrijdt. Naar aanleiding van het advies van de Ravi voorziet het informatie-en controleprofiel (bijlage 1) erin, dat ook een voorstel tot wijziging van de tarieven door een extern accountant zal worden beoordeeld.
Zoals in hoofdstuk 2 al werd vermeld, blijft de minister verantwoordelijk voor de vaststelling van de tarieven van het kadastraal recht, en behoeven besluiten van het Kadaster tot het verrichten van werkzaamheden die niet rechtstreeks voortvloeien uit de wettelijke taken, regeling bij algemene maatregel van bestuur. Verder moeten besluiten van het Kadaster tot het (mede-)oprichten van andere rechtspersonen of tot deelneming in vennootschappen door de minister worden goedgekeurd. Het Kadaster zal de nevenwerkzaamheden moeten verrichten tegen ten minste kostendekkende tarieven. Deze nevenwerkzaamheden mogen niet gesubsidieerd worden vanuit de drie strategische eenheden. De opbrengsten uit deze werkzaamheden zullen allereerst worden benut voor de bestrijding van de met deze werkzaamheden gemoeide kosten. Eventuele overschotten zullen in beginsel worden gereserveerd om als buffer te dienen voor eventuele tegenvallers op nevenwerkzaamheden.
7.3. Meerjarenbeleidsplan, begroting en externe verslaglegging Het Kadaster zal elk jaar een meerjarenbeleidsplan moeten vaststellen, waarin het zijn verwachtingen en plannen voor de komende vijf jaar en de op basis daarvan geraamde kosten en opbrengsten weergeeft. Dit plan, waarmee de jaarlijkse financiële begroting in overeenstemming moet zijn, behoeft de goedkeuring van de minister (artikelen 21-24). De begroting zelf moet aan de minister ter informatie worden toegestuurd.
Voor de externe verslaglegging is aansluiting gezocht bij de bepalingen voor vennootschappen in titel 9 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Dit betekent dat het Kadaster een jaarrekening en een jaarverslag zal moeten opstellen. Evenals dat het geval is bij een vennootschap, zal de jaarrekening gecontroleerd moeten worden door een openbare registeraccountant. De jaarrekening behoeft de goedkeuring van de minister, die ook de accountant benoemt. De goedgekeurde jaarrekening wordt door het Kadaster openbaar gemaakt (artikelen 25-30).
HOOFDSTUK 8 -FINANCIËLE GEVOLGEN 8.1. Gevolgen voor de rijksbegroting
Het Kadaster is een kostendekkende dienst. De verzelfstandiging zal daarmee budgettair neutraal verlopen voor de rijksbegroting. Op dit moment komt op de begroting van het Kadaster een afdracht voor ter dekking van kosten die niet door het Kadaster worden gemaakt, maar die wel tot de kosten van het Kadaster worden gerekend, te weten huisvestingskosten en kosten voor geleverde diensten door de centrale afdelingen van het ministerie. Deze afdracht vervalt bij de verzelfstandiging. Na de verzelfstandiging kan het ministerie op contractbasis diensten verlenen aan het Kadaster, waarbij de kosten verrekend worden. Hierbij kan bij voorbeeld worden gedacht aan werkzaamheden in de sfeer van de salarisadministratie.
8.2. Fiscale gevolgen
Mede namens de Staatssecretaris van Financiën merk ik het volgende op over de fiscale gevolgen van de verzelfstandiging van het Kadaster.
Zoals in het voorgaande is uiteengezet, zal het Kadaster worden ingebracht in een apart, bij wet tot stand te brengen zelfstandig bestuursorgaan met publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid. De bij wet aan het Kadaster opgedragen taken zijn van publiekrechtelijke aard. Volgens artikel 2, eerste lid, onderdeel f, van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 zijn slechts bepaalde ondernemingen van publiekrechtelijke rechtspersonen belastingplichtig. Deze belastingplichtige ondernemingen worden opgesomd in het derde lid van dat artikel. De kadastrale werkzaamheden vallen buiten het bestek van die opsomming. De conclusie is dat er geen belastingplicht voor de vennootschapsbelasting ontstaat voor de bij of krachtens de wet aan het Kadaster opgedragen taken. Bij verzelfstandiging van overheidstaken is het fiscale beleid voor de vennootschapsbelasting er in het algemeen op gericht het op te richten lichaam zoveel mogelijk marktconform te behandelen. Dit brengt mee dat het lichaam bij de instellingswet subjectief belastingplichtig voor de vennootschapsbelasting wordt gemaakt, wanneer dit niet reeds uit de bepalingen van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 zelf voortvloeit. Bij de verzelfstandiging van het Kadaster is er om praktische overwegingen van afgezien het Kadaster voor de bij wet opgedragen taken subjectief belastingplichtig te maken voor de vennootschapsbelasting. De overweging hierbij is geweest dat het Kadaster voor deze taken, zoals uit artikel 108 van de Kadasterwet blijkt, geen winst zal nastreven omdat het tegen kostendekkende tarieven moet werken. Ook het feit dat het Kadaster in de praktijk voor de wettelijk opgedragen taken niet in concurrentie zal treden met ondernemingen van andere (rechts)personen heeft hierbij een rol gespeeld. Zoals voorts uit artikel 2, derde lid, van het wetsvoorstel blijkt, kan het Kadaster in het belang van een optimale bedrijfsvoering en ter bevordering van de toegankelijkheid en uitwisselbaarheid van de door het Kadaster geregistreerde gegevens, werkzaamheden uitvoeren die buiten de wettelijk opgedragen taken vallen. Wanneer dergelijke activiteiten kunnen worden aangemerkt als het drijven van een onderneming, zal artikel 2, derde lid, van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 van toepassing zijn. Dan zal het Kadaster voor die activiteiten in de heffing van de vennootschapsbelasting worden betrokken. Dit acht ik juist, omdat dan het debiet van andere ondernemingen wordt betreden.
De activiteiten die het Kadaster verricht ter uitvoering van de bij of krachtens de wet opgedragen taken, zijn niet onderworpen aan omzetbelasting, omdat het Kadaster daarbij niet handelt als ondernemer in de zin van artikel 7 van de Wet op de omzetbelasting 1968. Dit is in overeenstemming met het bepaalde in artikel 4, vijfde lid, van de Zesde richtlijn inzake de omzetbelasting (77/338/EEG, PbEG L 145). De verzelfstandiging van het Kadaster brengt hierin geen wijziging. Wanneer het Kadaster werkzaamheden uitvoert die niet strekken ter uitvoering van de wettelijke taken (zie artikel 2, derde lid), zal telkens moeten worden vastgesteld of daarbij sprake is van handelingen die onderworpen zijn aan de heffing van omzetbelasting.
Bij verzelfstandigingsprojecten is het gebruikelijk zo veel mogelijk incidenteel fiscaal voor-en nadeel ten gevolge van de verzelfstandiging te voorkomen. Daarom wordt geen overdrachtsbelasting geheven over de bij de verzelfstandiging door de Staat aan het op te richten lichaam over te dragen onroerende zaken of rechten waaraan deze zijn onderworpen. Artikel 50, vierde lid, voorziet in een vrijstelling op dit punt.
HOOFDSTUK 9-DEREGULERING
De redenen voor de voorgestelde verzelfstandiging van het Kadaster en de daarbij overwogen alternatieven zijn reeds in hoofdstuk 1 besproken. Bij inwerkingtreding van het wetsvoorstel komt van rechtswege een nieuwe rechtspersoon tot stand (het Kadaster) met als bestuursorganen een bestuur en een raad van toezicht. Bij de regeling van de bevoegdheden van deze organen en van de financiële verslaglegging door het Kadaster, is aansluiting gezocht bij de bepalingen die in Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek zijn gegeven voor grote vennootschappen. Op de bevoegdheden van deze organen en op de verhouding tussen het Kadaster en de verantwoordelijke minister, is hiervoor al op verscheidene plaatsen ingegaan. Zie voor de wijzigingen inzake de gedelegeerde regelgeving krachtens de Kadasterwet de toelichting op artikel 33. De rechtsbescherming werd al behandeld in paragraaf 5.3 van deze memorie. Voor zover de minister bevoegdheden moest houden ten opzichte van het verzelfstandigde Kadaster, is hierin in het wetsvoorstel voorzien. In die zin roept het wetsvoorstel nieuwe bestuursinstrumenten in het leven. Die instrumenten komen in de plaats van de nu bestaande (veel ruimere) bevoegdheden van de betrokken bewindspersoon, die voortvloeien uit de inbedding van de Rijksdienst in het hiërarchische kader van het ministerie. Uit het wetsvoorstel vloeien niet rechtstreeks baten of lasten voort voor overheden, burgers, bedrijfsleven of non-profitinstellingen. Met de verzelfstandiging wordt wel beoogd betere voorwaarden te scheppen voor de doelmatigheid waarmee het Kadaster zijn wettelijke taken uitvoert. De daaruit voortvloeiende kostenbesparingen komen, krachtens het gehandhaafde beginsel van kostendekkendheid van de tarieven, uiteindelijk ten goede aan de klanten van het Kadaster.
HOOFDSTUK 10 -ARTIKELEN
Algemeen
Artikel 2
In het eerste lid is de volledige naam van de nieuwe rechtspersoon opgenomen. In het vervolg van het wetsvoorstel wordt kortweg gesproken van «de Dienst» (zie ook artikel 1, onderdeel a). Dat het Kadaster krachtens wettelijke bepaling rechtspersoonlijkheid bezit, heeft tot gevolg dat het, wat het vermogensrecht betreft, in beginsel gelijk staat aan een natuurlijke persoon (zie artikel 1, derde lid, j° artikel 5 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek). De vermelding van de vestigingsplaats (Apeldoorn) in dit artikellid heeft dezelfde betekenis als de vermelding van de zetel van een vennootschap in haar statuten: het betekent niet dat de rechtspersoon in die plaats zijn (hoofd)kantoor moet houden of er zelfs maar enige activiteit moet ontwikkelen; de bepaling is vooral van belang voor de relatieve competentie wanneer het Kadaster als verweerder gedagvaard wordt in een civiele procedure: blijkens artikel 10, tweede lid, van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek j° artikel 126 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering gebeurt dat in de regel voor de rechter van de vestigingsplaats van de rechtspersoon.
Het tweede lid verwijst voor de wettelijke taken van het Kadaster naar de bij of krachtens de Kadasterwet of andere wetten gestelde regels. In de Kadasterwet zijn de taken van het Kadaster geregeld in artikel 3. Men zie voor de daarin voorgestelde wijzigingen de toelichting op artikel 33 van dit wetsvoorstel, onderdelen c en d. Krachtens artikel 30, tweede lid, van de Landinrichtingswet verleent een ingenieur van het kadaster voorts bijstand aan de landinrichtingscommissie. Een soortgelijke bepaling is te vinden in artikel 3, vierde lid, van de Reconstructiewet Midden-Delfland en in artikel 4, negende lid, van de Herinrichtingswet Oost-Groningen en de Gronings-Drentse Veenkoloniën. Men zie voor de in deze wetten voorgestelde wijzigingen de toelichting op de artikelen 39 tot en met 42.
Het derde lid maakt het mogelijk op verzoek van het Kadaster bij algemene maatregel van bestuur te regelen dat het Kadaster daarbij aangegeven werkzaamheden kan verrichten die niet voortvloeien uit zijn wettelijke taken. Men zie hierover uitgebreider hoofdstuk 2 van deze memorie. Bij de vaststelling van een zodanige algemene maatregel van bestuur is de Kroon in zijn oordeelsvorming over een verzoek van het Kadaster niet beperkt tot een toetsing aan de eveneens in het derde lid genoemde grenzen. Hij zal zijn oordeel ook kunnen baseren op andere aspecten van het betrokken voorstel, zoals bij voorbeeld de wijze van financiering van de betrokken werkzaamheden, de risico's voor de continuïteit van de organisatie, of de eventuele gevolgen voor de concurrentieverhoudingen, wanneer andere organisaties of personen vergelijkbare produkten of diensten aanbieden.
