Memorie van toelichting - Bepalingen met betrekking tot de educatie en het beroepsonderwijs (Wet educatie en beroepsonderwijs) - Hoofdinhoud

Inhoudsopgave

HOOFD-

VANKERNPUNTENNOTITIETOTWETSVOOR-

HOOFD-STUK1.

STELWEB

STUK4. 1.1.

Inleiding

4.1. 1.2.

De trapsgewijze ontwikkeling van het wetsvoor-

4.2. stel

5 1.2.1.

Dediscussie overde Kernpuntennotitie

4.3. 1.2.2.

De reacties op het concept-wetsvoorstel

8 1.2.2.1.

Het adviesvan de Onderwijsraad

4.4. .2.2.2.

Commentaren op hoofdlijnen

4.5. 2.2.3.

Het karaktervan de wet

10 .2.2.4.

Kritiek op het opleidingenmodel

4.6. .2.2.5.

Kritiek op de mate van autonomie van de instellingen .2.2.6.

Overige elementen in de reacties .3.

Het maatschappelijk draagvlak van het wetsvoorstel 1.4.

De belangrijkste verschillen tussen het concept-wetsvoorstel en het wetsvoorstel

HOOFD-

DE HOOFDLUNEN EN ACHTERGRONDEN VAN STUK2.

HETWETSVOORSTEL 2.1.

Inleiding 2.2.

Veranderingen voortkomende uit het wetsvoorstel 2.3.

Wetgevings-en beleidsprocessen naast de WEB 2.4.

Beperkte regelingen in het wetsvoorstel gericht op zelfregulering

5.5. 5.5.1 HOOFD-

DE ONTWIKKELING VAN DE ELEMENTEN VAN STUK 3.

HET BESTEL

27 3.1.

Grote maatschappelijke betekenis

5.5.2. 3.2.

Historische schets van de volwasseneneducatie en het beroepsonderwijs

5.5.3. 3.3.

De positie van de volwasseneneducatie

5.5.4. 3.4.

De positie van het vormingswerk

5.5.5. 3.5.

Het doelgroepenbeleid

5.6. 3.6.

Arbeidsvoorzieningsorganisatie

5.7. 3.7.

Internationalisering

1415

2222

2224

HOOFD-STUK5. 5.1. 5.2. 5.2.1. 5.2.2. 5.2.3. 5.2.4. 5.2.5. 5.2.7. 5.3. 5.4.

DE KWALIFICATIESTRUCTUUR VAN HET BEROEPSONDERWUS

38 Inleiding

38 Voorgeschiedenis van de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs 39 Kenmerken van de kwalificatiestructuur beroeps onderwijs

40 Afbakening en aansluiting

45 Kwalificatiestructuur beroepsonderwijs als schakel tussen arbeidsmarkt en onderwijs 45 De reikwijdte van de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs

HET BESTEL

47 Inleiding

47 De onderwijsmstellingen

47 Naar een adequate onderwijsinfrastructuur

48 Het proces van ROC-vorming

48 ROC in twee gedaanten

50 Overige mstellingen naast ROC's en AOC's

51 Het mvoeringspad

51 AOC's

53 Het bestuur van de instellingen

55 De niet door de overheid bekostigde onderwijsinstellingen

55 De landelijke organen

56 De taken van de landelijke organen vanaf de Wet op het leerlingwezen tot het concept-wetsvoorstel 56 Kritiek op de voorstellen uit het concept-wetsvoorstel

57 De keuzen in het wetsvoorste

59 De regelingen van het wetsvoorstel

59 De organisatiestructuur van landelijke organen

62 De gemeenten

63 Het overleg

413695F ISSN0921 -7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat 's-Gravenhage 1994

HOOFD-STUK 6. 6.1. 6.2. 6.2.1. 6.2.2. 6.2.2.1.

6.2.2.2.

6.2.2.3.

6.2.2.4. 6.2.2.5. 6.2.3. 6.2.4. 6.3. 6.3.1. 6.3.2. 6.3.3. 6.3.4. 6.4.

HOOFD-STUK 7. 7.1. 7.2. 7.3.

7.4. 7.5. 7.6. 7.7. 7.7.1. 7.7.2.

7.8.

HOOFD-STUK 8. 8.1. 8.2. 8.2.1. 8.2.2.

8.2.3. 8.2.4. 8.3.

8.4. 8.5. 8.6. 8.7. 8.7.1. 8.7.2.

HOOFD-STUK 9. 9.1. 9.1.1. 9.1.2. 9.1.3.

9.2.

HOOFD-STUK 10. 10.1. 10.2. 10.3.

10.4.

PLANNING EN BEKOSTIGING

67 Inleiding

67 Planning

68 Het bepalen van de grenzen van het bestel

68 Het stellen van enige kaders binnen het bestel

69 Het bepalen van de lijst van opleidingen die uit 's Rijks kas kunnen worden bekostigd 70 70 Bekostigingsbeslissingen voor nieuw onderwijsaanbod 73 Het vaststellen van het centraal register beroepsopleidingen

75 Beëindiging van rechten

76 Vaststellen beleidskader educatie

77 Controle achteraf

78 Informatieverkeer

78 Bekostiging

81 Inleiding

81 Bekostiging van het beroepsonderwijs

82 Bekostiging van de educatie

85 Bekostiging van de landelijke organen

86 Het contract voor de educatie

KWALITEITSZORG

88 Inleiding

88 Het begrip kwaliteit

89 De achtergrond van de voorstellen voor het kwaliteitsbewakingssysteem

90 Kwaliteitsnormering

91 Kwaliteitsrealisatie

92 Kwaliteitsbewaking

92 Bestuurlijke hantering van kwaliteitsoordelen

94 De tnstellingen

94 De overheid en het sanctieregime verbonden aan de kwaliteitsbewaking

95 De inspectie

ONDERWIJSKUNDIGE BEPALINGEN

96 Inleiding

96 Het onderwijsmodel

96 Inleiding

96 Nieuwe typologie van opleidingen beroepsonderwijs

97 Nieuwe typologie van opleidingen educatie

97 Oriëntatie en schakeling

99 Het onderwijs en de onderwijs-en examen-regeling

101 Examens

102 De beroepspraktijkvorming

103 Regelingen met betrekking tot de educatie

104 Ondersteuning

105 Landelijke ondersteuning

105 Regionale ondersteuning

106

DEELNEMERS EN PERSONEEL

107 De onderwijsdeelnemers

107 Inleiding

107 Bescherming van de onderwijsdeelnemers

107 Studiefinanciering en tegemoetkoming in de studiekosten

109 Het personeel

110

DE RELATIE TUSSEN BEKOSTIGD EN ONBE-KOSTIGD ONDERWIJS

111 Inleiding

111 DeWEO

112 Plaatsbepaling van het niet bekostigd onderwijs indeWEB 113 Overgangssituatie bij invoering WEB per 1 januari 1996

115

HOOFD-STUK11. 11.1. 11.2.

HOOFD-STUK 12.

HET INVOERINGS EN OVERGANGSTRAJECT Inleiding Het overgangs-en invoeringstraject

FINANCIËLE CONSEQUENTIES VAN HETWETS-VOORSTEL

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Bijlage 1.

Lijst met instanties die hebben gereageerd in het kader van de artikel 3-procedure

115115116

121

124

155

HOOFDSTUK 1. VAN KERNPUNTENNOTITIE TOT WETSVOORSTEL WEB

1.1. Inleiding

Met de publikatie van de Kernpuntennotitie Wet educatie en beroepsonderwijs in maart 1993, hierna de Kernpuntennotitie genoemd, maakten de beide ondergetekenden hun beleidsvoornemens over de herziening van de bestaande wetgeving op het terrein van het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie bekend. De notitie bevat voorstellen tot herijking van de bestuurlijke verhoudingen binnen het bestel van de Educatie en het Beroepsonderwijs, kortweg EB-bestel, alsmede voorstellen tot gedeeltelijke herinrichting van dat bestel. Deze herziening is mede noodzakelijk omdat de voornaamste wetten op dit terrein, de Kaderwet Volwasseneneducatie 1991 (KVE) en de Wet op het cursorisch beroepsonderwijs (WCBO), op 1 januari 1996 expireren. In de brief waarbij de Kernpuntennotitie wordt aangeboden aan de Tweede Kamer, wordt erop gewezen dat de notitie gericht is op invoering van nieuwe wetgeving met ingang van 1 januari 1996 (Kamerstukken II 1992/93, 22800 -VIII, nr. 92).

De Kernpuntennotitie bevat de hoofdpunten van de gewenste wijzigingen. Het document is in een uitvoerige hoorronde aan de orde geweest. Een groot aantal instellingen en instanties heeft gereageerd pp de in de notitie ontvouwde plannen. Voorts is in het oriënterend overleg beroepsonderwijs en volwasseneneducatie in het kader van de BVE-Kamer overleg gevoerd met sociale partners, onderwijsorganisaties en onderwijsinstellingen, en kon overeenstemming worden bereikt over de hoofdlijnen van het voorgestelde beleid inzake de onderwijsstructuur en de kwalificatiestructuur. Mede aan de hand van een «Beleidsreactie op de hoofdlijnen van het commentaar op de Kernpuntennotitie» (BVE/ABA-93065039, d.d. 20 september 1993) en een separate rapportage over de institutionele vormgeving (BVE/ABA/93081727, d.d. 19 oktober 1993) zijn de voorstellen besproken in een Uitgebreide Commissie Vergadering van de Vaste Commissie voor Onderwijs en Wetenschappen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal op 25 oktober 1993. Ook in die vergadering bleek van instemming op hoofdlijnen met de gepresenteerde voorstellen.

Naar aanleiding van de commentaren op de Kernpuntennotitie en de bespreking in de Tweede Kamer is een concept-wetsvoorstel Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna WEB genoemd) opgesteld dat op 23 november 1993 om commentaar aan de zo genaamde artikel 3-organisaties en om advies aan de Onderwijsraad is gezonden. Een groot aantal organisaties en instanties maakte gebruik van de mogelijkheid om commentaar op het concept-wetsvoorstel te leveren, met als afsluiting het advies van de Onderwijsraad van 3 februari 1994. Van alle commentaren is, zoals uit het vervolg van deze memorie van toelichting zal blijken, dankbaar gebruik gemaakt bij het opstellen van het wetsvoorstel zoals dat om advies werd voorgelegd aan de Raad van State. De lijst van ontvangen commentaren is opgenomen in bijlage 1. De indiening van het wetsvoorstel is daarmee het sluitstuk van een weliswaar in tijd gemeten korte, maar inhoudelijk zeer intensieve periode van reflectie en overleg over de essentialia van de voor het veld van het beroepsonderwijs en educatie noodzakelijk geachte toekomstige wetgeving. De reacties, commentaren en het overleg hebben daarbij in alle stadia van het proces in belangrijke mate bijgedragen aan de vormgeving en herziening van het geïntegreerde stelsel van voorzieningen van beroepsonderwijs en educatie, neergelegd in het wetsvoorstel.

Met de indiening van het wetsvoorstel op deze termijn, ruim voor de expiratie van de vigerende wetgeving, wordt tegemoet gekomen aan de uitdrukkelijke wens van de Staten-Generaal om de bestaande wettelijke regelingen voor de beide sectoren met ingang van 1 januari 1996 te vervangen door één nieuwe, integrale wet. De Tweede Kamer heeft bij verschillende gelegenheden de wens daartoe geuit. Zo werd tijdens de behandeling van het wetsvoorstel dat leidde tot de KVE, een amendement ingediend door het Kamerlid Ginjaar-Maas (Kamerstukken 20645, nr. 27) met daarin een expiratiedatum voor de KVE. Achtergrond hiervan was dat ook de wet van 23 mei 1990 houdende wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs inzake sectorvorming en vernieuwing van het middelbaar beroepsonderwijs, alsmede van enige andere wetten (Stb. 1990, 266; de zo genaamde SVM-wet) 1 januari 1996 als expiratiedatum kent. Voor het verstrijken van die datum zou de alomvattende regeling van de gehele volwasseneneducatie in samenhang met die van het beroepsonderwijs gereed moeten zijn. In de motie Van Gelder en Reitsma bij het wetsvoorstel dat leidde tot de KVE (Kamerstukken 20645, nr. 43) wordt de regering, met het oog op de nieuwe samenhangende wetgeving, verzocht de ontwikkeling van de verdere samenhang te bevorderen en tijdig aan te vangen met de voorbereiding van de noodzakelijke wetgeving. De opstellers van de motie gaven tijdens de Kamerbehandeling zelf de volgende toelichting: «het gaat erom, zoals u gehoord zult hebben, dat wij uitspreken dat het wenselijk is dat een expiratiedatum in de wet wordt opgenomen, maar ook dat de minister en de ambtenaren het op zich nemen om het proces dat voor die andere wetgeving ingegaan moet worden, niet uit te stellen tot het moment daar is, tot een maand voor het aflopen van de wetten, en nu zo snel mogelijk gaan werken aan meer geïntegreerde wetgeving» (Van Gelder, Handelingen II, 24 juni 1991). «Er is een amendement mgediend om, alvorens deze wet expireert, vroegtijdig te starten met nieuwe wetgeving om de integratie van het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie zo snel mogelijkte realiseren» (Reitsma, Handelingen II, 24 juni 1991). Dit pleidooi werd bovendien met kracht herhaald door onder andere de Kamerleden Huibers («Daarmee onderschrijven wij dus ook de wens om over te gaan tot een geïntegreerd wettelijk kader») en Van Gelder («Van meet af aan is de PvdA-fractie een voorstander geweest van één wettelijk kader voor het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie») tijdens de Uitgebreide Commissie Vergadering van 25 oktober 1993, waarin de Kernpuntennotitie werd behandeld. Door nu reeds met voorstellen voor wetgeving te komen, wordt beoogd bij te dragen tot een zorgvuldige behandeling van de voorstellen ruim voor het verstrijken van de datum van 1 januari 1996. Daarnaast biedt deze aanpak de mogelijkheid om de onderwijsinstellingen voldoende voorbereidingstijd te geven voor het ingroeien in de grote transformatie van de «oude» wetgeving naar de nieuwe.

Doordat een belangrijk deel van de wetgeving die door het voorliggende wetsvoorstel zal worden vervangen nog maar kort van kracht is, is het slechts beperkt mogelijk geweest om met het instrument van wetsevaluatie (zoals opgenomen in artikel 86 van de KVE en in artikel 5.1 van de WCBO) de voorstellen uit dit wetsvoorstel te illustreren. Over het evaluatietraject is de Tweede Kamer bij de behandeling van de onderwijsbegroting 1993 geïnformeerd. Daar waar de voorstellen mede konden worden gegrond op evaluatie van bestaande wetten, is dit in het vervolg van deze memorie van toelichting aangegeven.

Voor de goede orde wordt erop gewezen dat de in deze memorie van toelichting gebruikte afkortingen van artikel 3-organisaties zijn terug te vinden in Bijlage 1.

1.2. De trapsgewijze ontwikkeling van het wetsvoorstel

1.2.1. De discussie over de Kernpuntennotitie

Zoals hierboven al is aangegeven, kent het ontwikkelingsproces van het wetsvoorstel twee hoofdfasen. Ten eerste de fase van (discussie over) de Kernpuntennotitie die op 29 maart 1993 werd gepubliceerd. Hoewel de veelheid van reacties ook commentaar op detailpunten opleverde, kunnen de volgende vier, met elkaar samenhangende, hoofdpunten uit de commentaren op de Kernpuntennotitie worden onderscheiden:

• - 

  Eén wet waarin zowel de volwasseneneducatie als het beroepsonderwijs is opgenomen. Van meet af aan was voor de ondergetekenden een premisse dat er één wet voor het terrein van de educatie (in huidige termen: basiseducatie en voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (VAVO) en -gedeeltelijkhet vormingswerk) en het beroepsonderwijs (in huidige termen: het leerling-wezen en het middelbaar beroepsonderwijs (MBO), en -gedeeltelijk -het vormingswerk) dient te komen. Dit uitgangspunt is reeds tot uitdrukking gebracht in de filosofie van de vorming van Regionale Opleidingen Centra (ROC's) zoals voorgesteld in de Hoofdlijnennotitie ROC's (Kamerstukken 22300 -VIII, nr. 58) en is onderdeel van de wens van de Tweede Kamer, in 1991 uitgesproken bij de behandeling van de SVM-wet en op 25 oktober 1993 nogmaals expliciet onderschreven bij de behandeling van de Kernpuntennotitie. In enkele commentaren op de Kernpuntennotitie wordt kritiek geleverd op de samenvoeging van educatie en beroepsonderwijs in één wet (met name de Onderwijsraad en de Raad voor Centrale Ondernemingsorganisaties (RCO); de Sociaal-Economische Raad -SER -stelt hierover vragen), terwijl in andere commentaren deze koppeling juist wordt gesteund (Vereniging Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie (VBVE), de Vereniging van Besturen Volwasseneneducatie, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Katholieke Onderwijs Vakorganisatie (KOV) en de Protestants Christelijke Onderwijsvakorganisatie (PCO), de Algemene Besturenbond voor Beroepsonderwijs (ABB), de Algemene Bond van Onderwijspersoneel (ABOP) en de Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV). Deze -zo verschillende -opvattingen hebben de ondergetekenden ertoe gebracht in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel uitvoerig in te gaan op de overwegingen die hebben geleid tot de keuze voor één wet, alsmede tot de keuze voor institutionele samenvoeging van de educatie en het beroepsonderwijs tot de in het wetsvoorstel opgenomen nieuwe typen van instellingen. Daarbij werd ervan uitgegaan dat de ontwikkeling van één wettelijke kader in hoge mate zal kunnen bijdragen tot: a. versterkte afstemming en doorstroming tussen educatie en beroepsonderwijs. Hoewel de volwasseneneducatie meer is -en ook meer moet zijn -dan een toeleidingstraject naar beroepskwalificerende opleidingen, wordt ernaar gestreefd een hechter verband tussen de volwasseneneducatie en het beroepsonderwijs te realiseren waarbij, naast andere functies, de ontwikkeling van doorstroommogelijkheden centraal staat. Het creëren van samenhang tussen de beide sectoren en het realiseren van maatwerk voor de deelnemers waarbij geput kan worden uit de kracht van beide sectoren, is het meest gediend met één het totaal omvattende wet waarin de beide onderwijssoorten in een gemeenschappelijk kader worden

geplaatst zonder dat daarbij de identiteit en de te onderscheiden doelstellingen van de afzonderlijke delen uit het oog worden verloren; b. het nader bijeenbrengen van een aantal bestuurlijke doelen, zoals het versterken van het beleidsvoerend vermogen van de onderwijsinstellingen en het scheppen van transparantie van de taken en bevoegdheden van en tussen de diverse actoren: instellingen, landelijke organen, gemeenten en rijksoverheid. Het bijeenbrengen van educatie en beroepsonderwijs, het realiseren van een breed opleidingenaanbod van hoge kwaliteit en het zorgdragen voor maatwerktrajecten voor de deelnemers kunnen alleen worden gerealiseerd door zelfstandige, professionele, verscheidene componenten omvattende instellingen met een werkwijze die wordt gekenmerkt door innovatie en arbeidsmarktgerichtheid; c. de ontwikkeling van één consistent sturingssysteem voor de verschillende deelgebieden, dat voor de instellingen en de overige actoren een geschikter kader dan het huidige biedt voor integrale beleidsvoering met een heldere taakafbakening en verantwoordelijkheidsverdeling, zodat ook de bestuurskracht van instellingen en actoren zal worden versterkt; d. onderbrenging van de nieuwe systematiek in één wettelijk kader zal daarnaast: -veel eerder leiden tot de gewenste globale overheidssturing dan het geval zou zijn bij inpassing van veranderingen in verschillende wetten waarbinnen deze sturingswijze op zichzelf een «Fremdkörper» is; -veel eerder dan in de vigerende wetgeving uitzonderingen voor één of meer deelsectoren herkenbaar maken. Dat zal dwingen tot een motivering vanuit het totaalbeeld van het nieuwe bestel; -als integraal kader optimale mogelijkheden bieden voor een adequate plaatsbepaling van de betrokken actoren. De doorzichtigheid van functies en wisselwerkingen van en tussen de instellingen en actoren, opgenomen in één wettelijk kader, is optimaal; -een goede garantie bieden om de verschillende bestuurlijke instrumenten (zoals regelgeving, planning en bekostiging) in hun bestuurlijke samenhang te bezien.

Het is verheugend te kunnen constateren dat de keuze voor één wet niet of nauwelijks onderwerp van verdere discussie is geweest in de artikel 3-procedure. Daaruit kan worden afgeleid dat in de loop van het discussieproces het draagvlak voor deze benadering is vergroot. Alleen de Onderwijsraad herhaalt expliciet de voorkeur voor twee wetten, of (indien toch gekozen wordt voor één wet) voor een wettelijk kader waarin meer langs experimentele weg vernieuwing kan worden ingevoerd. De bovengenoemde redenen voor één wet maken dat het advies van de Onderwijsraad op dit punt niet is gevolgd. Het overnemen van het advies op dit onderdeel zou voorts niet alleen een groot verlies van momentum voor verandering hebben betekend, maar zou tevens neerkomen op negatie van een uitdrukkelijke wens van de Tweede Kamer.

• - 

  De gedifferentieerde aansturing van de onderdelen beroepsonderwijs en educatie. De Kernpuntennotitie bevat als nadere uitwerking van de systematiek van de vigerende wetgeving een voorstel tot gedifferentieerde aansturing van de onderdelen beroepsonderwijs en educatie. Daarop werd gemengd gereageerd, waarbij sommigen vraagtekens hebben gezet bij de werkbaarheid ervan. In het wetsvoorstel is deze «gemengde aansturing» geoperationaliseerd. Met uitzondering van enkele reacties (o.a van VBVE en Onderwijsraad) en detailcommentaar op de uitwerking van dit model (o.a. VAN en AVE) wordt de wijze waarop deze gedifferentieerde aansturing van het beroepsonderwijs en de educatie is opgebouwd, breed onderschreven. De basisprincipes van dit aansturingsmechanisme zijn dan ook onaangetast gelaten in het voorliggende wetsvoorstel.

• - 

  De institutionele vormgeving, in het bijzonder de vorming van Regionale Opleidingen Centra (ROC's); In vrijwel alle commentaren op de Kernpuntennotitie wordt uitvoerig ingegaan op de voorstellen voor de institutionele vormgeving in het nieuwe bestel. Deze voorstellen kregen weinig steun, hetgeen aanleiding is geweest om nieuwe voorstellen naar de Tweede Kamer te zenden. Deze werden tijdens de UCV van 25 oktober 1993, met enige aanpassingen, in de Kamer geaccepteerd. Teneinde duidelijkheid te scheppen over de details van de voorstellen werd de Kamer op de hoogte gesteld van de conclusies die de ondergetekenden trokken uit de UCV van 25 oktober. Hoofdlijn van de voorstellen is dat de nu bestaande instellingen voor educatie en beroepsonderwijs met ingang van 1 januari 1998 een plaats moeten hebben gevonden binnen een ROC. De verschijningsvorm van het ROC wordt, ten opzichte van de eerdergenoemde Hoofdlijnennotitie ROC's, verruimd tot twee typen: institutioneel geïntegreerde instellingen en bestuurlijk gefuseerde instellingen. Voor deze beide verschijningsvormen van het ROC geldt de volledige «breedte-eis». Dat wil zeggen dat ze bestaan uit een geheel van instellingen die het leerlingwezen verzorgen, drie sectoren MBO, het VAVO, de basiseducatie en het vormingswerk. Daar waar het als gevolg van regionale omstandigheden niet mogelijk is volledig te voldoen aan de breedte-eis, kan de minister van die eis afwijken. Met uitzondering van een nader te bepalen zeer kleine groep van instellingen, zullen alle huidige instellingen in de toekomst opgaan in een ROC. In hoofdstuk 5 van deze memorie van toelichting wordt op de ROC-vorming nader ingegaan. Met betrekking tot de Agrarische Opleidingen Centra (AOC's) is, in lijn met het commentaar van de AOC-Raad, in het wetsvoorstel eenzelfde positie geregeld als voor het ROC. Voorts biedt het wetsvoorstel mogelijkheden tot versterking van de samenwerking tussen AOC's en ROC's.

Uit de reacties op het wetsvoorstel kan worden afgeleid dat het politieke draagvlak voor ROC-vorming na de besprekingen in de Tweede Kamer op 25 oktober 1993 aanzienlijk is verbreed. Dit was reden om de voorstellen inzake ROC-vorming, met uitzondering van enkele technische aanpassingen, ongewijzigd te handhaven in het wetsvoorstel. De bedenkingen in enkele artikel 3-commentaren tegen de ROC-vorming (VNG, PCO/KOV en ABB) en het advies van de Onderwijsraad worden daarmee niet gevolgd. Op het ROC-vormingsproces en de commentaren op de voorstellen wordt uitgebreider ingegaan in hoofdstuk 5.

• - 

  De identiteit van de afzonderlijke delen van de volwasseneneducatie en het beroepsonderwijs. Over de mate waarin de doelstellingen en de identiteit van de deelsoorten volwasseneneducatie en beroepsonderwijs in de Kernpuntennotitie tot hun recht komen, liepen de meningen sterk uiteen. De in die notitie voorgestelde samenvoeging van beroepsonderwijs en volwasseneneducatie leidde tot de vrees dat de identiteit van de afzonderlijke delen wordt aangetast. Zo spreekt uit de commentaren op de Kernpuntennotitie vrees voor: -aantasting van de identiteit van het beroepsgerichte karakter van het beroepsonderwijs in het algemeen en van de vakbekwaamheid en arbeidsmarktgerichtheid in het bijzonder; -aantasting van de sociaal-culturele doelstellingen van het beroepsonderwijs door de sterke nadruk op de beroepskwalificatie; -aantasting van de identiteit van de volwasseneneducatie door een dominante arbeidsmarktoriëntatie. In de beleidsreactie op de Kernpuntennotitie wordt opgemerkt dat de kenmerkende karakteristieken van zowel de volwasseneneducatie als het beroepsonderwijs door de nieuwe regelgeving niet mogen worden

aangetast. Het is immers de bedoeling van de institutionele samenvoeging en van één wettelijk kader dat de identiteit van de afzonderlijke soorten alsmede de samenhang daartussen worden versterkt. De commentaren op de Kernpuntennotitie waren reden om in het concept-wetsvoorstel een uitvoerige beschouwing op te nemen over de identiteit van de afzonderlijke deelsoorten en over de gepercipieerde relatie daartussen.

Daarin werd tot uitdrukking gebracht dat ook het voorgestelde Beleidskader educatie waarborgen biedt om de sociaal-culturele functie van de educatie te bewaken. Uit de reacties op het concept-wetsvoorstel kan worden afgeleid dat veel van de eerder gesignaleerde bezwaren zijn vervallen.

Daarmee lijkt de wijze waarop de samenhang tussen het beroepsonderwijs en de educatie vorm heeft gekregen, door de meeste instanties te worden gesteund. Wel wordt (o.a. door LOCV en Onderwijsraad) een meer uitdrukkelijke aandacht voor het vormingswerk bepleit, omdat de indruk ontstond dat het vormingswerk een ondergeschoven en ondergewaardeerde rol heeft gekregen. De ondergetekenden spreken de hoop uit dat de verdere verduidelijking in deze memorie van toelichting van ook de positie van het vormingswerk de laatste twijfel over de effectieve plaatsbepaling van beroepsonderwijs, educatie en vormingswerk zal wegnemen. 1.2.2. De reacties op het concept-wetsvoorstel Het in november 1993 gepubliceerde concept-wetsvoorstel inspireerde een groot aantal instanties en instellingen tot commentaar, met als sluitstuk het advies van de Onderwijsraad. De vele reacties hebben in hoge mate bijgedragen tot wijzigingen en verbeteringen in het voorliggende wetsvoorstel. De ondergetekenden hebben groot gewicht toegekend aan de reacties omdat ze zijn te beschouwen als een belangrijke graadmeter voor de beoordeling van het wetsvoorstel als integraal concept. Tot dan toe had de discussie (o.a. over de Kernpuntennotitie) zich noodgedwongen beperkt tot «onderdelen van de wet». Het concept-wetsvoorstel bood de organisaties de gelegenheid de plannen in hun samenhang te beoordelen.

1.2.2.1. Het advies van de Onderwijsraad

Sluitstuk van de artikel 3-procedure is zoals gezegd het advies van de Onderwijsraad, dat op 3 februari 1994 werd uitgebracht. Het advies is als bijlage bij deze memorie van toelichting gevoegd. In zijn advies geeft de Raad te kennen, een voorkeur te hebben voor twee afzonderlijke wetten voor beroepsonderwijs (inclusief de bovenbouw van het voorbereidende beroepsonderwijs, VBO) en volwasseneneducatie. Zou er toch één wet moeten komen, dan zou deze naar het oordeel van de Raad beide onderwijscomponenten afzonderlijk moeten regelen en de mogelijkheid behoren te bieden om de vernieuwingen in het kader van de gewenste samenhang en de samenwerking daartussen langs experimentele weg te beproeven. De Raad bepleit een ontwikkelingskader waarbinnen de (autonome) instellingen de dragers van de vernieuwing zijn en waarin ook de evaluatie van de diverse onderwijswetten en de uitkomst van de discussie over de notitie «Blijven leren» kunnen worden betrokken. Op dit voorstel van de Raad zal nader worden gereageerd in paragraaf 1.2.2.3 van deze memorie van toelichting.

1 Ter inzage geiegd bij de afdeiing Pariemen-

°e Raad constateert dat op enkele punten teveel afbreuk wordt gedaan taire Documentatie.

aan de vrijheid van onderwijsinstellingen. Daarbij noemt de Raad:

-de noodzaak tot het kwantificeren van onderwijsaanbod in studiepunten, -de verplichting om het onderwijsaanbod in modules uit te drukken, -de invoering van de studielast, -de sterke regulering van de kwaliteitszorg, en -de beperkingen in het aanbod van aanvullende programma's. Op het door de Raad genoemde punt van de zelfstandigheid wordt in paragraaf 1.2.2.5 nadere aandacht besteed. Daarbij zal blijken dat het merendeel van de suggesties van de Raad tot vermindering van de regeldichtheid zijn gevolgd.

Voorts bepleit de Raad een sterkere samenhang tussen het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie en acht hij het gewenst dat oriënterende en schakelende programma's in het MBO ten faveure van de zwakkere leerlingen gehandhaafd blijven. Ook bepleit de Raad een beter ontwikkelde positie van het vormingswerk in het ROC-vormingsproces. Zoals uit de voorstellen uit de hoofdstukken 5, 6 en 8 van deze memorie van toelichting zal blijken, zijn de plannen op deze punten verduidelijkt en op onderdelen in de richting van het advies van de Onderwijsraad aangescherpt. Daarnaast blijft de Raad kritisch ten aanzien van de ROC-vorming en de aansturing van de educatie door de gemeenten en pleit hij ervoor de levensbeschouwelijke elementen in het proces van ROC-vorming nadrukkelijker aandacht te geven. In hoofdstuk 5 van deze memorie van toelichting komt dit vraagstuk uitvoerig terug.

Met betrekking tot het agrarisch onderwijs prijst de Raad het voornemen, de samenwerking met andere vormen van beroepsonderwijs te bevorderen. Minder positief staat de Raad tegenover verdergaande fusie en herschikkingsvoorstellen. De Raad meent dat een nieuwe schaalvergrotingsoperatie in het agrarisch onderwijs niet wenselijk is, omdat AOC's eerst zelf een aantal onderwijskundige en organisatorische problemen dienen op te lossen. De Raad doet ingrijpende voorstellen voor de herziening van de relatie van de ROC's met de onderwijsfaciliteiten die door de arbeidsvoorzieningsorganisatie in stand worden gehouden. Hij adviseert om in een experimentele fase, waarvoor een ontwikkelingswet op het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie het kader zou moeten bieden, een samenwerkingstraject uit te zetten dat zicht biedt op een gefaseerd te realiseren infrastructuur voor educatie en beroepsonderwijs waarvan ook de scholingsvoorziening, zowel wat de inhoud van het onderwijs betreft als in institutioneel opzicht, deel uitmaakt. Ten aanzien van de inhoudelijke samenhang dringt de Raad erop aan de desbetreffende kwalificaties ook op te nemen in de landelijke kwalificatiestructuur. Zoals uit paragraaf 3.6 van deze memorïe van toelichting zal blijken, achten ook de ondergetekenden een betere relatie tussen de beide infrastructuren van belang en sluiten zij het ideaalbeeld zoals geschetst door de Onderwijsraad niet uit.

De Raad onderschrijft de onderwijskundige doelstellingen van de inrichting van één kwalificatiestructuur voor het secundair beroepsonderwijs. Het bevorderen van een samenhangend geheel van eindtermen tussen MBO en leerlingwezen betekent in de ogen van de Raad evenwel nog niet dat daarvan dan ook maar één onderwijssoort gemaakt moet worden. De Raad is van mening dat de huidige onderwijsstructuur als uitgangspunt dient te worden genomen, ook als nieuwe niveaus worden ingevoerd. Met betrekking tot de eindtermen verzoekt de Onderwijsraad om een adviestaak.

De Raad toont zich kritisch over het opleidingenmodel en de daarin verwerkte dualiseringselementen. Op deze punten wordt ingegaan in de hoofdstukken 4 en 8 van de memorie van toelichting.

Met betrekking tot de kwaliteitsbewaking waarschuwt de Raad voor een te grote druk op de instellingen. Hij vraagt zich af in welke mate de instellingen hiervoor extra faciliteiten ontvangen. Ten aanzien van de bekostiging onderschrijft de Raad het streven om de bekostigingssleutels te vereenvoudigen. Eventuele eraan verbonden negatieve gevolgen voor niet breed samengestelde instellingen dienen naar het oordeel van de Raad echter te worden vermeden. Ten aanzien van de outputfinanciering stelt de Raad, dat wanneer de scholen er belang bij hebben dat de deelnemers certificaten en diploma's behalen, zij makkelijk in de verleiding kunnen komen om hun kwaliteitseisen te verlagen of hun toelatingscriteria te verhogen. Voorts vreest de Raad negatieve consequenties voor de samenstelling van een evenwichtig aanbod van de bekostigde instellingen, indien de overweging dat «het onderwijsaanbod dat wordt verzorgd door niet uit 's Rijks kas bekostigde instellingen», meeweegt in de beslissing van de minister welke beroepsopleidingen in aanmerking komen voor bekostiging. Deze punten komen aan de orde in de hoofdstukken 6, 7 en 8 van deze memorie van toelichting.

1.2.2.2. Commentaren op hoofdlijnen

De commentaren tijdens de artikel 3-procedure zijn over het algemeen kritisch van aard, maar tonen naast kritiek ook steun voor belangrijke hoofdlijnen van het wetsvoorstel, zoals de invoering van één wettelijk kader, de invoering van de kwalificatiestructuur en de ontwikkeling van een kwaliteitsbewakingssysteem. Meer gemengde reacties roepen de onderwerpen ROC-vorming en de aansturing van de educatie door de gemeenten op. Ronduit negatief waren de commentaren op een tweetal onderwerpen: het opleidingenmodel en de daarmee samenhangende taakverdeling tussen landelijke organen en ROC's, en de mate van in het concept-wetsvoorstel aan de ROC's geboden zelfstandigheid. Op deze twee punten wordt hierna ingegaan. Eerst wordt echter gereageerd op een ander belangrijk element in de commentaren: het karakter van de wet.

1.2.2.3. Het karakter van de wet

Uit de commentaren blijkt dat het voornemen om te komen tot één wettelijk kader weliswaar vrij algemene steun ondervindt, maar dat de vraag welke vorm en inhoud dit wettelijke kader moet krijgen grote verdeeldheid oproept. De verdeeldheid heeft niet zelden het karakter van elkaar uitsluitende beleidsopties: de oplossing voorgestaan door de ene respondent is juist het spookbeeld voor de andere. Die verdeeldheid is allereerst te begrijpen doordat in het complexe veld van beroepsonderwijs en educatie -veel sterker dan in andere onderwijssegmenten -een groot aantal actoren een rol speelt. Zo zijn er naast de «klassieke» actoren, te weten de onderwijsinstellingen en de rijksoverheid, in dit bestel: a. de gemeenten die als verdelende instanties optreden met betrekking tot het geld voor de educatie, en b. de landelijke organen die, naast de ontwikkeling van de landelijke kwalificatiestructuur voor het beroepsonderwijs, een aantal nader bij algemene maatregel van bestuurte bepalen taken hebben. Het feit dat daarbij ook uitdrukkelijke afhankelijkheidsposities en

specifieke belangen zichtbaar worden, is in een aantal reacties, naar het de ondergetekenden voorkomt ten onrechte, afgeschilderd als een uitdrukking van een onvoldoende heldere besturingsfilosofie. Er is juist sprake van een zeer heldere en in hoge mate zelfregulerende besturing, waarbij de wet is benut om duidelijkheid te scheppen met betrekking tot de onderscheidene eindverantwoordelijkheden. Het feit dat in het concept-wetsvoorstel een besturingsfilosofie is opgenomen die een beperkte vorm van concurrentie tussen ROC's onderling en tussen bekostigde en niet bekostigde (hierna ook wel genoemd: commerciële) instellingen als uitgangspunt kiest, wordt in dat type kritiek als «inconsistent» (VBVE) omschreven, omdat ook de educatie-activiteiten zich in die concurrentieverhoudingen zullen moeten onderscheiden.

Ten tweede is de verdeeldheid te begrijpen vanuit het grote aantal van de processen die de afgelopen jaren in gang zijn gezet. Zonder dat in veel reacties om «een pas op de plaats» of «rust» gevraagd wordt, bestaat vrij algemeen de indruk dat de vernieuwingen zich op elkaar stapelen en dat in gang zijnde vernieuwingen niet zelden nog voor hun volle implementatie alweer worden bijgesteld. Dit beeld is niet bevorderlijk voor een positieve beoordeling van een wettelijk kader met opnieuw een aantal belangrijke innovaties.

De ondergetekenden hebben zich dan ook naar aanleiding van de commentaren uit de artikel 3-procedure intensief beziggehouden met de vraag «welk type wet» de WEB zou moeten zijn, welke elementen van vernieuwing erin opgenomen kunnen worden en welke fasering voor invoering de meeste kans op succes biedt. Met name het advies van de Onderwijsraad en de reacties van VBVE, AWE en NGL bevatten hiervoor stof tot nadenken. In de reactie van VBVE wordt het volgende gesteld: «De sector heeft een wet nodig waarin de condities geregeld worden, op basis waarvan er optimale mogelijkheden ontstaan voor een gezonde, goede bedrijfsvoering van zelfstandige instellingen». De Vereniging dringt aan op heldere regelingen en beoordeelt het concept-wetsvoorstel in dit opzicht als «volstrekt onvoldoende uitdrukking gevend aan het gewenste èn noodzakelijke dereguleringsproces» (blz. 4). De Vereniging pleit tevens voor een «ontwikkelingsperspectief dat noodzakelijk wordt geacht om in constructief overleg tussen alle betrokkenen vanuit het bestaande naar nieuwe vormen te kunnen groeien» (blz. 4).Daarmee kiest de Vereniging voor een wet waarin de roldefinitie van de afzonderlijke actoren helder is doordacht en gemarkeerd en waarin de actoren in grote zelfstandigheid en onder goede bedrijfsvoering hun werk kunnen verrichten. De invoering dient te geschieden in een zodanig gekozen tempo dan alle actoren constructief kunnen meewerken aan de voorgestelde veranderingen. Alhoewel de Vereniging op onderdelen (soms zware) kritiek heeft op de uitwerking van het wetsvoorstel, worden de nieuwe roldefinitie en de instrumentering van de verschillende actoren in het bestel aanvaard.

De kritiek van de Onderwijsraad richt zich vanuit een geheel ander gezichtspunt op de filosofie van de wet. Naar het oordeel van de Raad is de roldefinitie van de actoren nog niet vastgesteld of nog niet vast te stellen. Daarom pleit de Raad voor een wettelijk kader dat experimenten en ontwikkelingen in de komende jaren mogelijk maakt als een stap op weg naar meer definitieve visie-ontwikkeling en bijbehorende wetgeving. De Raad accepteert een aantal peilers waarop het concept-wetsvoorstel is gebouwd dan ook niet als een gegeven: zoals de ontwikkeling van de kwalificatiestructuur en de ROC-vorming. Daarmee kiest de Raad voor een opstelling waarbij de eerstkomende jaren geen definitieve keuzen gemaakt kunnen worden op belangrijke en,

naar het oordeel van de ondergetekenden, zelfs voorwaardenscheppende onderwerpen. Deze zo verschillende kritiek van de VBVE en de Onderwijsraad leidde hen wel tot hetzelfde eindoordeel over het concept-wetsvoorstel: negatief.

Een duidelijk probieem dat is verbonden aan het in het advies van de Onderwijsraad opgenomen ontwikkelingsbeeld is, dat kernpunten uit het nieuwe wetsvoorstel (zoals de ROC-vorming, de kwalificatiestructuur, het opleidingenmodel, de kwaliteitsbewaking) waarover in de politiek en/of het onderwijsveld consensus bestaat, dan niet zouden worden vastgelegd. Een tweede groot bezwaar tegen de door de Raad gesuggereerde experimentele ontwikkelingsrichting is de grote onzekerheid die daardoor zou ontstaan. Juist in dit segment van het onderwijs, waarin zoveel vernieuwing is doorgevoerd in de afgelopen jaren, is behoefte aan een duidelijke ontwikkelingsrichting met bijbehorende (juridische) instrumentatie. Anders dan de Raad suggereert, bestaat er in hoge mate consensus over de ontwikkelingsrichting van een aantal belangrijke processen. Op deze punten is het, juist vanuit het gezichtspunt van de rechtszekerheid voor instellingen maar ook voor de deelnemers, noodzakelijk een helder perspectief te bieden. Omdat, zoals in vele reacties naar voren komt, het tempo van vernieuwing verbonden aan de wetgeving een te sterke interferentie van onderwerpen te zien zou geven, waardoor instellingen onvoldoende mogelijkheden hebben om zich te ontwikkelen in de richting van de nieuwe eisen en verwachtingen, is besloten het wetsvoorstel aan te passen en het invoerïngstraject te verlengen.

Deze, en andere, reacties waren aanleiding om in het wetsvoorstel een groot aantal wijzigingen voor te stellen die ertoe strekken: a. de duidelijkheid met betrekking tot de bedoeling van de wetgeving op een aantal punten te vergroten; b. de mate van zelfstandigheid waarin actoren (met name onderwijsinstellingen) hun werk kunnen verrichten verder te vergroten; c. (mede als gevolg van b.) de mogelijkheden te creëren voor eigen arrangementen die passen op het niveau van de werkvloer en die snel kunnen worden bijgesteld indien de omstandigheden daartoe nopen; d. de door externe eisen toegenomen bestuurlijke lasten binnen instellingen te verminderen; e. het tempo van een aantal veranderingen enigszins aan te passen.

Daarmee is gekozen voor een tussenweg tussen het commentaar van de VBVE en het advies van de Onderwijsraad. Met heldere einddoelen en een duidelijke infrastructuur ontstaat een traject met voldoende ontwikkelingsmogelijkheid voor alle actoren en biedt het wetsvoorstel een uitdagend en perspectiefvol kader voor de ontwikkeling van dit onderdeel van het onderwijsbestel.

1.2.2.4. Kritiek op het opleidingenmodel

Naast algemene kritiek op het karakter van de wetgeving gaf de artikel 3-procedure scherpe kritiek te zien op het opleidingenmodel. Op dit punt is door een groot aantal respondenten kritisch tot ronduit afwijzend gereageerd (o.a. Onderwijsraad, AOC-Raad, KNOV, FNV, CNV, VNO en COLO). De kritiek op het opleidingenmodel spitst zich toe op de herkenbaarheid van de bestaande opleidingen voor het leerlingwezen (met de daaraan verbonden verantwoordelijkheden voor landelijke organen en onderwijsinstellingen) versus die van de huidige opleidingen uit het MBO. Het punt werd door een aantal respondenten zodanig belangrijk geacht (o.a. VNO,

KNOV, CNV, FNV en COLO), dat het voor hen reden was om het gehele concept-wetsvoorstel af te wijzen. Concreet gaat het om het integraal toedelen van de bevoegdheden met betrekking tot de school-en bedrijfscomponent voor alle nieuwe typen opleidingen aan de ROC's. Naar huidig recht zijn dat nog, langs de scheidslijnen van het leerlingwezen enerzijds en het MBO anderzijds, overwegend gescheiden trajecten waarin de landelijke organen de hoofdverantwoordelijken zijn voor het leerlingwezen en de onderwijsinstellingen de hoofdverantwoordelijken voor het MBO.

Op uiteenlopende gronden, variërend van onderwijskundige principes tot financiële verantwoordelijkheden tussen overheid en bedrijfsleven voor onderwijs, hechten de genoemde organisaties groot belang aan het handhaven van een aantal karakteristieken van de beide leerwegen. Belangrijke steen des aanstoots was tevens het voorstel uit het concept-wetsvoorstel om het nieuwe opleidingenmodel te koppelen aan een in de wet geregelde omvang van de praktijkcomponent. Verscheidene organisaties wijzen erop dat het bepalen van de omvang van de praktijkcomponent geen taak is van de overheid maar van de landelijke organen (in overleg met de instellingen). Dat betekent dat in de wet geen vaste percentages voor de omvang van de praktijkcomponent zouden mogen worden vastgelegd. Daarnaast bestond de vrees dat de in het vastleggen van de percentages veronderstelde uitbreiding van de praktijkmogelijkheden zal leiden tot een tekort aan praktijkopleidingsplaatsen. Voorts zag men de in het wetsvoorstel opgenomen verantwoordelijkheidsverdeling tussen de onderwijsinstellingen en de landelijke organen door een aantal instanties als een uitholling van taken van de landelijke organen voor het beroepsonderwijs. Door verschuiving van taken van de landelijke organen naar de onderwijsinstellingen zou de invloed van de bedrijfstak op de beroepsopleiding afnemen, met naar men vreesde een aantasting van de kwaliteit van de praktijkcomponent, en daarmee van de gehele opleiding.

De scherpte van deze kritiek was reden om, alhoewel niet direct gebruikelijk in artikel 3-procedures, de meest betrokken partijen: de werkgevers, de werknemers, de landelijke organen en de onderwijsinstellingen, naderte consulteren en te bezien of wijzigingen in het wetsvoorstel het draagvlak daarvan zou kunnen vergroten. Dit leidde tot wijzigingen. Op hoofdpunten werd besloten om: -binnen de kwalificatiestructuurtwee leerwegen te blijven onderscheiden (met de karakteristieken, vergelijkbaar met het huidige leerling-wezen en het MBO) waarin enerzijds zijn te onderscheiden opleidingen met een hoog percentage praktijkcomponent (in het wetsvoorstel betiteld als «beroepsbegeleidende leerweg») die meer vanuit de landelijke organen worden aangestuurd, en anderzijds opleidingen met een lager percentage praktijkcomponent (in het wetsvoorstel betiteld als «beroepsopleidende leerweg») waarvoor de ROC's de hoofdverantwoordelijkheid dragen; -de rol van de landelijke organen ten opzichte van de eerdere voorstellen aan te passen. Als interimvoorziening is besloten de taakverdeling tussen landelijke organen en ROC's in een algemene maatregel van bestuur neer te leggen.

In het wetsvoorstel is de term «praktijkcomponent» die in het concept-wetsvoorstel werd gebruikt, vervangen door de term «beroepspraktijkvorming», afgeleid van het voorstel uit het rapport van de Commissie Van Veen. Beroepspraktijkvorming omvat zowel de praktijkcomponent voor het (huidige) leerlingwezen als de stage in het (huidige) MBO. In hoofdstuk 8 wordt hierop nader ingegaan.

Meer gedetailieerd gaan de hoofdstukken 5, 7 en 8 in op de wijziging van het opleidingenmodel. De ondergetekenden achten het verheugend dat uit de consultaties is af te leiden dat het merendeel van de gesprekspartners zich thans kan vinden in de structuur die de voorstellen uit het concept-wetsvoorstel vervangt.

1.2.2.5. Kritiek op de mate van autonomie van de instellingen Een tweede punt van uitdrukkelijke kritiek op het concept-wetsvoorstel is de mate waarin wordt voorzien in zelfstandigheid van de onderwijsinstellingen. Met name vanuit het onderwijsveld (o.a. ABB, BPCO, VBVE, AWE en VAN), maar ook in het advies van de Onderwijsraad, wordt de conclusie getrokken dat het wetsvoorstel onvoldoende bevoegdheden aan de instellingen laat om voor een adequate eigen bedrijfsvoering te zorgen. Als concrete onderwerpen waarop de regulering van de overheid te sterk is aangezet in het wetsvoorstel noemt men onder andere: -de voorgeschreven percentages van de beroepspraktijkvorming; -de regelingen inzake het personeelsbeleid en de benoembaarheidsvereisten; -de huisvestingsregelingen; -de bepalingen inzake het onderwijs en de examens; -de instroomeisen voor deelnemers aan bepaalde opleidingen; -een aantal verplichtingen verband houdende met de kwaliteitszorg en overige verslagverplichtingen; -de inrichting van het bestuur.

De kritiek was aanleiding, het wetsvoorstel nog eens zorgvuldig door te nemen op mogelijke overregulering. Deze herbezinning heeft geleid tot enige aanpassingen. Voordat op die aanpassingen wordt ingegaan, onderstrepen de ondergetekenden dat de in het concept-wetsvoorstel opgenomen -en door velen gekritiseerde -regelingen inzake huisvesting niets meer en niets minder zijn dan de bepalingen uit de vigerende wetgeving (KVE, WCBO en WVO). Zodra de voorgenomen nieuwe regelgeving met betrekking tot de huisvesting (in het kader van de OKF-operatie) gestalte krijgt, zullen de bepalingen in het voorliggende wetsvoorstel uiteraard worden aangepast.

Het was de ondergetekenden voorts opgevallen dat het wettelijk kader van het hoger onderwijs (de WHW) in verschillende reacties werd opgevoerd als een aantrekkelijk alternatief voor de concept-WEB. Zoals evenwel in met name de artikelsgewijze toelichting bij het concept-wetsvoorstel reeds is aangegeven, heeft de WHW juist model gestaan voor een groot aantal regelingen uit het concept-wetsvoorstel WEB. Tegen deze achtergrond is de kritiek op de regelgeving van de WEB inzake onderwijs en examens dan ook niet goed te plaatsen.

Zorgvuldige doorlichting van het concept-wetsvoorstel aan de hand van de commentaren leverde echter wel een aantal mogelijk te schrappen wetsbepalingen op. Zo konden voorschriften voor de inrichting van het bestuur (het college van bestuur) van de ROC's, de wettelijke onderscheiding van personeelscategorieën, het studiepuntenstelsel en de ministeriële regeling inzake het kwaliteitsverslag alsnog worden geschrapt. Ook bleken de suggesties om het invoeringsproces van de WEB eenvoudiger te stroomlijnen waardevol. Het heeft geleid tot minder tijdsdruk en beperking van invoeringsvoorschriften. Met deze wijzigingen wordt beoogd de geuite kritiek dat de WEB onvoldoende mogelijkheden biedt voor een eigen bedrijfsvoering door de instellingen, te ondervangen.

1.2.2.6. Overige elementen in de reacties

Alhoewel de bovengenoemde punten (het karakter van de wet, het opleidingenmodel en de autonomiediscussie) als meest markante en meest genoemde naar voren komen, zou aan de uitvoerige reacties te kort worden gedaan indien de indruk wordt gewekt dat geen andere onderwerpen zijn genoemd. Onderstaand is een bloemlezing van andere punten van kritiek opgenomen. Ook in het vervolg van deze memorie van toelichting wordt op deze, en andere, punten van kritiek kort ingegaan.

Het is uit de commentaren duidelijk geworden dat veel organisaties het principe onderschrijven van één integrale wet voor het gehele BVE-veld. Ten aanzien van de bekostiging brengen vrijwel alle in de artikel 3-procedure geconsulteerde organisaties naar voren dat het ontbreken van een bekostigingsnotitie zeer wordt betreurd en dat inzicht in de werking van het nieuwe bekostigingssysteem derhalve ontbreekt. De Onderwijsraad is een van de instanties die het streven om de bekostigingssleutels te vereenvoudigen onderschrijven. In een aantal gevallen uit men kritiek op het stelsel van ëenzijdige outputbekostiging. Naar aanleiding van deze kritiek en de dialoog met organisaties in het BVE-veld is in het nu voorliggende wetsvoorstel bepaald dat sprake zal zijn van een combinatie van input-en outputbekostiging. De onderwijsinstellingen ervaren de regelgeving ten aanzien van de kwaliteitszorg voor het beroepsonderwijs als enigszins dwingend, met name ten aanzien van de daarbij behorende informatieverplichting en de termijn van zes jaar voor de externe kwaliteitszorg. Tevens vraagt men zich af of het stelsel van kwaliteitszorg al dan niet ook betrekking heeft op de educatie.

Verheugend is in deze dat de commerciële onderwijsinstellingen desgevraagd aangaven, geen enkele moeite te hebben met de in het wetsvoorstel opgenomen bepalingen ten aanzien van de kwaliteitsbewaking. Met name vanuit de organisaties van het vormingswerk, maar ook door PCO en KOV, Friesland College, ABOP en Onderwijsraad, wordt opgemerkt dat het wetsvoorstel nauwelijks aandacht besteedt aan het vormingswerk. Men stelt dat het vormingswerk als aparte werksoort niet meer zichtbaar is en dat dit ten koste zou gaan van de educatieve zorg voor de zo genaamde bodemgroep. Het wetsvoorstel is echter eenduidig in zijn bedoeling dat het vormingswerk een volwaardige plaats zal gaan innemen binnen de gevormde ROC's.

Uit de commentaren is duidelijk naar voren gekomen dat de inhoudelijke doelstelling van het ROC-concept door veel organisaties wordt onderschreven, onder andere door VBVE, NPCS, VAN en ABOP.

De commentaren betrekken bij de jaarlijkse beslissing van de minister welke opleidingen voor bekostiging in aanmerking komen, het criterium van de beschikbaarheid van opleidingen in de commerciële sector. Een aantal organisaties vreest dat de commerciële instellingen zich zullen richten op goed in de markt liggende opleidingen die vervolgens niet meer door de overheid worden bekostigd omdat ze al elders worden verzorgd. Dit kan leiden tot vermindering van de toegankelijkheid van ROC's en verslechtering van het imago van de ROC's.

Omgekeerd vrezen de commerciële instellingen dat de overheid succesvolle, door het commerciële onderwijs ontwikkelde opleidingen

voor bekostiging in aanmerking zou kunnen nemen, hetgeen hun commerciële belangen zou kunnen schaden.

Een aantal organisaties, waaronder de Onderwijsraad, onderschrijft de onderwijskundige doelstellingen van de inrichting van één kwalificatiestructuur voor het secundair beroepsonderwijs, zoals in het wetsvoorstel aangegeven. Uit sommige commentaren blijkt verbazing over het feit dat de kwalificatiestructuur zich tot het beroepsonderwijs beperkt; belangrijke delen van de VE zouden ook in de kwalificatiestructuur moeten worden opgenomen. De ABB twijfelt aan de budgettaire neutraliteit van het wetsvoorstel, ook op het terrein van de personele gevolgen, en vraagt aandacht voor een goed sociaal beleidskader. PCO en KOV stellen dat het wetsvoorstel wederom grote veranderingen teweeg zal brengen in de feitelijke werkzaamheden van onderwijspersoneel aan de instellingen voor beroepsonderwijs en aan de landelijke organen. Zij achten het onverantwoord om dat in die mate en dat tempo te doen waarvan nu sprake zal zijn. Het NGL constateert dat het wetsvoorstel nauwelijks aandacht heeft voor de personele gevolgen van de hele operatie en mist voorts een verwijzing naar functiewaardering.

In veel reacties in de artikel 3-procedure alsmede in het advies van de Onderwijsraad is de zorg uitgesproken dat de mogelijkheden voor doorstroming naar het hoger beroepsonderwijs (HBO) zullen worden beperkt. Deze commentaren geven aanleiding de ontwikkelingen en discussie van het afgelopen jaar onderstaand nog eens kernachtig weer te geven om geen onduidelijkheden te laten bestaan. De doorstroom van MBO-gediplomeerden naar het HBO is in de tachtiger en negentiger jaren van deze eeuw sterk toegenomen. Er blijkt sprake te zijn van een trend waarbij een groot deel van de MBO-gediplomeerden niet direct kiest voor een positie op de arbeidsmarkt maar voor een vervolgtraject in het HBO. Het MBO is dus een belangrijk onderwijskundig alternatief gaan vormen voor het hoger algemeen voortgezet onderwijs (HAVO) als «koninklijke» route naar het HBO. Evenals andere leerroutes vervult het leertraject MBO-HBO een rol in de discussie over doelmatige en passende leerwegen. De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel inzake de begroting voor het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen voor 1994 noemt drie mogelijke modellen om te komen tot een verkorting van het traject MBO-HBO. Het uitgangspunt daarbij is dat het MBO in ieder geval tot een beroepskwalificatie moet leiden. Daarnaast is de doorstroom MBO-HBO altijd positief beoordeeld. Op het niveau van afzonderlijke deelnemers en op het niveau van de samenleving als geheel kan er sprake zijn van een wenselijke leerroute. Om die reden zal het voor deelnemers van wie tijdens de leerweg in het beroepsonderwijs kan worden vastgesteld dat het succesvol afronden van een HBO-opleiding kansrijk is, mogelijk zijn en blijven om in het MBO een doorstroomkwalificatie voor het HBO te behalen. Tegen deze achtergrond wordt gezocht naar mogelijkheden om de doorstroom te optimaliseren, waarbij een combinatie van doelstellingen een rol speelt: a. het verhogen van het rendement in het vervolgtraject; b. het boeken van kwaliteitswinst door zo goed mogelijk voort te bouwen op kennis en vaardigheden die eerder in de onderwijsloopbaan zijn verworven;

• - 

  het behalen van tijdwinst door overlap tussen programma's te reduceren. De mogelijkheden daartoe variëren per sector en daarbinnen per opleiding. Ten aanzien van de diverse sectoren is het streven erop gericht, in het MBO zoveel mogelijk te anticiperen op de instroomeisen die in het HBO worden gesteld, onverkort het uitgangspunt dat de beroepskwalificaties gehandhaafd blijven. Aangenomen mag overigens ook worden dat het HBO zal inspelen op het instroomniveau van deelnemers uit het MBO. Verder nemen instellingen zelf initiatieven tot optimalisering van de leerroute. Op basis van afspraken tussen instellingen zijn doorstroomarrangementen ontwikkeld die leiden tot verkorte trajecten. De discussie, gericht op de bestuurlijke en financiële conditionering van de doorstroming vanuit het MBO naar het HBO, wordt meegenomen in de brede discussie met betrekking tot het totale onderwijs na de eerste fase, waarbij selectie en verwijzing, bekostiging, studiefinanciering en eigen bijdragen in onderlinge samenhang worden behandeld. De voorstellen uit het voorliggende wetsvoorstel veranderen de doorstromingsmogelijheden van het MBO (of de in het nieuwe opleidingenmodel te onderscheiden opleidingen) naar het hoger onderwijs dus niet.

1.3. Het maatschappelijk draagvlak van het wetsvoorstel Zoals uit het begin van dit hoofdstuk blijkt, en elders in deze memorie van toelichting ter zake van een aantal concrete punten nader zal worden toegelicht, is er sedert het verschijnen van de Kernpuntennotitie in maart 1993 intensief en met grote betrokkenheid van in het EB-bestel werkzame instanties van gedachten gewisseld. Daarbij bleek, zoals hiervoor uitvoerig geschetst, het concept-wetsvoorstel in de artikel 3-ronde bij veel partijen te stuiten op grote, soms zelfs onoverkomelijke, bezwaren. De Onderwijsraad concludeert in zijn advies over het wetsvoorstel dan ook dat het wetsvoorstel voldoende maatschappelijk draagvlak ontbeert om succesvol te kunnen worden ingevoerd. Alhoewel een zeer breed maatschappelijk draagvlak niet altijd een conditio sine qua non is voor de succesvolle implementatie van vernieuwende wetgeving, hebben de ondergetekenden zich tot het uiterste ingespannen om de reacties uit de artikel 3-procedure af te wegen en het wetsvoorstel zoveel als mogelijk aan te passen aan de kritiek. Daartoe heeft, niet direct gebruikelijk tijdens een artikel 3-procedure, intensieve consultatie plaatsgevonden van een groot deel van de respondenten teneinde de commentaren beter te kunnen plaatsen en een klankbord te hebben voor het aanbrengen van wijzigingen. Dit heeft geleid tot ingrijpende veranderingen in het wetsvoorstel, juist op die terreinen die voor sommige respondenten het wetsvoorstel onaanvaardbaar maakten. Hierbij gaat het in eerste instantie om het voorstel uit het artikel 3-ontwerp waarin de regelingen voor het leerlingwezen en het MBO volledig gelijkgeschakeld werden, ook voor de beroepspraktijkvorming. In hoofdstuk 5 van deze memorie worden het proces en het resultaat daarvan uitvoerig geschetst. Een enigszins vergelijkbare procedure is gevolgd voor het tweede hoofdonderwerp: de mate van autonomie van de onderwijsinstellingen. Ook dit heeft geleid tot het volgen van het merendeel van de concrete suggesties van de respondenten. Ten aanzien van een derde punt van kritiek van velen, het gebrek aan inzicht in de werking van het bekostigingsmodel, is met betrokkenen inmiddels afgesproken dat zij uitdrukkelijk bij de ontwikkeling van de desbetreffende algemene maatregel van bestuur zullen worden betrokken. Er bestond in het veld daarmee begrip voor het feit dat de blauwdruk voor het bekostigingsmodel (dat overigens pas in volle omvang ruim na het jaar 2000 in werking zal treden) klaar lag, maar dat de ontwikkeling zoveel mogelijk gezamenlijk ter hand zal worden genomen.

Een punt waarover in het onderwijsveld verdeeldheid bestaat, blijft de ROC-vorming. Er zijn daarbij zowel uitdrukkelijke voorstanders (er bestaan thans zelfs al een aantal ROC's; een nog groter aantal ROC's is in wording) als uitdrukkelijke tegenstanders. Daarnaast is ook sprake van een groot aantal instellingen die tot de categorie der twijfelaars moeten worden gerekend. Juist die laatste categorie is, zo blijkt uit de snelle toename van samenwerkingsverbanden, na afloop van het debat in de Tweede Kamer van 15 oktober 1993 aan de slag gegaan. Tijdens dat debat bleek overeenstemming te bestaan over de hoofdrichting van het ROC-vormingsproces en de noodzaak de ROC's in de WEB op te nemen. Door een tweetal punten uit de artikel 3-procedure aangaande de ROC-vorming over te nemen (het schrappen van een minimumomvangsnorm en het verduidelijken van de positie van het vormingswerk in de ROC's) en een onderbouwde inschatting te presenteren dat, gelet op de bestaande spreiding, weinig problemen verwacht worden van de fusieprocessen van denominatieve instellingen, verwachten de ondergetekenden ook voor de ROC-vorming het draagvlak te hebben verbreed. Naast de genoemde hoofdpunten van kritiek, leverde de artikel 3-ronde vanzelfsprekend nog een groot aantal commentaarpunten met betrekking tot andere onderwerpen op waaraan het wetsvoorstel is aangepast. Zonder volledigheid te wilien betrachten gaat het hierbij ondermeer om: de versterking van de positie van de oriëntatie en schakeling, de introductie van een kwalificatiestructuur voor de educatie, een verduidelijking van de WGR-functie bij de educatie, het aanpassen van de regelingen van de kwaliteitszorg, een verduidelijking van de doorstromingsmogelijkheden naar het HBO, aanpassingen in het invoeringstraject, wijzigingen in de organisatie van de landelijke organen van het beroepsonderwijs, veranderingen in de taakstelling en samenstelling van de commissie belast met het uitbrengen van adviezen inzake de macrodoelmatigheid.

In de perceptie van de ondergetekenden zijn door het ingrijpend wijzigen van het wetsvoorstel op de kritiekpunten inzake het opleidingenmodel en de mate van autonomie alsmede door het aanpassen van de regelingen inzake het ROC-vormingsproces de commentaren zeer aanzienlijk tot zelfs volledige gehonoreerd en kan het niet anders zijn dan dat het maatschappelijk draagvlak voor de plannen sedert het artikel-3 voorstel aanzienlijk is versterkt.

Haast De Onderwijsraad verwijst in zijn commentaar naar de grote voortvarendheid die in het wetgevingsproces wordt betracht. Deze Raad plaatst daarbij vraagtekens en herhaalt zijn voorkeur voor de handhaving van twee afzonderlijke wetten en het opschuiven van de expiratiedata van de op 1 januari 1996 expirerende wetgeving. Moet er dan toch één wet komen, dat dient dit een wet te zijn waarlangs de samenhang tussen de beide sectoren geleidelijk en experimenteel wordt bevorderd. De ondergetekenden delen deze visie van de Onderwijsraad niet. Daarvoor zijn een aantal redenen, waarvan er enkele reeds in dit hoofdstuk zijn genoemd. Ten eerste voeren de ondergetekenden met het ontwikkelen van vervangende wetgeving voor de bestaande wetten per 1 januari 1996 de uitdrukkelijke wens van het Parlement uit. Deze wens betreft zowel het ontwerpen van één wettelijk kader voor de beide sectoren als het vervangen van de bestaande wetgeving per 1 januari 1996. Ten tweede zijn een deel van de kritiek en het pleidooi van de Onderwijsraad tot het beperken van de snelheid van wetgeving ingegeven door het standpunt dat ook in de toekomst sprake moet blijven van twee wetten: één voor het beroepsonderwijs en één voor de volwasseneneducatie. Uit het proces van discussies vanaf de Kernpuntennotitie (maart

1993} is evenwel gebleken dat een overgrote meerderheid van organisaties en instanties deze opvatting van de Onderwijsraad niet deelt en één wet voor het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie voorstaat. Ten derde blijken de thans in ontwikkeling zijnde vernieuwingsprocessen (o.a. de ROC-vorming, de ontwikkeling van een kwalificatiestructuur, het vormgeven van een nieuw stelsel van kwaliteitszorg, de verandering van de verhouding tussen overheid en instellingen in het algemeen en het versterken van de autonomie van instellingen in het bijzonder, de discussie over versterking van de outputfactor in de bekostiging van instellingen, de versterking van de mogelijkheid tot het behalen van kwalificaties onder meer door ook het niet bekostigde onderwijs daarbij te betrekken), onvoldoende te kunnen worden ontwikkeld binnen de bestaande wetgeving. Ten vierde is het debat over de nieuwe regelgeving en de vormgeving van de onderdelen daarin, in hoge mate sturend gebleken voor de genoemde vernieuwingsprocessen. Het nu stopzetten van de vormgeving van het juridische kader (in de vorm van een nieuwe wet) zou negatieve gevolgen hebben voor genoemde vernieuwingsprocessen, omdat voor velen binnen en buiten het onderwijsveld het samenvallen van vernieuwingsprocessen en de totstandkoming van nieuwe wetgeving als een belangrijke politiek gegeven en een belangrijke inspiratiebron worden beschouwd. Ten vijfde zijn de ondergetekenden ervoor beducht dat andere bestuurlijke vernieuwingsprocessen, geplaatst in het perspectief van de WEB, zullen worden vertraagd. Dit zou uiteindelijk onder de bestaande wetgeving kunnen leiden tot het stilvallen van noodzakelijke, en veelal breed gedragen, veranderingen en aanpassingen van het onderwijskundige en bestuurlijk instrumentarium. Het zou bovendien een periode van grote onduidelijkheid en onzekerheid inbouwen voor het onderwijsveld.