De bepalingen in het derde lid hebben per definitie geen betrekking op de publiekrechtelijke taken van het Kadaster. Voor het geval dat uitbreiding van deze publiekrechtelijke taken van het Kadaster gewenst is, voorziet de Kadasterwet in de mogelijkheid om hierin bij algemene maatregel van bestuur te voorzien (artikel 3, tweede lid, van die wet; zie artikel 33, onderdeel c, van dit wetsvoorstel en de toelichting daarop).
Het bestuur en het toezicht op het bestuur Voor de onderdelen van dit hoofdstuk is veel ontleend aan de regeling van bestuur en raad van commissarissen van (grote) vennootschappen in Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, hierna kortweg aangeduid als Boek 2.
Artikel 3
De in dit artikel naast het bestuur genoemde raad van toezicht is vergelijkbaar met de raad van commissarissen bij een grote vennootschap (zie hierover verder de toelichting op de artikelen 10 tot en met 15). De raad is dus een orgaan van het Kadaster zelf, hetgeen bij voorbeeld ook tot uitdrukking komt in de taakomschrijving in artikel 12. Zie over het bestuur en de raad van toezicht ook de paragrafen 4.2 en 4.3 van deze memorie.
Artikel 4
Het bestuur kan bestaan uit een of meer personen. Het wetsvoorstel laat zich daarover niet uit. In de praktijk biedt dit enige flexibiliteit. Uit meer dan drie personen zal het bestuur niet gauw bestaan. Krachtens het eerste lid worden de bestuurders benoemd door de minister, die ze ook kan schorsen en ontslaan (zie artikel 6). De raad van toezicht zal de minister een voordracht voor benoeming moeten doen (tweede lid). Een vergelijkbaar voordrachtsrecht voor de raad van commissarissen is door Boek 2 toegelaten wanneer de bestuurders worden benoemd door de algemene vergadering van aandeelhouders (zie artikel 133 van Boek 2). Ook in dat geval bevat de voordracht ten minste twee namen. De afwezigheid van een of meer bestuurders mag er niet toe leiden dat het Kadaster voor korte of lange tijd zonder leiding komt te zitten. Daarom bepaalt het derde lid dat de raad van toezicht kan voorzien in de tijdelijke waarneming (vergelijk artikel 134, vierde lid, van Boek 2).
Artikel 5
De vaststelling van de bezoldiging van de bestuurders is een van de zelfstandige bevoegdheden van de raad van toezicht. Besluiten daaromtrent behoeven de goedkeuring van de minister.
Artikel 6
Ook de regeling van het ontslag en de schorsing van bestuurders is ontleend aan Boek 2. Het orgaan dat de bestuurders heeft benoemd (hier: de minister) heeft de bevoegdheid deze te allen tijde weer te ontslaan of te schorsen (vergelijk artikel 134 van Boek 2). Ook de raad van toezicht heeft de bevoegdheid om een bestuurder te schorsen. Ontslaan kan de raad echter niet. Wel moet de raad door de minister over een voorgenomen ontslag worden gehoord. Ook kan de raad, wanneer hij ontslag van een bestuurder nodig vindt, de minister daarvan in kennis stellen. Een schorsing door de raad van toezicht kan te allen tijde door de minister ongedaan worden gemaakt (vergelijk artikel 147 van Boek 2). Overigens zal een bestuurder uiteraard ook op eigen verzoek door de minister uit zijn functie kunnen worden ontheven.
Artikel 7
Dit artikel regelt in algemene zin de taken van het bestuur van het Kadaster. Het eerste lid komt overeen met artikel 129 van Boek 2. Dat betekent dat de algemene taak van het bestuur overeenkomt met die van het bestuur (of de «raad van bestuur») van een vennootschap. Het tweede lid noemt als afzonderlijke taak van het bestuur nog het vaststellen van regels en voorschriften krachtens de Kadasterwet. Zie hierover uitgebreider de toelichting op artikel 33. De bestuurstaak is in beginsel een taak van de gezamenlijke bestuurders. Dat sluit niet uit dat in de praktijk tot een zekere taakverdeling wordt gekomen, maar die kan niet zover gaan dat bepaalde zaken aan de (collectieve) bevoegdheid van het bestuur worden onttrokken.
Artikel 8
Artikel 8 regelt de vertegenwoordiging van het Kadaster in en buiten rechte. Die vertegenwoordiging hangt nauw samen met het besturen van de rechtspersoon, en de bevoegdheid ertoe is dan ook in beginsel toegekend aan het bestuur en de bestuurders. Het eerste lid van dit artikel komt overeen met hetgeen krachtens Boek 2 (behoudens afwijkende regeling bij de statuten) ook geldt voor de vennootschap (vergelijk artikel 130 van Boek 2). Het tweede lid regelt de bevoegdheid tot vertegenwoordiging in gevallen waarin de rechtspersoon met een of meer bestuurders een tegenstrijdig belang heeft. In dat geval wordt het Kadaster vertegenwoordigd door (een lid van) de raad van toezicht (vergelijk artikel 146 van Boek 2).
Artikel 9
Deze bepaling komt overeen met artikel 9 van Boek 2, welk artikel niet alleen de taakvervulling en aansprakelijkheid regelt van bestuurders van vennootschappen, maar ook die van andere privaatrechtelijke rechtspersonen.
Artikel 10
Hiervoor werd al vermeld dat de raad van toezicht als orgaan van het Kadaster vergelijkbaar is met de raad van commissarissen van een grote vennootschap. Bij een grote of «structuurvennootschap» is een dergelijke raad verplicht (zie in Boek 2 de artikelen 158 en 268 voor respectievelijk de naamloze en de besloten vennootschap). Dat de raad van toezicht krachtens het eerste lid van artikel 10 ten minste drie leden moet hebben, komt overeen met het bepaalde in Boek 2 voor een raad van commissarissen bij een grote vennootschap (vergelijk artikel 158, derde lid, van Boek 2).
Artikel 11
Artikel 11 regelt benoeming, schorsing en ontslag van de leden van de raad van toezicht. Zoals in het algemeen deel van deze memorie al werd vermeld, berust de bevoegdheid daartoe bij de minister (eerste lid). De raad van toezicht zal zelf een voordracht moeten doen voor de vervulling van een vacature in de raad (tweede lid). De procedure voor de voorbereiding van zodanige voordracht (derde tot en met vijfde lid) is geënt op de procedure voor de benoeming van een nieuwe commissaris door de raad van commissarissen van een grote
vennootschap (vergelijk artikel 158 van Boek 2, vierde lid en verder). Zie hierover ook paragraaf 4.3 van deze memorie. Uit het vierde lid blijkt tevens dat de raad van toezicht (net als een raad van commissarissen) «naar behoren» zal moeten zijn samengesteld. Op deze grond zal bij voorbeeld bezwaar tegen een voorgenomen voordracht kunnen worden gemaakt, wanneer een bepaalde nodig geachte deskundigheid (bij voorbeeld organisatie, financiën, sociale of bestuurlijke verhoudingen) geheel of nagenoeg ontbreekt in de raad, en de voorgestelde kandidaat deze deskundigheid niet of onvoldoende zal kunnen inbrengen. Krachtens het zesde lid is de zittingsduur van de leden van de raad telkens vier jaar (vergelijk artikel 161, eerste lid, van Boek 2). Anders dan in Boek 2 (vergelijk daarin artikel 142, vierde lid) is geen leeftijdsgrens opgenomen voor benoeming tot lid van de raad van toezicht. Wel is bepaald dat herbenoeming voor een nieuwe periode van vier jaar slechts eenmaal kan plaatsvinden. Dit komt overeen met hetgeen ook bij adviesorganen van de rijksoverheid gebruikelijk is. Het zevende lid waarborgt om te beginnen dat de raad van toezicht kan blijven functioneren wanneer er een of meer vacatures in die raad zijn. Het spreekt overigens vanzelf dat de raad zo snel mogelijk een voordracht tot aanvulling van zichzelf zal moeten doen, zodra het aantal leden zakt beneden het in artikel 10, eerste lid, genoemde minimum aantal van drie leden. Wanneer onverhoopt alle leden van de raad zouden ontbreken, voorziet de minister onverwijld in de benoeming van een of meer personen die tijdelijk de taken van de raad vervullen. Een van de eerste taken van een dergelijk tijdelijk orgaan zal zijn het voordragen van ten minste drie kandidaten voor de raad van toezicht, overeenkomstig de daartoe in dit artikel voorziene procedure.
Artikel 12
Het eerste en tweede lid van artikel 12 regelen de algemene taak van de raad van toezicht, die in paragraaf 4.3 van deze memorie al ter sprake kwam (vergelijk ook artikel 140, tweede lid, van Boek 2). Krachtens het derde lid zijn de bepalingen in artikel 9 inzake de taakvervulling en aansprakelijkheid van de bestuurders van overeenkomstige toepassing op de leden van de raad van toezicht (vergelijk artikel 149 j° artikel 9 van Boek 2). De eerste volzin van het vierde lid is ontleend aan artikel 141 van Boek 2. De bepaling van de tweede volzin is in statuten van een vennootschap niet ongebruikelijk. Te zamen waarborgen deze bepalingen dat de leden van de raad zullen kunnen beschikken over de gegevens die zij nodig hebben voor de vervulling van hun taak. De inlichtingenplicht van het bestuur gaat verder dan het verstrekken van gegevens waarom de raad van toezicht in voorkomend geval met zoveel woorden heeft verzocht. Het bestuur zal de raad ook spontaan moeten voorzien van de gegevens die nodig zijn voor een goede taakvervulling door de raad.
Artikel 13
Het eerste lid van dit artikel somt een aantal bestuursbesluiten op die de goedkeuring van de raad van toezicht behoeven (vergelijk artikel 164 van Boek 2). Zolang die goedkeuring niet is verkregen, hebben de betrokken besluiten geen rechtskracht. De opsomming betreft besluiten die van algemeen belang zijn voor het functioneren van het Kadaster, of die naar hun aard ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor dat functioneren. De in onderdeel a genoemde reglementen hebben betrekking op de
gebruikersraad (artikel 16), de organisatie van het Kadaster (artikel 17), de rechtspositie van het personeel (artikel 18, tweede lid) en het financieel beheer en de administratieve organisatie (artikel 20, tweede lid); zie ook de toelichting op die artikelen. De begroting (onderdeel b) wordt krachtens artikel 21 door het bestuur vastgesteld. Het tegelijk met de begrotingsvoorbereiding door het bestuur op te stellen meerjarenbeleidsplan, wordt door de raad van toezicht zelf vastgesteld, en behoeft de goedkeuring van de minister (zie daarover verder de toelichting op de artikelen 21 tot en met 24). De onderdelen c en d betreffen bestuursbesluiten met belangrijke financiële gevolgen. De raad van toezicht zal zelf moeten aangeven boven welk bedrag dergelijke besluiten zijn goedkeuring nodig zullen hebben. Aan besluiten tot het verrichten van nevenwerkzaamheden (onderdeel e) zal krachtens artikel 2, derde lid, pas uitvoering kunnen worden gegeven, voor zover daartoe bij algemene maatregel van bestuur een regeling is getroffen. Besluiten tot het aangaan of verbreken van duurzame samenwerking met andere rechtspersonen (onderdeel f) zijn aan de goedkeuring van de raad van toezicht onderworpen wanneer ze van ingrijpende betekenis zijn voor het Kadaster (vergelijk artikel 164, eerste lid, onderdeel d, van Boek 2). Besluiten tot het (mede-)oprichten van een andere rechtspersoon of tot het deelnemen in een vennootschap (onderdeel g), kunnen vooral aan de orde komen in samenhang met besluiten als bedoeld in onderdeel e (zie hierover ook het tweede lid). Belangrijke reorganisaties (onderdeel h) zullen over het algemeen gepaard gaan met een wijziging van het reglement, bedoeld in artikel 17, welke wijziging krachtens onderdeel a al aan de goedkeuring van de raad is onderworpen. Omdat reorganisaties echter niet «opgaan» in een dergelijke reglementswijziging, zijn ze hier apart genoemd. Alle aspecten (organisatorisch, sociaal, financieel, e.d.) van een reorganisatie kunnen zo in samenhang door de raad worden bezien Krachtens onderdeel i moeten ook de eventueel aan de minister uit te brengen periodieke rapportages door de raad van toezicht worden goedgekeurd. Zie hierover verder de toelichting op artikel 31.