Conclusie Uit het bovenstaande moge blijken dat de ondergetekenden de veronderstelling dat er onvoldoende maatschappelijk draagvlak zou kunnen ontstaan bij doorvoering van de plannen niet delen. Anders dan de Onderwijsraad achten de ondergetekenden wel dringende redenen aanwezig om thans het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie in één nieuw wettelijk kader op te nemen. Zoals reeds opgemerkt, is uit de contacten naar aanleiding van de artikel 3-ronde gebleken dat indien het wetsvoorstel zou worden aangepast op de onderwerpen die uiteindelijk inderdaad zijn gewijzigd, bij vrijwel alle organisaties de steun voor de hoofdlijnen van het wetsvoorstel kan worden herwonnen. De ondergetekenden hebben dan ook reden om aan te nemen dat een nieuwe overlegronde ten aanzien hiervan geen nieuwe gezichtspunten op tafel zal leggen. De discussieronde vanaf de Kernpuntennotitie moge zich dan in een hoog tempo hebben voltrokken, er is zeer uitvoerig formeel en informeel contact geweest met nagenoeg alle betrokkenen. Het is dan ook niet waarschijnlijk dat zich nieuwe gezichtspunten zullen ontwikkelen die een vertraging rechtvaardigen. Want ten aanzien van de suggestie van de Onderwijsraad dat de bestaande wetgeving probleemloos enige tijd kan worden verlengd, moeten de ondergetekenden opmerken dat zij door besluiten van een dergelijke strekking te bevorderen, enerzijds de uitdrukkelijke wil van het Parlement zouden bruskeren en anderzijds een zware wissel zouden trekken op de ontwikkeling en voortgang van voor de sector van het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie essentieel geachte veranderingen.

1.4. De belangrijkste verschillen tussen het concept-wetsvoorstel en het wetsvoorstel De belangrijkste wijzigingen die het wetsvoorstel bevat ten opzichte van het concept-wetsvoorstel zijn als volgt samen te vatten. De onderstaande punten worden in het vervolg van deze memorie van toelichting nader toegelicht: 1. de vorming van ROC's -de minimum omvangsnorm van 5000 deelnemers voor de ROC's wordt geschrapt; -de positie van het vormingswerk in het ROC-proces wordt verduidelijkt: vormingswerk is verplicht binnen een ROC (en maakt daarmee onverkort deel uit van de breedte-eis van ROC-vorming) tenzij er, binnen een redelijke afstand, geen voorziening aanwezig is. In dat geval kan ontheffing van de breedte-eis op het punt van het vormingswerk worden verleend. 2. de bekostiging van het beroepsonderwijs -het artikel inzake de bekostigingsgrondslagen wordt zodanig gewijzigd dat: a. de certificaatbekostiging vervalt; b. de hoofdparameters in de wet zijn: het aantal deelnemers en het aantal behaalde diploma's; c. de wet zal voorzien in een mogelijkheid van extra instroomwaardering voor doelgroepeninstroom (voor de assistentopleiding en de basisberoepsopleiding) om instellingen in staat te stellen voor deze leerlingen indien nodig O&S trajecten aan te bieden; d. de mogelijkheid wordt geopend van een verhoogde diplomawaardering voor a priori geïdentificeerde doelgroepen. -de nadere uitwerking van de punten b t/m d zal geschieden in het Bekostigingsbesluit WEB, een algemene maatregel van bestuur. Voor het tot stand brengen van dat besluit zal een ruime tijd worden uitgetrokken. In het ontwerpproces zal het onderwijsveld een duidelijke rol spelen. -de invoering van het nieuwe bekostigingsmodel (in verband met de latere invoering van het opleidingenmodel) wordt met een jaar uitgesteld. -afgezien wordt van de decentrale inning van het lesgeld door ROC's. Dit betekent tevens dat geen prijsdifferentiatie in het lesgeld kan plaatsvinden. 3. het opleidingenmodel voor het beroepsonderwijs In het opleidingenmodel wordt een aantal wijzigingen aangebracht: -binnen de nieuwe opleidingenstructuur wordt een onderscheid aangebracht tussen: a. beroepsopleidende leerwegen met een beroepspraktijkvormingspercentage tussen de 20 en 60%, en b. beroepsbegeleidende leerwegen met een percentage beroepspraktijkvorming boven de 60%; -de wettelijke vastlegging van percentages beroepspraktijkvorming vervalt. Het percentage praktijk zal per opleiding worden vastgesteld bij de eindtermen. Bij de vaststelling van de eindtermen zal ook worden bepaald of de opleiding in de vorm van een beroepsopleidende of beroepsbegeleidende leerweg, danwel de beide leerwegen omvattend, kan worden aangeboden; -de verantwoordelijkheidsverdeling tussen ROC's en landelijke organen wordt vooralsnog neergelegd in een algemene maatregel van bestuur; -in de wet wordt een bepaling opgenomen waardoor beperking van instroom van bepaalde opleidingen met een praktijkpercentage van minder dan 60% kan worden bereikt;

-de naamgeving van de opleidingen uit de kwalificatiestructuur wordt beschermd: instellingen die binnen de kwalificatiestructuur werken, mogen alleen de in het Centraal register opgenomen naam gebruiken in het maatschappelijk verkeer; instellingen die niet binnen de kwalificatiestructuur werken, mogen die naam niet gebruiken.

• - 

  versterking van de autonomie van ROC's en beperking van de besturingslast Op een aantal punten wordt de zelfstandigheid van ROC's versterkt en worden de besturingslasten in het verkeertussen overheid en instellingen beperkt. Het gaat hierbij om: -het schrappen van het onderscheid in personeelscategorieën; -het schrappen van de voorschriften voor de inrichting van het dagelijks bestuur van de ROC's; -het schrappen van de bepalingen inzake studielastramingen en studiepunten; -het verruimen van de toelatingsregelingen voor de instellingen; -het ingrijpend verkorten van termijnen waarbinnen nieuw opleidingenaanbod door instellingen kan worden aangeboden; -het laten vervallen van modelvoorschriften voor diploma's; -een verruiming van de mogelijkheden om werkzaamheden onder verantwoordelijkheid van het ROC door anderen (bijvoorbeeld de landelijke organen) te laten uitvoeren; -het verminderen van de besturingslast voor de instellingen door het kwaliteitsverslag tweejaarlijks te maken in plaats van jaarlijks.

• - 

  versterking van de positie van het overleg tussen overleg en actoren De positie van het overleg tussen de overheid en ROC's, landelijke organen en gemeenten, afzonderlijke zowel als gezamenlijk, is versterkt. Over een aantal in het wetsvoorstel opgenomen onderwerpen zal verplicht overleg worden gevoerd. Overeenstemming tussen partijen in het overleg kan ertoe leiden dat bepaalde overheidsbevoegdheden niet behoeven te worden gebruikt.

• - 

  bepalingen inzake de educatie -de introductie van een kwalificatiestructuur voor de educatie; -de bestedingsvrijheid van gemeenten voor de educatie bij commerciële instellingen treedt in werking met ingang van 1 januari 1999; -de bestedingsvrijheid van gemeenten voor educatie bij niet bekostigde instellingen wordt, na 1 januari 1999, structureel beperkt tot ten hoogste 50% van het door de overheid beschikbaar gestelde budget; -bij het Beleidskader educatie is voorzien in een beperkte mogelijkheid om jegens gemeenten voorschriften te geven met betrekking tot prioriteiten voor de besteding van de educatiemiddelen.

• - 

  landelijke organen -afgezien wordt van de instelling van een coördinerend orgaan voor de landelijke organen. Met de landelijke organen zal worden overlegd op welke andere wijze een oplossing kan worden gevonden voor de coördinerende en administratieve problemen waarvoor het coördinerend orgaan bedoeld was; -de taken van de aanvankelijk voorziene «commissie kwalificatiestructuur» (een commissie van de landelijke organen ter advisering bij de eindtermen) worden gekoppeld aan de macrodoelmatigheidstoetsing (in het concept-wetsvoorstel nog een taak van de SER). Daarvoor wordt een nieuwe Adviescommissie onderwijsarbeidsmarkt in het leven geroepen. De commissie wordt voor de helft benoemd door de overheid en voor de helft door de landelijke organen, de sociale partners en de onderwijsinstellingen.

• - 

  invoering -het eerste studiejaar waarin het opleidingenmodel wordt ingevoerd, wordt opgeschoven van 1 augustus 1996 naar 1 augustus 1997. Dit maakt het mogelijk een groot aantal invoeringsregelingen te versoepelen.

• - 

  overige punten -voor de wachtgeldsystematiek wordt voor de gehele sector (voor het personeel van de ROC's en de landelijke organen) aangesloten bij de beleidsvoornemens met betrekking tot het Participatiefonds. Van de contracten met de gemeenten inzake de educatie zal een opslag in de richting van het Participatiefonds deel uitmaken.

Deze wijzigingen ten opzichte van het concept-wetsvoorstel zijn ingrijpend en komen tegemoet aan de scherpe kritiek in de artikel 3-procedure. De ondergetekenden beschouwen de artikel 3-procedure dan ook als zeer waardevol en gaan ervan uit dat het draagvlak voor het aldus gewijzigde wetsvoorstel sterk is vergroot.

HOOFDSTUK 2. DE ACHTERGRONDEN EN HOOFDLIJNEN VAN HET WETSVOORSTEL

2.1. Inleiding

In de Kernpuntennotitie is de hoofddoelstelling dieten grondslag ligt aan het voorliggende wetsvoorstel omschreven als: «het tot stand laten komen van een geheel van gedifferentieerde onderwijsvoorzieningen op het terrein van het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie, dat beantwoordt aan de maatschappelijke en individuele vraag naar beroepsonderwijs en volwasseneneducatie. De voorzieningen moeten enerzijds kunnen bijdragen aan een adequaat opleidingsniveau en dienen anderzijds voldoende toegankelijk te zijn» (blz. 8).

Deze hoofddoelstelling is tijdens de in hoofdstuk 1 beschreven stappen uitgangspunt gebleven. Daarbij vormt het wetsvoorstel een vervolg op een aantal in de afgelopen jaren reeds gezette stappen op weg naar de ontwikkeling en vernieuwing van het bestuurlijkorganisatorisch instrumentarium voor het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie. Deze vernieuwingsprocessen vonden hun juridische neerslag in nieuwe wet-en regelgeving die in 1992 en 1993 tot stand kwam. Mede hierdoor is het mogelijk om in de WEB tot de noodzakelijke verdere wijzigingen in het bestel te komen.

In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de voornaamste wijzigingen die het wetsvoorstel belichaamt, wordt inzicht gegeven in de wetgevings-en beleidsprocessen naast de WEB alsmede inzicht in de wijze waarop in het wetsvoorstel de doelstelling van beperkte regulering worden ingevuld.

2.2. Veranderingen voorkomende uit het wetsvoorstel In het wetsvoorstel kan worden aangesloten bij een groot aantal veranderingen die reeds in gang zijn gezet, zoals: -herschikken van de activiteitenplanning van VAVO en basiseducatie; -herschikking en integratie van het zelfstandig vormingswerk; -herstructurering van de landelijke organen.

Daarnaast worden in het wetsvoorstel een aantal veranderingen voorgesteld in het licht van de hierboven genoemde doelstellingen. Deze worden hieronder kort beschreven.

• - 

  De introductie van een landelijke kwalificatiestructuur Het wetsvoorstel regelt de voorwaarden waaronder een breed gedragen kwalificatiestructuur tot stand komt en wordt onderhouden. De kwalificatiestructuur is het geordend geheel van kwalificaties en deelkwalificaties waarvoor eindtermen zijn vastgesteld. De kwalificatiestructuur moet leiden tot: -een grotere transparantie van opleidingen, diploma's en certificaten; -het opleiden tot binnen de bedrijfstak erkende beroepskwalificaties (nationaal en internationaal); -verbetering van de doorstroming, langs efficiënte leerwegen; -vergemakkelijking van erkenning van elders of eerder verworven kwalificaties; -vermindering van ongekwalificeerde tussentijdse uitstroom.

De kwalificatiestructuur dient zowel doelstellingen met betrekking tot de deelnemers als maatschappelijke doelstellingen. Zij vormt een centraal element in het wetsvoorstel.

Ook voor de educatie voorziet het wetsvoorstel in een kwalificatiestructuur. Dit kan mede bijdragen aan een meer effectieve transfer tussen beroepsonderwijs en educatie.

• - 

  De ontwikkeling van een systeem van kwaliteitszorg Het wetsvoorstel legt de verantwoordelijkheid voor het opzetten van een systeem van kwaliteitszorg in de eerste plaats bij de instellingen. Het systeem heeft een intern en een extern deel. Van het interne deel maakt een voortdurende «zelfevaluatie» door de instelling deel uit. Een wezenlijk element van het externe deel is de formulering van en de rol bij de toetsing van de eindtermen door de landelijke organen. Daarnaast zullen in het externe deel andere vormen van kwaliteitsbewaking, zoals het kwaliteitsverslag en commissies van externe deskundigen, een rol spelen. Het systeem van kwaliteitszorg zal in de eerste plaats bijdragen tot de doelstelling van het bevorderen van de onderwijskwaliteit. Daarnaast zijn kwaliteitszorg en de daaruit volgende kwaliteitsoordelen een essentieel element in de nieuwe bestuurlijke verhoudingen. Blijkt uit de te verstrekken gegevens dat de kwaliteit van onderdelen van de werkzaamheden van de instelling onvoldoende is, dan kan de overheid daaraan, na een met waarborgen omklede procedure waaronder in elk geval overleg, sancties verbinden. Dit sluitstuk van de kwaliteitszorg is het complement van de beleidsvrijheid die de instellingen ten aanzien van het onderwijsproces in het wetsvoorstel krijgen.

• - 

  Het bekostigingsmodel voor het beroepsonderwijs Het bekostigingsmodel voor het beroepsonderwijs zal een meer uitgesproken outputkarakter krijgen. Dit model zal voorafgedefinieerde prestaties bekostigen. Van het bekostigingsmodel gaat een sturende werking uit, gericht op verbetering van de prestaties van de instellingen. Het bekostigingsmodel heeft daarmee ook een functie ten behoeve van een grotere maatschappelijke verantwoording door de instellingen van hun beleid.

• - 

  De decentrale aansturing van de educatie Langs de weg van een decentrale aansturing van de educatie kan realisering van individuele en maatschappelijke doelstellingen worden bevorderd. De gekozen systematiek waarin gemeenten in regioverband op basis van (waarschijnlijk meerjarige) contracten voor de door hen geïdentificeerde doelgroepen onderwijs aanbesteden, maakt het mogelijk dat een op maatschappelijk resultaat gericht systeem van onderwijs tot stand komt voor diegenen die niet direct een plaats kunnen vinden in de

overige voorzieningen. De meer directe relatie tussen de betrokken doelgroepen en de lokale overheid, ook op andere terreinen dan het onderwijs, zal naar verwachting de mogelijkheden voor integratie van lokaal noodzakelijke voorzieningen versterken en daarmee ten goede komen aan de beoogde deelnemers.

• - 

  Het versterken van de beroepspraktijkvorming Het opleidingenmodel van het wetsvoorstel voorziet in versterking van de beroepspraktijkvorming op hetterrein van het beroepsonderwijs. Dit zal de betrokkenheid van het bedrijfsleven bij het beroepsonderwijs versterken en bijdragen tot een betere aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt. f. Het rationaliseren van de informatiestromen In de relatie tussen overheid en instellingen die in het EB-bestel gerealiseerd dient te worden, is het bestaan van afzonderlijke maar naar doelstelling deels samenvallende informatiestromen van instellingen naar de overheid en omgekeerd ongewenst. Het wetsvoorstel omschrijft duidelijk, welke informatie de overheid van de instellingen dient te ontvangen, en met welke oogmerken. Uitgangspunt hierbij is, het reguleren van slechts die informatie die werkelijk voor een duidelijk geïdentificeerd doel noodzakelijk wordt geacht. Het gaat dan om informatie over de kwaliteitszorg, informatie die de basis vormt van het bekostigingsmodel, een jaarrekening en een beperkt aantal stroomgegevens en gegevens die in aanvulling daarop noodzakelijk zijn voor de maatschappelijke verantwoording van de instellingen.

• - 

  De professionalisering van de studie-en beroepskeuzeactiviteiten Om binnen de professionele onderwijsinstellingen werkelijk vorm te kunnen geven aan de doelstellingen met betrekking tot de deelnemer, waaronder vooral het leveren van maatwerk, behoren de instellingen een integraal beleid van deelnemerbegeleiding en studie-en beroepskeuzeadvisering te voeren. Externe ondersteuning kan daarvan deel uitmaken. Hierbij is inbegrepen de advisering over mogelijkheden om in het buitenland (in het bijzonder in andere Lidstaten van de Europese Unie) een verdere opleiding te volgen en/of de arbeidsmarkt te betreden.

2.3. Wetgevings-en beleidsprocessen naast de WEB

In het wetsvoorstel komen vele beleidsprocessen samen. Vaak gaat het om reeds langer lopende vernieuwingsactiviteiten. Toch zijn er daarnaast nog beleidsactiviteiten waarvan opneming in het wetsvoorstel op dit moment niet wenselijk of niet mogelijk is. Het gaat dan om een viertal onderwerpen: 1. de discussie over leerrechten, aan de orde gesteld in de nota «Blijven Leren». Daaronder is tevens begrepen de uitkomst van het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel tot aanpassing van de WCBO met betrekking tot de zo genaamde 27+-regeling in het leerlingwezen. De resultaten van deze discussie zullen te gelegener tijd in het wetsvoorstel worden verwerkt; 2. de discussie over de eventuele nadere regulering van contractactiviteiten van door de overheid bekostigde instellingen, naar aanleiding van het rapport «Eigenlijk, Oneigenlijk» van de onderwijsinspectie. Het voorliggende wetsvoorstel bevat hiervoor al wel enkele aangrijpingspunten waarover met het veld overeenstemming bestaat (de naamsbescherming van opleidingen en de regeling van informatie over de contractactiviteiten vanuit de bekostigde instellingen), maar de bredere discussie zal los van de WEB worden gevoerd. De uitkomsten daarvan zullen in het wetsvoorstel worden verwerkt; 3. de regelingen inzake de decentralisatie van de verantwoordelijk-

heden voor huisvesting (de zo genaamde OKF-operatie). Ook over dat onderwerpt vindt thans een aparte discussie plaats. In afwachting van de afronding van die discussie zijn in het wetsvoorstel de huidige regelingen inzake huisvesting opgenomen; 4. voor de decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden waarvoor thans los van de WEB wetgeving wordt voorbereid. Dit vormt dus het vierde uitgezonderde beleidsterrein uit de WEB-discussie. De uit dat afzonderlijke wetgevingstraject resulterende regelingen zullen een plaats krijgen in de WEB.

2.4. Beperkte regelingen in het wetsvoorstel gericht op zelfregulering Het voorliggende wetsvoorstel heeft als belangrijke doelstelling het sterk verminderen van wettelijke regelingen voor het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie. Daartoe hanteren de ondergetekenden een drietal, in elkaars verlengde liggende, uitgangspunten:

• - 

  Wetsbepalingen die vervallen Ten eerste vervangt de WEB, als exclusief wettelijk kader, een groot aantal wetten: -KVE; -WCBO; -Belangrijke delen van de WVO, zoals: -de regelingen van de SVM-wet (voor het MBO); -de regeling van het Vormingswerk voor jeugdigen (het binnenkort in het Staatsblad te plaatsen Besluit Vormingswerk voor jeugdigen 1994); -de regelingen voor het VAVO.

Naast deze wetten vervallen ongeveer 50 uitvoeringsbesluiten die op grond daarvan zijn vastgesteld.

Voorts kan door het vervallen van bovenstaande regelingen een aantal andere wetten en besluiten aanzienlijk worden vereenvoudigd. Hierbij gaat het ondermeer om: -de in de Welzijnswet en de KVE neergelegde regeling van het lokale vormings-en ontwikkelingswerk (coördinatieplicht vervalt); -de reikwijdte van de WEO (wordt nu beperkt tot het voortgezet onderwijs). Tenslotte vervalt op grond van de WEB een aanzienlijk aantal wettelijke voorschriften waarin coördinatie-en afstemmingsverplichtingen zijn geregeld ten opzichte van het EB-onderwijs.

• - 

  Zo beperkt mogelijke regelgeving in het wetsvoorstel Ten tweede is bij het ontwerpen van het wetsvoorstel getracht met een zo beperkt mogelijke set van centrale regelingen te volstaan. Slechts bij duidelijke en dwingende noodzaakzijn centrale regelingen opgenomen. Deze noodzaak kan zijn ingegeven vanuit de volgende overwegingen: a. een ondubbelzinnige regeling van bevoegdheids-en verantwoordelijkheidsverdelingen; b. afbakening van de reikwijdte; c. (rechts)bescherming van de deelnemer of actor; d. structurering (en daarmee beperking van de besturingslasten) van processen voor het realiseren van transparantie in het stelsel en de regelingen; e. beperking van aanspraken op bekostiging; f. verantwoordingsplicht in ruime zin (daaronder begrepen financiële verantwoording en kwalitatieve verantwoording);

• - 

  verplichtingen uit andere wetgeving (waaronder regelingen van de Europese Unie) of andere bindende regels.

Naar het oordeel van de ondergetekenden is de regeldichtheid van het wetsvoorstel dan ook zeer beperkt.

• - 

  Minimalisering van nadere voorschriften bij algemene maatregel van bestuur en ministeriële regeling Ten derde \s uiterste soberheid betracht bij het opnemen van mogelijkheden voor lagere regelgeving (algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen). Daar waar de huidige regelgeving vele tientallen algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen kent, is dat aantal in het wetsvoorstel zeer gering. Voor een vergelijking met de huidige situatie dient het volgende voorbeeld. Alleen de WCBO kent in totaal al meer dan 40 delegatiebepalingen op grond waarvan aanvulling of afwijking van de wet bij algemene maatregel van bestuur mogelijk is. Daarvan houden 36 bepalingen een verplichting in om nadere regels te stellen. Een groot aantal van de delegatiebepalingen in de WCBO is ruim en open geformuleerd, hetgeen inhoudt dat het wettelijk kader niet of nauwelijks richtinggevend is voor de nadere regels. De WEB zelf kent niet meer dan een beperkt aantal opdrachten tot nadere regeling bij algemene maatregel van bestuur en ministeriële regeling (waarvan een deel facultatief). Onderstaand een overzicht van algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen in het wetsvoorstel. Hiervan zijn uitgezonderd de regelingen inzake huisvesting die nader zullen worden aangepast aan separaat ingediende wetsvoorstellen (zie paragraaf 2.5). Ook de lagere regelingen met betrekking tot de invoering van de WEB zijn niet opgenomen; ze hebben immers slechts tijdelijke werking.

Tabel 1. Overzicht van algemene maatregelen van bestuur in de WEB

Artikelen

Onderwerp

2.2.1-1

berekeningswijze bekostiging 2.2.12-1 2.3.1-1,3 2.4.1 2.5.1

2.2.4-4

wijze van bekostiging 2.4.2-4 2.5.2-4

2.7

scholengemeenschappen ROC-VBO

3.1.2

georganiseerd overleg 3.2.1

4.1.1

functies en taken personeel 4.3.1 4.4.1

4.1.2-2

rechtspositieregeling 4.3.2-2

4.5.3-4

bevoegdheden minister Participatiefonds 7.3.4-2

inrichting v.a.v.o. 7.4.2-4

Awb-termijnen examens 7.4.4

examenopgaven beroepsopleidingen 7.4.13-3,5,6 examens v.a.v.o., NT-I enll; Awb-termijnen 7.6.1

taakverdeling ROC's en landelijke organen 8.1.1-6

Awb-termijnen inschrijving

Tabel 2. Overzicht van ministeriële regelingen in de WEB

Artikelen

Onderwerp

2.3.6-3

gegevensverstrekking educatie 2.6.3-2,4

inrichting jaarrekening 2.6.5-2

gegevens informatieverkeer 4.2.1-1,2

benoembaarheid docenten 4.2.2-1,2

bewijzen van bekwaamheid docenten 6.3.1-4

informatieverstrekking aan Centraal register 7.2.4-1

eindtermen en indeling in deelkwalificaties 7.3.3-1,2

eindtermen NT-I en -ll en v.a.v.o. 8.2.1-1

getuigschrift vooropleidingen

Door strikte toepassing van deze drie basisprincipes is een naar het oordeel van de ondergetekenden zeer gedereguleerd wetsvoorstel tot stand gekomen.

HOOFDSTUK 3. DE ONTWIKKELING VAN DE ELEMENTEN VAN HET BESTEL

3.1. Grote maatschappelijke betekenis

Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie hebben beide een niette onderschatten maatschappelijke betekenis. «Middelbare beroepsopleidingen en leerlingwezen hebben in het afgelopen decennium een grote maatschappelijke betekenis gekregen. Meer dan een derde van de werkende beroepsbevolking heeft dit onderwijs achter de rug. De vraag naar middelbaar opgeleiden op de arbeidsmarkt is groot en groeit. Middelbare beroepsopleidingen zijn kortom voor de nationale economie van vitaal belang». Aldus paragraaf 1.1. van het rapport «Beroepsonderwijs in goede banen, Visie en ambitie van middelbare beroepsopleidingen» dat in september 1993 werd gepubliceerd door de VBVE.

In het citaat wordt kernachtig het belang van het beroepsonderwijs weergegeven. Hetzelfde dient gezegd te worden van de volwasseneneducatie, waarvan zowel de basiseducatie als het VAVO zich de afgelopen jaren hebben ontwikkeld tot niet meer uit het Nederlandse onderwijsbestel weg te denken voorzieningen. De basiseducatie betekent voor velen die hun kansen niet hebben gegrepen of nooit hebben gekregen, een eerste of essentiële vervolgstap in de richting van verdere scholing of van andere vormen van ontwikkeling. Door de krachtsinspanningen met betrekking tot het onderwijsaanbod in Nederlands als tweede taal, ontwikkelden duizenden niet-Nederlanders een vaardigheid in de Nederlandse taal, een vaardigheid die een absolute voorwaarde is voor het kunnen functioneren in de Nederlandse samenleving. Het VAVO kan worden beschouwd als een succesrijke tweede kansformule voor volwassenen die kwalificaties op het niveau van het algemeen voortgezet onderwijs niet, niet geheel of nog niet hebben behaald.

De beide compartimenten (educatie en beroepsonderwijs) zijn dus essentiële onderdelen van het diagram van het Nederlandse onderwijsbestel. Het voorliggende wetsvoorstel beoogt een versterking van deze beide delen afzonderlijk, maar vooral ook van de, op dit moment nog zwak ontwikkelde, samenhang tussen de beide elementen. Na een historische schets zal in dit hoofdstuk de gewenste ontwikkelingsrichting van de educatie en het beroepsonderwijs worden beschreven. Niet alleen op het samengaan van de beide onderwijssoorten wordt ingegaan, maar ook op het belang van de verschillende afzonderlijke delen van het bestel.

Daarbij krijgt tevens aandacht de positie van het vormingswerk voor jeugdigen, dat in het wetsvoorstel een bijzondere plaats inneemt, mede omdat het zich ook op het grensvlak van jeugd-en volwassenenonderwijs en op het grensvlak van educatie en beroepsonderwijs bevindt.

3.2. Historische schets van de volwasseneneducatie en het beroepsonderwijs Inleiding De behoefte aan scholing, zowel algemeen vormend als beroepsgericht, heeft zich de afgelopen eeuw spectaculair ontwikkeld. Die scholing heeft in hoge mate bijgedragen tot de welvaart en het welzijn van de natie. De opening van de eerste «ambachtsschool» in 1861 markeert in dat opzicht het prille begin van de gedeeltelijke voorbereiding op een beroep in de schoolbanken. De betrokkenheid van de overheid was in die tijd gering. De initiatieven kwamen vooral uit de branches zelf. Ook nu nog komt veel belangrijk onderwijsaanbod tot stand zonder enige overheidsbemoeienis doch als resultaat van vraag en aanbod vanuit de bedrijven en/of deelnemers. De betrokkenheid van de rijksoverheid ontwikkelde zich in het begin van deze eeuw langzaam maar zeker en resulteerde uiteindelijk in 1921 in de regeling en bekostiging van het beroepsonderwijs in de Nijverheidsonderwijswet. Na de eerste wereldoorlog, toen de economische situatie verbeterde, ontstonden voorzieningen als volksuniversiteiten en instituten voor vorming. De volwasseneneducatie na de Tweede Wereldoorlog omvat een scala van verschillende voorzieningen, die weinig of geen samenhang vertonen en die zich langs de lijnen van verschillende ministeries cntwikkeld hebben.

• - 

  Volwasseneneducatie Het begrip «volwasseneneducatie» (VE) werd geïntroduceerd aan het begin van de zeventiger jaren, toen de gedachte van de «permanente educatie» in de belangstelling kwam. De ononderbroken leerweg aan alleen het begin van het leven kon en mocht niet het laatste woord zijn. Aan het eind van de zeventiger jaren moest een breed samengestelde ambtelijke Interdepartementale Stuurgroep VE samen met de coördinerend minister VE, de Minister van Onderwijs en Wetenschappen en de bewindslieden van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk, en van Sociale Zaken, antwoord geven op allerlei ontwikkelingen in de praktijk van de VE, resulterend in een beleidsnota. Verschil van inzicht over in het bijzonder de gewenste planning (centrale planning, territoriale en gemeentelijke decentralisatie of functionele decentralisatie) stond een spoedig verschijnen van de beleidsnota in de weg. Om te voorzien in de ontstane scholingsbehoeften werd in 1980 een interdepartementaal ontwikkelingsbeleid voor een zestal soorten van ontwikkelingsprojecten opgezet: alfabetisering, educatieve activiteiten voor culturele minderheden, introductie van de Open Schoolwerkwijze, voorbereiding op de pensionering, educatieve netwerken en beroepskwalificerende educatieve activiteiten. Deze projecten zouden na drie jaar moeten uitmonden in nieuw structureel of regulier beleid. In 1981 werd een Beginselennota VE uitgebracht: niet de toegezegde beleidsnota, maar een omschrijving van de status quo. In het volgende kabinet werd in 1981 de Minister van Onderwijs en Wetenschappen projectminister VE. Hij initieerde drie beleidsprojecten: voor basiseducatie, voor harmonisatiewetgeving VE en voor educatief verlof. Het eerste kabinet Lubbers nam de drie beleidsprojecten over en in 1983 aanvaardde het kabinet drie Hoofdlijnennotities VE. Hierin werd naast de drie beleidsprojecten ook een beleidsplan beroepseducatie voor volwassenen aangekondigd. Intussen diende de oppositie een reeds

eerder gepresenteerd initiatief-Voorstel van een Wet houdende vaststelling van een wettelijk kader voor de volwasseneneducatie opnieuw in. De bedoeling daarvan was, de uiteenlopende vormen van VE te harmoniseren en nieuwe regelgeving voor basiseducatie voor volwassenen te realiseren. De initiatiefwet werd in 1985 in het Staatsblad gepubliceerd. Afgesproken was dat een invoeringswet de uitvoering van vele aspecten van deze wet zou regelen. Uiteindelijk bereikt in 1991 een Wet houdende vaststelling van een herzien wettelijk kader voor de volwasseneneducatie (KVE) het Staatsblad.

• - 

  Beroepsonderwijs Na de Tweede Wereldoorlog, toen het aantal jongeren dat direct na het lager onderwijs ging werken verminderde, ontstonden de eerste vormen van MBO, met als eerste het «uitgebreid technisch onderwijs». De deelneming aan deze vormen bleef echter beperkt tot het einde van de zestiger jaren. Vooral in de handel en de administratieve sector werd de beroepsopleiding op latere leeftijd in het avondonderwijs gevolgd. In 1968 trad de WVO, waarin de samenhang tussen de verschillende vormen van voortgezet onderwijs verbeterd wordt, in werking. Het MBO kende bij inwerkingtreding van de WVO 7 schooltypen, een indeling die afgezien van enige wijzigingen stand hield tot 1 augustus 1991. Het leerlingwezen, dat zich tijdens de wederopbouw aanzienlijk uitbreidde, werd ondergebracht in een aparte Wet op het leerlingwezen, die eveneens in 1968 van kracht werd. Centrale thema's in de periode na de inwerkingtreding van de WVO waren het streven naar gelijke kansen en het zoveel mogelijk verkleinen van de verschillen tussen algemeen en beroepsgericht onderwijs. Kenmerkend waren de nadruk op doorstroommogelijkheden en het uitgangspunt dat een leerweg in het beroepsonderwijs geen doodlopende leerweg zou mogen zijn, met andere woorden op zijn minst gedeeltelijk dezelfde onderwijskansen zou moeten bieden als een leerweg in het algemeen onderwijs. In 1980 kwam het Besluit proefprojecten nieuw vervolg/ beroepsonderwijs tot stand, waarin het kort-MBO regeling vond. De aanleiding daarvoor was het gebrek aan opleidingsmogelijkheden voor jongeren die na het lager beroepsonderwijs (LBO) geen plaats in het MBO of het leerlingwezen konden vinden, het zo genaamde «gat in het onderwijs». De conjunctuurgevoeligheid van de deelname aan het leerlingwezen kwam duidelijk aan het licht tijdens de recessies aan het eind van de zeventiger en het begin van de tachtiger jaren. De regering besluit de rol van de sociale partners met betrekking tot onderwijsbeleid te vergroten. Aanleiding hiertoe was ondermeer het aan het begin van de tachtiger jaren gepubliceerde rapport van de Commissie Wagner, «Op weg naar een gezamenlijke verantwoordelijkheid». Evenals de Commissie Rauwenhoff in haar rapport uit 1990, adviseert de Commissie Wagner om verdergaande vormen van dualisering voor het gehele beroepsonderwijs in te voeren. Tevens stelt zij voor, de zelfstandigheid van de onderwijsinstellingen te vergroten, waarbij bedrijven meer als comakers bij het onderwijsprodukt kunnen worden betrokken. De nieuwe opvattingen vinden hun neerslag in de SVM-wet. Behalve vermindering van het aantal sectoren in het MBO van 7 tot 4 en de samenvoeging van kort-MBO en MBO, legt de SVM-wet voor het eerst sinds de WVO de betrokkenheid van de «afnemers» bij de eindtermenprocedure wettelijk vast. In het leerling-wezen bestond die betrokkenheid al in de vorm van landelijke organen. Het MBO ontwikkelt zich op dit punt in de richting van het leerlingwezen, in plaats van, zoals daarvoor, in de richting van het algemeen onderwijs. Er is sprake van een herwaardering voor werkend leren, terwijl de nadruk ligt op de specifieke eisen aan het beroepsonderwijs en de directe inzetbaarheid van gediplomeerden. De betrokkenheid van het bedrijfsleven bij het beroepsonderwijs wordt bevestigd in de in 1992 gepubliceerde notitie «Naar landelijk organen van

het beroepsonderwijs». Hierin stelt de minister voor, de landelijke opleidingsorganen voor het leerlingwezen en de BOOB's (bedrijfstakgewijze overleg bedrijfsleven, de organen die de eindtermen van het MBO voorstelden), te integreren tot landelijke organen van het beroepsonderwijs, waar de eindtermenformulering van het secundair beroepsonderwijs plaats zal vinden. Op 1 augustus 1993 treedt de WCBO in werking. De WCBO beoogt een samenhangende regeling voor de structuur, de kwaliteit en de bekostiging van het leerlingwezen, de specifieke scholing en het deeltijd-MBO, in aansluiting op de SVM-wet. De ontwikkeling van het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie heeft geleid tot een netwerk van voorzieningen met een belangrijke functie in de samenleving. Die voorzieningen hebben zeer bijgedragen tot de vergroting van de vakbekwaamheid van vele tienduizenden werknemers in alle mogelijke vormen van bedrijfsleven en daarnaast tot het wegwerken van scholingsachterstanden van velen op een meer basaal niveau. Het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie hebben zich daarmee ontwikkeld tot een onontbeerlijk onderdeel van het Nederlandse onderwijsbestel.

3.3. De positie van de volwasseneneducatie

Het terrein van de volwasseneneducatie bestaat in dit wetsvoorstel uit de onderwijssoorten basiseducatie en VAVO, voorheen geregeld in de KVE onderscheidenlijk de WVO. Deze twee componenten van de volwasseneneducatie worden, onder de noemer educatie, binnen het bestel van educatie en beroepsonderwijs in een versterkte onderlinge samenhang gebracht. De basiseducatie en het VAVO richten zich elk afzonderlijk en in hun totaliteit op een zeer heterogeen samengestelde doelgroep. Deze heterogeniteit heeft in het bijzonder als kenmerken de grote verschillen in de leervragen en in het niveau van de deelnemers, het leertempo en het gewenste eindniveau. Ook de redenen waarom en de motivatie waarmee gebruik wordt gemaakt van het aanbod van de volwasseneneducatie lopen uiteen. Zo kan het volgen van een opieiding binnen de volwasseneneducatie gericht zijn op persoonlijke ontplooiing, verbetering van het maatschappelijk functioneren, doorstroming naar het beroeps-of het algemeen vormend onderwijs, (her)intreden op de arbeidsmarkt of versteviging van de reeds aanwezige positie op de arbeidsmarkt. Het aanbod van de volwasseneneducatie dient daarom dermate breed en gedifferentieerd te zijn dat tegemoet kan worden gekomen aan zoveel mogelijk individuele leerwensen van de deelnemers. Dit heeft consequenties voor de inhoud van de door de volwasseneneducatie aangeboden opleidingen, voor de duur en de inrichting van de te volgen leerwegen en voor de onderwijskundige vormgeving van het verzorgde onderwijs. Aan de individuele leerwensen van de deelnemers kan het beste tegemoet worden gekomen door het geheel aan opleidingen in onderlinge samenhang aan te bieden en wanneer deelnemers door op maat gesneden leertrajecten en met behulp van professionele intake-, verwijzings-en begeleidingsprocedures zo efficiënt en effectief mogelijk worden opgeleid tot het eindniveau dat voor de deelnemer wenselijk en haalbaar is. De volwasseneneducatie kent een uitgebreide en professionele traditie op het terrein van het verzorgen van onderwijs dat door het leveren van maatwerk en met individuele leerlingbegeleiding aansluit op de mogelijkheden en de wensen van individuele deelnemers. Om deze traditie verder uit te bouwen en tevens gebruik te maken van de reeds ontwikkelde expertise op dit terrein, worden de basiseducatie en het VAVO onder de naam educatie in een versterkte onderlinge relatie geplaatst. Zo worden de twee componenten van de volwasseneneducatie in één

organisatorisch verband bijeen gebracht, waardoor het mogelijk is om de deelnemers die zich aanmelden een zo breed mogelijk scala aan opleidingen aan te bieden. Dit organisatorisch verband wordt inhoudelijk en onderwijskundig versterkt door de ontwikkeling en uitvoering van het nieuwe opleidingenmodel voor de educatie. In artikel 7.3.1 worden voor de educatie de verschillende opleidingen onderscheiden. Dit opleidingenmodel geeft een zekere mate van ordening ten behoeve van het onderwijsaanbod dat in het kader van de educatie wordt verzorgd, maar sluit niet uit dat daarnaast andere opleidingen door gemeenten wenselijk worden geacht. Immers, welke opleidingen feitelijk in het kader van het educatieve aanbod tot stand zullen komen, is op grond van de in het wetsvoorstel gekozen decentrale systematiek afhankelijk van de lokale arrangementen. Het landelijke Beleidskader educatie en de voor onderdelen van het educatieve aanbod vast te stellen landelijke eindtermen garanderen een bodemvoorziening voor die opleidingen waarvoor dit nodig wordt geacht. Eindtermen zullen in elk geval worden vastgesteld voor de opleidingen Nederlands als tweede taal. De bekostiging van de educatie verloopt via regionaal samenwerkende gemeenten. De minister kent jaarlijks een bijdrage toe aan de gemeenten. Deze bijdrage wordt mede bepaald op basis van het aantal inwoners van de gemeente; hierbij wordt rekening gehouden met het opleidingsniveau en de allochtone achtergrond van deze inwoners. De gemeenten stellen jaarlijks, voor 1 november, een overzicht van beleidsvoornemens voor de besteding van de rijksbijdrage aan de educatie vast.

3.4. De positie van het vormingswerk

Inleiding in de Uitwerkingsnotitie Vormingswerk (Kamerstukken II 22300nr. 51, verderte noemen de Uitwerkingsnotitie) zijn de lijnen uitgezet die uiteindelijk hebben geleid tot het binnenkort in het Staatsblad te publiceren nieuwe Besluit Vormingswerk. De in dat besluit geregelde herpositionering van het vormingswerk voor jeugdigen leidde tot herformulering van de kerntaak van het vormingswerk. De kerntaak van het vormingswerk kan thans worden omschreven als «het verrichten van activiteiten in aanvulling op, danwel voorafgaand aan de beroepsopleiding, gericht op deelnemers die zonder die aanvullende en ondersteunende activiteiten geen reële kans zouden hebben in het beroepsonderwijs». De groepen die in het bijzonder door het vormingswerk worden bediend, hebben die extra ondersteuning nodig om doorte stromen in, met name, beroepsonderwijstrajecten en om voortijdig uitstromen te voorkomen. Het vormingswerk werd door de herformulering van de kerntaak omgevormd van een aparte werksoort (inclusief voorzieningen voor de opvang van jeugdigen, en met een alternatief aanbod) tot een complementaire voorziening met een ondersteunend aanbod voor het beroepsonderwijs. Een belangrijke taak voor dit vormingswerk «nieuwe stijl» was, het in samenwerking met het beroepsonderwijs terugdringen van het aantal voortijdig schoolverlaters in de regio, alsmede het vergroten van de uitstroom uit het beroepsonderwijs van deelnemers die ten minste beschikken over een basisberoepskwalificatie. Op deze wijze worden de ervaring en deskundigheid ingezet als ondersteunend voor de beroepskwalificerende trajecten.

Wijziging van de positie van het vormingswerk in het wetsvoorstel Het vormingswerk voor jeugdigen zal na inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel opgaan in de EB-instellingen. De huidige

activiteiten in het vormingswerk voor jeugdigen zullen worden vervuld in het kader van de behoefte aan aanvullende activiteiten binnen de toekomstige ROC's ter ondersteuning van primair jeugdigen in het beroepsonderwijs. Het wetsvoorstel onderscheidt het vormingswerk (evenmin als de andere voormalige «werksoorten» op het terrein van het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie) niet als aparte categorie. Dit biedt belangrijke voordelen voor de inzet en ontwikkeling van de activiteiten die gericht zijn op de door de instelling als geheel gestelde doelen. Verwacht mag worden dat de EB-instellingen de toelating tot en de opleiding in het beroepsonderwijs in toenemende mate ook open zullen stellen voor deelnemers die met enige extra ondersteuning in staat zullen blijken een startkwalificatie of een substantieel deel daarvan te behalen. Mede gelet op de prikkels die in het bekostigingsmodel zullen worden opgenomen (zie hoofdstuk 6) om het toelaten en opleiden te bevorderen van jeugdigen die nog niet aan het niveau van een startkwalificatie voldoen, mag worden aangenomen dat instellingen juist voor deze categorie gerichte opleidingstrajecten willen aanbieden. De bekostiging hiervan zal geschieden vanuit een uniforme opslag op het aantal deelnemers van basisberoeps-en assistentopleidingen. Zoals in hoofdstuk 6 nader is uiteengezet, zal het bekostigingsmodel deze parameters bevatten, waardoor deze middelen (hoewel uiteraard onderdeel van de lump sum) wel zichtbaar blijven. Het leeftijdscriterium binnen het kader van het wetsvoorstel vervaagt, doordat de functie van het vormingswerk voor jeugdigen binnen het ROC niet beperkt zal zijn tot deelnemers aan het beroepsonderwijs beneden de leeftijd van 19 jaar, maar ook inzetbaar zal zijn voor andere deelnemers en voor de diverse opleidingen educatie binnen het ROC. Omdat het vormingswerk voor jeugdigen binnen het ROC een ondersteunende functie is toegedacht ten behoeve van in eerste instantie het beroepsonderwijs, maar met mogelijke inzetbaarheid ook voor de educatieve trajecten, zullen de deskundigheid en expertise van het vormingswerk voor jeugdigen ongetwijfeld ook voor volwassen deelnemers kunnen worden ingezet. Daarbij is het mogelijk dat ook gemeenten voor de deelnemers boven 18 jaar aanvullende activiteiten in hun educatie zullen opnemen.

Nieuw Besluit Vormingswerk voorjeugdigen 1994.

De beleidsvoornemens in de hiervoor genoemde «Uitwerkingsnotitie Vormingswerk» zijn geconcretiseerd in het Besluit Vormingswerk voor jeugdigen 1994 dat op 1 augustus 1994 van kracht moet worden. In dat besluit zal het vormingswerk op twee manieren gestalte kunnen krijgen:

• - 

  Als onderdeel van een «scholengemeenschap» meteen school voor MBO en/of BBO. Er bestaat al een aantal van dergelijke scholengemeenschappen als voortzetting van het vroegere deeltijd kort-MBO.

• - 

  Als een zelfstandig instituut dat verplicht is tot samenwerking met een school voor MBO en/of BBO of een school voor VBO en/of MAVO. Een dergelijk «zelfstandig» instituut heeft geen eigen deelnemers, maar verzorgt slechts vormingsactiviteiten voor leerlingen die zijn ingeschreven op de scholen waarmee het samenwerkt. In beide gevallen verzorgt het vormingsinstituut of het onderdeel van de scholengemeenschap aanvullende en ondersteunende activiteiten in de zin als in de vorige paragraaf beschreven. In het kader van het «Herschikkingsplan Vormingswerk» heeft het merendeel van de vormingsinstituten gekozen voor de scholengemeenschap en koos dus slechts een minderheid voor een zelfstandig voortbestaan.

Kort samengevat komt de bovengeschetste beleidslijn er op neer dat de herpositionering van het vormingswerk alleen dan succesvol kan zijn als het vormingswerk gekoppeld is aan een beroepsopleiding. Gelet op deze beleidslijn en de definitie van een ROC in het kader van de onderhavige wet, waarbij alle instellingen voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie in beginsel opgaan in een ROC, ligt het voor de hand de mogelijkheid van het voortbestaan van zelfstandige vormingsinstituten na 1998 in dit wetsvoorstel te verlaten. Evenals andere instellingen voor secundair beroepsonderwijs of volwasseneneducatie zullen ook de vormingsinstituten deel gaan uitmaken van de toekomstige ROC's.

Het LOCV heeft in zijn commentaar op het concept-wetsvoorstel opgemerkt, dat met het hiervoor beschreven beleid het nieuwe Besluit Vormingswerk voor jeugdigen 1994 al is achterhaald nog voordat het is ingevoerd. De eerste ondergetekende kan zich die reactie voorstellen. Hij heeft zich echter ook trachten te verplaatsen in de situatie dat het vormingswerk als enige onderwijssoort in het BVE-veld geen onderdeel zou uitmaken van een ROC. De commentaren daarop zouden ongetwijfeld luiden dat dit niet in het belang zou zijn van het vormingswerk en ook niet in het belang van de deelnemers aan het BVE-onderwijs, met name niet van de zwakkere categorieën. De lijn die met betrekking tot de ROC's op 25 oktober 1993 is ingezet, houdt in dat alle instellingen opgaan in een ROC. In die situatie bestaat er geen mogelijkheid om, ter vrije keuze van de instelling, een zelfstandige categoriale instelling te laten voortbestaan. In die situatie valt niet in te zien waarom dit principe niet zou kunnen gelden voor de vormingsinstituten, waar dit voor het gehele overige veld wel geldt.

De eerste ondergetekende ziet een en ander overigens niet als een breuk in het beleid, en daarmee acht hij het nieuwe Besluit van 1994 niet achterhaald voordat het is ingevoerd. Integendeel, het Besluit van 1994 vormt een onmisbare schakel tussen de huidige situatie en de vorming van ROC's waarvan vormingsinstituten deel uitmaken. Door de scholengemeenschappen nu reeds te vormen, wordt het opnemen van vormingswerk in ROC's vergemakkelijkt. Voorts blijft het in de vorm van een ROC in samenwerkingsverband mogelijk dat vormingsinstituten een bepaalde vorm van zelfstandigheid behouden.

In het licht van het voorgaande is het niet meer dan logisch dat ondergetekenden in overeenstemming met de zeer terecht daarop geleverde kritiek de woorden «in voorkomende gevallen» in artikel 12.3.1, eerste en tweede lid, onder e, hebben geschrapt en dat zij het ontbreken van een vormingsinstituut hebben toegevoegd aan de afwijking van het breedtecriterium in het vierde lid van dat artikel. Dat houdt in dat het vormingswerk volwaardig meedoet in de ROC-vorming.

3.5. Het doelgroepenbeleid

Typering van het doelgroepenbeleid tot nu toe

Het in de afgelopen jaren ontwikkelde onderwijsbeleid om de achterstand van doelgroepen te verkleinen is te typeren als «specifiek beleid». Faciliteiten zijn ingezet voor de ontwikkeling en implementatie van activiteiten. Maatregelen in de vorm van projecten werden vaak voor specifieke taakgebieden ingezet, meestal geïsoleerd en van tijdelijke aard, terwijl verspreiding en consolidatie van de opbrengsten van de projecten maar beperkt plaatsvonden. Algemeen is de kritiek dat de doelen van het beleid ten aanzien van doelgroepen onvoldoende zijn geëxpliciteerd in objectief meetbare doelstellingen.

Alle beleidsinspanningen in het verleden ten spijt blijkt steeds weer dat de doelstelling van volwaardige maatschappelijke participatie voor verschillende doelgroepen nog niet is bereikt. De relatief hoge tot zeer hoge deelnamepercentages van vrouwen aan de verschillende vormen van volwasseneneducatie riepen de verwachting op dat de volwasseneneducatie een belangrijke correctiefunctie zou kunnen vervullen in de vermindering van de educatieve en maatschappelijke achterstand van vrouwen. De uitval van deelneemsters is echter hoog. Uit onderzoek blijkt bovendien dat meisjes, hoewel zij in het algemeen niet langer een achterstand hebben in de hoogte van het scholingsniveau dat zij bereiken, het onderwijs wel dikwijls verlaten met minder doorstroommogelijkheden en arbeidsmarktperspectieven dan jongens. Hoewel de diversiteit binnen de categorie van allochtone deelnemers groot is, kan ook ten aanzien van die deelnemers daar worden geconstateerd dat dikwijls keuzepatronen worden gevolgd die leiden tot een relatief zwakke arbeidsmarktpositie. In de memorie van toelichting bij de ontwerp-rijksbegroting voor het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen voor het jaar 1992 wordt geconcludeerd dat herijking van het onderwijsemancipatiebeleid noodzakelijk is, omdat, gemeten naar de gestelde doelen, de bereikte resultaten op een aantal terreinen in kwantitatief opzicht als teleurstellend zijn te beoordelen. Ook de Commissie Allochtone Leerlingen in het Onderwijs constateert in de rapportage «Ceders in detuin» dat de geïnvesteerde gelden en de gespendeerde energie nog onvoldoende effect opbrengen in de zin van sterk verbeterde schoolprestaties bij allochtone deelnemers. Dat roept bij deze Commissie vragen op naar de aard van de tot nu toe gekozen maatregelen en de daarbij toegepaste besturingsfilosofie. In het nu voorliggende wetsvoorstel wordt, met het oog op deze gesignaleerde tekortkomingen van het huidige stelsel, gekozen voor een combinatie van maximale vrijheid bij aansturing, besteding, vormgeving en inhoudelijke afstemming van de educatie door gemeenten enerzijds en aanscherping van de correctiemogelijkheden op basis van nationale prioriteitsstelling anderzijds. Het decentrale arrangement maakt het mogelijk dat de op dat niveau lokaliseerbare onderwijsbehoeften maximaal tot hun recht kunnen komen. De correctie via het landelijke beleidskader maakt het mogelijk dat ook de nationale prioriteiten zorg en aandacht krijgen op lokaal niveau.

Zorg voor de toegankelijkheid van het onderwijs

De overheid heeft onder andere de verantwoordelijkheid voor het scheppen van de voorwaarden voor optimale toegankelijkheid van onderwijs, ook en juist voor de deelnemers die vanuit een achterstandspositie een stabiele maatschappelijke participatie nastreven. De bouw van een samenhangend stelsel voor educatie en beroepsopleidingen, in de plaats van afzonderlijke wetgeving op een aantal onderwijsterreinen, biedt bij uitstek de gelegenheid om de zorg voor deelnemers in achterstandssituaties structureel in de wet-en regelgeving te verankeren als een beleidsfacet voor alle bij het stelsel betrokken actoren. De verantwoordelijkheid van de overheid voor de toegankelijkheid van het onderwijs, ook en juist voor specifieke doelgroepen, heeft in de EB-sector een bijzondere betekenis. Enerzijds omdat, juist in het volwassenenonderwijs, onderwijsvoorzieningen worden aangeboden die een tweede weg-of tweede kanskarakter hebben. Het gaat daarbij om doelgroepen met een onderwijsachterstand, die in een kansarme en relatief kwetsbare positie verkeren en waarvoor aanvullende scholing gewenst of zelfs dringend noodzakelijk is. Anderzijds omdat het beroepsonderwijs voor iedere burger de toegangsweg tot het verwerven van een startkwalificatie en daarmee de

voorbereiding op een stabiele maatschappelijk participatie dientte kunnen bieden. Het gaat daarbij zowel om deelnerners in initiële opleidingen (eerste weg) als om volwassenen die, al dan niet na het doorlopen van een voorbereidend traject in het volwassenenonderwijs, een startkwalificatie verwerven (tweede weg). De overheid stimuleert daarbij de deelname van groepen die binnen bepaalde kansrijke trajecten van het onderwijs ondervertegenwoordigd zijn. In dit kader is bevordering van de deelname van vrouwen aan technisch onderwijs en versterking van de deelname van allochtonen aan het beroepsonderwijs van belang.

Structurele verankering van doelgroepenbeleid in EB-stelsel Uit onderzoeksliteratuur blijkt dat op het niveau van het onderwijsproces veel factoren kunnen worden aangewezen die van invloed zijn gebleken op het schoolsucces van deelnemers uit de specifieke doelgroepen. Tevens moet echter worden geconstateerd dat (nog) geen onderzoek is verricht naar de invloed van door de overheid bepaalde stelselkenmerken van het onderwijs. Toch is in het wetsvoorstel getracht de mogelijkheden tot bevordering van de kwantitatieve en kwalitatieve onderwijsparticipatie van specifieke doelgroepen nadrukkelijk mee te wegen bij de bepaling van de structuur van het EB-stelsel. De volgende structurele maatregelen ter realisering van een doelgroepenbeleid zijn in het wetsvoorstel verwerkt: 1. versterken van de beleidsvoerende capaciteit op instellingsniveau; 2. de decentrale aansturing van de volwasseneneducatie; 3. voorzieningen in het bekostigingsmodel.

Versterken van het instellingsniveau

De in de onderzoeksliteratuur beschreven factoren die het schoolsucces van deelnemers uit doelgroepen beïnvloeden, zijn in hoofdzaak direct in het onderwijsproces gepositioneerd. Daarmee is geïmpliceerd dat het instellingsniveau het meest adequate beslissingsniveau is voor de concrete vormgeving van het doelgroepenbeleid. De aansturing daarvan zal in de nieuwe besturingsfilosofie niet meer vragen om gedetailleerde regelgeving door de centrale overheid, maar om verruiming van de beleidsvrijheid van de instellingen ten behoeve van een integrale aanpak op regionaal en instellingsniveau. Hierbij staat een aantal andere voorzieningen uit het wetsvoorstel de instellingen ten dienst: de mogelijkheden om op de deelnemertoegesneden doorstroomtrajecten te realiseren en een opleidingenmodel dat in combinatie met een transparantiebevorderende kwalificatiestructuur de mogelijkheden voor het aanbieden van maatwerk vergroot. De vergrote beleidsruimte van de instellingen biedt de onderwijsinstellingen de gelegenheid om bij de ontwikkeling van een integraal doelgroepenbeleid, waaronder het bijdragen aan de interculturalisatie, tevens het personeelsbeleid, de organisatorische en inhoudelijke randvoorwaarden en de inhoud van het onderwijs zelf te betrekken. Het gevoerde doelgroepenbeleid zal medebepalend zijn voor de beoordeling van de mate waarin de doelstellingen met betrekking tot de deelnemer en de maatschappelijke doelstellingen worden gerealiseerd.

De decentrale aansturing van de educatie

Omdat de aard en omvang van de problematiek van specifieke doelgroepen met grote onderwijsachterstanden per regio of zelfs per gemeente kan verschillen, zijn en blijven gemeenten aangewezen voor de aansturing van het doelgroepenbeleid op het terrein van de basiseducatie en het VAVO. Gemeenten zullen hiertoe op basis van hun bekostigingsver-

antwoordelijkheid periodiek overeenkomsten afsluiten, waarin de specificaties van het gewenste onderwijsaanbod worden bepaald.

Voorzieningen in het bekostigingsmodel

De landelijke overheid blijft het beroepsonderwijs rechtstreeks bekostigen en blijft uit dien hoofde ook verantwoordelijk voor de optimale condities voor participatie van specifieke doelgroepen aan dat onderwijs. Ook hier zal gelden dat de landelijke overheid zich niet uitput in gedetailleerde regelgeving, maar in het bekostigingsmodel prikkels opneemt die ertoe leiden dat de instellingen er belang bij hebben om niet alleen de instroom van, maar ook het behalen van kwalificatie door deelnemers uit doelgroepen te bevorderen en het doelgroepenbeleid te integreren in het algemene beleid. De inrichting van het bekostigingsmodel zal met andere woorden de instellingen tot het ontwikkelen van een integraal doelgroepenbeleid stimuleren.

3.6. Arbeidsvoorzieningsorganisatie

Voor de verhouding van het wetsvoorstel tot de Arbeidsvoorzieningswet verwijzen ondergetekenden naar de artikelen 12.3.30 en 12.4.5, en de bij die artikelen gegeven toelichting.

3.7. Internationalisering

Ontwikkelingen Het toenemende belang van internationalisering zal ook voor het EB-bestel consequenties hebben. In het bijzonder de verdere uitbouw van de interne markt van de Europese Unie, in eerste instantie gericht op het vrij verkeer van personen, diensten, goederen en kapitaal, zal voor een aantal beroepscategorieën gevolgen hebben. In dat verband moet erop worden gewezen dat ons land met het oog op het open karakter van zijn economie een groot belang heeft bij de realisatie van kwalificaties voor beroepsmatig functioneren in een internationale context. De groeiende internationale oriëntatie van het bedrijfsleven leidt tot toenemende concurrentie. Veel bedrijven trekken zich terug op hun kernactiviteit, waarbij men zoekt naar een hogere toegevoegde waarde in de produkten. Hierdoor komt sterke nadruk te liggen op kwaliteit, hetgeen een verhoging betekent van eisen aan de scholingsgraad van de beroepsbevolking. De grotere verwevenheid van nationale economieën stelt specifieke eisen aan het communicatieve vermogen van beroepsbeoefenaren. Het bedrijfsleven legt in toenemende mate nadruk op de sociale vaardigheden van de beroepsbevolking. Specifieke aandacht verdient daarbij het gegeven dat beheersing van vreemde talen een economische factor is die aan belang toeneemt. De internationale oriëntatie van het arbeidspotentieel is een belangrijke vestigingsvoorwaarde bij investeringsbeslissingen.

Onderwijs Om het (toekomstig) arbeidspotentieel voor te bereiden op de internationale samenleving, dient het onderwijs te internationaliseren. Voor deelnemers zijn versterking van motivatie en vergroting van mogelijkheden voor studie en werk belangrijke positieve effecten van internationalisering. Docenten kunnen internationaal vergelijken en ondervinden hoe specifieke problemen in hetonderwijs in andere landen worden aangepakt. Voor onderwijsinstellingen zal internationale samenwerking moeten leiden tot een duidelijke meerwaarde van inhoud en kwaliteit van het eigen onderwijs. In deze zin verdient internationalisering een vaste plaats in het algehele beleid gericht op innovatie van beroepsopleidingen.

In dit verband dient ook gewezen te worden op de gevolgen van internationalisering voor de rijksoverheid. Zo zal bij de bepaling van het beleid steeds meer rekening moeten worden gehouden met beleidsontwikkelingen in het buitenland. Ervaringen op het gebied van de volwasseneneducatie en het beroepsonderwijs in het buitenland zullen een grotere rol gaan spelen bij de nationale beleidsvorming. Binnen het toekomstige EB-bestel is het gewenst meer aandacht te besteden aan de internationalisering van het onderwijsaanbod, mede door buitenlandse werkervaring van docenten te stimuleren via internationale samenwerkingsprojecten van onderwijsinstellingen. Hiermee samenhangend is het van belang dat het EB-stelsel in staat is tot kwaliteitsbewaking van buitenlandse stages, docenten ruimte biedt om buitenlandse werkervaring (in de lerarenopleiding/als bijscholing) op te doen en onderwijsinstellingen stimuleert tot het onderhouden van internationale samenwerkingsverbanden. De verklaring voor uit het buitenland afkomstige leraren, zoals geregeld in de regelgeving van de Europese Unie, is in het wetsvoorstel neergelegd.

Wetgeving In de nieuwe wetgeving is een aantal basisbepalingen opgenomen die de wens tot versterking van het internationaliseringskarakter weergeven. Zo is in de taakomschrijving van instellingen de verplichting opgenomen om mede zorg te dragen voor de «afstemming op de ontwikkelingen in de samenleving op nationaal en internationaal gebied in het algemeen en de arbeidsmarkt in het bijzonder». In de praktijk impliceert dit dat instellingen: -hun docenten in staat stellen op de hoogte te blijven van ontwikkelingen in het beroep waarvoor zij opleiden en van de onderwijskundige opzet en aanpak in het buitenland; -hun deelnemers voorbereiden op het verwerven van buitenlandse leerervaringen als regulier onderdeel van hun kwalificatie, waarbij de beheersing vreemde talen en de kwaliteit van buitenlandse stages belangrijke ijkpunten zijn; -in samenwerking met buitenlandse instellingen aan de vormgeving van het curriculum en de ontwikketing van transnationale onderwijsleermaterialen werken, waarbij afstemming met c.q. integratie in de nationale kwalificatiestructuur speciale aandacht verdient.

Ook de landelijke organen hebben een uitdrukkelijk taak in de internationale oriëntatie. In hun taakstelling in het wetsvoorstel is de expliciete opdracht opgenomen om «de internationale vergelijkbaarheid van de diploma's van het beroepsonderwijs» te bevorderen. In de praktijk impliceert dit dat de landelijke organen: -bij de ontwikkeling van de eindtermen elementen verdisconteren die toekomstige beroepsbeoefenaren in staat stellen zich toegang te verwerven tot de internationale (in het bijzonder Europese) arbeidsmarkt; -bij de ontwikkeling van de kwalificatiestructuur als geheel uitdrukkelijk rekening zullen houden metde ontwikkeling in het buitenland; -zich zullen inspannen voor een adequate waardering van Nederlandse beroepsopleidingen in het buitenland (zowel wat de doorstroming naar vervolgonderwijs betreft als voor de instroom in de buitenlandse arbeidsmarkt). Ook de in het wetsvoorstel opgenomen landelijke ondersteuningsinstelling (zie hoofdstuk 8 van deze memorie van toelichting) zal een rol spelen bij de uitoefening van taken in het kader van de internationalisering.

Internationale vergelijkbaarheid

Een belangrijk ankerpunt is de internationale vergelijkbaarheid van kwalificatieniveaus. Daartoe is voor de niveau-indeling in de WEB zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij internationaal gehanteerde indelingen, zoals die in het Verenigd Koninkrijk, Schotland, Australië en Nieuw Zeeland, en de SEDOC-niveau-indeling van de Europese Unie. Een transparante, op kwalificaties gebaseerde niveau-indeling zal internationale uitwisselbaarheid van diploma's in hoge mate faciliteren.

HOOFDSTUK 4. DE KWALIFICATIESTRUCTUUR VAN HET BEROEPSONDERWIJS

4.1. Inleiding

Begrip Het wetsvoorstel heeft mede tot doel het tot stand komen van een geheel van gedifferentieerde onderwijsvoorzieningen in de EB-sector dat ertoe bijdraagt dat zoveel mogelijk burgers een adequate kwalificatie verkrijgen, doch ten minste een basis beroepskwalificatie. Belangrijk instrument hiervoor is de zo genaamde kwalificatiestructuur beroepsonderwijs. Dat \s, kort gezegd, het geordend geheel van kwalificaties en deelkwalificaties, met de bijbehorende diploma's en certificaten, waarvoor de landelijke organen van het beroepsonderwijs eindtermen hebben voorgesteld.

Voordelen van een kwalificatiestructuur

Het ontwikkelen van een landelijke kwalificatiestructuur beroepsonderwijs heeft een aantal belangrijke voordelen. Deze voordelen volgen voor een deel uit de beoogde (inter)nationale transparantie van kwalificaties, deelkwalificaties en opleidingen. Onderstaand een overzicht van de voorstellen, gegroepeerd in vijf hoofdpunten.

• - 

  Heldere formulering van vraag naar kwalificaties binnen de bedrijfstakken Aldus kunnen de kwalificatiebehoeften van het arbeidsbestel volledig, eenduidig en transparant geformuleerd worden. Dit kan ertoe bijdragen dat meer jongeren met de verlangde beroepskwalificaties het onderwijsbestel verlaten.

• - 

  Internationale vergelijkbaarheid van diploma's Ook internationale mobiliteit kan hiermee bevorderd worden, door het vergemakkelijken van internationale vergelijkbaarheid en uitwisselbaarheid van diploma's.

• - 

  Tegengaan voortijdige uitstroom Van de introductie van de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs wordt verwacht dat door eenduidige definiëring van uitstroompunten op een voldoende aantal niveaus, een tussentijdse ongekwalificeerde uitstroom tegengegaan zal worden. Het feit dat niet alleen volledige diploma's leiden tot maatschappelijk erkende onderwijsprestaties, zal de deelnemer kunnen stimuleren tot het behalen van deelkwalificaties, die op hun beurt weer een stimulans zullen vormen voor het behalen van de meeromvattende eindkwalificatie. Alhoewel deelkwalificaties een beperktere omvang en reikwijdte hebben dan de volledige kwalificaties, is het niettemin wenselijk de deelnemers een herkenbaar bewijsstuk van de geleverde prestatiete kunnen uitreiken.

Tevens wordt flexibele en tussentijdse instroom voor degenen die in het systeem terugkeren gestimuleerd.

• - 

  Verkorting van leerwegen en verbetering van aansluitingen Verder biedt de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs door haar uniforme opbouw en transparantie meer mogelijkheden om door vrijstellingen een belangrijke verkorting van de leerweg te realiseren. Daarnaast verschaft de introductie van de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs de mogelijkheid om voorbereidende trajecten in de educatie en in de eerste fase van het voortgezet onderwijs, of specifieke scholingstrajecten, aan te laten sluiten op, of (zo mogelijk) onderdeel uit te laten maken van, de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs. Dit zal de toegankelijkheid van het onderwijs positief beïnvloeden doordat de onderlinge vergelijkbaarheid en inwisselbaarheid van programmaonderdelen efficiënte horizontale en verticale doorstroom zai bevorderen.

• - 

  Niet uit 's Rijks kas bekostigd onderwijs Door tenslotte de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs open te stellen voor door de overheid bekostigde en niet door de overheid bekostigde instellingen onder dezelfde voorwaarden met betrekking tot onder andere de kwaliteitsbewaking, ondergaat de verscheidenheid van opleidingsmogelijkheden met een krachtens deze wet geregelde civiele erkenning voor de deelnemer een sterke uitbreiding. Ook dit kan bijdragen aan de doelstellingen met betrekking tot de versterking van de kwalificatie van burgers.

Adviezen Er is veel steun voor de in het concept-wetsvoorstel gepresenteerde voorstellen voor een kwalificatiestructuur voor het beroepsonderwijs. Ten opzichte van het concept-wetsvoorstel zijn, mede naar aanleiding van de reacties van in het bijzonder de Onderwijsraad, een tweetal wijzigingen aangebracht. Deze betreffen: a. de plaats van oriëntatie en schakeling in de kwalificatiestructuur, en b. de doorstroomkwalificatie.

4.2. Voorgeschiedenis van de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs

Commissie Wagner

Als uitvloeisel van het advies van de Commissie Wagner verscheen in 1985de beleidsnotitie «Beroepsprofiel-en leerplanontwikkeling beroepsonderwijs». In de regelgeving is vervolgens uitdrukking gegeven aan de visie dat het bedrijfsleven mede verantwoordelijk is voor de inhoud van het beroepsonderwijs. In de SVM-wet is de procedure voor vaststelling van eindtermen voor het MBO vervolgens wettelijk verankerd. Sindsdien is een omvangrijke operatie in gang gezet, waarbij BOOB's, op basis van doorde sociale partners vastgestelde beroepsprofielen, beroepsopleidingsprofielen en eindtermen voor het MBO formuleerden.

Naar landelijke organen

In de eerdergenoemde notitie «Naar landelijke organen voor het beroepsonderwijs» zijn aanvullende voorstellen voor de eindtermenprocedure gedaan. Naast organisatorische en procedurele voornemens werd aangekondigd dat meer samenhang gebracht dient te worden in het sterk naar richting, leerweg en niveau gedifferentieerde stelsel van beroepsonderwijs. Daartoe moeten de eindtermen voor het MBO en leerlingwezen geordend worden in één landelijke kwalificatiestructuur

beroepsonderwijs. Deze aanvullende voorstellen zijn in de WCBO voor zowel het MBO als het leerlingwezen wettelijk verankerd. De nieuwe landelijke organen beroepsonderwijs zijn met ingang van 1 augustus 1993 van start gegaan.

Eindtermen De ontwikkeling van de landelijke kwalificatiestructuur beroepsonderwijs zoals voorgesteld in dit wetsvoorstel, vormt een gesystematiseerde voortzetting van de tot nu toe uitgevoerde eindtermenprocedure, waarbij zorg is gedragen voor zoveel mogelijk continuïteit en waarbij geleerd wordt van de zwakke en sterke punten van vorige stappen in het ontwikkelingsproces. Algemeen worden als een nadeel van de huidige procedure de sterke verschillen tussen de eindtermendocumenten (de produkten van de BOOB's) gezien, in kwaliteit, uitgangspunten, mate van detaillering, gehanteerde opbouw van certificaateenheden, etc. Deze sterke verschillen dreigen te leiden tot een ondoelmatige proliferatie van soorten eindtermen. De betrokkenen zijn het er over eens dat enige ordening en uniformering van de eindtermendocumenten noodzakelijk is. Van belang hierbij is dat niet zozeer de inrichting van het onderwijs nader geregeld wordt, als wel de vraagarticulatie vanuit de arbeidsmarkt, dat wil zeggen de wijze van kwaliteitsnormering voor de kwalificerende functie van het beroepsonderwijs. In bestuurlijke zin gaat het dus om een stroomlijning van de communicatie tussen belangrijke partijen op de onderwijsmarkt.

Ontwikkeling Voor de verdere ontwikkeling van de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs in het wetsvoorstel zal als uitgangspunt gelden dat wat tot nu toe in de eindtermenprocedure moeizaam is opgebouwd aan gemeenschappelijke gedachtenvorming en samenwerking tussen het arbeid-en het onderwijsveld. Daarbij is het de bedoeling dat in de periode voorafgaand aan de invoering van deze wet de reeds behaalde resultaten op het terrein van de eindtermen systematisch worden ingebed in de in het wetsvoorstel voorgestelde kwalificatiestructuur beroepsonderwijs.

4.3. Kenmerken van de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs Het begrip kwalificatiestructuur kan worden onderscheiden in de ordeningsprincipes en in de inhoudelijke vulling.

ordenings-

-het indelingsschema voor de kwalificatiestructuur principes:

beroepsonderwijs («format») inhoudelijke

-het raamwerk, dat wil zegen het geheel van kwalivulling:

ficaties en deelkwalificaties en -de eindtermen

Dit leidt zoals gezegd tot de volgende definitie van kwalificatiestructuur beroepsonderwijs: het geordend geheel van op eindtermen gebaseerde kwalificaties en deelkwalificaties die in het beroepsonderwijs onderscheiden worden. De wijze van ordening is neergelegd in een indelingsschema, dat in het ontwikkelingsproces momenteel wordt aangeduid met de term «format». Het geheel van de in het wetsvoorstel opgenomen regelgeving en de aanvullende afspraken tussen de desbetreffende partijen op dit punt vormt een samenhangend indelingsschema. Aan de hand van een vijftal ordeningsprincipes, die onderstaand worden besproken, is de kwalificatiestructuur in het wetsvoorstel geïnstrumenteerd.

• - 

  Kernbegrippen Ten eerste bevat het wetsvoorstel een definiëring van kernbegrippen van de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs. Daarbij gaat het om een heldere afbakening van de begrippen: kwalificaties, deelkwalificaties, eindtermen, opleidingen, examens, toetsen, diploma's en certificaten. In het wetsvoorstel is de in de huidige wetgeving gebruikte term «certificaateenheden» vervangen door het meer consistente «deelkwalificatie». Vormvereisten voor de eindtermen (zoals de wijze van formulering van een eindterm en de mate van detaillering) zijn niet in de wet opgenomen; de Onderwijsraad wijst hier terecht op. De reden hiervoor is dat de ervaringen met eindtermen in het MBO hebben geleerd dat vormvereisten dermate samenhangt met onderwijskundige uitgangspunten en principes (bijvoorbeeld de keuze tussen taxonomieën), dat daarvoor van de overheid geen bindende voorschriften mogen worden verwacht.

• - 

  Niveauaanduiding Ten tweede kent het wetsvoorstel voor het beroepsonderwijs een heldere niveauaanduiding: een op moeilijkheidsgraad gebaseerde indeling van niveaus van kwalificatie. Op deze niveaus kunnen kwalificaties (in de vorm van diploma's) worden behaald. Het zijn de formele uitstroompunten van het bestel. Voor de bepaling van de niveauaanduiding is aangesloten bij de Europese SEDOC-classificatie. Dit heeft als duidelijk voordeel dat enerzijds het aantal niveaus voor het beroepsonderwijs (5, waarvan 4 relevant voor dit wetsvoorstel) niet zo groot is dat de communicatieve functie ervan verloren gaat, en anderzijds niet te klein om voldoende momenten voor gekwalificeerde uitstroom te garanderen. Daarmee wordt aangesloten bij de zo genoemde Richtlijn (92/51/EEG) van een tweede algemeen stelsel van erkenning beroepsopleidingen van de Europese Unie (RAS II), hetgeen maximale herkenbaarheid van de kwalificaties garandeert. In de Algemene wet erkenning EG-beroepsopleidingen is nader uitgewerkt wat de implementatie van die richtlijn betekent voor de toegankelijkheid tot beroepen in Nederland op basis van in het buitenland verworven diploma's. De andere lidstaten voorzien op basis van de Richtlijn in een soortgelijke regeling van de toegankelijkheid van onder meer Nederlanders die met een Nederlandsdiploma in die lidstaat hun beroep willen uitoefenen.

In het wetsvoorstel worden de vier niveaus voor het beroepsonderwijs als volgt onderscheiden:

Niveau Aanduiding

Omschnjving niveau

assistent eenvoudige uitvoerende werkzaamheden 2 basisberoepsbeoefenaar uitvoerende werkzaamheden 3 vakfunctionaris volledige zelfstandige uitvoering van werkzaamheden 4 middenkaderfunctionaris of specialist volledige zelfstandige uitvoering van werkzaamheden met brede inzetbaarheid dan wel specialisatie Het vijfde niveau, het hoger onderwijs, is geregeld in de WHW en valt vanzelfsprekend buiten het bereik van dit wetsvoorstel.

De vier niveaus kunnen als volgt beschreven worden:

Niveau 1 (assistent): hierbij gaat het om functiegebonden vaardigheden die vooral betrekking hebben op het toepassen van geautomatiseerde routines en het toepassen van standaardprocedures. De beroepsbeoefenaar is verantwoordelijk voor de uitvoering van het eigen takenpakket en draagt

geen hiërarchische verantwoordelijkheid, anders dan vanuit de verantwoordelijkheid voor het eigen takenpakket tegenover een functioneel hogere persoon.

Niveau 2 (basisberoepsbeoefenaar): hierbij gaat het om beroepsgebonden vaardigheden die vooral betrekking hebben op hettoepassen van geautomatiseerde routines en hettoepassen van standaardprocedures. Vergeleken met niveau 1 gaat het dan om meer en mogelijk gecompliceerder routines en standaardprocedures die veelal een geringere foutenmarge en een hogere snelheid vragen. De beroepsbeoefenaar is verantwoordelijk voor de uitvoering van het eigen takenpakket en draagt geen hiërarchische verantwoordelijkheid, anders dan vanuit de verantwoordelijkheid voor het eigen takenpakket tegenover een functioneel hogere persoon.

Niveau 3 (vakfunctionaris): hierbij gaat het om beroepsgebonden vaardigheden, mogelijk dezelfde als bij niveau 2, waarbij de verantwoordelijkheid een andere is. De beroepsbeoefenaar is verantwoordelijk voor de uitvoering van het eigen takenpakket en moet zich daarvoor ooktegenover collega's kunnen verantwoorden (niet-hiërarchisch). Daarnaast draagt deze uitdrukkelijkeen hiërarchische verantwoordelijkheid: de beroepsbeoefenaar controleert en begeleidt het toepassen van geautomatiseerde routines en het toepassen van standaardprocedures door anderen. Voorts combineert of bedenkt hij, in het licht van werkvoorbereidingen beheersactiviteiten, procedures.

Niveau 4 (middenkaderfunctionaris of specialist): hierbij gaat het om beroepsonafhankelijke vaardigheden, zoals vaardigheden met betrekking tot hettactisch en strategisch handelen. De beroepsbeoefenaar is verantwoordelijk voor de uitvoerïng van het eigen takenpakket en moet zich daarvoor ook tegenover collega's kunnen verantwoorden (niet-hiërarchisch). Daarnaast draagt de beroepsbeoefenaar uitdrukkelijk een hiërarchische verantwoordelijkheid. Het gaat hier echter niet om verantwoordelijkheid in uitvoerende zin, zoals bij controle en begeleiding het geval is, maar meer om verantwoordelijkheid in formele, organisatorische zin. Voorts combineert of bedenkt hij nieuwe procedures. De nieuwe omschrijvingen zoals samengevat in bovenstaand schema, vervangen de termen «beginnend», «zelfstandig» en «gespecialiseerd beroepsbeoefenaar» zoals die in de huidige wetgeving worden gebruikt. Tot deze vervanging van termen is besloten omdat in de loop der tijd een grote mate van «terminologische verontreiniging» is opgetreden bij het onderbrengen van opleidingen onder deze niveauaanduidingen. Daarbij werd, mede door het ontbreken van inhoudelijke criteria voor de indeling, meer van historische gegevenheden uitgegaan dan van werkelijke kwalificatieniveaus. Hettweede niveau komt globaal overeen met het niveau van het primair leerlingwezen en valt samen met het niveau van de «startkwalificatie».

In de conversie-operatie waarin, als onderdeel van het invoeringstraject van de WEB, de bestaande opleidingen opnieuw geordend worden in het licht van de nieuwe kwalificatiestructuur, kunnen ook bestaande opleidingen op andere dan de huidige niveaus worden ingedeeld. Aandachtspunt daarbij zal onder meer zijn de vraag in hoeverre de plaatsbepaling in vergelijking met het buitenland het meest adequaat is. Er is dus geen automatische toedeling van de huidige opleidingen primair leerlingwezen naar dit tweede niveau. Dit geldt ook voor de andere niveaus. De niveaus zullen worden geoperationaliseerd uitgaande van de verschillen in gevraagde kwalificaties tussen de te onderscheiden

functieniveaus, en in termen van een beperkt aantal dimensies. De operationalisering maakt geen deel uit van het wetsvoorstel. Uit de artikel 3-procedure is gebleken dat brede consensus bestaat over deze indeling. Wel geven enkele reacties, waaronder die van ABB, AOC-Raad en PCO/KOV, aan dat niet alle niveaus (in het bijzonder het assistentniveau) voor alle bedrijfstakken relevantie hebben.

• - 

  Een nieuw opleidingenmodel Ten derde bevat het wetsvoorstel een nieuw opleidingenmodel waarin het geheel van soorten opleidingen voor de onderscheiden kwalificatieniveaus is opgenomen. In principe is er voor elk niveau van kwalificatie één soort opleiding (met uitzondering van het vierde niveau, waarvoor twee opleidingen worden onderscheiden), al dan niet successievelijk te volgen. Elke soort opleiding kan in beginsel in verschillende leerwegen vormgegeven worden, dat wil zeggen dat elke kwalificatie in beginsel langs verschillende leerwegen te bereiken is. Uitzonderingen hierop zijn de specialistenopleiding, die slechts in één leerweg vormgegeven kan worden. De landelijke organen voegen bij een voorstel voor eindtermen tevens een voorstel voor de leerweg(en) waarlangs deze bereikt kunnen worden. Zie hiervoor verder hoofdstuk 8. Voor elke bedrijfstak of groep van bedrijfstakken kan het model meer of minder gevuid worden (doordat landelijke organen er eindtermen voor formuleren), afhankelijk van de vraag naar kwalificaties op de onderscheiden niveaus. Dus niet elke bedrijfstak of beroepsdomein zal alle soorten opleidingen kennen. Onderscheiden worden: -de assistentopleiding, kwalificerend op niveau 1; -de basisberoepsopleiding, kwalificerend op niveau 2; -de vakopleiding, kwalificerend op niveau 3; -de middenkaderopleiding, kwalificerend op niveau 4; -de specialistenopleiding, kwalificerend op niveau 4.

Dit opleidingenmodel vervangt in terminologie de huidige opleidingstypen in het MBO en het leerlingwezen.

Een algemene karakteristiek van de opleidingen die tot de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs zullen gaan behoren, is een herkenbare «breedte» in de opleiding. Dit impliceert dat smalle, zeer functiegerichte trainingen hierin geen zelfstandige plaats zullen hebben (zie hoofdstuk 6). Een belangrijk voordeel van dit opleidingenmodel is dat er een uitstroomtypering plaatsvindt die onafhankelijk van de leerweg is. De kern is de behaalde kwalificatie en niet de leerweg waarlangs deze verworven is.

Nieuw ten opzichte van de huidige situatie is vooral de assistent-opleiding. Met die opleiding wordt tegemoetgekomen aan de behoefte aan gekwalificeerde arbeidskrachten op dit niveau in een toenemend aantal bedrijfstakken, alsmede aan de wens aan kwalificatie op een niveau onder dat van het basisberoepsniveau. Voor een toelichting op de wijze waarop «orïënterende en schakelende» (O&S) activiteiten mogelijk worden gemaakt, verwijzen de ondergetekenden naar hoofdstuk 8 van deze memorie van toelichting. Hier is van belang op te merken dat de O&S-activiteiten wel deel uitmaken van het onderwijsaanbod van de instelling maar als zodanig geen onderdeel vormen van de kwalificatiestructuur. Dit type onderwijs is in het bijzonder toeleidend/schakelend naar binnen de kwalificatiestructuur opgenomen opleidingen. Dit impliceert dat voor dergelijke O&S-activiteiten geen eindtermen door de landelijke organen zullen worden ontwikkeld.

Restcategorie Bij de uitwerking van het onderwijsmodel in de hierboven geschetste verschillende opleidingstypen, bleken niet alle thans verzorgde typen opleidingen daarin te kunnen worden ondergebracht, in het bijzonder niet opleidingen die weliswaar korter zijn dan een jaar maar toch een belangrijke plaats in het geheel van de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs kunnen innemen. Deze soort van opleidingen wordt nu en in de toekomst uitdrukkelijk niet door de overheid bekostigd, maar vervult wel een belangrijke rol in de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs. Tegen die achtergrond laat het wetsvoorstel ruimte voor een «restcategorie» waarvoor eindtermen kunnen worden vastgesteld. Zoals reeds is opgemerkt, zal dittype opleidingen echter in geen geval voor bekostiging in aanmerking komen.

• - 

  Zwaarteaanduiding Ten vierde is in het wetsvoorstel een (maximale) cursusduur verbonden aan de diverse opleidingstypen, variërend van 1 tot 4 jaar. In hoofdstuk 8 van deze memorie van toelichting wordt hierop nader ingegaan.

• - 

  Beroeps-, doorstroom-en algemeen vormende kwalificatie Als vijfde element van het ordeningsprincipe wordt uitgegaan van een, door vele organisaties (zoals PCO/KOV en VBVE) alsmede de Onderwijsraad bepleite, evenwichtige verhouding tussen beroepsgerichte, doorstroom-en algemeen vormende kwalificerende elementen in de eindtermen op elk kwalificatieniveau. Hiervoor is in het wetsvoorstel in de omschrijving van het begrip eindterm de drieslag algemeen vormend (aangeduid als «maatschappelijkfunctioneren»), beroepsgericht (aangeduid als «beroepsmatig functioneren») en (in voorkomende gevallen) gericht op doorstroming expliciet opgenomen. Landelijke organen zullen bij het opstellen van de voorstellen voor eindtermen deze elementen meewegen. Daarbij kan het ook om aspecten gaan die op meer dan één functies betrekking hebben. Zo zal de adequate toerusting in het licht van de internationaliserende maatschappij en economie en de toegankelijkheid tot de Europese arbeidsmarkt, implicaties hebben voor zowel het «maatschappelijk» als het «beroepsmatig» functioneren. Het daarenboven aanbieden van aanvullende algemene vorming behoort tot de bevoegdheid van de instellingen zelf: zij kunnen in het kader van bijvoorbeeld de profilering van de instellingen, binnen de zogenaamde «vrije ruimte», algemene vorming opnemen.

Raamwerk Op basis van deze vijf ordeningsprincipes zal een samenhangend geheel van kwalificaties en deelkwalificaties worden ontwikkeld. Dit samenhangend geheel wordt «het raamwerk» genoemd. Daarin zijn de opleidingen onderscheiden en primair geordend naar hette bereiken kwalificatieniveau. Het formeren en vaststellen van een raamwerk van opleidingen en deelkwalificaties op basis van de ordeningsprincipes strekt ertoe, een heldere samenhang en afbakening tussen opleidingen en sectoren te bereiken. In deze fase van het proces van eindtermenontwikkeling is het gewenst eerst dit raamwerk te ontwikkelen en vast te stellen alvorens de ontwikkeling en vaststelling van eindtermen binnen de nieuwe kwalificatiestructuur beroepsonderwijs (deels een herbevestiging van reeds vastgestelde eindtermen) ter hand te nemen. Deze aanpak kan coördinatieproblemen achteraf voorkomen. Dit omvangrijke herijkingsproces zal in nauw overleg met de landelijke organen en de instellingen reeds ruim voor invoering van de nieuwe WEB worden aangevat.

De onderdelen van het raamwerk worden derhalve op bedrijfstakniveau geformuleerd; de ontwikkeling van samenhang is een bedrijfstakoverstijgende taak. De invulling van het raamwerk met eindtermen vindt vervolgens bedrijfstakspecifiek plaats. De vulling vindt dus op twee momenten plaats: -beschrijving en vaststelling van het samenhangend stelsel van opleidingen (diploma's) en deelkwalificaties (certificaten): het inhoudeJijk raamwerk; -beschrijving en vaststelling van de bijbehorende eindtermen, uitgaande van de reeds geformuleerde eindtermen.

4.4. Afbakening en aansluiting

De kwalificatiestructuur beroepsonderwijs omvat het geheel van opleidingen uit het beroepsonderwijs. Daarbij doen zich vanzelfsprekend enige afbakeningsvraagstukken voor. Van afbakening van de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs kan aan drie zijden sprake zijn:

• - 

  Voor de afbakening ten opzichte van voorgaande trajecten is het van belang de scheidslijn en overgangsmogelijkheden tussen VBO en het in dit wetsvoorstel aan de orde zijnde beroepsonderwijs helder te markeren. Het is daarnaast van belang dat eindtermen in de educatie, voorzover bedoeld alstoeleidende leerwegen tot beroepsopleidingen, alsmede de profilering en programmering in het MAVO/VBO, aansluiten bij de voor het beroepsonderwijs ontwikkelde structuur. Dit draagt bij aan het beleid van effectieve aansluiting met zo mogelijk vrijstellingen voor reeds geleverde relevante prestaties en een flexibele instroom. Waar mogelijk kan hierdoor verkorting van leerwegen bereikt worden, waartoe overigens modellering van het aanbod een noodzakelijke voorwaarde is. Er moet dus de mogelijkheid zijn voor (delen van) voorbereidende trajecten om meer of minder door te dringen in de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs, dat wil zeggen op te leiden voor deelkwalificaties, ter stimulering van het behalen van vrijstellingen; 2. Bij het vervolgtraject vormen zich grensvlakken met de in het HBO te verwerven kwalificaties. Sommige behaalde kwalificaties zullen tevens doorstroommogelijkheden voor het HBO kunnen bieden. Door binnen de landelijke organen bij het formuleren van eindtermen rekening te houden met eventuele door het HBO te ontwikkelen instroomprofielen, kunnen in principe vrijstellingen in het HBO behaald worden, zodat ook bij deze aansluiting tijdwinst behaald kan worden. De HBO-leerweg valt niet onder de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs.

4.5. Kwalificatiestructuur beroepsonderwijs als schakel tussen arbeidsmarkt en onderwijs Het beroepsonderwijs is in belangrijke mate verbonden met de behoefte van de arbeidsmarkt. Om die behoefte vast te kunnen stellen en te kunnen uitwerken kunnen de volgende stappen worden onderscheiden:

stap 1. het ontwikkelen van beroepsprofielen (het verkennen van de ontwikkelingen in de arbeid via bedrijfstakverkenningen, het vastleggen van deze ontwikkelingen in functie-en beroepenstructuren hetgeen zal resulteren in concrete beroepsprofielen) stap 2. aan de hand van de beroepsprofielen zullen gewenste bekwaamheden en kennisterreinen worden geformuleerd waarover een persoon moet kunnen beschikken om met succes deel uit te kunnen maken van de desbetreffende beroepsgroep. De noodzakelijke bekwaamheden en kennisterreinen geconcretiseerd in eindtermen, waarin tevens doorstromingseisen alsmede maatschappelijke en culturele kwalificaties

verdisconteerd zijn. In deze stap wordt de kwalificatiestructuur opgebouwd. stap 3. deze eindtermen worden uitgewerkt in onderwijs-en beroepspraktijkvormingsprogramma's en activiteiten ten behoeve van het onderwijs en de begeleiding stap 4. een ieder die de in de eindtermen vastgefegde bekwaamheden en kennisterreinen voldoende beheerst, ontvangt een certificaat of een diploma. Door deze vier stappen uitdrukkelijk te onderscheiden in het proces van totstandkoming van beroepsonderwijs wordt de kwalificatiestructuur een schakel tussen arbeidsmarkt en beroepsonderwijs. Belangrijk is het hiermee gepaard gaande onderscheid in verantwoordelijkheden. Stap 1 is voor verantwoordelijkheid van de sociale partners, stap 2 van de landelijke organen, waarna de formele beslissingen worden genomen door de overheid. De verantwoordelijkheidsverdeling tussen instellingen en landelijke organen voor de stappen 3 en 4 wordt bij algemene maatregel van bestuur nader uitgewerkt. Door vast te leggen dat een beroepsprofiel breder dient te zijn dan één functie binnen het beroep, zal er sprake zijn van functie-en bedrijfsoverstijgende beschrijvingen. Dit is noodzakelijk om voldoende breedheid in de opleidingen te kunnen garanderen zodat de inzetbaarheid op de arbeidsmarkt niet beperkt blijft tot één, bijvoorbeeld zeer specialistische functie. De ontwikkeling van de kwalificatiestructuur in stap 2 tast derhalve de verantwoordelijkheden voor respectievelijk stap 1 (beroepsprofielen) en stappen 3/4 (inrichting van het onderwijs) niet aan.

4.6. De reïkwijdte van de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs

Bekostigd onderwijs

De kwalificatiestructuur beroepsonderwijs omvat het geheel van opleidingen waarvoor de landelijke organen eindtermen hebben ontworpen. De vraag of en zo ja in welke mate de overheid een opleiding uit de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs bekostigt, is in principe van andere orde en niet beslissend voor de civiele erkenning die wordt verbonden aan het diploma van een in de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs opgenomen opleiding. Bekostigde en niet door de overheid bekostigde instellingen kunnen gelijkelijk deelnemen aan het onderwijs binnen de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs, met als belangrijkste verschil dat bekostiging door de overheid is en blijft voorbehouden aan de bekostigde instellingen. Voldoet een commerciële instelling aan de eisen met betrekking tot kwaliteitsbewaking (eindtermen, examinering, systeem van interne kwaliteitszorg waaronder periodieke zelfevaluatie, beoordeling doorexterne deskundigen, inspectie), consumentenbescherming (commissie van beroep, onderwijscontract) en een aantal regelingen met betrekking tot het onderwijs en de examinering (zie hoofdstuk 8 van het wetsvoorstel), dan kunnen deze instellingen op gelijke wijze examens afnemen en diploma's afgeven als de door de overheid bekostigde. In de hoofdstukken 6 en 10 van deze memorie van toelichting zal hierop nader worden ingegaan. Bij het keuzevraagstuk welke opleidingen de overheid wel en niet bekostigt, zal de overheid zich laten leiden door algemene criteria, waarop in hoofdstuk 6 van deze memorie van toelichting nader zal worden ingegaan.

Commercieel onderwijs

Een zeer belangrijk voordeel van de «brede» definiëring van de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs is dat het voor tal van opleidingen

die niet worden bekostigd doch wel een zeer betekenisvol onderdeel zijn van de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs mogelijk wordt om zonder inschakeling van aparte erkennings-of aanwijzingsmechanismen (zoals thans opgenomen in de WEO), te functioneren met dezelfde rechten en plichten als de wel bekostigde. Dit maakt het, naast de reguliere opleidingen voor educatie en beroepsonderwijs, bij voorbeeld ook mogelijk om commerciële opleidingen vanuit de scholingsinstellingen van de arbeidsvoorzieningsorganisatie en opleidingen die thans ressorteren onder het vrijwillig of verplicht toezicht van het Ministerie van Economische Zaken, deel te laten uitmaken van de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs. Dit dient dan te passen binnen de normale procedures voor het doen van voorstellen voor eindtermen door de landelijke organen.

HOOFDSTUK 5. HET BESTEL

5.1. Inleiding

Zoals hiervoor is aangegeven, impliceren de beleidsvoornemens uit het wetsvoorstel een verandering van taakstelling van, alsmede vaststelling van de bevoegdheidsverdeling tussen actoren. In dit hoofdstuk gaan de ondergetekenden, mede naar aanleiding van de commentaren op het concept-wetsvoorstel, in op de veranderende rol van de actoren binnen het bestel. Daarbij besteden zij achtereenvolgens aandacht aan de onderwijsinstellingen, aan de landelijke organen en aan de afbakening tussen landelijke organen en onderwijsinstellingen in het kader van het nieuwe opleidingenmodel, aan de gemeenten en aan het overleg tussen en met de verschillende actoren.

5.2. De onderwijsinstellingen

Belangrijk discussiepunt bij de behandeling van de Kernpuntennotitie in de Tweede Kamer was de toekomstige institutionele structuur van de onderwijsinstellingen. Een groot deel van het debat werd eraan besteed. Dit leidde tot een opstelling die brede politieke steun verwierf en voor het onderwijsveld in de nodige helderheid voorzag. De precieze invulling hiervan zal in dit deel van de memorie van toelichting worden toegelicht. Uit de reacties op het concept-wetsvoorstel kan worden afgeleid dat ook in het onderwijsveld het ROC-vormingsproces, als concrete aanduidingsrichting voor de toekomstige institutionele vormgeving, een breed draagvlak heeft. In dat opzicht is de afgelopen jaren een grote ontwikkeling doorgemaakt en zijn zeer belangrijke stappen in de goede richting gezet. De ondergetekenden gaan ervan uit dat de ROC-vorming nu snel en effectief gestalte kan krijgen.

Ten aanzien van één specifiek aspect wordt door enkele instanties in de artikel 3-reacties kritiek geleverd: het veronderstelde gevaar voor de levensbeschouwelijke identiteit dat zou kunnen schuilen in de ROC-operatie (o.a. BPCO en de VGS). Ook de Onderwijsraad stelt over dit onderwerp vragen. In de reacties wordt de zorg weergegeven dat het onderwijs op levensbeschouwelijke grondslag gevaar zou lopen omdat specifieke uitzonderingsmogelijkheden ontbreken voor scholen met een denominatieve achtergrond. Naar het oordeel van ondergetekenden zijn er op dit terrein weinig tot geen problemen te verwachten: over het algemeen is sprake van voldoende beschikbaarheid binnen redelijke grenzen van voorzieningen van vergelijkbare signatuur. Bovendien zal het schrappen van de 5000 deelnemersnorm eventuele problemen verder nuanceren. Is de volledige breedte-eis in bepaalde situaties niette realiseren, dan kan een algemene

afwijkingsmogelijkheid worden benut. Deze kan bij afwezigheid van voorzieningen binnen een redelijke straal verder bijdragen tot het oplossen van eventuele knelpunten.

5.2.1. Naar een adequate onderwijsinfrastructuur

In artikel 1.3.5 van het wetsvoorstel zijn de taken van de instellingen systematisch opgesomd. Naast het verzorgen van educatie en beroepsonderwijs zijn de belangrïjkste taken: het zorg dragen voor de toegankelijkheid van het onderwijs, in het bijzonder voor kansarme groepen; het aanbieden van doelmatige leerwegen, in het bijzonder door het zorg dragen voor een zorgvuldige afstemming tussen opleidingen voor educatie en beroepsopleidingen; het bieden van mogelijkheden voor studiekeuze-en beroepskeuzevoorlichting; de versterking van het rendement van de opleidingen en de afstemming op de ontwikkelingen in de samenleving in het algemeen en ten aanzien van de arbeidsmarkt in het bijzonder. Deze hoofdtaken, in samenhang met de nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling op grond van het wetsvoorstel, leiden ertoe dat de onderwijsinstellingen van de toekomst moeten voldoen aan zodanige karakteristieken dat er sprake is van zelfstandige, professioneel bestuurde en op innovatie gerichte, kwalitatief sterk ontwikkelde instellingen, zodanig samengesteld dat zij het gehele scala van de opleidingen uit de educatie en het beroepsonderwijs kunnen verzorgen. Dit betekent dat een verdergaande proces van schaalvergroting zal moeten plaatsvinden om de onderwijskundige en bestuurlijke breedte van de instellingen van de toekomstte versterken.

Stand van zaken

In het kader van de SVM-operatie, de WCBO alsmede de VAVO-wet, is op het terrein van de schaalgrootte en de onderwijskundige verbreding al het nodige bereikt. Zo is in het kader van SVM en WCBO het veld van MBO-en BBO-scholen ingekrompen van meer dan 500 tot ongeveer 140 scholen. Het aantal VAVO-scholen nam af van ruim 80 tot 48. In de basiseducatie is het streven naar schaalvergroting en het actief tot stand brengen van institutionele verbindingen met het beroepsonderwijs weliswaar minder gevorderd, maar ook in dit segment van het onderwijsbestel zijn ter zake ontwikkelingen waarneembaar. Ondanks de positieve ontwikkelingen moet worden geconstateerd dat het gehele veld van educatie en beroepsonderwijs nog steeds bestaat uit een meerderheid van ofwel kleinschalige ofwel sectorale instellingen. De doelstellingen van het wetsvoorstel kunnen alleen in volle omvang worden gerealiseerd in krachtige en vernieuwende instellingen die het gehele pakket van educatie en beroepsonderwijs kunnen aanbieden.

5.2.2. Het proces van ROC-vorming

De wens om de schaal en reikwijdte van de instellingen voor educatie en beroepsonderwijs te vergroten heeft reeds in januari 1992 geleid tot het uitbrengen van de «Hoofdlijnennotitie ROC's» (Kamerstukken 22300 -VIII, nr. 58). Deze notitie bevat beleid(sbeslissingen) met betrekking tot de bevordering van ROC's als vervolg op de SVM-operatie en in samenhang met de invoering van de WCBO en de VAVO-wet. Sedertdien is een fusie-operatie op gang gebracht met het oog op de invoering van ROC's. Alhoewel dit proces zeker zijn vruchten begint af te werpen en fusies en andere soorten van samenwerking tussen instellingen toenemen, moet uit de signalen uit het veld, alsmede uit de rapportages van de procescoördinator PROCO/BVE, worden afgeleid dat het aantal instellingen dat bij invoering van de nieuwe wetgeving aan de tevoren gestelde criteria zal

kunnen voldoen te beperkt is. Dit is aanleiding geweest om in een overgangsperiode van twee jaar na de inwerkingtreding van de wet te voorzien.

Voorstellen uit de kernpuntennotitie

In de Kernpuntennotitie is geconstateerd dat ingrijpende veranderingen in de institutionele vormgeving van de EB-instellingen een conditio sine qua non is voor de invoering van de nieuwe wetgeving. Daarbij wordt aangesloten op het ROC-vormingsproces en wordt voorgesteld dit ROC-proces verder te stimuleren door de vergroting van het aantal bevoegdheden voor te behouden aan ROC's. Alle andere instellingen, niet zijnde ROC's, zouden in dat voorstel geen aanspraak kunnen maken op de vergroting van de autonomie.

Deze tweedeling oogstte in de reacties op de Kernpuntennotitie vrijwel unaniem kritiek. De hoofdlijn van die kritiek was tweeërlei: -kritiek op het ROC-concept als zodanig. De eisen werden te hoog en te weinig flexibel bevonden. Kansrijke vormen van samenwerking die ook kunnen bijdragen tot de doelbereiking worden daarmee niet gestimuleerd; -het voorstel om de instellingen die niet aan de eisen van het ROC voldoen achterte stellen werd als onwenselijk beschouwd, omdat in feite daardoor instellingen zouden ontstaan die nog minder kunnen bijdragen tot het bereiken van de doelen dan wanneer zij wel dezelfde bevoegdheden als de ROC's zouden krijgen.

Dit commentaar was reden om de in de Kernpuntennotitie ingenomen positie opnieuw te overwegen en andere institutionele varianten, die in gelijke mate zouden kunnen bijdragen aan het aan het ROC-concept ten grondslag liggende gedachtengoed, naderte onderzoeken. Daarbij gaat het in essentie om twee hoofddoelstellingen: 1. de uitwerking moet leiden tot een zodanige onderwijskundige vormgeving dat aan de filosofie van maatwerk in volle breedte kan worden voldaan. Dit impliceert dat de onderwijsbreedte van het ROC-concept uitgangspunt blijft: het geheel moet bestaan uit een of meer (voormalige) insteilingen voor basiseducatie, VAVO, MBO in ten minste drie sectoren (techniek, economie, dienstverlening en gezondheidszorg en landbouw en natuurlijke omgeving) en leerlingwezen/BBO. Ook het vormingswerk zal deel uitmaken-van het ROC (zie paragraaf 3.4 van deze memorie van toelichting). Alleen in die compositie is het aannemelijk dat het maatwerk in volle omvang kan worden gerealiseerd; 2. de uitwerking moet bijdragen tot de zichtbare vermindering van de bestuurslast voor de overheid: het aantal aanspreekpunten in de vorm van instellingen waarmee afzonderlijk relaties zijn opgebouwd moet worden beperkt. Indachtig de reacties op de Kernpuntennotitie is, in eerste instantie ten behoeve van het zo genaamde Oriënterend Overleg in het kader van de BVE-Kamer over dit onderwerp intensief van gedachten gewisseld met het onderwijsveld, de sociale partners en de onderwijsorganisaties. De resultaten van het overleg zijn naar de Tweede Kamer gezonden (brief van 19 oktober 1993, BVE/ABA-93081727), met een standpuntbepaling van de eerste ondergetekende over de vormgeving van de instellingen in de toekomst. Het onderwerp heeft tijdens het debat in de UCV van 25 oktober 1993 over de Kernpuntennotitie veel aandacht gekregen.

Tijdens dat overleg met de Kamer bleek dat: a. de maatwerkfilosofie als uitgangspunt voor institutionele vormgeving breed wordt gedragen;

• - 

  brede consensus bestaat over de wenselijkheid om in beginsel uit te gaan van instellingen die zijn samengesteld uit de onderdelen basiseducatie, VAVO, MBO in ten minste drie sectoren en leerlingwezen; c. het ROC-concept dat (zoals neergelegd in de meergenoemde Hoofdlijnennotitie ROC's) uitgaat van institutionele integratie kan worden verruimd met een samenwerkingsverband dat uitgaat van een bestuurlijke fusie. Zo is er sprake van een «ROC in twee gedaanten»; d. bij de ROC-vorming in uitzonderingssituaties de breedtevereisten zullen worden versoepeld; dit geldt alleen voor die situaties waarin een bepaalde component in het desbetreffende RBA-gebied ontbreekt; daarbij kan in het bijzonder gedacht worden aan het ontbreken van een van de drie MBO-sectoren, het ontbreken van het VAVO, of basiseducatie, al dan niet met vormingswerk; in de wetgeving zou voor dergelijke gevallen een uitzondering gemaakt moeten kunnen worden; e. in sommige regio's ook onvoldoende voorzieningen op hetterrein van het leerlingwezen/BBO aanwezig zijn. Daarvoor zal in het invoeringstraject een voorziening moeten worden getroffen; f. op de hoofdregel dat er in het BVE-veld vanaf 1 januari 1998 alleen ROC's zullen bestaan, in beginsel geen uitzondering mogelijk zal zijn, zeker niet in situaties waarin het proces van ROC-vorming in het desbetreffende RBA-gebied daardoor zou worden belemmerd; indien uit de evaluatie in 1997 omstandigheden naar voren komen waaruit blijkt dat het voortbestaan van bepaalde instellingen onontkoombaar is, kan een uitzondering worden overwogen; in een open gesprek met de desbetreffende bedrijfstakken en onderwijsinstellingen zal worden nagegaan of, en zo ja hoe, de eigen identiteit van specifieke vakscholen, grafische opleidingen en horecaopleidingen in het kader van ROC-vorming kan worden gecontinueerd; g. de samenwerking tussen ROC's en AOC's in de toekomst kan en moet worden versterkt. De nieuwe wetgeving moet op dit punt geen enkele «blokkade» bevatten; h. met ingang van 1 januari 1998 de ROC's (in twee gedaanten) moeten zijn ingevoerd, waarbij in beginsel de bekostigingsaanspraken voor instellingen die hieraan niet voldoen zullen vervallen, tenzij dergelijke instellingen vallen onder de uitzonderingen, bedoeld onder f; i. teneinde tussentijds te bezien of alle instellingen inderdaad een plaats vinden, zal in 1997 een evaluatie plaats kunnen vinden. Mochten uit die evaluatie toch omstandigheden blijken die het voortbestaan van andere instellingen dan de bovengenoemde noodzakelijk maken, dan zal langs de weg van wetswijziging daartoe kunnen worden besloten.

De consequenties van deze conclusies zijn aan de Kamer medegedeeld in de brief van 10 november 1993 (BVE/ABA-93086230). In de volgende paragrafen wordt de wijze waarop deze conclusies en de daaruit voortvloeiende consequenties in het wetsvoorstel zijn verwerkt, toegelicht.

5.2.3. ROC in twee gedaanten

Het wetsvoorstel gaat uit van een zekere mate van verbreding van het «klassieke» ROC-concept. Behalve voor de institutionele integratie is nu ook ruimte geschapen voor een bestuurlijke fusie. Het gaat hierbij om een ROC in twee gedaanten; beide typen van instellingen zullen daarom ROC heten. Het ROC zal zijn samengesteld uit de onderdelen basiseducatie, VAVO, bbo/leerlingwezen, MBO in tenminste drie sectoren en het vormingswerk.

Institutioneel geïntegreerde instellingen

De eerste verschijningsvorm van het ROC in het wetsvoorstel is gelijk aan die van het ROC-concept, zoals geformuleerd in de «Hoofdlijnen-

notitie ROC's» uit 1992. Hierbij gaat het om een institutionele integratie die ertoe leidt dat alle componenten uit zowel beroepsonderwijs als educatie zijn opgenomen in één nieuwe instelling. Er is één bevoegd gezag, één bestuur en er bestaat op tal van punten een centraal beleid.

Bestuurlijke gefuseerde instellingen

Naast het institutioneel geïntegreerde ROC kent het wetsvoorstel een variant waarin niet sprake is van een institutionele integratie, maar van een bestuurlijke fusie. Deze nieuwe organisatie bestaat uit een aantal instellingen onder één bevoegd gezag die ten aanzien van in de wet gespecificeerde terreinen een zodanig gezamenlijk beleid voeren dat zij voor die terreinen als één instelling functioneren. In het wetsvoorstel wordt hiervoor uitgegaan van ten minste de volgende terreinen: -het financiële beleid, inclusief de verantwoording; -het personeelsbeleid; -het informatieverkeer tussen overheid en instellingen; -het onderwijsbeleid; -het beleid inzake kwaliteitsbewaking.

5.2.4. Overige instellingen naast ROC's en AOC's

Naast de ROC's biedt het wetsvoorstel geen mogelijkheid tot bekostiging van categoriale instellingen. Slechts in zeer beperkte en nauwkeurig gespecificeerde uitzonderingssituaties, zoals beschreven in paragraaf 5.2.2 onder f. zal het mogelijk zijn dat instellingen die geen ROC zijn, bekostigd blijven voortbestaan. Het werkterrein van dergelijke instellingen is gestabiliseerd op het onderwijsaanbod dat zij voor 1 augustus 1998 verzorgden. Dat wil zeggen dat, met uitzondering van reguliere vernieuwing van opleidingen of de vernieuwing van de inhoud van bestaande opleidingen, over het algemeen uitbreiding van het opleidingenaanbod als marco-ondoelmatig zal worden beschouwd.

5.2.5. Het invoeringspad

De invoering van de nieuwe instituties zal in principe in drie tijdsfasen geschieden: de periode tot aan de invoering van de WEB (tot aan 1 januari 1996), de periode tussen 1 januari 1996 en 1 januari 1998, en de periode na 1 januari 1998. Hieronder lichten de ondergetekenden deze drie tijdsfasen nadertoe. Opgemerkt wordt eerst nog dat in het implementatietraject van de ROC-vorming speciale aandacht zal worden besteed aan de behoefte van het bedrijfsleven aan herkenbaarheid van het ROC en de hiertoe behorende sectorafdelingen. De procescoördinatie zal daarom het bedrijfsleven bij haar werkzaamheden betrekken.

Fase 1: totaan invoering van de WEB (1 januari 1996)

In deze eerste fase is sprake van continuering van het beleid dat is ingezet naar aanleiding van de Hoofdlijnennotitie ROC's. Daarbij kan worden gevoegd de in het wetsvoorstel opgenomen bestuurlijke fusievariant. In de voorbereidende periode zal het aantal ROC's steeds verder toenemen. Per 1 januari 1996, bij invoering van de wet, zullen de institutioneel geïntegreerde instellingen en de bestuurlijk gefuseerde instellingen die voldoen aan het breedte criterium, voor bekostiging in aanmerking worden gebracht. De instelling krijgt vanaf dat moment, binnen de grenzen van de WEB, een versterkte mate van programmeervrijheid en een tijdelijke vaste voet in het bekostigingsmodel in verband met organisatie-ontwikkeling. Verwacht wordt dat in de periode voorafgaand aan de invoering van de WEB het aantal ROC's sterk zal toenemen.

In de eerste fase zal geleidelijk duidelijk worden welke initiatieven tot ROC-vorming wordt gehinderd door het feit dat binnen de regio onvoldoende voorzieningen aanwezig zijn om aan de volledige breedte-eis te voldoen. Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om hiervoor ontheffing te verlenen. Deze uitzonderingsbepalingen kunnen betrekking hebben op de afwezigheid van één sector MBO, het VAVO of de basiseducatie, al dan niet met het Vormingswerk. Voorts kan sprake zijn van ontbrekend leerlingwezen/BBO. Voor initiatieven die daarmee geconfronteerd worden staan in de periode tot aan invoering van de WEB de volgende mogelijkheden open: a. versterking van de beroepspraktijkvorming van opleidingen MBO; b. herverkaveling van het bestaande BBO-aanbod; c. indien de oplossingen a en b onmogelijk blijken, kan in beperkte mate een uitbreiding van het BBO-aanbod worden overwogen; d. gebruikmaking van bestaande BBO-lokaties (facilitair bedrijf); deze BBO-lokaties wordt in voorkomende gevallen gevraagd hun inventaris en huisvesting ter beschikking te stellen van instellingen die het BBO niet hebben. De laatstgenoemde maatregel kan toepassing vinden in samenhang met de daaraan voorafgaande. Van de bovenstaande maatregelen zal slechts bij wijze van zeer hoge uitzondering gebruik worden gemaakt. De voorwaarden waaronder een en ander kan plaatsvinden zijn: 1. er vindt nauwe afstemming plaats met het bedrijfsleven om te bereiken dat wordt aangesloten bij de behoefte in de regio en in de desbetreffende bedrijfstak; 2. herverkaveling of uitbreiding van het bestaande BBO-aanbod mag niet leiden tot een situatie waarbij een andere instelling wordt bedreigd in haar continuïteit; 3. de overheid zal in beginsel niet investeren in gebouwen of apparatuur; oplossingen moeten worden gezocht in medegebruik (zie hierboven onder d). In de periode tot invoering van de wet zal worden bezien of en in hoeverre het wetsvoorstel in verband hiermee aanpassing behoeft.

Fase 2: de periode van 1 januari 1996 (invoering van de wet) tot 1 januari 1998 (invoering van de nieuwe instituties)

In deze tweede fase zal de WEB inmiddels van kracht zijn geworden. Dan kunnen er in beginsel vier «soorten» van instellingen bestaan: a. ROC's die aan alle criteria voldoen en voor bekostiging in aanmerking worden gebracht. Tot aan de datum waarop de definitieve instellingen moeten zijn gevormd (1 januari 1998) zal het ROC-bestand voortdurend kunnen worden uitgebreid; b. Clusters van instellingen die niet aan de volledige breedte-eis zullen kunnen voldoen omdat onvoldoende voorzieningen binnen de regio aanwezig zijn. Deze instellingen kunnen voor zover het een ontbrekende sector MBO, een instelling voor basiseducatie of een school voor VAVO of een instelling voor vormingswerk betreft, vanaf 1 januari 1996 «ontheffing» hiervoor krijgen indien onbetwistbaar wordt aangetoond dat dergelijke voorzieningen binnen het RBA-gebied niet kunnen worden betrokken in de samenwerking. Indien ontheffing wordt verkregen, worden deze instellingen als ROC op de lijst geplaatst en verkrijgen zij dezelfde rechten als «complete» ROC's; c. Voor een instelling die valt onder de uitzonderingsbepalingen (zie paragraaf 5.2.2 onder f) is in het wetsvoorstel de mogelijkheid van een uitzonderingspositie geformuleerd. Alhoewel het de voorkeur geniet om ook deze opleidingen, in het kader van het maatwerk en de vermindering van de besturingslast voor de overheid, onderdeel uit te laten maken van ROC's, is het denkbaar dat

voor sommige instellingen een uitzondering daarop moet worden gemaakt. Het wetsvoorstel voorziet in een dergelijke uitzonderingsmogelijkheid, zodanig dat deze instellingen per 1 januari 1998 wel als instelling onder de WEB blijven voortbestaan. Hun planningsvrijheid is beperkt tot het terrein waarop de instelling per 1 januari 1998 werkzaam is; d. Tenslotte bestaat er de mogelijkheid dat er op het moment van inwerkingtreding van de WEB nog (clusters van) instellingen zijn die geen ROC zijn, niet voldoen aan de criteria voor toepassing van de «ontheffingsmogelijkheid» en evenmin vallen onder andere uitzonderingsbepalingen. Hierbij gaat hetom categoriale instellingen. Het wetsvoorstel gaat ervan uit dat per 1 januari 1998 geen bekostiging voor deze instellingen meer mogelijk is. Omdat zich echter omstandigheden in het proces dat de komende 4 jaar zal beslaan kunnen voordoen die thans niet zijn te voorzien, wordt voorgesteld om in 1997 een evaluatie te laten plaatsvinden van het ROC-vormingsproces, waarbij kan worden onderzocht of er toch nog in zeer uitzonderlijke gevallen instellingen kunnen zijn, naast de hierboven genoemde, waarvoor het voortbestaan dringend vereist is. Blijkt dit laatste inderdaad het geval, dan kan de WEB op dit punt worden gewijzigd om een dergelijke uitzondering te kunnen toestaan.

Fase 3: de periode na 1 januari 1998

De derde fase treedt in na de datum waarop de institutionele veranderingen moeten hebben plaatsgevonden: 1 januari 1998. Dan zullen alle nieuwe instituties onder de WEB bekend moeten zijn. Alle ROC's zijn op een lijst geplaatst, over de eventuele uitzonderingen is apart beslist. De overige instellingen verliezen hun aanspraak op bekostiging en zullen dus als bekostigde instelling ophouden te bestaan. Om de deelnemers die nog zijn verbonden aan de school niet te confronteren met het in het midden van het jaar staken van hun opleiding door sluiting van de instelling, zal de bekostiging voor die deelnemers tot aan het eind van het cursusjaar 1997-1998 doorlopen (tot 1 augustus 1998). Vanaf 1997 zal ten aanzien van de volwasseneneducatie een andere financiële relatie ontstaan op basis van de nieuwe wet. De gemeenten zullen in beginsel op basis van prijs, kwaliteit en levertijd, in WGR-verband samenwerken, en zullen zelfstandig beslissen welke instellingen de volwasseneneducatie zullen uitvoeren. Tot en met een jaar na de hiervoor beschreven fase van ROC-vorming (1999) zullen de gemeenten daarbij de educatie aan moeten besteden bij ROC's. Deze beperking van bestedingsmogelijkheden is opgenomen om de totstandkoming van ROC's met een volle breedte te garanderen en het laten voortbestaan van afzonderlijke (via de gemeenten door de overheid bekostigde) instellingen van educatie tegen te gaan. Vanaf 1 januari 1999 bestaat de mogelijkheid voor gemeenten om meer marktgericht de educatie aan te besteden, ook bij commerciële instellingen (tot een maximum van 50% van de door het Rijk gegeven middelen).

5.2.7. AOC's

Begrip Het agrarisch opleidingscentrum (AOC) biedt thans secundair beroepsonderwijs in de sector landbouw en natuurlijke omgeving. Dit onderwijs omvat de korte, tussen-en lange dagschoolopleidingen, de assistenten-, primaire, secundaire en tertiaire opleidingen van het leerlingwezen en de specifieke scholing. Daarnaast biedt het AOC het VBO in de afdeling landbouw en natuurlijke omgeving en de afdeling levensmiddelen-

technologie. Het AOC is een verticale scholengemeenschap voor de sector met VBO en beroepsonderwijs.

Spreiding De huidige 21 AOC's verzorgen het beroepsonderwijs op 100 vestigingen; zij hebben 1000 tot 3000 deelnemers. Hun wervingsgebieden voor de opleidingen die zij aanbieden overlappen elkaar niet. Voortgaande fusie is in het algemeen aan te bevelen in verband met een bestuurlijke, personele en beleidsmatige bundeling. Sluiting van vestigingen zou de bereikbaarheid van het onderwijs aantasten en voor de onderwijsuitvoering geen voordelen van schaal bieden. Om voldoende bestuurlijke armslag te waarborgen kan de minister de bekostiging beëindigen indien aan een AOC gedurende twee achtereenvolgende jaren minder dan 1200 deelnemers ingeschreven zijn.

Ken n iss ysteem

Voor de sector landbouw en natuurlijke omgeving bestaat een geïntegreerd kennissysteem van onderzoek, onderwijs en voorlichting, waarbinnen het beroepsonderwijs een belangrijke positie inneemt Het AOC als instelling voor VBO en secundair beroepsonderwijs in de agrarische sector, zal een eenheid zijn die op herkenbare wijze zal functioneren in dit drieluik. Voor de bedrijfskolom in brede zin functioneert op bestuurlijk en uitvoerend niveau een dynamisch netwerk dat gericht is op het efficiënt genereren, uitwisselen en benutten van kennis. De sterke relatie tussen bedrijfsleven, onderzoek, voorlichting, beroepsonderwijs en sectorbeleid van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij is van bijzondere betekenis, zodat een sectorspecifieke plaatsbepaiing van het AOC mogelijk moet blijven. AOC's dienen voortdurend aandachtte hebben voor de handhaving en versterking van hun inbedding in het landbouwkennissysteem enerzijds en voor het inspelen op de regionale behoefte aan beroepsonderwijs anderzijds. Voor dit laatste kunnen diverse vormen van samenwerking met de ROC's dienstig zijn.

Innovatie-en praktijkcentra

AOC's zijn en blijven relatief kleine instellingen die de krachten op nationaal niveau dienen te bundelen om een compleet aanbod van opleidingen in de sector landbouw en natuurlijke omgeving te kunnen aanbieden en vernieuwen. De AOC's kunnen daarbij een beroep doen op Innovatie-en Praktijkcentra (IPC's). De Minister van Landbouw, Natuur en Visserij zal een aantal IPC's bekostigen op de taakvelden van de groene ruimte, de agrarische industrie, de plantaardige produktie en de dierlijke produktie. IPC's verlenen diensten bij de uitvoering en vernieuwing van die delen van het onderwijs die vanwege schaal, specifieke deskundigheid of outillage en/of afbreukrisico's doelmatiger op nationaal niveau gerealiseerd worden dan bij AOC's en/of bedrijven. Door deze taken kunnen IPC's voor het agrokennisnetwerk als geheel invulling geven aan functies van innovatie, instructie, demonstratie en informatie op de genoemde terreinen.

Samenwerking AOC's zullen passende vormen van samenwerking zoeken met andere onderwijsinstellingen uit het EB-bestel, waarbij het wetsvoorstel geen enkele samenwerkingsvorm -of zelfs fusie -onmogelijk maakt.

5.3. Het bestuur van de instellingen

Het bestuur van alle toekomstige typen instellingen zal een uitdrukking moeten zijn van het streven naar zelfstandigheid, professionaliteit en innovatiegerichtheid. Tegen die achtergrond werd in het concept-wetsvoorstel voorzien in een regeling die ertoe strekte dat een college van bestuur de dagelijkse leiding van institutioneel gefuseerde instellingen zou verzorgen. Tegen het feit dat dit zou worden voorgeschreven is door enkele organisaties in de artikel 3-procedure bezwaar gemaakt: het is niet nodig om dit voor instellingen voor te schrijven. Gelet op deze kritiek is het specifieke voorschrift in het wetsvoorstel achterwege gelaten en vervangen door een meer algemene formulering dat de bevoegde gezagsorganen een bestuur instellen dat aan het hoofd staat van de instelling, met de mogelijkheid daaraan bevoegdheden op te dragen. De instellingen kunnen daar zelf vorm aan geven. Voor de ROC's blijft de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 (WMO) overigens van toepassing. In hoofdstuk 12, titel 4, van het wetsvoorstel wordt de WMO gewijzigd ten behoeve van een medezeggenschapsbevoegdheid bij het vaststellen van een model voor de deelnemerscontracten.

Sociale partners in bevoegde gezagsorganen?

De Sociaal-Economische Raad (SER) heeft op 26 februari 1993 advies uitgebracht over de samenstelling van het instellingsbestuur en in het bijzonder over de vraag of en zo ja in welke mate het bedrijfsleven in dit instellingsbestuur vertegenwoordigd zou moeten zijn. De SER heeft in dit advies aangegeven dat er zijns inziens geen behoefte bestaat aan het invoeren van een verplichting om het georganiseerde bedrijfsleven in het instellingsbestuur op te nemen. Ondergetekenden nemen dit advies over en zien daarmee af van hun voornemen om de samenstelling van het instellingsbestuur nader te regelen.

5.4. De niet door de overheid bekostigde onderwijsinstellingen Een belangrijke doelstelling van het wetsvoorstel is het realiseren van een groter aantal kwalificaties, mede met behulp van in commerciële instellingen behaalde kwalificaties. Daarom maken naast de door de overheid bekostigde instellingen ook de commerciële instellingen deel uit van het EB-bestel. Deze instellingen kunnen de minister verzoeken om een door de instelling verzorgde opleiding die deel uitmaakt van de kwalificatiestructuur, op te nemen in het centraal register opleidingen beroepsonderwijs. Wordt dit verzoek ingewilligd, dan is de niet bekostigde instelling gerechtigd om dezelfde kwalificaties en diploma's uit te reiken als een bekostigde instelling, mits zij zich onderwerpt aan een aantal wettelijke regelingen die ook gelden voor bekostigde instellingen. Hierbij gaat het om regelingen inzake kwaliteitsbewaking, onderwijsprogrammering en bescherming van de consument. Vanzelfsprekend zijn de bepalingen inzake de vormgeving van instellingen voor het commerciële onderwijs niet van toepassing. Over de betrokkenheid van het commerciële onderwijs in de kwalificatiestructuur wordt een nadere toelichting gegeven in hoofdstuk 10.

5.5. De landelijke organen

5.5.1. De taken van de landelijke organen vanafde Wet op het leerlingwezen tot het concept-wetsvoorstel De landelijke organen zijn van oorsprong werkzaam in het leerling-wezen. Zij hadden op grond van de Wet op het leerlingwezen de volgende taken: a. het opstellen van praktijkprogramma's en examenprogramma's voor de opleidingen leerlingwezen; de minister keurde die programma's goed; b. het selecteren van geschikte praktijkopleidingsplaatsen; c. het verlenen van tussenkomst bij het afsluiten van leerovereenkomsten; d. het controleren van de naleving van de leerovereenkomsten (waaronder het volgen van het leerproces in de beroepspraktijkvorming); e. het afnemen van het examen; f. het zorgdragen voor de samenhang tussen beroepspraktijkvorming en schoolcomponent van het leerlingwezen; g. het adviseren van de minister over de spreiding van opleidingen.

WCBO Op grond van de notitie «Naar landelijke organen van het beroepsonderwijs» is het takenpakket verbreed en omvat ook het MBO. De landelijke organen kregen er de volgende taken bij: h. de ontwikkeling van een samenhangende kwalificatiestructuur voor het MBO en het leerlingwezen; dat wil zeggen de bevordering van de totstandkoming van nieuwe opleidingen en het beëindigen van oude opleidingen in het MBO en het leerlingwezen, alsmede het opstellen van eindtermen voor die opleidingen; i. het bemiddelen bij het verwerven van stageplaatsen voor het MBO; j. het verrichten van bepaalde taken bij de MBO-examens.

Een en ander werd in de WCBO vastgelegd.

Conceptwetsvoorstel WEB

In onderhavige het concept-wetsvoorstel wordt enerzijds de bovengeschetste lijn doorgetrokken, anderzijds krijgen de taken van de landelijke organen in het bestel een ander accent, waardoor verschuivingen optreden. In grote lijnen werden in het concept-wetsvoorstel alle taken met betrekking tot de deelnemers (inclusief het afsluiten van praktijkovereenkomsten, de examinering en programmering van de praktijkprestaties) aan de ROC'stoebedeeld. De rol van de landelijke organen werd gericht op de ontwikkeling van de kwalificatiestructuur enerzijds en op de accreditering van praktijkplaatsen anderzijds. De redenering die daaraan ten grondslag lag werd in het concept-wetsvoorstel als volgt verwoord en uitgewerkt: «De ontwikkeling van de huidige scholen in de richting van zelfstandige, professionele, innovatieve organisaties met een substantiële omvang, leidt tot de vraag of het passend is dat leerlinggerichte taken nog door landelijke organen worden uitgeoefend. Voorts roept de nadruk die thans wordt gelegd op de systematische ontwikkeling van een landelijke kwalificatiestructuur voor het beroepsonderwijs de vraag op of het in dat kader niet passend is om de landelijke organen die met die ontwikkeling belast zijn primair aan te spreken op hun functie van expertisecentrum. De landelijke organen vervullen in de huidige situatie een dubbelrol. Enerzijds zijn zij onderwijsinstituut met zorg voor leerlingen, examens, het afsluiten van leerovereenkomsten e.d., anderzijds zijn zij de organisaties die vorm geven aan de opleidingen en de kwalificaties op landelijk niveau ten behoeve van de

scholen. In de nieuwe situaties willen ondergetekenden de nadruk leggen op de laatste functie, die van expertisecentrum en die functie ook verder uitbouwen. De taken met betrekking tot de leerlingbegeleiding kunnen dan naar de onderwijsinstellingen worden overgeheveld. De ondergetekenden gaan er overigens vanuit dat de landelijke organen zelf organisatorische voorzieningen zullen treffen om belangen verstrengeling in de uitwerking van de taken in de praktijk te voorkomen. Het geheel van taken dat in het kader van het wetsvoorstel aan de landelijke organen wordt toebedeeld is: 1. de ontwikkeling, het onderhoud en de vernieuwing van de landelijke kwalificatiestructuur; 2. het beoordelen van praktijkplaatsen; 3. het inrichten en onderhouden van een bestand van examenopgaven; 4. de advisering van de minister over de bekostiging van nieuw onderwijsaanbod; 5. de bevordering van de internationale vergelijkbaarheid van diploma's; 6. de deelname aan het overleg in de EB-kamer over aangelegenheden van algemeen beleid; 7. de zorg voor een doelmatige en inzichtelijke afstemming van de werkzaamheden tussen de landelijke organen onderling; 8. het verlenen van diensten aan onderwijsinstellingen en bedrijven, waaronder het assisteren bij het afsluiten van leerovereenkomsten en het trainen of begeleiden van leermeesters uit het bedrijfsleven en de begeleiders van leerlingen uit de onderwijsinstellingen.

Met bovenomschreven taken en functies van landelijke organen nieuwe stijl wordt beoogd de minister en het onderwijsveld van beroepsonderwijs en educatie te voorzien van zelfstandige (en zelfregulerende) expertisecentra op het gebied van de aansluiting tussen beroepsonderwijs en maatschappij in het algemeen en tussen beroepsonderwijs en arbeidsmarkt in het bijzonder. Vanuit de oorsprong en de traditie van het leerlingwezen, waarin het bedrijfsleven zich vanuit zijn eigen belangen in hoge mate mede verantwoordelijk voelde voor de zorg voor een goede opleiding van (toekomstige) werknemers, wordt het zinvol geacht om de landelijke organen ook in de toekomst een rol te blijven geven ;n de bevordering van de kwaliteit van de praktijkcomponent van de opleiding. Die overweging heeft geleid tot het toekennen van de bevoegdheid aan de landelijke organen om praktijkleerplaatsen aan de hand van vooraf gestelde normen te beoordelen. Het gaat hier om de systematische selectie van praktijkopleidingsplaatsen voor het gehele secundair beroepsonderwijs aan de hand van objectieve criteria« (memorie van toelichting concept-wetsvoorstel, blz. 69).