Krachtens het tweede lid behoeven de in het eerste lid, onder g, genoemde besluiten tot het oprichten of medeoprichten van een privaatrechtelijke rechtspersoon of tot het deelnemen in een vennootschap bovendien de goedkeuring van de minister. De reden daarvan is niet alleen gelegen in de eventuele risico's voor de continuïteit van het Kadaster, maar vooral in het feit dat dit type besluiten gevolgen heeft voor de zeggenschapsverhoudingen, en dus ook gevolgen kan hebben voor de praktische reikwijdte van de ministeriële bevoegdheden.
Artikel 14
Het tweede lid laat de regeling van de werkwijze van de raad van toezicht aan die raad zelf over. De enige bepaling die het wetsvoorstel daarover zelf bevat, is het quorumvereiste in het eerste lid. Dat komt erop neer dat bij een omvang van de raad van drie of vier leden, er ten minste twee leden ter vergadering aanwezig moeten zijn om rechtsgeldig besluiten te kunnen nemen. Bij een omvang van vijf leden bedraagt het quorum drie. In verband met het bepaalde in artikel 134, tweede lid, van de Grondwet, bepaalt het tweede lid van dit artikel dat het reglement in elk geval de openbaarheid van de vergaderingen van de raad van toezicht moet regelen.
Artikel 15
Artikel 15 waarborgt kortweg dat de bezoldiging en de overige kosten van de raad niet voor rekening van de leden of van het ministerie komen. Het Kadaster zal deze moeten betalen.
Overleg met gebruikers
Artikel 16
Dit artikel regelt de door het Kadaster in te stellen gebruikersraad. Zie hierover ook paragraaf 5.2 van deze memorie. Het eerste lid belast het bestuur van het Kadaster met de instelling van de gebruikersraad en met de verdere regeling ervan in een daartoe op te stellen reglement. Dat reglement behoeft krachtens artikel 13, eerste lid, onderdeel a, de goedkeuring van de raad van toezicht. Krachtens het eerste lid zal het bestuur geregeld overleg met de gebruikersraad moeten voeren over de in dat lid genoemde onderwerpen. Deze opdracht tot overleg impliceert dat de gebruikersraad steeds op een zodanige manier en op zodanige tijdstippen moet worden geïnformeerd en gehoord dat een reële beïnvloeding van de besluitvorming van het Kadaster mogelijk is. In het bijzonder bij de voorbereiding van een voorstel tot tariefwijziging zal dit goed in het oog gehouden moeten worden. Men zie in dat verband ook artikel 23, tweede lid, waar is bepaald dat de raad van toezicht, bij het doen van een dergelijk voorstel aan de minister, verslag moet doen van het met de gebruikersraad gevoerde overleg. Uit het tweede lid volgt dat de betrokken organisaties van gebruikers zelf een persoon (en een plaatsvervanger) aanwijzen die hen in de gebruikersraad zal vertegenwoordigen, en dat zij eveneens zelf gerechtigd zijn de door hen aangewezen vertegenwoordiger door een ander te vervangen. Naast de vier met zoveel woorden genoemde gebruikersgroepen (notarissen, makelaars, gemeenten en waterschappen), zullen ook andere organisaties van gebruikers uitgenodigd kunnen worden.
Organisatie en personeel
Artikel 17
Ook het krachtens dit artikel vereiste reglement, waarin de hoofdlijnen van de inrichting van de organisatie geregeld moeten worden, behoeft de goedkeuring van de raad van toezicht (artikel 13, eerste lid, onderdeel a). Krachtens het gewijzigde artikel 4 van de Kadasterwet, waarnaar hier verwezen wordt, bepaalt het bestuur tevens de vestigingsplaatsen en de openingstijden van de kantoren van het Kadaster. Die aspecten vallen dus niet onder de in dit reglement te regelen onderwerpen. Wel zal het reglement daarmee uiteraard in overeenstemming moeten zijn.
Artikel 18
Krachtens het eerste lid van dit artikel zijn de personeelsleden van het Kadaster, voor zover zij niet op arbeidsovereenkomst zijn aangesteld, ambtenaar in de zin van de Ambtenarenwet 1929. Dit geldt ook voor de leden van het bestuur. Artikel 125 van de Ambtenarenwet 1929 bevat de wettelijke basis voor de rechtstoestandsregelingen voor de burgerlijke rijksambtenaren en voor de ambtenaren in dienst van de provincies, de gemeenten en de waterschappen. Naar analogie daarvan is in het tweede lid bepaald dat
het bestuur van het Kadaster een overeenkomstige regeling vaststelt voor de ambtenaren in dienst van het Kadaster. De lijst van onderwerpen waarover het bestuur in ieder geval voorschriften moet vaststellen, komt nagenoeg overeen met de lijst in artikel 125 van de Ambtenarenwet 1929. Het door het bestuur vastgestelde reglement behoeft de goedkeuring van de raad van toezicht (artikel 13, eerste lid, onderdeel a). Het derde lid beoogt te waarborgen dat het reglement een centraal medezeggenschapsorgaan aanwijst waaraan het aanbevelings-en bezwaarrecht toekomen in de procedure voor de voordracht van kandidaat-leden voor de raad van toezicht (zie artikel 11). Krachtens het vierde lid kan de Kroon het reglement vaststellen wanneer het Kadaster daarbij in gebreke blijft. Dit artikellid maakt het de Kroon bovendien mogelijk om bij een afwijkende loonontwikkeling zo nodig in de arbeidsvoorwaarden van het Kadaster in te grijpen. Een overeenkomstige bevoegdheid heeft de Kroon krachtens het hier genoemde artikel 126 van de Ambtenarenwet 1929 voor de door provincies, gemeenten en waterschappen vast te stellen ambtenarenreglementen.
Financieel beheer en verslaglegging
Artikel 19
Artikel 19 onderscheidt de baten van het Kadaster naar de aard van de betrokken taken en werkzaamheden. De opbrengsten uit het kadastraal recht, genoemd in onderdeel a, hebben betrekking op alle taken van het Kadaster die in de Kadasterwet zijn genoemd, dus ook op de inkomsten uit de Rijksdriehoeksmeting. De in onderdeel b genoemde inkomsten betreffen op dit moment uitsluitend de vergoedingen voor de door het Kadaster verrichte landinrichtingswerkzaamheden krachtens de Landinrichtingswet, de Reconstructiewet Midden-Delfland en de Herinrichtingswet Oost-Groningen en de Gronings-Drentse Veenkoloniën.
Artikel 20
Het eerste lid van dit artikel komt overeen met artikel 10, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Krachtens het tweede lid moet het bestuur bij reglement de werkwijze voor het financieel beheer en de administratieve organisatie vaststellen. Het reglement behoeft de goedkeuring van de raad van toezicht (artikel 13, eerste lid, onderdeel a). De in het reglement op te nemen voorschriften moeten uiteraard rekening houden met de voorschriften inzake de inrichting van de jaarstukken, en met de controlemogelijkheden die de externe accountant en (in voorkomend geval) de ambtenaren van de Algemene Rekenkamer moeten hebben. Wat het financieel beheer betreft, moet bij voorbeeld gedacht worden aan zaken als vorm en aard van het rekeningschema, termijnen voor de verwerking van gegevens in de financiële administratie (gelet op het bepaalde in het eerste lid) en voorschriften over de te hanteren waarderingsgrondslagen en over de bepaling van het resultaat. Wat de administratieve organisatie betreft, aan zaken als administratieve procedures en bevoegdheden binnen het Kadaster, de aan te houden financiële registraties en voorschriften voor de interne controle.
Artikel 21
Tijdig voor afloop van het boekjaar moet het bestuur een financiële begroting voor het daarop volgende boekjaar vaststellen. De begroting
behoeft de goedkeuring van de raad van toezicht (artikel 13, eerste lid, onderdeel b). Uit het voorschrift (in artikel 23) dat de goedgekeurde begroting voor 1 oktober aan de minister moet worden toegezonden, kan worden afgeleid dat de begroting uiterlijk in de maand september door de raad van toezicht moet worden goedgekeurd De indeling van de begroting zal afgestemd moeten zijn op de vereiste indeling van de winst-en verliesrekening (zie artikel 25). Artikel 21 schrijft verder voor dat de begroting in overeenstemming is met het door de raad van toezicht vast te stellen meerjarenbeleidsplan, welk plan aan de goedkeuring van de minister is onderworpen (zie hierna). Het verband tussen beide stukken is gewaarborgd door dit overeenstemmingsvereiste. Het leek niet nodig om daarnaast ook de begroting aan goedkeuring van de minister te onderwerpen.
Artikel 22
Het in dit artikel genoemde meerjarenbeleidsplan kwam hiervoor al even ter sprake. De inhoud ervan volgt allereerst uit de naam ervan: het plan zal moeten aangeven waarop het beleid van het Kadaster in de eerstvolgende (vijf) jaren zal zijn gericht. Uit artikel 21 volgt voorts dat het plan richtinggevend is (en dus naar inhoud ook moet kunnen zijn) voor de jaarlijkse financiële begroting. Krachtens het tweede lid moet het plan voorts een onderscheid aanbrengen tussen de geraamde kosten en opbrengsten uit de wettelijke taken en die uit de andere werkzaamheden van het Kadaster. Het plan wordt tegelijk met de begroting voorbereid door het bestuur, maar het wordt -vanwege het strategisch karakter ervan -vastgesteld door de raad van toezicht (eerste lid). Hoewel het plan vijf jaar bestrijkt, moet het elk jaar worden geactualiseerd. Krachtens artikel 24 behoeft het plan de goedkeuring van de minister. Het zal de minister daarom voldoende informatie moeten leveren om zich een oordeel te vormen over de algemene financiële vooruitzichten, de waarborgen voor de continuïteit, en de eventueel noodzakelijke of mogelijke verhogingen of verlagingen van de tarieven. Desgewenst zal de minister aanvullende informatie (ad hoc of meer structureel) kunnen verlangen krachtens artikel 31 (zie de toelichting aldaar).
Artikel 23
Zowel de begroting als het meerjarenbeleidsplan moeten jaarlijks voor 1 oktober aan de minister worden toegezonden (eerste lid). De raad van toezicht kan de minister daarbij een beredeneerd voorstel doen tot wijziging van de tarieven van het kadastraal recht (tweede lid). In dat geval moet de raad daarbij tevens verslag doen van het overleg dat daarover is gevoerd met de gebruikersraad. Zie voor de vaststelling en wijziging van de tarieven verder paragraaf 3.3 van deze memorie en de toelichting op de in artikel 33 opgenomen wijziging van artikel 108 van de Kadasterwet.
Artikel 24
Hiervoor werd al vermeld dat het meerjarenbeleidsplan de goedkeuring van de minister behoeft. In artikel 24 is bepaald dat de minister het plan ook gedeeltelijk kan goedkeuren, of aan zijn goedkeuring voorwaarden kan verbinden. Hiermee wordt bereikt dat de procedure voor de goedkeuring, wanneer de minister tegen bepaalde onderdelen bezwaren heeft, toch met een enkele beslissing kan worden afgerond, dus zonder dat een nieuw plan hoeft te worden opgesteld. Uit artikel 21 volgt dat het bestuur wel zo nodig de al vastgestelde begroting voor het eerstvol-
gende boekjaar in overeenstemming brengt met het besluit van de minister.
Artikel 25
De regeling van de jaarrekening en het jaarverslag lijken sterk op de overeenkomstige regelingen voor vennootschappen in de negende titel van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Dat geldt zeker voor de in dit artikel opgenomen bepalingen inzake de inhoud en indeling van deze stukken, waarin de genoemde regelingen in Boek 2 van overeenkomstige toepassing worden verklaard. De jaarrekening wordt opgesteld door het bestuur (eerste lid) maar vastgesteld door de raad van toezicht (zie artikel 28).
Artikel 26
Ook de regeling van het zogenoemde «deskundigenonderzoek» van de jaarrekening komt overeen met de regeling in Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (vergelijk artikel 393 van dat Boek, zoals dat zal luiden na het van kracht worden van het voorstel van wet van het lid Achttienribbe-Buijs c.s. tot wijziging van de Wet op de Registeraccountants en de Wet op de Accountants-Administratieconsulenten (wijziging in verband met de invoering van de Achtste Richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen inzake het vennootschapsrecht); kamerstukken I 1992/93,22313, nr. 50). De minister benoemt de accountant (bij een vennootschap gebeurt dat in beginsel door de algemene vergadering van aandeelhouders).
Artikel 27
Uit artikel 27 volgt dat het onderzoek door de accountant moet plaatsvinden voordat de jaarrekening door het bestuur aan de raad van toezicht wordt overgelegd. Bij die overlegging moet de accountantsverklaring mee worden overgelegd, alsmede eventuele recente gegevens die van belang zijn voor de beoordeling van de financiële situatie van het Kadaster (vergelijk artikel 392 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek).
Artikel 28
De jaarrekening wordt vastgesteld door de raad van toezicht (eerste lid), die daarbij eveneens is gebonden aan de bepalingen in de in artikel 25, eerste lid, genoemde artikelen van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Na de vaststelling van de jaarrekening stuurt de raad deze -met het jaarverslag en de overige begeleidende stukken -aan de minister toe, aan wiens goedkeuring de jaarrekening krachtens het tweede lid is onderworpen. Die toezending moet krachtens het derde lid binnen vier maanden na afloop van het boekjaar gebeuren. Deze tamelijk korte termijn is hier opgenomen omdat de minister zelf ook enige tijd nodig zal hebben om een beslissing te nemen over de goedkeuring van de jaarrekening, terwijl het voor derden van belang kan zijn dat de publikatie van de jaarstukken (zie artikel 29) niet te lang na afloop van het boekjaar plaatsvindt. De minister kan de termijn van vier maanden eventueel verlengen, doch alleen wegens bijzondere omstandigheden en ten hoogste met zes maanden (zie het vijfde lid; vergelijk artikel 101, eerste lid van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek). Het bepaalde in het vierde lid komt overeen met artikel 101, tweede lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek.
Artikel 29
De regeling van de openbaarmaking van de jaarstukken in dit artikel is eveneens geënt op die inzake de jaarstukken van een vennootschap (vergelijk artikel 394 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek).
Artikel 30
Dit artikel regelt de aansprakelijkheid van de bestuurders en van de leden van de raad van toezicht voor schade, door derden geleden ten gevolge van de publikatie van misleidende cijfers door het Kadaster. Die aansprakelijkheid is gelijk aan de aansprakelijkheid van bestuurders, respectievelijk commissarissen van een vennootschap krachtens Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (vergelijk de artikelen 139 en 150 van Boek 2).
Inlichtingen en onderzoek
Artikel 31
Zie over het onderwerp van dit artikel ook paragraaf 3.6 van deze memorie. De verplichting om aan de minister de gevraagde inlichtingen te verstrekken, rust zowel op het bestuur als op de raad van toezicht. Voor zover het om periodieke rapportages gaat (tweede lid), behoeft de informatieverstrekking de goedkeuring van de raad van toezicht (artikel 13, eerste lid, onderdeel i). De laatste volzin van het eerste lid waarborgt dat de raad van toezicht ook steeds op de hoogte zal zijn van incidenteel door het bestuur aan de minister verstrekte inlichtingen. De minister zal alle informatie kunnen vragen waarover hij naar zijn oordeel moet beschikken met het oog op de uitoefening van zijn bevoegdheden. Om te beoordelen of en hoe hij zijn bevoegdheden moet gebruiken, heeft de minister niet alleen gegevens nodig over de uitoefening van de wettelijke taken zelf, maar ook bij voorbeeld gegevens die van belang kunnen zijn voor de beoordeling van de doelmatigheid van die taakuitoefening en van de volgens het Kadaster noodzakelijke of mogelijke tariefwijzigingen, of voor de beoordeling van eventuele risico's voor de continuïteit van het Kadaster. Krachtens het derde lid zal de minister de gegevens desgewenst door de externe accountant kunnen laten onderzoeken.
Geheimhouding
Artikel 32
Dit artikel komt overeen met de modelgeheimhoudingsbepaling, zoals voorzien in aanwijzing 163 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Voor ambtenaren geldt reeds een geheimhoudingsplicht krachtens artikel 125a, derde lid, van de Ambtenarenwet 1929. De algemene geheimhoudingsbepaling in het onderhavige artikel ziet derhalve niet op het personeel van het Kadaster, nu dat, met inbegrip van het bestuur, krachtens artikel 18, eerste lid, ambtenaar is in de zin van de Ambtenarenwet 1929. Voor de leden van de raad van toezicht geldt echter niet reeds uit hoofde van ambt, beroep of (ander) wettelijk voorschrift een geheimhoudingsplicht ter zake van de in dit artikel bedoelde gegevens. Zij vallen daarom onder de algemene geheimhoudingsbepaling van dit artikel.
Wijziging van de Kadasterwet en van de Invoeringswet Kadasterwet Algemeen In paragraaf 3.2 van deze memorie is al aangegeven dat voor de ministeriële bevoegdheden, verleend bij of krachtens de Kadasterwet en de Invoeringswet Kadasterwet, een verdeling moet worden gemaakt (hetzelfde geldt voor ministeriële bevoegdheden krachtens andere wetten; zie daarvoor de toelichting op de artikelen 35 en verder). Bij die verdeling zijn de volgende hoofdregels gehanteerd: a. De vaststelling van voorschriften die aan derden verplichtingen opleggen of rechten geven, of die de kwaliteit van de vervulling van de wettelijke taken betreffen, blijft een bevoegdheid van de minister. b. Voorschriften die in verband staan met de uitvoering van verdragen worden niet door het bestuur van het Kadaster vastgesteld. Ook de vaststelling van deze voorschriften blijft dus een bevoegdheid van de minister. c. De vaststelling van uitvoeringsvoorschriften die de bedrijfsvoering van het Kadaster betreffen, geschiedt door het bestuur van het Kadaster. Hierbij moet vooral gedacht worden aan technische kwesties als de vormgeving van de diverse registers, de wijze van bijwerking en de interne administratieve gang van zaken in bepaalde bedrijfsprocessen.
De toepassing van de genoemde hoofdregels heeft geleid tot een aantal wijzigingen van de Kadasterwet en de Invoeringswet Kadasterwet, welke wijzigingen hierna bij de toelichting op de artikelen 33 en 34, voor zover nog nodig, nog afzonderlijk zullen worden toegelicht. Daarnaast zullen de genoemde hoofdregels moeten leiden tot wijziging van enkele bepalingen van sommige algemene maatregelen van bestuur, voor zover het betreft bepalingen waarbij bepaalde bevoegdheden bij wijze van subdelegatie (voorzien in de betrokken wetsbepalingen) expliciet aan de minister zijn toegekend. Ook hier gaat het om bevoegdheden die na de verzelfstandiging aan het bestuur van het Kadaster kunnen worden toebedeeld. Het feit dat van «hoofdregels» wordt gesproken brengt mee, dat in voorkomende gevallen van een hoofdregel kan of moet worden afgeweken, bij voorbeeld wanneer het betrokken uitvoeringsvoorschrift onder meer dan één hoofdregel valt. Zo zou de vaststelling van formulieren voor verzoeken tot teboekstelling van schepen en luchtvaartuigen en voor de doorhaling van zodanige teboekstellingen volgens de derde hoofdregel aan het bestuur van het Kadaster kunnen worden opgedragen. Aangezien deze formulieren echter verplichtingen aan derden opleggen (nl. tot het verstrekken van bepaalde inlichtingen), is het wenselijk, gelet op de eerste hoofdregel, de vaststelling ervan bij de minister te laten.
Voorschriften ter zake van de bedrijfsvoering, die op grond van de hierboven genoemde hoofdregels door het bestuur van het Kadaster worden vastgesteld, kunnen soms aan de orde komen in een bezwaar-of beroepsprocedure. Wanneer bij voorbeeld een belanghebbende bij een bijwerking van de kadastrale registratie zich niet kan verenigen met het vastgestelde resultaat van een bijwerking, kan het mede gaan om de vraag of de voorschriften over de wijze van bijwerking -waaronder ook die welke door het bestuur van het Kadaster zijn vastgesteld -juist zijn toegepast. Gezien dit feit is het wenselijk dat de betrokken voorschriften en besluiten kenbaar zijn voor derden en dus worden gepubliceerd. Daartoe wordt voorgesteld èèn algemene bepaling op te nemen in de Kadas-
terwet, waarin is bepaald dat dergelijke voorschriften worden gepubliceerd in de Staatscourant (het nieuwe artikel 118); in de Invoeringswet Kadasterwet is aan de artikelen XI, XVI en XVIII van hoofdstuk II telkens een overeenkomstige bepaling toegevoegd. Tegelijkertijd zijn in de daarvoor in aanmerking komende bepalingen (de artikelen 4, derde lid, 9, derde lid, 11, achtste lid, en 48, vierde lid, van de Kadasterwet) de incidentele opdrachten tot publikatie in de Staatscourant geschrapt of aangepast. Op deze wijzigingen zal hierna niet meer worden teruggekomen.
Artikel 33 (wijziging van de Kadasterwet)
De voorgestelde wijzigingen van de Kadasterwet zijn van uiteenlopende aard. Verschillende van deze wijzigingen kwamen in het algemeen deel van deze memorie al aan de orde, bij voorbeeld die inzake de wettelijke taken van het Kadaster (zie de nadere toelichting op de onderdelen c en d) en die inzake de tariefvaststelling (zie de nadere toelichting op onderdeel tt).
Dit onderdeel van het wetsvoorstel bevat nog geen wijziging van artikel 5 van de Kadasterwet, waarin de taak en samenstelling van de Raad voor vastgoedinformatie (Ravi) zijn geregeld. Deze raad heeft op dit moment een tweeledige taak: het functioneren als een soort «gebruikersraad» voor de Rijksdienst van het Kadaster en de Openbare Registers (dit als opvolger van de oorspronkelijk in het wetsvoorstel Kadasterwet voorziene «Kadasterraad») en het adviseren van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer bij de uitoefening van diens coördinerende taak op het terrein van de vastgoedinformatievoorziening. Aan de als eerste genoemde taak is in de huidige wettekst uitdrukking gegeven door middel van de opdracht aan de Ravi om de minister te adviseren over algemene vraagstukken, verband houdende met de inhoud en de toepassing van de Kadasterwet. Nu dit wetsvoorstel voorziet in geïnstitutionaliseerd overleg tussen het verzelfstandigde Kadaster en een door het bestuur van het Kadaster in te stellen gebruikersraad, ligt het voor de hand dit onderdeel van het werkterrein van de Ravi te laten vervallen. In de praktijk ligt het accent bij de taakuitoefening door de Ravi trouwens al op het tweede onderdeel van zijn taak: het adviseren van de coördinerend bewindsman voor de vastgoedinformatievoorziening. Anders dan de Ravi zelf blijkens zijn advies kennelijk aannam, kan overigens ook bij deze advisering de inhoud en uitvoering van de Kadasterwet aan de orde komen, maar dat gebeurt dan vanuit de invalshoek van de coördinatie van de vastgoedinformatievoorziening. Zoals in paragraaf 1.4 van deze memorie al werd uiteengezet, zullen de toekomstige invulling van en ondersteuning bij de uitoefening van de ministeriële verantwoordelijkheid voor deze coördinatie worden betrokken bij de opstelling van het kabinetsstandpunt inzake de structuurschets voor de vastgoedinformatievoorziening. Ik hoop dat standpunt binnenkort openbaar te kunnen maken. Daarbij zal tevens uitsluitsel worden gegeven over de noodzaak van aanvulling van het wetsvoorstel op dit punt.