5.5.2. Kritiek op de voorstellen uit het concept-wetsvoorstel Zoals reeds in hoofdstuk 1 is geschetst, is tijdens de artikel 3-procedure van het concept-wetsvoorstel ernstig bezwaar aangetekend (o.a. door VNO, NCW, CNV, FNV, SER en COLO) tegen de voorgestelde taakverdeling tussen landelijke organen en onderwijsinstellingen en de daarmee samenhangende visie op het opleidingenmodel. Dit punt was voor het merendeel van de bovengenoemde instanties zo belangrijk dat het concept-wetsvoorstel om die reden als geheel werd afgewezen. In een brief van 23 december 1993 (kenmerk BVE/ABA/93102223) is de Tweede Kamer der Staten-Generaal geïnformeerd over de beleidsvoornemens inzake de dualisering, de kwalificatiestructuur en de bekostiging van het beroepsonderwijs. In die brief werd tevens melding gemaakt van het voornemen van de eerste ondergetekende om, mede aan de hand van consultaties met vertegenwoordigers van de werkgevers-en

werknemersorganisaties, de landelijke organen en de onderwijsinstellingen te trachten een oplossing te vinden voor de gerezen problemen. Tljdens de gevoerde gesprekken waren de volgende vragen uitgangspunt voor de discussie: 1. Op welke wijze kunnen karakteristieken van het bestaande onderscheid tussen leerlingwezen en MBO in het nieuwe opleidingenmodel in de WEB herkenbaar blijven? 2. Wat zijn vanuit het antwoord op het eerste punt de taken van de landelijke organen? 3. Wat betekent dit voor het opleidingenmodel, de invulling van de beroepspraktijkvorming en de bekostiging?

Vanuit de vraagstelling kon een drietal modellen worden onderscheiden die de verschillende posities op het spectrum van de discussie weergeven. Daarbij gaat het ruwweg om: 1. de handhaving van alle elementen van het huidige onderscheid tussen de beroepspraktijkvorming van het leerlingwezen en het MBO in het nieuwe model (variant 1), 2. een model waarin weliswaar een andere arbeidsdeling in het bestel plaatsvindt, maar de karakteristieke verschillen tussen het huidige leerlingwezen en het MBO in het WEB-opleidingenmodel blijven bestaan (variant 2), en 3. de variant uit het concept-wetsvoorstel waarin alle deelnemergerichte taken naar de onderwijsinstellingen worden verplaatst (variant 3). lets preciezer zien de varianten er als volgt uit:

Variant 1

Dit model gaat uit van de huidige situatie van de twee leerwegen met inachtneming van de punten waarop overeenstemming is bereikt. Dat houdt in één kwalificatiestructuur, twee leerwegen en twee concepten voor de beroepspraktijkvorming. In de leerweg leerlingwezen berust de verantwoordelijkheid voor de beroepspraktijkvorming bij de bedrijfstak via het landelijk orgaan en in het dagonderwijs berust die verantwoordelijkheid bij de school.

Variant 2

Dit model gaat uit van één kwalificatiestructuur, twee leerwegen en één concept beroepspraktijkvorming. Dit betekent dat de aansturing van de beroepsopleidende leerweg bij de school ligt, terwijl de aansturing van de beroepsbegeleidende leerweg bij de landelijke organen ligt. De aansturing komt tot uiting in het afsluiten van de leerovereenkomst, de zorg voor de afstemming tussen theorie en praktijk, en de examinering van de beroepspraktijkvorming. De school is integraal verantwoordelijk voor de schoolcomponent in beide leerwegen, de bedrijfstak is via het landelijk orgaan verantwoordelijk voor de beroepspraktijkvorming in beide leerwegen. Realisering van dit model is onder meer afhankelijk van het feit of en zo ja, in hoeverre de bedrijfstak die verantwoordelijkheid wil en kan nemen en ook de beroepspraktijkvorming in het dagonderwijs onderdeel zal laten zijn van het opleidingsbeleid in die bedrijfstak. In een overgangs-en/of ontwikkelingstraject zal op een aantal punten moeten worden toegegroeid naar het eindperspectief.

Variant 3

Dit model is het model volgens het concept-wetsvoorstel. Er is één kwalificatiestructuur, de leerwegen zijn niet expliciet in de wet verschillend geregeld en er is sprake van één concept beroepspraktijk-

vorming, aangestuurd door de school. De schooi is hier eindverantwoordelijk voor alle leerwegen in zowel de schoolcomponent als de beroepspraktijkvorming. In dit model concentreren zich de taken van de landelijke organen op de ontwikkeling van de kwalificatiestructuur en op het bieden van de infrastructuur voor de beroepspraktijkvorming.

Omdat de derde variant in een aantal reacties onaanvaardbaar was verklaard, concentreerden de gedachten zich verder op het «aankleden» van variant 2, waaraan met behoud van elementen uit variant 1 en variant 3 een nieuwe invulling kon worden gegeven. Daarbij waren de meest in het oog springende punten van verschil tussen de varianten 1 en 2: -het uitwerken van de eindtermen voor de beroepspraktijkvorming in leeractiviteiten; -het volgen van het leerproces in de beroepspraktijkvorming; -de ondersteuning van de leermeesters/praktijkbegeleiders; -de kwaliteitsbewaking van de beroepspraktijkvorming; -de bepaling van de examenprocedures; -de bepaling van de inhoud van het examen; -de examinering zelf.

5.5.3. De keuzen in het wetsvoorstel

De gesprekken vonden in een open en constructieve sfeer plaats. Het werd duidelijk dat alle partijen -ondanks hun verschillende beoordeling van onderdelen van de voorstellen -een oplossing wensten voor de ontstane situatie. Aanvankelijk werd met landelijke organen en instellingen overeenstemming bereikt over variant 2. Werkgevers en een deel van de vakbeweging bleven echter grote moeite houden met het opnemen van deze taakverdeling tussen landelijke organen en instellingen in de wet. Zij wensten meer ruimte om te experimenteren. Ondergetekenden hebben zeer serieus overwogen om deze variant toch in de wet op te nemen in verband met de gevolgen voor de bekostiging. Maar vanwege het grote belang dat wordt gehecht aan een positieve attitude van werkgevers ten aanzien van de wet is besloten, over deze taakverdeling nader overleg te voeren en haar vooralsnog te regelen in een algemene maatregel van bestuur. Deze zal tegelijkertijd met de bekostigingsregeling verschijnen.

Voor de tweede ondergetekende betekent de keuze voor de bijgestelde variant 2 een relatief grote verandering ten opzichte van de huidige situatie in de verhouding tussen het landelijke orgaan en de AOC's. Het leerlingwezen in de agrarische sector is vanouds aan het dagonderwijs verbonden: het agrarisch onderwijs kent geen aparte instellingen voor leerlingwezen. Bij de fusie tot AOC's in 1990 maakte het leerlingwezen daarvan een vast onderdeel uit. Voor de meeste vormen van leerling-wezen is de «consulent» inmiddels aan de AOC verbonden. Tegen die achtergrond is in het wetsvoorstel een afwijking van het model opgenomen ten behoeve van de AOC's. Op de details van deze afwijking wordt nader in de volgende paragraaf ingegaan.

5.5.4. De regelingen van het wetsvoorstel

Indachtig het bovengenoemde zijn de volgende uitgangspunten in het wetsvoorstel opgenomen.

Eén kwalificatiestructuur voor het secundair beroepsonderwijs Uitgegaan wordt van één nationale kwalificatiestructuur voor het secundair beroepsonderwijs met vier niveaus en vijf daaraan gekoppelde opleidingen. De minister stelt de eindtermen vast op voorstel van het landelijk orgaan met inschakeling van de Commissie Onderwijs Bedrijfsleven (COB). De minister stelt in dezelfde procedure de omvang van de beroepspraktijkvorming vast.

Binnen de opleidingen kunnen twee leerwegen worden onderscheiden Binnen de opleidingen kunnen twee leerwegen worden onderscheiden: de beroepsbegeleidende leerweg (het huidige leerlingwezen) en de beroepsopleidende leerweg (het huidige dagonderwijs). Het onderscheid komt onder meer tot uitdrukking in het verschil in omvang van de beroepspraktijkvorming en de aansturing van de beroepsbegeleidende leerweg door het bedrijfsleven en van de beroepsopleidende leerweg door de onderwijsinstelling.

Percentages voor de omvang van de beroepspraktijkvorming De percentages zoals aanvankelijk opgenomen in artikel 7.2.1, zesde lid, van het concept-wetsvoorstel zijn komen te vervallen. Daarvoor in de plaats komt een algemeen minimumpercentage voor de omvang van de beroepspraktijkvorming van 20%.

Beroepspraktijkvorming vindt buiten de school plaats De beroepspraktijkvorming vindt in beginsel buiten de school plaats.

De beroepspraktijkvormingsovereenkomst

In de beroepsbegeleidende leerweg draagt het landelijk orgaan de verantwoordelijkheid voor het afsluiten van de beroepspraktijkvormingsovereenkomst. Deze wordt ondertekend door deelnemer, bedrijf, instelling en landelijk orgaan. In de beroepsopleidende leerweg draagt de instelling de verantwoordelijkheid voor het afsluiten van de overeenkomst, die wordt ondertekend door deelnemer, bedrijf en instelling. De beroepspraktijkvormingsovereenkomst heeft in beide leerwegen hetzelfde model. Met inachtneming van de verschillen tussen de leerwegen worden de volgende elementen in de overeenkomst opgenomen: a. de leerdoelen (voor de leeractiviteiten kan worden verwezen naar het desbetreffende document waarin deze zijn vastgelegd); b. de omvang, aanvang, einde, frequentie van de beroepspraktijkvorming; c. aard en omvang van de begeleiding, zowel door de arbeidsorganisatie als door de instelling; d. de wijze waarop de arbeidsorganisatie betrokken wordt bij de beoordeling van de beroepspraktijkvorming.

De beoordeling van de deelnemer in de beroepspraktijkvorming De beoordeling van de deelnemer in de beroepspraktijkvorming in beide leerwegen vereist een nauwe betrokkenheid van de arbeidsorganisatie. Deze beoordeling is niet hetzelfde als de examinering van het beroepspraktijkvormingsgedeelte maar dient wel een rol te spelen in de eindbeoordeling (examen) van de deelnemer.

De begeleiding

De begeleiding wordt onderscheiden in: de dagelijkse begeleiding op de beroepspraktijkvormingsplek; de begeleiding door de leermeester/

praktijkbegeleider; het volgen van het leerproces in de beroepspraktijkvorming; de individuele begeleiding.

De taak-en bevoegdheidsverdeling met betrekking tot deze vormen van begeleiding wordt nader geregeld bij algemene maatregel van bestuur.

Het uitwerken van de eindtermen in leeractiviteiten Vanuit de eindtermen kunnen leeractiviteiten worden ontwikkeld die zullen worden gerealiseerd binnen de schoolcomponent en binnen de beroepspraktijkvorming gestalte zullen krijgen.

De inhoud van het examen en de examenprocedures

De inhoud van het examenprogramma en de examenprocedures worden in samenhang met de uitwerking van de eindtermen in leeractiviteiten neergelegd in de onderwijs-en examenregeling.

De kwaliteitsbewaking van de beroepspraktijkvormingsplaats De taak ten aanzien van de kwaliteitsbewaking van de beroepspraktijkvormingsplaats wordt bij algemene maatregel van bestuur nader geregeld. Deze taak houdt verband met de begeleidende taak van de leermeester/praktijkbegeleider. Daarnaast vindt een regelmatige beoordeling van de beroepspraktijkvormingsplek plaats met het oog op de geschiktheid van die plek voor de desbetreffende opleiding. Deze beoordeling kan op den duur uitgroeien tot een systeem van accreditering.

Het examen en de diplomering

De examens die betrekking hebben op de eindtermen van de schoolcomponent in beide leerwegen, alsmede de examens die betrekking hebben op de eindtermen van de beroepspraktijkvorming in de beroepsbegeleidende leerweg, worden afgenomen door een of meer nader bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen verantwoordelijke instanties. De landelijke organen behouden in het wetsvoorstel de hen aanvankelijk toebedachte taak van het inrichten en onderhouden van een opgavenbank. De verantwoordingsplicht van de instellingen bij het niet gebruik maken van de opgaven uit deze bank is evenwel vervallen.

Overgang van oud naar nieuw

De invoering van het nieuwe stelsel met twee leerwegen zal gekoppeld zijn aan de invoering van het nieuwe opleidingenmodel. Daarmee zal de invoering gefaseerd, over een tijdsbestek van een aantal jaren, plaatsvinden. Voor de deelnemers die hun opleiding zijn begonnen vóór invoering van het nieuwe opleidingenmodel blijft in principe de huidige taakverdeling uitgangspunt.

Aandacht bij de evaluatie van de wetgeving

Zoals uit de weergave van de ontwikkeling in het denken over het opleidingenmodel en de daaraan verbonden taakverdeling tussen landelijke organen en ROC's in deze memorie van toelichting blijkt, is het model waarvoor uiteindelijk is gekozen, niet zonder moeite tot stand gekomen. Alhoewel de mate van consensus groter is dan ten aanzien van het model, voorgesteld in het concept-wetsvoorstel, bestaat ook over het nu in het wetsvoorstel neergelegde geen volledige consensus tussen werkgevers, werknemers, onderwijsinstellingen en het COLO. Daarom zal

aan de werking van het nieuwe opleidingenmodel bijzondere aandacht worden gegeven bij de algemene wetsevaluatie zoals voorzien in artikel 12.5.1. Conclusies daaruit kunnen worden benut om -indien noodzakelijk -het wetsvoorstel bij te stellen. Tevens is in artikel 12.5.1 voorzien dat uiteindelijk in de WEB zelf, dus niet in een algemene maatregel van bestuur, de definitieve taak-en bevoegdheidsverdeling wordt geregeld.

5.5.5. De organisatiestructuur van landelijke organen Schaalvergroting De landelijke organen verrichten hun taken ten behoeve van opleidingen die naar hun aard en samenhang tot eenzelfde bedrijfstak of groep van bedrijfstakken, dan wel tot eenzelfde beroepencategorie behoren. Daarbij beslist de minister welke landelijke organen voor bekostiging in aanmerking komen. Voor de toepassing van de desbetreffende bepalingen zal de uitkomst van het thans lopende schaalvergrotingsproces bij de landelijke organen van betekenis zijn. Het aantal landelijke organen zal, wil de structuur ook voor de toekomst beheersbaar zijn, moeten worden teruggebracht tot een kleiner aantal dan het huidige.

Bestuur Het bestuur van de landelijke organen bestaat voor een derde deel uit onderscheidenlijk werkgeversorganisaties, werknemersorganisaties en (bekostigde en commerciële) onderwijsinstellingen. Aan het landelijk orgaan is een COB verbonden, die voor de helft bestaat uit vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en voor de helft uit (bekostigde en commerciële) instellingen. Daarmee wordt de beleidslijn van de notitie «Naar Jandelijke organen van het beroepsonderwijs» doorgetrokken. Er is daarbij afgezien van de mogelijkheid om naast een tripartite samenstelling van het bestuur ook te voorzien in een bipartite samenstelling overeenkomstig de huidige regeling in de WCBO. De COB heeft in die laatste situatie het recht om zich met de voorstellen voor eindtermen rechtstreeks tot de minister te wenden zonder tussenkomst van het bestuur. In de praktijk komt deze variant zeer weinig voor. Ondergetekenden zijn echter bereid om indien het bestuur van een landelijk orgaan daarom verzoekt, tijdelijk een bipartite bestuurssamenstelling toe te staan overeenkomstig de huidige WCBO.

Coördinatie tussen landelijke organen en contacten met de overheid In het herstructureringsproces zal worden gestreefd het aantal landelijke organen aanzienlijk te verminderen. Dat proces zal zich parallel aan het wetsvoorstel ontwikkelen. Een vraagstuk blijft evenwel de coördinatie van het werk van de afzonderlijke landelijke organen, zowel op het terrein van de kwalificatiestructuur als -juist ook boven het niveau van de afzonderlijke landelijke organen -het uitvoeren van regelmatige strategische arbeidsmarktverkenningen van de landelijke organen aan de hand waarvan de landelijke organen hun arbeid (mede) kunnen baseren. Daarnaast is er bij de landelijke overheid de uitdrukkelijke wens om de administratieve handelingen met de landelijke organen drastisch te verminderen. In het concept-wetsvoorstel waren hiervoor twee instrumenten opgenomen: een coördinerend orgaan, dat diende als administratieve laag die zou kunnen voorkomen dat de overheid zich tot de afzonderlijke landelijke organen zou behoeven te richten, en de Commissie

Kwalificatiestructuur die alle voorstellen inzake eindtermen van een advies voorziet en de coördinatie bewaakt. Deze commissie moet ervoor waken dat «een samenhangend geheel van eindtermen» daadwerkelijk vanuit een visie en een format wordt ontwikkeld. De commissie zal de voorstellen voor eindtermen beoordelen en de samenhang en transparantie bewaken. Het advies van de commissie zal ook aan de minister worden gezonden. De commissie zal zich tevens bezig kunnen houden met het signaleren van arbeidsmarktontwikkelingen in het algemeen, die van toepassing zijn op de opleidingenstructuur als geheel.

Mede naar aanleiding van de commentaren is besloten deze Commissie Kwalificatiestructuurte handhaven (zij het niet als afzonderlijke commissie; zie hierna), maar vooralsnog af te zien van het «coördinerend orgaan». De administratieve en bestuurlijke consequenties zijn daarvan toch zodanig, dat invoering van een dergelijke constructie nader overleg met de landelijke organen zou vergen. Met de landelijke organen zal nader worden bezien of op andere wijze kan worden voorzien in de aan het coördinerend orgaan toegedachte taken.

In het voorliggende wetsvoorstel is de taak van de Commissie Kwalificatiestructuur ondergebracht bij een commissie die ook de advisering inzake de macrodoelmatigheid van nieuwe opleidingen voor haar rol neemt (de Adviescommissie onderwijsarbeidsmarkt). De taakstelling ten aanzien van de landelijke organen blijft overigens hierdoor ongewijzigd: de commissie blijft de landelijke organen adviseren, en bij het ter goedkeuring voorleggen van de ontwerp-eindtermen aan de minister voegen de landelijke organen het advies van de commissie. Omdat juist voor de macrodoelmatigheidstoetsing er de noodzaak is de onafhankelijkheid van de commissie te benadrukken, is besloten de commissie niet langer meer een commissie van de landelijke organen te laten zijn, maar een gemengde commissie, met 6 leden, waarvan 3 benoemd door de overheid, 1 door de sociale partners, 1 door de onderwijsinstellingen en 1 door de landelijke organen. De commissie is in de wet omschreven als Commissie onderwijsarbeidsmarkt.

5.6. De gemeenten

De gemeenten vervullen in het bestel een speciale rol, aangezien zij de aansturing van de volwasseneneducatie verzorgen. Gemeenten, die in regioverband zuilen samenwerken, zorgen ervoor dat aan de vraagzijde van het bestel bundeling van de veelheid en diversiteit van wenselijk geachte opleidingen en cursussen tot stand komt. Door contracten met instellingen te sluiten, bepalen de gemeentelijke actoren op welke wijze, op welke termijn, voor welke doelgroepen en tegen welke prijs educatief aanbod in de regio beschikbaar zal zijn.

Regionale samenwerking

De gemeenten werken evenals thans samen op WGR-niveau. De samenwerking op WGR-niveau is niet alleen van belang om een zekere mate van bundeling aan de vraagzijde en een daaraan inherente prioriteitsstelling op dat niveau te bewerkstelligen. De regionale samenwerking is ook noodzakelijk om te voorkomen dat een te groot aantal actoren, met elk een relatief gering besteedbaar budget, relaties moet onderhouden met de toekomstige ROC's. Een bundeling aan de aanbodzijde (ROC's) heeft als logisch complement, dat ook aan de vraagkant van het bestel een zekere mate van concentratie wenselijk is. Een andere ordening van het bestel zou al

snel leiden tot grote inefficiency en daaraan verbonden bestuurslasten voor zowel gemeenten als ROC's. Een ander voordeel van de regionale samenwerking is dat door bundeling van vraag naar activiteiten, ook voor activiteiten die op het niveau van een of van bepaalde gemeenten slechts voor een beperkte doelgroep zouden kunnen worden georganiseerd omdat de doelgroep in die gemeente te gering is, toch doorgang kunnen vinden als gevolg van de regionale bundeling. Regionale samenwerking is op vele terreinen nog in ontwikkeling en heeft als gevolg daarvan te maken met een aantal obstakels in procedurele en praktische zin. Toch is, evenals in de KVE en in de VAVO-wet, opnieuw gekozen voor samenwerking op regionaal niveau. Het wetsvoorstel steunt daarbij op de gedachte dat regionale samenwerking voor dit soort activiteiten een zodanige meerwaarde heeft boven versnippering over honderden gemeenten met elk een afzonderlijke beleidsmatige invulling van de beschikbare middelen, dat als gevolg daarvan welhaast automatisch een goede samenwerking tot stand zal komen. In de gekozen systematiek kunnen een beperkt aantal in WGR-verband samenwerkende gemeenten, met een beperkt aantal instellingen die volwasseneneducatie verzorgen, evenwichtige contractuele relaties in meerjarig perspectief aangaan. De «overhead» van deze activiteiten zal juist door de evenwichtige verhouding en het beperkte aantal actoren tot een minimum kunnen worden teruggebracht. Het resultaat, ten behoeve van de deelnemers, kan daar alleen bij gebaat zijn. Juist het meerjarige kader biedt aan gemeenten de mogelijkheid ook op langere termijn met instellingen afspraken te maken over de ontwikkeling van toekomstige educatieve activiteiten voor bepaalde doelgroepen.

Beleidskader De WGR-gemeenten hebben een grote mate van vrijheid om zelf de prioriteiten vast te stellen. Zij kunnen daarbij maximaal invulling geven aan het gemeentelijk beleid inzake doelgroepen en sociale vernieuwing. Zij zijn daarbij evenwel gebonden aan eventuele voorschriften voor de besteding van de middelen die, met betrekking tot de afzonderlijke in artikel 7.3.1, eerste lid, genoemde opleidingen zijn vastgesteld uit een oogpunt van landelijke prioriteitsstelling. Het beleidskader educatie wordt om het andere jaar door de Minister van Onderwijs en Wetenschappen, na toezending van een ontwerp aan de Tweede Kamer, vastgesteld. Het beleidskader heeft het karakter van een algemeen beleidsdocument waarin ontwikkelingen en trends worden gesignaleerd en waarin telkens voor twee jaren een algemeen kader wordt gegeven voor het opleidingenaanbod en voor de afstemming daarvan op de landelijke beleidsdoelstellingen. Het kan verbindend zijn (indien het dit zelf aangeeft), doch uitsluitend voor zover het gaat om prioriteiten met betrekking tot de bestemming van middelen voor specifieke opleidingen. Om deze verbindendheid concreet te kunnen effectueren, voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid van ministeriële aanwijzingen. Voorts is geregeld dat de minister zelf in de zaak kan voorzien. Hij kan desnoods zelf doen wat de betrokken gemeenten hadden behoren te doen, op hun kosten. Dit impliceert bijvoorbeeld dat indien de gemeenten voor bepaalde doelgroepen onvoldoende aanbod van bepaalde opleidingen realiseren en zij, ook na gegeven aanwijzingen, geen sluitende contractuele opdrachten verstrekken om dat aanbod te realiseren, de minister zelf in dat aanbod kan voorzien door contracten met instellingen aan te gaan op kosten van de betreffende gemeenten. De kosten daarvan kunnen worden verrekend bij een eerstvolgende middelentoedeling aan die gemeenten.

Deze sanctiebepaling is naar analogie van artikel 124 Gemeentewet in het wetsvoorstel opgenomen. Doel ervan is om te voorkomen dat bij niet naleving van de ministeriële voorschriften uit het beleidskader en de mogelijk daarop volgende aanwijzingen, geen sanctie zou kunnen worden getroffen. Omdat het daarbij kan gaan om het afdwingen van meerzijdige privaatrechtelijke overeenkomsten, heeft in het wetsvoorstel een aangepaste vorm van artikel 124 een plaats gekregen.

Verstrekking Het beschikbare rijksbudget wordt via een algemene verdeelsleutel, die in elk geval rekening houdt met het aantal volwassen inwoners van de regio, het opleidingsniveau daarvan en de etnische herkomst in die regio, aan de WGR-regio's toegewezen. Op dat niveau beslissen de samenwerkende gemeenten over de bestemming van de middelen. Op grond van overwegingen van praktische aard, verloopt de feitelijke betaling van de middelen via de afzonderlijke gemeenten ten behoeve van de WGR-regio.

Contracten met instellingen

Het wetsvoorstel gaat ervan uit dat op regioniveau contracten worden gesloten met onderwijsinstellingen. Naar verwachting zal het merendeel van deze contracten meerjarig zijn. In beginsel zullen deze contracten worden gesloten met bekostigde onderwijsinstellingen. Daarbij geldt geen wettelijk voorgeschreven beperking van de plaats waar de onderwijsinstelling is gevestigd. In beginsel kunnen alle bekostigde onderwijsinstellingen voorzien in het door samenwerkende gemeenten gewenste onderwijsaanbod. Aangenomen moet worden dat binnen de diverse regio's, om praktische redenen, een voorkeur zal bestaan voor de in die regio gevestigde instellingen, maar het wetsvoorstel legt die beperking niet op. Denkbaar is immers, juist waar het gaat om soms zeer specifiek onderwijsaanbod aan bepaalde doelgroepen, dat specifieke deskundigheden zijn vereist die het beste door een buiten de regio gevestigde onderwijsinstelling kunnen worden verzorgd. Een belangrijk voordeel van deze niet-regionaal gebonden keuze is dat het mogelijk wordt, gebruik te maken van specialisaties die in andere regio's zijn ontwikkeld, bijvoorbeeld voor het onderwijs aan bepaalde groepen minderheden of andere doelgroepen. Een bijkomend voordeel is dat voor groepen die tijdelijk of slechts in beperkte omvang behoefte hebben aan educatief aanbod, toch gelden kunnen worden vrijgemaakt zonder dat daarvoor eerst in elke regio een structureel aanbod behoeft te worden opgezet. Voorts zal door deze opzet worden bevorderd dat onderwijsinstellingen zich specialiseren in educatieve activiteiten die in meer dan een regio van belang zijn. De kwaliteit van het aanbod en de mogelijkheid, geconcentreerde deskundigheid op te bouwen, zal daardoor worden bevorderd.

Niet uit 's Rijks kas bekostigd onderwijs

Het beginsel dat de contracten worden gesloten met de bekostigde onderwijsinstellingen is het uitgangspunt van het wetsvoorstel. Afwijking daarvan is, na een korte overgangsperiode tot 1 januari 1999, mogelijk in die gevallen waarin de bekostigde instellingen niet of niet in voldoende mate kunnen voldoen aan de voornemens van de samenwerkende gemeenten. Gemeenten kunnen dan ook bij de zo genaamde commerciële onderwijsinstellingen die aan de wettelijke termen voldoen, hun educatieve aanbod contractueel regelen tot een maximum van 50% van het bedrag dat als rijksbijdrage wordt ontvangen. De gronden waarop de gemeente van de standaardregels kan afwijken, zijn het «niet of niet in voldoende mate» kunnen aanbieden van het

gevraagde onderwijs door een bekostigde instelling. Met het «niet of niet in voldoende mate» wordt gedoeld op de situatie waarin: a. niet voldaan kan worden aan de specifieke wensen van de gemeente. De gewenste voorziening is niet aanwezig en de instelling is niet bereid om in de opbouw van nieuw onderwijsaanbod te investeren opdat aan de vraag op de gewenste termijn kan worden voldaan; b. onvoldoende kan worden ingespeeld op de wensen van de gemeente. Die wensen kunnen betrekking hebben op kwalitatieve aspecten (onvoldoende onderwijscapaciteit op het gewenste moment) of kwantitatieve aspecten (niet op het door de gemeente gewenste niveau). Onder het begrip «niet in voldoende mate» valt ook de mogelijkheid dat de kosten die de gemeente moet maken om bepaalde voorzieningen gerealiseerd te krijgen, bij bekostigde instellingen duidelijk hoger zijn in vergelijking tot een niet bekostigde opleiding.

Met de hiervoor beschreven regeling streven de ondergetekenden ernaar, enige concurrentie tussen aanbiedende bekostigde instellingen onderling of concurrentie tussen bekostigde en commerciële instellingen te bevorderen. Dit zal de prijs en de kwaliteit van de gewenste voorzieningen, alsmede de leveringsvoorwaarden, gunstig beïnvloeden.

Overigens bevat het wetsvoorstel wel een beperking van de omvang van de bestedingen bij commerciële instellingen. Jaarlijks kan ten hoogste 50% van het totale budget voor educatie van de betreffende regio worden besteed bij commerciële instellingen. Daarbij geldt dat besteding in de vorm van contractactiviteiten bij bekostigde instellingen eveneens als besteding bij commerciële instellingen wordt beschouwd. Uitgangspunt van het wetsvoorstel is immers dat de toekomstige instellingen, een breed aanbod van zowel educatie als beroepsonderwijs verzorgen, en dat het aanbod op het terrein van de educatie past in het kader van de daarvoor geldende kwalificatiestructuur. Om theoretisch denkbare ondermijning van deze doelstellingen te voorkomen en ook om expliciet het uitgangspunt te onderstrepen dat besteding bij het bekostigd onderwijs de regel is, is een ondergrens van 50% gekozen. Niet aannemelijk is dat deze grens, als eenmaal een reguliere relatie tussen de instellingen en de gemeenten zal zijn opgebouwd, daadwerkelijk ooit zal worden overschreden. Wel biedt de grens een reële bescherming voor het educatieve aanbod, in die gevallen waarin gemeenten zouden overwegen zelf, of in samenwerking met derden, eigen particuliere en concurrerende instellingen in het leven te roepen. Dergelijke initiatieven zijn om diverse redenen, onder meer omdat daarvan geen stimulerende werking voor de samenwerking met het beroepsonderwijs wordt verwacht, niet wenselijk.

Besteding van de gelden buiten de instellingen om zou tot een aanzienlijke verschraling van het reguliere aanbod in de educatie kunnen leiden. Hiermee is geen redelijk doel gediend.

Inhoud overeenkomst

De contractuele relatie tussen de WGR-gemeenten en de onderwijsinstellingen is in het wetsvoorstel niet inhoudelijk geregeld. Het wetsvoorstel geeft alleen de onderwerpen aan die tenminste geregeld dienen te worden, maar laat de inhoudelijke invulling en de prioriteitsstelling over aan de beleidsvrijheid op regioniveau. Jaarlijks wordt door de samenwerkende gemeenten een indicatief overzicht vastgesteld dat de basis vormt voor de met de instellingen te sluiten contracten (artikel 2.3.3, tweede lid). Dit overzicht heeft geen formele binding, maar dient om de instellingen inzicht te geven in de bestemming van de middelen. Met

behulp van de regionale overzichten kunnen de instellingen hun onderwijsaanbod in de door de regio's gewenste richting afstemmen.

5.7. Het overleg

In een brief aan de Tweede Kamer is een nieuw orgaan gepresenteerd, waarin de minister over zijn beleidsvoornemens met het onderwijsveld van Educatie en Beroepsonderwijs in overleg treedt. De in die brief geschetste gang van zaken is in het wetsvoorstel neergelegd. In de zo genaamde EB-kamer zullen de actoren in het EB-bestel, te weten de bekostigde en de commerciële instellingen, de landelijke organen en de gemeenten, zijn vertegenwoordigd. In deze Kamer zullen ook de toekomstige convenanten worden afgesloten. Voor het landbouwonderwijs functioneert een AB-kamer voor de AOC's, de IPC's en het landelijk orgaan in de agrarische sector.

Met de nieuwe overlegstructuur wordt tevens de basis gelegd voor een nieuwe cultuur van overleg tussen de verschillende partners in het onderwijsveld. De relatief autonome instellingen en landelijke organen zullen daarbij als gelijkwaardige partijen aan het overleg deelnemen en aldus mede vorm geven aan het onderwijsbeleid in deze sector.

De EB-kamer (voor het landbouwonderwijs de AB-Kamer) heeft in het wetsvoorstel een belangrijke plaats gekregen. Het overleg in de EB-kamer zal betrekking hebben op «aangelegenheden van algemeen beleid met betrekking tot de educatie en het beroepsonderwijs». Tot deze algemene aangelegenheden behoren in elk geval enkele onderwerpen ten aanzien waarvan het bereiken van overeenstemming in het overleg als bijzonder gevolg kan hebben dat de overheid afziet van gebruikmaking van de bevoegdheid tot regelgeving of van de bevoegdheid tot het nemen van een bepaald besluit. Hierbij gaat het om de volgende onderwerpen: a. de verslaglegging met betrekking tot de kwaliteitsbewaking; b. de wijze van toepassing van rendementsresulaten in de bekostiging; c. toepassing van artikel 8.1.5 (deelnemersaantallen); d. het informatieverkeertussen de instellingen en de minister.

Aldus wordt van de kant van de ondergetekenden tot uitdrukking gebracht dat het voeren van constructief en regelmatig overleg juist in deze sector in hoger mate op prijs wordt gesteld. Daarbij wordt de hoop uitgesproken dat deze regeling kan bijdragen tot een verdere betekenisvolle en kwalitatieve versterking van het overleg. Het in het wetsvoorstel regelen van het «oriënterend overleg» bleek uiteindelijk niet noodzakelijk. Teneinde in de toekomst dit type overleg niet te strak te binden aan in de wet vastgelegde uitgangspunten, is besloten dit oriënterend beraad niet in het wetsvoorstel op te nemen.

HOOFDSTUK 6. PLANNING EN BEKOSTIGING

6.1. Inleiding

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de voorstellen uit het wetsvoorstel met betrekking tot de planning en de bekostiging. De voorgestelde systematiek wijkt af van de bestaande wettelijke regelingen. Dit heeft, zoals hiervoor reeds is aangeduid, twee achtergronden: a. het is de bedoeling om de afzonderlijke actoren binnen het bestel op een zoveel mogelijk autonome en zelfregulerende wijze te laten functioneren. Het plannings-en bekostigingssysteem dient daaraan te worden aangepast;

• - 

  de onderwijsinstellingen dienen te worden gestimuleerd tot kwalitatieve en kwantitatieve verbetering. Het planningsmaar vooral het bekostigingsmodel speelt hierin een centrale rol. Door het bekostigingsmodel vooral te richten op prestaties van instellingen, zal de prikkel tot optimalisatie van prestaties en het voorkomen van inefficiencies groot zijn. Met het systeem van kwaliteitszorg zoals dat meer uitvoerig zal worden beschreven in hoofdstuk?, kan het in het voorstel voorgestelde plannings-en bekostigingssysteem tot belangrijke verbeteringen bijdragen. In de artikel 3-procedure is zeer uitvoerig en door veel organisaties, waaronder de Onderwijsraad, ingegaan op de veranderingen die in het concept-wetsvoorstel zijn voorgesteld. Meest veelvuldig in de commentaren opgenomen zijn de elementen inzake de uitwerking van de planningsvrijheid van de instellingen met de daarbij behorende macrodoelmatigheidstoetsing, alsmede vragen inzake het in het wetsvoorstel voorziene bekostigingsmodel.

6.2. Planning

Het uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat instellingen zoveel mogelijk autonoom moeten kunnen functioneren in een maximaal zelfregulerend systeem. Dit leidt ertoe dat het aantal momenten van overheiassturing tot een minimum moet worden beperkt. De in het wetsvoorstel geschetste nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling impliceert dat de rol van de overheid zich zal concentreren op een drietal functies: a. het bepalen van de grenzen van het bestel; b. het stellen van enige kaders binnen die grenzen; c. het stellen van regels inzake controle achteraf.

Deze drie elementen moeten op zodanige wijze worden gedoseerd, dat de gewenste dynamiek in het systeem niet wordt verstoord. Onderstaand wordt hierop nader ingegaan.

6.2.1. Het bepalen van de grenzen van het bestel

Het in het wetsvoorstel voorgestelde systeem gaat voor het bekostigde deel uit van een gesloten systeem. Door de combinatie van een tweetal hieronder beschreven regelingen zijn de grenzen van het bestel inhoudelijk bepaald en is limitatief opgesomd welke actoren zich binnen het bestel kunnen begeven.

Grenzen van het bestel

In hoofdstuk 1 van het wetsvoorstel is geregeld welke plaats het EB-bestel inneemt in het diagram van het Nederlandse onderwijsbestel en op welk type opleidingen het is gericht. Daarin is tot uitdrukking gebracht dat de educatie in principe al het onderwijs kan omvatten beneden het niveau van het hoger onderwijs, en dat het (waar mogelijk) aansluit op het beroepsonderwijs. Het beroepsonderwijs sluit aan op het VBO en het AVO en omvat geen opleidingen op het niveau van het hoger onderwijs.

Bepaling van de primaire actoren

Daarnaast worden de belangrijkste actoren in het bestel in het wetsvoorstel opgesomd en gepositioneerd. Hierbij gaat het om: a. de door de overheid bekostigde onderwijsinstellingen; b. de landelijke organen; c. de gemeenten;

• - 

  de commerciële instellingen.

Onderwijsinstellingen De planningsregelingen in het wetsvoorstel volstaan met de bepaling dat nieuwe insteflingen uitsluitend bij wet voor bekostiging in aanmerking worden gebracht, uitgezonderd de instellingen die bij invoering van de wet door de minister voor bekostiging in aanmerking worden gebracht. Van alle thans binnen het bestel opererende bekostigde instellingen zal, zoals in hoofdstuk 5 is uiteengezet, worden verwacht dat zij voor 1 januari 1998 onderdeel uitmaken van een ROC of van een ROC in samenwerkingsverband. Gelet op de voorwaarden waaraan instellingen moeten voldoen wat omvang en samenstelling aangaat, lijkt het vrijwel uitgesloten dat na 1 januari 1998 nog nieuwe instellingen aan de lijst zullen worden toegevoegd.

Landelijke organen

Ook voor de landelijke organen zal uiteindelijk een overzicht worden vastgesteld, gebaseerd op de bij inwerkingtreding van de wet bestaande feitelijke situatie. Het aantal dat met ingang van 1 januari 1996 kan worden vastgesteld, hangt mede af van hetthans in gang zijnde herstructureringsproces. De ondergetekenden spreken de hoop uit dat het huidige aantal van 31 landelijke organen tot ten hoogste een derde van dat aantal kan worden verminderd.

Gemeenten Met betrekking tot de aansturing van de educatie blijft het uitgangspunt van de WGR-regio als uitvoeringspunt gehandhaafd. Dit betekent dat ten opzichte van de situatie onder de KVE geen wijziging op dit punt wordt voorgesteld.

Commerciële instellingen

De commerciële onderwijsinstellingen kunnen opleidingen verzorgen die in de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs zijn opgenomen. Voorts kunnen zij onder bepaalde voorwaarden met de gemeenten contracten sluiten voor het uitvoeren van opleidingen educatie indien de bekostigde instellingen niet of niet in voldoende mate aan de wensen van de gemeenten ten aanzien van deze opleidingen kunnen voldoen.

6.2.2. Het stellen van enige kaders binnen het bestel Door de inhoudelijke afgrenzing van het veld van de educatie en het beroepsonderwijs en de regeling van de actoren (waaronder de vaststelling van het aantal instellingen), is vast komen te staan op welk terrein de educatie en het beroepsonderwijs betrekking hebben en welke instellingen dat onderwijs bekostigd mogen aanbieden. Ter completering van deze afbakening dient nog een tweetal overheidsbeslissingen te worden genomen: a. in aanvulling op de globale terreinafbakening die hiervoor is genoemd, moet worden bepaald welke concrete opleidingen binnen het beroepsonderwijs door de overheid worden bekostigd. Voor de opleidingen beroepsonderwijs geschiedt dit in het kader van de in hoofdstuk 6 van het wetsvoorstel geschetste procedure. Voor de educatie geschiedt dat in het kader van het landelijke beleidskader dat de minister eenmaal per twee jaren vaststelt. b. bepaald moet worden, welke instellingen welke opleidingen mogen verzorgen.

6.2.2.1. Het bepalen van de lijst van opleidingen die uit 's Rijks kas kunnen worden bekostigd Zoals in hoofdstuk 4 is uiteengezet, zal de kwalificatiestructuur onder de WEB bestaan uit een groot aantal opleidingen. Slechts een deel daarvan zal voor bekostiging door de overheid in aanmerking kunnen komen; de budgettaire kaders maken het niet mogelijk om alle opleidingen te bekostigen. Teneinde te kunnen bepalen wat wel en wat niet door de overheid moet worden bekostigd, zullen criteria moeten worden ontwikkeld die een afweging mogelijk maken. In het concept-wetsvoorstel worden twee criteria genoemd die veel reacties hebben opgeroepen: 1. de criteria die zijn ontleend aan de inhoud van de opleiding, en 2. de afweging of voor de betreffende opleiding een zodanige maatschappelijke behoefte is te verwachten dat overheidsbekostiging voor de hand ligt. Het voorstel voor de opstelling van de lijst van te bekostigen opleidingen wordt voorbereid door de landelijke organen. In de reacties werden kanttekeningen geplaatst bij de nadere uitwerking van in het bijzonder hettweede criterium.

Criterium 1. De inhoud van de opleiding

Subcriterium 1: de kwalificatiestructuur Conditio sine qua non voor overheidsbekostiging is dat een opleiding deel uitmaakt van de kwalificatiestructuur. Er zijn dus door de landelijke organen voorgestelde en door de overheid vastgestelde eindtermen voor de opleiding. De opleiding maakt deel uit van het opleidingenmodel. Met andere woorden: de overheid bekostigt voor het beroepsonderwijs geen opieidingen buiten de kwalificatiestructuur. Subcriterium 2: de breedte van de opleiding In de Kernpuntennotitie en in de nota «Blijven Leren» wordt het voornemen uitgesproken, de verantwoordelijkheid van de overheid voor het beroepsonderwijs in de toekomst uitsluitend te richten op opleidingen die een brede beroepsvoorbereiding bieden. In die visie zal een transparant criterium moeten worden ontwikkeld voor een operationeel onderscheid tussen «brede» en «smalle» opleidingen. Dit dient ertoe te leiden dat er breed regulier beroepsonderwijs kan worden onderscheiden dat zich kenmerkt door een zekere duurzaamheid in de inhoud, waarvoor de overheid bekostiging kan overwegen. Daarnaast bestaat specialistisch onderwijs met een hoge actualiteitswaarde, maar met een duidelijk smaller opleidingsprofiel, waarvoor andere actoren (deelnemers zelf, werkgevers) de bekostigingsverantwoordelijkheid zullen moeten dragen. Bij te bekostigen onderwijs gaat het dus om opleidingen die gericht zijn op duurzame kwalificaties, gericht op beroepsuitoefening, terwijl de taak tot het bijbrengen van actuele, snel veranderende kwalificaties toegedacht wordt aan het commerciële onderwijs. Het reactievermogen van het regulier, initieel onderwijs, is daarvoor ontoereikend, gezien de onvermijdelijk langere doorlooptijd. Smalle, bij voorbeeld functietraininggerichte, opleidingen dienen in die visie niet (langer) door de overheid te worden bekostigd. De overheid staat immers voor diepte-investeringen in «human capital», in kwalificaties die hun waarde op de middellange termijn behouden. Vanuit de eindtermen zal een oordeel moeten worden gevormd over: -de mate waarin de kwalificatie bedrijfsoverstijgend is; -de mate waarin de kwalificatie in meer functies dan wel beroepen toepasbaar is; -de mate waarin de kwalificatie duurzaam zal zijn.

De operationalisering van deze criteria heeft vanzelfsprekend betrekking op de eindkwalificatie en niet op de afzonderlijke eindtermen. Er zijn immers geen brede of smalle eindtermen; het geheel aan eindtermen bepaalt de breedte van een opleiding. In voorkomende gevallen zal erin worden voorzien dat belanghebbende vakdepartementen bij de besluitvorming worden betrokken.

Criterium 2: maatschappelijke behoefte Het tweede afwegingscriterium is de maatschappelijke behoefte. In principe zal de overheid slechts dan tot bekostiging besluiten indien aan de afgestudeerden van de desbetreffende opleiding een duidelijke maatschappelijke behoefte bestaat. Het criterium van de maatschappelijke behoefte interfereert met het hierboven beschreven criterium van duurzaamheid, immers opleidingenaanbod dat na enkele jaren zijn actualiteit alweer heeft verloren voorziet weliswaar in een maatschappelijke behoefte, maar zoals hierboven reeds is uiteengezet zijn er redenen van economische aard om deze opleidingen niet te bekostigen.

Prioriteitsvolgorde De lijst met te bekostigen opleidingen wordt jaarlijks door de overheid vastgesteld. Determijn van een jaar heeft in een aantal reacties de indruk gewekt dat het palet van bekostigde opleidingen elk jaar weer in volle omvang ter discussie gaat. Vanzelfsprekend is dit niet het geval: het zal in de praktijk gaan om een beperkt aantal bij voorbeeld verouderde opleidingen. Alleen bij de eerste beslissing zal het gehele spectrum van opleidingen aan de orde zijn, daarna gaat het om een revisie van de kwalificatiestructuur. Het feit dat het overzicht jaarlijks wordt vastgesteld, voorkomt dat de doorlooptijd voor het voor bekostiging in aanmerking brengen van nieuwe opleidingen en het uit de roulatie halen van verouderde opleidingen onnodig lang wordt. Alhoewel er door het afbouwen van bestaande opleidingen ruimte vrij zal komen voor nieuwe opleidingen, is het denkbaar dat toepassing van de hoofdcriteria inzake de inhoud van de opleiding en de maatschappelijke behoefte ertoe leidt dat het aantal opleidingen die voor bekostiging in aanmerking zouden kunnen komen de financiële ruimte overschrijdt. In dat licht is het denkbaar dat een prioriteitsvolgorde wordt opgesteld van opleidingen die op termijn voor bekostiging in aanmerking komen. In het concept-wetsvoorstel was daarbij een aanvullend criterium opgenomen dat als volgt luidde: «Daarbij zou bijvoorbeeld kunnen worden bezien of het bedoelde onderwijs al in ruime mate door de private onderwijsinstellingen wordt gegeven, hetgeen de noodzaak van onmiddellijke overheidsbekostiging kan nuanceren» (memorie van toelichting blz. 78). Deze zinsnede werd door diverse partijen, blijkens de reacties uit de artikel 3-procedure, geheel verschillend uitgelegd. De VBVE verwoordt op duidelijke wijze de vrees van de bekostigde instellingen voor het gevaar van een steeds verder privatiserende markt voor succesopleidingen. Immers: als er maar genoeg commercieel onderwijs van dezelfde soort wordt verzorgd, vervalt de noodzaak van bekostiging. In de reacties doemde, in het verlengde van die visie, het schrikbeeld op van marginalisering van de ROC's tot opleidingen met een beperkt belang. Deze zorg werd gedeeld door onder andere VBKO, ABB en BPCO. Uit de reactie van de commerciële instellingen bleek een omgekeerde vrees: de zinsnede zou een alibi vormen om als overheid ook daar waar een groot aanbod van succesvol commercieel, niet door de overheid bekostigd onderwijs is, tot bekostiging over te gaan. Dit zou kunnen leiden tot marginalisering van de bestaande succesrijke opleidingen die door commerciële instellingen worden verzorgd.

Geen van de beide extremen uit de reacties doet recht aan de bedoelingen. Het gaat hier ten eerste niet om een exclusief criterium maar om

een sub-criterium ter bepaling van de maatschappelijke behoefte. Ten tweede zal in voorkomende gevallen het bestaan van een netwerk van commerciële opleidingen op zichzelf niet per se betekenen dat de overheid dergelijke opleidingen niettot de primaire activiteiten kan rekenen waarvoor overheidsbekostiging kan worden gegeven. Anderzijds zou het, indien een dergelijk commercieel netwerk, zoals op dit moment veelal het geval is, tot volle tevredenheid bepaalde opleidingen verzorgt, een duidelijke verspilling van publieke middelen zijn als in zo'n geval tot bekostiging zou worden overgegaan.

Dit neemt niet weg dat opleidingen die reeds op de particuliere markt zijn ontwikkeld en daar succesvol blijken, onder omstandigheden van zodanig maatschappelijk belang worden geacht dat het niet meer reëel is daarvoor alleen dure en in het algemeen voor een beperkte doelgroep toegankelijke opleidingen te laten bestaan. Dat kan betekenen dat deze opleidingen ook bekostigd worden. Overigens zijn voorbeelden bekend van situaties waarin aanvankelijk alleen het particuliere onderwijs een aanbod verzorgde, en pas later het door de overheid bekostigde onderwijs ontstond (voetverzorging/ toeristische opleidingen). Bij deze opleidingen is bepaald niet gebleken dat het feit dat de overheid ook soortgelijk bekostigd onderwijs aanbiedt, ten koste is gegaan van het commerciële onderwijs. Mogelijk is eerder het tegendeel te verdedigen. Ook is niet aangetoond dat ontwikkelingen in het erkende onderwijs belemmerend hebben gewerkt voor de mogelijkheden van de instellingen om nieuwe bekostigde opleidingen te realiseren. Ook hier geldt dat beide onderwijswegen (commercieel en bekostigd) in het algemeen eerder versterkend dan belemmerend voor elkaar zijn.

Resumerend kan worden gesteld dat de gewraakte zinsnede slechts één van de vele criteria en sub-criteria uitdrukt die in het overwegingsproces kunnen worden meegenomen. Per geval zal worden beoordeeld hoe dat uitvait, maar het aantal «gevallen» dat jaarlijks een rol speelt zal, gelet op de beperkte financiële middelen, zeer beperkt zijn.

Andere criteria Een ander onderwerp dat bij de afweging kan worden betrokken is de mate waarin de (nieuwe) opleidingen vergelijkenderwijs voldoen aan de hoofdcriteria inzake de breedte van de opleiding en de maatschappelijke behoefte. Is het niet mogelijk om alle opleidingen die daarvoor in aanmerking zouden kunnen komen te bekostigen, dan kan een aantal van het ene jaar niet gehonoreerde opleidingen een jaar later opnieuw in de overwegingen voor bekostiging worden betrokken.

Adviesprocedure In het wetsvoorstel is voor de vaststelling van de lijst van bekostigde opleidingen een adviesprocedure opgenomen. Het voorstel voor de lijst wordt gedaan door de landelijke organen. Dit draagt er mede toe bij dat de belangrijke beslissing omtrent de bekostiging van opleidingen zorgvuldig is voorbereid.

Wijzigingen in de lijst Alhoewel deze procedure de wens om de dynamiek in het EB-bestel te vergroten en de responsiviteit van de instellingen te versterken ondersteunt, moeten de mogelijkheden van grote veranderingen per jaar in de lijst niet worden overschat. Sterke uitbreiding zal vanzelfsprekend worden getemperd door de budgettaire randvoorwaarden, terwijl de afbouw van bekostigde opleidingen, gelet op de noodzakelijke rechtsbescherming van deelnemers, zich over een aantal jaren zal uitstrekken. Toch beantwoordt

deze voorgestelde methodiek duidelijk beter aan de wens tot vergroting van flexibilisering dan de huidige regelingen.

Eerste vaststelling van de lijst De eerste lijst van opleidingen die door de overheid worden bekostigd zal, zo is geregeld in de invoeringsbepalingen, worden vastgesteld voor 1 augustus 1996, dat wil zeggen een jaar voor het eerste studiejaar waarin de nieuwe systematiek voor het eerst zal werken. Gelet op het feit dat er nu reeds instellingen bestaan die opleidingen bekostigd verzorgen, zal de vaststelling van de eerste lijst in eerste instantie, in hoofdlijnen, een bevestiging van de status quo zijn. Wel wordt ernaar gestreefd tegen die tijd, op voorstel respectievelijk advies van de landelijke organen en de Onderwijsraad, een eerste afweging te maken van opleidingen die: a. thans niet worden bekostigd maar daarvoor onder toepassing van de criteria wel in aanmerking zouden kunnen komen; b. nu wel worden bekostigd, maar waarvoor, gelet op de criteria, geleidelijke beëindiging van de overheidsbekostiging gewenst is.

6.2.2.2. Bekostigingsbeslissingen voor nieuw onderwijsaanbod De vergroting van de zelfstandigheid van de instellingen die is voorzien in de regelingen in het wetsvoorstel, heeft in het bijzonder betrekking op het onderwijsaanbod. Instellingen krijgen in de toekomst een zekere mate van programmeervrijheid. Dat wil zeggen dat instellingen hun eigen onderwijsaanbod kunnen bepalen. Zijn er nu nog goedkeuringsprocedures voor uitbreiding van onderwijsaanbod, deze zullen grotendeels vervallen indien het voorliggende wetsvoorstel tot wet wordt verheven. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat de instellingen bij de bepaling van hun (nieuwe) onderwijsaanbod zelfstandig rekening zullen moeten houden met een zekere mate van doelmatige taakverdeling tussen de instellingen als geheel. Het bekostigingsmodel (zie paragraaf 6.3) heeft een zodanige werking, dat prestaties en schaalgrootte krachtig worden beloond. Een te gefragmenteerd onderwijsaanbod, of opleidingen die onvoldoende deelnemers aantrekken, zijn voor instellingen in de toekomst een financiële last. Daarnaast wordt ook hierbij de aandacht gevraagd voor het in het wetsvoorstel opgenomen systeem van kwaliteitszorg (zie hoofdstuk 7) waardoor de kwaliteit van alle opleidingen voortdurend in kaart zal worden gebracht. Dit levert niet alleen openbare informatie op, maar zal ook in sterke mate het bestuur van de instelling beïnvloeden. Juist bij het uitbreiden van het onderwijsaanbod zal een instelling terdege afwegen of de hoge investering die voor een kwalitatief voldoende functionerende opleiding noodzakelijk is, wel kan worden gedaan. Het is tegen deze achtergrond dat de procedure voor de beoordeling van nieuw onderwijsaanbod relatief licht en eenvoudig is gehouden. Onderstaand wordt hierop nader ingegaan.

Procedure nieuw onderwijsaanbod Bij het ontwerpen van de randvoorwaarden waarbinnen de instellingen programmeervrijheid verkrijgen, is aangesloten bij de inzichten die in de WHW, na ampele discussie, tot een regeling hebben geleid. De procedure ziet er daarmee als volgt uit. Een instelling die een nieuwe opleiding beroepsonderwijs wil verzorgen maakt het voornemen daartoe bekend aan de verantwoordelijke minister. Om de procedure daartoe enigszins te stroomlijnen, zijn in het wetsvoorstel enkele data opgenomen. Zo moet aanmelding van het voornemen aan de minister plaatsvinden voor 1 december.

De instelling is gerechtigd de opleiding in het eerstvolgende studiejaar te starten indien de minister geen besluit neemt waaruit het tegendeel

blijkt. De minister neemt een dergelijk besluit vóór 1 februari en kan daarbij een advies over de «macrodoelmatigheid» van het aanbieden van de betreffende opleiding vragen. Het advies zal worden gegeven door de commissie die verantwoordelijk is voor de adviezen inzake macrodoelmatigheid en de kwalificatiestructuur (de Adviescommissie onderwijsarbeidsmarkt). Indien er geen macrodoelmatigheidsbezwaren bestaan, en overigens aan een aantal administratieve voorwaarden is voldaan, zal de minister de opleiding in het zo genaamde Centraal register beroepsopleidingen opnemen. Eenmaal in dat register opgenomen kan de instelling de opleiding verzorgen en zal deze, voor zover het bekostigde instellingen betreft, ook voor bekostiging in aanmerking komen. Indien wel macrodoelmatigheidsbezwaren bestaan zal de ministeraan de instelling daarvan in kennis stellen en is de instelling niet gerechtigd de opleiding bekostigd te verzorgen. Er vindt dan geen opneming in het register plaats en de instelling heeft daarmee niet het recht diploma's, verbonden aan de opleiding, uit te reiken. De macrodoelmatigheidstoets heeft geen betrekking op opleidingen die door commerciële instellingen worden aangeboden. Deze opleidingen behoeven overigens wel registratie met het oog op civiel effect.

Macrodoelmatigheidscriteria Centraal element in de beoordeling of de instelling het voorgenomen nieuwe onderwijsaanbod mag verzorgen is de «macrodoelmatigheid» van het uitbreiden van het voorzieningenaanbod van die opleiding. Het criterium van de macrodoelmatigheid is wat bekostigde instellingen betreft het enige in het wetsvoorstel opgenomen criterium en is daarmee de exclusieve toetsingsgrond. Andere denkbare criteria, zoals de kwaliteit van de opleiding e.d., zijn automatisch onderdeel van de registratieprocedure en gewaarborgd via andere instrumenten uit het wetsvoorstel. Zij behoeven dus geen «dubbele» toetsing. Uit de reacties op de Kernpuntennotitie blijkt dat de toetsingsgrond van de macrodoelmatigheid veel vragen oproept. Vrij algemeen wordt in de reacties de wens weergegeven dit criterium te operationaliseren (en zo mogelijk te specificeren). Alhoewel de ondergetekenden van mening zijn dat het begrip zich vooral in de jurisprudentie zal ontwikkelen, wordt de wens gedeeld om helderheid te verschaffen over de aandachtspunten bij die toetsing. Onderstaand wordt hiertoe een aanzet gegeven. Bij de beoordeling van de macrodoelmatigheid van voornemens om nieuwe opleidingen aan te bieden zal worden gelet op: a. de maatschappelijke behoefte aan afgestudeerden uit de betreffende opleiding, en b. de noodzaak tot hoge investeringen in relatie tot beperkte maatschappelijke behoefte.

Maatschappelijke behoefte aan afgestudeerden Het ligt voor de hand dat de behoefte aan afgestudeerden een belangrijke indicator is voor de macrodoelmatigheid. Opleidingen die, voor een reeks van jaren, aan afgestudeerden een relatief zwakke positie op de arbeidsmarkt zullen geven, komen in principe niet voor bekostiging in aanmerking. Gelet op de regionale oriëntatie van het beroepsonderwijs, is het echter denkbaar dat voornemens uit verschillende regio's op een verschillende wijze worden beoordeeld.

Noodzaak tot hoge investeringen in relatie tot beperkte maatschappelijke behoefte Voor het verzorgen van sommige opleidingen zullen instellingen grote investeringen in menskracht en apparatuur moeten doen. Omdat het nieuwe bekostigingsmodel (zie hoofdstuk 6.3) geen (voor)financiering voor dergelijke investeringen meer kent, zal de instelling de middelen elders moeten verkrijgen. Dit kan een te zware belasting voor de instelling

vormen, zodat de macrodoelmatigheid van het reeds door de instelling verzorgde onderwijs in gevaar kan komen. Het ligt dan ook voor de hand, zeker daar waar de maatschappelijke behoefte niet zeer groot is (maar als zodanig niet klein genoeg om het voornemen daarop af te keuren), ernaar te streven de capaciteit van bestaande voorzieningen uit te breiden in plaats van nieuwe voorzieningen in het leven te roepen. Indien echter instellingen door bijvoorbeeld één of meer bedrijfstakken financieel worden ondersteund, zal de investering die door instellingen moet worden gedaan, van beperkter omvang zijn en zal het macrodoelmatigheidsbezwaar minder sterk gelden.

6.2.2.3. Het vaststellen van het centraal register beroepsopleidingen De derde stap die de overheid in dit kader neemt is de vaststelling van het Centraal register beroepsopleidingen. Dit register vormt de neerslag van de hiervoor weergegeven beslissingen. In dit register, waarvan de inhoud jaarlijks voor 1 februari wordt bekendgemaakt, zijn alle opleidingen die door instellingen worden verzorgd in het kader van de kwalificatiestructuur opgenomen. Het register is een belangrijk instrument om de kwalificatiestructuur transparant te maken en verschaft een overzicht van alle instellingen die opleidingen verzorgen in het kader van de kwalificatiestructuur. Dat overzicht is nodig omdat voor alle instellingen (zowel bekostigde als commerciële) ten aanzien van alle opleidingen die zij verzorgen, in het kader van de kwalificatiestructuur eisen zijn gesteld inzake de kwaliteitsbewaking, de consumentenbescherming en de inrichting van het onderwijs. Zonder een actueel bestand kan niet worden gecontroleerd of instellingen aan deze eisen voldoen. In het register zijn ten minste opgenomen: a. alle opleidingen waarvoor de overheid eindtermen heeft vastgesteld; b. de instellingen die de opleidingen verzorgen; c. enige informatie over de inhoud van de opleiding; d. gegevens inzake de kwaliteit van de opleiding op de verschillende lokaties. Om de transparantie van het systeem te verzekeren, dienen de instellingen die opleidingen willen verzorgen uit de kwalificatiestructuur, de naamgeving voor de opleiding die in het register is opgenomen te gebruiken.

Commentaar op het register Uit de reacties in het kader van de artikel 3-procedure kan worden afgeleid dat bij in het bijzonder de onderwijsinstellingen twijfel is gerezen over de vraag of het register nu wel of niet een planningsinstrument is. Om alle misverstanden weg te nemen wordt daarom het volgende opgemerkt. Het register is slechts de laatste stap in het proces van een geconditioneerde planningsvrijheid van de ROC's. Het register heeft geen zelfstandige betekenis. Dit betekent dat er sprake is van een zo genoemd lijdelijk register. Fouten in het register geven bijvoorbeeld geen aanspraken of rechten. Alle instellingen hebben in beginsel het recht om alle opleidingen uit de kwalificatiestructuur te verzorgen -voor sommige instellingen zijn aan dit recht in de wet beperkingen opgelegd -tenzij de minister in het kader van de procedure voor nieuw onderwijsaanbod tot het tegendeel besluit. Indien de minister een dergelijk besluit niet neemt, volgt automatisch opneming in het register. Omgekeerd: een opleiding die de hierboven beschreven stappen van het proces niet doorstaat, zal niet worden opgenomen.

Aanmeldingsprocedure De aanmeldingsprocedure is in het wetsvoorstel gespecificeerd, in het

bijzonder om voor alle partijen de stappen in de procedure helder te schetsen. Op 1 december voorafgaand aan het jaar waarin de gevraagde opleiding moet aanvangen, sluit de datum voor aanmelding. Deze aanmeldingsprocedure geldt voor: 1. bekostigde instellingen die een nieuwe opleiding voor beroepsonderwijs (waarvoor reeds is besloten dat deze wordt bekostigd) willeri toevoegen aan hun bekostigde onderwijsaanbod; 2. bekostigde instellingen die een nieuwe doch onbekostigde opleiding willen toevoegen aan hun onderwijsaanbod; 3. commerciële instellingen die een opleiding uit de kwalificatiestructuur willen toevoegen aan hun onderwijsaanbod. De aanmelding ten behoeve van registratie betekent voor de bekostigde instellingen die hun onderwijsaanbod willen uitbreiden, dat de aanmelding ten behoeve van het register de start is van de hierboven beschreven procedure nieuw onderwijsaanbod op basis van «macrodoelmatigheidstoetsing». Wanneer de minister geen negatief besluit neemt en derhalve zonder meer tot registratie overgaat, betekent dit dat er geen macrodoelmatigheidsbezwaren bestaan en dat de instelling gerechtigd is om: a. bekostiging te ontvangen voor de desbetreffende opleiding, althans voor zover de opleiding is vermeld in het overzicht van bekostigde opleidingen; b. diploma's en getuigschriften uit te reiken die krachtens de wet een civiel effect hebben.

Registratie van een opleiding impliceert vanzelfsprekend dat de in het wetsvoorstel opgenomen bepalingen (zoals inzake kwaliteitszorg en consumentenbescherming) van kracht zijn. De nieuwe opleiding zal dan ook in het systeem van kwaliteitszorg van de instelling een plaats moeten krijgen.

Commercieel onderwijs De aanmelding ten behoeve van registratie betekent voor de commerciële instellingen dat zij daarmee aangeven, de desbetreffende opleiding in het kader van de kwalificatiestructuur te willen verzorgen. Zodra de door een commerciële instelling verzorgde opleiding is geregistreerd, is het bevoegd gezag van die instelling gehouden voor die opleiding de regels in de WEB voor kwaliteitszorg en consumentenbescherming en een aantal regelingen inzake het onderwijs en de examens na te leven. Onderdeel van de registratie is een toetsing van een aantal in het wetsvoorstel vooraf gespecificeerde eisen omtrent de kwaliteitszorg, onderwijskundige vormgeving en consumentenbescherming. Voor een nadere toelichting ten aanzien van dit punt wordt verwezen naar hoofdstuk 10. Commerciële instellingen verkrijgen langs die weg het recht om, op gelijke voet als de door de overheid bekostigde instellingen, diploma's en getuigschriften uit te reiken die krachtens de wet een gegarandeerd civiel effect hebben.

6.2.2.4. Beëindiging van rechten

Het wetsvoorstel kent mogelijkheden om rechten die een instelling krachtens de wet toekomen, te ontnemen. In het wetsvoorstel is, in vergelijking met de huidige regelingen, een krachtig sanctie-instrumentarium opgenomen. Het sanctieregime heeft betrekking op de situatie waarin: a. de kwaliteit van een opleiding gedurende een reeks van jaren onvoldoende is geweest, of b. een instelling zich niet aan de regelingen inzake kwaliteitsbewaking, onderwijs of examens houdt.

In hoofdstuk 7 wordt nader ingegaan op de procedure die gevolgd zal worden voor de bepaling van (het gebrek aan) kwaliteit. De sanctie op gebrek aan kwaliteit is: -(voor bekostigde instellingen) verlies aan bekostigingsaanspraken; -verbod tot het uitgeven van diploma's en getuigschriften die een krachtens de wet gegarandeerd civiel effect hebben, en in verband met het voorgaande: -beëindiging van de registratie in het centraal register.