Onderdeel b
Door de verzelfstandiging van de Rijksdienst van het Kadaster en de Openbare Registers houdt deze dienst op een rijksdienst te zijn. Dat maakt het nodig om op een groot aantal plaatsen in de Kadasterwet «de Rijksdienst» te vervangen door «de Dienst». Gezien het grote aantal malen dat die vervanging moet plaatsvinden, is dit in een algemene bepaling opgenomen. Die vervanging is niet nodig in de (onderdelen van)
bepalingen waarin die woorden thans nog voorkomen, maar die blijkens de in dit artikel voorgestelde wijzigingen vervallen of zodanig worden aangepast dat die vervanging al blijkt uit de betrokken wijziging zelf (zie bij voorbeeld de voorgestelde wijziging van artikel 3).
Onderdeel c (wijziging van artikel 3)
De wijziging van de aanhef van het eerste lid staat in verband met het feit dat artikel 2, eerste lid, van dit wetsvoorstel reeds bepaalt dat er een Dienst voor het kadaster en de openbare registers is. Het vervallen van onderdeel c van het eerste lid heeft tot gevolg dat het vervaardigen, houden en bijwerken van de grootschalige basiskaart van Nederland niet meer een uit de wet voortvloeiende taak van het Kadaster is. Deze wijziging is reeds toegelicht in hoofdstuk 2 van deze memorie. Volgens de huidige regeling in artikel 3, tweede lid, van de Kadasterwet, kan de minister aan de Rijksdienst andere taken opdragen. Om recht te doen aan de beoogde grotere afstand tussen het ministerie en het Kadaster, is voorgesteld het opdragen van andere taken aan het Kadaster nog slechts mogelijk te maken bij algemene maatregel van bestuur. Van de bevoegdheid om krachtens het huidige tweede lid van dit artikel aan de Rijksdienst andere taken op te dragen, is tot op heden geen gebruik gemaakt. Bij de in de memorie van toelichting bij de Kadasterwet destijds nog als voorbeeld genoemde medewerking door het Kadaster bij de omschrijving van nieuwe gemeentegrenzen, gaat het in feite om informatieverstrekking als bedoeld in het huidige artikel 3, eerste lid, onder g, van de Kadasterwet, en om werkzaamheden die nodig zijn om de kadastrale registratie en de kadastrale kaarten in overeenstemming te brengen met de gewijzigde situatie (bijhouding). Deze medewerking is dus niet als een «afzonderlijke» taak aan te merken. De werkzaamheden die voor het Kadaster voortvloeien uit verplichtingen die de Nederlandse Staat op zich heeft genomen bij grensverdragen en -overeenkomsten met België en Duitsland, zijn ten dele van een ander karakter dan de in artikel 3 van de Kadasterwet genoemde taken (bij voorbeeld het onderhoud van grenspalen). Bezien wordt nog of deze taken na de verzelfstandiging een afzonderlijke regeling behoeven bij een algemene maatregel van bestuur krachtens het tweede lid van dit artikel. Het krachtens het derde lid te publiceren overzicht van soorten van gegevens die in de diverse registraties worden opgenomen onderscheidenlijk op de kadastrale kaart worden weergegeven, strekt slechts tot informatie van het publiek. De jaarlijkse vaststelling van dat overzicht en de publikatie ervan in de Staatscourant kan derhalve aan het bestuur van het Kadaster worden opgedragen.
Onderdeel d (wijziging van artikel 4)
De bevoegdheid krachtens artikel 4 tot regeling in welke plaatsen een kantoor van het Kadaster is gevestigd, welke gemeenten behoren tot de kring van elk der kantoren, en wanneer deze kantoren voor het publiek zijn opengesteld voor het inwinnen van informatie en voor het aanbieden van stukken ter inschrijving, wordt aan het bestuur van het Kadaster toegekend. Het gaat hier om bepalingen die thans in het bijzonder zijn opgenomen in de Organisatieregeling Kadaster. De regeling van de
hoofdlijnen van de verdere organisatie van het Kadaster is in artikel 17 van het onderhavige wetsvoorstel eveneens aan het bestuur opgedragen. Voor de duidelijkheid zij hier nog vermeld dat bij de regeling van de openstelling van de Kadasterkantoren de mogelijkheid kan worden opgenomen om de kantoren voor het publiek langer open te stellen voor andere doeleinden dan voor de inschrijving van stukken, en om buiten die tijden anders dan ten kantore informatie te verstrekken, bij voorbeeld via een permanente aansluiting (via het Netwerk Kadaster) op de geautomatiseerde kadastrale registratie als bedoeld in artikel 105 van de Kadasterwet. De splitsing van de bepalingen van het huidige tweede lid van artikel 4 in een nieuw tweede en derde lid houdt verband met de verwijzing naar het onderhavige artikel in artikel 17 van het wetsvoorstel. Het huidige derde lid kon vervallen in verband met het voorgestelde nieuwe artikel 118 van de Kadasterwet. Krachtens dat artikel zullen ook besluiten van het bestuur van het Kadaster op grond van artikel 4 in de Staatscourant gepubliceerd moeten worden.
Onderdeel e (wijziging van artikel 6)
Bij een zelfstandiger opererend Kadaster past niet meer dat de bewaarders door de Kroon worden benoemd. Het eerste lid is daaraan aangepast. Om dezelfde reden is in het tweede lid, onder b, aan het bestuur van het Kadaster de bevoegdheid gegeven om een verklaring af te geven dat een bepaalde opleiding van gelijkwaardige aard voldoende wordt geacht om het ambt van bewaarder te kunnen uitoefenen. In dat lid is het bepaalde onder c in overeenstemming gebracht met de tekst van het tweede lid van het bij koninklijke boodschap van 12 maart 1992 mgediende voorstel van wet inzake regelen betreffende een algemeen stelsel van erkenning van in de Lidstaten van de Europese Gemeenschappen behaalde hogeronderwijsdiploma's waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaren worden afgesloten (Algemene wet erkenning EG-hogeronderwijsdiploma's; Kamerstukken II 1991/92, 22543, nrs. 1-2). Onderdeel a van het tweede lid moet te zijner tijd nog worden aangepast aan de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. Een voorstel tot wijziging van laatstgenoemde wet (die op 1 augustus 1993 in werking zal treden) en van enige andere wetten (waaronder de Kadasterwet) in verband daarmee, is in een vergevorderd stadium van voorbereiding. Ook de regeling inzake de waarneming van de bewaarder bij diens afwezigheid kan door het bestuur van het Kadaster worden vastgesteld. Het nieuwe derde lid is voorts in zoverre verduidelijkt, dat thans met zoveel woorden is bepaald dat een afwezige bewaarder wordt waargenomen door een andere bewaarder, hetgeen overeenkomt met de thans bestaande regeling op dit punt.
Onderdeel f (wijziging van artikel 7)
Blijkens de wetsgeschiedenis strekt het huidige tweede lid van artikel 7 ertoe buiten kijf te stellen dat de attributie van bevoegdheden aan de bewaarders deze functionarissen op het punt van de uitoefening van hun taken niet buiten het normale hiërarchische verband plaatst. Zoals in paragraaf 3.1 al is opgemerkt, betekent de verzelfstandiging van het Kadaster dat de hiërarchische ondergeschiktheid van deze dienst aan de minister vervalt. De logische consequentie daarvan is, dat de bevoegdheid tot het geven van richtlijnen en aanwijzingen krachtens het tweede lid, dan ook niet meer aan de minister, maar aan het bestuur van het Kadaster moet toekomen.
Onderdeel g (wijziging van artikel 8)
Blijkens de wetsgeschiedenis wordt in artikel 8, eerste lid, onder a, b en c, niet gesproken van «register» maar van «registers», omdat voor elk soort registergoederen een afzonderlijk register voor inschrijving van rechten van hypotheek en afschriften van processen-verbaal van inbeslagneming moet worden gehouden, als ook een afzonderlijk register voor de inschrijving van overige stukken die worden aangeboden. Daarnaast moeten voor schepen en luchtvaartuigen ook afzonderlijke registers worden gehouden voor inschrijving van verzoeken van teboekstelling; men zie de artikelen 193 en 783 van Boek 8 van het Burgerlijk Wetboek en 2, eerste lid, van de Wet teboekgestelde Luchtvaartuigen (voor binnenschepen vloeit dit bovendien voort uit verdragsverplichtingen). Omdat met de opzet van het samenstel (een onderdeel van de vorm) der openbare registers de effectiviteit van de functie en het functioneren van de openbare registers gemoeid is, blijft de minister krachtens de eerste zin van het tweede lid belast met het nader bepalen uit welke registers de openbare registers voor elk der categorieën bestaan. Dat daarbij gesproken wordt van «nader» staat in verband met het feit dat de voornoemde artikelen van het Burgerlijk Wetboek en van de Wet teboekgestelde Luchtvaartuigen ook reeds voorschriften bevatten omtrent waaruit de openbare registers bestaan. De vaststelling van de in de eerste zin bedoelde regels is in de systematiek van de Kadasterwet een onderdeel van de vaststelling van de «vorm» van de openbare registers. Derhalve wordt in de tweede zin van het nieuwe tweede lid gesproken van «het vaststellen van nadere regelen ter zake van de vorm». Daarbij is te denken aan bij voorbeeld de vaststelling van formulieren waaruit de diverse registers bestaan, voor zover dit niet is begrepen onder de in artikel 11, zesde lid, bedoelde bevoegdheid. Met de vaststelling van de betrokken nadere regels kan het bestuur van het Kadaster worden belast, aangezien het hierbij gaat om een administratieftechnische aangelegenheid.
De in het derde lid genoemde bevoegdheid kan eveneens aan het bestuur van het Kadaster worden toegekend, aangezien dit een administratieve aangelegenheid is ten aanzien waarvan dit lid zelf al de hoofdregels geeft.
Onderdeel h (wijziging van artikel 9)
Bij de in het eerste lid aan het bestuur van het Kadaster toegekende bevoegdheden gaat het om een louter technische aangelegenheid. In de praktijk komt dit neer op het nemen van een besluit omtrent het tijdstip waarop de inhoud van bepaalde, op microfilm gezette delen van de openbare registers worden vervangen door mechanische reprodukties in de vorm van die microfilms.
Onderdeel i (wijziging van artikel 11)
Het tweede en zevende lid van het huidige artikel 11 regelen de (niet-) aansprakelijkheid van de Staat voor onjuistheden en onvolledigheden in de in dit artikel bedoelde afschriften. De verzelfstandiging van het Kadaster heeft tot gevolg dat het Kadaster hier in de plaats van de Staat moet worden genoemd.
Onderdelen j tot en met o (wijziging van de artikelen 12, 14, 25, 16, 17 en44) Aangezien het hier om administratieftechnische aangelegenheden gaat dan wel om de vaststelling van formulieren, kan de uitoefening van de in deze artikelen genoemde bevoegdheden aan het bestuur van het Kadaster worden toegekend.
Onderdeel p (wijziging van artikel 48)
Ook bij de in het tweede lid, onder h, en vijfde lid genoemde bevoegdheden gaat het om louter administratieftechnische kwesties. De in het derde lid genoemde bevoegdheid heeft betrekking op het eventueel opnemen van de in het tweede lid, onder a en b, bedoelde gegevens ten aanzien van erfdienstbaarheden. Deze gegevens zijn voor het functioneren van de kadastrale registratie als toegang tot en daarmee van de openbaarheid van de openbare registers niet essentieel, hetgeen blijkt uit het eerste lid van artikel 48.
Onderdelen q, r en s (wijziging van de artikelen 49 tot en met 51)
In verband met het vervallen van de wettelijke opdracht tot het vervaardigen, houden en bijhouden van de grootschalige basiskaart van Nederland, hetgeen reeds is toegelicht in hoofdstuk 2 van deze memorie, kan in het eerste lid, eerste zin, van artikel 49 worden volstaan met de bepaling dat het kaartenbestand van het Kadaster in elk geval uit de kadastrale kaarten bestaat, en kan het derde lid van dat artikel vervallen De bevoegdheid van de minister om te bepalen dat het Kadaster andere kaarten dan de in de wet genoemde houdt (tweede zin van het huidige eerste lid van artikel 49) is vervallen. Aan deze bepaling is tot nu toe geen uitvoering gegeven. Zo nodig kan een opdracht als hier bedoeld worden gegeven bij algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 3, tweede lid, van de Kadasterwet (zoals dat bij dit wetsvoorstel wordt gewijzigd). De vaststelling van welke opstallen de omtrek op de kadastrale kaart wordt weergegeven (tweede lid), kan bij een verzelfstandigd Kadaster aan het bestuur van het Kadaster worden opgedragen.
De aanpassing van artikel 50 vloeit voort uit de aanpassing van artikel 49: het nieuwe artikel behoeft alleen nog maar de kadastrale kaarten te betreffen. De in het huidige artikel 51 aan de minister toegekende bevoegdheden kunnen aan het bestuur van het Kadaster worden toegekend. Het gaat hier om technische kwesties, waarvan de regeling ook daarom aan het bestuur van het Kadaster kan worden overgelaten, omdat artikel 49, tweede lid, reeds de belangrijkste bepalingen omtrent de inhoud bevat. Blijkens de wetsgeschiedenis van het huidige artikel 51 is daarin destijds voor delegatie aan de minister gekozen «om de nadere vaststelling van de inhoud van de kaarten snel te kunnen aanpassen aan de gerechtvaardigde wensen, die bij de diverse gebruikers (zowel in de private als publieke sector) bestaan en ontstaan.» Daarbij werd tevens opgemerkt, dat «het tevens gewenst is om de inrichting van de kaarten, zo nodig en mogelijk, snel te kunnen aanpassen aan de nieuwe mogelijkheden die de techniek in de toekomst biedt.» Bij een verzelfstandigd Kadaster zijn dit zaken die in het kader van een optimale bedrijfsvoering tot de taak van het bestuur van het Kadaster moeten worden gerekend.
Onderdeel t (wijziging van artikel 52)
Uit de wetsgeschiedenis van dit artikel blijkt dat de daarin opgenomen delegatie destijds nodig werd gevonden «om snel en efficiënt wijzigingen en vernieuwingen in de wijze van registratie en weergave (...) te kunnen toepassen». Ook hier gaat het derhalve om zaken die in het kader van een optimale bedrijfsvoering tot de taak van het bestuur van het Kadaster moeten worden gerekend.
Onderdeel u (wijziging van artikel 58)
De in het eerste lid aangebrachte wijziging vloeit voort uit de voorgestelde wijziging van artikel 48, derde lid.
Onderdelen v tot en met z (wijziging van de artikelen 71, 72 en 75-77)
Qe krachtens deze artikelen vast te stellen bepalingen zijn van admini-stratieftechnische aard en kunnen dus door het bestuur van het Kadaster worden vastgesteld. Zie voor de in artikel 71 bedoelde bevoegdheid ook hetgeen is opgemerkt in de toelichting op de wijziging van artikel 49, tweede lid.
Onderdeel aa (wijziging van artikel 79)
De krachtens dit artikel vastgestelde regelen betreffen voorschriften van landmeetkundige en administratieve aard. De bevoegdheid tot vaststelling van die voorschriften kan aan het bestuur van het Kadaster worden toegekend.
Onderdeel bb (wijziging van artikel 80)
De in dit artikel genoemde bevoegdheid kan aan het bestuur van het Kadaster worden toegekend. Het betreft een zaak van bedrijfsvoering. Het gaat hier om verstrekking van extra informatie bij kennisgevingen van -in het algemeen -het resultaat van een bijwerking waarbij een meting heeft plaatsgevonden op grond waarvan de kadastrale aanduiding van een onroerende zaak is gewijzigd; men zie meer uitgebreid de memorie van toelichting bij het oorspronkelijke artikel 81 (Kamerstukken II 1981/82, 17496, nr. 5, blz. 125). Of tot die additionele informatieverstrekking (in de vorm van een kaart) zal worden overgegaan is, zoals uit die toelichting blijkt, afhankelijk van aard en vorm van de kaart, de beschikbare financiële middelen en van de kosten, verbonden aan de vervaardiging, welke kosten op hun beurt weer nauw samenhangen met de stand van de techniek van de vervaardiging van kaarten.
Onderdelen cc en ee (wijziging van de artikelen 81 en 82)
Het huidige artikel 82 is vervallen in verband met de wijziging van artikel 49 (zie ook de toelichting aldaar). Dat maakte het mogelijk om de materie die geregeld is in het huidige artikel 81, te splitsen in twee artikelen. In het eerste lid, eerste zin, en tweede lid van artikel 81 (nieuw) is bepaald, dat de minimale inhoud van relazen van bevindingen en van voorstellen van vernieuwing bij ministeriële regeling (blijven) worden vastgesteld. Voor relazen van bevindingen is dit wenselijk, omdat de inhoud van deze bescheiden belangrijk is voor de bijhouding van de kadastrale registratie en de kadastrale kaarten. Zo vindt bijhouding op grond van in
de openbare registers ingeschreven stukken, ingeval een meting noodzakelijk is ten behoeve van de bijhouding, mede plaats op grondslag van het relaas van bevindingen dat mede de door de meting verkregen gegevens bevat. Verder bepalen verschillende andere artikelen van de Kadasterwet en van het Kadasterbesluit dat bijhouding plaatsvindt op grondslag van (uitsluitend) het relaas van bevindingen. Uit al deze bepalingen blijkt dat relazen van bevindingen een sleutelpositie innemen in de verschillende procedures van bijhouding en dat ze niet alleen door meting verkregen gegevens bevatten, zoals al uit artikel 118 van de Kadasterregeling blijkt. De vorenbedoelde gegevens zijn essentieel voor de bijhouding, ook voor het nemen van besluiten omtrent het al dan niet voortzetten van de bijhouding, met alle consequenties vandien. Over voorstellen van vernieuwing bepaalt artikel 76, tweede lid, van de Kadasterwet dat deze op de grondslag van het relaas van bevindingen worden gemaakt. Ook deze stukken nemen een sleutelpositie in, namelijk in de procedures van vernieuwing van de kadastrale registratie en kadastrale kaarten. De vaststelling van nadere regelen omtrent de vorm van voornoemde bescheiden is aan het bestuur van het Kadaster overgelaten (zie de tweede zin van het eerste lid van artikel 81 (nieuw)). Daarbij kan gedacht worden aan de lay out van deze bescheiden en aan aanvullende gegevens, bij voorbeeld van administratieve aard.
In het nieuwe artikel 82 zijn bevoegdheden toegekend aan het bestuur van het Kadaster ter zake van de vaststelling van de vorm van een aantal andere bescheiden. Deze bevoegdheden zijn in het huidige artikel 81 toegekend aan de minister. Zie voor de in de tweede zin van artikel 82 (nieuw) bedoelde kaart ook hetgeen hierboven bij artikel 80 is opgemerkt.
Onderdeel gg (wijziging van artikel 83)
Ook hier is een toekenning van de genoemde bevoegdheden aan het bestuur van het Kadaster op zijn plaats, omdat uit de wetsgeschiedenis van dit artikel blijkt dat destijds voor delegatie is gekozen «om snel en efficiënt wijzigingen en vernieuwingen in de bij deze bijhouding toe te passen technieken te kunnen invoeren», hetgeen een zaak van bedrijfsvoering is.
Onderdeel hh (wijziging van artikel 84)
In het vierde lid van dit artikel is de aansprakelijkheid van de Staat vervangen door een aansprakelijkheid van het Kadaster. Het ligt immers in de rede, dat de Staat na de verzelfstandiging van het Kadaster niet meer aansprakelijk is voor schade die voortvloeit uit de toepassing van het eerste lid van artikel 84.
Onderde/en ii tot en met oo, rr en ss (wijziging van de artikelen 85, 91, 98, 99, 101, 102, 103, 106 en 107)
Bij de in deze onderdelen aan het bestuur van het Kadaster toegekende bevoegdheden gaat het om administratieftechnische aangelegenheden of om andere zaken die de bedrijfsvoering van het Kadaster betreffen.
Onderdeel pp (wijziging van artikel 104)
De inhoud van de krachtens het tweede lid van dit artikel te stellen regelen (thans opgenomen in de Regeling massale gegevensverstrekking
uit de kadastrale registratie) wordt hoofdzakelijk bepaald door aspecten van bedrijfsvoering, onder andere automatiseringstechnische. De vaststelling van deze bepalingen, die alle de bedrijfsvoering betreffen, kan na verzelfstandiging van het Kadaster aan het bestuur van het Kadaster worden overgelaten.
Onderdeel qq (wijziging van artikel 105)
Krachtens het tweede lid van dit artikel kan aan gemeenten met een permanente aansluiting op de geautomatiseerde kadastrale registratie de bevoegdheid worden verleend tot het verschaffen van gegevens daaruit aan derden. Het vaststellen van nadere regels krachtens de in het eerste lid van dit artikel genoemde algemene maatregel van bestuur inzake de voorwaarden waaronder een dergelijke permanente aansluiting kan worden verkregen, zal aan het bestuur van het Kadaster worden opgedragen, aangezien de inhoud ervan wordt bepaald door aspecten van bedrijfsvoering, onder andere automatiseringstechnische. Ook de bevoegdheid krachtens het tweede lid kan aan het bestuur van het Kadaster worden toegekend, omdat de beoordeling of wordt voldaan aan de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgestelde voorwaarden, een zaak van bedrijfsvoering is. Hetzelfde geldt voor de vaststelling of zich een geval voordoet waarin de verlening van een zodanige bevoegdheid kan worden ingetrokken.
Onderdeel tt (wijziging van artikel 108)
Zie voor een toelichting op het eerste tot en met derde lid van dit artikel hetgeen daarover reeds is opgemerkt in de paragrafen 3.3 en 7.2 van deze memorie. Uit het daar gestelde blijkt -kort samengevat -dat ook na verzelfstandiging van het Kadaster de tarieven voor verrichtingen betreffende de inschrijving van stukken in de openbare registers en de (reguliere) informatieverstrekking ten behoeve van het rechtsverkeer in registergoederen bij algemene maatregel van bestuur blijven worden vastgesteld. In het nieuwe vierde lid wordt de bevoegdheid tot vaststelling van regelen omtrent de wijze waarop het kadastraal recht wordt voldaan of verrekend, aan het bestuur van het Kadaster toegekend. Het gaat hier om een aangelegenheid die tot de bedrijfsvoering van het Kadaster is te rekenen. Thans zijn deze regelen opgenomen in artikel 15 van het Besluit kadastraal recht 1993.