De tweede grond voor de ontneming van rechten is het niet naar behoren opvolgen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de kwaliteitsbewaking, het onderwijs en de examens. Voor deze beperking tot regelingen die alle verband houden met kwaliteit, is gekozen omdat het wetsvoorstel weliswaar sanctiemogelijkheden van financiële aard kent voor andere overtredingen, maartoepassing van deze bepaling ertoe zou kunnen leiden dat instellingen die zich op voor de kwaliteit essentieel geachte terreinen niet aan de wet houden, toch diploma's zouden kunnen blijven afgeven. De nu voorgestelde regelingen impliceren dat een instelling die bij voorbeeld geen of onvoldoende activiteiten onderneemt ten aanzien van de wettelijk opgedragen taak tot het ontwikkelen en onderhouden van een kwaliteitszorgsysteem, het recht tot het verzorgen van bekostigde opleidingen en/of het recht om diploma's uitte reiken die formeel onderdeel uitmaken van de kwalificatiestructuur kan verliezen.

6.2.2.5. Vaststellen beleidskader educatie

Zoals uiteengezet in hoofdstuk 5, verloopt de bekostiging van de educatie via een decentrale actor: de regionaal samenwerkende gemeenten. De gemeenten krijgen op basis van een vaste bekostigingssleutel een bedrag dat besteedbaar is voor activiteiten die vallen onder de definitie van educatie. De grondslag van het bedrag is dezelfde als die welke in de KVE voor basiseducatie is opgenomen en kent als parameters het aantal inwoners van een gemeente, hun opleidingsniveau en het aantal inwoners met een allochtone achtergrond. Het bedrag dat hieruit per gemeente voortkomt, heeft het karakter van een lump sumuitkering en kan worden besteed aan de voorzieningen van (in huidige termen) basiseducatie en VAVO. De gemeenten sluiten als regel contracten af voor de besteding van de middelen bij door de overheid bekostigde instellingen. De bepaling dat, indien het door de gemeenten gewenste onderwijsaanbod niet of niet in voldoende mate kan worden geleverd door een door de overheid bekostigde instelling, de gemeenten contracten kunnen sluiten met andere, bijvoorbeeld commerciële, instellingen heeft verzet opgeroepen bij o.a. AVVE, VAN, VBKO en ABB. Het overleg met een of meer regio's over de uitvoering van het landelijke beleidskader zal in het algemeen leiden tot gemeenschappelijke uitgangspunten van minister en regio's, met betrekking tot de besteding van de rijksmiddelen voor de educatie. Het beleidskader educatie kan ten aanzien van de desbetreffende prioriteitsstelling een verbindend karakter hebben.

Bestedingsvoorschriften Bij de besteding van de middelen door de gemeenten is het doelgroepenbeleid van de rijksoverheid alsmede dat van de gemeenten een centraal uitgangspunt. Daarbij is het denkbaar dat de overheid opvattingen heeft over een bepaalde prioritering van de besteding van de middelen voor de educatie naar doelgroep of inhoud. Als hulpmiddel bij het maken van keuzen door de gemeente stelt de overheid, eenmaal per twee jaar, een beleidskader voor de educatie vast. Het beleidskader kan prescriptief zijn voor de bestedingsprioriteiten. Het document is mede bedoeld om, zo nodig, met gemeenten afspraken te maken over de

besteding van de middelen in het kader van de oplossing van concrete problemen. Dat die afspraken zich zullen concentreren op de gebieden waarop de problemen betrekking hebben en niet per se alle gemeenten betreffen, is daarbij vanzelfsprekend. Het beleidskader wordt voor 1 september vastgesteld op basis van een ontwerp dat voor 1 mei is gepubliceerd en aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal is gezonden. In de periode na openbaarmaking is het dus onderwerp van een publiek debat.

6.2.3. Controle achteraf

In het voorgestelde systeem hebben door de overheid bekostigde instellingen een grote mate van vrijheid om vorm te geven aan hun deel van de kwalificatiestructuur. Het feit dat het hier om de besteding van publieke middelen gaat en veel van de ex-ante overheidssturing is vervangen door meer zelfregulerende mechanismen, leidt ertoe dat het element van de verantwoording van de instellingen aan belang wint. Het gaat daarbij om het aanleveren van informatie en gegevens die ofwel vanwege in de wet opgenomen beleidsprocessen door de instelling moeten worden verzameld (bij voorbeeid informatie in het kader van de kwaliteitsbewaking en informatie over de prestaties van de deelnemers die nodig is voor het nieuwe bekostigingsmodel), ofwel deel uitmaakt van een van de drie informatiestromen die in de wet zijn geïdentificeerd. Deze drie informatiestromen van het wetsvoorstel zijn: 1. het kwaliteitsverslag, met daarin alle voor het verkrijgen van inzicht in de kwaliteit van het onderwijs van de instelling benodigde informatie, met uitsluitend als doel beoordeling van de kwaliteit; 2. het financieel verslag, met daarin alle voor de bekostiging van de instelling benodigde informatie, met uitsluitend als oogmerk, beoordeling mogelijk maken van de rechtmatigheid van de besteding van de rijksmiddelen; 3. een jaarverslag van de instelling waarin alle informatie die door de instelling voor het publiekelijk geven van inzicht in het functioneren van de instelling wordt opgenomen, en dat slechts ten dienste van de instelling wordt gebruikt.

6.2.4. Informatieverkeer

Het informatieverkeertussen overheid en instellingen, alsmede tussen de overheid en de andere actoren, is reeds geruime tijd onderwerp van bespreking en nadere bestudering in diverse gremia. Bij het ontwerpen van het wetsvoorstel is van de gevoerde besprekingen, discussies en studies dankbaar gebruik gemaakt. Het gaat hier om een onderwerp waaraan zowel door de overheid als door de instellingen, maar ook door andere betrokken actoren, veel belang wordt toegekend.

Het informatieverkeer vormt immers zowel een essentieel onderdeel van de verantwoording door de instellingen, als een belangrijke voorwaarde voor de besturing van het bestel. Aan de zijde van de instellingen is de informatievoorziening daarentegen enerzijds een belangrijke kostenfactor: het vergaren en beschikbaar stellen van informatie is vaak een tijdrovende en veelal dure aangelegenheid; anderzijds ook een belangrijk sturingsinstrument ten dienste van het eigen beleid van de instelling.

De nieuwe wetgeving, die ook nieuwe informatievragen genereert, is een goed moment om het gehele systeem van informatievoorziening opnieuw te bezien en op te zetten in het verlengde van het reeds in gang gezette informatiebeleid. Daarbij kan dan ook voor een deel gebruik

worden gemaakt van het vele werk dat de afgelopen jaren door instellingen en overheid op dit terrein is verzet.

Zes informatiestrategische uitgangspunten De in het wetsvoorstel opgenomen regelingen gaan uit van de volgende zes uitgangspunten: a. het belangrijkste uitgangspunt is een multifunctioneel gebruik van de informatie. Dat wil zeggen dat de informatievraag zodanig moet worden geformuleerd dat informatie over hetzelfde onderwerp voor verschillende toepassingen slechts éénmaal behoeftte worden aangeleverd. Dit werkt kostenbesparend: door het zoveel mogelijk vermijden van doublures bij vastleggen en opvragen van informatie en door het vergroten van de flexibiliteit van de verkregen informatie kan een grotere soberheid worden betracht door de informatievragende overheid en wordt tegelijkertijd een kostenbesparing gerealiseerd; b. het wetsvoorstel moet op het punt van het informatieverkeer, binnen de wettelijk vastgelegde kaders en doelstellingen van informatiebehoefte, bijdragen aan de doorzichtigheid van het informatiestelsel en van de wettelijk voorziene verantwoording door de instellingen. De wijze waarop de gegevens worden verstrekt, moet sporen met de doelstellingen van de informatievraag en moet leiden tot inzicht in het functioneren van het stelsel als geheel maar ook van de afzonderlijke delen daarbinnen; c. de informatie die de instellingen zelf in staat stelt een goede relatie op te bouwen met hun afnemers en contractpartijen, zal in toenemende mate van belang worden. Het informatienetwerk van de instellingen zelf zal een steeds belangrijker rol spelen in het keuzegedrag van onderwijsdeelnemers en van partijen die contracten willen sluiten met instellingen (bij voorbeeld gemeenten in het kader van de bekostiging van de educatie, het CBA, afzonderlijke bedrijven, deelnemers/ouders die een keuze willen maken e.d.). Daarom moet de regeling van het informatieverkeer maximale ruimte bieden aan instellingen om hun eigen stelsel van informatieverzameling te ontwikkelen en een op eigen leest geschoeid informatiebeleid te voeren; d. er moet sprake zijn van wederkerigheid en doelmatigheid. De overheid dient een aantoonbaar gebruik te maken van de geleverde informatie: voor beleidsprocessen, teruglevering van bewerkte informatie aan de instellingen, evaluatie, voorlichting aan het publiek e.d. De doelmatigheid impliceert dat alleen die informatie wordt gevraagd die nodig is voor wettelijk gelegitimeerde doelstellingen. Bij het vragen van die informatie is steeds de afweging tussen noodzakelijkheid en belasting van instellingen aan de orde; e. de wetgeving bevat een limitatieve omschrijving van de informatie die de instellingen moeten leveren. Over de nadere detaillering van die gegevens en de precieze wijze waarop deze moeten worden verstrekt kunnen, na overleg met de instellingen, nadere voorschriften worden gegeven. Hierbij gaat het voornamelijk om de aan de te leveren gegevens ten grondslag liggende definities en de wijze van aanlevering; f. de informatiebehoefte van instellingen en overheid kan, indachtig de punten a tot en met e, op sobere en tegelijk op doelmatige wijze worden geformuleerd.

Functies Deze uitgangspunten leiden tot de definiëring van een viertal typen functies voor de aan te leveren informatie. Deze functietypen kunnen als volgt worden aangeduid: 1. informatie ten behoeve van besturing van het bestel (bijvoorbeeld de bekostiging van instellingen, het toezicht op het kwaliteitszorgstelsel e.d.);

• - 

  informatie ten behoeve van de verantwoording van de instellingen (financiële verantwoording, verantwoording in het kader van de kwaliteitszorg); 3. algemene beleidsinformatie (bij voorbeeld cohortgegevens, beoordeling van realisatie van het doelgroepenbeleid, algemeen statistisch materiaal); 4. informatie omtrent de prestaties van instellingen ten behoeve van het publiek (in-, door-en uitstroomcijfers, beoordelingen in het kader van kwaliteitsbewaking e.d.).

Vanzelfsprekend vertonen deze typen informatiefuncties onderling enige overlap, hetgeen het multifunctionele karakter van de te leveren gegevens onderstreept.

In het wetsvoorstel is gespecificeerd welke type gegevens moet worden geleverd, en in het kader van welke doelstellingen. Het minimaal noodzakelijke gold daarbij als uitgangspunt, -Voor de onder 1 en 2 genoemde informatie is in het wetsvoorstel voorzien in algemene en reguliere informatievoorziening via het financieel verslag en via het kwaliteitsverslag; -Daarnaast wordt ervan uitgegaan dat de onder 3 genoemde algemene beleidsinformatie, indien nodig in concreet toegespitste vorm zal worden opgevraagd, en -dat de onder 4 genoemde prestaties van de instellingen onderwerp zullen zijn van de informatiestroom tussen inspectie en instellingen in het kader van het door de inspectie uit te oefenen toezicht.

Bovendien zal de onder 4 bedoelde informatie voor de toekomstige instellingen zelf van groot belang zijn. Van hen mag worden verwacht dat zij hun administratieve systemen zodanig zullen ontwikkelen, dat er binnen de instelling veel meer en gedetailleerdere gegevens (onder punt 4 bedoeld) beschikbaar zullen zijn. Deze gegevens worden voor de interne beleidsvoering en voor het omgevingsgerichte beleid van de instelling van zodanige betekenis geacht dat op enkele punten in het wetsvoorstel is voorgeschreven dat de informatie beschikbaar dient te zijn. Dit betreft onder meer de informatie die moet zijn opgenomen in de onderwijs-en examenregeling en de informatie in het openbare jaarverslag van de instelling.

Gegevenscategorieën De verplichting voor de instellingen om informatie te verstrekken heeft betrekking op de volgende gegevenscategorieën: a. informatie inzake de werking van het stelsel van kwaliteitszorg; b. informatie inzake de prestaties van de deelnemers; c. financiële verantwoording; d. algemene instellingsverantwoording naar het publiek.

Informatie inzake de werking van het stelsel van kwaliteitszorg Eens per twee jaren publiceren de instellingen een verslag over hun activiteiten, de resultaten van beoordelingen, de voorgenomen bestuurlijke acties naar aanleiding van de beoordelingen en de voorgenomen kwaliteitszorgactiviteiten voor de komende twee jaar. Op basis van deze informatie zal de inspectie van het onderwijs haar controle van de kwaliteitszorg inrichten. De informatie heeft tevens een functie voor de verantwoording van de instellingen en een functie voor het publiek. De informatie zal een rol spelen bij de gesprekken die hierover tussen overheid en instellingen in het reguliere overleg zullen worden gevoerd.

Informatie inzake de prestaties van de deelnemers, als onderdeel van de financiële verantwoording Het wetsvoorstel voorziet in de verplichting om voor 1 maart een vastomlijnde set van gegevens over het daaraan voorafgaande kalenderjaarte ieveren. Het gaat hierbij om prestatiegegevens van deelnemers die noodzakelijk zijn voor de bekostiging (instroom per opleiding, vooropleiding, behaalde diploma's per opleiding). De datum van 1 maart is gekozen omdat de gegevens dan een rol kunnen spelen bij het bepalen van de rijksbijdrage in het volgende kalenderjaar.

Financiële verantwoording De financiële verantwoording geschiedt, zoals thans reeds het geval is, in de vorm van een jaarrekening die voor 1 juli moet worden ingediend. De regelingen die daarvoor in het wetsvoorstel zijn opgenomen, passen in het bovenbeschreven stelsel van doelgerichte informatieverstrekking. De jaarrekening gaat vergezeld van een verklaring omtrent de getrouwheid, afgegeven door een accountant. Die accountantsverklaring heeft ook betrekking op de gegevens die in het jaarverslag moeten worden opgenomen en van belang zijn voor de bekostiging van de instelling. De jaarrekening biedt de minister inzicht in de rechtmatige aanwending van de middelen ten behoeve waarvan een rijksbijdrage is verstrekt. Mocht daarbij blijken dat er uitgaven zijn gedaan in strijd met de wettelijke voorschriften, dan kan de verantwoordelijke minister de instelling ter verantwoording roepen en de geschatte bedragen in mindering brengen op de rijksbijdrage van het volgende jaar. Het wetsvoorstel bevat naast het bovengenoemde, de mogelijkheid om de verantwoordelijke minister een eigen onderzoekte laten verrichten naar de getrouwheid van de jaarrekening met het oog op de rechtmatigheid van de bestedingen, alsmede een doelmatigheidsonderzoek.

Algemene instellingsverantwoording naar hetpubliek ledere instelling dient jaarlijks een openbaar jaarverslag te publiceren, waarin een overzicht wordt gegeven van de algemene gang van zaken binnen de instelling en van de verrichte werkzaamheden. In dat verslag worden tevens mededelingen worden gedaan omtrent de te verwachten gang van zaken. Het wetsvoorstel voorziet slechts in een minimum aan nadere regelingen op dit punt, die zijn bedoeld om voor het publiek essentiële informatie ook daadwerkelijk deel uitte laten maken van het jaarverslag. Het gaat hierbij ondermeer om informatie omtrent de in-, door-en uitstroom van deelnemers.

Persoonsgegevens Met betrekking tot de privacybescherming inzake de gegevens bij instellingen alsmede de verstrekking van gegevens door instellingen aan de overheid zijn geen aparte regelingen opgenomen. De Wet op de persoonsregistraties biedt hiervoor voldoende garanties.

Procedure In het kader van het overleg, neergelegd in artikel 3.1.1 van het wetsvoorstel, zullen met de instellingen nadere afspraken worden gemaakt over het informatieverkeer.

6.3. Bekostiging

6.3.7. Inleiding

De gewijzigde verhouding tussen overheid en instellingen zoals voorzien in dit wetsvoorstel, maakt het instrument van de overheidsbekostiging tot één van de belangrijkste resterende overheids-

instrumenten. De afgelopen jaren is er, ook in andere sectoren van het onderwijs, veel ervaring opgedaan met het ontwikkelen van nieuwe bekostigingsmodellen. De ervaring leertdat «chequebookgovemment» een invloedrijk overheidsinstrument is, dat door middel van gerichte prikkels het handelen van instellingen en actoren binnen die instellingen kan beïnvloeden. Tegen die achtergrond zal er aan de ontwikkeling van de modellen die de bekostiging in deze wet regelen veel aandacht worden besteed. In het concept-wetsvoorstel was een schets opgenomen van de elementen die in het nieuwe bekostigingssysteem een rol zouden kunnen spelen. De uitwerking was in het concept-wetsvoorstel voorzien in een algemene maatregel van bestuur. Het onderwerp bekostiging van het beroepsonderwijs is in vrijwel alle reacties in het kader van de artikel 3-procedure aan de orde geweest. Meest dominant punt daarbij was de wens om meer inzicht te krijgen in de specificaties en werking van het wetsvoorstel, om aldus beter de mogelijke consequenties van het wetsvoorstel te kunnen taxeren. Voorts zijn vragen gesteld bij belangrijke onderdelen van de voorgestelde regelingen. Zoals in de onderstaande paragrafen zal worden toegelicht, heeft het commentaar ertoe geleid dat wijzigingen zijn aangebracht in de bekostigingssystematiek voor het beroepsonderwijs. De commentaren besteden veel minder aandacht aan de twee andere bekostigingsmodellen die in de WEB zijn opgenomen: de bekostigingsgrondslagen voor respectievelijk de educatie en de landelijke organen.

Onderstaand wordt op alle drie modellen nader ingegaan.

6.3.2. Bekostiging van het beroepsonderwijs

Inleiding In veel commentaren op het concept-wetsvoorstel is gevraagd om nadere verduidelijking van het voorgestelde bekostigingsmodel (o.a. VBVE, VAN, PCO/KOV en Onderwijsraad). Deze vraag om verduidelijking was o.a. bij de Onderwijsraad mede ingegeven door enige mate van twijfel over het voorgestelde model.

In het wetsvoorstel is ten aanzien van de bekostiging van het beroepsonderwijs gekozen voor een opzet waarin enkele kernelementen van het bekostigingssysteem in de wet zijn beschreven maar de verdere uitwerking in een algemene maatregel van bestuur zal worden ondergebracht. Het is de bedoeling om in de periode tot 1 januari 1997, in overleg met de instellingen, het model verder uit te werken. Het stellen van die datum beoogt de voorbereidingen op een zodanig tijdstip te hebben afgerond dat de invoering van het nieuwe opleidingenmodel per 1 augustus 1997 gepaard kan gaan met de start van de invoering van het nieuwe bekostigingssysteem. Dit tijdstraject impliceert dat er nog geruime tijd is om in overleg met betrokkenen tot een nadere uitwerking te komen.

De bezwaren tegen de huidige bekostigingsmodellen Er zijn twee hoofdredenen om de discussie over bekostigingsmodellen in het kader van de WEB te openen. Ten eerste betekenen de voorstellen met betrekking tot in het bijzonder het opleidingenmodel en de nieuwe onderwijsstructuur, dat de bestaande modellen niet meer passen. Op technische gronden zullen de modellen daarom moeten worden herzien. Een belangrijker bezwaar tegen de huidige modellen is evenwel dat deze modellen: a. een zeer beperkte mate van koppeling van bekostiging en prestaties van instellingen en deelnemers kennen. Dit impliceert dat verondersteld gewenst (en via bekostigingsmodellen te stimuleren) gedrag van

instellingen in de vorm van bijvoorbeeld een hoog percentage afgestudeerden niet adequaat wordt beloond; b. uitgebreid, complex en te ondoorzichtig zijn, zodat prikkels geen of slechts een beperkte uitwerking hebben en incentives tot bevordering van kwaliteit, efficiency en prestaties effect missen.

In het concept-wetsvoorstel was een schets opgenomen van het nieuwe bekostigingsmodel dat de ondergetekenden voor ogen stond. Deze schets ging uit van de volgende parameters: «1. het aantal behaalde deelkwalificaties (certificaten) door de deelnemers (waarbij een onderscheiding in beloning gemaakt kan worden tussen prestaties geleverd in het «onderwijsdeel» en in de praktijk); 2. het aantal behaalde diploma's door de deelnemers. Daarnaast kan overwogen worden de instellingen te vergoeden op input basis (aantal ingeschreven deelnemers), al wordt voorgesteld de hoogte van deze parameter te beperken omdat instellingen het lesgeld reeds als eigen inkomsten kunnen rekenen, en elke deelnemer derhalve reeds een inkomstenbron vormt voor de instelling. Door in het model deelkwalificaties als prestatie te erkennen, gaat een stimulans uit naar de instellingen om het onderwijsaanbod zo in te richten dat de deelnemers zoveel mogelijk deelkwalificaties behalen. Ook in het geval een deelnemer de eindstreep niet haalt -het rendement in het beroepsonderwijs baart de ondergetekenden duidelijk zorgen -maar wel een aantal deelkwalificaties behaalt, is ertoch sprake van prestaties waarbij aanspraak kan worden gemaakt op bekostiging. Ook voor de deelnemer levert dit iets op: de deelkwalificaties hebben een zekere mate van maatschappelijke waarde en zullen terugkeer in het systeem vergemakkelijken. Daarbij geldt tevens dat hoe langer een instelling een leerling kan aansporen om prestaties te leveren en deelkwalificaties te halen, hoe groter de kans is dat ook het einddiploma zal worden gehaald. Via die weg zou een bijdrage kunnen worden geleverd aan de gewenste verbetering van het rendement in deze sector. Naast de hierboven genoemde hoofdparameters, die erin voorzien dat instellingen maximaal worden geprikkeld om een onderwijsinfrastructuur op te bouwen waarin deelnemers adequaat kunnen presteren, zal het model een tweetal specifieke incentives moeten bevatten: -een incentive om de prestaties van specifieke doelgroepen (gedefini-eerd als deelnemers met een laag instroomniveau) te belonen; -een incentive ter bescherming van twee typen opleidingen aan de onderkant van het model: de assistent-opleiding en de basisberoepsopleiding« (memorie van toelichting, blz. 92).

In veel reacties op het concept-wetsvoorstel is gewezen op het belangrijke karakter van het bekostigingsinstrument voor zowel de overheid als de ROC's in de toekomst. Immers, een overwegend deel van de bedrijfsvoering van de instellingen zal gebaseerd moeten zijn op de verwachte financiële ontwikkelingen en de continuïteit daarvan. Meer inzicht in de financiële effecten voor de instellingen afzonderlijk werd dan ook gewenst acht. In de KOV/PCO-reactie worden de doelstellingen met betrekking tot het voorkomen van het voortijdige schoolverlaten en het bereiken van een zo hoog mogelijk eindniveau onderschreven. Dit mag er evenwel niet toe leiden dat alleen het hoogst haalbare niveau wordt bekostigd. Daarnaast wordt in die reactie opgemerkt, daarin bijgevallen door de BPCO, dat uniformering van de bekostigingsgrondslag zoals in het concept-wetsvoorstel voorgesteld, zou kunnen leiden tot oneigenlijke leerlingstromen. De VAN onderschrijft in globale termen de opzet van de bekostiging, maar dringt, verwijzend naar negatieve ervaringen met de invoering van VAVO en WCBO, aan op zorgvuldige voorbereiding en invoeringstrajecten.

Gelet op deze commentaren heeft intensieve nadere doordenking plaatsgevonden, leidend tot de volgende beleidsconclusies:

• - 

  alhoewel het aantrekkelijk is om op een lager niveau dan het niveau van het diploma een bekostigingsgrondslag te hebben voor prestaties, voldoet het idee van de certificaatbekostiging niet in voldoende mate aan deze ambitie. Niet alleen creëert het idee een hoge mate van onzekerheid voor instellingen, certificaatbekostiging is ook niet aan te bevelen vanwege het gebrek aan externe normering, vanwege fraudegevoeligheid en vanwege een hoge mate van bewerkelijkheid, waaronder hoge administratieve lasten voor zowel instellingen als overheid. Tegen deze achtergrond is besloten het element van certificaatbekostiging niet in het wetsvoorstel te handhaven; 2. instellingen zullen, ook in het kader van de continuïteit, tot op zekere hoogte moeten kunnen voorinvesteren in de eindprestatie (het diploma van een bepaalde opleiding) van de deelnemers. Een uitsluitend op eindprestaties gebaseerde bekostigingssystematiek zal niet bijdragen tot het creëren van goed toegeruste leerwegen voor degenen waarvoor de instellingen zich meer dan gemiddeld zullen moeten inspannen. Een zekere mate van bekostiging van deelnemers (instroom) is dan ook gewenst; 3. indien de certificaatbekostiging als outputelement om genoemde redenen niet adequaat kan worden gebruikt, dient als output te worden gekozen voor het diploma als outputindicator. In het wetsvoorstel wordt daar dan ook voor gekozen; 4. daarmee zijn de twee hoofdparameters geworden: input (instroom van deelnemers) en output (behaalde diploma's). Over de verhouding tussen deze parameters zal in het vervolgtraject (zie hierna onder punt 9) nadere studie plaatsvinden. De uiteindelijke beslissing over de verhouding, alsmede de verdere uitwerking van het model, zullen geschieden bij het vaststellen van de algemene maatregel van bestuur voor de bekostiging; 5. de wens om de instroom en het prestatieniveau van doelgroepen te versterken, zal via een algemene opslag op de instroom en/of het behaalde diploma kunnen worden verwezenlijkt. De doelgroependefinitie (primair: personen met een laag opleidingsniveau) kan in de loop van de tijd worden aangepast aan de veranderende omstandigheden en beleidsdoelstellingen. Om ook voor bepaalde groepen gehandicapten de instroom te optimaliseren, kan worden overwogen ook daarvoor de opslag voor instroom en diploma's van de bovengenoemde doelgroepen te hanteren; 6. het in het concept-wetsvoorstel opgenomen voorstel om met een uniforme prijsstelling te werken blijkt niet haalbaar. Computersimulaties hiermee leren dat enige prijsdifferentiatie toch noodzakelijk is om te grote reallocatieve effecten te vermijden; 7. het invoeringspad beslaat, vanaf heden, elf jaar, waarin vanaf de invoering van het nieuwe opleidingenmodel het nieuwe bekostigingsmodel trapsgewijze zal worden ingevoerd, onder trapsgewijze afbouw van de bestaande modellen. Bij de opstelling van de algemene maatregel van bestuur voor de bekostiging zal worden bezien of sprake kan zijn van enige vereenvoudiging van de huidige modellen, om de invoering van het nieuwe model en de administratieve lasten van de tijdelijke handhaving van de oude modellen zo beperkt mogelijkte houden; 8. het voorstel tot decentrale inning van lesgelden door de ROC's ontmoet een aantal uitvoeringstechnische bezwaren. Het voorstel is daarom ook geschrapt. Daarmee vervalt tevens de mogelijkheid tot prijsdifferentiatie; 9. Bij het opstellen van de algemene maatregel van bestuur voor de bekostiging zal zorgvuldig moeten worden bezien op welke wijze de regelingen nader kunnen worden uitgewerkt. Daarvoor zal, teneinde

ongewenste en te grote herverdelingseffecten te voorkomen, nadere studie moeten worden verricht. De ondergetekenden nemen zich voor om de voorbereiding van de algemene maatregel van bestuur spoedig na indiening van het wetsvoorstel te starten en daarvoor een werkvorm te kiezen die recht doet aan de expertise (alsmede de belangen) van de onderwijsinstellingen. Voor zover dat thans noodzakelijk was, zijn de elementen van deze conclusies verwerkt in het wetsvoorstel. De tekst biedt de mogelijkheid tot nadere invuiling. Deze ruimte is noodzakelijk om de herverdelingseffecten van de invoering van het nieuwe model zodanig te kunnen controleren dat instellingen hierdoor niet in de moeilijkheden raken. Naarmate de geleidelijke invoering van het model zal vorderen, zal de bedoelde werking (meer op prestaties en het opnemen van doelgroepen gericht) sterker worden. Instellingen die tegen die tijd achterblijven bij de doelstellingen, zullen uiteindelijk daardoor wel met de bedoelde herverdelingseffecten worden geconfronteerd.

Beperking van de instroom van deelnemers In het concept-wetsvoorstel waren percentages beroepspraktijkvorming opgenomen teneinde de deelnemerstromen en de daaraan verbonden kosten evenwichtig te spreiden in de richting van het leerlingwezen en de MBO-voorzieningen. Door het vervallen van de percentages in het wetsvoorstel moet op andere wijze worden voorzien in mogelijkheden om de deelnemerstromen in bepaalde richtingen te kunnen beheersen. Tegen die achtergrond is in het wetsvoorstel (hoofdstuk 3) bepaald dat de verhouding tussen de diverse deelnemerstromen in de beroepsbegeleidende leerweg en de beroepsopleidende leerweg voorwerp is van afspraken in de EB-Kamer. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in het overleg overeenstemming tussen partijen als belanghebbenden kan worden bereikt. Is dit onverhoopt niet het geval, dan kan -als ultimum remedium -een regeling uit het wetsvoorstel worden toegepast waardoor de overheid de instroom in beroepsopleidende leerwegen kan maximeren en maximale aantallen deelnemers per instelling en per opleiding kan vaststellen.

6.3.3. Bekostiging van de educatie

Inleiding In de voorgaande paragrafen is reeds geschetst hoe de bekostiging van de onderdelen die in het wetsvoorstel onder de «educatie» (in termen van de huidige wetgeving: VAVO en basiseducatie) zullen vallen, verloopt. Het wetsvoorstel gaat daarbij uit van een sterk vereenvoudigde systematiek voor de verdeling van gelden over regio's, en van een aanzienlijke beperking van het aantal der planbepalingen die de huidige wetgeving (in het bijzonder de KVE) kenmerken.

Contracten De planningssystematiek wordt integraal vervangen door een op contracten gebaseerd stelsel van bestemming van aan de regio's toegewezen middelen. Dit impliceert een duidelijke versterking van de gemeentelijke autonomie en van de beleidsvrijheid op regionaal niveau. Bovendien wordt daarmee zoals eerder reeds is toegelicht een kwaliteitsimpuls gegeven aan de volwasseneneducatie. De AWE wijst een contractsysteem als prikkel tot concurrentie op zichzelf niet af, mits de overige -vooral personele -regelgeving de instellingen er niet in belemmert om de concurrentie met het bekostigde onderwijs op gelijke voorwaarden aan te gaan.

Bekostigingsmodel Eerder is in de toelichting bij dit wetsvoorstel al aangekondigd dat de bekostiging zal worden geregeld bij algemene maatregel van bestuur. Daarbij geldt de thans voor de basiseducatie geldende systematiek als uitgangspunt. De verdeling van het rijksbudget over de regio's wordt bij algemene maatregel van bestuur nader geregeld, op basis van objectieve criteria waarvoor de wet de basis biedt en op grond van in de wet genoemde maatstaven. De maatstaven hebben in elk geval betrekking op het aantal volwassen inwoners per regio, hun opleidingsniveau alsmede hun etnische herkomst. Zoals in hoofdstuk 11 nader zal worden uiteengezet, zal het eerste jaar van volledige werking van het nieuwe bekostigingsarrangement voor de educatie het kalenderjaar 1997 zijn.

6.3.4. Bekostiging van de landelijke organen

Inleiding De rol, functie en organisatie van de landelijke organen worden in het wetsvoorstel ingrijpend gewüzigd, c.q. zullen afhankelijk van de invuiling van de algemene maatregel van bestuur die taken en bevoegdheden regelt, wijziging kunnen ondergaan. In deze paragraaf wordt ingegaan op mogelijke consequenties voor de wijze van bekostiging.

Ontwikkeling in taken landelijke organen In het wetsvoorstel wordt voorgesteld de taken van de landelijke organen te herzien. Dit heeft consequenties voor de wijze van bekostiging. De taken van de landelijke organen die in het wetsvoorstel zijn opgenomen, worden in elk geval gevormd door de volgende hoofdpunten: -de ontwikkeling van de kwalificatiestructuur in eerste aanleg; -het onderhoud en de vernieuwing van de landelijke kwalificatiestructuur; -inrichting en onderhoud van een bank voor examenopgaven.

Bij de vormgeving van de kwalificatiestructuur dient rekening te worden gehouden met de bevordering van de internationale vergelijkbaarheid van diploma's. Daarnaast formuleren de landelijke organen voorstellen voor de totstandkoming van het overzicht van bekostigde opleidingen. Tenslotte zullen vertegenwoordigers van de landelijke organen deelnemen aan het overleg in de EB-kamer over aangelegenheden van algemeen beleid.

Bruikbaarheid van de huidige bekostigingsgrondslag De huidige systematiek van bekostiging is slechts beperkt bruikbaar voor de uitvoering van deze, deels nieuwe, taken. De bekostigingsparameters zijn gekoppeld aan taken die het wetsvoorstel niet meer kent. Het ligt voor de hand om de bekostigingsgrondslag daarom op andere wijze te realiseren. De ondergetekenden nemen zich voor de periode tot 1 januari 1996 te gebruiken om in goed overleg met de landelijke organen tot een vernieuwing van de bekostigingswijze te komen. Vooralsnog wordt gedacht aan een basisbedrag van de overheid dat is afgeleid van het huidige bedrag minus de taakstelling die vervalt. In verband met het inrichten van de examenbank zal een vergoeding moeten worden betaald betalen.

6.4. Het contract voor de educatie

Het wetsvoorstel versterkt de rol van de decentrale actor, door de in WGR-verband samenwerkende gemeenten een centrale rol te geven voor wat betreft de bestemming van de middelen voor de educatie. De

samenwerkende gemeenten bepalen zowel de prioriteiten als de omvang en inhoud van het onderwijsaanbod dat op het terreinen van de volwasseneneducatie beschikbaar zal worden gesteld aan deelnemers. De relatie tussen de (samenwerkende) gemeente(n) en de onderwijsaanbiedende instelling is een contractuele relatie naar burgerlijk recht. Deze biedt beide partijen maximale flexibiliteit om te reageren op de lokale situatie en behoeften. De onderwijskundige bepalingen met betrekking tot de educatie zijn zeer beperkt gehouden. Ook dit kan bijdragen tot een doelzoekend en bij de actuele vraagstukken aansluitend onderwijsaanbod. Het voorstel voor de introductie van een contractrelatie heeft in de artikel 3-procedure van het concept-wetsvoorstel verdeelde reacties opgeroepen. Verschillende organisaties, waaronder VBVE, KOV, PCO, ABB en NPCS, bepleiten besturing van het beroepsonderwijs via de rijksoverheid. In reactie hierop kan worden opgemerkt dat het wetsvoorstel weliswaar wijzigingen aanbrengt in de methodiekvan het decentrale besturïngsarrangement via de gemeenten, maar het principe van decentralisatie dat reeds in de KVE was opgenomen in tact laat. De rol van de gemeente bij de educatie heeft te maken met het feit dat het budget voor de educatie niet op basis van consumptie of meetbare behoefte wordt uitgekeerd, maar aan alle gemeenten ter hand wordt gesteld op basis van uniforme verdeelsleutels. Omdat het geld uitdrukkelijk bedoeld is voor de «onderkant» van de scholingsmarkt en de behoefte aan dergelijke scholing divers, fluctuerend en moeilijk centraal planbaar is, is de gemeente bij de KVE aangewezen als de instantie die de prioriteiten voor de besteding van de middelen bepaalt. De gemeente kan immers veel beter overzien welk type scholingsbehoeften er zijn onder haar burgers en de besteding van de middelen koppelen aan gemeentelijk beleid dat is gericht op dezelfde doelgroepen. Hetfeit dat prioriteiten moeten worden gesteld bij de vaststelling van de doelgroepen, maakt hettot een politieke beslissing die moet kunnen worden genomen door een instantie die: a. naast en in relatie met de educatie zelf een beleid kan voeren met betrekking tot de bedoelde doelgroepen; b. mede betrokken is bij de discussies in de regio inzake de arbeidsvoorzieningsorganisatie, die een belangrijke factor in het kader van het beleid voor specifieke doelgroepen is; c. tot en beoordeling van de vraag naar onderwijs voor doelgroepen in staat is die niet wordt bepaald door de belangen van de onderwijsinstellingen bij bestaand aanbod, maar wel rekening kan houden met de belangen van de onderwijsinstellingen; d. op democratische wijze door de bevolking wordt gecontroleerd en -zo nodig -publiek ter verantwoording kan worden geroepen.

De LOVW, LOCV, KOV/PCO, ABB en NPCS vrezen dat de gescheiden bekostiging negatieve effecten zal hebben voor de institutionele samenhang tussen educatie en beroepsonderwijs. De ondergetekenden delen deze vrees niet. Weliswaar zal er een zekere mate van concurrentie tussen ROC's plaats kunnen vinden en vergroot de mogelijkheid van gemeenten een deel van de middelen te besteden in het commerciële onderwijs de druk op de prestaties van de afdelingen voor educatie binnen een ROC, maar de institutionele samenhang zal hierdoor niet worden bedreigd: integendeel. De educatie zal, zowel in de richting van de bekostiging via de gemeente, als «toeleverancier» van leerlingen voor het beroepsonderwijs en onderdeel van commerciële activiteiten van instellingen voor elke ROC in de toekomst een essentieel onderdeel vormen. Het zal voor de instelling daardoor van groot belang zijn niet alleen te streven naar een sterk ontwikkelde educatiepoot binnen het ROC, maar ook de programmatische samenhang tussen de educatie en het beroepsonderwijs te optimaliseren.

De gescheiden bekostiging voor instellingen en gemeenten heeft als belangrijk voordeel dat zowel gemeente als instelling meer dan thans het geval is belang heeft bij een goede onderlinge communicatie en een stabiele samenwerkingsrelatie. De gemeenten hebben voor het 20 goed mogelijk uitvoeren van de educatieve activiteiten belang bij flexibel werkende en kwalitatief hoogwaardige onderwijsinstellingen. Marginalisatie van de huidige aanbieders van educatie past, zowel vanuit de gemeenten als vanuit de instellingen gezien, niet in zo'n relatie. De instellingen hebben belang bij een stabiele ontwikkeling van hun instelling en zullen dus geneigd zijn, de gemeente als partner in hun beleidsontwikkeling te betrekken en hun interne beleidsprocessen mede af te stemmen op de vraag naar educatieve scholing. De gescheiden bekostiging zoals in het wetsvoorstel voorgesteld, heeft als belangrijk voordeel dat zowel instellingen als gemeenten, meer dan nu het geval is, belang krijgen bij een goede onderlinge communicatie en een stabiele samenwerkingsrelatie. De basis voor deze relatie is noodzakelijkerwijs een inhoudelijke, en geen formele. In de huidige regelgeving van de KVE is overleg vereist omdat formeel is voorgeschreven dat overleg moet plaatsvinden. Inhoudelijk kan de betekenis van dat overleg beperkt zijn. In de nieuwe situatie is formeel geen overleg voorgeschreven, maar is een markt van vraag en aanbod gecreëerd, waarbij gemeenten als vragende partij optreden en instellingen onderwijsaanbod leveren. Deze «marktposities» vereisen een degelijke onderlinge beleidsafstemming, en een goede samenwerkingsrelatie. De gemeenten hebben voor het zo goed mogelijk uitvoeren van de door hen wenselijk geachte educatieve activiteiten, belang bij kwalitatief hoogwaardige en flexibel ingestelde onderwijsinstellingen. De door de hierboven bedoelde instanties in het kader van de artikel 3-procedure genoemde negatieve effecten, h;er kort samengevat als «marginalisatie van het educatieve aanbod door de gemeenten», zullen alleen al daarom niet te verwachten zijn. Immers marginalisatie van de huidige aanbieders van educatief aanbod, past in het geheel niet in de hier geschetste stabiele en op kwaliteit gerichte samenwerkingsrelatietussen gemeenten en instellingen. Ook de instellingen hebben belang bij een stabiele ontwikkeling van hun instelling en zullen daarom geneigd zijn de gemeenten, als partner, te gaan betrekken bij hun interne beleidsontwikkeling. De interne beleidsprocessen van de instelling zullen daarom vrijwel automatisch, mede, worden afgestemd op de regionale of soms zelfs bovenregionale vraag naar educatieve scholingsactiviteiten.

HOOFDSTUK 7. KWALITEITSZORG

7.1. Inleiding

Een van de centrale doelstellingen van de WEB is het versterken van de kwaliteit van het beroepsonderwijs en de educatie. Daarbij is een belangrijk uitgangspunt dat de onderwijsinstellingen verantwoordelijk zijn voor de realisatie van deze kwaliteit en daarop meer dan thans moeten kunnen worden aangesproken en beoordeeld. Met de in het wetsvoorstel geïntroduceerde vergroting van de zelfstandigheid van de instellingen in het algemeen en de taken met betrekking tot de kwaliteitsbewaking in het bijzonder, wordt beoogd de afstemming op relevante kwaliteitsnormen te versterken. Daarvoor wordt, zoals in dit hoofdstuk zal worden toegelicht, veel van de centrale aansturing vervangen door decentrale arrangementen. Immers, inrichting en vormgeving van het onderwijs zullen in de toekomst in toenemende mate

een kwestie van maatwerk worden. De afstemming van het onderwijskundig en didactisch instrumentarium op doelgroepen, educatieve behoeften en maatschappelijke omstandigheden is dan ook het beste in handen van het direct uitvoerend niveau. Zoals elders in deze memorie van toelichting reeds is verwoord, wordt ervan uitgegaan, dat het onderwijs zoals geregeld in het wetsvoorstel dienstbaar is aan individuele en maatschappelijke behoeften. De maatschappelijke behoeften zullen voor een deel buiten de onderwijsinstelling zelf geformuleerd zijn. Deze instellingsexterne behoeften aan diensten van onderwijsinstellingen zullen mede hun vertaling vinden in eisen omtrent de inhoud van opleidingen en zij vormen als zodanig expliciete kwaliteitseisen.

7.2. Het begrip kwaliteit

Inleiding Het begrip «kwaliteit» is complex en in de literatuur zijn tal van verschillende, soms elkaar uitsluitende definities ontwikkeld. De ondergetekenden achten het van belang dat het kwaliteitsconcept waarvan in de kwaliteitszorgsystematiek van de WEB wordt uitgegaan, expliciet verwoord wordt. Daarbij wordt een begripsomschrijving voor de sector beroepsonderwijs en educatie gegeven die nauw aansluit bij de ontwikkeling van kwaliteit en kwaliteitszorg in maatschappelijke sectoren buiten het (reguliere) onderwijs, bijvoorbeeld in de ontwikkeling van internationale normen voor kwaliteit en kwaliteitszorg. Gezien het succes van deze ontwikkeling aldaar, en gezien de toenemende banden van de instellingen met andere maatschappelijke sectoren, is deze aansluiting in de gedachtenvorming van groot belang.

Externe vraag

Er wordt vanuit gegaan dat het onderwijs in deze sector dienstbaar behoortte zijn aan maatschappelijke behoeften die buiten de instelling zelf geformuleerd zijn. Deze instellingsexterne behoeften aan diensten van onderwijsinstellingen vormen de kwaliteitseisen. Onder kwaliteit wordt in het kader van de WEB verstaan het optimaal, onder toetsing aan professionele standaarden, door de instelling voldoen aan door andere partijen geformuleerde onderwijs-en vormingsbehoeften. Vanzelfsprekend behoort bij het voldoen aan externe behoeften een toetsing van de externe kwaliteitseisen aan interne, professionele normen en standaarden van onderwijsgevenden. Deze kunnen echter wel leiden tot modificaties en aanvullingen, mogelijk zelfs tot keuzen tussen behoeften die men wel en die men niet wenst te realiseren, doch niet tot substantiële wijzigingen van de externe kwaliteitseisen leiden.

Partijen Relevante partijen die behoeften aan diensten van onderwijsinstellingen in de sector BVE kunnen formuleren, zijn buiten de instellingen in elk geval de deelnemers, het afnemend veld, het vervolgonderwijs en de gemeentelijke en de rijksoverheid. Deze behoeften kunnen, afhankelijk van de vragende partij, uit uiteenlopende kenmerken van het aangeboden onderwijs en de aangeboden educatie bestaan, zoals de geboden kwalificering, de toegankelijkheid voor doelgroepen in achterstandssituaties, de bijdrage aan maatschappelijke redzaamheid, detoeleiding tot het beroepsonderwijs, het voorkomen van voortijdig schoolverlaten, c.q. het rendement, e.d. Belangrijk is daarbij te vermelden dat de analyse van de mate waarin deze (onderstaande) onderwerpen op het niveau van de afzonderlijke instelling hun doel kunnen bereiken, zeer verschillend kan uitwerken. Tevens bestaan er diverse, elkaar aanvullende instrumenten

om de verschillende onderdelen van kwaliteit in kaartte brengen of te beïnvloeden.

Instrumenten Voor de specifieke onderdelen van het begrip kwaliteit zijn maatregelen of incentives voorgesteld. Daarbij gaat het om een brede variëteit van instrumenten, variërend van een outputgeoriënteerd bekostigingsmodel tot en met externe visitatiecommissies die de kwaliteit van het onderwijs beoordelen. Het is van belang deze maatregelen in samenhang te zien; het wetsvoorstel omvat een netwerk van regelingen waardoor instellingen en andere betrokkenen voortdurend in de richting worden geduwd van aandacht voor verbetering van kwaliteit. In dit hoofdstuk van de memorie van toelichting zal de aandacht worden geconcentreerd op de specifieke regelingen gericht op het kwaliteitsbewakingssysteem. Slechts een deel daarvan is opgenomen in Hoofdstuk 1, paragraaf 3 (Kwaliteitszorg), van de wet; de overige bepalingen zijn elders in de wet ondergebracht. In de artikel 3-commentaren is, in het bijzonder door VBVE en VAN, naar voren gebracht dat een zekere cumulatie en overlap dreigt van kwaliteitsbewakingsinstrumenten. Bij een hernieuwde weging van de functionaliteit van het instrumentarium, uitgaande van de noodzaak van complementariteit en soberheid, is de conclusie dat op onderdelen nadere deregulering mogelijk is, doch dat de beoogde instrumenten al in belangrijke mate aanvullend en niet overlappend zijn. Dit zal nader toegelicht worden.

7.3. De achtergrond van de voorstellen voor hef kwaliteitsbewakingssysteem

Ex antesturing

Volgens de klassieke sturingsmethodiek van het onderwijs bestaat er voldoende garantie voor goed onderwijs en een goede kwaliteit van de afgestudeerden indien de onderdelen van de organisatie en inrichting van het proces volgens de centrale regelgeving zijn vormgegeven. Controle op de kwaliteit was bij naleving van de regelgeving ex ante niet noodzakelijk. Zoals ook in andere segmenten in het onderwijsbestel, is deze visie evenwel ook voor het EB-bestel voor de toekomst geen uitgangspunt meer. De snel veranderende vraag naar onderwijs maakt het niet langer mogelijk om via dit type ex anteregelingen, ontstaan langs relatief traag werkende en op standaardisatie gerichte mechanismen, aan toekomstige uitdagingen het hoofd te bieden. De noodzaak en de mogelijkheid variatie van onderwijsaanbod door de instellingen zijn zodanig groot geworden dat alleen sterke flexibiliteit en autonomie op een laag organisatieniveau nog passende antwoorden kunnen geven. Doorgaan op de oude paden betekent een vergroting van onrendabele bureaucratie en een toenemend risico, niet langer passende antwoorden op veranderende onderwijs-en vormingsvragen te kunnen geven.

Kwaliteitszorg cyclus

Daarmee wordt de vraag opgeroepen welke methodiek gehanteerd moet worden om de kwaliteit te garanderen en wat daarin de rol van de overheid zou moeten zijn. Teneinde hierop adequaat antwoord te kunnen verschaffen is het kwaliteitszorgproces gesplitst in een sequentie van vier momenten: 1. kwaliteitsnormering, dat wil zeggen het formuleren van veriangens met betrekking tot de kwaliteit van het te leveren onderwijs; 2. kwaliteitsrealisatie, dat wil zeggen de (mate van) realisatie van de kwaliteitsnormen;

• - 

  kwaliteitsbewaking, dat wil zeggen het beoordelen in welke mate de gestelde kwaliteitsnormen daadwerkelijk gerealiseerd zijn; 4. bestuurlijke hantering, dat wil zeggen het verbinden van consequenties aan de kwaliteitsoordelen.

In de volgende paragrafen wordt ingegaan op de vier onderscheiden momenten en zal tevens de vraag tot welk instrumentarium dit leidt en wat de verantwoordelijkheid van de afzonderlijke actoren daarbij inhoudt, worden beantwoord.

7.4. Kwaliteitsnormering

Eindtermenprocedure en kwalificatiestructuur

Naar aanleiding van het advies van de Commissie Wagner in 1982 is sinds enige jaren voortgang geboekt met het formuleren van eindtermen voor opleidingen in het MBO. Na een gecompliceerd ontwikkelingsproces zijn in februari 1993 de eerste eindtermen voor het MBO vastgesteld, geformuleerd door het BOOB dat voor iedere bedrijfstak werd opgericht. Met deze voor het Nederlandse onderwijs unieke procedure is voor het eerst formeel uiting gegeven aan het uitgangspunt dat het bedrijfsleven en het afnemend veld betrokken dienen te zijn bij de bepaling van de inhoud van het beroepsonderwijs. De WVO en de WCBO gaven aan deze procedure voor het eerst de wettelijk basis. Vanaf 1 augustus 1993 zijn de landelijk organen voor het beroepsonderwijs verantwoordelijk voor het formuleren van de eindtermen voor zowel leerlingwezen als MBO: voor het leerlingwezen volgens de WCBO, voor het MBO volgens de beleidsnotitie «Naar landelijke organen voor het beroepsonderwijs». In het wetsvoorstel wordt deze bijzondere, verstrekkende bestuurlijke innovatie verder bestendigd. De landelijke organen, en in het bijzonder de COB's, zijn verantwoordelijk voor de formulering van de eindtermen, die per kwalificatie geordend in deelkwalificaties in een samenhangende kwalificatiestructuur (zie ook hoofdstuk 4) worden ondergebracht. Van belang daarbij is de samenstelling van de COB's, die voorziet in een inbreng van zowel sociale partners als de onderwijsinstellingen. Daarmee is een procedure gecreëerd waarmee het bedrijfsleven zijn verlangens kenbaar kan maken en zijn kwaliteitseisen in overleg met de instellingen kan formuleren. Daarin dienen tevens de persoonlijke/maatschappelijke vorming en de doorstroommogelijkheden verdisconteerd te zijn. In de eindtermenprocedure vindt met andere woorden een belangrijk deel van de kwaliteitsnormering plaats.

Bekostigingssystematiek beroepsonderwijs

Met de introductie van de gedeeltelijke prestatiebekostiging is een tweede belangrijk instrument gecreëerd waarmee de normen voor een aantal onderdelen van kwaliteit geformuleerd worden. Door immers te omschrijven welke prestatie bekostigd zal worden, is tegelijkertijd aangegeven welke behoeften de rijksoverheid onder meer heeft omtrent het beroepsonderwijs. Nieuw hierin is dat de bekostiging niet langer een betrekkelijk neutraal instrument is dat los staat van wat van het onderwijs verlangd wordt en van wat het onderwijs daadwerkelijk oplevert. Het vormt uitdrukkelijk een beleidsinstrument waarmee niet alleen verlangens kenbaar gemaakt worden, doch waarmee tevens consequenties verbonden worden aan het leveren van minder kwaliteit, dat wil zeggen minder prestaties in de zin van de bekostigingseenheden. Voor de uitwerking van dit instrument wordt verwezen naar hoofdstuk 6 van deze memorie van toelichting.

7.5. Kwaliteitsrealisatie

Onderwijsinstellingen zijn de centrale actoren in het aanbieden van onderwijs en zijn daarmee verantwoordelijk voor het realiseren van door de andere partijen verlangde kwaliteit. Het kwaliteitszorgsysteem van de WEB richt zich in belangrijke mate op de werkzaamheden van de instellingen. Het wetsvoorstel voorziet daarvoor ook in belangrijke en richtinggevende bepalingen op basis waarvan alle instellingen een intern systeem van kwaliteitszorg dienen te ontwikkelen. Dat dient te geschieden op een zodanige wijze dat de variabelen, de proceskenmerken, die bij elkaar van bepalende invloed zijn op het kwaliteitsniveau van het geleverde onderwijs, in voldoende mate beheerst worden. Uit de hiervoor gegeven voorbeelden van soorten diensten die verlangd worden (kerntaken), blijken de educatie en het beroepsonderwijs een complexe dienst te omvatten met tal van sterk uiteenlopende aspecten. De kwaliteitsnormen van deze aspecten kunnen conflicteren. Er zijn partijen met uiteenlopende en soms onderling strijdige verlangens. Dit onvermijdelijke gegeven vraagt van de instellingen een sterk beleidsvoerend vermogen, het vermogen om in een complexe maatschappelijke omgeving eigen strategische keuzen en beleidsdoelen te formuleren, steeds in dialoog met en in dienstbaarheid aan de diverse externe kwaliteitsnormerende partijen, rekening houdend met uitgesproken en inbegrepen behoeften. Dit vormt de kern van de interne kwaliteitszorg van instellingen. Tot het systeem van interne kwaliteitszorg behoort ten minste een periodieke evaluatie van het geleverde onderwijs door de instelling zelf. Deze zelfevaluatie heeft vooral een interne functie: leveren wij de dienst met de specificaties die van ons verlangd wordt? Daarnaast kan deze evaluatie gebruikt worden ter voorbereiding van een onderzoek door externe deskundigen. Tevens valt door de instelling te overwegen, naar integratie te streven van het zelfevaluatieverslag en het hierna beschreven kwaliteitsverslag. Ook dit kan bijdragen aan reductie van de bestuurslast.

7.6. Kwaliteitsbewaking

Examinering De instelling is primair verantwoordelijk voor de examinering, dat wil zeggen voor het examenprogramma en het examenreglement. Indachtig het uitgangspunt dat de partij die verantwoordelijk is voor de normering van een kwaliteitsaspect, ook verantwoordelijk dient te zijn voor de bewaking van dat aspect, kan ingevolge de WEB aan de landelijke organen een belangrijke bewakende rol bij de examinering toekomen. Elk diploma dat uitgereikt wordt, dient er immers borg voor te staan dat de bezitter inderdaad de betreffende eindtermen op het betreffende kwalificatieniveau beheerst. In het oorspronkelijke wetsvoorstel was voorzien in een bepaling dat instellingen bij hun examinering als regel gebruik zouden maken van een centrale opgavenbank, ontwikkeld en beheerd door het betreffende landelijke orgaan. Indien daarvan geen gebruik wordt gemaakt, diende dat in het kwaliteitsverslag te worden gemotiveerd. Als resultaat van de vele gesprekken die met alle partijen gevoerd zijn over o.a. de verantwoordelijkheidsverdeling bij de verschillende te onderscheiden leerwegen (zie hoofdstukken 1 en 5 van deze memorie van toelichting), wordt hiervan afgezien. De landelijke organen kunnen weliswaar opgavenbanken oprichten, maar het gebruik ervan door instellingen zal een zaak tussen partijen zijn. Overigens kan worden verwacht dat het aanzienlijk goedkoper is om door de landelijke organen centrale itembanken te laten ontwikkelen dan door de instellingen

afzonderlijk. Dit zal het gebruik van bestaande itembanken voor instellingen aantrekkelijk maken. fhans is bepaald dat de taken en verantwoordelijkheden met betrekking tot de examinering bij algemene maatregel van bestuur zullen worden geregeld (zie artikel 7.6.1). Van het kwaliteitsverslag zal deel uitmaken een rapportage over de wijze waarop de instelling landelijke normering van de examens garandeert. Dit zal door de inspectie bij de beoordeling van het kwaliteitsverslag bezien worden.

Kwaliteitsverslag Nieuw is de introductie van een kwaliteitsverslag. Daarmee wordt een scheiding aangebracht in een aantal deels tegenstrijdige functies die aan de bepalingen inzake het jaarverslag in de huidige wetgeving kleven. Beoogd is hiermee een verbetering van de functionaliteit van de verantwoordingsinstrumenten. In het kwaliteitsverslag wordt verantwoording afgelegd aan de samenleving in het algemeen en de minister in het bijzonder omtrent de wijze waarop de instelling de gewenste kwaliteit heeft gerealiseerd. Daar hoort ook bij de vermelding van de activiteiten van het eigen onderzoek naar de kwaliteit alsmede van het onderzoek dat door instellingen gezamenlijk wordt opgezet, en eventueel onderzoek dat op gezag van de inspectie door onafhankelijke deskundigen is verricht. Voorts wordt vermeld welke bestuurlijke conclusies zijn verbonden aan de uitkomsten van onderzoekingen en welke verbeteringsacties reeds ondernomen zijn, dan wel in de komende periode ondernomen zullen worden. Als reactie op het dringende advies van bijvoorbeeld Onderwijsraad, ABB, PCO/KOV en VBVE tot beperking van regeldichtheid en bestuurlijke lasten, wordt hier voorgesteld, dit verslag niet jaarlijks doch tweejaarlijks te doen zijn, en voorts de inrichting van dit verslag onderwerp van overleg in de EB-Kamer te laten zijn.

Contract met de deelnemer

De versterking van de positie van de consument dient mede een belangrijke kwaliteitsverhogende impuls te bieden. Zij staat er borg voor dat de vooraf aangeboden diensten daadwerkelijk op het te verwachten kwaliteitsniveau aangeboden worden. Het contract is er allereerst op gericht partijen ervan te doordringen dat het aanbieden en afnemen van vormen van onderwijs geen vrijblijvende zaak kan zijn, maar een met waarborgen omklede, door alle betrokkenen serieus te nemen aangelegenheid. Uiteindelijk biedt het contract de leerling/deelnemer de mogelijkheid, nakoming van afspraken rechtens af te dwingen. Het vormt een krachtig kwaliteitsbewakingsinstrument in handen van de meest centrale actor: de deelnemer. Ondergetekenden gaan ervan uit dat ook dit instrument een bijdrage zal leveren aan de gewenste activiteiten van de instellingen, gericht op een verdere verhoging van de kwaliteit.

Onderzoek door externe deskundigen

Het sluitstuk van de kwaliteitsbewaking wordt gevormd door een stelsel van periodieke onderzoeken door commissies van externe deskundigen. Hoewel de visitaties in het hoger onderwijs aanleiding zijn voor de introductie van dit systeem op het terrein van de educatie en het beroepsonderwijs, dienen reeds op voorhand verschillen in uitgangspunten benadrukt te worden. Om te beginnen gaat het hier niet om een forumachtige, normzoekende exercitie zoals in het academisch onderwijs. Bij ontstentenis van externe partijen die kwaliteitsnormen voor weten-

schappelijk onderwijs zouden kunnen articuleren, is daar gekozen voor een commissie van gelijken die als enigen tot normering in staat zouden zijn. Deze «judgement by peers» in het wetenschappelijk onderwijs heeft zowel in de kwaliteitsnormering als in de -bewaking een functie. In het EB-veld is de normering voor een belangrijk deel van de kwaliteitsaspecten van hette leveren onderwijs geregeld. De externe deskundigen dienen in hun beoordeling hierbij aan te sluiten. Daarnaast is in deze sector reeds in enige belangrijke kwaliteitsbewakingsmechanismen voorzien, zoals de rol van de landelijke organen bij de examinering, de bekostigingsinformatie en het jaarverslag. Er zijn nochtans twee redenen waarom dit instrument naast de reeds genoemde bewakingsinstrumenten een plaats verdient: a. de genoemde bewakingsinstrumenten bestrijken nietalle kwaliteitsaspecten van het te leveren onderwijs. Zo zijn niet gedekt de (regionale) invulling door de instelling van de globale landelijke eindtermen en de invulling van de zo genaamde vrije ruimte; b. alleen met dit instrument kan een overallbeeld van de kwaliteit van een opleiding en een instelling verkregen worden. Pas hierin is een verantwoorde beoordeling te geven van de afweging die de instelling gemaakt heefttussen de uiteenlopende en zoals gezegd soms conflicterende verwachtingen, welke afweging tot uiting komt in haar strategisch beleid. Het stelsel van onderzoeken door externe deskundigen bevindt zich op het raakvlak van de kwaliteitsrealisatie en de kwaliteitsbewaking. Ten behoeve van het eerste staat de spiegelfunctie van instellingen gezamenlijk voorop; daarnaast kan tegelijkertijd externe verantwoording afgeiegd worden. De instellingen zijn primair verantwoordelijk voor de opzet en de organisatie van een beheersbaar en informatief stelsel van periodieke externe onderzoeken. Daarbij zullen, conform de wens van in hst bijzonder VBVE, ABB en VBKO, over de opzet afspraken met ondergetekenden gemaakt kunnen worden om de bewakingsfunctie goed uit de verf te kunnen laten komen. In het bijzonder het onderzoeksprogramma van de commissies, dat wil zeggen de onderzoeksobjecten en -criteria, zullen in de EB-Kamer nader vastgesteld worden. Wat de frequentie aangaat wordt voorgesteld elke opleiding in de educatie en in het beroepsonderwijs ten minste eens in de zes jaar door externe deskundigen te laten onderzoeken: de opleidingen educatie vanaf het inwerkingtreden van de wet op 1 januari 1996 en de beroepsopleidingen vanaf het effectueren van de bepalingen omtrent het onderwijsaanbod met ingang van 1 augustus 1997. Een uitvloeisel van de bewakingsfunctie van deze onderzoeken is dat een samenvatting van de conclusies niet alleen in het jaarverslag van de instelling, doch ook in het Centraal register wordt opgenomen. Ook over dit onderdeel van de WEB worden momenteel afspraken gemaakt met betrokken partijen. Voorzien is in een zodanig ontwikkelingstraject dat reeds voorafgaand aan de voorgenomen invoering van de WEB ervaring met dit instrument zal zijn opgedaan. Daarbij heeft de VBVE de uitvoerende, organiserende rol in het visitatiestelsel op zich genomen. Belangrijk daarbij is dat dit voor deze sector nieuwe instrument op deze wijze in nauw overleg met de instellingen tot stand zal komen.

7.7. Bestuurlijke hantering van kwaliteitsoordelen

7.7.1. De instellingen

De eerstverantwoordelijke partij voor het ondernemen van actie is de instelling zelf. Deze zal, afhankelijk van de aard van het oordeel en van het beoordeelde aspect, tot verbeteringsacties dienen te komen. Indien dit vervolgens in een herhaalde beoordeling tot een positieve waardering leidt, is de bestuurlijke cyclus afgerond en behoeft geen verdere actie

ondernomen te worden. In het voorstel is er voor gekozen dat uit een blijvend negatief oordeel over de kwaliteit van een zeker onderdeel van het geleverde onderwijs consequenties getrokken kunnen worden. Ook hier berust de verantwoordelijkheid om daaroverte beslissen bij dezelfde instellingsexterne partijen als bij de normering en de bewaking zijn beschreven. Dat zijn achtereenvolgens het landelijke dan wel regionale bedrijfsleven, het vervolgonderwijs, de centrale en gemeentelijke overheid en de deelnemer.

Marktwerking Belangrijke incentives voor actie in het licht van de kwaliteitsbeoordeling zijn keuzen en beslissingen van partijen die verder geen wettelijk kader behoeven. Het gaat hier om bijvoorbeeld de mogelijkheid van het bedrijfsleven om afgestudeerden van de bewuste opleiding of opleidingslokatie, niet langer aan te nemen. En het kan gaan om de mogelijkheid van potentiële deelnemers om niet op deze lokatie de opleiding te volgen doch elders. Dit «stemmen met de voeten» kan zelf al een belangrijk kwaliteitsverhogend element zijn en de instellingen aansporen, verder te zoeken naar mogelijkheden tot kwaliteitsverbetering. Een vergelijkbare beslissingsvrijheid bezitten de gemeenten: zij kunnen bij een naar hun oordeel onvoldoende kwaliteit besluiten bij volgende rondes elders aan te besteden.

7.7.2. De overheid en het sanctieregime verbonden aan de kwaliteitsbewaking Het in het wetsvoorstel voorziene systeem van kwaliteitsbewaking zal leiden tot kwaliteitsoordelen. Het kan om oordelen gaan die het resultaat zijn van: a. het onderzoek naar de kwaliteit van één opleiding of instelling; b. het onderzoek naar de kwaliteit van een opleiding of van instellingen dat door een aantal instellingen tezamen wordt opgezet; c. een onderzoek dat op gezag van de inspectie door onafhankelijke deskundigen isverricht.

De resultaten van het merendeel van deze onderzoekingen zijn openbaar. Het wetsvoorstel verplicht instellingen er in elk geval toe, de resultaten openbaarte maken van onderzoekingen door onafhankelijke derden. De wet verlangt van de instelling tevens dat in het tweejaarlijkse kwaliteitsverslag de resultaten van de kwaliteitsbewakingsonderzoeken worden vermeld, de bestuurlijke acties die daaruit voortkomen alsmede het kwaliteitsbewakingsprogramma voor de komende periode. Indien uit de gegevens blijkt dat onderdelen van de werkzaamheden van een instelling als onvoldoende moeten worden gekwalificeerd, zal het in eerste instantie de instelling zijn die maatregelen neemt en daarvan melding maakt. De instelling zelf neemt het initiatief om binnen één of twee jaar na de geconstateerde deficiëntie, opnieuw een onderzoek te laten verrichten. Indien de uitkomsten daarvan opnieuw negatief zijn, past het de overheid zich met deze gang van zaken te bemoeien. Het heeft er immers alle schijn van dat overheidsmiddelen wordt aangewend op een wijze die niet in overeenstemming is met de kwalitatieve maatstaven die daarvoor tussen overheid, eventuele andere externe normstellende instanties en onderwijsinstellingen zijn overeengekomen. In die situatie kunnen achtereenvolgens twee formele instrumenten worden ingezet:

Waarschuwing De instelling wordt formeel door de minister opmerkzaam gemaakt op de gevolgen van een voortdurende situatie van onvoldoende kwaliteit. Het

spreekt voor zich dat alvorens dit instrument wordt toegepast, formeel overleg tussen de minister en de instelling heeft plaatsgevonden.