Onderdeel uu (wijziging van artikel 110)
In het huidige artikel 110 is aan de minister de bevoegdheid toegekend om in bijzondere gevallen vrijstelling, vermindering of teruggaaf van kadastraal recht te verlenen. Sinds de realisatie van de derde fase van het kostendekkend maken van het Kadaster (intrekking van de vrijstellingen van kadastraal recht voor overheden per 1 januari 1988} wordt artikel 110 voornamelijk nog toegepast, indien kosteloze raadpleging van kadastrale of hypothecaire bescheiden wordt verzocht ten behoeve van studie-opdrachten of van historische onderzoekingen. Deze mogelijkheid moet blijven bestaan in verband met de bij of krachtens de Archiefwet 1962 gestelde regels. Op grond van die regels is ook het Kadaster namelijk gehouden om voor de raadpleging van archiefstukken van 50 jaar en ouder, voor zover die raadpleging geschiedt voor historisch onderzoek en in het kader van studie-opdrachten, de tarieven in rekening te brengen die door de betrokken minister daartoe zijn vastgesteld. Die tarieven zijn lager dan de
tarieven van het kadastraal recht. Met het oog op dit laatste wordt aan betrokkenen vrijstelling of vermindering van kadastraal recht verleend. Krachtens artikel 110 wordt soms ook vermindering of teruggaaf verleend uit billijkheidsoverwegingen. Artikel 110 wordt in die gevallen dus gehanteerd als een soort «hardheidsclausule». In het licht van het vorenstaande kan de bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling, vermindering of teruggaaf van kadastraal recht aan het bestuur van het Kadaster worden toegekend.
Onderdelen vv tot en met xx (wijziging van de artikelen 111, 115 en 116)
Bij de in de artikelen 111, eerste lid, tweede zin, 115 en 116 eerste en tweede lid, omschreven bevoegdheden gaat het om louter admini-stratieftechnische aangelegenheden.
Onderdeel yy (wijziging van artikel 117)
De aansprakelijkheden van de Staat krachtens het huidige artikel 117, eerste en tweede lid, worden vervangen door aansprakelijkheden van het Kadaster (nu derde en vierde lid). Na de verzelfstandiging van het Kadaster zal de Staat niet meer aansprakelijk zijn voor vergissingen, verzuimen of andere onregelmatigheden, begaan door het Kadaster. Als (nieuw) eerste en tweede lid zijn bepalingen ingevoegd die thans zijn opgenomen in artikel 30, eerste en tweede lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. Zoals ook uit de wetsgeschiedenis van artikel 117 (oorspronkelijk genummerd als artikel 115) van de Kadasterwet blijkt (Kamerstukken II 1981/82, 17496, nr. 5, blz. 139), zijn de in het huidige artikel 117 vervatte bepalingen soortgelijk aan die van voornoemd artikel 30, eerste en tweede lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. Derhalve dienen ook laatstgenoemde bepalingen in gelijke zin te worden aangepast. Voor de overbrenging van het eerste en tweede lid van artikel 30 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek naar artikel 117 van de Kadasterwet, is uit wetssystematisch oogpunt gekozen.
In het huidige derde lid van artikel 30 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek is de aansprakelijkheid van de Staat niet vervangen door een aansprakelijkheid van het Kadaster. Die bepaling is daarom ook niet overgebracht naar de Kadasterwet. Dit vindt zijn verklaring in het volgende. Zowel uit de tekst zelf van het derde lid, als uit de wetsgeschiedenis ervan, blijkt dat de onderhavige aansprakelijkheid van de Staat in verband staat met de zeer ver gaande bescherming die de artikelen 24, 25 en 27 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek bieden aan derden te goeder trouw. Daarmee schept de Staat het risico dat degenen ten koste van wie deze bescherming gaat, hun recht verliezen ten gevolge van omstandigheden die geheel buiten hen om zijn ontstaan. De in voornoemd derde lid vastgelegde aansprakelijkheid van de Staat vormt een in beginsel noodzakelijk complement van deze bescherming. Deze aansprakelijkheid dient dan ook niet bij gelegenheid van de verzelfstandiging van het Kadaster te worden overgebracht naar het Kadaster, aangezien voornoemde bescherming wordt geboden in het belang van de algemene rechtszekerheid.
Onderdeel zz (nieuw artikel 118)
Dit artikel is hiervoor al aangekondigd (zie onder Algemeen van de toelichting op de wijzigingen in de Kadasterwet en in de Invoeringswet Kadasterwet). In het tweede lid wordt bepaald dat het eerste lid niet van toepassing is op een aantal besluiten. Het gaat in de genoemde
bepalingen om besluiten die niet voor derden van belang zijn. Zij behoeven daarom niet in de Staatscourant te worden gepubliceerd.
Artikel 34 (wijziging van de Invoeringswet Kadasterwet)
De vervanging in verschillende artikelen van «Rijksdienst» door «Dienst» staat in verband met de in artikel 33, onder a, voorgestelde wijziging van artikel 1, eerste lid, onder b, van de Kadasterwet. In de artikelen V, VI, eerste, tweede en derde lid, en VII, eerste lid, is de vermelding van «de Rijksdienst» gehandhaafd. Dit vanwege het feit dat de voornoemde bepalingen voorschriften bevatten die op het tijdstip van de inwerkingtreding van de Kadasterwet hun werking hebben verricht.
Wijziging van andere wetten
Algemeen In de artikelen 35 tot en met 48 wordt een aantal bepalingen van het Burgerlijk Wetboek, het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en het Wetboek van Koophandel, alsmede van diverse andere wetten gewijzigd. De voorgestelde wijzigingen zijn nagenoeg alle technisch van aard. De meeste ervan staan in verband met het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van dit wetsvoorstel of met de in artikel 33, onder e, voorgestelde wijziging van artikel 6, eerste lid, van de Kadasterwet, en betreffen de vervanging van: -«Rijksdienst van het Kadaster en de Openbare Registers» door «Dienst voor het kadaster en de openbare registers», -«bewaarder van het Kadaster en de Openbare Registers» door «bewaarder van het kadaster en de openbare registers», -«Onze Minister belast met de zorg voor de zaken betreffende de Rijksdienst van het Kadaster en de Openbare Registers», door «Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. In de toelichting op de artikelen 35 tot en met 48 zal op deze wijzigingen niet meer worden teruggekomen.
Artikel 35 (wijziging van het Burgerlijk Wetboek)
Artikel 30 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek is aangepast in verband met de overbrenging van het huidige eerste en tweede lid van dat artikel naar artikel 117 van de Kadasterwet. Artikel 30 (nieuw) regelt alleen nog hetgeen thans in het derde lid van dat artikel is geregeld. Zie over een en ander uitgebreider de toelichting op de in artikel 33 van dit wetsvoorstel onder yy voorgestelde wijziging van artikel 117 van de Kadasterwet.
Artikel 36 (wijziging van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering)
De in dit artikel voorgestelde wijzigingen van artikel 505, derde lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van redactionele aard en houden verband met de in artikel 33 voorgestelde wijzigingen van artikel 4 van de Kadasterwet.
Artikelen 39 tot en met en 42 (wijziging van de landmrichtingswetgeving) In de artikelen 3, vierde lid, tweede zin, van de Reconstructiewet Midden-Delfland, 4, negende lid, van de Herinrichtingswet Oost-Groningen en de Gronings-Drentse Veenkoloniën en 30, tweede lid, van de Landinrichtingswet wordt thans bepaald dat de aanwijzing van
een ingenieur van het kadaster en van één of meer plaatsvervangers geschiedt door de minister, belast met de zorg voor de zaken betreffende de Rijksdienst van het Kadaster en de Openbare Registers. Bij een verzelfstandigd Kadaster kan die bevoegdheid aan het bestuur van het Kadaster toekomen.
In de artikelen 113 van de Reconstructiewet Midden-Delfland, 132 van de Herinrichtingswet Oost-Groningen en de Gronings-Drentse Veenkoloniën, 227 van de Landinrichtingswet en 101 van de Herverkavelingswet Walcheren 1947 wordt thans bepaald, dat de in die artikelen bedoelde renten in de kadastrale registratie worden opgenomen door de zorg van de minister belast met de zorg voor de zaken betreffende de Rijksdienst van het Kadaster en de Openbare Registers. Bij een verzelfstandigd Kadaster is het juister dit te doen geschieden door de zorg van het bestuur van het Kadaster, hetgeen bovendien aansluit bij de bestaande praktijk.
Artikel 44 (wijziging van de Wet aansprakelijkheid olietankschepen)
Krachtens het huidige artikel 18, tweede lid, van de Wet aansprakelijkheid olietankschepen draagt de betrokken minister er zorg voor dat van de in dat artikel bedoelde mededelingen schriftelijk kennis wordt gegeven aan het Kadaster. Verder is daar bepaald dat de kennisgeving wordt vermeld in de registratie voor schepen. Het derde lid van artikel 18 bepaalt vervolgens dat de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer regelen vaststelt omtrent de registratie en de bewaring van de in het tweede lid bedoelde kennisgevingen. Ten slotte bevat artikel 21 van de genoemde wet ten aanzien van de afgifte van certificaten van financiële zekerheid en de intrekking daarvan een soortgelijke regeling als in artikel 18, tweede en derde lid, is gegeven. De bedoelde ministeriële regelen zijn thans vervat in artikel 19 van de Regeling teboekgestelde schepen. Dit artikel strekt ertoe dat het in ontvangst genomen zijn van de onderhavige stukken op een doeltreffende wijze uit de registratie voor schepen blijkt, en dat de stukken doeltreffend kunnen worden geraadpleegd. Tevens strekken zij ertoe dat zij «bewaard worden» ten kantore van het Kadaster. De artikelen 18 en 21 van de Wet aansprakelijkheid olietankschepen zijn blijkens hun wetsgeschiedenis een uitwerking van artikel VII, vierde lid, van het Internationaal Verdrag inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door olie, met Bijlage (Trb. 1970, 196). Gelet op de hiervoor genoemde tweede hoofdregel, dienen de betrokken voorschriften in beginsel bij ministeriële regeling te blijven worden gegeven. Aangezien evenwel artikel 19 van de Regeling teboekgestelde schepen van bijhoudingstechnische aard is, kan in dit geval van voornoemde hoofdregel worden afgeweken: de vaststelling van de bijhoudingsvoorschriften in dezen kan aan het bestuur van het Kadaster worden overgelaten onder gelijktijdige wijziging van de opzet van artikel 18, tweede en derde lid, van de Wet aansprakelijkheid olietankschepen. Daartoe wordt voorgesteld om het tweede en derde lid van dat artikel aan te vullen met bepalingen die erop neer komen dat de betrokken bescheiden ten kantore van het Kadaster worden bewaard, dat hun ontvangst en bestaan worden aangetekend in de registratie voor schepen, en dat ze raadpleegbaar zijn voor een ieder. Aan het bestuur van het Kadaster kan worden overgelaten om dat bij (interne) regeling bijhoudingstechnisch uit te werken.
Artikel 48 (wijziging van de Natuurschoonwet 1928)
Naar aanleiding van de voorgenomen verzelfstandiging van het Kadaster heeft een evaluatie plaatsgevonden van de thans bestaande vrijstellingen van kadastraal recht. Daarbij is gebleken dat de vrijstelling in artikel 2, tweede lid, van de Natuurschoonwet 1928 dient te worden ingetrokken.
Overgangs-en slotbepalingen
Artikel 49
Krachtens dit artikel gaan zowel de ambtenaren als de arbeidscontractanten die op het tijdstip van inwerkingtreding van de wet tot het personeel van de Rijksdienst behoren, van rechtswege over naar het Kadaster. Zie hierover ook hoofdstuk 6 van deze memorie.