Ontnemen rechten op bekostiging en diplomering

De volgende stap, pas te zetten nadat na een waarschuwing opnieuw geen verbetering opgetreden is, kan zijn dat een instelling de aanspraak op bekostiging ten behoeve van de opleiding verliest alsmede het recht om diploma's voor kwalificerende opleidingen uit te reiken.

Op deze wijze kunnen aan kwaliteitsoordelen bestuurlijke consequenties zijn verbonden die door de oplopende ernst van de gevolgen voor de instelling, voldoende garanties van rechtszekerheid en rechtvaardigheid in zich houden, en tegelijkertijd de mogelijkheid bieden redelijkerwijs de kwaliteit alsnog op een aanvaardbaar niveau te brengen. Naar het oordeel van de ondergetekenden kan pas door dit sluitstuk van de systematiek van de kwaliteitszorg in de EB-sector de overheidsverantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs volledig gewaarborgd zijn.

7.8. De inspectie

Het toezicht is opgedragen aan de inspectie van het onderwijs. Dit uitgangspunt is reeds verwoord in de bestaande wetgeving en blijft onverkort gehandhaafd in het wetsvoorstel. Wel verdient het aanbeveling het uitgebreide takenpakket in de huidige wetgeving af te zetten tegen de centrale taak die de inspectie krijgt opgedragen in het kader van de kwaliteitsbewaking. Naar analogie van het hoger onderwijs krijgt de inspectie ook hier het metatoezicht op de wijze waarop de instellingen hun interne en externe kwaliteitsbewakingssysteem vormgeven. Dit toezicht zal zeer actief zijn en de inspectie krijgt specifieke bevoegdheden om dit toezicht effectief uit te voeren. De reikwijdte van de kwalificatiestructuur, leidend tot toezicht op zowel bekostigde instellingen als commerciële instellingen die geregistreerde opleidingen aanbieden, zal het werkveld van de inspectie wellicht verruimen. Indien daartoe aanleiding bestaat, kan de inspectie een eigen onderzoek door een commissie van externe deskundigen als een contra-expertise laten verrichten. Deze belangrijke toespitsing van het takenpakket heeft geleid tot het accentueren van de primaire instellingstaak met betrekking tot de kwaliteit. Het is immers de bedoeling de controle op de wijze waarop instellingen hun kwaliteitsbewakingssysteem opbouwen en onderhouden, intensief te laten zijn.

HOOFDSTUK 8. ONDERWIJSKUNDIGE BEPALINGEN

8.1. Inleiding

Het wetsvoorstel bevat, zoals reeds hiervoor is uiteengezet, belangrijke wijzigingen van de onderwijskundige voorschriften. Deze wijzigingen zijn vervat in een beperkt aantal bepalingen in het wetsvoorstel. Bij het opstellen is telkenmale de noodzaak van centrale regelgeving zorgvuldig afgewogen tegen het alternatief: overlaten aan de instellingen. In dit hoofdstuk worden deze bepalingen nader toegelicht.

8.2. Het onderwijsmodel

8.2.1. Inleiding

In de afweging welke onderdelen nog in het wetsvoorstel moeten worden opgenomen, is met het oog op versterking van de positie van de instellingen juist op onderwijskundig terrein, gekozen voor een zeer terughoudende aanpak. Slechts het hoogst noodzakelijke is geregeld. Daarbij is rekening gehouden met de volgende wenselijkheden: a. het onderwijsmodel moet voor alle instellingen dezelfde basiskarakteristieken bevatten, zodat de vergelijkbaarheid van opleidingen is gegarandeerd en de overstap van deelnemers naar een andere instelling zonder al te veel problemen kan plaatsvinden. Het model moet dus transparant en relatief eenvoudig zijn; b. het model moet uitgaan van hoofdkwalificaties, maar moet voor degenen die het systeem -helaas -voortijdig verlaten de mogelijkheid bieden om geleverde prestaties te honoreren met een maatschappelijk herkenbaar bewijs daarvan; c. de regeling van het onderwijsmodel moet minimumgaranties bevatten voor de kwaliteit van de opleidingen en voor rechtsbescherming van de deelnemers; d. het model moet ruimte bieden voorsturing op grond van politiekmaatschappelijke doelstellingen zoals het geven van onderwijs in de Nederlandse taal aan anderstaligen, het vergroten van de toegankelijkheid voor bepaalde doelgroepen en de mogelijkheid van uitbouw van de praktijkcomponent. Deze vier wenselijkheden liggen ten grondslag aan de keuzen die zijn gemaakt in het onderwijsmodel.

8.2.2. Nieuwe typologie van opleidingen beroepsonderwijs In het wetsvoorstel wordt, aansluitend op de verworven inzichten bij de formulering van de kwalificatiestructuur zoals uiteengezet in hoofdstuk 4, een nieuwe typologie van opleidingen voorgesteld. Daarbij gaat het om herordening en herpositionering van bestaand (en nog te ontwikkelen) onderwijsaanbod in een vijftal verschillende typen opleidingen. Deze opleidingen zijn: a. de assistentopleiding; b. de basisberoepsopleiding; c. de vakopleiding; d. de middenkaderopleiding; e. de specialistenopleiding. Voor de onderscheiden opleidingen worden in het wetsvoorstel twee verdere specificaties opgenomen: een, normatieve, cursusduur (gedefini-eerd in termen van gemiddeld per jaar 1600 uur studieduur voor een nominale voltijdse deelnemer) en een minimum percentage voor de tijd die in de praktijk moet worden doorgebracht. Samengevat gelden de volgende normatieve cursusduren:

opleidingstype cursusduur Assistentopleiding

1 jaar basisberoepsopleiding

2jaar vakopleiding

2-3V2 jaar middenkaderopleiding

3-4jaar specialistenopleiding

1 jaar

Kwalificatiestructuur Het model maakt deel uit van de kwalificatiestructuur zoals omschreven in hoofdstuk 4. Dat impliceert dat de typologie van opleidingstypen aansluit bij die kwalificatieniveaus.

8.2.3. Nieuwe typologie van opleidingen educatie

In de verschillende adviezen in het kader van de artikel 3-procedure

(onder meer van SVE en VAN), maar ook zeer pregnant in het advies van de Onderwijsraad, is opgemerkt dat voor de educatie, in tegenstelling tot het beroepsonderwijs, een kwalificatiestructuur zou ontbreken. Of zoals de Onderwijsraad het uitdrukt: «Deze functionele, naar niveau gerangschikte, indeling [bedoeld wordt die van het beroepsonderwijs] wordt niet toegepast bij de (....) »educatie« (...)». Naar de mening van de Raad «zou in het wetsvoorstel (...) aangaande de kwalificatiestructuur een duidelijke verbinding tussen beide systemen moeten worden gelegd». De eerste ondergetekende neemt zich deze kritiek ter harte, maar merkt daarbij tevens op dat het steeds de bedoeling is geweest om door de presentatie van het opleidingenmodel in artikel 7.3.1 en de mogelijkheid tot vaststellen van eindtermen door de minister, uitdrukking te geven aan de bovenbedoelde samenhang tussen educatie en beroepsonderwijs en aan de kwalificatiestructuur van de educatie. Dit wordt hieronder nader toegelicht onder verwijzing naar de tekst van het genoemde artikel.

In de educatie kunnen twee hoofdcategorieën van opleidingen worden onderscheiden: A. de opleidingen bedoeld in artikel 7.3.1, eerste lid, onder a; dat wil zeggen de opleidingen VAVO, gericht op het behalen van een (deel)diploma VWO/HAVO/MAVO; B. de andere opleidingen, bedoeld in de onderdelen b, c en d van het eerste lid van dat artikel.

De opleidingen onder A vormen een aparte categorie aangezien deze niet van de andere opleidingstypen kunnen worden onderscheiden op grond van niveau, maar op grond van het feit dat deze opleidingen zich richten op een diploma dat geregeld is in een andere wet. Voor deze opleidingen worden geen eindtermen vastgesteld, aangezien de examenprogramma's voor de verschillende vakken reeds krachtens de WVO worden vastgesteld en de deelnemers een examen afleggen dat krachtens die wet is geregeld.

De opleidingen onder B zijn te verdelen in B. de opleidingen die zijn gericht op breed maatschappelijkfunctioneren, bedoeld in artikel 7.3.1, eerste lid, onder b; B. de opleidingen Nederlands als tweede taal, bedoeld in artikel 7.3.1, eerste lid, onder c; en B. de opleidingen, bedoeld in artikel 7.3.1, eerste lid, onder d, die een algemeen oriënterend karakter hebben.

De opleidingen, gericht op breed maatschappelijk functioneren, vormen een brede categorie van opleidingen onder meer gericht op het eindniveau eerste fase van het voortgezet onderwijs. Daarmee is tevens aangegeven dat deze opleidingen niet als eindonderwijs kunnen worden beschouwd, maar dat zij primair bedoeld zijn als doorstroomopleidingen die toeleiden naar een vervolgtraject. Dat traject kan enerzijds een VAVO-opleiding zijn en anderzijds de basisberoepsopleidingen, de vakopleidingen en de middenkaderopleidingen in het beroepsonderwijs. Daarmee is tevens een samenhang tussen beide onderdelen van het EB-bestel gegeven. Aangezien het ROC al deze opleidingen zelf in huis heeft, gaat het dus om interne doorstroming binnen de instelling. De minister zal voor deze opleidingen de eindtermen kunnen vaststellen.

Met het inrichten van de op doorstroming gerichte opleidingen komt de noodzaak voor algemene oriëntatie-en schakelingstrajecten voor volwassen deelnemers voor een groot deel te vervallen. Het onderhavige opleidingstype vormt gedeeltelijk de voortzetting van de opleidingen, bedoeld in artikel 18, eerste lid, onder c, van de WVO: «opleidingen die gericht zijn op oriëntatie op en doorstroming naar andere vormen van

volwasseneneducatie, daaronder mede verstaan onderwijs verzorgd door instellingen van hoger onderwijs», en de activiteiten basiseducatie, bedoeld in artikel 55, tweede lid van de KVE: «Indien deelnemers daartoe de wens kenbaar maken, kunnen de activiteiten zijn gericht op oriëntatie op en toeleiding naar direct op de basiseducatie aansluitende opleidingen».

Een belangrijke en tevens bijzondere positie wordt ingenomen door de opleidingen, gericht op het diplomal en -11 Nederlands als tweede taal. Deze zijn opgenomen in artike! 7.3.1, eerste lid, onder c. Op dit moment worden deze opleidingen afgesloten met een staatsexamen. Dit geschiedt onder meer om een maximaal civiel effect te waarborgen voor een zeer kwetsbare categorie van deelnemers. Ondergetekenden willen dit nog voor enige tijd handhaven, te weten totdat deze opleidingen en hun diploma's genoeg zijn ingeburgerd en het civiel effect niet meer afhankelijk is van examinering van overheidswege. Uiteindelijk zal voor deze opleidingen eenzelfde systematiek gelden als die welke voor het beroepsonderwijs is geregeld: de minister stelt eindtermen vast, de instelling is verantwoordelijk voor de inrichting van het onderwijs en de examinering.

Het vierde type opleidingen met een algemeen oriënterend karakter vormt de voortzetting van de activiteiten in het kader van de huidige basiseducatie, bedoeld in artikel 55, eerste lid, van de KVE. Het gaat hier om een brede categorie van opleidingen waarbij de instellingen een grote mate van vrijheid en eigen initiatief moeten hebben bij de invulling daarvan. De algemene noemer van de opleidingen op dit niveau is: redzaamheid, dat wil zeggen redzaamheid op het gebied van taalvaardigheid, rekenvaardigheid en sociale vaardigheid. Dittype opleidingen heeft voor tal van maatschappelijke categorieën een «schakel-en rangeerfunctie». De minister kan ook voor opleidingen van dittype eindtermen vaststellen.

Door de profilering van de opleidingen educatie in de hierboven geschetste zin ontstaat er ook voor de educatie een kwalificatiestructuur, gebaseerd op een indeling in niveaus. Anders dan bij de kwalificatiestructuur voor het beroepsonderwijs zoals geschetst in hoofdstuk 4 van deze memorie van toelichting, gaat het hier niet om kwalificaties voor een bepaald beroep, maar om kwalificaties voor de maatschappij of om doorstroomkwalificaties. In beide gevallen gaat het evenwel om ordeningsprincipes. Bij de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs is het belangrijkste ordeningsprincipe het niveau van de beroepsuitoefening, ontleend aan de arbeidsmarkt. Bij de kwalificatiestructuur van de educatie is het belangrijkste ordeningsprincipe de aansluiting van de educatie op het beroepsonderwijs enerzijds en op maatschappelijke behoeften anderzijds. Door de inrichting van de kwalificatiestructuur van de educatie wordt enerzijds zekergesteld dat de breedte en flexibiliteit van het huidige opleidingsaanbod voor de educatie voor de toekomst gehandhaafd kunnen blijven voorzover gemeenten daaraan binnen het algemene beleidskader invulling geven, en blijven anderzijds de examenregelingen die onontbeerlijk zijn voor de erkenning van een deel van het onderwijsaanbod van toepassing.

8.2.4. Oriëntatie en schakeling

In het concept-wetsvoorstel was voorzien in een specifieke regeling voor de zogenoemde «oriëntatie en schakeling» in de vorm van aanvullende programma's die deel konden uit maken van de assistent-opleidingen en de basisberoepsopleidingen. Het blijft immers noodza-

kelijk om voor bepaalde categorieën deelnemers de mogelijkheid te creëren, extra inspanningen te leveren teneinde daadwerkelijk de eindtermen van in het bijzonder de assistentopleiding en de basisberoepsopleiding te kunnen behalen. Deze inspanningen dienen onder bepaalde voorwaarden door de rijksoverheid bekostigd te worden. In de adviezen is er o.a. door LÓVWJ, LOCV en NGL op gewezen dat dit de mogelijkheid van instellingen om fijnmazig op specifieke behoeften te reageren, hetgeen toch een instellingsverantwoordelijkheid is, ernstig inperkt. Bovendien werd opgemerkt dat de beperking tot de assistent-opleidingen en de basisberoepsopleidingen eveneens een restrictie opleverde. Om deze reden wordt nu het volgende voorgesteld. In het wetsvoorstel wordt niet langer gesproken over aanvullende programma's maar over aanvullende activiteiten. Voor deze categorie activiteiten worden voorts ook niet langer eindtermen vastgesteld. De inrichting ervan vormt het maatwerk van de instelling. Op die manier wordt ook aangesloten bij de systematiek van aanvullende activiteiten van het Besluit vormingswerk voor jeugdigen 1994. Het ligt in de rede te veronderstellen dat de in deze wet bedoelde aanvullende activiteiten overeenkomsten zullen vertonen met de doelstellingen van het vormingswerk zoals verwoord in laatstgenoemd besluit. De aanvullende activiteiten zullen in afwijking van het concept-wetsvoorstel mogelijk zijn binnen alle opleidingen beroepsonderwijs. De assistent-en de basisberoepsopleiding krijgen echter in de bekostiging sen extra opslag waarmee deze aanvullende trajecten mogelijk worden gemaakt. Deze extra bekostiging wordt specifiek op deze twee opleidingstypen gericht omdat de extra inspanning vooral gericht moet zijn op het behalen van de minimumstartkwalificatie en omdat mag worden aangenomen dat zich juist bij deze opleidingen problemen zullen voordoen die een extra opleidingsinspanning en een expliciete bekostiging daarvan door de overheid noodzakelijk maken. Van belang is het uitgangspunt dat oriëntatie op de te volgen richting in het algemeen geacht wordt te hebben plaatsgevonden in de eerste fase van het voortgezet onderwijs dan wel in de educatie. Binnen het beroepsonderwijs zijn hiervoor in beginsel dan ook beperkte mogelijkheden. Hoewel instellingen vanzelfsprekend de vrijheid hebben om oriënterende activiteiten aan te bieden, zijn zowel de financiële ruimte als de mogelijkheden om binnen een begrensde opleidingsduur voldoende tijd vrij te maken voor dit soort activiteiten beperkt. De nadruk zou in het beroepsonderwijs derhalve op korte voor-of nevenschakeling behoren te liggen, gericht op het opheffen van deficiënties. De in het wetsvoorstel neergelegde regeling sluit niet uit dat ook voor de andere opleidingssoorten aanvullende activiteiten aangeboden worden; dit is dan een verantwoordelijkheid van de instelling binnen haar budgetvrijheid.

Voor de aanvullende activiteiten zullen geen eindtermen worden ontwikkeld, omdat ervan kan worden uitgegaan dat de (beperkte) extra financiële middelen die in het kader van de genoemde opleidingstrajecten beschikbaar zullen zijn, effectief zullen worden ingezet om zoveel mogelijk deelnemers in een beroepstraject te laten slagen. Het bekostigingssysteem biedt voldoende garanties dat instellingen als doelstelling eerder zullen kiezen voor doorstroming naar een beroepstraject dan voor het langdurig aanbieden van oriënterende en schakelende trajecten die niet leiden tot concrete deelneming aan beroepsopleidingen. Weliswaar geeft de wet formeel geen beperking aan de duur en de omvang van oriëntatie en schakeling, maar de genoemde opslagpercentages zullen ervan uitgaan dat het een beperkt gedeelte van de populatie betreft, en ook de algemene bekostiging is niet van zodanige aard dat het mogelijk is, voor grote groepen deelnemers gedurende lange tijd opleidingen te verzorgen die als voortraject moeten worden beschouwd.

100

Deelnemers die niet in deze relatief korte trajecten die in het beroepsonderwijs voor oriëntatie en schakeling mogelijk zijn, het vereiste ingangsniveau kunnen bereiken, of die liever niet zo direct gericht op een bepaalde beroepsuitoefening hun tekorten in voorafgaande scholing willen aanvullen, kunnen via de educatie, voor zover de gemeenten daarvoor gelden ter beschikking stellen, oriënterende en schakelende cursussen volgen. Indien blijkt dat, in het bijzonder in de educatie, onvoldoende aandacht en/of geld besteed zouden worden aan deze functie van de educatie, is het niet uitgesloten dat de minister in het beleidskader educatie voorschriften terzake opneemt.

Het hier beschreven systeem gaat ervan uit dat een ROC met behulp van de eerder genoemde adequate selectie en begeleiding van leerlingen, de juiste trajectkeuze voor de individuele deelnemer zal kunnen vaststellen.

8.3. Het onderwijs en de onderwijs-en examenregeling

Het curriculum

Zoals reeds hiervoor is uiteengezet, zullen de onderwijsinstellingen voor het beroepsonderwijs (en in een aantal gevallen ook voor de educatie) hun curriculum ontwerpen aan de hand van de eindtermen die door de minister zijn vastgesteld. De eindtermen zullen op een bepaald abstractieniveau zijn beschreven en zullen derhalve ten behoeve van het onderwijs concreet moeten worden ingevuld. Op welke wijze deze invulling wordt gegeven is een zaak van de instellingen zelf. Bij de vaststelling van het curriculum zal niet alleen rekening moeten worden gehouden met de concrete elementen uit de eindtermen: het curriculum moet ook, meer in algemene zin, beantwoorden aan de doelstellingen van de educatie en het beroepsonderwijs zoals in hoofdstuk 1 van het wetsvoorstel geformuleerd. Daarbij gaat het, voor het beroepsonderwijs, niet alleen om «theoretische en praktische voorbereiding op de uitoefening van beroepen», maar ook om de «bevordering van de algemene vorming en de persoonlijke ontplooiing van de deelnemers», waardoor ook wordt bijgedragen aan het «maatschappelijkfunctioneren» van de deelnemers. De instellingen zullen in hun curricula deze algemene doelaanduiding nader specificeren en moeten afwegen welke onderdelen van het onderwijsaanbod daarin passen. Voor een gedeelte zal de algemene vorming reeds in de eindtermen zijn verwerkt. De eindtermen laten echter ook een gedeelte aan vrije ruimte open. Dit gedeelte zullen instellingen mede voor hun eigen profilering voor ander onderwijsaanbod kunnen gebruiken. Hieronder valt tevens het levensbeschouwelijk gerichte onderwijs voor de denominatieve instellingen.

Onderwijs-en examenregeling

In het wetsvoorstel zijn alle beslissingen van een instelling die in het kader van het onderwijs en de examens moeten worden genomen, samengevoegd in een document dat de Onderwijs-en examenregeling is genoemd. Dit is derhalve het document waarin de belangrijkste elementen van het onderwijs en de examinering zijn opgenomen. Het verplicht stellen van dit document heeft vier redenen: a. daarmee is in één document het geheel van beslissingen op dit terrein opgenomen. Het document is openbaar en kan in het eigen systeem van kwaliteitszorg een rol spelen; b. doordat het document alle relevante beslissingen bevat, is het tevens een minimum checklist voor de instelling;

101

• - 

  de lijst garandeert een aantal beslissingen die voor de deelnemers van groot belang zijn. Zij bevat een aantal beslissingen die ook in het kader van de rechtsbescherming van de deelnemer een rol kunnen spelen. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de vrijstellingsregeling, de termijn van nakijken van schriftelijk werk en de wijze waarop, in voorkomende gevallen, aan gehandicapte deelnemers een alternatieve wijze van toetsing wordt aangeboden; d. het document maakt het mogelijk dat afspraken die de instelling met het landelijk orgaan maakt met betrekking tot de invulling van de beroepspraktijkvorming, in dit document worden vastgelegd. De onderwijs-en examenregeling in geregeld is artikel 7.4.10. De verdeling van de taken en bevoegdheden inzake de vaststelling van de onderwijs-en examenregeling wordt bij algemene maatregel van bestuur geregeld, overeenkomstig de uitkomsten van een op korte termijn te voeren overleg hierover met de betrokken partijen.

Uit de opsomming blijkt dat de onderwijs-en examenregeling alle relevante onderwerpen omvat. Er is dan ook geen noodzaak om de instelling te verplichten tot het vaststellen van meer documenten dan deze regeling: het traditionele schoolwerkplan kan dan ook vervallen, mede omdat de ex antegoedkeuringsprocedure in het systeem van kwaliteitszorg is vervangen door een andersoortige regeling.

8.4. Examens

Examencommissie Belangrijk onderdeel van zowel de interne als de externe kwaliteitsbewaking is de examinering. De examens worden afgenomen onder verantwoordelijkheid van een examencommissie. De samenstelling, taken en bevoegdheden met betrekking tot het instellen van deze commissies zullen worden geregeld bij algemene maatregel van bestuur. Er is een tweetal verantwoordelijkheden te onderscheiden: a. de examens van de beroepsbegeleidende leerweg; b. de examens van de beroepsopleidende leerweg.

De examencommissie wijst examinatoren aan die de toetsen en (onderdelen) van examens afnemen onder verantwoordelijkheid van de examencommissie. Deze examinatoren hebben in het wetsvoorstel geen eigen bevoegdheden: zij zijn belast met de uitvoering van de taken namens de examencommissie die onder de door de commissie geformuleerde voorwaarden worden uitgevoerd. In het wetsvoorstel is een regeling opgenomen die erin voorziet dat: a. examens van een of meer opleidingen kunnen worden afgenomen door examinatoren van een andere instelling voor educatie en beroepsonderwijs c.q. een ander landelijk orgaan; b. onderdelen van het examen kunnen worden afgenomen door externe, door de examencommissie aangewezen, instanties. De praktijk van in het bijzonder het commerciële onderwijs om gespecialiseerde examenbureaus in te schakelen kan daarmee worden gelegitimeerd.

Belangrijk is op te merken dat in beide gevallen de instelling en het landelijk orgaan tezamen de diplomerende instantie blijven, en niet (in het voorbeeld onder b.) het desbetreffende examenbureau.

De opgavenbank

Het concept-wetsvoorstel voorzag in de introductie van een bestand van examenopgaven dat onder verantwoordelijkheid van de landelijke organen opgebouwd of uitgevoerd was. Uit dat bestand kon door de

102

instellingen bij de (eind)examinering van leerlingen worden geput. Deze variant had het voordeel dat de instelling op elk gewenst moment uit de bank examenopgaven kan opvragen (flexibiliteit en maatwerk voor de onderwijsdeelnemer) en de landelijke organen ook een inhoudelijke verantwoordelijkheid droegen voor de inhoud van de examens. Er werd vanuit gegaan dat de examenopgaven vanuit de itembank van de landelijke organen als norm voor de kwaliteitsbeoordeling zouden gelden. Instellingen die daarvan gebruik wilden maken, konden dat dus als een concrete deeluitwerking van het kwaliteitsbewakingssysteem beschouwen. Maar het stond instellingen vrij om zelfstandig opgaven te maken of gebruik te maken van andere, elders ontwikkelde opgaven. In zo'n geval diende de instelling in het kwaliteitsverslag te expliciteren waarom niet was gekozen voor de itembank opgaven.

Nu de verantwoordelijkheid voor de examinering van de beroepspraktijkvorming in de beroepsbegeleidende leerweg in een algemene maatregel van bestuur zal worden vastgelegd, is een andere situatie ontstaan. De mogelijkheid tot het inrichten van een opgavenbank op verzoek van de COB, waarbij er vooralsnog van wordt uitgegaan dat het de landelijke organen zullen zijn die deze opgavenbank ontwikkelen, inrichten en onderhouden, is ook in de nieuwe situatie een goede zaak en kan derhalve gehandhaafd blijven. Maar de verantwoordingsplicht van de instelling in het kwaliteitsverslag bij het niet gebruik maken van opgaven uit de opgavenbank is in de nieuwe situatie overbodig geworden en kan derhalve vervallen.

Kosten landelijke examenopgaven

De ontwikkeling van de itembank impliceert werkzaamheden en kosten voor (naar vooralsnog wordt aangenomen) de landelijke organen. Zoals in hoofdstuk 6 reeds is vermeld, wordt in de bekostiging rekening gehouden met een component voor deze kosten. De kosten voor de instandhouding van de itembanken zullen worden gedekt door de contracten tussen de landelijke organen en de afnemende onderwijsinstellingen.

Ontwikkelen of doen ontwikkelen

Het wetsvoorstel is weliswaar neutraal geformuleerd met betrekking tot de ontwikkeling enz. van een opgavenbank (artikel 7.4.4 verwijst daarvoor naar de in artikel 7.6.1 genoemde algemene maatregel van bestuur), ondergetekenden gaan er vooralsnog van uit dat de landelijke organen daarvoor zorg zullen dragen. Dat kan ook inhouden, het aanwijzen van andere partijen om daaraan het werk voor landelijke organen uit te besteden. De landelijke organen zijn en blijven dan echter verantwoordelijk, ook voor de kwaliteit van de examens.

8.5. De beroepspraktijkvorming

Van Rauwenhoff tot Van Veen

In 1990 heeft het kabinet in reactie op het advies van de tijdelijke adviescommissie onderwijsarbeidsmarkt (de Commissie Rauwenhoff) het belang onderstreept van een vloeiende overgang tussen beroepsopleiding en beroepsuitoefening, zoals bepleit door de commissie. Dualisering als combinatie van leren en werken is daartoe als belangrijk middel naar voren gebracht. In het met sociale partners gesloten convenant is in 1992 in aansluiting hierop aangegeven onder welke randvoorwaarden duale trajecten tot stand zouden kunnen komen. Op 30 november 1993 bracht de Commissie Dualisering onder voorzitterschap van mr. C van Veen het rapport «Beroepsvorming langs

103

vele wegen» uit. De commissie introduceert de beroepsvorming als een integraal concept voor de buitenschoolse component in het beroepsonderwijs. Voor het beroepsonderwijs zou dit begrip zowel voor het huidige MBO als voor het leerlingwezen moeten gelden. In beide leerwegen, die de commissie overigens uitdrukkelijk blijft onderscheiden, kan de beroepsvorming op zeer verschillende wijze vorm krijgen, bijvoorbeeld in leerarbeidsovereenkomsten, gemeenschappelijke opleidingsactiviteiten, bedrijfsscholen, centra voor vakopleiding voor volwassenen, technologiecentra etc. De commissie constateert voorts dat de term «dualiserïng» steeds meer een beladen begrip is geworden dat de eigen verwezenlijking in de weg staat. Zij pleit er daarom voor, deze term voortaan achterwege te laten. Op het advies is door de eerste ondergetekende separaat en meer uitvoerig gereageerd.

Dualisering, beroepsvorming en beroepspraktijkvorming Van dualisering van het beroepsonderwijs volgens het concept van de Commissie Rauwenhoff is sprake wanneer het leertraject de gezamenlijke verantwoordelijkheid is van onderwijs en bedrijfsleven, het bedrijfsleven bij de afsluiting van de beroepsopleiding een belangrijke rol vervult en een leerovereenkomst wordt afgesloten tussen deelnemer, opleiding en leerbedrijf. Aldus wordt de wisselwerking tussen beroepsonderwijs en de praktijk geïntensiveerd en wordt de kwaliteit van de beroepsvorming verbeterd. Sprake zal moeten zijn van een beroepsvorming die een substantieel deel van de beroepsopleiding in beslag neemt.

In navolging van het rapport van de Commissie Van Veen wordt het concept «dualisering» verlaten en wordt de term zoveel mogelijk vermeden. Een meer geschikte term is, parafraserend op de Commissie Van Veen, de beroepspraktijkvorming. Deze term is dan ook in het wetsvoorstel consequent gebruikt. Er is voor de term «beroepspraktijkvorming» gekozen en niet voor «beroepsvorming» zoals de Commissie Van Veen voorstelt, omdat de keuze voor «beroepsvorming» zou kunnen impliceren dat de schoolcomponent niet van vormend belang voor de beroepsuitoefening zou kunnen zijn.

Beroepspraktijkvorming Met het begrip beroepspraktijkvorming is voor het gehele secundair beroepsonderwijs gekozen voor één systematiek voor de buitenschoolse component. ledere opleiding uit het toekomstige opleidingenmodel dient een substantieel deel beroepspraktijkvorming te bevatten. Deze vorming heeft de volgende kenmerken: a. geen deelnemer kan zonder (met goed gevolg afgelegde) beroepspraktijkvorming een diploma behalen; b. in beginsel vindt deze vorming buiten de school plaats; c. de omvang is substantieel; voor alle opleidingstypen uit het wetsvoorstel wordt wat deze vorming aangaat, in de wet een algemeen minimumpercentage van 20% vastgelegd; d. de leerdoelen en leeractiviteiten zijn expliciet vastgelegd en gelegitimeerd door de desbetreffende bedrijfstak; e. de dagelijkse begeleiding is een taak van de arbeidsorganisatie(s) waar de beroepsvorming plaats vindt; de individuele begeleiding wordt verzorgd door de daarmee krachtens een algemene maatregel van bestuur (zie artikel 7.6.1) belaste instantie f. bij de beoordeling van de resultaten van de deelnemer is de arbeidsorganisatie betrokken; g. arbeidsorganisaties die beroepspraktijkvormingsplaatsen ter beschikking stellen, worden beoordeeld per bedrijfstak (leerbedrijf). Daarbij wordt de haalbaarheid van verplichte accreditering onderzocht;

104

• - 

  er wordt een schriftelijke overeenkomst opgesteld waarin zijn opgenomen: de leerdoelen en de te verrichten leeractiviteiten; omvang, aanvang, einde, frequentie e.d.; aard en omvang van de begeleiding; de wijze van beoordeling door de arbeidsorganisatie de regeling van de kwaliteitszorg; i. het initiatief om tot beroepspraktijkvormingsovereenkomsten te komen kan, afhankelijk van de gekozen leerweg, liggen bij de bedrijfstak/ landelijk orgaan of bij de onderwijsinstelling.

Binnen het opleidingenmodel kan, onafhankelijk van de leerweg die de deelnemer heeft gekozen, de beroepspraktijkvorming in een grote variëteit plaats vinden afhankelijk van de arrangementen die voor de desbetreffende deelnemer worden getroffen. De volgende variabelen zijn van belang: a. verschillen in vorm; dat wil zeggen leerwerksituatie, leerhoek, GOA, bedrijfschool, CVV/CBB, technologiecentrum, etc.; b. verschillen in omvang binnen de in het COB bepaalde kaders; c. verschillen in rechtspositie van de deelnemer; arbeidsovereenkomst, uitkering, studiefinanciering; d. verschillen in initiatief/aansturing; de bedrijfstak (landelijk orgaan) of de onderwijsinstelling.

8.6. Regelingen met betrekking tot de educatie

In het wetsvoorstel is de lijn van decentralisatie van de educatie voortgezet en vormgegeven door een contractrelatie tussen onderwijsinstellingen en gemeenten te introduceren. In deze contracten zullen de specificaties voor de aard en omvang van het gewenste onderwijsaanbod worden neergelegd. Gemeenten en instellingen krijgen in het wetsvoorstel een maximale vrijheid om de condities waaronder contracten kunnen worden afgesloten zelf in te vullen. De voorschriften in het wetsvoorstel inzake de educatie zijn dan ook beperkt tot een afbakening van hettype opleidingen die onder het begrip educatie vallen en tot enkele examenregelingen.

8.7. Ondersteuning

De ondersteuning van de onderwijsinstellingen omvat werkzaamheden die gericht zijn op handhaving en verbetering van de kwaliteit van de activiteiten die de onderwijsinstellingen verrichten. De ondersteuning wordt in de huidige situatie onderscheiden in landelijke ondersteuning en regionale ondersteuning.

8.7.1. Landelijke ondersteuning

CIBB, SVE en landelijke organisaties vormingswerk Voor de landelijke ondersteuning zijn twee wettelijk geregelde instanties aangewezen. Deze worden rechtstreeks en volledig op grond van de KVE bekostigd: a. de stichting CIBB (centrum innovatie beroepsonderwijs bedrijfsleven) verricht ondersteuningsactiviteiten voor het cursorisch beroepsonderwijs; b. de stichting SVE verricht soortgelijke activiteiten voor de basiseducatie. Voor het vormingswerk verrichten de LOVWJ en de LOCV ondersteuningsactiviteiten, gericht op zowel het zelfstandige vormingswerk als op het vormingswerk in scholengemeenschappen, maar ook op andere taken.

Integratie Tegen de achtergrond van de eerder in deze toelichting uitvoerig

105

beschreven ontwikkelingen in het veld van het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie, lag het voor de hand dat CIBB en SVE zich gezamenlijk zouden richten op de landelijke ondersteuning van het gehele veld van het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie, inclusief het VAVO. Bij de behandeling van het wetsvoorstel-KVE drong de Tweede Kamer der Staten-Generaal erop aan dat beide instellingen op korte termijn zouden fuseren. Feitelijk zijn daarom reeds op basis van de KVE een aantal stappen gezet, gericht op integrale ondersteuning voor het gehele terrein van het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie. Daarbij zijn vergaande afspraken over integrale beleidsvorming en samenwerking tussen CIBB en SVE tot stand gekomen. Ter uitvoering van dat samenwerkingsverband is tevens een holding gevormd die beide instanties overkoepelt. In het kader van de «Uitwerkingsnotitie Vormingswerk» is afgesproken dat de beide landelijke organisaties voor het vormingswerk, aansluiting zouden moeten zoeken bij het geïntegreerde instituut CIBB/SVE voorzover het hun ondersteuningsactiviteiten betrof. Door de betrokken instellingen wordt thans onderzocht of en zo ja, op welke wijze de landelijke organisaties bij de bovenbedoelde holding kunnen worden ingeschakeld. In het wetsvoorstel wordt ervan uitgegaan dat hierbij tevens aansluiting gezocht zal worden bij de ondersteunende taken van de LOVWJ en het LOCV. Dit geldt vanzelfsprekend niet voor de overige taken van het LOVWJ en het LOCV.

Vraagsturing Het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het advies van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid «De onderwijsverzorging in de toekomst» is in het wetsvoorstel uitgangspunt geweest. Op basis van de in het kabinetsstandpunt neergelegde visie wordt in de WEB gekozen voor één instelling voor de landeiijke ondersteuning met een in de wet verankerde positie. Naast een basisfinanciering zal in de toekomst sprake zijn van meer vraaggestuurde financiering. Dit zal betekenen dat met dit wetsvoorstel verandering komt in de positie van CIBB en SVE en de beide landelijke organisaties, in die zin dat, behoudens de basisfinanciering, niet langer sprake zal zijn van een rechtstreekse financiering uit 's Rijks kas, maar dat via de onderwijsinstellingen wordt bepaald of, en zo ja in welke mate, een beroep zal worden gedaan op de landelijke ondersteuningsinstellingen. Voor zover dat gevolgen zal hebben voor de status van het huidige personeel van CIBB en SVE en dat van de beide landelijke organisaties, wordt daarvoor in het kader van de uitvoering van dit wetsvoorstel een voorziening getroffen. Na een korte overgangsperiode zullen de toekomstige ROC's zelf kunnen bepalen op welke wijze zij met de hen ter beschikking staande middelen in de ondersteuningsbehoefte voorzien. Zij kunnen deze ondersteuning «inkopen» bij het CIBB/SVE-instituut (inclusief de beide landelijke organisaties), bij een Landelijk Pedagogisch Centrum, SLO, CITO of bij derden. Zij kunnen ook zelf ondersteuners aanstellen.

8.7.2. Regionale ondersteuning

Ontwikkelingsperspectief De regionale ondersteuning wordt uitgevoerd door regionale ondersteuningsinstellingen (REC's) die wettelijk zijn geregeld in de KVE. Ten aanzien van de regionale ondersteuning is aansluiting gezocht bij het beleid dat reeds ter uitvoering van de KVE in gang was gezet en dat verder vorm heeft gekregen in de voorbereiding van een wetsvoorstel tot wijziging van de KVE. Concreet betekent dat een versneld «inzakken» van de ondersteuningsinstellingen in de toekomstige ROC's, met als eindperspectief een volledig vraaggestuurde regeling, van zowel vraag als aanbod, met ingang van 1 januari 1998. Juist voor deze datum is gekozen

106

omdat dan het ROC-proces voltooid is. Op het genoemde tijdstip zullen de dan ontstane grote ROC's vrij zij in de besteding van de hen ter beschikking staande middelen voor ondersteuning. Zij zullen daarbij dan gebruik kunnen maken van binnen de instellingen zelf ondergebrachte of in clusters van gespecialiseerde ondersteuningsinstellingen aanwezige deskundigheid met betrekking tot de ondersteuningsfunctie.

Afzonderlijk wetgevingstraject Het wetsvoorstel gaat ervan uit dat het bovenomschreven proces zal worden geregeld langs een afzonderlijk wetgevingstraject. Daarin zal met ingang van 1 januari 1995 en eindigend op 1 januari 1998 worden voorzien in een overgangstraject, gericht op de hier beschreven eindsituatie. In het voorliggende wetsvoorstel wordt daarom alleen verwezen naar dat wetsvoorstel en is geen regeling ter zake opgenomen.

HOOFDSTUK 9. DEELNEMERS EN PERSONEEL

9.1. De onderwijsdeelnemers

3.7.7. Inleiding

Instellingsverantwoordelijkheid In het EB-bestel zullen de ROC's een grote mate van handelingsvrijheid krijgen. Zoals in hoofdstuk 2 aangegeven, wordt het noodzakelijk geacht op enkel punten de handelingsvrijheid van de ROC's te beperken of te reguleren, in het bijzonder om absolute garanties vooraf te verkrijgen dat essentiële elementen van de rechtspositie van zowel de deelnemers als het personeel geregeld worden. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de elementen waarop die bescherming betrekking heeft.

9.1.2. Bescherming van de onderwijsdeelnemers

Naast het introduceren van algemene kwaliteitseisen, met daaraan verbonden instrumenten en sancties, die ook zijn te beschouwen als een belangrijke bescherming van het recht van de deelnemer op goed onderwijs, zijn voor de volgende drie onderwerpen expliciete regels ten behoeve van deelnemers opgenomen: 1. bij de keuze van de opleiding; 2. tijdens de deelneming aan het onderwijs; 3. bij de afsluiting van de opleiding.

Ad 7. Bij de keuze van de opleiding Bij de bepaling van de keuze van studie is het van belang dat de aankomende deelnemer zich een oordeel kan vormen over de inhoud en waarde van het onderwijsaanbod. Het totale aanbod van de volwasseneneducatie en het beroepsonderwijs -bekostigd en onbekostigd -biedt een enorme variatie aan mogelijkheden om kwalificaties te verwerven. Die variatie is zinvol om iedereen op zijn of haar wensen en mogelijkheden toegesneden opleidingstraject te kunnen bieden. Voorwaarden daarvoor zijn echter onderlinge samenhang en uitwisselbaarheid van (delen van) opleidingen en eenduidige informatie omtrent de aard en de maatschappelijke waarde van de opleidingen. De kwalificatiestructuur biedt de aankomende deelnemer de gelegenheid om een weloverwogen keuze te maken. Het instrument dat hem daartoe ter beschikking staat is het Centraal register beroepsopleidingen, waarin alle opleidingen die in de kwalificatiestructuur zijn opgenomen staan beschreven, samen met de instellingen die deze opleidingen aanbieden en met samenvattingen van de door onafhankelijke commissies uitgevoerde onderzoeken naar de kwaliteit van het onderwijsaanbod van die instellingen. Tevens is

107

aangegeven welke opleidingen van rijkswege worden bekostigd, dan wel gelijkgesteld worden met van rijkswege bekostigde opleidingen. Dit laatste verzekert de aankomende deelnemer ervan dat deze opleidingen voldoende breed zijn (zodat de afgestudeerden relatief breed inzetbaar zijn) en voorzien in een duidelijke behoefte van de arbeidsmarkt. Een keuze voor een van de in het Centraal register vermelde opleidingen verzekert de deelnemer er bovendien van dat de opleiding is onderworpen aan het in het wetsvoorstel verankerde systeem van kwaliteitszorg. Aangenomen mag worden dat dit type informatie in snelle en interactieve media (zoals CD-I) via de «electronic highway» in de toekomst beschikbaar zal komen.

Ad 2. Tijdens de deelneming aan het onderwijs

Centraal register en kwaliteitsinformatie Tijdens de opleiding is de deelnemer op velerlei wijze verzekerd van kwaliteit en duidelijkheid. Allereerst omdat inachtneming van de wettelijke bepalingen ten aanzien van deelnemers en hun rechtsbescherming, een van de bekostigingsvoorwaarden voor de instellingen is. Voor onbekostigde opleidingen geldt dat de inachtneming van de wettelijke voorschriften met betrekking tot de bescherming van de deelnemer een van de voorwaarden is voor registratie van een opleiding in het Centraal register beroepsopleidingen. De hier bedoelde bepalingen hebben, naast bepalingen met betrekking tot de kwaliteitszorg, betrekking op de inrichting en continuïteit van het onderwijs. In hoofdstuk 7, titel 1, is bepaald dat de opleiding zodanig wordt ingericht dat de eindtermen binnen de cursusduur kunnen worden bereikt.

Onderwijsovereenkomst Artikel 8.1.3 bepaalt dat aan de inschrijving een contract ten grondslag dient te liggen tussen deelnemer en bevoegd gezag waarin de rechten -en plichten-van de beide partijen zijn omschreven. Artikel 8.1.3 bepaalt de minimale inhoud van die rechten, waaronder het recht op studiebegeleiding. Het contract wordt gesloten voor de duur van de opleiding, dan wel voor dat deel van de opleiding waarvoor de deelnemer zich heeft ingeschreven. Deze overeenkomst is mede van belang omdat daarmee duidelijk wordt aangegeven dat de instelling, beter dan voorheen het geval was, niet alleen door de overheid, maar ook door de individuele deelnemer kan worden aangesproken op het realiseren van datgene wat van de instelling redelijkerwijs verwacht mag worden. Het contract is mede bepalend voor de relatie die tussen de deelnemer en de instelling zal ontstaan. De inhoud daarvan wordt niet nader voorgeschreven. Wel wordt een instemmingsverplichting in het kader van de WMO 1992 voorgeschreven voor het modelcontract dat de instelling zal hanteren. Als binnen de instelling behoefte bestaat aan een afzonderlijke procedure voor het beslechten van geschillen die voortkomen uit niet naleving van de contractuele plichten, kan daarin worden voorzien. In beginsel is de inhoud van het contract niet beperkt tot onderwerpen die samenhangen met de inrichting van het onderwijs door de instelling; ook verplichtingen van de deelnemer of huisregels van de instelling kunnen in het contract worden geregeld. Onder omstandigheden is het zelfs denkbaar dat de instelling extra inspanningen zal leveren om een deelnemer sneller of anders dan via het gebruikelijke traject op te leiden, indien daar ook van de zijde van de deelnemer een contraprestatie tegenover staat, bijvoorbeeld in de vorm van extra inspanning. Vanzelfsprekend kan het contract geen inbreuk maken op de op grond van de wet voor instelling en deelnemer dwingend geldende regels. Het contract biedt aan de instelling optimale mogelijkheden om de relatie instellingdeelnemer eenduidig te regelen.

108

Beroepspraktijkvorming In hoofdstuk 7 van het wetsvoorstel is inhoud gegeven aan de taakverdeling tussen de door de instelling, het bedrijf en het landelijk orgaan te dragen verantwoordelijkheid voor de beroepspraktijkvorming. De reeds eerder vermelde verantwoordelijkheid van de instelling om de deelnemer van een te beëindigen opleiding in staat te stellen de opleiding aan de eigen dan wel een andere instelling te kunnen afronden, verzekert nogmaals nadrukkelijk de continuïteit van de beschikbaarheid van het onderwijsaanbod. De rechten en plichten van de deelnemer zijn neergelegd in een aparte overeenkomst (artikel 7.2.8).

Ad 3: Bij de afsluiting van de opleiding Bij de afsluiting van de opleiding dan wel van onderwijseenheden worden de rechten van de deelnemer gewaarborgd doordat in het wetsvoorstel is bepaald dat een beroepscommissie moeten worden ingesteld door de instelling. De wet bevat hiervoor een aantal voorwaarden. Voor zover het een beoordeling van de landelijke organen betreft, is ook voorzien in een commissie van beroep bij de landelijke organen. De commissie en de deelnemer zullen zich daarbij mede baseren op de onderwijs-en examenregeling waarin zoals gezegd een groot aantal belangrijke gegevens over het onderwijs en de examens door de instelling worden vastgesteld. De commissie van beroep garandeert de deelnemer een relatief snelle en onafhankelijke besluitvorming ten aanzien van een door hem ingesteld beroep met betrekking tot examenbeslissingen. De bepaling dat instellingen ook gezamenlijk een commissie van beroep voor de examens kunnen instellen voorkomt een te grote bestuurslast voor instellingen van beperkte omvang.

9.1.3. Studiefinanciering en tegemoetkoming in de studiekosten Op grond van de Wet op de studiefinanciering (WSF) kunnen deelnemers aan bepaalde opleidingen in de leeftijd van 18 tot 27 jaar die volledig dagonderwijs volgen, in aanmerking komen voor studiefinanciering. Van de huidige opleidingen in het beroepsonderwijs voldoen de voltijdse MBO-(inclusief voltijdse kort MBO-)opleidingen aan de definitie van volledig dagonderwijs. Het leerlingwezen voldoet niet aan deze definitie. Deelnemers aan dit type onderwijs hebben derhalve in de praktijk geen recht op studiefinanciering. De overweging hierbij is dat de beroepspraktijkvorming van deze opleidingen zodanig van omvang is dat de daaraan verbonden loonsom of stagevergoeding er toe leidt dat de deelnemers in hun levensonderhoud kunnen voorzien. In het wetsvoorstel wordt een nieuw opleidingenmodel voor het beroepsonderwijs geïntroduceerd, dat in de plaats komt van de huidige opleidingen MBO en het leerlingwezen. Uitgangspunt bij de overgang naar het nieuwe onderwijsmodel is dat geen wijzigingen in de aanspraken op studiefinanciering optreden. De omvang van de beroepspraktijkvorming van de assistentopleiding en de specialistenopleiding zal zodanig zijn, dat deze opleidingen op voorhand niet voldoen aan de definitie van volledig dagonderwijs in de WSF. Deelnemers aan deze opleidingen kunnen derhalve geen aanspraak maken op studiefinanciering. Hoewel het wetsvoorstel hiervoor geen expliciete regeling kent, worden de deelnemers aan deze opleidingen geacht een vorm van vergoeding te ontvangen van de stagebiedende organisatie. Deelnemers aan de basisberoepsopleiding, de vakopleiding en de middenkaderopleiding in de beroepsopleidende leerweg aan instellingen die uit 's Rijks kas worden bekostigd, hebben (mits zij aan de overige voorwaarden uit de WSF voldoen) wel recht op studiefinanciering. Dit betekent dat deelnemers aan bedoelde opleidingen aan niet-bekostigde instellingen, behoudens een overgangsregeling, geen aanspraak kunnen doen gelden op studiefinanciering. Een eerste overweging om het

109

niet-bekostigde onderwijs buiten de werkingssfeer van de WSF te brengen, is dat de overheid het niet als haar taak beschouwt om de toegankelijkheid van niet door haar bekostigde opleidingen via aanspraak op studiefinanciering te bevorderen. Een tweede argument is dat studiefinanciering als een indirecte vorm van bekostiging kan worden beschouwd, en het daarom niet in de rede ligt om voor deze opleidingen de mogelijkheid van aanspraak op studiefinanciering open te houden. Voor zover het de educatie betreft zullen, net als op grond van de huidige regelgeving, deelnemers aan een opleiding voortgezet algemeen volwassenenonderwijs aanspraak kunnen maken op studiefinanciering, mits vanzelfsprekend aan de overige voorwaarden van de WSF wordt voldaan. Al hetgeen in deze paragraaf is opgemerkt over de studiefinanciering, geldt op overeenkomstige wijze ook voor de tegemoetkoming in de studiekosten voor voltijdstuderenden jonger dan 18 jaar. De mogelijkheid om -voor zover men buiten de werkingssfeer van de WSF valt -onder bepaaide voorwaarden in aanmerking te komen voor een tegemoetkoming in de studiekosten voor studerenden van 18 jaar en ouder blijft in stand voor deelnemers aan een opleiding VAVO.

9.2. Het personeel

In vrijwel alle reacties in de artikel 3-procedure worden de regelingen inzake het personeelsbeleid genoemd als voorbeelden van overregulering. De voorgenomen regelingen met betrekking tot personeelsbeleid zijn juist een voorbeeld van verregaande decentralisatie van centrale bevoegdheden naarde instellingen. In deze paragraaf zullen de regeüngen nader worden toegelicht.

Gedecentraliseerd systeem van arbeidsvoorwaardenvorming Vanaf 1991 is reeds een beleid in gang gezet dat erop ziet zoveel mogelijk autonomie ten aanzien van het personeelsbeleid bij de instel-üngen zelf te leggen. De centrale regelgeving is daarbij ingeperkt. Voor het MBO, het BBO, de landelijke organen beroepsonderwijs, het VAVO, het vormingswerk voor jeugdigen en de basiseducatie werd een zodanig rechtspositioneel systeem ontworpen dat het de instelling reeds grote vrijheden geeft om te komen tot een eigen invulling van het personeelsbeleid. Met ingang van 1 augustus 1995 zullen de bestaande regelingen waarop het onderhavige wetsvoorstel voortbouwt, zodanig zijn gewijzigd dat sprake is van bijna volledige decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden. Alleen de onderwerpen waarvan door het kabinet en de organisaties van overheids-en onderwijspersoneel is vastgesteld dat deze centraal dienen te worden geregeld, zijn nog door middel van overheidsregeling vastgesteld. Deze onderwerpen zijn: a. salarisschalen en uitgangspunten waarvan een voor het bevoegd gezag in te richten functiewaarderingssysteem moet voldoen; b. rechten en plichten van het personeel en het bevoegd gezag bij ziekte, zwangerschap, bevalling, arbeidsongeschiktheid en ontslag, dan wel met betrekking tot bedrijfsgezondheidskundige begeleiding, voor zover deze bij wet voorgeschreven rechten en verplichtingen te boven gaan, dan wel de voorwaarden waaronder het bevoegd gezag deze rechten en plichten zelf regelt dan wel voor de regeling daarvan zorg draagt; Het is daarnaast mogelijk dat bij algemene maatregel voorschriften kunnen worden vastgesteld voor de algemene arbeidsduur van het personeel. Alle andere onderwerpen, waaronder de uitoefening van nevenactiviteiten, zijn voorwerp van overleg op instellingsniveau, dan wel,

110

indien de werkgevers-en werknemersorganisaties dat wensen, onderdeel van een collectieve arbeidsovereenkomst. Dit verregaand gedereguleerde systeem van arbeidsvoorwaardenvorming op lokaal niveau was in eerste instantie overgenomen in het onderhavige voorstel. Aangezien de Raad van State het prematuur achtte om vooruit te lopen op wetgeving die nog niet bij de Staten-Generaal was ingediend (i.c. het wetsvoorstel dat de decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming in de BVE-sector per 1 augustus 1995 regelt), moest vooralsnog worden volstaan met het opnemen van de thans geldende rechtspositionele bepalingen. Zodra het wetsvoorstel over de decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden in de BVE-sector bij de Staten-Generaal zal worden ingediend, zal het onderhavige voorstel vanzelfsprekend daarop worden aangepast. De ondergetekenden herhalen in dit verband, mogelijk ten overvloede, dat het thans opnemen van de huidige rechtspositionele bepalingen uitsluitend is ingegeven door de betreffende opmerking van de Raad van State, en niet vanuit de gedachte dat de decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming in de BVE-sector op een latertijdstip zijn beslag zou moeten krijgen; integendeel: ook gelet op de positieve geluiden van werkgevers en werknemers in de sector ligt het voor de hand dat de decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming reeds per 1 augustus 1995 zal kunnen worden geëffectueerd.

Benoembaarheid In het onderhavige voorstel zijn de benoembaarheidseisen voor het onderwijsgevend personeel voor de gehele EB-sector verder geharmoniseerd. De integratie van de nu nog bestaande onderwijssectoren in de volwasseneneducatie verdraagt zich niet met het blijven bestaan van verschillen in benoembaarheidsregelingen in deze sectoren. Dergelijke verschillen bevorderen een flexibele inzet van het personeel niet. In afwachting van de uitkomsten van de lopende discussies over de voorstellen van de Commissie Toekomst Leraarschap is de benoembaarheidsregeling thans geënt op die welke geldt in het middelbaar beroepsonderwijs, het beroepsbegeleidend onderwijs en het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs.

HOOFDSTUK 10. DE RELATIE TUSSEN BEKOSTIGD EN ONBEKOSTIGD ONDERWIJS

10.1. Inleiding

In de sector van de educatie en het beroepsonderwijs bestaat een zeer belangrijk en omvangrijk onderwijsaanbod dat niet door de overheid wordt bekostigd. Daarbij kan worden aangenomen dat het volume van het commerciële onderwijs in de EB-sector zeker even groot is als het bekostigde deel, zo niet groter. Dat betekent dat bij het formuleren van de doelstellingen inzake het vergroten van de basisberoepskwalificaties (alsmede aanvullende kwalificaties) het onderwijs dat wordt verzorgd door commerciële instellingen een belangrijke rol kan spelen. De in dit hoofdstuk toegelichte voorstellen maakten reeds deel uit van de Kernpuntennotitie en waren nader uitgewerkt in het concept-wetsvoorstel. Uit de reacties op zowel de Kernpuntennotitie als het concept-wetsvoorstel blijkt dat brede instemming bestaat met het beleidsuitgangspunt van het op gelijke voet betrekken van het commerciële onderwijs in de kwalificatiestructuur.

111

10.2. DeWEO

Inleiding Op dit moment is de WEO het juridische kader waarin onderwijs dat niet door de overheid wordt bekostigd kan worden erkend. Deze wet heeft een belangrijke rol gespeeld in de ontwikkeling van het commerciële onderwijs op de terreinen van de formele kwalificaties. Maar de afgelopen jaren is het instrumentarium van de WEO steeds verder achterop geraakt bij moderne inzichten inzake sturing van onderwijs in het algemeen en de kwaliteitsbewaking in het bijzonder. Dit was de reden om in de op 1 augustus 1993 in werking getreden WHW het hoger beroepsonderwijs en het universitaire onderwijs te lichten uit de WEO en meer toegesneden regelingen in de WHW zelf op te nemen. Daarbij wordt het type eisen dat aan bekostigde instellingen wordt gesteld ten aanzien van kernelementen met betrekking tot het onderwijs en de kwaliteitsbewaking, op gelijke wijze gesteld aan de commerciële instellingen die wensen diploma's met hetzelfde civiel effect af te geven als diploma's van bekostigde opleidingen. De voorstellen, die onderstaand nader worden toegelicht, hebben in de artikel 3-procedure een overwegend positief onthaal gekregen. Een en ander betekent dat de WEO na inwerkingtreding van het artikel van de WEB dat de WEO wijzigt, alleen nog betrekking heeft op algemeen voortgezet onderwijs.

Kwalificatiestructuur Met de introductie van de kwalificatiestructuur en het nieuwe systeem van kwaliteitsbewaking in de EB-sector zoals voorgesteld in dit wetsvoorstel, is wijziging van de WEO-systematiek voor het commerciële EB-bestel onontkoombaar. Immers, handhaving van de huidige WEO zou, ten opzichte van de bekostigde instellingen, impliceren dat de niet door de overheid bekostigde instellingen aan minder eisen inzake kwaliteit en kwalificatie zouden moeten voldoen dan de wel bekostigde instellingen. Dat is niet in het belang van bekostigde of onbekostigde instellingen en zeker niet in het belang van de consument. Zoals reeds hiervoor in deze memorie van toelichting is uiteengezet, moet het uitgangspunt juist zijn dat de deelnemer die een opleiding volgt binnen de kwalificatiestructuur, er van op aan moet kunnen dat deze aan voldoende waarborgen voldoet, los van de vraag of de opleiding nu wel of niet door de overheid wordt bekostigd. In dit verband hechten de ondergetekenden eraan, mede in antwoord op een vraag van de VBVE in de artikel 3-procedure waarom het commerciële onderwijs zo nadrukkelijk in het wetsvoorstel is opgenomen, nog eens te benadrukken dat het betrekken van het commercieel onderwijs in de kwalificatiestructuur niet berust op bekostigingsoverwegingen maar op de behoefte om flexibele leerroutes, binnen en buiten het bekostigde onderwijsbestel, mogelijkte maken.

Bezwaren Maar dit is niet de enige reden om kritisch te kijken naar de constructie van de WEO in het licht van het toekomstige EB-bestel. Er zijn ook een aantal bezwaren aan de huidige WEO verbonden, die naarmate de wetgeving van de afzonderlijke deelvelden (eerste hoger onderwijs, nu het EB-terrein) zich verder in de richting van versterkt autonome onderwijsinstellingen met krachtige vormen van kwaliteitszorgsystemen ontwikkelt, steeds verder van de werkelijkheid komt af te staan. Als bezwaren tegen de WEO zijn thans te formuleren:

112

-De WEO genereert een aanzienlijke bestuurslast voorafgaand aan de erkenning, waarvan de kosten nagenoeg geheel voor rekening van de rijksoverheid komen; -De WEO-reikwijdte berust op onvoldoende inhoudelijk gemotiveerde, onderscheidende criteria tussen de opleidingen die daarin wel en opleidingen die daarin geen plaats hebben gekregen; -Het erkenningssysteem op basis van de WEO biedt te weinig garanties voor een regelmatige bewaking van de kwaliteit van het erkende onderwijs; -De kwaliteitsbewaking in het kader van de WEO-erkenning verschilt in toenemende mate van de kwaliteitseisen die aan het bekostigde onderwijs worden gesteld; -De samenhang van het bekostigde en het, op grond van de WEO erkende, onbekostigde onderwijs is onvoldoende duidelijk; -Door de beperkte reikwijdte van de WEO bestaat de mogelijkheid dat sommige op zich genomen waardevolle opleidingen buiten het erkenningssysteem vallen; -De erkenningssystematiek van de WEO verdraagt zich minder met de wijzigingen van de sturingsmethodiek voor de bekostigde instellingen; -De commerciële instellingen zijn voor hun examinering voor een gedeelte aangewezen op staatsexamens, terwijl bekostigde instellingen die hetzelfde opleidingsaanbod bieden, schoolexamens kunnen afnemen. Voor de overheid genereert dit onnodig extra kosten van examinering door middel van een staatsexamen.

10.3. Plaatsbepaling van het niet-bekostigd onderwijs in de WEB Herziening Bovenstaande overwegingen nopen tot een herziening van de regeling van erkenning van commercieel onderwijs en tot reflectie op de verhouding tussen het onderwijs dat wel en het onderwijs dat niet door de overheid wordt bekostigd. In de Kernpuntennotitie werden daarvoor reeds voorstellen gepresenteerd en deze werden in de commentaren overwegend positief beoordeeld. Deze voorstellen komen er kortweg op neer dat de huidige WEO-systematiek van erkenning/aanwijzing van instellingen zou moeten worden vervangen door een systematiek waarbij niet door de overheid bekostigde instellingen zich voor opleidingen binnen de kwalificatiestructuur kunnen onderwerpen aan de regels die voor de bekostigde instellingen gelden. Hierbij gaat het in het bijzonder om de regelingen inzake de kwaliteitsbewaking, het onderwijs en de consumentenbescherming. In het wetsvoorstel is tegen die achtergrond gekozen voor een systeem waarbij de commerciële onderwijsinstellingen die opleidingen willen aanbieden, leidend tot het bereiken van de geformuleerde eindtermen binnen de kwalificatiestructuur, deze opleidingen op basis van vrijwilligheid kunnen aanmelden voor opneming in het Centraal register. Door dit te doen onderwerpen zij zich, wat de aangemelde en in het Centraal register opgenomen opleiding betreft, aan dezelfde kwaliteitsbewaking als die welke van toepassing is op bekostigde opleidingen, opgenomen in het Centraal register. De onbekostigde onderwijsinstituten verwerven daarmee het recht om voor de in het Centraal register opgenomen opleidingen dezelfde diploma's, met hetzelfde civiele effect, als de diploma's van bekostigde opleidingen af te geven.

Regelingen waaraan moet worden voldaan

In het wetsvoorstel is in hoofdstuk 1 (artikel 1.4.1) gespecificeerd, aan welke vereisten instellingen moeten voldoen die opleidingen uit de

113

kwalificatiestructuur onbekostigd willen aanbieden. Hierbij gaat het om de regelingen inzake: a. de kwaliteitszorg; b. de bepalingen omtrent het onderwijs en de examens; c. de rechtsbescherming via een instellingscommissie van beroep voor de examens; d. de onderwijsovereenkomsttussen deelnemer en instelling; e. (voor zover van toepassing) formele vooropleidingseisen.

Bij de aanmelding voor de registratie overlegt het bevoegd gezag van de commerciële instelling de gegevens waaruit blijkt dat het onderwijs voor de desbetreffende opleiding van voldoende kwaliteit is en dat is voldaan aan de eisen met betrekking tot de interne en externe systemen van kwaliteitszorg. Evenals op de kwaliteitsbewakingssystemen van alle bekostigde instellingen ziet de onderwijsinspectie te dien aanzien ook toe op de systemen van de commerciële instellingen.

Macrodoelmatigheid

De hierboven opgesomde set van eisen is limitatief. Indien instellingen aan die voorwaarden voldoen, wordt tot registratie overgegaan en kunnen niet door de overheid bekostigde instellingen op gelijke wijze deelnemen aan de kwalificatiestructuur. Het enige essentiële verschil met bekostigde instellingen is en blijft dat commerciële instellingen geen aanspraken hebben op overheidsbekostiging. Bij het ontwerpen van de wetsbepalingen is afgewogen of het criterium «macrodoelmatigheid» (zie hoofdstuk 6 van deze memorie van toelichting) ook voor de commerciële opleidingen een rol zou moeten spelen. Daarbij gaat het concreet om de vraag of registratie in het Centraal register beroepsopleidingen kan plaatsvinden van een opleiding bij een commerciële instelling waarvoor in eerdere gevallen registratie is geweigerd bij bekostigde instellingen op grond van de procedure van macrodoelmatigheidstoetsing. Voor verdere details van de procedure omtrent die toetsing wordt verwezen naar hoofdstuk 6 van deze memorie van toelichting. Na ampele overweging is besloten de macrodoelmatigheid geen rol te laten spelen bij het niet door de overheid bekostigde onderwijsaanbod dat binnen de kwalificatiestructuur valt. Achtergrond hiervan is dat indien in een concreet geval sprake is van macrodoelmatigheid, het gaat om de doelmatige besteding van overheidsgelden. Bij het commerciële onderwijs daarentegen gaat het niet om overheidsgelden maar om door de deelnemers zelf betaald onderwijsaanbod. Het zou een aantasting van de vrijheid van keuze van de deelnemers zijn om te verbieden dat voor eigen rekening onderwijs wordt gevolgd. Tegen die achtergrond is de procedure van eventuele macrodoelmatigheidstoetsing voor uitbreiding van onderwijsaanbod binnen de kwalificatiestructuur voor niet door de overheid bekostigde instellingen niet opgenomen in het wetsvoorstel.

Commercieel onderwijs buiten de kwalificatiestructuur De regeling in het wetsvoorstel om via een systeem van registratie de niet door de overheid bekostigde instellingen in staat te stellen, op gelijke wijze te participeren in de kwalificatiestructuur, heeft als uitdrukkelijke grens het limitatieve aanbod dat binnen de kwalificatiestructuur is opgenomen. Alleen voor opleidingen waarvoor eindtermen zijn vastgesteld, kan registratie worden verkregen. Daarmee is ook de reikwijdte bepaald voor de overheidsbemoeienis met het commerciële onderwijs dat binnen de kwalificatiestructuur wil opereren. Al het onderwijs dat niettot de kwalificatiestructuur behoort, valt niet onder de regelingen van de WEB

114

en zal, na invoering van de WEB (met uitzondering van het in de WVO opgenomen algemeen voortgezet onderwijs) ook niet meer in de WEO onderwerp van overheidsaandacht zijn. In lijn met het kabinetsbeleid met betrekking tot onder meer de Vestigingswetgeving, zal het nu bestaande toezicht (en de daaruit voortkomende «erkenning» of «aanwijzing») voor beroepsonderwijs dat niet valt onder de kwalificatiestructuur, een zaak van de commerciële onderwijsinstellingen zelf zijn. Zij kunnen zelf systemen van accreditering of branche-erkenning ontwikkelen.