Artikel 50
Dit artikel regelt de overgang van vermogensbestanddelen van de Staat naar het Kadaster. Hieronder kunnen niet alleen roerende en onroerende zaken vallen, maar ook vorderingen en schulden. Op grond van dit artikel zullen ook de openbare registers voor registergoederen, de diverse registraties, het kaartenbestand en de daaraan ten grondslag liggende bescheiden, de gegevensbestanden met betrekking tot het net van coördinaatpunten en alle overige bescheiden die voor het functioneren van het Kadaster van belang zijn, in eigendom overgaan. De overgang vindt plaats onder algemene titel (tweede lid), hetgeen betekent dat daarvoor niet telkens de in normale gevallen vereiste leveringshandelingen nodig zijn. Wel is het van belang dat de overgang van eventuele over te dragen registergoederen in de betrokken openbare registers wordt aangetekend. Daarop ziet het derde lid van dit artikel. Zie voor de vrijstelling van vermogensbelasting (vierde lid) paragraaf 8.2 van deze memorie. Bij de overgang wordt de waarde van het gegevensbestand van het Kadaster op nihil gesteld. Deze waardering vloeit voort uit het feit dat de kostenstructuur van het Kadaster geen component «kosten van het gegevensbestand» kent. De kostendekkende tarieven kennen deze component dus ook niet. Daarmee is de indirecte opbrengstwaarde van het gegevensbestand nihil; het is een actief dat voor het Kadaster geen baten genereert. De waardering van het gegevensbestand zou positief worden, als in de tarieven een aanvullende vergoeding voor het bestand zou worden ingebouwd. Dat zou verhoging van de tarieven betekenen.
Artikel 51
Bij de eerste benoeming van de leden van bestuur en raad van toezicht zal nog geen toepassing kunnen worden gegeven aan de voordrachtsregelingen in de artikelen 4 en 11. Zoveel mogelijk zal wel in de geest van deze bepalingen worden gehandeld, in het bijzonder waar het betreft het aanbevelingsrecht van het medezeggenschapsorgaan bij de benoeming van commissarissen. Om te voorkomen dat de eerst benoemde raad van toezicht onverhoopt na vier jaar in zijn geheel moet aftreden, zullen bij de eerste benoeming van de leden van die raad enkele leden voor een kortere periode dan vier jaar worden benoemd. Artikel 11, zesde lid, laat daartoe de ruimte.
Artikel 52
Na inwerkingtreding van de wet zal het bestuur verschillende interne reglementen moeten vaststellen en zal het deze ter goedkeuring moeten voorleggen aan de raad van toezicht. Daarmee is onvermijdelijk enige tijd gemoeid. Hoewel hiermee naar verwachting op z'n hoogst enkele maanden gemoeid zullen zijn, maakt dit het nodig om voor die periode op een aantal punten in een overgangsregeling te voorzien. Voor de reglementen inzake de organisatie (artikel 17), de rechtspositie van het personeel (artikel 18) en het financieel beheer en de administratieve organisatie (artikel 20, tweede lid), blijven krachtens dit artikel zo lang de bestaande voorschriften van kracht.
Artikel 53
De overbrenging van de aansprakelijkheid van de Staat naar het Kadaster, als voorgesteld in de artikelen 11, zevende lid, tweede zin, 84, vierde lid, en 117 van de Kadasterwet, vergt een overgangsbepaling. Dit in verband met het feit dat het Kadaster zich na verzelfstandiging niet kan verzekeren voor schaden, voortvloeiend uit schade veroorzakende feiten die vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet reeds zijn voorgevailen, ook als de schade pas na dat tijdstip ontstaat of bekend zou worden.
Artikel 54
Dit artikel voorziet in een overgangsregeling voor eventuele klachten die voor het tijdstip van verzelfstandiging bij de Nationale ombudsman zijn ingediend.
Artikel 56
Voor de datum van inwerkingtreding van de wet is uitgegaan van de ook in de eerder genoemde brief aan de Tweede Kamer genoemde datum van 1 januari 1995. Tijdens de mondelinge behandeling in de Tweede Kamer zal die datum zo nodig kunnen worden aangepast, afhankelijk van de voortgang die op dat moment is geboekt.
De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, E. Heerma
BIJLAGE 1
Informatie-en controleprofiel
In hoofdstuk 3 van de memorie van toelichting is aangegeven in hoeverre er een ministeriële verantwoordelijkheid blijft bestaan voor het functioneren van een verzelfstandigd Kadaster en op welke wijze de minister die verantwoordelijkheid zal kunnen waarmaken. Voor het waarmaken van zijn verantwoordelijkheden heeft de minister informatie nodig. De taken en verantwoordelijkheid van de minister liggen op de volgende terreinen:
-
-De wijze waarop het Kadaster zijn wettelijke taken uitoefent (inclusief de kwaliteit van die taakuitoefening). b. De tarieven (inclusief de kostendekkendheid). c. De algemene bedrijfsvoering, voor zover die gevolgen kan hebben voor de continuïteit van de organisatie. d. De uitvoering van nevenwerkzaamheden (inclusief het voorkomen van kruissubsidies).
Op basis van deze punten zijn een voorlopig informatie-en controleprofiel opgesteld. Het informatieprofiel geeft aan welke gegevens de minister per kernpunt zal ontvangen. Het controleprofiel geeft aan welke onderdelen van het informatieprofiel onderworpen zijn aan (accoun-tantsjcontrole. Het informatie-en controleprofiel laten zich als volgt samenvatten:
Aandachtsgebied minister
Informatie
Frequentie
Controle
Wijze uitoefening wettelijke taken: Algemeen
Kwaliteit
b
Tarieven Algemeen
Kostendekkendheid
Algemene bedrijfsvoering, voor zover die gevolgen kan hebben voor de continuïteit van de organisatie
-
-Uitzonderingsrapportage over knel-
Jaarlijks punten bij taken die bij Wet of Amvb geregeld zijn. Overigens bevestiging dat zich geen knelpunten voordoen Rapportering over:
Jaarlijks " overleg gebruikers * Nationale ombudsman " lopende procedures * kwaliteitsprofiel
" Overzicht voorgestelde tarieven
Jaarlijks " Toelichting op voorstellen
Jaarlijks " Begroting
Jaarlijks * Meerjarenbeleidsplan
Jaarlijks " Jaarrekening, en:
Jaarlijks " Kostendekkendheid strategische
Jaarlijks eenheden " Mutatie structurele component vermogen Jaarlijks " Mutatie conjuncturele component
Jaarlijks vermogen " Begroting, en
Jaarlijks " Kostendekkendheid strategische
Jaarlijks eenheden " Mutatie structurele component vermogen Jaarlijks " Mutatie conjuncturele component
Jaarlijks vermogen " Meerjarenbeleidsplan
Jaarlijks * Jaarverslag met preadvies RvT en
Jaarlijks accountantsverklaring Kwartaalcijfers
Per kwartaal Meerjarenbeleidsplan
Jaarlijks
Nee
Nee
Beoordeling Beoordeling Beoordeling Beoordeling Ja Ja
Ja Ja
Beoordeling Beoordeling
Beoordeling Beoordeling
Beoordeling Ja
Limited review Beoordeling
Aandachtsgebied minister
-
-Nevenwerkzaamheden
Informatie
Frequentie
-
-Rapportering managementposities en
Jaarlijks organisatonsche ontwikkelingen * Overzicht niet-wettelijke diensten en
Jaarlijks produkten * Financiële rapportage kosten en
Jaarlijks opbrengsten
Controle
Nee
Ja
Ja
De informatie over het aandachtsgebied «algemene bedrijfsvoering» zoals genoemd in bovenstaand overzicht, heeft betrekking op de financiële informatie over het Kadaster en op informatie over ontwikkelingen in het management. Uit de financiële informatie blijkt in hoeverre het Kadaster zijn financiële doelstellingen realiseert. De rapportage over de ontwikkelingen in het management zal informatie geven over de feitelijke bezetting van de posities in het bestuur, wat de te verwachten ontwikkelingen zijn en hoe in opvolging zal worden voorzien. Naast deze informatie is informatie die mede betrekking heeft op dit aandachtsgebied, reeds opgenomen onder de eerder vermelde aandachtsgebieden (wijze uitoefening wettelijke taken en tarieven/kostendekkendheid). Op basis van het vorenstaande wordt de minister in staat gesteld om de ontwikkeling van het Kadaster op hoofdlijnen te volgen.
Een beoordeling van de informatie betekent dat een oordeel tot stand komt over de consistentie van de verstrekte gegevens en de aanvaardbaarheid van de onderliggende veronderstellingen. Dit betekent dat ten aanzien van de verstrekte informatie niet een verklaring van getrouwheid wordt afgelegd. Met betrekking tot de kwartaalcijfers geldt dat deze worden onderworpen aan een «limited review». Een «limited review» is een accountantsonderzoek van beperkte omvang, waarbij vastgesteld wordt of de verstrekte informatie op hoofdlijnen aanvaardbaar is.
BIJLAGE 2
Verloop financiële positie van het Kadaster bij verzelfstandiging In hoofdstuk 7 van de memorie van toelichting is aangegeven dat het vermogen van het Kadaster een structurele en een conjuncturele component zal bevatten. De structurele component is afgeleid van de balansverhoudingen, geschoond van incidentele posten, en komt uit op ca. f 75 miljoen. De conjuncturele component dient voor het opvangen van de financiële gevolgen van conjuncturele schommelingen in de vastgoedmarkt en schommelt tussen nihil en f40 miljoen. Het Kadaster voert thans het Kadaster Ondernemingsplan (KOP) van september 1991 uit. Dit plan voorziet in financiële gezondmaking van het Kadaster door uitvoering van tal van maatregelen. In 1996 zou het Kadaster conform het KOP een gezonde vermogenspositie kennen met een structurele component van het eigen vermogen van ca. f 75 miljoen. De feitelijke ontwikkeling in de uitvoering van het KOP heeft geleid tot de volgende voorlopige raming van de financiële positie ultimo 1992 (in miljóen guldens).
-
-Balans op 31 december 1992
Materiële vaste activa
109
Eigen vermogen
-124 Vlottende activa
120
Voorzieningen
228 Schulden op korte termijn
125
229
229
Uit deze balans blijkt een negatief eigen vermogen. De ontwikkelingen in 1992 en de verwachtingen over 1993 en 1994 leiden tot de volgende raming van de financiële positie ultimo 1994.
-
-Balansop1 december 1994
Materiële vaste activa
111
Eigen vermogen
-28 Vlottende activa
187
Voorzieningen
202 Schulden op korte termijn
124
298
298
Nadat de bedrijfsgebouwen en terreinen, die naar de huidige inzichten een waarde van f 47 mln. vertegenwoordigen, aan het Kadaster zijn overgedragen, zal de openingsbalans op 1 januari 1995 het volgende beeld tonen:
-
-Balans op 1 januari 1995
Materiële vaste activa
158
Eigen vermogen
19 Vlottende activa
187
Voorzieningen
202 Schulden op korte termijn
124
345
345
Op basis van de meest recente inzichten zal het eigen vermogen van het Kadaster bij ongewijzigd beleid in 1995 het beoogde maximale niveau overschrijden, zodat reeds in 1995 neerwaartse tariefaanpassingen mogelijk en noodzakelijk kunnen zijn. Deze tariefaanpassingen zijn reeds verwerkt in onderstaande balans. Naar de huidige inzichten kan in 1996 waarschijnlijk opnieuw tot tariefsverlaging worden overgegaan.
-
-Balans op 31 december 1995
Materiële vaste activa
156
Eigen vermogen
115 Vlottende activa
237
Voorzieningen
154 Schulden op korte termijn
124
393
393
Door eliminatie van de tijdelijke voorzieningen die voortvloeien uit het KOP wordt een beeld van de structurele vermogenspositie op 31 december 1995 gegeven.
-
-Structurele vermogenspositie op 31 december 1995
Materiële vaste activa
156
Eigen vermogen
115 Vlottende activa
Voorzieningen
2 Schulden op korte termijn
124
241
241
De structurele vermogenspositie laat zien dat het Kadaster ultimo 1995 een gezonde financiële structuur heeft gerealiseerd, waarbij zowel de structurele als de conjuncturele reserve in voldoende mate aanwezig zijn. Bovenstaande ramingen zijn gebaseerd op voorlopige financiële prognoses zoals die eind 1992 bekend waren. Op basis van de werkelijke uitkomsten 1992 kunnen de prognoses worden bijgesteld.