10.4. Overgangssituatie bij invoering WEB per 1 januari 1996

Een snelle overgang van het oude WEO-regime naar het WEB-systeem is van belang om eventuele onduidelijkheid over de status van opleidingen voor het publiek zo beperkt mogelijk te houden. In het concept-wetsvoorstel werd een traject ontwikkeld waarin een tweeslag werd voorgesteld om de huidige erkende opleidingen te converteren vanuit de erkende/aangewezen instellingen onder de WEO, naar de systematiek van registratie onder de WEB. Mede aan de hand van de commentaren en nadere verkenning van het invoeringspad kon dittraject in het wetsvoorstel worden vereenvoudigd. De voorgestelde systematiek is nu als volgt. Per 1 augustus 1997 wordt de reikwijdte van de WEO ingeperkt en vervallen van rechtswege alle aanwijzingen of erkenningen die betrekking hebben op instellingen die beroepsonderwijs verzorgen. Vanaf de inwerkingtreding van de WEB (1 januari 1996) kunnen commerciële instellingen opleidingen die in de kwalificatiestructuur vallen, laten registreren onder de in de WEB geregelde voorwaarden. Registratie impliceert dat dezelfde rechten en plichten als voor het bekostigde onderwijs (met uitzondering van bekostigingsaanspraken) ontstaan voor de geregistreerde opleiding. Met de vertegenwoordigers van de commerciële onderwijsinstellingen zullen nadere afspraken worden gemaakt om na te gaan, op welke wijze de registratieprocedure zo efficiënt mogelijk kan worden ingericht en in elk geval de commerciële opleidingen in staat zal stellen om in 1997 met het verzorgen van geregistreerde opleidingen te beginnen. Een start op dit tijdstip veronderstelt de aanwezigheid van de eindtermen voor zowel de bekostigde als de commerciële opleidingen ruim voor het cursusjaar 1997-1998. Zoals in hoofdstuk 11 van deze memorie van toelichting nader uiteengezet zal worden, is sprake van een invoeringstraject dat voorziet in tijdige beschikbaarheid van een adequate eerste kwalificatiestructuur.

HOOFDSTUK 11. HET INVOERINGS-EN OVERGANGSTRAJECT

11.1. Inleiding

De inwerkingtreding van de WEB op 1 januari 1996 wordt gekenmerkt door een gefaseerde invoeringssystematiek. Deze systematiek valt uiteen in een aantal fasen: 1. Het voortraject dat loopttot aan 1 januari 1996. Gedurende deze periode worden onder andere delen van de kwalificatiestructuur, de kwaliteitszorg en de overlegstructuur ontwikkeld; 2. De feitelijke inwerkingtreding van de WEB op 1 januari 1996; 3. De periode van 1 januari 1996 tot 1 januari 1998, waarin onder andere het stelsel van kwaliteitszorg van start gaat, de kwalificatiestructuur gereed komt en op 1 augustus 1997 het nieuwe opleidingenmodel onder de WEB wordt ingevoerd; 4. De voltooiing van de ROC-vorming op 1 januari 1998.

115

In de voorafgaande hoofdstukken is uiteengezet welke overwegingen en doelstellingen ten grondslag liggen aan de bestuurlijke en onderwijskundige veranderingen die invoering van deze wet met zich meebrengt. In dit hoofdstuk wordt aangegeven in welke mate en op welke wijze reeds is geanticipeerd op het in werking treden van de wet en op welke wijze de noodzakelijke veranderingen kunnen worden ingevoerd. De in het voorliggende wetsvoorstel opgenomen invoeringssystematiek wijkt op één belangrijk punt af van de voorstellen uit het concept-wetsvoorstel. Na ampele overweging is besloten de invoeringstermijn voor het nieuwe opleidingenmodel met 1 jaar te verlengen en dus niet te starten per 1 augustus 1996 maar per 1 augustus 1997. Dit zal alle betrokken, in het bijzonder de onderwijsinstellingen, in de gelegenheid stellen op zorgvuldiger wijze de invoering ter hand te nemen. De WEB wordt per 1 januari 1996 van kracht. In de wet zijn alle noodzakelijke invoeringsregelingen voorzien; deze kunnen alle op het voorliggende wetsvoorstel worden gebaseerd. Naast dit wetsvoorstel is aparte invoeringswetgeving dus niet nodig.

Voor een meer uitgebreide toelichting op het invoerings-en overgangsrecht wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij hoofdstuk 12 van de wet.

11.2. Het overgangs-en invoeringstraject

Inleiding Wat het overgangs-en invoeringstraject betreft, is een aantal onderwerpen te identificeren ten aanzien waarvan door de diverse actoren stappen moeten worden gezet om de onder de nieuwe wet gewenste situatiete bereiken. In deze paragraaf worden de overgangs-en invoeringsprocessen beschreven.

De kwalificatiestructuur

De laatste jaren is gewerkt aan de ontwikkeling van de kwalificatiestructuur voor het beroepsonderwijs. De kwalificatiestructuur betreft een samenhangend geheel van opleidingen dat is ontstaan uit de huidige opleidingen van het MBO en van het leerlingwezen. De eindtermen voor het beroepsonderwijs worden door de landelijke organen ontwikkeld. Hiertoe worden de landelijke organen geadviseerd door de commissie onderwijsarbeidsmarkt. De eindtermen dienen voor 1 mei 1996 gereed te zijn en worden uiterlijk op 1 augustus van dat jaar door de minister voor de eerste maal vastgesteld. De termijn tussen 1 augustus 1996 en 1 augustus 1997 biedt de instellingen uitdrukkelijk de mogelijkheid om een jaar voor de invoering van het nieuwe opleidingenmodel (1 augustus 1997) de noodzakelijke wijzigingen in opleidingen, curricula en examens aan te brengen.

In de jaren na 1996 moeten de eindtermen voor 1 juni ontwikkeld zijn en zal de minister deze voor 1 september vaststellen. De eindtermen onder de WEB hebben betrekking op zowel bekostigde als commerciële opleidingen. De eindtermen educatie worden door de instellingen vastgesteld, behalve in die gevallen waarin door de minister eindtermen zijn vastgesteld. Het ligt voor de hand dat eventueel door de minister vast te stellen eindtermen educatie eveneens uiterlijk op 1 mei 1996 voor de eerste maal worden vastgesteld.

Invoering onderwijsmodel beroepsonderwijs Het nieuwe onderwijsmodel beroepsonderwijs, met de vijf opleidings-

116

typen (zie hoofdstuk 8), vindt voor het eerst toepassing ten aanzien van de opleidingen waarmee in het cursusjaar 1997-1998 een aanvang gemaakt wordt. Vanaf die datum worden de oude opleidingen afgebouwd. Voor alle deelnemers die onder het oude onderwijsmodel zijn ingestroomd, wordt een overgangsregeling getroffen om hen in staat te stellen de opleiding volgens het oude regime af te ronden. De nieuwe opleidingen gaan immers op 1 augustus 1997 voor het eerst van start. In het studiejaar 2000/2001 zal voor de laatste maal onderwijs volgens de oude opleidingen worden aangeboden. Schematisch ziet de afbouw van de oude opleidingen er als volgt uit:

Studiejaar

Leerlingwezen

MBO-3 jaar

MBO-4 jaar

1997-19981998-19991999-20002000-2001

2e jaar bezemjaar

2e jaar 3e jaar bezemjaar

2e jaar 3e jaar 4e jaar bezemjaar

Overigens is daarmee nog niet het geheel van «afbouw»-regelingen in kaart gebracht, want ook de afbouw van andere opleidingen krachtens de SVM-en WCBO-wetgeving zal de instelling nog enige jaren bezig houden. Onderstaand schema geeft daarvan een indicatief beeld:

cursusjaar type opleiding

1995-1996

-bezemexamens 3-jarige pre-SVM -laatste examens 4-jarige pre-SVM -laatste examens pre-SVM 3-jarig; eindt. '94 -laatste staatsexamens MEAO -examenonderdelen SVM 1996-1997

-bezemexamens 4-jarige pre-SVM -laatste examens pre-SVM 4-jarige opleidingen eindt. '94 -bezemexamens pre-SVM 3 jarige opleiding eindt. '94 -laatste examens 2-jarige SVM -exaenonderdelen 3A-jarige SVM 1997-1998

-bezemexamens 4-jarige SVM opl. eindt. '94 -laatste examens 3-jarige SVM -examenonderdelen 4-jarige SVM 1998-1999

-laatste examens 4-jarige SVM

Invoering opleidingenmodel educatie Het nieuwe opleidingenmodel voor de educatie wordt van kracht gelijktijdig met de invoering van de contractrelaties tussen de instellingen en de gemeenten. Zoals gezegd is de datum van invoering daarvan 1 januari 1997. Voor die datum zullen de instellingen de eindtermen gereed moeten hebben, mede op basis van de eventueel door de minister voor 1 mei 1996 vastgestelde eindtermen.

Invoering nieuwe opleidingen door commerciële instellingen De invoering van de nieuwe opleidingen door de commerciële instellingen is beschreven in hoofdstuk 10. De wijziging van de reikwijdte van de WEO vindt plaats per 1 augustus 1997.

Institutionele vormgeving Met het oog op de definitieve institutionele vormgeving krijgen de instellingen voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie vanaf 1 januari 1994 tot uiterlijk 1 januari 1998 de tijd zich te hergroeperen in een ROC. Er zullen dan zoals eerder al uiteengezet, twee typen ROC's worden onderscheiden: -de institutioneel geïntegreerde instellingen, en

117

-de bestuurlijk gefuseerde instellingen. De bestuurlijk gefuseerde instellingen hebben daarbij, anders dan de institutioneel geïntegreerde instellingen, mogelijkheden voor denominatieve differentiatie; het gaat immers om verschillende -samenwerkende -instellingen onder eenzelfde bestuur. Het onderwijsaanbod van beide ROC-typen komt in ieder geval voort uit de componenten: -MBO (drie sectoren); -BBO/leerlingwezen; -basiseducatie; -VAVO; -vormingswerk voor jeugdigen.

De keuze voor dit scenario berust op de gedachte dat het bij het proces van ROC-vorming primair gaat om realisering van de inhoudelijke doelstelling, gericht op maatwerk. De keuze voor een ruim aanlooptraject biedt de instellingen voldoende waarborgen om aan de ene kant het maatwerk op adequate wijze te kunnen realiseren en om aan de andere kant de ROC-vorming te kunnen voltooien. In 1995 en 1997 zullen evaluaties van de institutionele vormgeving plaatsvinden, die de basis vormen voor de definitieve beslissingen omtrent de eerste lijst van bekostigde instellingen nieuwe stijl die voor 1 april 1998 zal worden gepubliceerd. Op 1 augustus 1998 is derhalve sprake van instellingen volgens de nieuwe wetgeving.

Overzicht van instellingen die voor bekostiging in aanmerking komen Bij inwerkingtreding van de wet publiceert de minister een overzicht van onderwijsinstellingen die reeds op dat moment voor bekostiging, volgens de regels van de WEB, in aanmerking komen. Het overzicht wordt geactualiseerd zodra de ontwikkelingen daartoe aanleiding geven. Op 1 januari 1998 worden de definitieve instellingen geïdentificeerd; dit zijn de ROC's en een beperkt aantal andere instellingen die onder het in de wet limitatief geformuleerde uitzonderingsregime vallen.

Programmering van beroepsopleidingen De lijst van beroepsopleidingen die voor bekostiging in aanmerking komen, wordt jaarlijks voor 1 september gepubliceerd. De eerste lijst wordt gepubllceerd voor 1 augustus 1996. In aansluiting hierop bepaalt de minister welke instellingen deze opleidingen mogen verzorgen. In het centraal register, dat voor de eerste maa! voor 1 december 1996 wordt gepubliceerd, wordt een overzicht gegeven van de bekostigde instellingen en de door deze verzorgde opleidingen. Het eerste centraal register heeft betrekking op het studiejaar 1997/1998. De centrale registers voor de daaropvolgende studiejaren zullen telkens voor 1 februari moeten worden gepubliceerd en hebben betrekking op bekostigde en niet-bekostigde instellingen. De ROC's die op de in hoofdstuk 1 van de wet beschreven wijze zijn gevormd, zullen binnen de kaders van de macrodoelmatigheid een grote mate van vrijheid krijgen voor het aanbieden van nieuwe opleidingen voor beroepsonderwijs. De instellingen die zich tot 1 januari 1998 nog in een overgangsfase van fusie met andere instellingen bevinden, krijgen voor die periode een beperkte programmeervrijheid. Deze programmeervrijheid wordt bepaald door de componenten waaruit de instelling bestaat.

Programmering van opleidingen voor volwasseneneducatie In dit wetsvoorstel is expliciet gekozen voor een decentrale aansturing van de educatie. Het handelen van de centrale overheid op dit terrein kenmerkt zich door een globale sturing; van de gemeenten wordt

118

verwacht dat zij in belangrijke mate de activiteiten op het terrein van de educatie zullen bepalen. Het eerste kalenderjaar waarvoor de nieuwe systematiek geldt, is 1997.

Bekostiging educatie In september maakt de minister bekend hoe het budget dat landelijk voor de volwasseneneducatie beschikbaar is, over de regio's verdeeld wordt. De gemeenten bepalen vervolgens op welke wijze en bij welke instellingen dit budget wordt ingezet. De gemeenten houden hierbij rekening met het beleidskader van de minister. Dit beleidskader wordt tweejaarlijks en voor 1 september (voor het eerst dus voor 1 september 1996) vastgesteld op basis van een ontwerp-beleidskader dat voor 1 mei van het jaar van vaststelling aan de Tweede Kamer wordt gezonden. Het eerste beleidskader heeft betrekking op de jaren 1997 en 1998. Voor 1 november 1996 maken de gemeenten een overzicht van hun voornemens met betrekking tot de besteding van de middelen bekend. Dit overzicht vormt het uitgangspunt voor het sluiten van contracten met de instellingen. Deze contracten hebben betrekking op de activiteiten op het terrein van de volwasseneneducatie in 1997, maar kunnen ook voor meer dan één jaar worden afgesloten. Een bepaalde contractsduur is niet wettelijk voorgeschreven.

Taakverdeling leerwegen Op korte termijn zal overleg worden gevoerd met de betrokken partijen over de taak-en bevoegdheidsverdeling in beide leerwegen tussen landelijke organen en instellingen. De uitkomsten zullen in een algemene maatregel van bestuur worden vastgelegd. Deze zal worden vervangen door een regeling bij wet, waartoe voor 1 augustus 2002 een wetsvoorstel zal moeten worden ingediend.

Onderwijskundige bepalingen Het nieuwe opleidingenmodel vindt met ingang van 1 augustus 1997 toepassing. Het is de taak van de instellingen om ruim voor die tijd alle stappen te hebben gezet. Daarbij gaat het onder andere om de modelonderwijsovereenkomst. Het bevoegd gezag dient op tijd een onderwijs-en examenregeling vast te stellen. Voor de organisatie en het afnemen van toetsen en examens stelt de verantwoordelijke instantie (zie artikel 7.6.1) een examencommissie in. Verder zullen tijdig de commissies van beroep voor de examens geïnstalleerd moeten zijn.

Kwaliteitszorg Het stelsel van kwaliteitszorg zoals dat de laatste jaren in ontwikkeling is, bestaat uit een interne en een externe component. Met ingang van 1 januari 1996 dient elke instelling te beschikken over een stelsel van kwaliteitszorg. Met betrekking tot de interne kwaliteitszorg wordt overleg gevoerd met de inspectie over de inhoud van de verslagen die de instellingen aan de inspectie zullen toezenden. Ook in de EB-Kamer worden afspraken gemaakt over de planning en coördinatie van de kwaliteitszorg. Ten aanzien van het landbouwonderwijs betreft het voorgaande de inspectie landbouwonderwijs en de AB-kamer.

Het eerste volledige kwaliteitsverslag over het studiejaar 1996/1997 dient vervolgens voor 1 mei 1998 aan de inspectie te worden gezonden. Voor de volgende cursusjaren zal eveneens de datum van 1 mei -eens per twee jaren -worden gehanteerd. De externe kwaliteitszorg zal cyclisch verlopen; dat wil zeggen dat elke zes jaar alle opleidingen beroepsonderwijs en alle opleidingen educatie moeten zijn onderzocht door externe deskundigen.

119

In 1996 zullen de instellingen met een voorstel komen voor de wijze waarop en de planning volgens welke deze onderzoeken door externe deskundigen zullen worden uitgevoerd. In de periode tot 1997 worden experimentele visitaties uitgevoerd. De eerste openbare rapportages van viaitatiecommissies zullen in 1997 verschijnen. Verslagverplichtingen Naast de verplichting tot het opleveren van een kwaliteitsverslag is er sprake van andere verslagverplichtingen. Het betreft het jaarverslag en de jaarrekening. Het eerste verslagjaar voor beide is 1996. Voor de jaarverslagen geldt geen inzendverplichting meer op grond van het voorliggende wetsvoorstel vanwege de verplichting tot toezending van het kwaliteitsverslag. Het staat de instellingen vrij om het kwaliteitsverslag in het jaarverslag te integreren, Landelijke organen Een proces dat zich los van de nieuwe wetgeving heeft voltrokken, is de herstructureringsoperatie van de landelijke organen. De verwachting is dat dit proces ruim voor 1 januari 1996 zal zijn afgerond. De minister zal op 1 februari 1996 het aantal iandelijke organen en de daaraan gekoppelde werkgebieden vaststellen. De landelijke organen houden zich sinds 1993 bezig met de ontwikkeling van de eindtermen voor zowel het leerlingwezen als het MBO. De taak-en bevoegdheidsverdeling met betrekking tot de erkenning van de praktijkplaatsen voor de opleidingen beroepsonderwijs zal in de algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 7.6.1 worden geregeld. De eerste erkenningsprocedure dient op 1 mei 1996 te zijn afgerond en betreft praktijkplaatsen voor het studiejaar 1997-1998. Van de verantwoordelijke instanties (zie artikel 7.6.1) zal worden gevraagd een lijst van geaccrediteerde praktijkplaatsen te publiceren.

Bekostiging beroepsonderwijs en volwasseneneducatie Tussen instellingen en gemeenten worden afspraken gemaakt over de nieuwe contractuele relaties en met de instellingen wordt gesproken over bekostigingsmodellen voor het beroepsonderwijs. Deze nieuwe bekostigingssystematiek voor het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie treedt op 1 januari 1997 in werking. De bekostiging van het beroepsonderwijs wordt geregeld bij algemene maatregel van bestuur. De aanspraak op bekostiging van instellingen oude stijl die geen deel uitmaken van een ROC of AOC, vervalt van rechtswege op 1 augustus 1998, tenzij de desbetreffende instelling door de minister wordt uitgezonderd op grond van het in de wet limitatief omschreven uitzonderingsregime. De verdeling van de middelen over de educatie vindt plaats op basis van contracten tussen instellingen en gemeenten. De toedeling van de middelen over de gemeenten geschiedt volgens bij algemene maatregel van bestuur vast gestelde maatstaven. Deze algemene maatregel van bestuur zal voor 1 juni 1996 worden vastgesteld.

Bekostigingsmodel beroepsonderwijs Wat het beroepsonderwijs betreft, is sprake van een gemengd systeem van hoofdzakelijk outputbekostiging, met een beperkte inputcomponent, volgens het systeem t-2. Dat wil zeggen dat de input die in het studiejaar 1997 is gerealiseerd, reeds kan meetellen voor de bekostiging in 1999. De gegevens die voor die inputmeting nodig zullen zijn, zullen voor het eerst in 1998 door de instellingen beschikbaar kunnen worden gesteld en vervolgens in de begroting voor het jaar 1999 worden verwerkt. Uitgaande van invoering van het opleidingenmodel op 1 augustus 1997, kunnen de eerste outputgegevens van de 1-jarige opleidingen (assistent-

120

opleidingen) voor het eerst worden aangeleverd omstreeks maart 1999. Deze gegevens kunnen vervolgens in de begroting voor het jaar 2000 worden meegenomen. Voor de jaren daarna geldt de volgende voortschrijdende «vulling» van het systeem: de eerste outputgegevens van de 2-jarige opleidingen kunnen doorwerken in de begroting voor 2001; de eerste gegevens van de 3-jarige opleidingen kunnen doorwerken in de begroting voor 2002; de eerste output gegevens voor de 4-jarige opleidingen kunnen doorwerken in de begroting voor 2003. De hier toegelichte geleidelijke vulling van het systeem leidt ertoe dat voorzien zal worden in een overgangstraject waarin zoveel als mogelijk is, gebruik zal worden gemaakt van reeds beschikbare gegevens, maar waarin voor het overige een andere basis zal worden gelegd onder de prestatie-uitkomsten van de instellingen. In de EB-Kamer wordt de nieuwe bekostigingssystematiek besproken. Daarbij zal vanzelfsprekend ook het overgangsregime aan de orde kunnen komen.

Bekostiging landelijke organen De bekostiging van de landelijke organen wordt geregeld in de algemene maatregel van bestuur die gelijktijdig met de nieuwe wet in werking treedt. Deze nieuwe bekostigingssystematiek heeft voor de eerste maal betrekking op het jaar 1996.

Overlegstructuur De overlegstructuur zoals die sinds 1993 functioneert en waarbij sprake is van een EB-kamer, zal worden gecontinueerd. Sinds 1 januari 1994 is de overlegstructuur-BVE operationeel en functioneert de EB-Kamer volledig. Per 1 januari 1996 wordt ook het commercieel onderwijs in de overlegstructuur opgenomen.

Personele gevolgen Over personele gevolgen van de invoering van de WEB zal het voorgeschreven georganiseerd overleg met de centrales van overheids-en onderwijspersoneel en met de besturenorganisaties plaatsvinden. De hier bedoelde gevolgen zullen naar verwachting in hoofdzaak betrekking hebben op om-, her-en bijscholing van personeel.

HOOFDSTUK 12. FINANCIELE CONSEQUENTIES VAN HET WETSVOORSTEL In deze memorie van toelichting is uiteengezet tot welke wijzigingen in het huidige bestel van voorzieningen de invoering van het wetsvoorstel zal leiden. Daarbij gaat het om een groot aantal operaties die in relatief kort tijdsbestek moeten worden uitgevoerd. Uitgangspunt bij het ontwerpen van het concept-wetsvoorstel is integrale budgettaire neutraliteit geweest. Dat wil zeggen dat van de in-en uitvoering van de in het wetsvoorstel voorgestelde plannen geen zelfstandige budgetinvloeden uit mogen gaan. In het commentaar van de Onderwijsraad op het concept-wetsvoorstel wordt gevraagd of, voor de ontwikkeling van het stelsel van kwaliteitszorg, extra financiële middelen beschikbaar gesteld zullen worden. Vanzelfsprekend is dat, binnen het gegeven van budgettaire neutraliteit, als structurele voorziening niet denkbaar. Maar (belangrijker) het is ook niet nodig, omdat de kosten verbonden aan het stelsel door de kwaliteitsverhogende en efficiency besparende resultaten zelf kunnen worden verdiend.

121

De budgettaire neutraliteit geldt voor het totaal van ale (sub)onderdelen van de afzonderlijke macrobudgetten uit het EB-terrein. Dit betekent dat de in de rijksbegroting (Kamerstukken II 1993/94, 23400 -VIII, nr. 2, blz. 185 e.v.) opgenomen cijfers en lange termijnramingen ongewijzigd blijven. Daarin is verwerkt dat over het algemeen de middelen van de afzonderlijke delen van het EB-bestel een vastgesteld maximum hebben. Met betrekking tot de operaties in het EB-bestel die, zoals uiteengezet in hoofdstuk 2, op dit moment een afzonderlijk traject doorlopen, zullen de financiële consequenties bij die trajecten zelf worden behandeld. Het gaat hierbij in het bijzonder om de discussie in het kader van de nota «Blijven Leren» inzake het leerrecht en de zo genaamde 27+ voorstellen, de nadere bepalingen met het oog op het rapport «Eigenlijk, Oneigenlijk» en de discussie over de decentralisatie van de huisvesting. Na afronding van deze afzonderlijke trajecten zal het resultaat daarvan in de WEB worden opgenomen. De budgettaire neutraliteit is gebaseerd op de volgende veronderstellingen: 1. De ontwikkeling van het aantal deelnemers In het wetsvoorstel wordt een nieuwe onderwijsstructuur voorgesteld die onderdeel is van de kwalificatiestructuur (zie hoofdstuk 4 van deze memorie van toelichting). Alhoewel daarvan onderwijskundige voordelen worden verwacht (in het bijzonder een verhoging van het rendement en een vermindering van de vroegtijdige uitval), worden geen significante veranderingen in de deelnemersaantallen door invoering van deze maatregelen verwacht. Dit impliceert dat de deelnemersramingen op grond van deze wet niet behoeven te worden bijgesteld. De ramingen zoals in de begroting voor 1994 opgenomen (tabellenreeks 1.1 op blz. 188 en 189) blijven uitgangspunt.

• - 

  De beslissing om een beroepsopleiding voor bekostiging in aanmerking te brengen In het wetsvoorstel (nader toegelicht in hoofdstuk 6 van deze memorie van toelichting) is geregeld dat de minister per opleiding waarvoor eindtermen worden vastgesteld, een bekostigingsbeslissing neemt. Deze bevoegdheid biedt de mogelijkheid om nieuwe opleidingen te bekostigen en de bekostiging van reeds bestaande opleidingen te beëindigen. Deze beslissingen zullen uiteraard binnen de budgettaire kaders moeten blijven. Daarbij gaat het om de kaders geschetst in tabel 2.1 (blz. 191) van de begroting voor 1994.

• - 

  Het bekostigingsmodel voor het beroepsonderwijs Dit model zal functioneren als een verdeelmodel van het macrobudget, zoals dat jaarlijks zal worden vastgesteld op basis van de meerjarige financiële kerncijfers in de begroting. Verschuivingen binnen het systeem resulteren daarmee in eerste instantie in een fluctuerende prijs per (nader te onderscheiden) parameter.

• - 

  Het bekostigingsmodel voor de educatie In principe treden in de opbouw van het bekostigingsmodel ten opzichte van de KVE geen veranderingen op. De grondslag blijft dezelfde. Het feit dat het planningsarrangement wordt gewijzigd (de gemeenten krijgen nu «koopkracht»), beïnvloedt slechts de verdeling van middelen op lokaal niveau en is niet van invloed op het macrobudget.

• - 

  Het ROC-vormingsproces Hoewel het wetsvoorstel duidelijk de richting aangeeft voor het proces van ROC-vorming, is het proces feitelijk al enkele jaren in gang. Ook zonder de WEB had dit proces zich verder ontwikkeld. Het beslag op de middelen zal door invoering van de WEB op dit punt dan ook niet

122

veranderen ten opzichte van de eerdere ramingen daarvoor. Dat geldt ook voor de huisvesting, waarbij dient te worden opgemerkt dat de schaalvergroting in het EB-bestel in veel mindere mate tot centralisatie van voorzieningen (met dito consequentie voor nieuwe infrastructurele voorzieningen) zal leiden dan bij andere schaalvergrotingsprocessen in het onderwijs, daar het karakter van het EB-onderwijs juist het «satellietmodel» (vele vestigingen, aangestuurd vanuit een centrale vestiging) uitgangspunt van de organisatie is. Daarbij zullen bestaande voorzieningen ook in de toekomst in de meeste gevallen gebruikt blijven worden. Of het samenvoegen van categoriale instellingen tot ROC's wachtgeldconsequenties zal hebben, is niet in alle gevallen volledig te overzien. In het wetsvoorstel is aansluiting bij het Participatiefonds wachtgelden uitgangspunt. In elk geval zal een eventuele fluctuatie moeten worden opgevangen binnen de afgesproken taakstelling (zie tabel 2.2, begroting voor 1994, blz. 192).

• - 

  Studiefinanciering en tegemoetkoming in de studiekosten Naar aanleiding van de introductie van de kwalificatiestructuur en het nieuwe onderwijsmodel zullen de bestaande beroepsopleidingen worden herverkaveld over de opleidingsstructuur. Hoewel de precieze plaatsbepaling van de bestaande opleidingen pas kan worden beoordeeld aan de hand van de voorstellen van de landeiijke organen voor de eindtermen, wordt er van uitgegaan dat vrijwel alle opleidingen waarvoor thans aanspraak op studiefinanciering of een tegemoetkoming in de studiekosten bestaat, terecht zullen komen in de stromen die deze aanspraken ook in de toekomst in stand houden. Gelet op de hierboven gepresenteerde veronderstelling dat het nieuwe beroepsopleidingenmodel op zich geen significante verschuiving in deelnemersaantallen te zien zal geven, is de verwachting dat geen wijzigingen in de aanspraken op studiefinanciering of een tegemoetkoming in de studiekosten zullen optreden door invoering van deze wet.

• - 

  Taakstelling landelijke organen In het wetsvoorstel is ten aanzien van de taakstelling van de landelijke organen op een aantal punten sprake van een bij algemene maatregel van bestuur nog in te vullen taak-en bevoegdheidsafbakening tussen landelijke organen en ROC's. Gevolgen voor de middelen kunnen op die nu nog niet ingevulde punten derhalve niet worden aangegeven.

123

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Algemeen Bij de totstandkoming van het onderhavige wetsvoorstel diende de WHW als voorbeeld, naar structuur en, in mindere mate, naar inhoud. Veel bepalingen zijn ontleend aan verwante voorschriften in de WHW, zij het dat de inhoud is toegesneden op de instellingen en het onderwijs waarop deze wet betrekking heeft. Andere onderwerpen die voor het beroepsonderwijs en de educatie van groot belang zijn, bij voorbeeld de totstandkoming van de kwalificatiestructuur voor het beroepsonderwijs en de totstandkoming van een decentrale vraag-en aanbodstructuur voor educatieve opleidingen, kennen geen pendant in de WHW. Op deze terreinen golden de WVO, de WCBO en de KVE als referentiekader. Bij de vormgeving van de desbetreffende voorschriften is, naast de doorwerking van de beleidsinzichten inzake kwalificerend onderwijs voor velen, naar een verdergaande mate van deregulering gestreefd dan in de laatstgenoemde wetten mogelijk bleek.

Artikel 1.1.1

De begripsomschrijving van «bijzondere instelling» is zo geredigeerd dat niet de verenigings-of stichtingsvorm is voorgeschreven. Een dergelijke beperking zou bijvoorbeeld kerkgenootschappen de mogelijkheid onthouden om als bevoegd gezag van een bijzondere instelling op te treden. In artikel 9.1.1 is voorgeschreven dat de rechtspersoon die de instelling in stand houdt zich blijkens de statuten of reglementen het geven van onderwijs in de zin van deze wet ten doel stelt, zonder winstoogmerk. Wel zijn commerciële instellingen (die bij voorbeeld als vennootschap kunnen opereren) uitgezonderd.

De begripsomschrijvingen van «educatie» en «beroepsonderwijs» verwijzen kortheidshalve naar artikel 1.2.1 waarin de karakteristieken, zowel naar doelstelling als naar positie ten opzichte van andere onderwijssoorten, van de onderscheiden onderwijssoorten zijn uiteengezet. Het begrip «educatie» is ontleend aan de diverse vormen van volwasseneneducatie en is daarom beperkttot onderwijs aan personen van 18 jaar en ouder. De begripsomschrijving van «beroepspraktijkvorming» verwijst naar het onderricht in de praktijk van het beroep (artikel 7.2.8), dat op vele piaatsen in deze wet voorkomt.

De begripsomschrijving van «leerweg» verwijst kortheidshalve naar artikel 7.2.2, tweede lid, waar is bepaald dat beroepsopleidingen kunnen bestaan uit een of twee leerwegen: de beroepsopleidende en de beroepsbegeleidende leerweg. Deze laatste begrippen kennen in de onderdelen k en I van artikel 1.1.1 een eigen technische begripsomschrijving.

De definitie van «bevoegd gezag» van openbare instellingen is ontleend aan de overeenkomstige bepalingen in, bijvoorbeeld, WVO en WCBO. Bezien wordt nog in hoeverre het wetsvoorstel te zijnertijd aangepast behoort worden in het licht van het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel inzake de bestuursvorm voor het openbaar onderwijs.

Opgemerkt wordt nog dat de wet de gemeente niet alleen adresseert als bevoegd gezag, maar ook als bestuursorgaan op zich, hetgeen noodzakelijk is in het kader van de bekostiging van opleidingen educatie, en als rechtspersoon die een instelling in stand houdt (zie artikel 1 van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, waar is bepaald dat de gemeenten rechtsper-

124

soonlijkheid bezitten), hetgeen van belang is bij het sluiten van overeenkomsten. Waar in de wet regeling of bestuur van de gemeente wordt gevorderd, wordt steeds gesproken van «gemeentebestuur». Ingevolge artikel 5, onder a, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur «ieder bevoegd orgaan van de gemeente». Waar in de wet de gemeente als territoriaal lichaam of rechtspersoon is bedoeld, wordt steeds gesproken van «gemeente».

De definitie van «beroepsopleiding» in samenhang met het voorschrift in artikel 7.1.2, eerste lid, dat het onderwijs in de vorm van opleidingen wordt verzorgd, brengttot uitdrukking dat de instelling slechts beroepsonderwijs mag verzorgen waarvoor in het kader van de landelijke kwalificatiestructuur eindtermen zijn vastgesteld. Dat impliceert dat de instelling ook niet-bekostigde opleidingen waarvoor eindtermen zijn vastgesteld, mag verzorgen. Andere onderwijsactiviteiten, uitgezonderd educatieve opleidingen, kan de instelling uitsluitend als contractactiviteit (artikel 1.7.1) verzorgen. Voor die activiteiten bestaat geen bekostigingsaanspraak noch is daaraan een diploma met een wettelijk civiel effect verbonden.

Artikel 1.1.2

Deze bepaling bevat een beknopte aanduiding van de institutionele structuur op het terrein van educatie en beroepsonderwijs. Deze structuur is uitgewerkt in de aangehaalde artikelen.

Artikel 1.1.3

Dit artikel legt, zoals gebruikelijk in onderwijswetgeving, de aard van de onderscheiden voorschriften voor openbaar en bijzonder onderwijs vast. Het eerste lid heeft betrekking op de openbare instellingen en ziet op de bepalingen inzake: de kwaliteitszorg; het karakter van het openbaar onderwijs; de contractactiviteiten; het georganiseerd overleg op instellingsniveau; het personeel; de benoembaarheidsvereisten en bewijzen van bekwaamheid voor docenten; het centraal register beroepsopleidingen; het onderwijs; de inschrijving en de vooropleidingseisen; bestuursoverdracht en bestuur van een ROC. Het tweede lid heeft betrekking op de bijzondere instellingen en ziet op de bepalingen inzake: de kwaliteitszorg; de contractactiviteiten; het georganiseerd overleg op instellingsniveau; het personeel; de benoembaarheidsvereisten en bewijzen van bekwaamheid voor docenten; het centraal register beroepsopleidingen; het onderwijs; de inschrijving en de vooropleidingseisen; bevoegd gezag en bestuursoverdracht bijzondere instellingen en agrarische innovatie-en praktijkcentra; bestuur van een ROC.

Artikel 1.2.1

In dit artikel zijn de karakteristieken, zowel naar doelstelling als naar positie ten opzichte van andere onderwijssoorten, van de educatie en het beroepsonderwijs uiteengezet.

Artikel 1.3.1

Deze bepaling somt de typen onderwijsinstellingen op die in aanmerking komen voor bekostiging uit 's Rijks kas en het recht hebben om wettelijk erkende diploma's en certificaten uit te reiken. Deze rechten gelden, zo bepaalt het derde lid, voor beroepsopleidingen uitsluitend ten aanzien van opleidingen die in het centraal register beroepsopleidingen zijn geregistreerd. Het registratievereiste geldt niet voor educatieve

125

opleidingen. Voor een nadere uiteenzetting over de registratie van beroepsopleidingen zij verwezen naar de toelichting bij hoofdstuk 6. De aanvang en beëindiging van de bekostiging van de instellingen is geregeld in artikel 2.1.4. Bij wege van invoeringsrecht bevat artikel 12.3.1 een regeling voor de conversie van het instellingenbestand dat onder vigeur van WVO, WCBO en KVE onderwijsactiviteiten verzorgde die thans onder het bereik van het onderhavige wetsvoorstel vallen. In het algemeen deel van de toelichting is reeds ingegaan op dit proces en het begrip regionaal opleidingencentrum (ROC). Voor een goed begrip van de onderhavige bepalingen wordt benadrukt dat de wet twee verschijningsvormen van het ROC regelt: a. het ROC dat in een institutioneel verband instellingen verenigt die onder vigeur van de KVE en de WCBO opleidingen MBO, BBO, volwasseneneducatie en vormingswerk voor jeugdigen verzorgden, en b. het ROC dat in een bestuurlijk gefuseerd samenwerkingsverband het onder a bedoelde samenstel van instelüngen omvat.

Artikel 1.3.2

Een ROC in een samenwerkingsverband bestaat uiteen aantal instellingen, onder het bestuur van één bevoegd gezag, die zowel op personeel en financieel als op onderwijsinhoudelijk gebied zo nauw samenwerken dat, zo bepaalt het derde lid, de deelnemende instellingen voor de toepassing van de desbetreffende voorschriften als één instelling worden aangemerkt. Met andere woorden, ten aanzien van de onderwerpen, genoemd in het eerste lid, brengen de instellingen in een samenwerkingsverband integratie tot stand. Dat betekent onder andere dat het bevoegd gezag één begroting en één jaarrekening vaststelt, één personeelsbeleid voert en voor dezelfde opleidingen één onderwijs-en examenregeling vaststelt. De bepaling in het tweede lid dat de instellingen onder bestuur van één bevoegd gezag staan is een vereiste voor een dergelijke vergaande integratie.

Artikel 1.3.3

AOC's verzorgen zowel beroepsonderwijs waarop het onderhavige voorstel betrekking heeft als VBO in de zin van de WVO.

Artikel 1.3.4, 1.3.5, derde lid

Agrarische innovatie-en praktijkcentra vormen de voortzetting van de zo genaamde landbouwpraktijkscholen. Deze centra vervullen een dienstverlenende en aanvullende functie ten opzichte van de AOC's, wanneer de desbetreffende activiteiten doelmatiger op landelijk dan op instellingsniveau verzorgd kunnen worden. De centra ontwikkelen voorstellen voor de onderwijsprogramma's. Zij kunnen ook zelf delen van het onderwijs verzorgen en, in voorkomende gevallen, toetsen. Met het oog hierop zal een beperkt aantal agrarische innovatie-en praktijkcentra voor bekostiging in aanmerking gebracht worden. Op de centra zijn de bepalingen met betrekking tot de kwaliteitszorg van toepassing. De centra zijn vertegenwoordigd in het reguliere overleg dat de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij in het kader van de AB-kamer voert. Aanvang en beëindiging van bekostiging van de centra zijn geregeld in artikel 2.1.8. Artikel 2.2.12 bevat de bekostigingsgrondslag. De voorschriften voor financieel beheer en verantwoording die gelden voor de onderwijsinstellingen zijn ingevolge artikel 2.6.1 mede van toepassing op de centra. De rechtspositie van het personeel vindt regeling vanwege artikel 4.1.4. Het inspectietoezicht strekt zich tevens uit tot de centra (artikel 5.1, tweede lid).

126

Artikel 1.3.5

Bij het uitvoeren van hun hoofdtaak, het verzorgen van onderwijs, dienen de instellingen mede zorg te dragen voor aspecten als toegankelijkheid en doelmatigheid, voor studiebegeleiding en voor een actuele aansluiting op ontwikkelingen in de samenleving. Door het gebruik van de woorden «bij de uitvoering van hun taak dragen (...) mede zorg voor» wordt tot uitdrukking gebracht dat de eerdergenoemde doelstellingen geen zelfstandige doelstellingen zijn, maar dat het bereiken daarvan ingebed moet zijn in het primaire proces.

Artikel 1.3.6

Deze bepaling bevatten opzichte van het overeenkomstige artikel 1.18 van de WHW enkele toespitsingen. In het eerste lid is verwoord dat kwaliteitszorg niet een incidentele maar een stelselmatige aangelegenheid is. Voorts is voor het onderhavige beleidsterrein de norm «regelmatig» nader bepaald door voor te schrijven dat elke opleiding ten minste eens in de zes jaar moet worden beoordeeld. De wijze van verslaglegging over de kwaliteitsbeoordeling is onderwerp van overleg in de EB-kamer (zie artikel 3.1.1, derde lid). Benadrukt wordt nog dat artikel 1.3.6 zowel op de beroepsopleidingen betrekking heeft als op de opleidingen educatie.

Artikel 1.3.7

In deze bepaling is het gebruikelijke voorschrift (zie bijvoorbeeld artikel 42 van de WVO) ten aanzien van het karakter van het openbaar onderwijs neergelegd. De toelating tot het openbaar, en het bijzonder, onderwijs is geregeld in de artikelen 8.1.1 en 8.1.2.

Artikel 1.4.1

Zoals in het algemeen deel van de toelichting reeds is uiteengezet, dienen commerciële onderwijsinstellingen de gelegenheid te hebben, erkenning te krijgen binnen de kwalificatiestructuur indien het aangeboden onderwijs aan dezelfde kwalitatieve maatstaven voldoet als het onderwijs dat wordt verzorgd door de van overheidswege bekostigde instellingen. Artikel 1.4.1 bevat de juridische neerslag van dat beleidsuitgangspunt. Commerciële instellingen kunnen ten aanzien van beroepsopleidingen het recht verkrijgen om wettelijk geregelde diploma's uit te reiken. Ten opzichte van de aanwijzingsprocedure, neergelegd in de WHW (artikelen 1.12 en 6.9 e.v.), heeft een dergelijk recht uitsluitend betrekking op die opleidingen waarvoor dat met toepassing van artikel 6.2.1 (Diploma-erkenning) is bepaald, derhalve niet op het gehele onderwijsaanbod van de commerciële instellingen. Een commerciële instelling dient voor elke opleiding waaraan zij een wettelijk geregeld diploma wenst te verbinden, een afzonderlijke procedure te doorlopen. Vanzelfsprekend kunnen deze procedures gelijktijdig verlopen en kan ook een koppeling van aanvragen plaatsvinden. Indien aan de in artikel 1.4.1 genoemde criteria wordt voldaan, is toekenning van het in dat artikel bedoelde recht een gebonden beschikking.

Artikel 1.5.1

De bekostigingsaanspraak van de landelijke organen is beperkt tot wettelijke taken die niet in het kader van dienstverlening worden verricht. Voor die taken, bijvoorbeeld het beschikbaarstellen van examenopgaven, kan het orgaan betaling door de instellingen verlangen (artikel 7.4.4). In

127

artikel 2.2.1, derde lid, onder h, is dan ook bepaald dat tot de exploitatiekosten waarvoor de onderwijsinstellingen rijksbijdrage ontvangen de inkoop van diensten van landelijke organen wordt gerekend.

Artikel 1.5.2

De taakstelling van de landelijke organen is tweeledig en omvat zowel een belangrijke, initiërende rol bij de totstandkoming van de kwalificatiestructuur, een samenhangend en gedifferentieerd geheel van eindtermen voor beroepsopleidingen waarvoor een maatschappelijke behoefte bestaat, als een ondersteunende, kwaliteitsbevorderende functie. Daarnaast vervullen de organen een adviesfunctie met betrekking tot de vraag welke opleidingen uit de kwalificatiestructuur voor bekostiging in aanmerking komen (zie artikel 2.1.1, eerste lid). De hiervoor genoemde criteria «samenhangend» en «gedifferentieerd» sluiten elkaar niet uit, maar zijn complementair van aard. Het stelsel moet zowel samenhang vertonen, in die zin dat eindtermen op elkaar afgestemd moeten zijn en naar inhoud en vormgeving een geheel vormen, alsook gedifferentieerd zijn, in die zin dat de eindtermen van elkaar onderscheiden kunnen worden en zo min mogelijk overlappingen vertonen. Voor het bereik van het derde lid wordt gewezen op enkele voorschriften in hoofdstuk 7 over specifieke taken van de landelijke organen, zoals ten aanzien van het bevorderen van de totstandkoming van praktijkovereenkomsten.

Artikelen 1.6.1 en 1.6.2

Titel 6 van hoofdstuk heeft betrekking op de landelijke ondersteuningsinstelling die in de plaats zal treden van de instellingen die nu nog zijn geregeld in artikel 46 van de KVE, waarbij wordt toegevoegd een deel van de taken van de huidige landelijke organen voor het vormingswerk voor jeugdigen.

Artikel 1.7.1

Contractactiviteiten zijn werkzaamheden «voor eigen rekening» ten behoeve van «derden», en omvatten derhalve niet activiteiten waarvoor de instelling een bijdrage van Rijk of gemeente ontvangt, ook al stoelt deze bijdrage op een overeenkomst (artikel 2.3.4). De uitvoering van contractactiviteiten is aan twee beperkingen onderworpen. Met het voorschrift dat de activiteiten verband moeten houden met de bekostigde werkzaamheden -en deze niet mogen schaden -wordt voorkomen dat de instellingen zich, ten koste of onder relatieve verwaarlozing van de primaire activiteiten, buiten hun domein begeven. Een tweede beperking is vervat in de zogenaamde 51% norm. Het voorschrift neergelegd in hettweede lid strekt ertoe de ambtelijke pensioenaanspraken van het personeel te waarborgen. Artikel B. van de Algemene burgerlijke pensioenwet bepaalt immers dat personeelsleden van instellingen voor bijzonder onderwijs slechts als ambtenaar in de zin van die wet worden aangemerkt wanneer de personeelskosten van de instelling voor ten minste 51% door de overheid worden vergoed.

Artikel 2.1.1

De minister stelt periodiek een overzicht vast van beroepsopleidingen -dat wil zeggen opleidingen waarvoor op grond van artikel 7.2.4 eindtermen zijn vastgesteld (zie de definitie van beroepsopleidingen in artikel 1.1.1) -die voor bekostiging in aanmerking komen.

128

Dit overzicht is onderdeel van de ministeriële regeling die de voor die opleidingen vastgestelde eindtermen bevat (artikel 7.2.4, eerste lid). Het overzicht is een besluit van algemene strekking en brengt niet noodzakelijkerwijs mee dat elke afzonderlijke instelling die opleidingen kan verzorgen. Allereerst kunnen slechts de instellingen, bedoeld in artikel 1.3.1, dus de uit 's Rijks kas bekostigde instellingen, aanspraak op bekostiging van overheidswege doen gelden. Voorts kan de minister op grond van artikel 6.1.3, uit overwegingen verband houdend met de doelmatigheid van het onderwijsbestel, aan afzonderlijke bekostigde instellingen het recht op bekostiging en op het verlenen van wettelijk erkende diploma's voor een beroepsopleiding onthouden. In beginsel heeft elke bekostigde instelling, bedoeld in artikel 1.3.1, het recht om alle opleidingen bekostigd te verzorgen, tenzij op grond van artikel 6.1.3 anders wordt beslist. Niet voor elke opleiding die deel uitmaakt van de kwalificatiestructuur, en waaraan uit dien hoofde een wettelijk geregeld diploma is verbonden, bestaat aanspraak op bekostiging van overheidswege. In het algemeen deel van de toelichting is reeds uiteengezet welke overwegingen een rol spelen bij de afweging of een opleiding al dan niettot het bekostigde domein van de kwalificatiestructuur dient te behoren. Het tweede lid van dit artikel bevat de neerslag van die uiteenzetting. Met de formulering «duurzame en brede beroepskwalificatie» wordt tot uitdrukking gebracht dat de opleiding een, naar het zich laat aanzien, bestendige en niet tot één of enkele functies beperkte aansluiting op de arbeidsmarkt moet bieden. Voor de goede orde wordt opgemerkt dat het overzicht uitsluitend betrekking heeft op beroepsopleidingen. Opleidingen educatie worden immers niet van rijkswege bekostigd, maar worden door gemeentebesturen op basis van contracten ingekocht. Daarvoor stelt de minister een afzonderlijk beleidsdocument, met eigen rechtsgevolgen, vast (artikel 2.1.3). Alleen voor de huisvestingskosten van het VAVO is sprake van een directe bekostigingsrelatie met het Rijk. Het tijdstip van vaststelling van het totaal van beroepsopleidingen die voor bekostiging in aanmerking komen, is zo gekozen dat die vaststelling zal samenvallen met het tijdstip waarop de minister de eindtermen voor de beroepsopleidingen vaststelt (zie artikel 7.2.4), te weten voor 1 september voorafgaand aan het jaar waarin het eerste studiejaar van die opleidingen zou aanvangen. Vervolgens moeten de instellingen voor 1 december van het jaar waarin de te bekostigen opleidingen en de eindtermen zijn vastgesteld (zij hebben daarvoor dus een termijn van ten minste drie maanden), beslissen welke opleidingen zij met ingang van het hiervoor bedoelde studiejaar zullen verzorgen en vervolgens die opleidingen ter registratie aanmelden bij het Centraal register beroepsopleidingen (zie artikel 6.3.2, tweede lid). Hoofdstuk 12 regelt het hiervoor noodzakelijke invoeringstraject.

Artikel 2.1.2

Wanneer de vermelding van een opleiding op het overzicht, bedoeld in artikel 2.1.1, vervalt, en de bekostiging van overheidswege mitsdien wordt beëindigd, zal gedurende een beperkte overgangsperiode de bekostiging voor die opleiding, althans voor het tweede en daaropvolgende cursusjaren, voortgezet worden om de desbetreffende instellingen financieel in staat te stellen, deelnemers die reeds waren ingeschreven hun studie te laten voltooien.

Artikel 2.1.3

Naast het planningsoverzicht voor de beroepsopleidingen stelt de minister eens per twee jaar een beleidskader voor opleidingen educatie

129

vast. Hij doet dat na overleg met een representatieve vertegenwoordiging van de betrokken gemeentebesturen (deze laatsteterminologie is gelijk aan die van artikel 114, eerste lid, van de Gemeentewet). De vraag welke opleidingen door welke instellingen worden verzorgd, is ter beantwoording aan de samenwerkende gemeentebesturen gelaten. De desbetreffende gemeentebesturen beslissen over de besteding van de door de rijksoverheid per samenwerkingsgebied beschikbaar gestelde middelen (artikelen 2.3.1 tot en met 2.3.5), in voorkomende gevallen met inachtneming van voorschriften in het beleidskader. Het beleidskader bevat een overzicht van beleidsvoornemens op het gebied van de educatie, bijvoorbeeld ten aanzien van het budgettaire kader, en kan, zoals hiervoor is vermeld, met het oog op de doorwerking van een landelijke prioriteitsstelling naar opleidingen, een verbindend karakter hebben.

Artikel.1.4 De vraag welke instellingen gerekend kunnen worden tot de bekostigde onderwijsinstellingen, wordt in het kader van het invoeringsrecht beantwoord. Daarmee is, behoudens fusies die nadien plaatsvinden, het instellingenbestand in zoverre gefixeerd dat zonder wetswijziging geen nieuwe instellingen voor bekostiging in aanmerking gebracht worden (vergelijk de artikelen 64a WVO en 3.2 WCBO). De minister maakt ingevolge artikel 12.3.11 het instellingenbestand bekend, na de periode van ROC-vorming op grond van hoofdstuk 12. Voorts kan hij een dergelijk overzicht ook op een eerder moment publiceren of het gepubliceerde bestand actualiseren telkens wanneer hij dat nodig acht vanwege wijzigingen van het instellingenbestand door fusie of opheffing van instellingen. De wet bevat geen voorschriften voor beëindiging van de bekostiging van de ROC's, Het zal de wetgever zijn die beslist of een bepaald ROC niet verder voor bekostiging in aanmerking moet komen. Voor de AOC's is wel een opheffingsnorm in de wet opgenomen (derde lid). Wat de in het derde lid neergelegde opheffingsnorm betreft wordt nog opgemerkt dat het, in het licht van de bestaande praktijk en de aard van het onderwijsaanbod, niet in de rede ligt dat AOC's educatie zullen verzorgen, in verband waarmee deelnemers aan opleidingen educatie niet meetellen. Omdat door een AOC zowel beroepsonderwijs in de zin van deze wet als VBO wordt verzorgd, tellen deelnemers aan beide onderwijssoorten mee voor de omvangsnorm.

Artikel.1.5 De minister draagt de verantwoordelijkheid voor de indeling in werkgebieden van de landelijke organen, de landelijke organen dragen de verantwoordelijkheid voor de onderlinge afstemming van werkzaamheden, binnen dit raamwerk.

Artikelen 2.1.6 en 2.1.7

Anders dan voor de onderwijsinstellingen wordt bepaald, sluit de wet de toetreding van nieuwe landelijke organen tot het bestel niet uit. Deze artikelen bevatten in essentie de bepalingen die in de artikelen 3.14tot en met 3.18 van de WCBO zijn vervat.

Artikelen 2.2.1, 2.2.2

De rijksbijdrage wordt aan de hand van maatstaven, vastgesteld bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, berekend. Door de bepaling

130

dat die berekening geschiedt binnen het raam van de door de begrotingswetgever ter beschikking gestelde middelen, wordt enerzijds recht gedaan aan het budgetrecht van de Staten-Generaal en wordt anderzijds bewerkstelligd dat de berekeningswijze fungeert als verdeelsleutel, niet als aanspraakmodel. Artikel 2.2.2 formuleert enkele uitgangspunten voor de berekeningswijze. Wat de vergoeding voor huisvestingskosten aangaat laat het voorstel, hangende de besluitvorming over een aanpassing van de daarop betrekking hebbende bepalingen, de mogelijkheid open om de huidige vergoedingssystematiek vooralsnog te continueren. De in artikel 2.2.2, tweede lid, onder a, bedoelde instroom van deelnemers kan betrekking hebben op de instroom van eerstejaars, maar ook meer in het algemeen op alle deelnemers die in een bepaald jaar een opleiding volgen. De in artikel 2.2.1, eerste lid, bedoelde berekeningswijze zal dit preciseren. Een beroepsopleiding kan ingevolge artikel 7.2.2 ook aanvullende activiteiten omvatten. Daarvoor wordt in beginsel geen afzonderlijke bijdrage berekend. Wel is dit het geval ten aanzien van aanvullende activiteiten die onderdeel zijn van de assistentopleiding en de basisberoepsopleiding. Hiervoor zal ingevolge het derde lid een algemene opslag op de aan instroom gerelateerde bedragen worden verstrekt. Voorts is in het vierde lid gewaarborgd dat ten behoeve van gehandicapte deelnemers de rijksbijdrage kan worden verhoogd. Ook daarbij gaat het om een opslag op de aan instroom gerelateerde bedragen.

Artikel 2.2.3

De verstrekking van aanvullende middelen, bijvoorbeeld in het kader van de zogenaamdefaciliteitenregelingen, wordt ingekaderd, enerzijds door het voorschrift dat het om activiteiten van beperkte duur moet gaan, anderzijds door de beperking van de omvang van die middelenstroom tot ten hoogste 2% van de «reguliere» rijksbijdrage.

Artikel 2.2.4

In de bepalingen over de wijze van bekostiging wordt, conform de regeling die in het Uitvoeringsbesluit W.C.B.O. is neergelegd, uitgegaan van een vaststelling vooraf, met de mogelijkheid om achteraf correcties aan te brengen (artikel 2.6.8).

Artikelen 2.2.5 tot en met 2.2.17

In afwachting van de uitkomsten van de eerder vermelde aanpassing van de grondslagen en de wijze van vergoeding van huisvestingskosten zijn deze bepalingen, ontleend aan de artikelen 110a e.v. WVO en 3.20 e.v. WCBO, vooralsnog gehandhaafd.

Artikelen 2.3.1 en 2.3.2

De betrokkenheid van de minister bij het terrein van de educatie komt eerst en vooral tot uiting bij de totstandkoming van de rijksbegroting wat de middelen betreft die daarin voor educatie worden uitgetrokken, en bij de vaststelling van de bijdrage die elke afzonderlijke regio voor het eerstvolgende jaar uit 's Rijks kas wordt toebedeeld. Evenals onder de KVE is de minister bij de vaststelling van de bedragen voor de afzonderlijke regio's gebonden aan maatstaven, vastgesteld bij of krachtens algemene maatregel van bestuur. De minister onderhoudt voor opleidingen educatie geen bekostigingsrelatie met de afzonderlijke instellingen, behalve voor zover het de huisvestingskosten voor VAVO-opleidingen betreft. De overige middelen voor VAVO worden, anders dan onder vigeur van de

131

KVE (artikel 18, tweede lid) geschiedde, aan de samenwerkende gemeentebesturen toegekend. De rijksbijdrage omvat een bedrag voor alle vormen van educatie gezamenlijk en is niet geoormerkt voor afzonderlijke soorten activiteiten. Niettemin bestaat op grond van artikel 2.1.3 de mogelijkheid dat de minister voorschriften vaststelt in verband met bestemmingsprioriteiten. Voor de huisvestingskosten van het VAVO wordt ingevolge artikel 2.3.1, derde lid, door de minister rechtstreeks aan de ROC's een rijksbijdrage verleend, overeenkomstig de nu nog voor dat onderwijs bestaande voorschriften van de WVO.

Artikel 2.3.3

De gemeentebesturen werken, evenals onder vigeur van de KVE (artikel 19), samen in gebieden als bedoeld in artikel 2 van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Met het oog op de besteding van de middelen voor educatie stellen de gemeentebesturen jaarlijks een overzicht vast, waarin zij hun voornemens met betrekking tot de onderscheiden activiteiten neerleggen. Daarbij zetten de gemeentebesturen in voorkomende gevallen het door hen te voeren doelgroepenbeleid uiteen. Zij houden rekening met het beleidskader educatie en zijn voorts gebonden aan eventuele daarin opgenomen voorschriften als bedoeld in artikel 2.1.3, tweede lid.

Artikel 2.3.4

Bij het vaststellen van de bijdragen voor de afzonderlijke instellingen met het oog op de verzorging van de onderscheiden activiteiten zijn de gemeentebesturen niet meergebonden aan landelijke bekostigingsnormen ten aanzien van personeel en exploitatie zoals voor het VAVO bij of krachtens de WVO vastgesteld. In de overeenkomst regelen partijen welk bedrag ter beschikking wordt gesteld of op welke wijze dit bedrag berekend wordt. Aangezien de minister voor educatie geen bekostigingsrelatie met de instellingen onderhoudt (anders dan voor de huisvestingskosten voor het VAVO), dienen de instellingen verantwoording jegens de gemeenten af te leggen. De overeenkomst dient uitsluitsel te verschaffen over de wijze waarop deze verantwoording wordt afgelegd en welke consequenties daaraan verbonden kunnen worden. In het algemeen deel van deze toelichting is reeds ingegaan op de keuze voor de rechtsvorm van de overeenkomst in plaats van de beschikking.

Artikel 2.4.1

De wijze waarop de rijksbijdrage voor de landelijke organen wordt berekend, is gerelateerd aan de afzonderlijke taken, genoemd in artikel 1.5.2. Zoals in de toelichting bij artikel 1.5.1 is uiteengezet, heeft de rijksbijdrage niet betrekking op activiteiten die in het kader van dienstverlening worden verricht.

Artikelen 2.4.3 tot en met 2.4. W

Ookten aanzien van de landelijke organen geldt dat vooralsnog de in de WCBO neergelegde huisvestingsvoorschriften zijn overgenomen.

Artikel 2.6.2

Uit het oogpunt van zorgvuldig financieel beheer is het van belang dat het bevoegd gezag jaarlijks een begroting vaststelt voor het eerstvolgende jaar. De begroting vervult evenwel geen functie in het verkeer tussen instelling en minister.

132

Artikel 2.6.3

Jaarrekening en jaarverslag vervullen onderscheiden functies. Dit onderscheid komt in dit artikel tot uiting, allereerst door de bepalingen, neergelegd in het tweede respectievelijk vierde lid, waarin functie en inhoud van deze documenten aan de orde komen, en in het vijfde lid, waarin uitsluitend voor de jaarrekening inzending aan de minister wordt voorgeschreven. Gezien de verplichting tot toezending van het kwaliteitsverslag (artikel 1.3.6, derde lid) kan afgezien worden van een verplichte toezending van het jaarverslag. Overigens staat het de instellingen vrij om het kwaliteitsverslag in het jaarverslag te integreren. Niettemin is het voor een adequate externe verantwoording door de instelling van belang dat zowel jaarrekening als jaarverslag openbaar wordt gemaakt.

Artikel 2.6.4

Met het oog op een zorgvuldig financieel beheer maar ook om een adequate accountantscontrole (artikelen 2.6.3, vijfde lid, en 2.6.6) mogelijk te maken is het van belang dat de financiële gegevens gedurende een periode van ten minste vijf jaar op overzichtelijke wijze geordend beschikbaar blijven.

Artikel 2.6.5

Deze bepaling ziet op het informatieverkeer en heeft zowel betrekking op de gegevens die benodigd zijn voor het vaststellen van de rijksbijdrage als op beleidsinformatie. De wet bakent de informatiecategorieën af en bepaalt voorts dat de verstrekking van deze gegevens op jaarbasis plaatsvindt. De wet voorziet, buiten de regeling van het accountantstoezicht en het toezicht door de inspectie, niet in een grondslag voor de verstrekking van andere gegevens of voor tussentijdse informatieverstrekking. Zie voorts artikel 3.1.1, derde lid.

Artikelen 2.6.6 en 2.6.7

Hoewel de controle door de minister van de jaarrekening veelal plaats zal vinden aan de hand van de verklaring van de externe accountant, kan het noodzakelijk blijken om een aanvullend onderzoek in te stellen, ofwel gericht op de verantwoording door de instelling, ofwel gericht op de verantwoording door de minister van de departementale rekening (vergelijk artikel 2.10 WHW). Deze bepalingen verschaffen de minister daartoe de bevoegdheid.

Artikelen 2.6.8 en 2.6.9

Sluitstuk van de bepalingen over verantwoording vormt de mogelijkheid om bij niet rechtmatige besteding, dat wil zeggen in strijd met de wettelijke voorschriften op grond waarvan de bijdrage, is verstrekt, of wanneer de bijdrage is berekend op basis van gegevens die onjuist blijken te zijn, correcties aan te brengen. De formulering van deze bepaling is ontleend aan artikel D. van het Uitvoeringsbesluit W.C.B.O. De toepassing van deze correctiemogelijkheid staat los van de sanctiebepaling in hoofdstuk 11, die een ruimer toepassingsgebied heeft en eerder als aansporing om alsnog aan de wet te voldoen fungeert (dwangsom) dan als reparatie achteraf. Voor de goede orde wordt opgemerkt dat deze correctiebevoegdheid uitsluitend betrekking heeft op de rijksbijdrage voor beroepsonderwijs, niet op de gemeentelijke bijdragen voor educatieve activiteiten (zie ook de toelichting bij artikel 2.3.4).

133

Artikel 3.1.1

Het in dit artikel bedoelde overleg vindt in de regel plaats met de in het eerste lid bedoelde vertegenwoordigingen gezamenlijk. Echter, overleg met afzonderlijke vertegenwoordigingen mag niet worden uitgesloten. Dit is expliciet in het eerste lid aangegeven. Naast en in plaats van het overleg in de EB-kamer, voert de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij afzonderlijk overleg met een vertegenwoordiging van het agrarisch onderwijsveld in de zogenaamde AB-kamer (Agrarisch Beroepsonderwijs).

Artikelen 3.1.2 en 3.2.1

Deze bepalingen hebben betrekking op het georganiseerd overleg, op centraal en op instellingsniveau, en vormen de pendant van het eerste onderscheidenlijktweede lid van de artikelen 40 en 2.51 van de WVO respectievelijk WCBO.

Artikelen 4.1.1 tot en met 4.4.3

Voor de reden waarom thans nog is volstaan met het opnemen van de huidige rechtspositionele bepalingen in plaats van de regelingen, verband houdend met de voorgenomen decentralisatie van het arbeidsvoorwaardenbeleid, wordt verwezen naar hetgeen in hoofdstuk 9.2 is opgemerkt. Er is van afgezien, te bepalen welke personeelscategorieën aan de ROC's moeten worden onderscheiden. De bepalingen met betrekking tot de commissies van beroep zijn ongewijzigd overgenomen uit WVO en WCBO (artikelen 52-53 WVO, 2.49-2.50 en 2.57-2.58 WCBO) hangende een onderzoek naar het functioneren van deze commissies, met dien verstande dat artikel 4.1.6, zesde lid, en artikel 4.3.6, zesde lid, zijn ontleend aan artikel 4.7, zevende lid, van de WHW. Ook zijn (in titel 5) verwerkt de inmiddels bij de Staten-Generaal ingediende wetswijzigingen met betrekking tot de verplichte aansluiting bij het zo genaamde Participatiefonds, in verband met kosten van werkloosheidsuitkeringen of herplaatsingswachtgelden (artikelen 4.5.1 tot en met 4.5.3.(Kamerstukken II 1993/94, 23693, nrs. 1-3). Zie ook hoofdstuk 12 voor het desbetreffende omzettingsrecht.

Artikelen 5.1 tot en met 5.4

In artikel 5.2 is de opdracht aan de inspectie met betrekking tot de uitoefening van het toezicht toegespitst op de kwaliteit van de werkzaamheden van de instellingen. Door deze toespitsing wordt vermeden dat de gebruikelijke opsomming van taken, thans neergelegd in het tweede lid, opgevat wordt als een zelfstandig element van de taakstelling. Een dergelijke nevenschikking doet onvoldoende recht aan de raison d'etre van de inspectie, het toezien op de kwaliteit. Het bekend blijven met de toestand van het onderwijs en het toezien op de naleving van de regels zijn welbeschouwd geen doel op zich, maar staan ten dienste van het kwaliteitstoezicht. Dit toezicht omvat het toezicht op de uitvoering van de kwaliteitszorg door de instelling, maar is daar niettoe beperkt.

Hoofdstuk 6

Dit hoofdstuk bevat bepalingen over de besluitvorming welke beroepsopleidingen de afzonderlijke instellingen verzorgen. Titel 1 bevat voorschriften voor de bekostigde instellingen. Titel 2 regelt de wijze waarop commerciële instellingen het recht kunnen verkrijgen om

134

wettelijke diploma's uit te reiken. Titel 3 tenslotte heeft betrekking op het centraal register beroepsopleidingen en op de registratieprocedure. Het register bevat de neerslag van de besluitvorming van instellingen en minister met betrekking tot het onderwijsaanbod. Daaraan vooraf gaat een traject waarin door onderscheiden actoren de volgende stappen gezet worden: 1. voorbereiding eindtermen door landelijk orgaan (artikel 7.2.4) 2. advies van Adviescommissie onderwijsarbeidsmarkt (artikel 7.2.5 juncto artikel 6.1.2) 3. voorstel eindtermen door landelijk orgaan (artikel 7.2.4) 4. vaststelling eindtermen door minister (artikel 7.2.4) 5. voorstel overzicht bekostigde opleidingen door het landelijk orgaan (artikelen 1.5.2,2.1.1 en 7.2.4) 6. advies Onderwijsraad over het ontwerp-overzicht (artikel 2.1.1) 7. verzending van het ontwerp-overzicht naar de Tweede Kamer 8. vaststelling van het overzicht door de minister (artikel 2.1.1 juncto artikel 7.2.4) 9. aanmelding voor registratie door de instelling (artikel 6.3.2) 10. advies macrodoelmatigheid (facultatief) (artikel 6.1.2) 11. ingreep macrodoelmatigheid (facultatief) (artikel 6.1.3) 12. bekendmaking centraal register beroepsopleidingen door de minister (artikel 6.3.1) 13. aanvang onderwijs door de instelling.

Artikel 6.1.1

Titel 1 bakent de verantwoordelijkheden van de bekostigde instellingen en de minister bij de besluitvorming over het instellingsaanbod af. Ingevolge artikel 6.1.1 berust het initiatief bij het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag bepaalt welke beroepsopleidingen de instelling verzorgt. Daarbij neemt het bevoegd gezag het kader van de landelijke kwalificatiestructuur in acht: de instellingen kunnen slechts beroepsonderwijs verzorgen wanneer daarvoor eindtermen zijn vastgesteld. Daarnaast biedt het artikel over contractactiviteiten het bevoegd gezag de mogelijkheid, andere opleidingen te verzorgen. De besluitvorming van het bevoegd gezag heeft betrekking op het gehele terrein van het beroepsonderwijs, zowel de opleidingen waarvan de minister in het overzicht, bedoeld in artikel 2.1.1, heeft vastgesteld dat deze voor bekostiging in aanmerking komen als voor de opleidingen die niet of niet meer op dat overzicht zijn vermeld. Ten aanzien van beide soorten opleidingen geldt dat aan het met goed gevolg afgelegde examen een wettelijk diploma is verbonden (artikel 1.3.1, tweede lid). Aanspraak op bekostiging bestaat slechts voor opleidingen die in het overzicht, bedoeld in artikel 2.1.1, zijn vermeld.

Artikel 6.1.2.

De hier bedoelde commissie is wat haar in het eerste lid, onder a, genoemde taak betreft, vergelijkbaar met de commissie, geregeld in artikel 6.3 van de WHW. De commissie heeft echter ook een taak op het gebied van de kwalificatiestructuur.Daarop heeft onderdeel b van het eerste lid betrekking.

Artikel 6.1.3

Het initiatief tot het verzorgen van een bepaalde opleiding berust bij het bevoegd gezag, het laatste woord is aan de minister. Wanneer het besluit van het bevoegd gezag om aan een bepaalde instelling een bepaalde opleiding te gaan verzorgen tot een kennelijk ondoelmatige situatie zou leiden, gelet op het geheel en de spreiding van het reeds door andere

135

instellingen verzorgde aanbod van beroepsonderwijs, kan de minister besluiten om ten aanzien van die opleiding aan die instelling de rechten op bekostiging en civiel effect te onthouden (artikel 6.1.3). Deze mogelijkheid voor de minister heeft uitsluitend betrekking op beroepsopleidingen die op grond van artikel 2.1.1 voor bekostiging in aanmerking komen en die voor de desbetreffende instelling nieuw zijn: het gaat om opleidingen die de instelling voornemens is te verzorgen. De doelmatigheidstoets heeft derhalve niet betrekking op aanbod dat reeds door de instelling wordt verzorgd en evenmin op aanbod dat niet voor bekostiging in aanmerking kan komen. Voor deze bepaling stond artikel 6.4 van de WHW model. Ten opzichte van dat artikel komt de minister een iets ruimere beoordelingsmarge toe bij de toepassing van de doelmatigheidstoets: de minister kan ingrijpen wanneer de verzorging van een opleiding «kennelijk niet doelmatig» is, in de WHW luidt het criterium of een opleiding «in redelijkheid niet doelmatig kan worden geacht». Voor alle duidelijkheid zij opgemerkt dat de doelmatigheidstoets een correctie op de (decentrale) besluitvorming van een afzonderlijke instelling is. De vraag of een opleiding vanuit centraal oogpunt voor bekostiging in aanmerking komt, wordt bij de vaststelling van het overzicht, bedoeld in artikel 2.1.1, beantwoord. Welke instellingen vervolgens een dergelijke bekostigde opleiding verzorgen, is op dat moment nog niet aan de orde.

Artikelen 6.1.4 en 6.1.5

Een verminderde nadruk op sturing vooraf beklemtoont het belang van de mogelijkheid om achteraf in te grijpen. Ingevolge dit artikel bestaat voor de minister een dergelijke mogelijkheid wanneer de kwaliteit van een opleiding duurzaam onvoldoende is dan wel de instelling essentiële voorschriften die met het oog op de kwaliteit van het onderwijs gesteld zijn, niet naleeft. Wanneer een dergelijke situatie zich onverhoopt voordoet, kan de minister aan de instelling ten aanzien van die opleiding de rechten, genoemd in artikel 1.3.1, ontnemen: voor die opleiding kan de instelling geen aanspraak op bekostiging doen gelden en vervalt de mogelijkheid om wettelijke diploma's uit te reiken. Daaraan gaat een procedure vooraf waarin de instelling in de gelegenheid gesteld wordt om orde op zaken te stellen. De minister kan eerst ingrijpen wanneer het bevoegd gezag van die gelegenheid niet of onvoldoende gebruik maakt.

Artikel 6.1.6

Op grond van dit artikel kan de minister voorkomen dat een instelling zonder toetsing vooraf een nieuwe start maakt met een opleiding ten aanzien waarvan hij recent toepassing heeft gegeven aan artikel 6.1.4.

Artikelen 6.2.1 en 6.2.2

Deze artikelen wijzen de weg waarlangs commerciële instellingen het recht verkrijgen om wettelijke diploma's uit te reiken. Ten opzichte van de aanwijzingsprocedure, geregeld in de artikelen 6.9 tot en met 6.12 van de WHW, vertonen de onderhavige artikelen een belangrijke toespitsing. Anders dan in de WHW heeft een «erkenningsbesluit» betrekking op bepaalde opleidingen, en brengt een dergelijk besluit niet mee dat voor andere opleidingen, verzorgd door diezelfde instelling, geen toetsing vooraf meer zou zijn vereist. Op grond van artikel 6.2.1 in samenhang met artikel 6.3.2 dient het bevoegd gezag immers voor elke opleiding een afzonderlijk verzoek in. Deze procedure valt samen met de registratieprocedure op grond van artikel 6.3.2. Artikel 6.2.1 eist dat het bevoegd

136

gezag, in aanvulling op de registratiegegevens, aantoont dat het onderwijs waarop het verzoek betrekking heeft van voldoende kwaliteit is of zal zijn, en dat de voorschriften, bedoeld in artikel 1.4.1, eerste lid, in acht worden genomen.

Artikelen 6.3.1 tot en met 6.3.4

De bepalingen met betrekking tot het centraal register zijn geënt op de overeenkomstige voorschriften in de WHW (artikelen 6.13 tot en met 6.15) zoals deze zouden komen te luiden na inwerkingtreding van de wijzigingen, vervat in het bij koninklijke boodschap van 22 december 1993 ingediende voorstel van wet houdende wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en enkele andere wetten, houdende verbeteringen en aanvullingen van overwegend technische aard (Kamerstukken II 1993/94, 23558). Het register bevat een systematisch overzicht van de beroepsopleidingen die door de afzonderlijke instellingen worden verzorgd, onder vermelding van een aantal essentiële gegevens, daaronder begrepen gegevens omtrent de kwaliteit (artikel 6.3.1, vijfde lid, onder g). Opgemerkt wordt dat onderdeel b van artikel 6.3.1, vijfde lid, kan bestaan uit een verwijzing naar vastgestelde eindtermen en niet het vermelden van de eindtermen als zodanig impliceert. Het register is lijdelijk van aard: het vormt de neerslag van de besluitvorming van instellingen en minister. Het register is, evenmin als het centraal register opleidingen hoger onderwijs (CROHO) in de WHW, geen sturingsinstrument, maar strekt ertoe de doorzichtigheid van het bestel te bevorderen. Teneinde deze functie te kunnen waarborgen is het van belang dat elke beroepsopleiding, verzorgd door elke instelling, is geregistreerd. Met het oog hierop bepaalt artikel 1.3.1, derde lid, voor de bekostigde instellingen dat uitsluitend ten aanzien van geregistreerde opleidingen een recht op bekostiging en op diploma-erkenning kan bestaan. Voor commerciële instellingen is een dergelijke bepaling overbodig omdat de procedure van diploma-erkenning samenvalt met de registratieprocedure. Het register wordt jaarlijks vastgesteld. De instellingen dienen met het oog hierop de mutaties in hun onderwijsaanbod tijdig aan te melden. Deze aanmeldingsprocedure heeft uitsluitend betrekking op mutaties, niet op bestaand aanbod. Dit volgt uit de formulering in artikel 6.3.2, eerste lid, «voornemens is een aanvang te maken», en uit het laatste lid van dat artikel. De registratieprocedure wijkt op enkele ondergeschikte punten af van de WHW. Ingevolge het vierde lid van artikel 6.3.2 is de minister bevoegd om enkele gegevens ambtshalve vast te stellen wanneer de gegevens die de instelling heeft geleverd onjuist of niet volledig blijken. Een dergelijke ambtshalve correctie is in het kader van de WHW niet mogelijk omdat de planningsvrijheid van de instellingen voor hoger onderwijs niet ingekaderd is in een kwalificatiestructuur als waarop het onderhavige voorstel betrekking heeft. Bij aanvang van de registratieprocedure staat, anders dan in het hoger onderwijs, immers reeds vast welke beroepsopleidingen verzorgd kunnen worden, waar deze in het register zijn ingedeeld, daaronder begrepen de afbakening van het domein waarover de verantwoordelijkheid van de bewindslieden van Onderwijs en Wetenschappen onderscheidenlijk Landbouw, Natuurbeheer en Visserij zich uitstrekt, en welke eindtermen van toepassing zijn.

Artikel 6.3.3

Artikel 6.3.3 is alleen van betekenis voor bekostigde instellingen: voor de commerciële instellingen geldt uit hoofde van artikel 6.2.1 reeds de verplichting om gegevens omtrent de kwaliteit van het onderwijs en de

137

naleving van de wettelijke voorschriften bij elke aanmelding voor registratie mee te zenden.

Hoofdstuk 7.1

Titel 1 van dit hoofdstuk bevat enkele algemene bepalingen die voor zowel het beroepsonderwijs als de educatie van toepassing zijn. In de titels 2 en 3 zijn nadere voorschriften voor het beroepsonderwijs respectievelijk de educatie opgenomen. De titels 4 en 5 tenslotte regelen de examens en de rechtsbescherming op dat gebied voor beide onderwijssoorten.

Artikel 7.1.1

Dit voorschrift benadrukt, overeenkomstig artikel 7.2 van de WHW, dat Nederlands de voertaal is aan de instellingen tenzij er goede gronden zijn om af te wijken van dit uitgangspunt.

Artikel 7.1.2

Deze bepaling regelt, overeenkomstig artikel 7.3, eerste tot en met derde lid, van de WHW, enkele belangrijke structuurkenmerken van het onderwijs: zowel beroepsonderwijs als educatie wordt aangeboden in de vorm van opieidingen. Expliciet is in het eerste lid bepaald dat de naam van de beroepsopieiding zoals door de instelling gebezigd in het maatschappelijk verkeer, overeen moet stemmen met de aanduiding van die opleiding in het centraal register. Complementair is in hoofdstuk 11 een strafbepaling opgenomen voor het geval derden zich ten onrechte bedienen van de aanduiding van in het centraal register opgenomen opleidingen. Een opleiding is een samenhangend geheel van onderwijseenheden gericht op verwezenlijking van vastbepaalde doelstellingen dan wel gericht op het behalen van een diploma voortgezet onderwijs, afgesloten met een examen. Een toets is een afsluiting in de meest ruime zin van het woord. Een toets kan een beoordeling aan de hand van schriftelijke vragen zijn, maar ook andere vormen van afsluiting kunnen worden toegepast, zoals een beoordeling aan de hand van een verslag, een werkstuk of praktisch werk.

Artikel 7.1.3

De doelstellingen van het onderwijstraject worden geformuleerd als eindtermen, een omschrijving van de vereisten die aan het kennen en kunnen van de deelnemers die de opleiding hebben voltooid mogen worden gesteld. Die vereisten hebben betrekking op het maatschappelijk en beroepsmatig functioneren. Bij opleidingen educatie ligt het accent op het maatschappelijk functioneren, bij beroepsopleidingen op het beroepsmatig functioneren. Bepaalde combinaties van eindtermen hebben vooral betekenis voor de doorstroming naar vervolgonderwijs.

Artikel 7.2.2

Naast de in titel 1 neergelegde algemene structuurkenmerken, onderscheidt de wet verschillende soorten beroepsopleidingen, die zich richten op onderscheiden niveaus van beroepsuitoefening, met een eigen verhouding tussen het school-en het praktijkonderricht en, in verband met het vorenstaande, een eigen plaats ten opzichte van andere beroepsopleidingen. Met betrekking tot het binnen opleidingen onderscheiden van beroeps-

138

opleidende en beroepsbegeleidende leerwegen wordt verwezen naar het algemeen deel van deze memorie van toelichting. Van beroepsopleidingen kunnen aanvullende activiteiten onderdeel zijn. Deze activiteiten maken weliswaar deel uit van de opleiding, maar worden niet door alle deelnemers doorlopen. De activiteiten dienen als «versterkingstraject» voor deelnemers met een zodanig vooropleidingsniveau dat een zekere aanvullende activiteit nodig is voor een succesvolle voltooiing van de opleiding, dat wil zeggen realisering van de eindtermen. Voor de aanvullende activiteiten met betrekking tot de basisberoepsopleiding en de assistentopleiding zal de berekening van de rijksbijdrage een aan instroom gerelateerd bedrag omvatten. In artikel 8.2.1 zijn de doorstromingsmogelijkheden tussen de onderscheiden opleidingen geregeld in termen van vooropleidingseisen.

Artikel 7.2.3

In aanvulling op artikel 7.1.3 bepaalt dit artikel dat eindtermen voor beroepsopleidingen onderverdeeld zijn in deelkwalificaties.

Artikel 7.2.4

Deze bepaling regelt de totstandkoming van de kwalificatiestructuur. Dat is een samenhangend en gedifferentieerd geheel van eindtermen. Voor een nadere toelichting op deze vereisten zij verwezen naar de toelichting bij artikel 1.5.2, voor beroepsopleidingen. Dit geheel vormt de structuur waarbinnen de aansluiting tussen beroepsonderwijs en de maatschappelijke behoeften gestalte krijgt. Voor de inhoud van het traject waarlangs deelnemers zich voor een beroep kunnen kwalificeren, dragen de instellingen bij het vaststellen van inhoud en inrichting van het onderwijsaanbod verantwoordelijkheid. Het initiatief voor het vaststellen van de kwalificatiestructuur berust bij de landelijke organen. Op voorstel van deze organen stelt de minister de eindtermen en de indeling daarvan in deelkwalificaties voor de beroepsopleidingen vast. Van belang is dat de organen bij het formuleren van hun voorstel acht slaan op de hiervoor genoemde aspecten van samenhang en differentiatie. Met het oog hierop is de totstandkoming van een voorstel met de waarborg van een voorafgaande toets door de in artikel 6.1.2 geregelde commissie omgeven (zie hettweede lid).

Artikel 7.2.6

Dit artikel strekt tot waarborg dat de eindtermen voor opleidingen die voorbereiden op de uitoefening van een wettelijk geregeld beroep zodanig zijn geformuleerd dat voldaan kan worden aan de eisen die de betreffende wettelijke regeling voor de beroepsuitoefening stelt.

Artikel 7.2.7

Dit artikel strekt tot waarborg dat de vastgestelde studieduur een zodanige realiteitswaarde heeft dat de onderwijsprogramma's naar omvang en niveau voor de desbetreffende categorie deelnemers «studeerbaar» zijn. Het bevoegd gezag is vrij om de opleidingen als voltijdse of als deeltijdse opleiding in te richten. Een wettelijk geregelde cursusduur zou onvoldoende recht doen aan het belang van maatwerk. In de onderwijs-en examenregeling (artikel 7.4.10) wordt de inrichting van de opleiding vastgelegd.

Artikel 7.2.8

Het uitgangspunt dat in dit artikel is neergelegd vindt voor de onder-

139

scheiden opleidingstypen een nadere toespitsing in artikel 7.2.2. Het onderricht in de praktijk van het beroep (in artikel 16 WVO wat het MBO aangaat aangeduid als stage) vindt plaats in en door de desbetreffende bedrijven op voet van een overeenkomst. Tijdens de praktijkperiode staat het onderricht in de praktijk van het beroep centraal. De deelnemer is en blijft deelnemer aan de instelling waar het onderwijs wordt gevolgd. Afhankelijk van de aard van de feitelijk te verrichten activiteiten en de verhoudingen waarbinnen deze activiteiten verricht worden kan in bepaalde gevallen naast de deelnemerstatus en de overeenkomst ook sprake zijn van een werknemerstatus en een arbeidsovereenkomst. Artikel 7.2.8 dwingt daar niet toe, maar sluit een dergelijke optie ook niet uit.

Artikel 7.2.11

Van belang is dat onderwijsinstellingen en deelnemers er zich vooraf van kunnen vergewissen dat een beoogde praktijkplaats geschikt is voor het bereiken van de voor de praktijkperiode gestelde doeleinden. Daarom is voorgeschreven dat een zogenaamd accrediteringsstelsel in te richten en te onderhouden. Het staat instellingen en deelnemers overigens vrij om zich voor het onderricht in de praktijk van het beroep te wenden tot bedrijven die (nog) niet over een dergelijk «keurmerk» beschikken. Voor de wijze van toepassing van artikel 7.2.11 wordt verwezen naar artikel 7.6.1.

Artikelen 7.3.1 tot en met 7.3.3

Tot de opleidingen educatie behoren in elk geval de vanouds bekende VAVO-opleidingen en opleidingen Nederlands als vreemde taal op niveau I en niveau II. Naast het staatsexamen Nederlands als tweede taal I en II zal derhalve ook de mogelijkheid bestaan om een instellingsexamen af te leggen. Met het oog op de maatschappelijke herkenbaarheid stelt de minister de eindtermen voor deze opleidingen vast (artikel 7.3.3) en worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur examenvoorschriften vastgesteld (artikel 7.4.13). In verband hiermee zal het Staatsexamenbesluit Nederlands als tweede taal zonodig worden aangepast.

Artikelen 7.3.4 en 7.4.13

De voorschriften voor het VAVO zijn uit de WVO verplaatst naar het onderhavige wetsvoorstel. Hoofdstuk 12 regelt de daarop betrekking hebbende wijzigingen van de WVO. Het is de bedoeling dat de vigerende inrichtings-en examenvoorschriften voor het VAVO in aangepaste vorm, en met weglating van enkele gelet op de bepalingen van de WEB niet meer noodzakelijke of niet langer passende voorschriften, worden opgenomen in de ter uitvoering van artikel 7.3.4, tweede lid, en artikel 7.4.13, derde juncto zesde lid, vast te stellen uitvoeringsbesluiten. Vanwege die aanpassingen is in hoofdstuk 12 niet geregeld dat de bestaande uitvoeringsvoorschriften vanaf de inwerkingtreding van de WEB berusten op de artikelen 7.3.4 en 7.4.13.

Artikelen 7.4.1 tot en met 7.4.11

De regeling van de examens is opgezet naar het stramien van de daarmee overeenkomende bepalingen in de WHW (artikelen 7.10 tot en met 7.15). Deze bepalingen zijn, tenzij uit de formulering van het betreffende artikel anders blijkt, van toepassing op het beroepsonderwijs en op de educatie. Voor opleidingen VAVO gelden afzonderlijke voorschriften (artike!7.4.13).

140

Artikel 7.4.2

Het eerste lid strekt de deelnemers tot waarborg dat zij in de gelegenheid gesteld worden om examen af te leggen. Het examen omvat een onderzoek als bedoeld in het tweede lid. Ten bewijze dat een examen met succes is voltooid ontvangt de deelnemer een diploma (artikel 7.4.9).

Artikelen 7.4.5 en 7.4.6

Voor elke opleiding of groep van opleidingen is het instellen van een examencommissie voorgeschreven. Op grond van artikel 7.4.8 bestaat de mogelijkheid om, onder verantwoordelijkheid van de examencommissie, examens door derden af te laten nemen. Op deze wijze kan gebruik worden gemaakt van de expertise van externe examenbureaus. Zie artikel 7.6.1 voor de uitvoering van deze artikelen.

Artikelen 7.4. W en 7.4.11

De onderwijs-en examenvoorschriften voor elke opleiding zijn, gelet op de samenhang tussen het onderwijs en de examens en mede uit een oogpunt van kenbaarheid, geïntegreerd in één document. De regeling geeft bij de daarvoor in aanmerking komende onderdelen de relatie met de eindtermen aan zodat inzichtelijk is langs welke weg de instelling die doelstellingen wenstte bereiken. Onderdeel a brengt tot uitdrukking dat de verantwoordelijke instantie zich bij de doelbepaling van het onderwijs niet behoeft te beperken tot de eindtermen, maar daarnaast eigen onderwijs-en vormingsdoelen kan vaststellen. Uit het oogpunt van goede (consumenten)voorlichting dient het bevoegd gezag de onderwijs-en examenregeling tijdig voor de aanvang van het studiejaar bekend te maken.

Artikelen 7.5.1 tot en met 7.5.5

In deze bepalingen is een beroepsgang ter zake van examenbeslissingen geregeld. De bepalingen zijn ontleend aan de overeenkomstige voorschriften die krachtens WVO en WCBO zijn vastgesteld (in artikel 5 van het Examenbesluit m.b.o. en artikel C. van het Uitvoeringsbesluit W.C.B.O.). Deze beroepsgang biedt de deelnemers een mogelijkheid om op zeer korte termijn en «dicht bij huis» een voorziening tegen beslissingen van de examencommissie en examinatoren te vragen.

Artikel 7.6.1

Dit artikel voorziet erin dat bij algemene maatregel van bestuur wordt geregeld, of het bevoegd gezag van een ROC dan wel het bestuur van een landelijk orgaan is belast met de afzonderlijke in dit artikelen genoemde taken en bevoegdheden. Het gaat hierbij om een voorziening van tijdelijke aard: artikel 12.5.1, tweede lid, voorziet op termijn een definitieve regeling van die taken en bevoegdheden op het niveau van de wet zelf.

Artikel 8.1.7

Het eerste lid regelt de inschrijvingsplicht: ieder die gebruik wenst te maken van de onderwijs-en examenvoorzieningen dient zich te laten inschrijven. De inschrijving geschiedt voor een opleiding, of onderdeel daarvan, voor de gehele cursusduur, dus niet per studiejaar. Voor alle duidelijkheid

141

wordt erop gewezen dat de inschrijving niet plaatsvindt naar, maar wel onder aanduiding van, een afzonderlijke leerweg. Het bevoegd gezag besluit over de toelating: aspirant deelnemers hebben geen absoluut recht op inschrijving. Het vierde lid bepaalt dat de toelating tot beroepsopleidingen voor zover het de deelneming aan de beroepsbegeleidende leerweg daarvan betreft, uitsluitend openstaat voor degenen voor wie de volledige leerplicht, bedoeld in paragraaf 2 van de Leerplichtwet 1969, is geëindigd. Dit voorschrift stemt materieel overeen met artikel 2.13, tweede lid, van de WCBO, waarin is bepaald dat tot het leerlingwezen slechts kunnen worden toegelaten degenen voor wie de volledige leerplicht, bedoeld in paragraaf 2 van de Leerplichtwet 1969, is geëindigd. De volledige leerplicht eindigt na twaalf volledige schooljaren onderwijs of aan het einde van het schooljaar waarin de leerling 16 jaar is geworden (zie artikel 3 van de Leerplichtwet 1969). Daarna is de partiële leerplicht van toepassing. Het vijfde lid bevat een ander voorschrift voor de toelating tot opleidingen educatie. Toelaatbaar tot die opleidingen zijn uitsluitend volwassenen.

Artikel 8.1.2

Het eerste lid van dit artikel, ontleend aan artikel 48, eerste lid, van de WVO, strekt tot garantie dat deelnemers in de gelegenheid zijn om onderwijs te volgen ook al ontbreekt een openbare instelling in de nabijheid. Het tweede lid formuleert de algemene toegankelijkheid van het openbaar onderwijs, overeenkomstig artikel 42, tweede lid, van de WVO.

Artikel 8.1.3

Teneinde instellingen en deelnemers over en weer helderheid ten aanzien van de wederzijdse rechten en plichten te bieden en daardoor de rechtspositie van, vooral, de deelnemers te versterken, verdient het aanbeveling om, binnen het wettelijk raam, de relatie tussen instelling en deelnemer contractueel te regelen. Een dergelijke overeenkomst verschaft in concrete situaties meer houvast om rechten en plichten van betrokkenen vast te stellen dan bepalingen in wetgeving, die algemeen toepasbaar moeten zijn en uit dien hoofde een meer globaal karakter dragen. Een op schrift gestelde overeenkomst biedt de deelnemer meer mogelijkheden dan onder vigeur van de huidige wetgeving het geval is om, wanneer de instelling in gebreke blijft, op nakoming aan te dringen en desnoods de rechter te adiëren. Het contract biedt anderzijds de instelling een instrument om de verplichtingen die de deelnemer bij inschrijving op zich neemt, bijvoorbeeld in termen van deelname aan het onderwijs en studieresultaten, te expliciteren. De onderhavige bepaling omschrijft de hoofdelementen van de inhoud van de overeenkomst. Teneinde op instellingsniveau een eenduidig beleid op dit punt te bevorderen schrijft het tweede lid voor dat de overeenkomst wordt ingericht overeenkomstig een door het bevoegd gezag vastgesteld model. Het model is niet rigide: ten aanzien van individuele deelnemers of bepaalde soorten van deelnemers is differentiatie binnen het model mogelijk. De wettekst biedt daarvoor de ruimte. De vaststelling van dat model is een medezeggenschapsaangelegenheid. In verband hiermee bevat hoofdstuk 12 een daartoe strekkende wijziging van de Wet medezeggenschap onderwijs 1992. De verplichtingen die uit de overeenkomst voortvloeien mogen niet zo ver gaan dat deelnemers die niet tot de godsdienstige of levensbeschouwelijke richting van de instelling behoren het daarop betrekking hebbende onderwijs moeten volgen.

142

Artikel 8.1.4

In artikel 8.1.4 is een met artikel 27, tweede lid, van de WVO overeenkomende bepaling neergelegd, die de deelnemers tot waarborg strekt dat voor de inschrijving geen aanvullende «eigen» bijdrage vereist mag worden.

Artikel 8.1.5.

Dit artikel maakt het mogelijk, uiteindelijk een instroombeperking vastte stellen voor de beroepsopleidende leerweg van bepaalde opleidingen. Langs de weg van overleg tussen de instellingen kan een verdeling van aantallen tot stand komen die de noodzaak tot het door de overheid vaststellen van zo'n beperking overbodig maakt. De achtergronden en de functie van het artikel zijn besproken in het algemene deel van deze memorie van toelichting.

Artikel 8.2.1

Vooropleidingseisen zijn uitsluitend van toepassing op de toelating tot (het merendeel van de) beroepsopleidingen. De toelating tot de basisberoepsopleiding, de assistentopleiding en opleidingen educatie (onverminderd artikel 8.1.1) is drempelloos.

Artikel 9.1.1

Dit artikel bevat het gebruikelijke voorschrift (artikel 49 WVO, artikel 2.3.2 WCBO) dat de rechtspersoon die een bijzondere instelling in stand houdt niet gericht mag zijn op het maken van winst.

Artikelen 9.1.2 en 9.1.3

Ook deze artikelen bevatten de gebruikelijke voorschriften omtrent de bestuursoverdracht van openbare en bijzondere instellingen (artikelen 42a en 50 WVO, 2.35 en 2.36 WCBO). Deze bepalingen strekken ertoe een volledige overdracht te bewerkstelligen: niet volstaan kan worden met een overdracht die beperkt is tot een deel van de vermogensbestanddelen (geen «sterfhuisconstructies»).

Artikelen.1.4 Aan het hoofd van een ROC, dat wil zeggen de institutioneel gémtegreerde variant, staat een bestuur. Het bevoegd gezag bepaalt zelf de omvang en samenstelling van het bestuur; de wet bevat daarvoor geen voorschriften. De wet bevat geen voorschriften voor de dagelijkse leiding van een ROC in samenwerkingsverband en van AOC's. Het derde lid ziet op het opdragen (dus: mandateren) van bepaalde taken en bevoegdheden aan het bestuur, maar ook aan een landelijk orgaan. Een spiegelbeeldige bepaling is voor de landelijke organen opgenomen in artikel 9.2.1.

Artikel 9.2.1

Ten opzichte van artikel 2.38, tweede lid, van de WCBO biedt deze bepaling niet meer de mogelijkheid van een tweezijdige bestuurssamenstelling, maar verankert de wet de zogenaamde tripartiete bestuurssamenstelling van de landelijke organen als enige mogelijkheid. De bestuurssamenstelling is verruimd in die zin dat daarin thans ook de commerciële instellingen, bedoeld in artikel 1.4.1, vertegenwoordigd zijn.

143

De verwijzing naar artikel 1.4.1 impliceert dat slechts die commerciële instellingen ten aanzien waarvan artikel 1.4.1 toepassing heeft gevonden in het bestuur vertegenwoordigd kunnen zijn. Van elk landelijk orgaan maakt een commissie onderwijsbedrijfsleven deel uit. Ook daarin zijn de commerciële instellingen vertegenwoordigd. Het vierde lid bevat de mogelijkheid tot het opdragen van bepaalde taken en bevoegdheden (dus: mandaat) aan het bevoegd gezag van een ROC. Een spiegelbeeldige bepaling is voor de ROC's en AOC's opgenomen in artikel 9.1.4.

Artikel 10.1

Overeenkomstig de bepalingen die met het oog op de definitieve voorziening in kroongeschillen inmiddels in de onderwijswetgeving zijn aangebracht, stelt artikel 10.1 ten aanzien van een aantal besluiten rechtstreeks beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Artikel 11.1

Dit artikel bevat een algemene sanctiebepaling die van betekenis kan zijn in situaties waarin de instelling in gebreke blijft om bepaalde wettelijke voorschriften na te leven, bijvoorbeeld talmt met de vaststelling van de jaarrekening zonder daartoe in de onmogelijkheid te verkeren. In verband daarmee is in hettweede lid bepaald dat de minister het ingehouden deel van de rijksbijdrage weer kan toekennen wanneer de reden voor toepassing van de sanctie is vervallen. Bij ernstige of herhaalde schending van de voorschriften kan de minister als sanctie afzien van toepassing van het tweede lid.

Artikel 11.2

Dit artikel is al toegelicht bij artikel 7.1.2.

Artikel 12.1.1

In verband met de expiratiebepalingen in WCBO en KVE kan dit artikel beperkt blijven tot enkele lagere regelingen die door het onderhavige wetsvoorstel vervangen worden.

Artikel 12.1.2

Op onderdelen voorziet het invoeringsrecht in, tijdelijke, toepassing van oude voorschriften. Teneinde dat regelcomplex niet te fixeren voorziet dit artikel in een algemene afwijkingsmogelijkheid. Aangezien de desbetreffende voorschriften met de expiratie van WCBO en KVE vervallen, ligt het niet in de rede te bepalen dat ze «gewijzigd» kunnen worden; met een afwijkingsbepaling als neergelegd in dit artikel wordt materieel hetzelfde bereikt.

Artikel 12.2.1

Dit artikel voorziet in de gebruikelijke bepaling op grond waarvan diploma's «oude stijl» aangemerkt worden als diploma's «nieuwe stijl».

Artikelen 12.2.2 en 12.2.3

Op grond van deze bepalingen verkrijgen enkele ter uitvoering van WCBO, KVE of WVO tot stand gekomen uitvoeringsvoorschriften een nieuwe wettelijke grondslag. Een dergelijke aanpak voorkomt dat

144

dergelijke voorschriften opnieuw vastgesteld moeten worden zonder dat daartoe enige inhoudelijke noodzaak bestaat. Met ingang van 1 januari 1996 zullen zijn vervallen de rechtspositiebepalingen van de afzonderlijke wetten. Artikel 12.2.2 geeft de op 31 december 1995 geldende rechtspositiebesluiten een nieuwe juridische basis in de onderhavige wet. In de opsomming van artikelen is rekening gehouden met het pas ingediende wetsvoorstel ter regeling van het zo genaamde Participatiefonds voor de wachtgelden.

Artikel 12.2.4

De uitvoeringsregelingen van WCBO en WVO met betrekking tot de huisvesting van scholen voor b.b.o, voor m.b.o. en voor v.a.v.o. berusten op de desbetreffende huisvestingsbepalingen van de onderhavige wet totdat een huisvestingsbesluit op grond van deze wet tot stand is gebracht. De in het onderhavige wetsvoorstel opgenomen bepalingen zijn nagenoeg gelijkluidend aan de huisvestingsbepalingen van WCBO en WVO. Het gaat in artikel 12.2.4, eerste lid, om de volgende uitvoeringsregelingen van WCBO en WVO:

WCBO: -artikel 3.20, zevende lid: betreft het b.b.o.; eventueel nader bij a.m.v.b. te stellen regels met betrekking tot ingebruikgeving van gebouwen, terreinen of roerende zaken voor onderwijs; -artikel 3.21, tweede lid: betreft het b.b.o.; eenzelfde bepaling voor gebruik voor c.m.r.-doeleinden; -artikel 3.23, vierde lid: betreft het b.b.o.; mogelijkheid tot het volgens bij a.m.v.b. te stellen regels afwijken van de regeling voor bestemmingswijziging, vervreemding en buitengebruikstelling; -artikel 3.52: betreft het b.b.o.; bij a.m.v.b. vast te stellen regels voor het onderhoudsprogramma voor gebouwen, terreinen en roerende zaken.

WVO: -artikel 98, eerste lid: betreft v.a.v.o. en m.b.o.; eenzelfde voorziening als in artikel 3.52 WCBO; -artikel 110a, zevende lid: betreft v.a.v.o. en m.b.o.; eenzelfde voorziening als artikel 3.20, zevende lid, WCBO; -artikel 100b, tweede lid: betreft v.a.v.o. en m.b.o.; verklaart artikel 110a, zevende lid (zie hiervoor) van overeenkomstige toepassing op gebruik voor c.m.r.-doeleinden; -101, vijfde lid: betreft v.a.v.o. en m.b.o.; eenzelfde voorziening als artikel 3.23, vierde lid, WCBO (zie hiervoor).

Het gaat in artikel 12.2.4, tweede lid, om de volgende uitvoeringsregelingen van de WCBO: -artikel 3.24, zevende lid: betreft de landelijke organen; eenzelfde voorziening als artikel 3.20, zevende lid, WCBO (zie hiervoor); -artikel 3.25, tweede lid: betreft de landelijke organen; eenzelfde bepaling als artikel 3.24, zevende lid, voor gebruik voor c.m.r.-doeleinden; -artikel 3.30: betreft de landelijke organen; de mogelijkheid om volgens bij a.m.v.b. te stellen regels af te wijken van de wettelijke voorschriften voor overdracht van gebouwen, terreinen en roerende zaken bij beëindiging van de bekostiging en van de wettelijke voorschriften voor de financiële afwikkeling bij overgang van gebouwen, terreinen en roerende zaken. -artikel 3.69: betreft de landelijke organen; eenzelfde bepaling als artikel 3.52 WCBO (zie hiervoor).

145

Artikelen 12.2.5 tot en met 12.2.9

Deze artikelen voorzien in gebruikelijke overgangsbepalingen met betrekking tot het personeel. Dergelijke voorschriften zijn bijvoorbeeld ook vervat in het invoeringsrecht bij de WCBO.

Artikel 12.2.5

De werking van artikel 12.2.5 is gekoppeld aan het tijdstip van 1 januari 1996, voor alle gewezen personeelsleden van alle in de WEB «onder te brengen» onderwijstypen. Zie artikel 12.2.2, waarin is bepaald dat de op 31 december 1995 geldende rechtspositievoorschriften met ingang van 1 januari 1996 berusten op de WEB. Artikel 12.2.5 voorziet in de daaraan gekoppelde formele omzetting van de basis van rechten, aanspraken en verplichtingen naar de WEB.

Artikel 12.2.6

De garantieregels in artikel 12.2.6 hebben betrekking op de benoeming aan een ROC (zie de begripsbepaling van «instelling» in artikel 1.1.1) en zien, hoewel artikel 4.2.1 op al het door een ROC verzorgde onderwijs betrekking heeft, alleen op de beroepsopleidingen aan de ROC's. De hier geregelde garantie komt alleen toe aan degene die voorafgaand aan de invoering van de nieuwe kwalificatiestructuur voor de beroepsopleidingen onderwijs gaf in het BBO en MBO. Dit artikel zal ook voor de toekomst nog geruime tijd kunnen werken (ook nadat al ROC's zijn gevormd). De omstandigheid dat het artikel zich niet beperkt tot benoembaarheidseisen doch als vertrekpunt heeft de bevoegdheid van betrokkene, houdt mede verband met het feit dat naar huidig recht nog sprake is van personen die beschikken over een bevoegdheid die ingevolge artikel F. van de WCBO, onverminderd artikel 2.43 van die wet benoembaarheid waarborgt.

Artikel 12.2.7

Ook deze overgangsbepaling heeft betrekking op de situatie dat al een ROC is ingesteld. De hier bedoelde onbevoegden kunnen ook aan het ROC onbevoegd les blijven geven indien het bevoegd gezag van het ROC daarin bewilligt.

Artikel 12.3.1

Op grond van dit artikel vindt de conversie van het oude instellingenbestand naar bekostigde instellingen voor educatie en beroepsonderwijs plaats, te weten ROC's, ROC's in samenwerkingsverband en AOC's. In het algemeen deel van de toelichting is reeds ingegaan op de institutionele structuur; voor een nadere uiteenzetting over het begrip ROC zij verwezen naar die beschouwingen. ROC's en ROC's in samenwerkingsverband onderscheiden zich niet naar samenstelling (beide typen instelling dienen op dit punt te voldoen aan dezelfde eisen), maar wel naar de aard van de integratie: bij een ROC is sprake van een institutionele integratie, bij een ROC in samenwerkingsverband geldt dat wel een volledige bestuurlijke maar niet een institutionele integratie is bereikt. In plaats van institutionele integratie werken de instellingen die deel uitmaken van een ROC in samenwerkingsverband samen op enkele essentiële taakvelden: kwaliteit, financiën, personeel, onderwijs en examens. Op grond van het vierde lid kan de minister een «onvolledig» ROC voor bekostiging in aanmerking brengen, wanneer het een instelling betreft die

146

ofwel over niet meer dan twee sectoren MBO kan beschikken ofwel door het ontbreken van VAVO of basiseducatie in de regio die component ontbeert. De beide tekortkomingen mogen niet cumuleren. Wel is een cumulatie toegelaten met het ontbreken van vormingswerk voor jeugdigen, zo volgt uit onderdeel d van het vierde lid. Het zevende en achtste lid bieden een mogelijkheid om ook na het verstrijken van de in het zesde lid geregelde termijn voor het indienen van een aanvraag, of nadat op een aanvraag afwijzend is beschikt, te komen tot het voor bekostiging in aanmerking brengen van een ROC, derhalve ondanks het feit dat de datum van 1 januari 1998 zal zijn overschreden en de tijd tot het moment van de aanvang van de bekostiging als ROC (1 augustus 1998) krap is. Een voorziening als hier bedoeld kan echter als vangnet niet worden gemist in het proces van ROC-vorming.

Artikel 12.3.2

Instellingen die geen deel uitmaken van een ROC, een ROC in samenwerkingsverband of een AOC, worden tot uiterlijk 1 augustus 1998 bekostigd, volgens de op 31 december 1995 geldende voorschriften. Deze bekostiging heeft betrekking op het beroepsonderwijs dat de instellingen op 31 december 1995 verzorgden. De instellingen hebben derhalve niet dezelfde planningsvrijheid als ROC's en ROC's in samenwerkingsverband. Op grond van het tweede lid, gelden de in het eerste lid genoemde instellingen (uitgezonderd de Vormingsinstituten voor jeugdigen, waarvoor dat niet goed mogelijk is), voor de toepassing van een aantal bepalingen van deze wet als RÓC. Uit de artikelen 12.3.16 en 12.3.21 volgt dat van toepassing blijven de oude voorschriften inzake leerovereenkomsten en inschrijving. De overige ingevolge artikel 12.3.16 gehandhaafde inrichtingsvoorschriften zijn een lex specialis ten opzichte van het voorschrift van het tweede lid, in die zin dat het handhaven van die oude voorschriften betekent dat de school enz. in de periode dat deze oude voorschriften nog van toepassing zijn, niet is onderworpen aan de inrichtingsvoorschriften van de WEB.

Artikel 12.3.3

Tijdens het proces van ROC-vorming (tot 1 januari 1998) moet het voor nog niet tot een ROC samengevoegde scholen, instellingen of instituten mogelijk blijven, al dan niet onder door de minister te stellen voorwaarden, te worden opgericht door omzetting, splitsing, verplaatsing of samenvoeging.

Artikel 12.3.4

De artikelen 9.1.2 en 9.1.3 van het wetsvoorstel, betrekking hebbend op bestuursoverdracht, zijn in artikel 12.3.4 van overeenkomstige toepassing verklaard ten aanzien van de overdracht van de instandhouding van (nog) niet tot een ROC samengevoegde school, instelling of instituut, aan het tot de instandhouding van een openbaar ROC bevoegd orgaan, onderscheidenlijk aan een andere tot de instandhouding van een bijzonder ROC of een agrarisch innovatie-en praktijkcentrum bevoegde rechtspersoon.

Artikel 12.3.5

Dit artikel voorziet in de mogelijkheid om, in beginsel indien aan enkele voorwaarden is voldaan, uitzonderingen op de toepassing van artikel 12.3.2 te maken voor bepaalde opleidingen. Enkele in het artikel met name genoemde opleidingen behoren zonder meer al tot deze uitzonderingscategorie; andere zullen aan strikte voorwaarden moeten voldoen.

147

Artikel 12.3.6

De hier genoemde instituten voor doven verkeren in een uitzonderingspositie met betrekking tot onder meer de bekostiging van het door hen verzorgde onderwijs, mede vanwege de bijzondere positie van dove leerlingen in de opleidingen en op de arbeidsmarkt. Uitgangspunt blijft dat ook deze instituten opgaan in een ROC, maar blijkt dat niet mogelijk, dan kunnen ze als afzonderlijk instituut voortbestaan met rijksbekostiging.

Artikel 12.3.7

In dit artikel worden de opleidingen deeltijd-MBO die door de hogescholen Haarlem en Tilburg worden verzorgd, gecontinueerd. Het gaat er daarbij om dat deze opleidingen (die reeds gedurende lange tijd worden verzorgd) in hun specifieke vorm kunnen blijven bestaan. Deze opleidingen worden gegeven op verschillende cursusplaatsen in het land onder verantwoordelijkheid van de desbetreffende instellingen. In de ministeriële regeling zal zowel het bestuurlijk arrangement als de bekostiging moeten worden geregeld. Daarbij kan in beginsel gekozen worden voor een ander arrangement, c.q. een andere wijze van bekostigen dan thans voor deze opleidingen het geval is. De ministeriële regeling wordt na overleg met de betrokken instellingen vastgesteld.

Artikelen 12.3.8 tot en met 12.3.10

Deze artikelen regelen de conversie van respectievelijk landelijke organen van het leerlingwezen, landbouwpraktijkscholen en de landelijke ondersteuningsinstelling.

Artikel 12.3.10

Dit artikel bepaalt waaruit de in de WEB geregelde landelijke ondersteuningsinstelling met ingang van 1 januari 1996 voortkomt. Daarmee is tevens geregeld dat de bekostiging van deze WEB-instelling met ingang van 1 januari 1996 aanvangt. De landelijke ondersteuningsinstelling zal voortaan ook de ondersteuningstaken verzorgen die tot aan de intrekking van het Besluit vormingswerk voor jeugdigen (1994) worden behartigd door de in dat besluit bedoelde landelijke organisaties. Hoofdstuk 12 biedt een basis voor regeling van eventuele personele gevolgen van die taakoverheveling (zie artikel 12.2.8).

Artikel 12.3.11

De vaststelling van het hier bedoelde instellingenoverzicht behelst de neerslag van de toepassing van titel 3 van hoofdstuk 12. Het overzicht beoogt inzicht te verschaffen aan alle betrokkenen over de inrichting en samenstelling van het BVE-bestel op 1 april 1998 voor zover het de bekostigde instellingen, instituten, enz. betreft. Naarmate het ROC-vormingsproces na die datum vordert, kan het wenselijk blijken, op een latertijdstip een geactualiseerd overzichtte publiceren.

Artikelen 12.3.12 tot en met 12.3.14

Deze artikelen bevatten de eerste uitwerking van de in detoelichting bij hoofdstuk 6 geschetste onderwijsaanbodcyclus. Ten opzichte van de reguliere procedure zijn de tijdpaden aangepast in die zin dat eerder dan volgens de reguliere procedureregels het geval is, voor de aanvang van het eerste volledige studiejaar na de inwerkingtreding van de bepalingen over de kwalificatiestructuur voor de beroepsopleidingen (1 januari 1997),

148

dus het studiejaar 1997-1998, de nodige stappen gezet zijn om een aanvang te maken met het beroepsonderwijs in de zin van deze wet. Het eerste centraal register is in twee opzichten beperkt: het bevat uitsluitend bekostigde opleidingen, verzorgd door bekostigde instellingen. Aangezien commerciële instellingen bij aanmelding voor registratie van hun opleidingenaanbod, voorzover betrekking hebben op beroepsonderwijs in het kader van de kwalificatiestructuur, aan moeten tonen dat dit onderwijs van voldoende kwaliteit is en ook overigens aan de wettelijke voorschriften wordt voldaan, neemt een dergelijke procedure meer tijd in beslag dan bij invoering van de wet beschikbaar is. In verband hiermee blijven bestaande erkenningen krachtens de WEO tijdelijk van kracht, namelijk tot het tijdstip waarop ingevolge de WEB de reikwijdte van de WEO wordt beperkt (1 augustus 1997).

Het invoeringsrecht met betrekking tot het verzorgen met ingang van 1 augustus 1997 van beroepsopleidingen zoals geregeld bij en krachtens deze wet, ziet er als volgt uit: -voor 1 mei 1996: landelijke organen doen voorstellen tot vaststelling van eindtermen en van voor bekostiging in aanmerking te brengen beroepsopleidingen; dit is 1 maand eerder dan de in artikel 2.1.1 onderscheidenlijk artikel 7.2.4 voorgeschreven datum van 1 juni; -voor 1 augustus 1996: de minister stelt de eindtermen vast alsmede te zamen daarmee het overzicht van opleidingen die voor bekostiging in aanmerking komen; dit is 1 maand eerder dan de in artikel 2.1.1. onderscheidenlijk artikel 7.2.4 voorgeschreven datum van 1 september, maar betreft dezelfde tijdspanne als die artikelen, te weten minimaal drie maanden; -voor 1 oktober 1996: de instellingen melden bij het centraal register de voor bekostiging in aanmerking komende opleidingen uit het hiervoor bedoelde overzicht aan die zij met ingang van 1 augustus 1997 zullen verzorgen; dit is 2 maanden eerder dan de in artikel 2.1.1 onderscheidenlijk artikel 7.2.4 voorgeschreven datum van 1 december; -voor 1 december 1996: de minister stelt het centraal register voor de eerste maal vast; dat is 2 maanden eerder dan de in artikel 2.1.1 onderscheidenlijk artikel 7.2.4 voorgeschreven datum van 1 februari.

Artikelen 12.3.16

Met het oog op de invoering van de onderwijskundige bepalingen van deze wet (wat de educatie betreft met ingang van 1 januari 1997 en wat de beroepsopleidingen betreft met ingang van 1 augustus 1997), treft de krachtens artikel 7.6.1 aan te wijzen verantwoordelijke instantie c.q. (wat de opleidingen educatie betreft) het bevoegd gezag tijdig de nodige voorzieningen: vaststelling van de onderwijs-en examenregeling, vaststelling van modelcontracten en instelling van een commissie van beroep. Het gaat in deze artikelen onder meer om een ROC. Deze artikelen veronderstellen met andere woorden dat met ingang van de in die artikelen bedoelde studiejaren sprake is van ROC's. Deelnemers die aan een opleiding oude stijl zijn ingeschreven krijgen de gelegenheid om, onder vigeur van de oude voorschriften, hun opleiding binnen redelijke tijd te voltooien. Daarbij gaat het om de voorschriften zoals geldend voor de expiratiedatum van 1 januari 1996, derhalve om de voorschriften van 31 december 1995. Dit geldt zowel voor de opleidingen educatie (deze worden voor het eerst met ingang van 1 januarï 1997 volgens de bepalingen van deze wet verzorgd) als voor de beroepsopleidingen (eerste studiejaar: 1997-1998).

149

Artikel 12.3.20

Omdat de eerste examens voor beroepsopleidingen pas in de loop van het studiejaar 1997-1998 kunnen worden afgenomen (voor de eenjarige opleidingen; zie artikel 7.2.4) en de eerste examens van opleidingen educatie in het jaar 1997, moet worden geregeld wanneer voor het eerst toepassing wordt gegeven aan de examenvoorschriften van hoofdstuk 7, titel 5.

Artikel 12.3.21

De inschrijvingen van deelnemers worden tot 1 januari 1997 (wat opleidingen educatie betreft) en tot 1 augustus 1997 (wat beroepsopleidingen betreft) beheerst door het oude recht. Het gaat daarbij om oude voorschriften die de plaats innemen van de artikelen 8.1.1 (Inschrijving), 8.1.2 (Nadere voorschriften toelating) en 8.1.3 (Onderwijsovereenkomst).

Artikel 12.3.23

De verzorging van educatieve activiteiten in het kalenderjaar waarin de wet wat de educatie betreft in werking treedt (1996) geschiedt nog op grond van de plannings-en bekostigingssystematiek van KVE, WCBO en WVO. De eerste stappen in het kader van de vervangende, nieuwe systematiek worden tijdens dat kalenderjaar gezet en behelzen het volgende, in chronologische volgorde: -voor 1 september 1996: vaststelling van het beleidskader, en vaststelling en toekenning van de rijksbijdrage aan de samenwerkende gemeentebesturen, -voor 1 november 1996: vaststelling van het gemeentelijk overzicht van bestedingsvoornemens; -voor 1 januari 1997: toekenning van bijdragen door de gemeentebesturen aan afzonderlijke instellingen. De nieuwe, op contracten gebaseerde systematiek van de WEB vindt wat de opleidingen educatie betreft derhalve voor het eerst toepassing met ingang van het kalenderjaar 1997. Tot 1 januari 1997 vindt de bekostiging nog plaats volgens de systematiek van de KVE juncto de WVO. Voor de jaren van afbouw van de educatie oude stijl inclusief de bezemperiode, gelden laatstbedoelde voorschriften eveneens nog.

Artikelen 12.3.24 en 12.3.25

Deze artikelen voorzien in een geleidelijke afbouw van de bekostiging oude stijl, voor deelnemers aan onderwijs oude stijl, en een geleidelijke invoering van het nieuwe bekostigingsmodel. Aangezien de nieuwe bekostigingssystematiek is gebaseerd op gegevens met betrekking tot feitelijk behaalde certificaten en diploma's in het tweede jaar voorafgaand aan het jaar waarop de rijksbijdrage betrekking heeft, dient een voorziening getroffen te worden voor de periode dat dergelijke gegevens nog niet, volledig, beschikbaar zijn. Met het oog daarop voorziet artikel 12.3.25 in de mogelijkheid tot hantering van vervangende berekeningsnormen.

Artikel 12.3.27

Deze overgangsbepaling strekt ertoe dat de afwikkeling van financiële aanspraken die instellingen, in voorkomend geval, ontlenen aan de WVO, WCBO of KVE, geschiedt overeenkomstig de oude voorschriften.

150

Artikel 12.3.30

Het expireren van de KVE en de WCBO heeft ook gevolgen voor de Arbeidsvoorzieningswet, die op onderdelen naar deze twee wetten verwijst. Voor zover het om puur wetstechnische gevolgen gaat, is daarin in artikel 12.4.5 voorzien. In de Arbeidsvoorzieningswet is echter in artikel 121 ook opgenomen de evaluatie van deze wet. Uit de parlementaire behandeling blijkt dat deze evaluatie oorspronkelijk bedoeld was voor scholing, en vervolgens is verbreed (Kamerstukken 20569, nrs. 1, 13, 14 en 97). Deze evaluatie is in 1994 gestart en zal in 1995 afgerond kunnen worden. Bovendien was een koppeling met de beoogde evaluatie van de KVE en de WCBO voorzien.

In afwachting van de uitkomsten van de evaluatie van de Arbeidsvoorzieningswet in 1995 en eventuele wetsvoorstellen tot wijziging van de Arbeidsvoorzieningswet, is de afweging gemaakt de Arbeidsvoorzieningswet zelve niet in het kader van de WEB te wijzigen. In plaats daarvan is de mogelijkheid geschapen van een algemene maatregel van bestuur. Het is het voornemen die bepalingen uit de KVE en de WCBO die op de arbeidsvoorzieningsorganisatie, dan wel op de relatie tussen arbeidsvoorziening en onderwijs, betrekking hebben hierin te verwerken. Om niet vooruit te lopen op de evaluatie van de arbeidsvoorziening, is de te voorziene inhoud van deze algemene maatregel van bestuur de kern van de juridische status quo onder de vigeur van de KVE en de WCBO.

In totaal bevatten deze wetten ongeveer 50 artikelen die betrekking hebben op de arbeidsvoorziening, dan wel op de relatie tussen arbeidsvoorziening en onderwijs; het is aan te nemen dat de algemene maatregel van bestuur ook enige bestuurlijke vereenvoudigingen mogelijk maakt. Over de inhoud van de algemene maatregel van bestuur zal overleg gevoerd worden in en met het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening, dit met het oog op de in een tripartiete bestuursstructuur geboden uiterste zorgvuldigheid bij de ontwikkeling van regelgeving.

TITEL 4. WIJZIGINGEN ANDERE WETTEN

Artikel 12.4.1

In verband met de ruime plaats die de praktijkcomponent bij beroepsopleidingen in de zin van deze wet inneemt, verkrijgen deze opleidingen dezelfde plaats in de Leerplichtwet als thans nog de opleidingen leerling-wezen.

Artikel 12.4.2

De wijzigingen van de Wet op de studiefinanciering (WSF) strekken enerzijds tot een technische aanpassing aan het onderhavige wetsvoorstel en vloeien anderzijds voort uit de beleidsvoornemens die in het algemeen deel van de toelichting zijn toegelicht. De toekenning van studiefinanciering aan deelnemers aan het beroepsonderwijs is beperkt tot deelnemers aan de beroepsopleidende leerweg van bepaalde met name genoemde beroepsopleidingen. Deze keuze is toegelicht in het algemene deel van deze memorie van toelichting.

Voor de nu voorgestelde wijzigingen is uitgegaan van de tekst van de WSF zoals deze laatstelijk is gewijzigd door Stb. 1994, 29. Derhalve is nog geen rekening gehouden met het in maart 1994 bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal ingediende voorstel van wet houdende wijziging van de Wet op de studiefinanciering (student op eigen benen), dat evenals het

151

wetsvoorstel-WEB, onder meer betrekking heeft op de artikelen 9, lid 1a, en 1 1, tweede lid, van de WSF. Wat de in artikel 12.4.2 neergelegde wijzigingen betreft wordt ter toelichting nog het volgende opgemerkt.

De wijziging in onderdeel A vervangt in artikel 1 (Begripsbepalingen) de verwijzing naar de WCBO door een verwijzing naar de WEB. Dat daarbij onderdeel h.7° wordt vervangen door een lager nummer (h.6°) houdt verband met het feit dat in de WSF dat onderdeel h.6° al eerder is vervallen, zodat de toen vrijgekomen plaats weer kan worden benut.

De wijziging in onderdeel B betreft artikel 5 (Vaststelling onderwijssoorten), waarin de onderwijssoorten worden genoemd die onder het bereik van de WSF vallen. Daarin moeten de verwijzingen naar MBO en leerlingwezen worden vervangen door verwijzingen naar de WEB.

De wijziging in onderdeel C betreft artikel 9 (Onderwijssoort), waarin voor de onderwijsdeelnemers is geregeld welk onderwijs zij dienen te volgen om in aanmerking te komen voor studiefinanciering ingevolge hoofdstuk II (dat hoofdstuk heeft betrekking op studerenden van 18 tot 27 jaren die volledig onderwijs volgen). In het eerste lid, onderdeel d, wordt het onderwijs ingevolge de WEB alleen om wetstechnische redenen uitgezonderd, omdat het WEB-onderwijs vervolgens in een afzonderlijk onderdeel terugkeert: een aangevuld onderdeel h. Onderdeel h is beperkt tot de beroepsopieidende leerweg van een basisberoepsopleiding, vakopleiding of middenkaderopleiding. Die opleidingen behoren voor te komen op het overzicht, bedoeld in artikel 2.1.1 van de WEB: het overzicht van beroepsopleidingen (waarvoor eindtermen zijn vastgesteld) die voor bekostiging in aanmerking komen. Onderdeel h.4° en 5° heeft betrekking op de bekostigde ROC's en AOC's, en dus niet op de zo genaamde commerciële instellingen. De onderdelen i.1 en i.2 van artikel 9, eerste lid, vervallen omdat zij betrekking hebben op leerlingwezen en MBO. Daarom vervalt ook lid 1a.

Onderdeel D ziet op artikel 1 1 (Minimale opleidingsduur). De verwijzing naar de tijd die wordt besteed aan het volgen van een opleiding in de praktijk van een bepaald beroep in het leerlingwezen, is geschrapt vanwege het vervallen van artikel 9, eerste lid, onderdelen i.1 en i.2, en lid Onderdeel E betreft artikel 12 (De samenstelling van het maandbudget) en vervangt de verwijzingen naar MBO en leerlingwezen door een verwijzing naar het beroepsonderwijs in de zin van de WEB. Soortgelijke verwijzingen zijn in onderdeel F opgenomen voor de artikelen 16 (De basisbeurs) en 17 (De verdeling van de aanvullende financiering).

Artikel 12.4.3

De wijzigingen van de WVO zijn omvangrijk, maar technisch van aard. De regelingen met betrekking tot het VAVO en het MBO zijn thans in het onderhavige wetsvoorstel ondergebracht en kunnen in de WVO vervallen.

Artikel 12.4.4

De Wet medezeggenschap onderwijs 1992 is technisch in overeenstemming gebracht met het onderhavige wetsvoorstel. De regeling van de medezeggenschap aan instellingen voor educatie en beroepsonderwijs is in die wet vervat.

152

Als medezeggenschapsaangelegenheid is de vaststelling van de modelonderwijsovereenkomst opgenomen.

Artikel 12.4.5

De Arbeidsvoorzieningswet dient technisch te worden aangepast aan onder meer het vervallen van het begrip «leerlingwezen» en het begrip «cursussen voor beroepsbegeleidend onderwijs». Een verdergaande strekking heeft artikel 12.4.5 niet. Zie artikel 12.3.30 en de daarbij gegeven toelichting.

Artikel 12.4.6

De wijzigingen van de Les-en cursusgeldwet houden verband met het vervangen van de aanduiding van opleidingen en instellingen op het gebied dat de WEB zal gaan bestrijken. Daarbij is inhoudelijk zoveel mogelijk aangesloten bij het huidige bereik van die wet. De vertaalslag naar de WEB ziet er als volgt uit. Onderdeel A: 1. onder het begrip «dagschool», en daarmee onder de lesgeldplicht, worden gebracht een ROC/AOC voor zover het daaraan verzorgde onderwijs (met uitzondering van het VAVO) aan de leerling volgens de artikelen 9 en 11 WSF zoals door de WEB gewijzigd, aanspraak op studiefinanciering geeft; 2. onder het begrip «cursus», en daarmee onder de cursusgeldplicht, worden gebracht een ROC/AOC voor zover daaraan ander onderwijs dan hierboven onder 1 bedoeld wordt gegeven. Van 1 en 2 zijn voorts uitgezonderd de contractactiviteiten op de daar bedoelde opleidingsterreinen (zie onderdeel B). 3. het begrip «opleiding» vervalt uit de Les-en cursusgeldwet, vanwege de hiervoor uiteengezette andere plaats van de opvolgers van leerling-wezen, deeltijds MBO en VAVO. 4. de Les-en cursusgeldwet is niet van toepassing op andere opleidingen educatie dan het VAVO.

Onderdelen B tot en met D: Deze onderdelen omvatten terminologische aanpassingen, overeenkomstig de wijzigingen in artikel 1. Zie voor de aanvulling van artikel 2, de toelichting bij onderdeel A.

Artikelen 12.4.7 en 12.4.8

Door deze aanpassingen wordt het toepassingsbereik van de Wet op de onderwijsverzorging en de Experimentenwet beperkt.

Artikel 12.4.9

Deze wijzigingen brengen mee dat de WEO niet van toepassing is op beroepsonderwijs in de zin van het onderhavige wetsvoorstel. In het algemeen deel van deze toelichting is reeds uiteengezet op welke gronden het erkenningenregime voor dit type onderwijs vervangen wordt door de diploma-erkenning op voet van artikel 6.2.1. Erkende instellingen die met ingang van 1 augustus 1997 een aanwijzing verlangen op grond van het onderhavige, dan tot wet verheven wetsvoorstel, zullen daartoe tijdig initiatieven moeten ontwikkelen. Zijn zij daarin nalatig, dan vervalt immers de erkenning van rechtswege met ingang van die datum. Voor alle duidelijkheid wordt er voorts nog op gewezen dat het huidige Besluit reikwijdte Wet op de erkende onderwijsinstellingen als gevolg van artikel 12.4.9 komt te vervallen.

153

Artikelen 12.4. W tot en met 12.4.13

Deze wijzigingen behelzen technische aanpassingen.

Artikel 12.4.10.

In dit artikel wordt artikel 7.24 van de Wet hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek zodanig gewijzigd dat deelnemers met een diploma van de middenkaderopleidingen en de specialistenopleidingen voldoen aan de vooropleidingseis voor inschrijving aan een hogeschool. In beginsel geldt dit ongeacht de gevolgde leerweg. Dit laat onverlet dat bij ministeriële regeling krachtens artikel 7.25 van de WHW nadere eisen kunnen worden gesteld aan het vakkenpakket, waarbij ten hoogste twee vakken kunnen worden aangewezen die deel moeten hebben uitgemaakt van het examen. Bij de vaststelling van de eindtermen van de desbetreffende opleidingen zal aan dit aspect ruim aandacht worden gegeven, zodat de doorstroming vanuit het beroepsonderwijs naar het HBO sluitend is geregeld.

De Minister van Onderwijs en Wetenschappen, J. M. M. Ritzen De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, P. Bukman

154

BIJLAGE 1.

OVERZICHT VAN REACTIES UIT DE ARTIKEL 3-PROCEDURE

Nr. Instanties

Datum volgorde van binnenkomst

01 Protestants Christelijke Onderwijsvakorganisatie en Katholieke Onderwijs Vakorganisatie (PCO en KOV)

20/12/93 02 Algemene Besturenbond Beroepsonderwijs (ABB)

20/12/93 03 Verbond van Nederlandse Ondernemingen (VNO)

22/12/93 04 Raad voor de Gemeentefinanciën (RGF)

22/12/93 05 Koninklijk Nederlands Ondernemersverbond (KNOV)

22/12/93 06 Landelijke Organisatie voor Christelijk Vormingswerk (LOCV)

22/12/93 07

Landelijk Studie-en Ontwikkelingscentrum Volwasseneneducatie (SVE)

22/12/93 08 Besturenraad Protestants Christelijk Onderwijs (BPCO)

22/12/93 09 Centraal Bureau voor Grafische Bedrijven 22/12/93 10 Stichting Landelijke Organisatie Vormingswerk voor Jongeren (LOVWJ)

23/12/93 11 Nederlands Protestants Christelijke Schoolraad (NPCS)

23/12/93 12 Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV)

23/12/93 13 Algemene Bond van Onderwijzend Personeel (ABOP)

23/12/93 14 Vereniging voor Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie (VBVE)

23/12/93 15 Interprovinciaal Overleg (IPO)

24/12/93 16 Algemene Vereniging van Instellingen Volwasseneneducatie (AWE)

24/12/93 17 Stichting Centraal Orgaan van de Landelijke Opleidingsorganen van het bedrijfsleven (COLO)

28/12/93 18 Christelijk Nationaal Vakverbond (CNV)

28/12/93 19 Vereniging van Gereformeerd Schoolonderwijs

05/01/94 20 Landbouwschap

05/01/94 21 Vereniging van Besturen Volwasseneneducatie (VANI

05/01/94 22 AOC-Raad

07/01/94 23 STOAS

10/01/94 24 Nederlands Genootschap van Leraren (NGL)

10/01/94 25 Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)

11/01/94 26 Vereniging voor Praktijkscholen in de Landbouw (VPL)

11/01/94 27 Sociaal-Economische Raad (SER)

12/01/94 28 Vereniging Besturen Katholiek Onderwijs

12/01/94 29 Unie Beroepsonderwijs (unie BO)

17/01/94 30 Regionaal Opleidingen Centrum Friesland College

02/02/94 31 Onderwijsraad (OR)

03/02/94 32 Vereniging van Nederlandse Houtondernemingen

155